Karlstads universitet 651 88 Karlstad

Tfn 054-700 10 00 Fax 054-700 14 60 Information@kau.se www.kau.se

Fakulteten för Samhälls- och livsvetenskaper

Avdelningen för Hälsa och Miljö/Riskhantering

Erik Persson

Om förhållningssätt till naturrisker i

kommunala handlingsprogram och

översiktsplaner

Swedish municipal safety action programs and

comprehensive plans and their relation to natural hazards

Examensarbete 15 hp

Samhällelig Riskhantering

Datum/Termin: 2012-03-05

Handledare: Inge Svedung

Examinator: Ragnar Andersson

Förord

Denna uppsats har gjorts inom två skilda ramar – dels inom masterprogrammet Samhällelig

Riskhantering (SARIS) på Karlstads universitet, dels inom ett ramforskningsprogram vid

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) under namnet ESS – Effekter av

Samhällets Säkerhetsarbete. Ett stort tack till min handledare Inge Svedung, till min opponent

och tillika programansvarig för SARIS, Helena Rådbo, till min arbetsgrupp i ESS – Lars

Nyberg, Magnus Johansson, Yvonne Andersson-Sköld och Ramona Bergman.

Abstract

There’s been a greater focus on natural hazards in Sweden since the beginning of the twenty

first century. There are a lot of municipalities in Sweden who are actively working to prevent

natural hazards of different kinds. There are several laws that dictate how the municipalities

should plan society, also regarding natural hazards. The laws that have been studied within

this thesis are the law (2003:778) of protection from accidents and the law of planning and

building (1987:10). In accordance to these laws, each municipality needs to have safety action

programs and comprehensive plans. Prior studies have shown that natural hazards are

addressed to a very small extent in the safety action programs. The aim of this thesis is to see

if and how four municipalities, who all work with natural hazard management, address the

issue of natural hazards in their safety action programs and comprehensive plans. The method

that has been used is qualitative content analysis.

Keywords

Internal control, self-regulation, systematic safety management, natural hazards.

Sammanfattning

Naturolyckor har sedan 2000-talets början, med stora översvämningar och stormar i Sverige

och enorma katastrofer i andra delar av världen, fått större uppmärksamhet i Sverige. Många

kommuner i Sverige arbetar aktivt för att i förebyggande syfte minska dessa risker. När

olyckan väl är framme är det kommunerna som står ansvariga för att rädda liv och egendom.

Det finns ett flertal lagar som reglerar hur kommunerna ska planera samhället, också med

avseende på naturolyckor. De lagar som studerats i denna uppsats är lagen (2003:778) om

skydd mot olyckor och plan- och bygglagen (1987:10), med särskilt fokus på kommunala

handlingsprogram och översiktsplaner, som regleras i respektive lag. Tidigare studier av

kommunala handlingsprogram har visat att dessa i liten utsträckning speglar kommunernas

reella säkerhetsarbete. Naturolyckor är något som behandlats styvmoderligt om ens alls.

Syftet med uppsatsen är att undersöka hur fyra kommuner, som alla arbetar med hantering av

olika naturolyckor, i sina handlingsprogram med tillhörande riskanalyser och översiktsplaner

förhåller sig till naturolyckor och hantering av dessa. Innehållsanalys är den metod som

använts för att uppfylla syftet. Resultatet visar att de studerade kommunerna, Kristianstad,

Lerum, Bollnäs och Sundsvall, i olika utsträckning förhåller sig till naturolyckor. Kristianstad

och Bollnäs skriver mycket om naturolyckor i sina handlingsprogram men ytterst lite om det i

sina översiktsplaner. Lerum och Sundsvall har lite eller inget om naturolyckor i sina

handlingsprogram men desto mer i sina översiktsplaner. Det kan finnas flera förklaringar till

varför det ser ut så. Det kan röra sig om olika traditioner med hur man arbetar och vilka

förvaltningar på kommunen som ansvarar för en fråga, det kan handla om prioriteringar, etc. I

slutändan finns det många sätt att angripa samhällsplanering och säkerhetsfrågor, och det är

svårt att säga om det finns ett bästa sätt att göra det på. Det viktigaste är kanske att beslut

fattas utifrån lokala förutsättningar.

Nyckelord

Kommunala handlingsprogram, Översiktsplan, LSO, PBL, egenkontroll, systematiskt

säkerhetsarbete, naturolyckor.

Innehållsförteckning

1. Inledning ............................................................................................................................. 7

1.1. Bakgrund ..................................................................................................................... 7

1.1.1. Systematiskt säkerhetsarbete ................................................................................ 9

1.1.2. Lag (2003:778) om Skydd mot Olyckor ............................................................ 12

1.1.3. Handlingsprogram .............................................................................................. 12

1.1.4. Handlingsprogram och naturolyckor .................................................................. 15

1.1.5. Plan- och bygglag (1987:10) och översiktsplaner .............................................. 16

1.1.6. Översiktsplaner och naturolyckor ...................................................................... 17

1.2. Syfte ........................................................................................................................... 17

2. Metod ............................................................................................................................... 18

3. Resultat ............................................................................................................................. 20

3.1. Räddningstjänsten Storgöteborg (RSG) .................................................................... 20

Handlingsprogram ............................................................................................................ 20

Riskanalys ........................................................................................................................ 20

Översiktsplan .................................................................................................................... 21

3.2. Räddningstjänsten Kristianstad ................................................................................. 22

Handlingsprogram ............................................................................................................ 22

Riskanalys ........................................................................................................................ 24

Översiktsplan .................................................................................................................... 25

3.3. Räddningstjänsten Sundsvall ..................................................................................... 25

Handlingsprogram ............................................................................................................ 25

Riskanalys ........................................................................................................................ 27

Översiktsplan .................................................................................................................... 27

3.4. Räddningstjänsten Bollnäs ........................................................................................ 27

Handlingsprogram ............................................................................................................ 27

Riskanalys ........................................................................................................................ 28

Översiktsplan .................................................................................................................... 30

3.5. Sammanfattande resultat ............................................................................................ 30

4. Diskussion ........................................................................................................................ 32

Resultatdiskussion ................................................................................................................ 32

Metoddiskussion ................................................................................................................... 35

5. Källförteckning ................................................................................................................. 37

7

1. Inledning

Denna uppsats syftar till att studera kommunala handlingsprogram enligt Lag (2003:778) om

skydd mot olyckor (LSO) och översiktsplaner i fyra kommuner och se hur dessa förhåller sig

till naturolyckor. Översiktsplaner, reglerade av Plan- och bygglagen (1987:10), och

kommunala handlingsprogram, reglerade av LSO, måste tas fram i samtliga Sveriges

kommuner. Översiktsplaner syftar till att ge vägledning och stöd i beslut om användningen av

mark- och vattenområden samt hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras. Kommunala

handlingsprogram redogör för kommunens förebyggande arbete och räddningstjänst.

Handlingsprogrammen innehåller mål för kommunens verksamhet och beskriver bl.a. hur

kommunen hanterar de identifierade risker som kan föranleda räddningsinsats. De allra flesta

olyckor som föranleder räddningsinsats är kopplade till brand och trafik, men

räddningstjänsten hanterar även mindre frekvent förekommande olyckor. Naturolyckor är ett

problem i Sverige som i modern tid har orsakat lidande, men framförallt stor ekonomisk skada

Naturolyckor är också exempel på mindre frekvent förekommande olyckor som svenska

kommuner har att förhålla sig till, vissa mer än andra. Med en naturolycka menas

naturhändelser med negativa konsekvenser för liv, egendom och miljö. Exempel på

naturolyckstyper i Sverige är ras och skred, skogsbrand, storm och översvämning (MSB,

2010). Bebyggelse och infrastruktur som expanderar nära vattendrag, sjöar och kust, i

kombination med ett förändrat klimat, leder till ökade risker för översvämningar med stora

konsekvenser. Ökad nederbörd, som en följd av ett förändrat klimat, påverkar också markens

vattenförhållanden, vilket tillsammans med jordarten har betydelse för markens stabilitet.

Intensiva regn och erosion leder till stor försämring av stabiliteten, medan mänsklig påverkan

och yttre belastning påverkar ytterligare, och ger en ökad risk för skred, ras och slamströmmar

med potentiellt katastrofala följder (SOU 2007:60). Den huvudsakliga frågan som denna

uppsats syftar till att besvara är hur och i vilken omfattning fyra svenska kommuner, som alla

ställs inför risk för naturolyckor, i sina handlingsprogram och översiktsplaner skriver om

naturolyckor och hantering av dessa.

1.1. Bakgrund

Den lagstiftande nivån i Sverige har under lång tid styrt upp verksamheter med lagar och

föreskrifter. Med industrisamhällets framväxt utvecklades den traditionella reglerings-

strategin, en deskriptiv kontrollmetod som angav specifika krav på utformningen av tekniska

system. Antalet sådana specifika krav och bestämmelser ökade i takt med industriella och

8

teknologiska framsteg, med en kulmen som nåddes på 1970-talet. Som en konsekvens av dels

nya riskförhållanden som uppstod i samband med industriella och teknologiska landvinningar,

dels för att reducera den ohanterliga volym av regler som uppstått, växte krav om egenkon-

troll fram (Svedung, Huth, 2004). 1972 levererade the Committee of Inquiry on Safety and

Health at Work, ledd av Alfred Robens, en rapport som ledde till en omfattande lagändring på

arbetsmiljöområdet. Rapporten beskrev hur förtröstan till en stor mängd lagar och författ-

ningar befrämjar uppfattningen att hälsa och säkerhet är en fråga för extern reglering – vid

tiden för rapporten fanns i England för området nio huvudsakliga författningar med ca 500

tillhörande styrmedel. Det centrala budskapet i rapporten, som sedan skulle följa med i

lagstiftningen, bygger på vad som kom att kallas Robens Philosophy, som syftade till att med

hjälp av lagstiftning främja en attityd för att förbättra arbetsmiljön på varje verksamhet.

Robens Philosophy är baserat på två antaganden. Det första att hälso- och säkerhets-

lagstiftningen skulle skapa ett reglerande ramverk där de som arbetar inom industrin själva

kunde ta ansvar för säkerheten på arbetsplatsen, vilket kallas egenkontroll (self-regulation).

