UNIVERSITATEA

LUCRARE DE DISERTAŢIE

2007

UNIVERSITATEA

INFLUENŢA POLITICII FISCALE ASUPRA ECHILIBRULUI ECONOMIC

CONDUCĂTOR ŞTIINŢIFIC

MASTERAND:

2

CUPRINS

Introducere……………………………………………………………….…2

Capitolul 1 - EVOLUŢIA SISTEMELOR FISCALE, A NIVELULUI ŞI STRUCTURII FISCALITĂŢII……………………………….5

1.1.Sistemele fiscale şi evoluţia fiscalităţii până la sfârşitul celui de-al doilea război mondial...................................….....…….5 1.2.Perioada postbelică până la sfârşitul secolului XX..…..........12

Capitolul 2 - POLITICA FISCALĂ ŞI SISTEMUL FISCAL DIN ROMÂNIA…………………………………………………25

2.1. Politica fiscală şi reforma sistemului fiscal în România după 1989 până la aprobarea Codului fiscal.............................…...25 2.2.Principiile generale ale Codului Fiscal din România............. .47 2.3. Evoluţia şi structura veniturilor şi cheltuielilor bugetare în România în perioada 2003-2006.....................………............54

Capitolul 3 - POLITICA FISCALĂ - INSTRUMENT DE REALIZARE A ECHILIBRULUI ECONOMIC ŞI SOCIAL……………59

3.1.Rolul politicii fiscale în îndeplinirea funcţiilor statului...........59 3.2.Influenţa instituţiilor politice asupra structurii şi mărimii

cheltuielilor bugetare......................................................…......74 3.3.Impactul politicii fiscale asupra creşterii economice...............80

Concluzii..............................................................................................…….86

Bibliografie selectivă……..................................................….......................93

3

INTRODUCERE

În orice orânduire socială, sistemul veniturilor publice (în speţă impozitele şi taxele) este determinat de formele de proprietate asupra mijloacelor de producţie şi de relaţiile marfă-bani, de atribuţiile şi funcţiile statului.

În Constituţia României, referitor la contribuţiile financiare, se arată că „cetăţenii au obligaţia să contribuie, prin impozite şi taxe, la cheltuielile publice”, că „sistemul legal de impuneri trebuie să asigure aşezarea justă a sarcinilor fiscale” şi că „orice alte prestaţii sunt interzise, în afara celor stabilite prin lege, în situaţii excepţionale”

Politica fiscalã promovatã de autoritãţile guvernamentale ale oricãrui stat contemporan este orientatã, de regulã, spre atingerea unor obiective microeconomice şi macroeoconomice ce derivã din rolurile pe care statul trebuie să le îndeplineascã în economie:_ un rol alocativ, _ un rol distributiv; _ un rol stabilizator.

În aceste condiţii, autoritãţile guvernamentale, prin producţia şi oferta de bunuri publice pe care le finanţeazã fie pe seama impozitelor sau taxelor, fie pe seama împrumuturilor publice, influenţeazã atât funcţiile de utilitate ale indivizilor, cât şi funcţiile de producţie ale agenţilor economici din sectorul privat. La nivel macroeconomic, deciziile de politicã fiscalã ale autoritãţilor guvernamentale legate fie de cheltuielile publice, fie de fiscalitate, pot fi orientate şi spre stimularea procesului de dezvoltare.

Veniturile publice includ resursele financiare ale administraţiei destat, ale asigurărilor sociale de stat şi ale instituţiilor publice cu caracter autonom. Dimensiunea şi structura lor depind de un complex de factori, în care se includ: - factori economici, concretizaţi în produsul intern brut şi dinamica sa; - factori monetari, de tipul masă monetară, credit, dobândă, concretizaţi în preţ şi evoluţia sa; - factori sociali, respectiv educaţionali, culturali, de sănătate ş.a.;

- factori demografici, concretizaţi în numărul şi structura populaţiei care determină numărul contribuabilor;

- factori politici şi militari; - factori financiari, care se concretizează în dimensiunea cheltuielilorpublice.

Impunerea fiscală este o formă de constituire a unei părţi din veniturile statului, caracterizată prin prelevarea conform legii a unei părţi din veniturile sau

4

averea persoanelor fizice sau juridice în vederea acoperirii cheltuielilor publice. Toţi cei de la care se percep impozite sunt numiţi generic contribuabili. Ca rezultat al impunerii fiscale se formează veniturile fiscale ale statului, în principal sub forma impozitelor şi taxelor.

Impunerea fiscală are următoarele caracteristici: a) este obligatorie, în sensul că este efect al legii, lege care precizează la cine se referă, în legătură cu ce se stabileşte etc. Introducerea unei legi referitoare la impunere se poate face numai de organul legislativ naţional (parlamentul) sau de consiliile locale în limitele stabilite de parlament.b) are titlu definitiv şi nerambursabil, ceea ce înseamnă că, dacă plata impozitului/taxei a fost făcută conform legii, contribuabilul nu o poate reclama sau redobândi în nici un fel.c) este fără contraprestaţie, ceea ce înseamnă că în schimbul plăţii impozitului/taxei nu se poate pretinde un serviciu imediat, direct şi echivalent.

