CAPITOLUL III. ASIGURAREA SUPREMAŢIEI LEGII DE CĂTRE

ORGANELE JUSTIŢIEI.

Secţiunea I. Scurt istoric.

§1. Originea şi evoluţia instituţiei contenciosului administrativ.

Etimologic cuvântul «contencios» derivă de la latinescul “contendere”, care

înseamnă a lupta, a pune faţă în faţă sau a confrunta. Evident, apare şi întrebarea,

între cine are loc confruntarea în cazul contenciosului administrativ?

Din punct de vedere al litigiilor ce formează obiectul activităţii ei, funcţia

jurisdicţională se împarte in două ramuri, si anume:

a) Contenciosul de drept comun, care este alcătuit din totalitatea litigiilor de

competenţa organelor judecătoreşti propriu zise de natura civilo-comercială si

penală.

b) şi contenciosul administrativ, compus din totalitatea litigiilor de natură

administrativă de competenţă, după sistemul de drept pozitiv adoptat în diverse

state, fie a tribunalelor speciale administrative, fie a instanţelor judecătoreşti1.

Premisele sociale care au marcat începutul unei noi jurisdicţii – cea de

contencios administrativ sunt următoarele:

Acum două sute de ani şi mai bine, odată cu principiul separaţiei puterilor de

stat, care a destrămat puterea absolută a regilor, s-a pus şi problema

responsabilităţii statului în faţa particularului.

Principiul responsabilităţii statului în faţa particularului a fost unul din

principiile Revoluţiei franceze de la 1789, dar nu şi-a găsit o exprimare practică

imediată. Abia în a doua jumătate a secolului XIX (mai ales după decizia Blanco a

Consiliului de Stat din 1873) în Franţa se schimbă legislaţia şi implicit teoria cu

privire la răspunderea statului pentru daune.

1 Constantin Rarincescu, Contenciosul administrativ roman, Bucureşti, Editura, Universala ALCALAY&CO, 1937, Pag. 31.

Decizia Blanco afirmă principiul competenţei administrative pentru toate

acţiunile în care se solicită răspunderea Statului. Această competenţă se fondează

pe autonomia răspunderii administraţiei, care nu poate fi guvernată de regulile

stabilite în Codul Civil referitoare la raporturile între particulari, ci este supusă

unor reguli speciale, care variază după nevoile serviciului public şi necesitatea de a

concilia drepturile statului cu drepturile private.

Înfiinţarea organelor de contencios administrativ se justifică şi prin faptul că

de multe ori, organul emitent, s-au cel ierarhic superior, nu înlătură pe căile

specifice ale recursului graţios sau ierarhic, actele administrative emise cu

încălcarea regulilor de drept, prin care cei administraţi sunt vătămaţi în drepturile

lor. Pe de altă parte, dacă este adevărat că recursul administrativ graţios şi cel

ierarhic sunt mai avantajoase pentru cei vătămaţi în drepturile lor printr-un act

administrativ, în încercarea lor de a obţine satisfacţia legală, ele nu sunt suficiente

pentru ocrotirea eficace a drepturilor şi intereselor cetăţenilor. De aceea, cerinţele

statului de drept impun cu necesitate luarea unor măsuri complementare, având ca

obiect instituirea unui control jurisdicţionalizat a legalităţii activităţii executive2.

Controlul legalităţii actelor administrative de autoritate apare ca o formă

juridică de apărare a drepturilor particularilor (persoane fizice sau juridice) ce se

realizează atât de instanţele judecătoreşti specializate (instanţe de contencios

administrativ), cât şi de instanţe de drept comun, împotriva abuzurilor

administraţiei publice.

Doctrina juridică a apreciat că numai controlul administrativ nu oferă

suficiente garanţii pentru a asigura aplicarea principiului legalităţii în activitatea

autorităţilor administraţiei publice în scopul protejării drepturilor şi libertăţilor

cetăţenilor. Controlul jurisdicţional se deosebeşte de controlul administrativ prin

mai multe trăsături specifice:

Controlul jurisdicţional este exercitat de un tribunal, care constituie o

entitate distinctă de administraţia activă, în timp ce controlul administrativ se

înfăptuieşte în cadrul structurii acestei administraţii.

2 T. Drăganu, Actele de drept administrativ, Editura Ştiinţifică,Bucureşti,1959,p.156

Dacă exercitarea controlului jurisdicţional presupune întotdeauna un act de

sesizare din partea particularului interesat, controlul administrativ poate fi

declanşat atât printr-o cerere a administratului, cât şi din oficiu.

În timp ce în cazul controlului jurisdicţional actul administrativ este verificat

numai din punct de vedere al legalităţii, controlul administrativ poate pune în

cauză atât legalitatea cât şi oportunitatea actului3.

Controlul jurisdicţional poate duce la anularea actului ilegal sau la

înlăturarea lui din soluţia procesului. Consecinţele controlului administrativ sunt

mai ample, căci exercitarea lui poate aduce nu numai la anularea actului ci şi la

reformarea (modificarea ) lui.

Controlul jurisdicţional se desfăşoară prin aplicarea procedurii judiciare,

bazate pe principiul contradictorialităţii, al motivării deciziei şi a autorităţii

lucrului judecat. Exercitarea controlului administrativ nu presupune respectarea

unei asemenea proceduri, iar dacă recursul administrativ este respins, el poate fi

reiterat4.

Noţiunea de contencios administrativ nu a putut face abstracţie de aspectele

referitoare la activitatea organelor administrative cu caracter jurisdicţional.

Indiferent de faptul că s-au exprimat mai multe opinii, teza dominantă a fost aceea

după care “actul administrativ jurisdicţional” desemnează acel act ce emană de la o

autoritate administrativă în soluţionarea unui conflict de interese între două

administraţii s-au între administraţie şi un particular şi care, spre deosebire de actul

administrativ propriu-zis, nu poate fi atacat pe calea contenciosului administrativ5.

Pe parcursul dezvoltării istorice a contenciosului administrativ s-au format

câteva sisteme de organizare a organelor de contencios administrativ. Într-un

sistem, din care face parte România şi nu de mult timp şi R. Moldova, organele de

3 A. Iorgovan, Drept administrativ, tratat elementar, vol.2, Herculane: Hercules, 1993, p.154; Controlul administrativ de specialitate exercitat prin intermediul inspectoratelor şi, respectiv, inspecţiilor de stat este un control de legalitate sub toate aspectele actelor administrative, inclusiv al oportunităţii, nefiind, însă, un control axat pe raporturi de subordonare; în cadrul acestuia, anularea nu poate interveni decât în cazurile prevăzute de lege. A. Iorgovan Tratat de drept administrativ, Ed. “Nemira”, 1996, vol.I, pag.388.

4 T. Drăganu, op. cit., p.156-1575 A. Iorgovan, Drept administrativ, tratat elementar, p. 155; A. Teodorescu, Tratat de drept

administrativ, p.377-379.

contencios administrativ sunt organizate într-un sistem de organe ce fac parte din

sistemul organelor puterii judecătoreşti.

Într-un alt sistem, din care face parte şi Franţa de pildă, organele de

contencios administrativ alcătuiesc un sistem de organe paralel cu sistemul

organelor judecătoreşti.

§ 2. Contenciosul administrativ pe teritoriul Basarabiei între anii 1856-1944.