Det andra antagandet, som en naturlig följd av det första, var att det skulle finnas möjlighet

till arbetarinflytande på hälso- och säkerhetsområdet. Säkerhet skulle inte längre enbart vara

ett ansvar för arbetsgivare och ledningen för ett företag, utan också för de anställda som är det

som dagligen möter riskerna (Dawson et al. 1988). Istället för att i detalj bestämma vilka krav

som skulle gälla innebar idén om egenkontroll att krav ställdes på målen för säkerhetsarbetet

och processen, ett slags funktionsbaserad lagstiftning. Sådana idéer började få fäste och kan

sägas ha slagit rot i Skandinavien i början av 1990-talet – myndigheternas arbetsmiljö- och

säkerhetslagstiftning blev mål- eller funktionsinriktad efter egenkontrollmetoden (Saksvik,

Nytrö, 1996). Samtidigt som egenkontroll är överlägset den deskriptiva regleringsstrategin på

många sätt, är egenkontrollsystemet på inga vis befriat från problem för de som har att

förhålla sig till det. De administrativa rutiner för riskhantering som krävs kan upplevas av

verksamma inom kommuner och företag som kontraproduktiva, då de är så splittrande och

betungande. En balans behöver infinna sig och därför är det särdeles viktigt att säkerhets-

arbetet anpassas efter lokala förutsättningar. (Svedung, Huth, 2004)

Säkerhetslagstiftning baserad på idén om egenkontroll har nått ett stort och diversifierat antal

verksamhetsområden och nådde så reglerandet av Sveriges förebyggande och räddningstjänst-

verksamhet i och med Lag (2003:778) om skydd mot olyckor. Denna lag reglerar i första hand

kommunernas hantering av olyckor, rent praktiskt i form av att ställa krav på framtagandet av

handlingsprogram, som är ett dokument där kommunens egenkontrollprocess beskrivs med

9

avseende på riskhantering. Dessa handlingsprogram är vad som huvudsakligen studeras i

denna uppsats, tillsammans med Översiktsplaner, som regleras i Plan- och bygglagen

(1987:10).

1.1.1. Systematiskt säkerhetsarbete

Systematiskt säkerhetsarbete är att mäta diskrepansen mellan målbild och de faktiska

förhållandena, för att kunna skapa nyckeltal för jämförelse och kunna förbättra. Genom att

systematiskt samla in information om en verksamhet kan en god överblick fås om huruvida

verksamheten utvecklas i önskad riktning. Systematiskt säkerhetsarbete syftar till att på ett

metodiskt sätt identifiera risker, analysera dem, planera och genomföra åtgärder för att minska

riskerna och slutligen utvärdera resultatet av arbetet. När utvärderingen är färdig görs en ny

nulägesanalys och kedjan kan fortsätta. Det systematiska säkerhetsarbetet sker som en

fortlöpande process, utan något egentligt slut. ”Samhällets riskhantering för olyckor behöver

samordnas och inriktas mot gemensamma nationella mål. Det yttersta önskvärda tillståndet är

ett samhälle utan olyckor. Eftersom samhället ständigt förändras, ändras också förutsätt-

ningarna för att uppnå denna vision. Det innebär att arbetet för säkerhet och skydd aldrig tar

slut.” (Rosenberg, s. 16, 2001) Precis som i citatet ovan säger har säkerhetsarbete ingen ände

– dagen då säkerhetsarbetet är färdigt är dagen då samhället står blickstilla. (Rosenberg, 2001)

Det systematiska säkerhetsarbetet tydliggörs ofta med illustrationer av olika slag, gärna i form

av kedjor, cirklar eller spiraler. Ett exempel med bäring på kommunala handlingsprogram,

som bl.a. används i Ulf Lago och Mona Pütseps skrift Har skyddet ökat? – Uppföljning och

utvärdering på lokal nivå (2007) ser ut som följer:

10

(Lago, Pütsep, s. 5, 2007)

Av figuren blir det tydligt att de olika bitarna är en del av en större kedja, som i sin tur

fortsätter i en loop. Figuren är sprungen ur PDSA-cykeln (Plan-Do-Study-Act), som

härstammar från tanketraditionen kring kvalitetskontroll. Dr. Walther A. Shewhart beskrev

första gången the Shewhart Cycle 1939, en cykel i tre faser – Specification, Production och

Inspection. Han skrev:

”These three steps must go in a circle instead of in a straight line, as shown. […] It may be

helpful to think of the three steps in the mass production process as steps in the scientific

method. In this sense, specification, production, and inspection correspond respectively to

making a hypothesis, carrying out an experiment, and testing the hypothesis. The three steps

constitute a dynamic scientific process of acquiring knowledge” (Shewhart, 1939, s. 45).

W. Edwards Deming, Shewharts student, vidareutvecklade konceptet och lade till ett steg.

Hans cykel, som kom att kallas the Deming Cycle, bestod av faserna Design, Production, Sell

och Redesign through market research. Konceptet tog han med sig till Japan och efter ett

omfattande seminarium gjorde japanska företagsledare om konceptet i form av Plan, Do,

Check, Act. Genom att arbeta med PDCA-cykeln skulle fel kunna förhindras genom

etablerandet av standarder och ständiga modifieringar av dem (Moen, Norman, 2006). Efter

att PDCA-cykeln fortsatt att utvecklas och blivit en viktig del av japansk management,

återvände Deming 1986 för att vidare utveckla konceptet. Istället för att tala om Check, som

Deming menade hade fel betydelse (hålla tillbaka på engelska), ville han återgå till Shewharts

11

ursprungstanke med Study (Deming, 1986). På så vis föddes PDSA-cykeln, som inte är

begränsad till kvalitetsarbete, utan förekommer frekvent inom bl.a. management och säkerhet

(Moen, Norman, 2006).

En annan figur som åskådliggör de olika delarna av den systematiska säkerhetsarbets-

processen återfinns i Inge Svedungs bok Låt det inte hända igen – metodik för åtgärdsinriktad

uppföljning av barnolyckor (Svedung, 2007).

(Svedung, 2007)

Denna process syftar till ett organiserat lärande genom kommunikation och reflektion i grupp.

Lärandet ger organisationen möjlighet att bättre hantera olyckor i framtiden – tanken med den

systematiska säkerheten är just det – förbättring.

På ett teoretiskt plan ser det ut att vara ytterst problemfritt att ha ett systematiskt

säkerhetsarbete med ständiga förbättringar, vilket kan klinga illa med hur verkligheten ser ut

som aldrig är enkel. Det är viktigt att förstå att säkerhetsarbete kan ske på lång och kort sikt.

Långsiktigt, strategiskt säkerhetsarbete bygger på expertkunskap och regelrätta analyser,

medan kortsiktigt, operativt säkerhetsarbete bygger på kontextrelaterade kunskaper och

erfarenheter hos den enskilde operatören/aktören. Båda dessa typer av säkerhetsarbete behövs

i en organisation och systemet behöver präglas av såväl re-aktivitet som pro-aktivitet. Re-

aktivitet handlar om att förhindra upprepningar av en specifik inträffad händelse medan pro-

aktivitet handlar om att göra systemet tåligt och förlåtande för att förebygga oönskade

händelser. Den systematiska säkerhetsarbetsprocessen behöver med andra ord ske på lång och

kort sikt, på olika nivåer och i samverkan. Systematiskt säkerhetsarbete är ett medel med vars

hjälp det går att sträva mot färre olyckor, oavsett sammanhang (Svedung, 2009).

12

1.1.2. Lag (2003:778) om Skydd mot Olyckor

Lag (2003:778) om skydd mot olyckor (LSO) ”syftar till att i hela landet bereda människors

liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala förhållandena tillfreds-

ställande och likvärdigt skydd mot olyckor” (LSO 2003:778).

För att nå det nationella målet i LSO ska varje enskild kommun utifrån sina lokala

förhållanden formulera tillräckliga säkerhets- och prestationsmål. Målen skall anges i

handlingsprogram för förebyggande verksamhet och för räddningstjänst och för varje

mandatperiod skall dessa antas av kommunfullmäktige. LSO beskriver vidare vilket ansvar

kommuner och enskilda har vad gäller olyckor och förebyggande av olyckor. Medan den

enskilde har fått ett större och tydligare ansvar jämfört med tidigare lagstiftning har också

kommunen ett tydligt ansvar för att skydda människors liv och hälsa samt egendom och miljö.

Kommunen skall ”se till att åtgärder vidtas för att förebygga bränder och skador till följd av

bränder samt, utan att andras ansvar inskränks, verka för att åstadkomma skydd mot andra

olyckor än bränder” (LSO 2003:778).

1.1.3. Handlingsprogram

Enligt regeringens proposition 2002/03:119, Reformerad räddningstjänstlagstiftning, var

intentionen bakom kravet på att alla kommuner ska ha ett handlingsprogram att detta skulle

bidra till att öka systematiken i kommunernas säkerhetsarbete. Handlingsprogrammet skulle

fungera som ett styrdokument för detta arbete. Ytterligare en intention med lokala handlings-

program var att arbetet skulle bygga på bred samverkan med olika aktörer i kommunens

geografiska område. Syftet var att ”samordna olycksförebyggande, skadebegränsande och

skadeavhjälpande verksamhet och åstadkomma en helhetssyn i fråga om säkerhet och

trygghet.” Handlingsprogramarbetet skulle ses ”som en process med kontinuerlig uppföljning,

utvärdering och förbättring. Handlingsplanen med säkerhetsmål och prestationsmål ska

utformas utifrån den lokala riskanalysen”( p r o p . 2 0 0 2 / 0 3 : 1 1 9 ) (Johansson

et al, 2008).

Vid införandet av LSO fanns inte mycket tid för utveckling av stöd till kommunerna och av

den anledningen har Räddningsverket och sedermera Myndigheten för samhällsskydd och

beredskap (MSB) arbetat med utveckling av olika former av stöd för att underlätta lagens

tillämpning i kommunerna. Arbetet med handlingsprogram enligt LSO har för kommunerna

varit trevande från början och inneburit lärande över tid (Johansson et al. 2008).

13

Räddningsverkets sekretariat för forskning och analys genomförde under 2008 ett projekt,

Strategier och metoder för kommunalt säkerhetsarbete. Projektet omfattade bland annat

dokumentanalyser av kommunala handlingsprogram och länsstyrelsernas samrådsyttranden

över förslag till handlingsprogram, samt intervjuer med kommunala tjänstemän i olika

kommuner. Intervjuerna skedde i form av fokusgruppsintervjuer och telefonintervjuer med

enskilda tjänstemän (ibid.).

Dokumentanalysen av kommunala handlingsprogram syftade till att identifiera hur kommu-

nerna har arbetat för att ta fram den lokala riskbilden till sina handlingsprogram, samt att

analysera vilka prioriteringar och värderingar de gjort utifrån densamma. Dokumentanalysen

visade bland annat på följande (ibid.).

Programmen beskriver inte hur kommunerna har gått tillväga för att ta fram sin riskbild.

Vanligen står det att de har genomfört en riskinventering, riskanalys och riskvärdering. Några

specifika metoder för säkerhetsarbetet namnges heller inte. Drygt hälften av handlings-

programmen saknar helt skrivningar kring hur de har prioriterat utifrån den riskbild de

identifierat. I en del program saknas en direkt koppling mellan riskbild och målformuleringar,

medan kopplingen är mycket tydlig i andra handlingsprogram (ibid.).

Dokumentanalysen av länsstyrelsernas samrådsyttranden över förslag till handlingsprogram

syftade till att beskriva och analysera kommunernas behov av systematiskt stöd i säkerhets-

arbetet utifrån synpunkter som länsstyrelserna lämnat i samrådsyttranden på handlings-

program. Målet var att identifiera ett antal teman där kommunerna verkar behöva stöd. Fyra

teman upprättades: riskbild, mål, förmåga och resurser och övrigt (ibid.).

I tema riskbild efterfrågar länsstyrelserna en fördjupad och täckande beskrivning av den

lokala riskbilden, då denna del får för lite tyngd i handlingsprogrammen. Det vore ”lämpligt

att åtminstone beskriva hur riskanalysarbetet kommer att bedrivas” i handlingsprogrammet.

Vidare önskar länsstyrelserna ett förtydligande mellan riskbilden och de i handlings-

programmen uppsatta målen eftersom de lokala förhållandena ska återspegla hur kommunens

säkerhetsarbete är ordnat och planerat. Utan en tydlig lokal förankring förbigås poängen med

handlingsprogrammet (ibid.).

14

I tema mål efterfrågar länsstyrelserna för såväl förebyggande som räddningstjänstverksamhet

att den lokala anpassningen av de nationella målen bör framgå på ett tydligare sätt så att

kommunens risker svarar mot de behov som finns på ett konkret och uppföljningsbart sätt.

Målen är ofta för allmänt hållna och beskriver mer en vision än ett önskvärt tillstånd. Målen

måste vara tydliga för att egenkontroll och möjligheten till utvärdering skall möjliggöras.

Handlingsprogrammen borde enligt länsstyrelserna i större utsträckning beskriva kommunens

arbete med egenkontroll och uppföljning (ibid.).

I tema förmåga och resurser anmärker flera länsstyrelser på att det ofta saknas beskrivningar

av hur kommunerna avser hantera den angivna skyldigheten ”att verka för att åstadkomma

skydd mot andra olyckor än bränder” och att det ska framgå att även detta arbete ingår i den

förebyggande verksamheten. Flera länsstyrelser påpekar att beskrivningar av hur det

förebyggande arbetet organiseras och planeras för att stärka arbetet bör ingå i programmet.

Samverkan med stat, andra kommuner och enskilda är också något som genomgående saknas

inom det förebyggande området (ibid.).

Några av huvudpunkterna från analysen av fokusgruppsintervjuerna är som följer:

Kommunens förebyggande arbete är i praktiken det arbete som dagligen bedrivs på

förvaltningarna, även om detta arbete inte kallas för säkerhetsarbete av de som utför det.

Kommunens organisation utgör ett hinder för att skapa ett optimalt säkerhetsarbete i

kommunen. Framförallt hämmar det kommunens förmåga att skapa en helhetssyn och ett

sammanhållet säkerhetsarbete över förvaltningsgränserna. Säkerhetsarbetet är inte en naturlig

del av den kommunala verksamheten alternativt att det är en fråga som tillhör räddnings-

tjänsten. De intervjuade tjänstemännen uttryckte med bestämdhet att de väl känner riskerna

för olyckor och skador i sin kommun. Man känner sin kommun, helt enkelt (ibid.).

Handlingsprogrammet ses först och främst som en politisk vision. Det är ett planerings-

dokument i mängden som har liten betydelse för förvaltningar utanför räddningstjänsten och

har liten eller ingen genomslagskraft i kommunens sammantagna säkerhetsarbete. Handlings-

programmet anses inte spegla kommunens säkerhetsarbete på ett verkligt vis, dessutom är det

problematiskt att tillsynsmyndigheterna inriktar sig på vad som står i dokumentet och inte på

de reella verksamheter som bedrivs. Arbetsprocessen som förespråkas för handlingsprogram-

arbetet borde anpassas till kommunens befintliga arbetsprocesser (ibid.).

15

Några av huvudpunkterna från analysen av de enskilda telefonintervjuerna är som följer:

Tjänstemän från samtliga kommuner nämner risk- och sårbarhetsanalyser som en viktig del i

arbetet. Tjänstemännen efterfrågar kunskap om och exempel på hur säkerhetsarbetet kan

bedrivas och utvecklas i kommunerna. Framförallt efterfrågas underlag om det förebyggande

arbetets innehål och hur detta kan bedrivas tvärsektoriellt över förvaltningsgränser.

Tjänstemännen vill ha en bredare och mer vardagsnära syn på risk- och säkerhetsarbetet.

Säkerhetsarbetet borde omfatta fler säkerhets- och trygghetsfrågor än brand. Räddnings-

tjänsten upplevs av några av de intervjuade som en konservativ organisation som är svår att

påverka och förändra. Det anses angeläget att få in engagerade politiker i arbetet som har tid

att delta i hela processen. Ofta har politikerna inte tid att sätta sig in i sakfrågorna (ibid.).

Handlingsprogramsarbetet anses i högre grad behöva utgå från hur kommunerna arbetar. Det

anses svårt att formulera mätbara mål och de är osäkra på hur målen ska följas upp och

effekterna mätas. Förändringar från det första till den andra generationens handlingsprogram

är ytterst små (ibid.).

1.1.4. Handlingsprogram och naturolyckor

I en rapport skriven av Anna Johansson och Inge Svedung (2006), har den första genera-

tionens handlingsprogram kartlagts och analyserats för att ge en översiktlig bild och skapa en

fyllig beskrivning av innehållet. Den bild som träder fram om handlingsprogram överlag är att

de domineras av traditionella räddningsfrågor såsom brand och trafikolyckor. Så sker

förmodligen av den enkla anledningen att dessa utgör den största delen av alla olyckor som

föranleder utryckning av räddningstjänst. För varje kommun finns ett stort antal risker utöver

brand och trafik som identifierats som sannolika och nödvändiga att planera för, även om de

inte sker lika ofta. Naturolyckor av alla de slag är en sådan typ av risk. Vid läsandet av ett

typiskt kommunalt handlingsprogram kan det förefalla som att naturolyckor är ett mycket litet

problem, men så är det bara i relation till den stora portion av antalet utryckningar som rör

bränder och trafikolyckor. I kommuner där det föreligger stor risk för naturolyckor och/eller

där konsekvenserna av en sådan förutspås bli stor är det också sannolikt att handlings-

programmet i avsnittet om identifierade risker avhandlar detta på ett eller annat vis. Med

avseende på natur- och miljörisker i de studerade handlingsprogrammen slås följande fast:

16

”Natur och miljörisker omnämns i varierande omfattning och inte sällan i tämligen

opreciserade termer.” Medan ordet naturolyckor endast står att finna i 7 av 40 undersökta

dokument finns ordet miljö i samtliga 40, även om relativt få av förekomsterna direkt kunde

relateras till risker rörande naturmiljön. I mindre än 25 % av programmen återfanns

riskredovisningar i termer av exempelvis natur- eller miljöolyckor, etc. Vid sökningar på

exempelvis vatten, regn, orkan, snö, storm, väder och översvämningar gjordes ett flertal

träffar. Hänvisningar i handlingsprogrammen gjordes bl.a. till Höga vattenflöden och skyfall i

samband med extrema väderförhållanden, snöoväder som kan komma att medföra nödlägen

som kräver räddningstjänstinsatser, etc. De flesta hänvisningar kan dock göras till

sprinkleranläggninar, brandvattenförsörjning, vattendykare och vattenlivräddning, för att

nämna några exempel. I Vellinge kommun stod följande att läsa i handlingsprogrammet:

”Naturolyckor är ett problem och tendensen är att dessa olyckor förväntas öka i framtiden.

Det är viktigt att räddningstjänsten även i fortsättningen håller en beredskap för att kunna

transportera personer och förnödenheter vid exempelvis snöoväder” (Johansson, Svedung,

2006).

1.1.5. Plan- och bygglag (1987:10) och översiktsplaner

Plan- och bygglagen (1987:10) (PBL) ”innehåller bestämmelser om planläggning av mark och

vatten och om byggande” (PBL 1987:10). Det fastslås att planläggning av användande av

mark och vatten är en kommunal angelägenhet. Varje kommun ska ha en aktuell,

kommunomfattande, översiktsplan som ska ge vägledning för beslut om användning av mark-

och vattenområden, samt om hur den byggda miljön ska utvecklas och bevaras.