Nu putem spune că pe teritoriul Basarabiei actualei R. Moldova nu a existat

nici o dată instituţia Contenciosului administrativ. Cu întreruperi mai lungi sau mai

scurte, pe un teritoriu mai mare sau mai mic, populaţia Basarabiei a cunoscut

instituţia Contenciosului administrativ român de la apariţia lui în 1864 şi până la

ultima despărţire a Basarabiei de Patria –mumă în 1944.

Prima perioadă a contenciosului administrativ român aplicat şi pe teritoriul

Basarabiei a fost Legea contenciosului administrativ din 11.02.1864, deoarece în

urma Congresului de pace de la Paris (1856), o mică parte de la nord de gurile

Dunării (împărţită din punct de vedere administrativ în trei judeţe Izmail, Cahul şi

Bolgrad) este retrocedată principatului Moldovei6. Astfel Basarabia a cunoscut

instituţia contenciosului administrativ (atribuită la acea dată Consiliuluii de Stat)7

odată cu apariţia sa în România.

În materie de contencios administrativ, Consiliul de stat soluţiona, potrivit

legii organice, litigiile între particulari şi persoanele juridice care reclamau

vătămarea intereselor lor, prin măsuri administrative, luate de: miniştri, prefecţi şi

alţi agenţi administrativi, cu încălcarea legilor şi regulamentelor8.

Activitatea Consiliului de Stat în materie de contencios administrativ a fost

extrem de redusă în acei doi ani de existenţă. În afară de cele vre-o trei sute de

6 Sudul Basarabiei a fost parte componentă a Moldovei (1856-1859) apoi a principatelor unite a Ţării Româneşti şi Moldovei. Ioan Scurtu ş.a., ISTORIA BASARABIEI de la începuturi până în 1988, Editura SEMNE, Bucureşti, 1988, pag.51-53.

7 Perioada cuprinsa între (11 februarie 1864 – 12 iulie 1866), se caracterizează prin aceea că atribuţiile de contencios administrativ au fost conferite, prin Legea pentru înfiinţarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1864, Consiliului de Stat, care avea atribuţii şi în materie legislativă şi administrativă.

8 Ilie Iovănaş, op. cit., pag.119-120.

recursuri în materie agrară, numărul proceselor de contencios administrativ

propriu-zis se reducea abia la vre-o douăzeci, între care numai patru au fost

admise, câteva respinse, iar restul soluţionate prin declinare de competenţă9.

O altă perioadă în istoria contenciosului administrativ român este perioada

cuprinsă între 9 iulie 1866 – 1 iulie 1905. Pe teritoriul Basarabiei această perioadă

a fost mai scurtă ea a durat până la 13 mai 1878 când la Berlin s-a semnat tratatul

de pace10. Conform căruia porţiunea teritoriului Basarabiei din componenţa Ţării

Româneşti era reanexată la Rusia.

Consiliul de Stat a fost desfiinţat prin art.131 al Constituţiei din 1866, care

prevedea că Consiliul de Stat va înceta să mai existe de îndată ce se va vota legea

menită să prevadă autoritatea chemată a-l înlocui în atribuţiile sale. Această lege s-

a votat la 9 iulie 186611.

Atribuţiile Consiliului de Stat au fost împărţite, după caz între curţile de

apel, şi instanţele judecătoreşti de drept comun. Caracterizând această perioadă cu

prilejul motivării unei decizii, Curtea de Casaţie şi Justiţie a arătat că, de la 1866 şi

până în 1905, particularul nu putea cere decât despăgubiri pe calea dreptului

comun, dar actul administrativ continua să-şi producă efectele12.

Legea din 9 iulie 1866, deferind tribunalelor atribuţiile de contencios

administrativ ale Consiliului de Stat, care constau în dreptul de a judeca plângerile

celor vătămaţi, în interesele lor prin acte administrative specifice, le-a conferit în

realitate o competenţă pe care tribunalele ordinare nu o aveau şi pe care nu au avut-

o nici o dată, ele fiind competente a judeca numai vătămările de drepturi iar nu şi

cele de interese13.

În ce priveşte procesele relative la actele de gestiune, procese asemănătoare

celor dintre particulari, tribunalele şi-ai recunoscut o capacitate deplină de a le

judeca şi de a trage toate consecinţele necesare. În ce priveşte însă actele de

9 Idem, nota1, pag.78.10 Mai multe articole se refereau la România. În ceea ce ne interesează în special că “Principatul României

retrocedează M. S. împăratului Rusiei porţiunea teritoriului Basarabiei, despărţită de Rusia în urma Tratatului de la Paris 1856”. Ioan Scurtu, op. cit., pag.60.

11 C.G. Rarincescu, op.cit., pag.78.12 V.I. Prisăcaru, Contenciosul administrativ român, Editura ALL, Bucureşti, 1994. Pag.29-30.13 C.G. Rarincescu, op. cit., pag.81.

autoritate, şi-au recunoscut o competenţă redusă şi anume, nu se socoteau

competente să anuleze un asemenea act, ci apreciau în mod indirect legalitatea

actului, mai cu seamă sub raportul cauzării injuste de prejudicii şi acordau

despăgubiri pentru pagubele constatate14.

S-a considerat anume că a se recunoaşte puterii judecătoreşti acest drept de

anulare, ar depăşi competenţa ei normală şi ar încălca principiul separaţiei

puterilor15.

Nevoia care era simţită în această materie, era acea a înfiinţării unui organ

care să aibă o putere mai largă în ce priveşte actele de autoritate a administraţiei şi

anume aceea de anulare a acestor acte. Contenciosul administrativ la această

perioadă se caracteriza prin aceea că era exercitat tot de unele organe ale puterii

judecătoreşti de drept comun, care pe lângă competenţa lor anterioară au fost

investite cu o competenţă specială în baza unor dispoziţii legislative speciale. În

această etapă, reforma contenciosului administrativ cerută cu multă stăruinţă, atât

în cercurile juridice cât şi în unele cercuri politice, a fost înfăptuită în anul 1905, în

urma venirii la cârma statului a partidului conservator. Aceste legi sunt: legile

pentru reorganizarea Curţii de Casaţie din 1 iulie 1905, din 25 martie 1910, din 17

februarie1912, apoi art.107 din Constituţia din 192316.

La 27 martie/9 aprilie 1918. Sfatul Ţării al Republici Democratice

Moldoveneşti a votat17 istorica declaraţie de Unire: “În numele poporului

Basarabiei Sfatul Ţării declară: Republica Democratică Moldovenească

(Basarabia), în hotarele ei dintre Prut şi Nistru, Dunăre, Marea Neagră şi vechile

graniţe cu Austria, ruptă de Rusia acum o sută şi mai bine de ani din trupul vechii

Moldove, în puterea dreptului de neam, pe baza principiului că noroadele singure

să-şi hotărască soarta lor, de azi înainte şi pentru totdeauna se uneşte cu

România”18.

14 Idem.15 Idem.16 C.G. Rarincescu, op. cit., pag.88.17 Pentru unire au votat 86 de deputaţi, 3 au fost contra, iar 36 s-au abţinut.18 I. Scurtu ş.a., op.cit., pag.88.

În această etapă, pe teritoriul Basarabiei au fost aplicate aceleaşi legi care

reglementau contenciosul administrativ în România. Aceasta era Legea din 17

februarie 1912 care menţinea atribuţiile de contencios administrativ ale tribunalelor

de drept comun aşa cum existau în sistemele anterioare, cu unele diferenţe faţă de

cel din 1905 şi anume: Curtea de Casaţie nu mai era învestită cu dreptul să anuleze

actul, ci numai să-l declare ilegal şi să invite autoritatea administrativă să satisfacă

cererea particularilor. În modul acesta anularea actului era făcută de însăşi

autoritatea administrativă19.