Översiktsplanen är inte bindande för myndigheter och enskilda - översiktsplanen är

vägledande och anger kommunens mål och riktning av planläggning av mark- och

vattenanvändning, medan detaljplanen, ett juridiskt bindande instrument som också regleras

av PBL, mer detaljerat anger mark- och vattenanvändning, byggnadsutformning, m.m. (PBL

1987:10). 1996 kom en lagändring i Plan- och bygglagen (1987:10) som bl.a. utvidgade och

förtydligade miljö- och riskfrågorna i översiktsplanen. Vid hantering av riskfaktorer i

översiktsplanen ska bedömningarna avhandla både sannolikhet för och konsekvenser av icke

önskvärda händelser (Björnberg, 2002). Enligt förarbetena till lagändringen avsågs bl.a.

översvämningar som riskfaktor (Boverket, 2001). Denna lagändring tas hänsyn till i denna

uppsats. År 2010 kom en helt ny Plan- och bygglag (2010:900), men då samtliga

översiktsplaner som studerats inom ramen för denna uppsats tillkom före 2010 har lagen från

1987 med ändringar från 1996 använts.

17

1.1.6. Översiktsplaner och naturolyckor

I PBLs andra kapitel, Allmänna intressen som skall beaktas vid planläggning och vid

lokalisering av bebyggelse, framgår av 3§ att ”bebyggelse skall lokaliseras till mark som är

lämpad för ändamålet med hänsyn till […] 5. risken för olyckor, översvämning och erosion”

(PBL 1987:10). Vidare i PBLs fjärde kapitel, Översiktsplan, framgår av 9§ att ”länsstyrelsen

ska under utställningstiden avge ett granskningsyttrande över planförslaget. Av yttrandet ska

det framgå om […] 5. bebyggelsen blir olämplig med hänsyn till de boendes och övrigas hälsa

eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion” (PBL 1987:10).

Med anledning av de stora översvämningar som inträffade i Sverige i början på 2000-talet

fick Boverket i uppdrag av Miljödepartementet att rapportera om hur översvämningsfrågor

redovisades i kommunernas översiktsplaner. Nitton kommuner, som alla nyligen drabbats av

översvämningar, fick svara på en enkät om översvämningsfrågor i översiktsplaneringen. Sex

av dessa kommuner svarade ja på frågan om risken för översvämningar redovisats i den

antagna översiktsplanen. Sexton av de tillfrågade kommunerna hade översiktsplaner som

upprättats i början på 1990-talet, varför de inte tagit hänsyn till den lagändring som tillkom

1996. Samtliga kommuner uppgav att de i pågående eller kommande revideringar tydligare

skulle redogöra för översvämningsriskerna i översiktsplanen (Boverket, 2001).

1.2. Syfte

Syftet med uppsatsen är att undersöka hur fyra kommuners handlingsprogram med tillhörande

riskanalyser och översiktsplaner förhåller sig till naturolyckor och hantering av dessa. Hur

speglas kommunernas arbete med naturolyckor i respektive handlingsprogram? Hur speglas

kommunernas arbete med naturolyckor i respektive översiktsplan? Hur skiljer sig eventuella

uttryck för naturolyckor åt mellan de olika plantyperna och i sådana fall varför?

18

2. Metod

Metoden som används för att analysera handlingsprogram och översiktsplaner är så kallad

innehållsanalys – en metod för analys av dokument och texter där innehållet kvantifieras på

ett systematiskt och replikerbart sätt med ett syfte att beskriva det karaktäristiska i budskapet.

Centrala delar av innehållsanalys är kategorisering och kodning, som kan göras mer eller

mindre avancerat. Texten genomläses med några utvalda frågor som ledstjärnor, varpå

sökningar görs i texten efter sådant som passar in i kategorierna (Bryman, 2001). I denna

uppsats har innehållsanalysen som verktyg använts för att finna kopplingar till naturolyckor i

handlingsprogram och översiktsplaner. Dokumenten analyseras utifrån vad som står skrivet

om naturolyckor, men vad som inte står skrivet är också intressant. Syftet med uppsatsen är

inte primärt att generera data, utan att studera redan existerande data och jämföra olika

datakällor. Innehållsanalys handlar inte bara om att kvantifiera ord utan är mer djuplodande i

sin kapacitet att undersöka språkbruk och underliggande betydelser (Hsieh, Shannon, 2005).

Innehållsanalys kan med fördel användas vid omfattande datamängder, men i detta fall har

datamängderna varit förhållandevis små och avgränsade. I resultatet redogörs för vad som

framkommer om naturolyckor i de olika kommunernas program och innehållsanalysen har

använts i begreppets enklaste betydelse.

Urvalet av kommuner som valts som studieobjekt har inte skett slumpmässigt – det som de

fyra kommunerna har gemensamt är att de alla på förekommen anledning arbetar mycket med

olika typer av naturolyckor. Tanken var att detta möjligen speglades i deras handlingsprogram

och/eller översiktsplaner.

De dokument som analyserats är följande:

För Kristianstads kommun

Kristianstads kommun – Handlingsprogram enligt Lag (2003:778) om skydd mot olyckor:

Förebyggande åtgärder och Räddningstjänst. Antagen: 2008-01-15.

Kristianstads kommun – Riskinventering enligt Lagen om skydd mot olyckor: Risker som kan

föranleda räddningsinsats. Senaste upplaga: 2007.

Kristianstads kommun översiktsplan. Antagen 1990-10-09.

19

För Bollnäs kommun

Handlingsprogram för Bollnäs kommun enligt Lag om skydd mot olyckor LSO (2003:778).

Antagen: 2010-02-03. Skriven av: Torbjörn Wannqvist,

Bollnäs kommun – Risk- och sårbarhetsanalys. Utfärdad: 2010-12. Skriven av: Michael

Lindberg, säkerhetssamordnare

Översiktplan Bollnäs kommun. Antagen 1990-10-29.

För Lerums kommun

Räddningstjänsten Storgöteborgs Handlingsprogram för förebyggande verksamhet och

räddningstjänst 2007 – 2010. Antagen: 2007-05-22.

Lerums framtidsplan – ÖP2008: Antagen: 2008-03-06.

Lerums kommun ingår i ett räddningstjänstförbund som heter Räddningstjänsten

Storgöteborg. Handlingsprogrammet för räddningstjänstförbundet är vad som studeras, men

med särskilt fokus på Lerums kommun.

För Sundsvalls kommun

Sundsvalls kommuns handlingsprogram för skydd mot olyckor. Beslutat: 2007-10-31.

Riskkartläggning Sundsvall-Timrå räddningstjänstförbund. Utfärdad: 2008.

Sundsvalls kommun översiktsplan. Antagen: 2005-12-19.

De dokument som studerats är daterade olika. Tillgängligheten av handlingsprogram,

riskanalyser och översiktsplaner har styrt vilka dokument som i slutändan valts ut. Av den

anledningen är t.ex. handlingsprogram och riskanalys för Bollnäs kommun från 2010 medan

dessa är daterade 2007-2008 för Storgöteborg/Lerums kommun. Översiktsplanerna för

Kristianstads kommun och Bollnäs kommun är daterade 1990, med anledning att någon

senare plan inte gjorts vid tidpunkten för arbetet med denna uppsats.

20

3. Resultat

Resultatet presenteras för varje kommun i underrubriker. För samtliga dokument som studeras

redogörs för förekomst eller avsaknad av förhållningssätt till naturolyckor. Resultatet avslutas

med en sammanfattande resultatredovisning.

3.1. Räddningstjänsten Storgöteborg (RSG)

Handlingsprogram

Handlingsprogrammet för RSG täcker sex kommuner, däribland Lerums kommun, vilket

omfattar en mycket stor geografisk yta och en stor total befolkning (RSG Storgöteborgs

handlingsprogram, 2007).

I den risk- och hotbild som inledningsvis presenteras i handlingsprogrammet för RSG skrivs

bl.a. att väder- och naturrelaterade olyckor i större utsträckning och tydligare än tidigare utgör

en del av såväl nationella, regionala och lokala hotbilder. Ett flertal sådana händelser med

betydande skadeutfall har uppmärksammats i Göteborgsregionen, däribland: höga vatten-

flöden i t.ex. Säveån och Mölndalsån, storm/orkanvindar, extremt vinterväder. Konsekvenser

av sådana händelser är ofta olika samhällsstörningar. Ytterligare problematik rörande området

gäller den risk- och hotbild beträffande höga vattenflöden som kan påverka RSG genom Göta

Älv och dess kopplingar till Vänerproblematiken och skredriskerna i Göta Älvdalen. Dessa

frågor är en del av Länsstyrelsens regionala risk- och sårbarhetsinventering, samtidigt som de

är aktuella i den samhälleliga debatten i media (ibid.).

I kapitlet Statistikanalys av inträffade olyckor som har föranlett räddningsinsats redogörs för

högfrekventa olyckor av typen brand och trafikolycka. Bland övriga olyckor som kan

föranleda räddningsinsats anges följande naturolyckstyper: skredrisk längs Göta Älvdalen,

väderrelaterade händelser (ibid.).

Riskanalys

Riskanalysen följer med som en del av dokumentet för handlingsprogrammet och är uppdelat

i tre delar: statistikanalys, skyddsfaktorer samt risk- och skyddsobjekt (RSG Storgöteborgs

handlingsprogram, 2007).

21

I avsnittet statistikanalys redogörs för statistisk bearbetning och analys av samtliga

utryckningar, med ett särskilt fokus på brand. Inga direkta kopplingar görs till naturolyckor,

som är mer sällan förekommande olyckor (ibid.).

I avsnittet skyddsfaktorer anges vilka skyddsfaktorer som finns i RSGs område. En

skyddsfaktor kan vara teknisk eller beteenderelaterad. Medan tekniska skyddsfaktorer kan

vara t.ex. brandsäkra produkter, brandvarnare eller utrymningsvägar, kan beteenderelaterade

skyddsfaktorer vara t.ex. säkra rutiner vid användnings av levande ljus, tobaksrökning, etc. En

identifiering har gjorts av olika typer av miljöer som finns i RSGs område, samt vilka olycks-

typer som kan inträffa i respektive miljö. Exempel på miljöer är bostad, allmän byggnad,

industri eller trafik. De naturolyckstyper som identifierats för miljöerna är rasolyckor och

översvämningar i miljön terräng. Båda dessa är olyckstyper som identifierats som möjliga

arbetsområden för en helhetssyn på arbetet med skydd mot olyckor, de har dock inte hanterats

ytterligare i riskanalysen (ibid.).