Din 1923 sistemul de contencios administrativ este reglementat prin art.107

din Constituţia României de la 1923. Legiuitorul constituant din 1923, a făcut din

Contenciosul administrativ o instituţie de ordin constituţional, ale cărei caractere

fundamentale sunt două; a) Constituţia din 1923 este refractară înfiinţării de

tribunale administrative, şi b) încredinţează atribuţiile de contencios administrativ

puterii judecătoreşti obişnuite, cuprinzând între aceste atribuţii şi puterea de a

anula actele administrative ilegale20.

O altă etapă este cuprinsă între anii 1925 şi 1948 (pentru Basarabia până în

23 august 1944 cu o perioadă de întrerupere de un an de zile(28 iunie 1940- 22

iunie 1941). Pentru a pune capăt controverselor de ordin constituţional din etapa

anterioară, legiuitorul constituant din 1923 a consacrat instituţia contenciosului

administrativ în mod expres, urmând ca o lege specială să stabilească condiţiile în

care puterea judecătorească va exercita atribuţiile de contencios administrativ21.

Această lege a fost adoptată abia în 25 decembrie 1925.

Potrivit legii contenciosului administrativ, instanţele de contencios

administrativ erau Curţile de Apel şi Curtea de Casaţie. Contenciosul, înfiinţat prin

19 Ibidem, pag.93.

20 Idem, pag.95-96.21 Art. 107 din Constituţie prevedea: “Autorităţi speciale de contencios administrativ, nu se pot înfiinţa.

Contenciosul administrativ este în căderea puterii judecătoreşti potrivit legii speciale. Cel vătămat în drepturile sale, fie printr-un act administrativ de autoritate, fie printr-un act de gestiune făcut cu călcarea legilor şi a regulamentelor, fie prin reaua voinţă a autorităţilor de a rezolva cererea privitoare la un drept poate face cerere la instanţă pentru recunoaşterea dreptului său.

Organul puterii judiciare judecă dacă actul este ilegal, îl pot anula sau pot pronunţa daune civile până la data restabilirii dreptului vătămat, având şi căderea de a judeca şi cererea de despăgubire, fie contra autorităţii administrative chemate în judecată, fie contra funcţionarului vinovat. Puterea judecătorească nu are căderea de a judeca actele de guvernământ, precum şi actele cu caracter militar”.

Legea din 1925, era un contencios subiectiv, ceea ce însemna că acţiunea putea fi

introdusă în instanţa prevăzută în această lege, numai dacă reclamantul invoca

lezarea unui drept subiectiv. Pe de altă parte, legea din 1925 a instituţionalizat un

contencios de plină jurisdicţie, ceea ce înseamnă că cel lezat în drepturile sale

putea cere anularea actului, invoca ilegalitatea pe cale de excepţie şi putea pretinde

şi despăgubiri22.

Aş menţiona că instituţia contenciosului administrativ pe teritoriul

Basarabiei a avut o practică destul de bogată, nu de puţine ori chiar cazuri unice,

nemaiîntâlnite până atunci în practica judecătorească, cum ar fi cazul doamnei

Haia Rivea Alcher cu Ministerul Sănătăţii23:

Acest caz prezintă un interes deosebit pentru că rezolva o chestie de drept

internaţional, privitoare la aplicabilitatea legilor din diferite ţări în urma

dezmembrărilor teritoriale, cu repercursiuni asupra drepturilor particularilor.

“Doamna Haia Rivea Alescher poseda titlul de doctor în medicină în baza

diplomei din 10 septembrie 1914, eliberată de universitatea din Harcov – Rusia.

Prin decretul-lege nr.401 publicat în Monitorul Oficial nr.33 din 10 februarie1938,

s-a dispus revizuirea liberii practici a medicinii şi farmaciei acordate de la 1

ianuarie 1919 până la 31 decembrie 1937, pe bază de diplome obţinute în

străinătate.

Pentru cei ce au practicat profesiunea în teritoriile alipite anterior datei de 1

ianuarie 1919 se impunea numai depunerea: 1) diplomei şi 2) certificatului de

naţionalitate.

În acest mod s-a fixat data până la care se recunoaştea exercitarea profesiunii

– fără necesitatea dobândirii liberii practici şi anume data de 1 ianuarie 1919.

În baza legislaţiei sanitare a fostelor imperii Rus şi Austro-Ungar, de la care

au revenit la Patria-mumă provinciile alipite, diplomele universitare, confereau

prin ele însă-şi dreptul de liberă practică a profesiunii, fără de a mai fi nevoie de

vre-o altă formalitate (art.220 şi 221 din legea sanitară rusă; art.3 din legea sanitară

austriacă din 1883), spre deosebire de legislaţia română, care impunea chiar şi

22 Ibidem.23 Dec. Curţii de Casaţie nr.329 din 8 februarie 1939, Pandectele. Rom., I, pag.145-149.

pentru diploma naţională, necesitatea unei autorizări speciale a Ministerului

Sănătăţii şi aceleiaşi autorizări precedate de un examen pentru cele obţinute în

străinătate (art.152 şi 153 din legea sanitară română).

Reclamanta susţinea că, în verificarea titlurilor medicilor şi farmaciştilor cu

diplome din străinătate comisia a săvârşit un exces de putere, şi-a depăşit

competenţa şi a violat art.1,3,6 şi 14 din regulamentul rus al instituţiilor şcolare din

1893, când i-a anulat autorizaţia de liberă practică de medic, odată ce diploma sa

de medic, eliberată de Universitatea din Haricov în anul 1914, nu poate fi socotită

faţă de Basarabia, locul ei de naştere, care la această dată făcea parte din Rusia, ca

fiind diplomă străină. În soluţionarea cauzei trebuia să se aplice principiul de drept

internaţional, potrivit căruia legea statului anexat devine legea statului anexator, şi

deci greşit şi fără competenţă Comisia şi-a arogat dreptul de a judeca şi decide

ridicarea autorizaţiei de liberă practică de medic.

Considerând că atâta timp cât Basarabia a aparţinut fostului stat rus, diploma

eliberată de Universitatea rusă din Harcov nu putea fi socotită, faţă de acest ţinut ca

o diplomă străină, dar că, întrucât după unire, Basarabia a devenit teritoriu român,

Curtea a stabilit că diploma eliberată de Universitatea Rusă din Harcov, este de la

data unirii în raport cu teritoriul Basarabiei, o diplomă străină, şi deci întrucât în

speţă nu poate fi vorba de vreo violare a dreptului internaţional şi nici de arogarea

unei competenţe neprevăzute de lege, motivele bazate pe violarea principiilor de

drept internaţional, incompetenţă şi violarea legilor sanitare din 1921 şi 1926 şi a

fostei legi ruse sunt nefondate.

Considerând că din decizia atacată cu recurs, se constată că recurenta a

depus la dosar o serie de acte pentru dovedirea că a exercitat efectiv profesiunea de

medic în oraşul Bălţi şi anume: certificatul Primăriei Bălţi cu nr.2744/1938,

adresele serviciului sanitar al jud. Bălţi cu nr.1420/1938 şi 3247/1938, precum şi

declaraţia autentificată de notarul public a d-nlui Sclear, iar în subsidiar a cerut în

acelaşi scop proba cu martori, totuşi Comisia se mărgineşte numai să afirme că

recurenta nu a făcut dovada că a practicat profesiunea de medic, fără însă să

motiveze pentru ce înlătură probele deja depuse la dosar.