I avsnittet risk- och skyddsobjekt identifieras risk- och skyddsobjekt för samtliga kommuner

och presenteras på kartbilder. Dessa relateras inte till särskilda olyckstyper och därmed inte

heller naturolyckor (ibid.).

Översiktsplan

I Lerums översiktsplan, kapitlet Miljöer med riskfaktorer, skrivs i det första stycket att

”faktorer som har betydelse för befolkningens hälsa i allmänhet är framförallt de som gäller

luft- och vattenföroreningar, trafiksäkerhet, transporter av farligt gods på väg och järnväg,

förebyggande av skredrisk och översvämningsrisk samt säkrande av vattentäkter.” (Lerums

översiktsplan, 2008) I nästa stycke står det att riskhänsyn tidigt ska beaktas i planerings-

processen (ibid.).

Kapitlet fortsätter genom att redogöra för olika riskfaktorer som identifierats i kommunen,

varpå det följer ett avsnitt om två sidor rörande stabilitetsförhållanden (ras och skred) och ett

avsnitt om två sidor om översvämningsrisker. Avsnittet om stabilitetsförhållanden inleds med

att beskriva i korthet vad stabilitetsförhållanden, ras och skred innebär. Därpå följer hur läget

ser ut i Lerums kommun. ”I kommunen finns god kunskap om de delområden där stabiliteten

är osäker eller dålig” (ibid.). Flera utredningar har gjorts för ras- och skredrisken i kommunen

och ett flertal utpekade områden har säkerställts genom stabilitetsförbättrande åtgärder.

22

Vidare redogörs i avsnittet för skredriskutredningar och vilka krav som ställs vid utfärdandet

av nya detaljplaner och bygglov, vilka konsekvenser som klimatförändringarna kan få på

skredrisken samt hur skredrisker hanteras i naturreservatsklassade områden (ibid.).

I avsnittet om översvämningsrisker beskrivs de översiktliga översvämningskarteringar som

SMHI gjorde på uppdrag av Räddningsverket år 2000. Viss problematisering görs kring

karteringarna för de olika flöden som finns inom Lerums kommun, bland annat att

karteringarna inte tar med invallningar och vägbankar som inte fanns med i den digitala

höjddatabanken, att ingen hänsyn till vind- och vågpåverkan är tagen, etc. Det noteras att det

råder risk för översvämning i de tätbefolkade områdena i Lerums kommun, främst i Floda och

Lerum. Översvämningskarteringarna för Lerums kommun avrundar avsnittet om

översvämningsrisker (ibid.).

I kapitlet Planförslag – framtida utbyggnadsområden gäller för Floda att ”problem som måste

studeras ytterligare är buller från tåget, översvämningsrisker, skredrisker och mark-

föroreningar” (ibid.). Vidare i kapitlet, i ett avsnitt som rör rekommendationer vid nybyggnad

i kommunen, fastslås att mark endast får användas om den från allmän synpunkt anses vara

lämplig för ändamålet. Därtill gäller att ”stabilitets- och skredfrågor ska särskilt beaktas”

(ibid.).

I kapitlet Konsekvensbeskrivning finns ett särskilt avsnitt med fokus på översvämningsrisk.

Där står bl.a. att ”konsekvensen av att medge byggande i områden som riskerar att

översvämmas kan innebära risk för olyckor och skador för människor, byggnader och annan

egendom” (ibid.). Klimatförändringarnas påverkan på översvämningsfrågan bedöms behöva

utredas särskilt (ibid.).

3.2. Räddningstjänsten Kristianstad

Handlingsprogram

Kristianstads kommun anger i sitt handlingsprogram att programmet i sitt nuvarande tillstånd

i huvudsak är avgränsat till att gälla LSO och därmed skydd mot olyckor som kan föranleda

räddningsinsats. Ambitionen på sikt är dock att sammanväva handlingsprogrammet med

kommunens andra säkerhetshöjande program enligt exempelvis Lag (2006:544) om

kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd

23

beredskap och kommunens interna säkerhetsarbete. Handlingsprogrammet bygger på att

”kommunens samlade resurser inom olika områden måste användas och kunna samverka […]

även utanför kommunen” (Kristianstad handlingsprogram, 2008).

I handlingsprogrammets andra kapitel, Beskrivning, finns en redogörelse i korthet för

kommunens riskkaraktäristika, huvudsakligen baserat på kommunens riskinventering. Medan

trafikolyckor och bränder är frekvent förekommande olyckor, finns risker för större olyckor

som sker mer sällan men kräver större insatser. Bland de olyckstyper som anges som exempel

i handlingsprogrammet återfinns ”översvämningsrisker runt Kristianstad tätort med större

invallningar mot Helge Å och Hammarsjön” (ibid.).

De övergripande kommunala målsättningarna för Kristianstads kommun är att allas behov av

säkerhet, trygghet och stöd ska lösas genom att: risker inom kommunen identifieras;

förebyggande arbete utförs; utbildning och information genomförs; kommunala säkerhets-

frågor prioriteras; kommunen har en grundläggande lednings- och handlingsförmåga;

säkerhetssyn skall genomsyra samhällsplaneringen. Detta skall leda till att: risk inte utvecklas

till skada; skadeverkningar på människor, djur, egendom och miljö begränsas; nödvändiga

åtgärder vidtas för att trygga samhällsviktiga och kommunala verksamheter (ibid.).

I kapitlet Förebyggande verksamhet anges ytterligare lokala målsättningar. Två av dessa har

särskild relevans för översvämningshantering: ”Säkerhetsaspekter ska beaktas vid arbete med

översikts- och detaljplaner och vid större ny- och ombyggnationer inom kommunen. Särskilds

riktlinjer som ska beaktas är Länsstyrelsens dokument ’Riktsam’ med riktlinjer för avstånd till

leder för Farligt gods. Kristianstad stads speciella läge med invallningar m.m. måste också

särskilt beaktas” (ibid.).

Den andra målsättningen har följande lydelse: ”Det permanenta skyddet mot översvämningar

för Kristianstads centralort måste kompletteras med säkerhetsrutiner, kontroller och proviso-

riska åtgärder som totalt sett säkrar staden. Ansvaret för det permanenta skyddet av staden

mot översvämningar ligger på kommunen via C4 Teknik som dammsäkerhetsansvarig. Detta

finns beskrivet i kommunens DTU-manual för översvämningsskyddet. DTU-manualen ska

omfatta hela skyddssystemet för centralorten och beredskapsåtgärder för prioriterade områden

och objekt. DTU-manualen ska ständigt uppdateras i samverkan mellan dammsäkerhets-

ansvarig (C4 Teknik) och Räddningstjänsten. Arbetet med att projektera och färdigställa det

24

permanenta skyddet mot översvämningar pågår inom C4 Tekniks ansvarsområde och

beräknas vara färdigt 2012” (ibid.).

I kapitlet Förebyggande verksamhet under rubriken Plan- och byggärenden står det att:

”Säkerhetsarbetet ska fasas in i ett tidigt stadie i plan- och byggärenden genom samverkan

mellan kommunens berörda förvaltningar. […] Räddningstjänsten skall ha resurser och

kompetens för att kunna vara kommunens specialistfunktion i säkerhetsfrågor vid plan- och

byggärenden. Vägar och transportområden för farligt gods samt översvämningsriskerna för

olika delar av Kristianstad måste vägas in särskilt i plan- och byggprocessen” (ibid.).

I kapitlet Förebyggande verksamhet under rubriken Varning görs följande gällande: ”När fara

hotar och när människor snabbt måste varnas kan allmänheten uppmärksammas med hjälp av

utomhuslarmet ’Viktigt meddelande’. Signalen kan t.ex. användas vid utsläpp av giftig gas

eller spridning av giftiga gaser från bränder samt vid risk för vallbrott” (ibid.).

I kapitlet Räddningstjänst under rubriken Mål och riktlinjer vid olika olyckstyper återfinns

följande stycke: ”Större översvämningsrisker: Räddningstjänsten ska ha ledningsförmåga vid

räddningstjänstläge enligt LSO för drabbade områden och objekt. C4 Teknik och Räddnings-

tjänsten ska ha teknisk förmåga att hantera de materialresurser som ställs till förfogande för

skydd mot översvämning. Åtgärder för Kristianstad tätort ska vidtas enligt kommunens DTU-

manual för skydd mot översvämning. Åtgärder för kommunen i övrigt vidtas enligt normala

rutiner för räddningstjänstläge. Vid större översvämningsläge är kommunen till stor del

beroende av extern hjälp från t.ex. Räddningsverket med provisoriska översvämningsbarriärer

mm. Övriga översvämningsrisker: Vid mindre översvämning som beslutas vara

räddningstjänstläge enligt LSO ska Räddningstjänsten kunna genomföra pumpning, tätning,

avstängning, invallning mm tills räddningstjänstläget kan hävas” (ibid.).

Riskanalys

I riskanalysens sammanfattning av risker anges större översvämning av olika delar av

Kristianstad som ett exempel på en sällsynt händelse som när den inträffar medför stora

konsekvenser i form av såväl personskador som mycket stora materiella skador och risker för

miljön. (Kristianstads riskanalys, 2007).

25

I kapitlet Riskobjekt, särskilda händelsetyper anges att särskild riskanalys utförs för att

kartlägga riskerna och sårbarheterna för ett antal identifierade samhällsviktiga byggnader,

såsom skolor, äldreboenden, reningsverk, elstationer, etc. Ett särskilt avsnitt i kapitlet

avhandlar översvämningsrisk. Avsnittet beskriver vilka områden som kan drabbas av

översvämning, vilka konsekvenserna kan bli samt orsakerna till den höga risken, vilken sägs

vara bebyggelse och verksamhet på låglänta områden eller på invallad sjömark. Avsnittet

beskriver vidare ett projekt som bedrivs för att säkra hotade stadsområden och redogör för

inträffade händelser och vad dessa föranledde med avseende på räddningstjänstens arbete.