Că în asemenea situaţie, întrucât prin hotărârea dată, Comisia pentru

verificarea titlurilor de medici şi farmacişti a săvârşit o nemotivare, motivul IV de

casare este întemeiat şi recursul pentru acesta estre fondat şi urmează a fi admis”24.

§ 3. Asigurarea supremaţiei legii în perioada sovietică.

La această perioadă istorică de dezvoltare a statului nostru nu se poate vorbi

despre un contencios administrativ propriu-zis, dar, actele administrative adoptate

cu această ocazie au servit drept punct de pornire în dezvoltarea instituţiei juridice

respective.

Având un regim politic dictatorial statul sovietic, din componenţa căruia

făcea parte şi Moldova, nu a recunoscut mult timp de la înfiinţarea sa dreptul

persoanei de a contesta actele sau faptele materiale ale autorităţilor de stat25.

Dreptul cetăţenilor sovietici la petiţionare este consacrat la nivel de

constituţie pentru prima dată în istoria statului sovietic în Constituţia Uniunii RSS

din 1977. O lege însă care să reglementeze mai concret drepturile cetăţenilor de a

ataca actele ilegale ale organelor de conducere, prin care se consideră vătămaţi

într-un drept legal al lor, a fost adoptată abia în 1987 la 30 iunie. Aceasta a fost

“Legea cu privire la modul de atacare la instanţa judecătorească a actelor ilegale

ale persoanelor cu funcţie de răspundere, care ştirbesc drepturile cetăţenilor”. Ea

preconiza o lărgire a sferei drepturilor cetăţenilor.

O perspectivă teoretică asupra dreptului la petiţionare a lipsit. Dreptul la

petiţionare era reglementat în articolul 58 al Constituţiei URSS. “Cetăţenii URSS

au dreptul să facă plângeri împotriva actelor funcţionarilor, organelor de stat şi

obşteşti. Actele funcţionarilor îndeplinite cu încălcarea legii, cu depăşirea limitelor

împuternicirilor, ce ştirbesc drepturile cetăţenilor, pot fi atacate în justiţie conform

legii. Plângerile trebuie să fie soluţionate în ordinea şi în termenii stabiliţi de lege”.

Apariţia atât de târzie a unei legi care să dea cetăţeanului posibilitatea de a-şi apăra

24 Idem.25 M. Orlov, op. cit., pag.99.

drepturile este explicată în literatura sovietică din această perioadă după cum

urmează.

a) În primii ani ai construcţiei socialismului, dreptul la plângere nu putea

să aibă încă un rol eficient, în apărarea drepturilor muncitorilor de a participa la

conducerea statului.

b) În aceeaşi ani, în condiţiile luptei acute de clasă, în apăratul de stat se

infiltrau adeseori contrarevoluţionari sau elemente contrarevoluţionare ce sabotau

succesele puterii sovietelor26.

c) În afara de aceasta, introducerea în această perioadă a dreptului la

petiţionare era împiedicată şi de nivelul cultural scăzut al populaţiei.

În subconştientul populaţiei, conducerea statului era concepută ca un

monopol al clasei avute27.

Acestea sunt argumentele pe care autorităţile sovietice le-au susţinut pentru

ca să nu acorde cetăţenilor accesul la justiţie în cazul când erau lezaţi în drepturi de

organele administraţiei de stat.

La Congresul VIII al Partidului muncitoresc ţărănesc (al bolşevicilor) din

1919 V.I. Lenin menţiona, că: “Până în prezent noi n-am ajuns la aceea ca masele

muncitoare să participe la conducere, - în afara legii, mai este şi nivelul cultural,

pe care nu poţi să-l supui nici unei legi”28.

În 1921 Prezidiumul Comitetului Central unional executiv a adoptat

hotărârea “Cu privire la modul de înaintare a plângerilor şi cererilor”, conform

căreia, în afară de Biroul Central al Plângerilor şi Cererilor, a controlului norodnic,

se mai formau birouri şi în uezduri29 (judeţe). La sfârşitul anilor 20 este declanşată

lupta contra birocratismului în aparatul de stat, contra elementelor considerate

putrede şi a celor ce încălcau legile sovietice. În acest scop, s-a dat o importanţă

sporită activităţii de cercetare şi soluţionare a scrisorilor şi jalbelor cetăţenilor. Pe

această linie, în 1933, la 14 iulie, Prezidiuml CC al PC (b) şi colegiul

26 V.M. Curiţin, Stanovlenie soţialisticescoi zaconnosti, Moscova, 1983,p.18027 A.I. Denisov, Obsciaia sistema soţialisticescoi democratii, Moscova, 1975,p.7828 V.I. Lenin, “”Opere”, Editura politică, Bucureşti 1956 , vol.28, p.148-153.29 Uezd – împărţirea administrativ-teritorială a Rusiei ţariste de până la revoluţia din 1917 şi în primii ani ai

U.R.S.S.

Comisariatului Norodnic al PC unional a emis o ordonanţă “Cu privire la

problemele, formele şi metodele de lucru ale birourilor de plângeri”, menită să

permită semnalarea la timp şi împiedicarea organelor locale de conducere de a se

abate de la linia partidului comunist.

Începând cu mijlocul anilor 30, instituţia petiţionării se reduce. După 1935 în

hotărârile partidului şi organelor sovietice nu se mai dă nici o atenţie plângerilor

cetăţenilor. În plus, pentru justificarea represiunilor în masă, din perioada de

înflorire a cultului personalităţii lui Stalin, chiar şi lucrările teoretice de procedură

penală a acelor ani, practic au încercat să combată instituţia dreptului de

petiţionare. Conform teoriei lui A.I.Vâşinschii, se considera vinovat deja cel ce

nimerea în calitate de învinuit în faţa instanţei de judecată30.

Pe linia acestei concepţii, la 1 decembrie 1943 Prezidiumului executiv

central din URSS a fost primită hotărârea “despre modul de examinare a dosarelor,

despre pregătirea sau comiterea actelor de terorism”, conform căruia recursul în

casaţie şi cererea de graţiere pentru acest tip de infracţiuni nu erau admise31. O

situaţie de analogie exista şi în cazul dosarelor de sabotaj şi de diversiune

începând cu 14 septembrie 193732.

Plângerile cetăţenilor încep să fie din nou examinate în a doua jumătate a

anilor 50, în perioada procesului de aşa zisa “democratizare” a vieţii obşteşti. În

aceşti ani, se iau o serie de hotărâri, în scopul sporirii rolului sovietelor şi organelor

de conducere în activitatea de soluţionare a plângerilor cetăţenilor. În 1968 apare

un decret special al Prezidiumlui sovietului suprem al URSS “despre modul de

soluţionare a propunerilor şi plângerilor cetăţenilor”33.