Avsnittet avslutas med att redogöra för processen som ledde fram till det omfattande

åtgärdspaket mot översvämningar i Kristianstad som ska bli färdigt under 2012. En riskanalys

gjordes som uppskattade sannolikheten för större översvämning till en gång per 100 år, samt

att extremt stora konsekvenser för hela kommunen (ibid.).

Översiktsplan

Kristianstads kommuns översiktsplan är från 1990, det vill säga långt innan inrättandet av

LSO och handlingsprogram. Den nya planen, som kommunen arbetat med ett par år, ska

enligt uppgift släppas snart. Här följer en redogörelse för vad som tas upp i översiktsplanen

avseende naturolyckor (Kristianstads översiktsplan, 1990).

I kapitlet Landskap och natur under avsnittet Växthuseffektens risker, redogörs för hur den

ökande växthuseffekten sannolikt kommer att innebära en höjning av havsytans nivå med 0,5

m till år 2050 och 1 – 2 m till år 2100. Konsekvenserna för Kristianstads kommun bedöms

vara följande: ökad stranderosion; ökad våtmarksareal; ökad nederbörd, kapacitetsproblem i

dränerings- och dagvattenledningar; höjning av grundvattennivån; ökad översvämningsrisk;

omställningsproblem i de areella näringarna. Vidare resoneras det att: ”Mot bakgrund av det

kortsiktigt inte förväntas någon drastisk förändring kan det vara tillräckligt att just nu undvika

mycket långsiktiga investeringar i lågt liggande områden, t.ex. under femmetersnivån räknat

från havsytans nivå” (ibid.).

3.3. Räddningstjänsten Sundsvall

Handlingsprogram

Medan Sundsvall-Timrås handlingsprogram anger att säkerhetsarbetet skall omfatta ett brett

spektrum av risker, däribland naturolyckor, återfinns inte detta spektrum i den riskanalys som

26

handlingsprogrammet bygger på. Handlingsprogrammet beskriver mål om att minska

fallolyckor, suicid och övriga olyckor, men riskanalysen handlar huvudsakligen om inträffade

händelser, då främst brand i byggnad, brand ej i byggnad, trafikolycka samt utsläpp farligt

ämne. Kartläggningar har gjorts över risk- och skyddsobjekt.

Målbeskrivningar, prioriteringar och andra bedömningar är baserade på befintliga riskanalyser,

riksomfattande statistik och breda erfarenhetsåterkopplingar. De prioriterade olyckstyperna i

effektmålen är inte överrepresenterade för Sundsvalls kommun men leder till stora konsekvenser

för de drabbade. De har i första hand valts därför att det för dessa olyckstyper finns ett stort behov

av samordning av det olycksförebyggande arbetet mellan flera aktörer i samhället (Sundsvalls

handlingsprogram, 2010)

I Sundsvall-Timrås handlingsprogram anges vilka olyckstyper som omfattas. Först kommer

olyckor som föranleder räddningsinsats, vilket beskrivs som ”plötsligt inträffade händelser

som har medfört eller befaras medföra skada” och som exempel ges bränder, trafikolyckor,

skred och olyckor med farliga ämnen. Som nummer två kommer övriga olyckor, vari bland

annat naturolyckor finns med, men även mer ”vardagsmässiga olyckor som fallolyckor,

förgiftningar, cykelolyckor, elolyckor”. Sist beskrivs hur handlingsprogrammet ska ”stödja

olika samhällsaktiviteter som pågår på det lokala planet i ett vidare säkerhets- och

trygghetsperspektiv” (ibid.).

Under övriga olyckor anges naturolyckor. Naturolyckor skall även på grund av klimatföränd-

ringarna på sikt helt eller delvis kunna innefattas i programmet. Dessa olyckor kan leda till

personskador, stora samhällstörningar och egendomsskador. Skred, som är en naturolyckstyp,

beskrivs som en ”olycka som föranleder räddningsinsats” (ibid.).

Processen för säkerhetsarbetet som handlingsprogrammet skall styra står väl beskrivet,

åtminstone vad avser ambitionsnivån. Processen ska handla om samverkan mellan förvalt-

ningar och kopplas till en bredare syn på säkerhetsarbete, etc. (ibid.).

Processarbetet inom handlingsprogrammet syftar till att ge en helhetsbild av de samhälls-

verksamheter som pågår, t.ex. av BRÅ och andra folkhälsoinsatser. Den samlade bilden anses

ge ett bra underlag för beslut angående planeringen, uppföljningen och utvärderingen av

verksamheterna. Olika samverkansbehov skall efterhand lyftas fram och åtgärdas i

processarbetet (ibid.).

27

Effektmål

En successiv minskning av personskador och andra konsekvenser vid följande olyckstyper.

Trafikolyckor.

Drunkningsolyckor

Fallolyckor

Självmord

I processarbetet skall metoder tas fram för att göra denna minskning mätbar. De kvantitativa

målen för minskningen fastställs efterhand som de relevanta mätmetoderna framkommer

(ibid.).

Prestationsmål:

Att processarbetet för de prioriterade olycks- och händelsetyperna enligt effektmålen bedrivs

effektivt och fördjupat i en tydlig organisationsstruktur som är väl förankrat i förvaltningar,

bolag och andra organisationer (ibid.).

Riskanalys

I riskanalysen som handlingsprogrammet baseras på nämns ingenting om naturolyckor,

översvämningar, skred, höga flöden eller liknande (Sundsvalls riskanalys).

Översiktsplan

Sundsvalls översiktsplan omfattar ett avsnitt om risk för översvämningar, ras och skred. Där

hänvisas bland annat till utförda översvämningskarteringar och inventeringar av ras- och

skredområden. I översiktsplanen görs följande ställningstaganden: ”Risken för översväm-

ningar, ras och skred skall noga beaktas vid all planering. Kommunen skall med hjälp av

hydrologiska modeller och kartering arbeta med för att minska risken för översvämning, ras

och skred” (Sundsvalls översiktsplan, 2005).

3.4. Räddningstjänsten Bollnäs

Handlingsprogram

Målsättningen med Bollnäs kommuns handlingsprogram är att: öka säkerheten för alla som

vistas i Bollnäs kommun; öka säkerheten för alla verksamheter; minska risken för avbrott som

ger konsekvenser för servicen till allmänheten; skapa förutsättningar för att i så stor

omfattning som möjligt lindra konsekvenserna av en olycka som inträffar, oavsett olyckans

art eller storlek (Bollnäs handlingsprogram, 2010).

28

I avsnittet riskidentifiering anges hur riskanalysarbetet har förbättrats sedan intåget av LSO,

då en ”bred tvärsektoriell riskhanteringsgrupp har bildats […] jobbar med identifiering och

värdering av kommunens risker i ett bredare perspektiv. I den nybildade riskhanterings-

gruppen finns förutom räddningstjänstverksamheten följande representation; socialför-

valtning, barn- och utbildningsförvaltning, teknik, service- och fritidsförvaltningen, samhälls-

byggnadsförvaltningen samt IT” (ibid.).

I handlingsprogrammets riskprofil redogörs i första hand inte för naturolyckor. Senare i

riskprofilen, i vad som kallas för grovriskanalys, har naturolycka identifierats – utifrån risker

som identifierats i grovriskanalysen ”kommer förebyggandearbeten att starta för att minimera

skador/olyckor inom dessa områden. […] Den nyligen startade tvärsektoriella riskhanterings-

gruppen kommer att jobba med bl a dessa frågor ur ett bredare synsätt. Arbetet kommer att

intensifieras mot konceptet trygg och säker kommun” (ibid.).

I slutet på handlingsprogrammet finns fyra bilder av riskmatriser där identifierade risker

bedöms med avseende på sannolikhet och konsekvens, där de som når tillräckligt hög nivå bör

åtgärdas. Riskmatriserna är gjorda med avseende på Ekonomi, Egendom, Liv och Hälsa samt

Miljö. Följande naturolyckstyper har identifierats i riskmatriserna: Översvämning, VA-

översvämning, dammbrott, oväder. Åtgärder för översvämning och VA-översvämning behövs

med avseende på egendom, men inte för ekonomi, liv och hälsa eller miljö. Åtgärder för

oväder behövs med avseende på ekonomi, egendom och liv och hälsa, men inte för miljö.

Åtgärder för dammbrott behövs med avseende på egendom och miljö, men inte för ekonomi

och liv och hälsa. Vad som karaktäriserar respektive naturolyckstyp framgår inte (ibid.).

Riskanalys

Riskanalysen för Bollnäs kommun består av ett huvuddokument kallat Risk- och

sårbarhetsanalys, samt två bilagor, en kallad Beredskapsplan dammbrott Bollnäs och en kallad

Scenario extremt väder (Bollnäs riskanalys, 2010).

Dokumentet Risk- och sårbarhetsanalys är en redogörelse för skyddsobjekt och risktyper i

kommunen. I första kapitlet, Övergripande beskrivning av Bollnäs kommun, skrivs att ett

antal risker är värda att notera, förutom de som är kommungemensamma i landet. Dessa risker

29

är översvämning, utsläpp av farligt ämne, stor skogsbrand och utslagen vattenförsörjning

(ibid.).

I kapitlet Identifierade risker, bedöms extremt väder vara en hög risk, då det kan ”innebära

skador på vår infrastruktur såsom elnät, vägar och järnvägar. Dessa problem kan i sin tur

påverka annan samhällsviktig verksamhet.” (Bollnäs Risk- och sårbarhetsanalys, 2010)

Översvämning är en annan risk som bedöms vara mycket hög. Två sannolikhets- och

konsekvensbedömningar har gjorts, där ett dammbrott i Ljusnans vattenregleringssystem

anses vara av allvarligast konsekvens (ibid.).

I kapitlet Kommunens sårbarhet har fyra risker analyserats särskilt, varav en är översvämning

till följd av dammbrott. Till stöd för analysarbetet togs ett antal scenarier fram, som återfinns i

bilagorna. Sannolikheten för dammbrott bedöms som mycket liten men anses inte kunna

uteslutas. Översvämningens omfattning är beroende av vilken damm det gäller och den

aktuella flödessituationen. Ett flertal samhällsviktiga funktioner riskerar att drabbas, däribland

stadshuset, reningsverk och flera äldreboenden. Vid ett större dammbrott bedöms att samtliga

broar blir obrukbara samt strömavbrott och bortfall av all IT- och telekommunikation. Bollnäs

kommun har deltagit i ett pilotprojekt kring dammbrottsproblematiken ihop med

Länsstyrelsen, dammägare i Ljusnan och andra berörda kommuner utmed Ljusnan. En

beredskapsplan togs fram som har delats ut till berörda fastighetsägare och boende i

riskområdet. Beredskapsplanen är i huvudsak ett informationsblad i vilket allmänna frågor

kring ett eventuellt dammbrott besvaras. Information finns om vilka varningssignaler som

används, vilka telefonnummer man kan vända sig till, hur evakuering går till och vad varje

hushåll bör ta med sig vid en eventuell evakuering (ibid.).

Inom pilotprojektet genomfördes en övning för ledande tjänstemän och politiker där man

konstaterade att det finns betydande problem med evakuering och övervakning av evakuerade

områden. Något särskilt varningssystem för dammbrott finns heller inte, vilket föranleder att

kommunen för förlita sig på VMA (Varningsmeddelande till Allmänheten). Även om ett

större dammbrott i Ljusnan skulle innebära en nationell katastrof måste kommunen

inledningsvis förlita sig till sina egna resurser, innan statliga resurser kan mobiliseras.

Övningen innebar bl.a. att det idag finns en planering för att gemensamt mellan de berörda

kommunerna svara för kommunal verksamhet utifrån den fysiska tillgängligheten istället för

utifrån kommungränserna (ibid.).

30

Den andra bilagan till Risk- och sårbarhetsanalysen, kallad Scenario extremt väder, är en

scenariobeskrivning om ett oväder med stormstyrka som drabbar Bollnäs kommun. Detaljer

ges från början till slut, med en mängd tänkbara konsekvenser. Syftet är att belysa sårbarheter

men också vad som kan och ska göras och av vem (ibid.).

Översiktsplan

Bollnäs kommuns översiktsplan är från 1990. Arbetet med en ny översiktsplan har påbörjats.

Översiktsplanen från 1990 behandlar inte naturolyckor. I ett kapitel som heter åtgärdsprogram

står det att det finns en riskanalys och en beredskapsplan för Bollnäs kommun, men det

uttrycks aldrig att det skulle handla om naturolyckor. Det skrivs om fredsolyckor, skyddsrum,

etc. (Bollnäs översiktsplan, 1990).

3.5. Sammanfattande resultat

Handlingsprogrammet för RSG är mycket övergripande, då det omfattar sex kommuner, och

beskriver därför inte mycket specifika saker om kommunerna de representerar, däribland

Lerum. Handlingsprogrammet gör gällande att naturolyckor av olika slag är allvarliga

problem som räddningstjänstförbundet och kommunerna i samverkan måste arbeta mycket

med. Riskanalysen för RSG fokuserar inte särskilt mycket på naturolyckor. I översiktsplanen

för Lerums kommun, som till skillnad från RSGs handlingsprogram bara har Lerums kommun

för ögonen, finns de naturolyckor väl beskrivna som är angelägna att förhålla sig till och

hantera.

Handlingsprogrammet för Kristianstads kommun avhandlar översvämningsrisker och

hanterandet av dessa i stor utsträckning. Här står det beskrivet vilka risker, åtgärder och

planer som finns. Riskanalysen fördjupar ytterligare det som skrivs om översvämningsrisker.

Översiktsplanen, som är från 1990, behandlar även den översvämningsrisker, om än inte alls i

samma utsträckning som de handlingsprogram med tillhörande riskanalys. Bl.a. står det i

översiktsplanen att planering av bebyggelse ska ta hänsyn till klimatförändringarnas

förväntade påverkan på höjningen av havsytan.

Handlingsprogrammet för Sundsvall-Timrås räddingstjänstförbund behandlar i mindre

utsträckning än de andra handlingsprogrammen förhållanden rörande naturolyckor.

Översvämningar och skred anses kunna leda till personskador, stora samhällstörningar och

31

egendomsskador. Naturolyckor förväntas få en större plats i kommande handlingsprogram som en

följd av klimatförändringarnas förväntade inverkan. Riskanalysen för Sundsvall-Timrås

räddningstjänstförbund behandlar inte alls naturolyckor. I översiktsplanen för Sundsvall finns ett

avsnitt om skred- och översvämningsrisker. Av den följer att dessa risker ska beaktas vid all

planering av bebyggelse i kommunen.

I handlingsprogrammet för Bollnäs kommun behandlas olika naturolyckor, där de i riskmatriserna

som presenteras i flera avseenden anses behöva åtgärdas. I den omfattande riskanalysen för

Bollnäs kommun har naturolyckor en framskjuten position, framförallt risken för dammbrott. Till

riskanalysen kom två bilagor, båda med bäring på naturolyckor. Översiktsplanen, som är från

1990, behandlar inte naturolyckor.

32

4. Diskussion

Resultatdiskussion

Syftet med uppsatsen är att undersöka hur fyra kommuners handlingsprogram med tillhörande

riskanalyser och översiktsplaner förhåller sig till naturolyckor och hantering av dessa. Syftet

kan sägas vara uppfyllt. Som påvisas i bakgrunden är systematiskt säkerhetsarbete och

egenkontroll funktionella sätt att hantera kvalitets- och säkerhetskontroll. Det finns stora

hinder att överkomma, som påvisats av tidigare studier av kommunala handlingsprogram, och

som delvis styrks av denna uppsats. Att bygga upp ett fungerande system för egenkontroll i en

redan existerande organisation är inget som görs över en natt. Att problematisera och tänka

utanför de snävaste cirklarna är sådant som i bästa fall kommer med tiden. I de fyra

kommuner som studerats i denna uppsats, där hantering av naturolyckor är en del av den

kommunala diskursen, fanns en förväntning från min sida att det skulle finnas mer beskrivet i

handlingsprogrammen om detta än i de flesta andra kommuners program, som belysts av

tidigare studier. Ingen entydig bild har trätt fram, vilket lyfts fram i diskussionen som följer.

I två av fyra kommunala handlingsprogram med tillhörande riskanalyser (Kristianstad och

Bollnäs) fanns tilltagna redogörelser för naturolyckor och förhållningssätt till dessa. För

Lerums kommun fanns i handlingsprogrammet med tillhörande riskanalys, som förvaltades av

Räddningstjänsten Storgöteborg, inte mycket specifikt rörande naturolyckor, framförallt inte

för Lerums kommun. För Sundsvalls kommun fanns förhållningssätt till naturolyckor, om än i

mindre skala än hos exempelvis Kristianstad och Bollnäs.

Översiktsplanen för Kristianstad var föråldrad och förhöll sig inte till naturolyckor i samma

utsträckning som i det betydligt yngre handlingsprogrammet. Översiktsplanen för Bollnäs

förhöll sig inte till naturolyckor överhuvudtaget. Översiktsplanen för Lerums kommun förhöll

sig betydligt till de naturolyckor som identifierats i kommunen och där framkom detaljer som

inte kunde anas i handlingsprogrammet. Översiktsplanen för Sundsvall förhöll sig till

naturolyckor i större utsträckning än handlingsprogrammet.

Kommuner väljer att arbeta på olika sätt. Vad innebär det att Sundsvalls kommun behandlar

naturolyckor i liten utsträckning i sitt handlingsprogram men i större utsträckning i sin

översiktsplan? Vad säger handlingsprogrammet om en kommuns säkerhetsarbete? Två av

33

handlingsprogrammen som studerats ser ut att i stor utsträckning ge en rättvisande bild av

kommunernas reella säkerhetsarbete med avseende på naturolyckor, medan övriga två inte

gjorde det. Som påvisats vid studier av andra kommuners handlingsprogram är det ovanligt att

de speglar det reella säkerhetsarbetet. Handlingsprogrammen och nivån på dem bestäms

ytterst av kommunfullmäktige. Lagstiftningen syftar till att stimulera till mer systematiskt

säkerhetsarbete i kommunerna, men det är upp till varje kommun att bestämma var gränsen

ska dras eller på vilket sätt det ska ske. Kommunerna har i handlingsprogrammen rätt att ge en

snäv bild av det reella säkerhetsarbetet. Det är upp till kommunen själv om den med

handlingsprogrammet vill leva upp till lagens krav men inte mer. Det finns många olika sätt

att arbeta systematiskt med säkerhetsarbete. Det kan finnas inarbetade interna

säkerhetskulturer som på många vis uppfyller de krav som LSO ställer, bara i en annan form.

Anledningen till att nivåerna på handlingsprogram är olika kan vara många.

Det har från lagstiftarnas sida funnits en ambition om att med kraven på handlingsprogram få

till en process i kommunerna som gör säkerhetsarbetet strukturerat, systematiskt och lätt att

överblicka. Det har inte alltid blivit så i praktiken. Frågan är om det finns kompetens hos

räddningstjänsten att samarbeta och samverka med andra förvaltningar i den mån som krävs

för att nå den nivå som lagstiftarna ursprungligen önskade. I somliga kommuner passar

arbetssättet som LSO med dess handlingsprogram förordar säkerligen utomordentligt. I andra

kommuner passar det mindre bra. Enligt LSO är en av poängerna med handlingsprogram att

de ska anpassas efter lokala förhållanden. Det kan förstås på olika sätt. Att vissa handlings-

program är snäva kan tolkas i ljuset av denna sats: de är snäva därför att de inte behövs. Det

kan vara på gott och ont, beroende av vem som gjort den bedömningen och på vilka grunder.

Det är intressant att handlingsprogram och översiktsplaner i kommuner skiljer sig på så

många vis. Först och främst springer de båda planerna ur två olika lagstiftningar. LSO ställer

inte uttryckligen krav på att handlingsprogrammen ska förhålla sig till naturolyckor.