După cum am mai menţionat pentru prima dată în istoria statului socialist

sovietic în Constituţia din 1977 sunt incluse o serie de drepturi şi libertăţi ale

cetăţenilor, care consacră dreptul de petiţionare. Garantarea dreptului de petiţionare

prin articolul 58 din Constituţie, a fost desigur un pas înainte pe calea

democratizării societăţii. Dar totul s-a redus la introducerea acestor prevederi în

30 S.M. Fomicev, Sovietscoie gosudarstvo I pravo, Moscova, 1988, nr.7, p.11731 Codex zaconov SSSR 1935, nr.64, art.45932 Codex zaconov SSSR 1937, nr.61, art.16633 Vedomosti verhovnogo sovieta SSSR 1968, nr.17, art.144

Constituţie, fără să se adopte o lege care să precizeze căile şi procedura de

rezolvare a cererilor şi plângerilor. Constituţia din 1977 a recurs la o terminologie

schimbată. În loc de a vorbi, ca până atunci “dreptul la plângere”, se utilizează

sintagma “dreptul la petiţionare”, cu toate că până la adoptarea Constituţiei ambele

aceste noţiuni erau folosite într-o măsură egală. După aceasta, între ele s-a făcut o

diferenţă. Prin plângere se înţelege – expunerea în formă orală sau scrisă în faţa

organelor competente a cererii cetăţenilor sau a unui grup de cetăţeni în vederea

apărării legale încălcate de o persoană cu funcţii de răspundere. În schimb, prin

“petiţionare” se înţelegea demersul în formă activă (scrisă) al cetăţeanului sau al

unui colectiv de cetăţeni adresat organelor competente în scopul apărării

drepturilor personale recunoscute prin lege care au fost încălcate de o persoană cu

funcţii de răspundere.

După cum se vede, între aceste două noţiuni nu există o prea mare diferenţă.

În plus, nici la una, nici la cealaltă nu sunt precizate formele procedurale şi

termenele de exercitare, nici instanţele competente de a le rezolva.

Conform prevederilor articolului 58 din Constituţia URSS din 1977, ce

prevedea dreptul cetăţeanului de a ataca în judecată acţiunile ilegale ale

persoanelor cu funcţii de răspundere, care ştirbesc drepturile cetăţenilor, legea

URSS “cu privire la modul de atacare la instanţa judecătorească a actelor ilegale

ale persoanelor cu funcţie de răspundere, care ştirbesc drepturile cetăţenilor” din

30 iunie 1987 a precizat unele garanţii ale drepturilor constituţionale ale cetăţenilor

şi, odată cu aceasta, a făcut un pas înainte, care a rămas însă pe plan pur formal.

În primul rând, după cum reiese din art.1, alin.1, din lege, el se limitează a

prevedea că “cetăţenii U.R.S.S. au dreptul să se adreseze instanţei judecătoreşti cu

o plângere, dacă consideră că prin acţiunile persoanei cu funcţie de răspundere sunt

ştirbite drepturile lor”. In acest articol şi în lege în genere nu se prevede însă o

modalitate de-a se adresa instanţelor judecătoreşti pentru apatrizi si cetăţenii

străini. Tot în acest aliniat se spune că nu toate plângerile pot fi soluţionate, ci

numai cele îndreptate împotriva actelor persoanei cu funcţie de răspundere, prin

care sunt ştirbite drepturile unui cetăţean.

Deci subiecte pasive în aceste litigii pot fi numai persoanele cu funcţii de

răspundere, adică un cerc mai restrâns decât autorităţile administrative, deşi o parte

componentă a lor. Conform alineatului 2 al articolului 1 din lege, “pot fi atacate în

instanţa judecătorească actele, săvârşite în mod individual de către persoanele cu

funcţii de răspundere în numele lor sau în numele organului pe care îl reprezintă”.

Prin urmare, în justiţie puteau fi atacate numai actele unei persoane concrete cu

funcţie de răspundere.

Sfera actelor administrative exceptate de la controlul instanţelor

judecătoreşti era destul de largă şi limitele acestor excepţii nu erau clar definite.

Conform (art.3), nu puteau fi atacate în instanţa judecătorească actele persoanelor

cu funcţie de răspundere, faţă de care legislaţia de procedură penală, de procedură

civilă, legislaţia cu privire la modul de examinare a litigiilor de muncă, cu privire

la descoperiri, invenţii şi propuneri de raţionalizare, la contravenţiile

administrative, la munca individuală şi alte legi ale URSS şi a republicilor unionale

prevedeau o altă procedură de atac, precum şi actele având ca obiect asigurarea

capacităţii de apărare a ţării şi securităţii statului. Aceste excepţii, permiteau ca

partidul şi organele de stat să intervină în orice moment cu instrucţiuni speciale în

apărarea intereselor sale. Examinarea plângerilor se îndeplinea de către instanţa

judecătorească conform prevederilor Codului de procedură civilă.

Conform prevederilor (art.7), instanţa judecătorească, soluţionând acţiunea

introdusă în faţa ei, putea să oblige persoana respectivă cu funcţie de răspundere,

să lichideze încălcarea comisă fără a stabili anumite măsuri pentru neîndeplinirea

acestei hotărâri. Împotriva hotărârilor instanţei judecătoreşti numai procurorul

putea înainta recurs în supraveghere. Recursul suspenda executarea hotărârii

judecătoreşti. Întregul formalism al acestei legi îşi găsea expresie în următoarele

reglementări:

- în instanţă se puteau adresa numai persoanele fizice, cetăţeni ai URSS;

- din sânul aparatului administrativ de stat numai o categorie de persoane,

cele cu funcţie de răspundere, puteau fi chemate în justiţie;

- în afară de obligarea persoanei respective la înlăturarea încălcării, instanţa

judecătorească nu mai putea lua nici o măsură;

- hotărârea instanţei judecătoreşti asupra plângerii nu mai putea fi atacată în

altă instanţă.

Aceasta a fost unica lege în URSS şi în Moldova Sovietică care a acordat

cetăţenilor dreptul de a-şi apăra drepturile. Dar această lege, după cum am

menţionat mai sus, a fost mai curând formală. Cu toate acestea, ea a fost un pas

spre democratizarea societăţii.

Absenţa contenciosului administrativ în statul sovietic a favorizat

dezvoltarea unui stat totalitar, cu un stil de comandă în administrare. Acest fapt

nicidecum nu se poate justifica prin lipsa litigiilor dintre administraţie şi

administraţi sau prin lipsa de abuzuri din partea administraţiei. Unica explicaţie

pleca de la ideea că în funcţiile de bază din administraţia publică erau numiţi în

această perioadă în mod obligatoriu numai membri ai partidului comunist pregătiţi

în şcolile de partid, care, ca atare erau consideraţi infailibili.

§ 4. Asigurarea protecţiei drepturilor şi intereselor legale ale cetăţenilor în

perioada anilor 1990-2000.

Odată cu destrămarea Imperiului Sovietic, Republica Moldova şi-a dobândit

suveranitatea (prin Declaraţia din 23.06.1990) şi independenţa (prin Declaraţia din

27.08.1991). Ca stat independent şi-a ales calea democratică de dezvoltare, având

drept obiective de bază instaurarea ordinii de drept, precum şi protejarea

drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor ca valori de bază ale

societăţii34.

O primă formulare clară a principiului responsabilităţii administraţiei faţa

de particulari a fost consacrată în Legea fundamentală abia în 1994. Astfel în art.

53 din Constituţia Republicii Moldova în vigoare se spune: “Persoana vătămată

într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin

34 M. Orlov, Drept administrativ. Note de curs. Partea II, Cişinău, 2000, pag.101.

nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină

recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei”. Noţiunea de

contencios administrativ apare pentru prima dată, în Republica Moldova, în art.72

al Constituţiei din 29 iulie 1994 unde printre domeniile reglementate de legi

organice este enumerat şi contenciosul administrativ.

Reforma judiciară, care a rezultat din principiile constituţionale, pune

temelia unui nou aşezământ juridic, ce dă naştere şi unei noi instituţii juridice – cea

a contenciosului administrativ.

Mai mult decât atât, după adoptarea Constituţiei la 29.07.1994, a fost

pregătit un proiect de lege a contenciosului administrativ, prezentat Parlamentului

spre adoptare în prima lectură.

Acest proiect a fost adoptat în prima lectură de către Parlament la 16.07.97 şi

depus pentru a fi discutat în lectura a doua la următoarea sesiune.

Acest proiect nu a fost unul perfect. El avea şi unele deficienţe. De exemplu,

chiar în art.1 încercând să se definească noţiunea de contencios administrativ, se

spunea că acesta este “forma de control jurisdicţional asupra activităţii organelor

administraţiei publice”, dar contenciosul administrativ are ca obiect controlul

judecătoresc specializat asupra legalităţii actelor administrative, emise de organele

administraţiei publice şi nu asupra întregii activităţi a organelor respective. Tot aici

se spunea “de competenţa contenciosului administrativ este soluţionarea juridică a

litigiilor de natură administrativă”. În acest context, M. Orlov ţinea să menţioneze

că sunt litigii de natură administrativă şi cele ce se nasc din contravenţii, pe când

sfera şi competenţa contenciosului administrativ sunt clar determinate de art.53.

din Constituţia R. Moldova, şi anume anularea actului administrativ prin care este

vătămată într-un drept subiectiv persoana fizică sau juridică de către o autoritate

publică, repunerea în drepturi şi repararea pagubei35.

În perioada de la depunerea primului proiect de lege a contenciosului

administrativ şi până la adoptarea Legii contenciosului administrativ astăzi în

35 Maria Orlov, Unele aspecte ale contenciosului administrativ în Republica Moldova, în Statul de drept şi administraţia publică, Ed. Cartier, Chişinău, 1999, p.167.

vigoare, în R. Moldova au apărut o serie de articole care atrăgeau atenţia la

necesitatea vitală a unei legi a contenciosului administrativ într-un stat de drept.

Un şir de articole au fost semnate chiar de autorul susnumit care prin

intermediul publicaţiilor sale, a încercat să familiarizeze cetăţenii R. Moldova cu

conceptul de contencios administrativ36, şi de act administrativ subliniindu-se

totodată importanţa instituţiei contenciosului administrativ pentru statul nostru37.

În 1999, la 02.02 Parlamentul a decis formarea unui grup de lucru pentru

definitivarea textului acestei legi. Ca urmare un grup de specialişti în domeniu s-au

străduit să pregătească un proiect de lege a contenciosului administrativ al R.

Moldova, cât mai modern şi cu cât mai puţine lacune, consultându-se în

problemele mai dificile cu o serie de specialişti din R. România. Tot în acest scop

s-au organizat şi o serie de simpozioane la Bucureşti, Sibiu şi Cluj-Napoca, unde

şi-au expus părerea asupra proiectului legii contenciosului administrativ din R.

Moldova o serie de specialişti de frunte din România38.

În sfârşit după şase ani de când a fost prevăzut în Constituţie, parcurgând o

cale atât de anevoioasă, la 10 februarie 2000 a fost adoptată Legea R. Moldova

nr.793-XIV a contenciosului administrativ39.

Cu toate acestea, în perioada 1990-2000 până a fost adoptată Legea

contenciosului administrativ în R. Moldova, nu putem vorbi despre o lipsă totală

de norme juridice având ca obiect constatarea ilegalităţii actelor administrative

ilegale.

Spre exemplu, “Legea cu privire la petiţionare”40, adoptată la 19.07.1994,

stabilea în punctele 2 şi 3 ale art. 7: “Petiţiile, prin care este atacat un act, o decizie,

o acţiune41 ori inacţiune42 a unui organ administrativ sau a unei persoane oficiale, 36 Ibidem, Conceptul contenciosului administrativ, Revista “Legea şi viaţa”, nr.6, Chişinău, 1999, p.27-

28.37 Ibidem, Importanţa contenciosului administrativ în asigurarea legalităţii şi ordinii de drept, Revista

“Administrarea publică”, nr.4, Chişinău, 1997.38 În această privinţă grupul care a lucrat la proiectul legii au primit, note privind proiectul Legii

contenciosului administrativ al Republicii Moldova, din partea Domnului Prof. Univ. dr. Mircea Preda, Prof. Univ. dr. Tudor Drăganu, Prof. Univ. dr. Antonie Iorgovan. (note nepublicate).

39 Publicată în Monitorul Oficial al R. Moldova nr.57-58/375 din 18.05.2000.40 O variantă perfecţionată a legilor din 1987 şi 1989.41 Aici noţiunea de acţiune se înţelege în sensul desfăşurării unei activităţi de către organele administraţiei

de stat.42 Lipsa oricărei acţiuni. In literatura româna se numeşte refuz nejustificat al unei autorităţi administrative

de a rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege.

care au lezat drepturile şi interesele legitime ale petiţionarilor, se adresează

organului ierarhic superior de primă instanţă, iar petiţiile, în care erau atacate

deciziile organelor care nu aveau organele lor superioare, precum şi deciziile

executivelor raionale, primarilor oraşelor de subordonare republicană, se adresau

instanţei judecătoreşti”.

În continuare, art.15 conţine următoarele prevederi “În cazul când

cerinţele expuse în petiţie sunt recunoscute ilegale, organul sau persoana oficială,

care au adoptat decizia despre satisfacerea lor, sunt obligate să ia măsuri în vederea

compensării prejudiciilor materiale, în condiţiile legii, să soluţioneze problema

responsabilităţii persoanelor vinovate de încălcarea legii”, iar art.16 asigura dreptul

petiţionarilor, “care consideră că drepturile lor sunt lezate şi nu sunt de acord cu

deciziile organului sau persoanei oficiale, care au examinat petiţia, de a se adresa

în instanţa judecătorească în termen de o lună de zile de la data comunicării

deciziei sau, în caz dacă în intervalul menţionat nu a primit răspuns – din ziua din

care trebuia să-l primească”.

Din modul de redactare a acestei Legi, rezulta cu claritate ca putea avea

calitatea de reclamant orice persoana fizică fie el cetăţean al R. Moldova, apatrid

sau cetăţean străin, ale căror drepturi si interese recunoscute de lege au fost lezate

pe teritoriul R. Moldova.

Pentru a putea acţiona în faţa instanţelor judecătoreşti, în această materie se

aplicau dispoziţiile dreptului comun. In consecinţă minorii şi incapabilii trebuiau

să fie reprezentaţi conform regulilor relative la reprezentarea legală.

A doua condiţie era ca reclamantul sa dovedească că a fost vătămat intr-un

drept sau interes al său recunoscut de lege pe teritoriul R. Moldova.

Aici găsim o regula cu mult mai largă decât în contenciosul subiectiv, unde

se cere ca reclamantul să dovedească că a fost vătămat intr-un drept al său legal

pentru a avea calitate de a intenta acţiunea.

O a treia condiţie pentru a înainta o petiţie, era acea ca reclamantul să

justifice un interes la anularea actului.

In concluzie, vom preciza că, în conformitate cu Legea R. Moldova cu

privire la petiţionare, putea avea calitate de reclamant orice persoană cetăţean al R.

Moldova, apatrid s-au cetăţean străin, care se considera vătămat, într-un drept sau

un interes al său recunoscut de lege pe teritoriul R, Moldova.