Handlingsprogrammen, såväl de för förebyggande som räddningstjänstverksamhet, ska

relatera till olyckor som föranleder räddningsinsats. När en naturolycka inträffar föranleder

det ofta räddningsinsats, men det händer väldigt sällan i jämförelse med allt annat som

räddningstjänsten dagligen arbetar med. Det finns utrymme för att utöka tolkningen av vad

som utgör olyckor som föranleder räddningsinsats, vilket bl.a. skett i handlingsprogrammen

för Kristianstad och Bollnäs. Plan- och bygglagen ställer tydliga krav på att översiktsplaner

ska ta hänsyn till naturolyckor, explicit översvämningsrisker. I samband med lagändringen

34

1996 blev kraven ännu tydligare. Utöver det är det allt som oftast helt olika förvaltningar som

arbetar med de olika planerna. Jag förmodar att kulturerna skiljer sig åt mycket mellan

stadsplanerare och räddningstjänst. Medan handlingsprogram i huvudsak är ett internt

dokument är översiktsplanerna ett dokument som i mångt och mycket ska fungera som ett

säljargument för kommunen. I den lyfts därför fler frågor och ur fler perspektiv, för att påvisa

vidlyftigt tänkande. Översiktsplanerna ska för kommunens bästa inte göras enbart därför att

lagen fordrar det. Av den anledningen vill jag spekulera i att motiven är större till att vara

inkluderande och kreativ vad innehållet beträffar.

En studie av en kommuns handlingsprogram kan inte säga någonting om huruvida

säkerhetsarbetet i kommunen är bra eller inte, det kan bara säga något om handlings-

programmet, vilka val som gjorts avseende vad som står där och vad som inte står där. Det är

hur handlingsprogrammet används, vilka processer som sker i samband med framtagandet av

programmet, vilket lärande i organisationen som uppstår, som är intressant. Sådan

information står inte att finna i handlingsprogrammet, det kräver djupare studier av det

faktiska arbetet i respektive kommun. I bakgrundskapitlet för denna uppsats redogjordes för

en hel del brister som upplevs med handlingsprogrammen. Handlingsprogrammen är ett

relativt nytt instrument som kommunerna har att förhålla sig till. Det är därför inte undra på

att det tar lång tid att anamma detta och göra något bra av. Det är naturligt att några

kommuner kommer att uppfatta lagens krav som besvärliga och försvårande av ett redan

fungerande arbetssätt. Det är också möjligt att några kommuner uppfattar handlings-

programmen som något positivt och försöker strukturera sitt säkerhetsarbete bättre.

Jag kan själv förstå visionen bakom LSO och införandet av kommunala handlingsprogram.

Egenkontroll som idé har fungerat väl i övergången från den deskriptiva kontrollmetoden,

även om det kanske inte fungerar på samma sätt inom alla organisationstyper. En kommun

skiljer sig på ganska många sätt från privata företag, både i komplexitet, kapacitet och

styrelseform. Säkerhetsarbete och kvalitetssäkring är processer som inom företagsvärlden ofta

går nära hand i hand, men inom kommunen kan säkerhetsarbete, så som det benämns, ses som

ännu en fråga i mängden av frågor som ska hanteras. Det kommunala säkerhetsarbetets

historiskt undanskymda och till brandkårsväsendet förpassade roll, kan nu sägas finnas i ett

slags paradigmskifte, där större förståelse för frågans relevans i kommunarbetets helhet börjar

infinna sig. Man kan räkna med att det hela tar lite tid, och att LSO kan vara en bit på vägen.

35

Metoddiskussion

Valet av metod för denna uppsats bedöms som välavvägt. Det innebar, med hjälp av en strikt

avgränsning till att finna spår av naturolyckshantering i texten, en förhållandevis enkel

hantering av de dokument som studerades. I slutändan gav det en begriplig bild av hur

naturolyckor och hantering av dessa beskrivs i respektive handlingsprogram och

översiktsplan, vilket var syftet med uppsatsen. Som slås fast i resultatdiskussionen finns dock

begränsningar med att använda innehållsanalys som metod. Uppsatsen kan, på grund av

metodvalet, inte säga någonting om det som finns bakom texten. Hur används programmen

och planerna i realiteten? Vilka processer och vilka möten har uppstått i respektive

organisation som en följd av arbetet med att ta fram program och planer? Den typen av frågor

är mer djuplodande och har större förklaringspotential till vilken nytta som

handlingsprogrammen och översiktsplanerna ger.

För att kunna jämföra och mäta skillnader mellan två enheter måste de vara av samma sort.

Det sägs t.ex. att det inte är fruktbart att jämföra äpplen och päron. I denna uppsats har

kommunala handlingsprogram, tillhörande riskanalyser och översiktsplaner studerats. Det har

diskuterats hur dessa skiljer sig åt, men detta utifrån en grundläggande förståelse att de

kommer från olika lagstiftningar och att de har olika syften och att de därför borde skilja sig

åt.

Inom respektive plantyp har det också funnits skillnader, t.ex. med avseende på när de varit

daterade. Dessa skillnader har berott uteslutande på att tillgängligheten till planer har varierat

från kommun till kommun. I de slutsatser som dras bejakas detta. Exempelvis är det mindre

förvånande att översiktsplaner daterade på 2000-talet i större utsträckning beskriver hantering

av naturolyckor än översiktsplaner som skrevs 1990. En annan sak som avvikit är att Lerums

kommun ingår i ett stort räddningstjänstförbund, vilket förvisso inte är ovanligt. Det innebär

att perspektivet i handlingsprogrammet är betydligt mer översiktligt än för de andra

kommunerna. Lerums kommun nämns väldigt sällan uttryckligen i programmet, vilket

påverkar vilka slutsatser som kan dras.

Med tanke på att det är fyra kommuner som studerats, av totalt 290, har syftet aldrig varit att

försöka generalisera resultaten. Resultaten handlar om fyra kommuner som på olika sätt

hanterar naturolyckor och hur detta speglas i deras handlingsprogram och översiktsplaner.

36

Hur det ser ut i andra kommuner som arbetar med hantering av naturolyckor går inte att säga

utifrån denna uppsats. Därmed inte sagt att de resonemang som förs i diskussionen inte kan

vara intressanta att föra vidare i en fördjupad studie av andra kommuners handlingsprogram

och översiktsplaner.

37

5. Källförteckning

Björnberg, E. (2002). Räddningsverkets översvämningskarteringar – ett underlag för

översiktlig fysisk planering. Blekinge Tekniska Högskola.

Bollnäs kommun. Handlingsprogram för Bollnäs kommun enligt Lag om skydd mot olyckor

LSO (2003:778). Beslutat: 2010-02-03.

Bollnäs kommun – Risk- och sårbarhetsanalys. Utfärdad: 2010-12. Skriven av: Michael

Lindberg, säkerhetssamordnare.

Bollnäs kommun översiktsplan. Antagen 1990-10-29.

Boverket. (2001). Översvämningsfrågor i översiktsplaneringen. Karlskrona.

Dawson, S., Willman, P., Bamford, M. & Clinton, A. (1988). Safety at work: the limits of self-

regulation, University Press, Cambridge.

Deming, W.E. (1986).Out of the Crisis. MIT Press. Cambridge, MA.

Johansson, A. och Svedung, I. (2006). Lärdomar från första generationens handlingsprogram

enligt LSO. Räddningsverket, NCO 2006:8.

Johansson, A., Junghage, M., Postgård, U. och Sundström, M. (2008). Strategier och metoder

för kommunalt säkerhetsarbete. Räddningsverkets sekretariat för forskning och analys. Dnr:

121-9889-2008.

Kristianstads kommun – Handlingsprogram enligt Lag (2003:778) om skydd mot olyckor:

Förebyggande åtgärder och Räddningstjänst. Beslutat: 2008-01-15.

Kristianstads kommun – Riskinventering enligt Lagen om skydd mot olyckor: Risker som kan

föranleda räddningsinsats. Senaste upplaga: 2007.

Kristianstads kommun översiktsplan. Antagen 1990-10-09.

Lago, U. och Pütsep, M. (2007). Har skyddet ökat? – Uppföljning och utvärdering på lokal

nivå. Räddningsverket.

Lag (2003:778) om skydd mot olyckor.

Lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser

i fredstid och höjd beredskap

Lerums framtidsplan – ÖP2008: Beslutat: 2008-03-06.

38

Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap, (2010). MSB:s arbete med naturolyckor.

[www] https://www.msb.se/RibData/Filer/pdf/25549.pdf (2012-03-02).

Moen, R. och Norman, C. (2006). Evolution of the PDCA Cycle. [www]

http://pkpinc.com/files/NA01MoenNormanFullpaper.pdf (2012-03-02).

Plan- och bygglag (1987:10)

Rosenberg, T. (2001). Räddningstjänst i förändring – ledarskap och metodik för säkerhet och

skydd mot olyckor. Räddningsverket.

Räddningstjänsten Storgöteborgs Handlingsprogram för förebyggande verksamhet och

räddningstjänst 2007 – 2010. Beslutat: 2007-05-22.

Saksvik, P. Ö. & Nytrö, K. (1996). Implementation of Internal Control (IC) of health,

environment and safety (HES) in Norwegian enterprises, Safety Science, vol. 23, No. 1, pp.

53-61

Shewhart, W. A. (1939). Statistical Method from the Viewpoint of Quality Control.

Department of Agriculture. Dover, 1986.

SOU (2007). Sverige inför klimatförändringarna – hot och möjligheter. SOU 2007:60,

Stockholm.

Sundsvalls kommuns handlingsprogram för skydd mot olyckor. Beslutat: 2007-10-31.

Sundsvalls kommun – Riskkartläggning Sundsvall-Timrå räddningstjänstförbund. Utfärdad:

2008.

Sundsvalls kommuns översiktsplan. Beslutat 2005-12-19.

Svedung, I. och Huth, F. (2004). Kan enklare bli säkrare? – Om effektivisering av regelverket

inom området Hälsa, Miljö och Säkerhet i organiserade verksamheter. NCO 2004:1

Svedung, I. (2007). Låt det inte hända igen – metodik för åtgärdsinriktad uppföljning av

barnolyckor. Räddningsverket.

Svedung, I. (2009). Föreläsning med tillhörande powerpointdokument, i kurs Riskhantering i

lokalsamhället, Samhällelig Riskhantering. Karlstads Universitet.