În Legea R. Moldova cu privire la petiţionare, obiectul acţiunii îl constituia:

a) Conform (art.12 lit.b)) o decizie, o acţiune ori inacţiune a unui organ

administrativ sau persoană oficială. Deosebirea dintre obiectul acţiunii în

contenciosul administrativ şi obiectul acţiunii în instanţă conform Legii cu privire

la petiţie este aceea că în Contenciosul administrativ se atacă în instanţă actul

administrativ, pe când conform prevederilor Legii cu privire la petiţii se ataca “o

decizie, o acţiune ori inacţiune a unui organ administrativ sau persoană oficială”.

Precizarea conţinutului celor două noţiuni este necesară, in primul rând pentru că

între ele există o deosebire de sferă. Dacă, orice act administrativ este o decizie, în

schimb noţiunea de decizie nu se rezumă la a desemna actele de drept

administrativ.

Decizia este un act deliberat prin care se determină natura unei acţiuni,

agenţii, mijloacele, durata si modul ei de executare. Ceea ce este esenţial pentru

orice act decizional este faptul că el presupune “o alegere, o opţiune, un moment

deliberativ si de selecţie, între mai multe posibilităţi deschise. Fără opţiune nu

există decizie pentru că acolo unde nu ai de ales intre mai multe posibilităţi prin

forţa lucrurilor, soluţia se impune...”43.

b) Conform (Art.16 pct.3), obiect al acţiunilor în instanţa de judecata era

considerată şi neprimirea vreunui răspuns în termenul stabilit44.

In acest caz, acţiunea în judecată a petiţionarului menţiona acest fapt în

cererea depusa, iar instanţa de judecata cerea organului respectiv sau persoanei

oficiale răspunsul respectiv.

c) Obiectul acţiunii îl constituia şi cererea de reparare a pagubei ce i-a fost

cauzată petiţionarului, fie printr-o decizie de autoritate emisă ilegal, fie prin faptul

43 I. Ceterchi, Actul juridic normativ ca act de conducere in societate socialista, “R.R.D”, r.11/1972, citat de I. Iovănaş, op.cit., pag.25.

44 În cazul când petiţionarul nu a primit nici un răspuns în termenele stabilite, el v-a menţiona acest fapt în cererea depusă, iar instanţa judecătorească va cere răspunsul respectiv. (art.16 pct.3)

de a nu răspunde petiţionarului in termenul şi în modul stabilit de lege de la

înregistrarea cererii respective.

Conform prevederilor Legii cu privire la petiţionare (Art.3 punct 1 şi 2), se

excepta de la examinare “petiţiile prevăzute de legislaţia de procedura penală, de

procedură civilă, cu privire la contravenţiile administrative, de legislaţia muncii”.

Competenţa de examinare a petiţiilor

Competenţa de examinare a petiţiilor adresate organelor de stat,

întreprinderilor, instituţiilor şi organizaţiilor, in scopul asigurării protecţiei

drepturilor şi intereselor legitime ale cetăţenilor R. Moldova, apatrizilor şi a

cetăţenilor străini, lezaţi pe teritoriul R. Moldova, o aveau:

a) Preşedintele R. Moldova, Parlamentul si Guvernul în soluţionarea

petiţiilor ce ţineau de problemele securităţii naţionale, de drepturile şi interesele

legitime ale unor grupuri largi de cetăţeni, ori care conţinea propuneri privitoare la

modificarea legislaţiei, a deciziilor organelor de stat.

b) Organele ierarhic superioare de prima instanţă, în soluţionarea petiţiilor,

în care era atacat un act, o decizie, o acţiune ori inacţiune a unui organ

administrativ sau persoană oficială, care au lezat drepturile şi interesele legitime

ale petiţionarului.

c) Instanţa judecătoreasca examina:

- Petiţiile, în care erau atacate deciziile organizaţiilor, care nu aveau organe

superioare, deciziile executivelor raionale, primăriilor oraşelor de subordonare

republicană;

- Acţiunile petiţionarilor, care considerau că drepturile lor erau lezate şi nu

erau de acord cu deciziile organului sau persoanei oficiale, care a examinat petiţia;

- Dacă petiţionarul nu primea nici un răspuns la petiţia sa de la organul

emitent al actului atacat sau de la organul ierarhic superior acestuia în termenii

stabiliţi de lege, urma să se adreseze instanţei de judecată conform prevederilor

codului de procedura civilă.

Conform art. 16 punct 4, cererea depusă în instanţa judecătorească se

examina prin aplicarea normelor comune de procedură civilă.

După 1990 o mare parte din întreprinderile de stat, gospodăriile colective

socialiste s-au desfiinţat, dar au apărut în locul lor un număr şi mai mare de

gospodarii ţărăneşti, asociaţii, societăţi pe acţiuni, societăţi cu capital privat, cu

capital străin ş.a. Acestea nu mai erau proprietatea statului, ci aparţin unor

particulari – persoane juridice de drept civil. Dar acest gen de persoane nu era

prevăzut in Legea R. Moldova cu privire la petiţionare.

Cum vom menţiona în continuare în prezenta lucrare, numai controlul

administrativ nu oferă suficiente garanţii pentru a asigura aplicarea principiului

legalităţii, în scopul protejării drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor. In această lege,

nu era stabilit modul de atacare a actelor emise de administraţia statului .

Modul de adresare în instanţa de judecată a plângerilor împotriva actelor

nelegitime ale organelor administraţiei publice şi persoanelor cu funcţii de

răspundere era reglementată şi de capitolul XXIV al Codului de Procedură Civilă.

Conform prevederilor (art. 236) al acestui capitol “puteau fi atacate în judecată

actele colegiale ale organelor administraţiei publice sau actele persoanelor cu

funcţii de răspundere prin care:

1) Persoana fizică sau juridică era lipsită în mod nelegal, complet sau

parţial, de posibilitatea de a-şi exercita drepturile pe care i le-a acordat legea sau un

alt act normativ;

2) Persoanei fizice sau juridice I se dădea în mod ilegal să îndeplinească o

oarecare însărcinare”.

După cum se arată în prevederile (art.237 alin.1)) al Codului de Procedură

Civilă, persoana vătămată se putea adresa instanţei de judecată numai după ce

actele organului de administraţie publică sau ale persoanei cu funcţii de răspundere

au fost atacate în faţa autorităţii ierarhic superioare sau a persoanei cu funcţie de

răspundere ierarhic superioară.

Termenul de examinare a plângerii de către instanţele ierarhic superioare

celei ce a comis vătămarea drepturilor şi intereselor cetăţenilor, era de o lună de

zile. Tot în acest termen intra şi obligaţia de a comunica petiţionarului rezultatele

examinării.

Plângerea se depunea la acea instanţă judecătorească în a cărei rază

teritorială se afla organul administraţiei publice sau locul de lucru al persoanei cu

funcţii de răspundere, iar, în cazurile prevăzute de lege, la tribunal sau la Curtea de

Apel.

Conform prevederilor acestui aliniat tot petiţionarul era acel care trebuia să

umble pe drumuri pentru a-şi apăra interesele sau pentru a-şi restabili drepturile

încălcate de organe ale administraţiei publice sau din vina unor persoane cu funcţii

de răspundere. Din cauză că litigiile se soluţionau în raza teritorială unde îşi avea

domiciliul sau sediul reclamatul, multe încălcări de drepturi nici nu erau scoase la

iveală, din simplul motiv că instanţa competentă să soluţioneze aceste litigii nu se

află pe raza administrativ-teritorială unde îşi avea domiciliul reclamantul.

În cazul în care petiţionarul totuşi se decidea să depună plângerea în instanţa

de judecată, odată cu plângerea petiţionarul trebuia să depună şi actul administrativ

pe care îl ataca, precum şi răspunsul prin care i se comunica refuzul examinării

cererii sale referitoare la un drept al său recunoscut de lege.

Examinarea plângerii se făcea de către instanţa de judecată conform

prevederilor (art. 238¹) Cod de procedură civilă.

Pe baza rezultatelor examinării plângerii, instanţa de judecată hotăra după

cum urmează:

a) dacă instanţa de judecată considera că acţiunile atacate sunt nelegitime şi

lezează drepturile petiţionarului, ea dădea o hotărâre cu privire la caracterul

întemeiat al plângerii şi la obligarea organului administraţiei publice sau a

persoanei cu funcţie de răspundere respective să înlăture încălcarea comisă. Un

exemplu de asemenea decizie este, Hotărârea Colegiului civil al Curţii de Apel a

Republicii Moldova din 13 noiembrie 1998, prin care conform (art. 238²) Cod de

Procedură Civilă, Colegiul civil, - a hotărât :

“Să admită plângerea petiţionarilor Şub Svetlana şi Şub Rudolf, şi a

recunoaşte nelegitim refuzul Departamentului Informaţii şi documentare a

populaţiei al Ministerului Afacerilor Interne al Republicii Moldova în eliberarea

actelor de identitate petiţionarilor Şub, şi să oblige Departamentul de Informaţii şi

documentare a populaţiei al Ministerului Afacerilor Interne al Republicii Moldova

să elibereze buletin de identitate şi paşaport de cetăţean al Republicii Moldova pe

numele petiţionarilor Şub, ambii originari din raionul Orhei, Republica

Moldova”45.

b)dacă instanţa de judecată stabilea că acţiunile atacate au fost săvârşite în

conformitate cu legea şi în limitele împuternicirii organului administraţie publice şi

ale persoanei cu funcţii de răspundere, ea dădea o hotărâre prin care refuza

satisfacerea plângerii.

De exemplu, Hotărârea Colegiului civil al Curţii de Apel a Republicii

Moldova din 16 iulie 1998, prin care, în conformitate cu (art. 196) CPC al

Republicii Moldova, (art. 238²) CPC al Republicii Moldova, Curtea de apel a

Republicii Moldova, a respins ca nefondată plângerea lui Bogdan Gontaric

împotriva hotărârii Băncii Naţionale a Moldovei din 15.08.1996 “Despre

înregistrarea statutului B.C. “Moldova-Agroindbanc””, adoptat la adunarea

generală a acţionarilor din 18.06.1996 şi a hotărârii B.N.M. din 19.05.1998

“Despre înregistrarea statutului B.C. “Moldova-Agroindbanc”” în noua redacţie,

adoptată la adunarea generală a acţionarilor din 27.03.9846.

După cum vedem, exista un anumit cadru legislativ referitor la contestarea

actelor administrative ilegale, prin care se încălcau drepturile persoanei fizice sau

juridice în Republica Moldova

Litigiile din domeniul administrării diferă mult de cele penale, civile, de

muncă, familiale etc., din cauza dinamismului şi transformărilor permanente atât

ale raporturilor din acest domeniu, cât şi ale actelor normative care le

reglementează.

Deoarece până în 2000 în R. Moldova nu aveam încă o lege a contenciosului

administrativ, necesitatea adoptării căreia rezulta din (art. 72) al Constituţiei, la

45 Hotărârea Colegiului civil al Curţii de apel a Republicii Moldova, din 13 noiembrie 1998, pe dosarul nr.2-10/98, (nepublicat).

46 Hotărârea Colegiului Civil al Curţii de Apel a Republicii Moldova, din 16 iulie 1998, pe Dosarul nr.2-16/98(nepublicat).

exercitarea controlului judecătoresc al actelor administrative se aplicau exclusiv

prevederile procedurii civile, care, însă, după cum s-a atenţionat în cadrul lucrărilor

seminarului multilateral de la Madrid din 13-15 noiembrie 1996, “nu este cea mai

potrivită pentru litigiile de drept public”47.

Dezvoltarea unei jurisdicţii speciale cu o competenţă redusă şi limitată la

contenciosul administraţiei publice, corespunde unei duble necesităţi:

a) Unor necesităţi de ordin tehnic, deoarece rezolvarea litigiilor în aceste

cazuri implică şi cunoaşterea unor anumite situaţii şi necesităţi de fapt şi de ordin

tehnic administrativ, pe care nu le-ar putea avea organe străine de viaţa şi

necesităţile serviciilor publice.

b) In al doilea rând, consideraţii de ordin practic, fac ca din cauza că

numărul unor asemenea litigii ar putea fi considerabil de mare, tribunalele

obişnuite ar putea fi încărcate peste măsura şi să fie abătute de la menirea lor

normală48.

Pentru R. Moldova formarea unor secţii la instanţele judecătoreşti cu o

competenta redusa si limitată la contenciosul administraţiei publice este preferabil

în momentul actual sistemului tribunalelor administrative. Argumentele în favoarea

acestei idei sunt următoarele; în lupta cu puterea executiva si politică în care în

mod fatal ar trebui sa intre aceste tribunale speciale, menite să cenzureze

activitatea administraţiei, ele s-ar găsi într-o alternativa, care în nici un caz nu ar fi

în folosul lor; ori îşi vor lua rolul în serios, dar atunci vor intra în conflict cu

puterea politica, care va căuta pe toate căile să le reducă la neputinţă, ori se vor

arata docile faţă de Guvern, dar atunci nu vor mai corespunde menirii lor49.

Existenta unor secţii speciale nu înseamnă existenţa unor instanţe speciale de

contencios administrativ. Contenciosul administrativ revine puterii judecătoreşti şi

se realizează prin instanţele de drept comun, care au, între celelalte secţii, şi secţii

de contencios administrativ. Judecătorii care funcţionează la acestea fac parte din

47 M.Guy, Baraibant, Raport général présenté au séminaire du Madrid, au 13-15 novembere, 1996.48 Ibidem, p50.49 Ibidem, p.97.

corpul judecătoresc, care alcătuiesc tribunalele de resort şi Curtea Suprema de

Justiţie50.

Preocuparea pentru perfecţionarea sistemului judecătoresc se refera şi

la formarea de judecătorii specializate (economice, militare), necesară ca urmare a

specificului cauzelor respective. O astfel de atitudine se cerea şi faţă de cauzele ce

ţin de contenciosul administrativ, adică instituirea de instanţe judecătoreşti

specializate. Aceasta pentru că instanţele judecătoreşti în forma organizatorică de

până acum, supraîncărcate cu cauze civile, penale şi de altă natură nu erau în

măsură să asigure o temeinică examinare a litigiilor dintre administraţia de stat şi

particulari51.

Numai în cazul îndeplinirii tuturor acestor condiţii vom putea vorbi despre o

responsabilitate reală a Statului şi particularului şi despre o garantare a respectării

drepturilor din partea organelor administraţiei.

50 A. Negoita, Legea contenciosului administrativ, “ aspect procesual”. revista DREPTUL, nr.7-8/1991, pp.12-13.

51 Maria Orlov, Importanţa contenciosului administrativ în asigurarea legalităţii şi ordinii de drept, revista “Administrarea publică”, nr.4, Chişinău, 1997, pag.88.