Veniturile fiscale, şi mai cu seamă impozitele, îndeplinesc în societate un rol complex, financiar, economic şi social.Rolul financiar al impozitelor se exprimă în faptul că ele reprezintă principalul mijloc de formare a veniturilor statului, reprezentând în mod frecvent peste 90% din totalul acestora.Rolul economic al impozitelor se concretizează în faptul că, prin tipologia şi dimensiunea lor, ca şi prin înlesnirile şi înăspririle fiscale, statul poate încuraja sau nu activitatea economică.Rolul social al impozitelor se concretizează în posibilitatea, pe care o dobândeşte statul, de a redistribui produsul social .

Impunerea fiscală este introdusă prin lege, care precizează pentru fiecare impozit în parte care sunt contribuabilii, materia impozabilă, mărimea relativă a impozitului, termenele de plată, sancţiunile referitoare la sustragere. Impunerea fiscală include o latură politică, prin care se stabileşte cine şi pentru ce plăteşte impozitul, şi o latură tehnică, adică metodele şi tehnicile prin care se măsoară obiectul impunerii şi se determină cuantumul impozitului.

Prin fiscalitate statul încearcă să realizeze un echilibru între eficienţă şi echitate. Pe de o parte, statul trebuie să asigure prin fiscalitate colectarea fondurilor pentru realizarea programelor sociale, economice, de colaborare internaţională ş.a. Pe de altă parte, fiscalitatea trebuie organizată astfel încât să nu apese pe cei defavorizaţi, ceea ce revine la realizarea unei redistribuiri a veniturilor.

Impozitele directe sunt o categorie de impozite clasificate după criteriul trăsăturilor de fond şi de formă. Ele prezintă o serie de avantaje rezultate din trăsături ce răspund cerinţelor multora din principiile impunerii: sunt nominative,

5

sunt legate de puterea economică şi de situaţia personală a contribuabilului, sunt aduse la cunoştinţa plătitorului anticipat plăţii atât în ce priveşte suma de plată, cât şi termenele-scadenţă.

Impozitele indirecte sunt aşezate asupra vânzărilor de mărfuri şi prestărilor de servicii, ceea ce conferă acestora caracterul de impozit pe cheltuieli sau de impozit pe consum. Această ultimă formulare decurge din faptul că suportatorul impozitelor indirecte este consumatorul final. Toţi ceilalţi agenţi economici, inclusiv investitorii, care folosesc un bun sau serviciu includ cheltuielile de achiziţie a acestora în costul produsului/serviciului pe care ei îl fabrică şi îl oferă spre vânzare pe piaţă. Ei transferă impozitul indirect (inclus în preţul de achiziţie) asupra preţului de vânzare a propriului produs/serviciu, astfel încât nu mai suportă acest impozit.

Impozitele indirecte, fiind incluse în preţul de achiziţie a unui bun/serviciu, nu pot fi aşezate, în general, ţinând seama de situaţia personală a contribuabilului de facto, adică a cumpărătorului/consumatorului. Dacă raportăm acest lucru la veniturile consumatorilor, extrem de variate, rezultă că impozitele indirecte au caracter regresiv şi răspund în mică măsură cerinţelor principiilor de echitate fiscală.

Procesul de dezvoltare economicã poate fi influenţat prin intermediul mãsurilor de politicã fiscalã întreprinse de autoritãţile guvernamentale. Însã, efectele unor asemenea mãsuri sunt diverse şi diferã de la un caz particular la altul, ceea ce face sã nu existe o soluţie universal valabilã pentru autoritãţile guvernamentale ce doresc sã stimuleze dezvoltarea economicã.

Prin urmare, reuşita utilizãrii de cãtre autoritãţile guvernamentale a instrumentelor de politicã fiscalã pentru antrenarea şi amplificarea dezvoltãrii economice depinde decisiv de capacitatea acestora de a aprecia conjunctura economicã actualã, de a alege instrumentul potrivit de intervenţie şi de a anticipa corect efectele produse în economie de utilizarea acestuia.

6

Capitolul 1

EVOLUŢIA SISTEMELOR FISCALE , A NIVELULUI ŞI STRUCTURII FISCALITĂŢII

1.1. Sistemele fiscale şi evoluţia fiscalităţii până la sfârşitul celui de-al doilea război mondial

Impozitul reprezintă un produs al istoriei, el însoţind civilizaţia umană, de la apariţia primelor forme de organizare statală şi până în prezent. Dar nu se poate discuta despre o dezvoltare puternică a finanţelor publice şi a sistemelor fiscale decât odată cu apariţia şi răspândirea modului de producţie capitalist.

În epoca premergătoare capitalismului, structurile fiscale erau rudimentare şi evoluau extrem de lent, fiind în concordanţă cu evoluţia structurilor politice şi economice ale diverselor entităţi administrative, entităţi care nu erau stabile şi cunoşteau permanente modificări spaţiale.

Începând cu secolele al XVI-lea şi al XVII-lea, în Europa de Vest se produc transformări economice şi mişcări sociale profunde, iar structurile fiscale încep să reflecte pătrunderea relaţiilor capitaliste. Începând din 1643, în Anglia, sunt introduse accizele, care constituiau un ansamblu de impozite pe actele de consum sau de circulaţie, care loveau bunurile destinate consumului (făină, băuturi), bunurile destinate producţiei, activităţi (comerţ, profesiuni), introducerea alimentelor în ţară şi terenurile. Acestea se extind treptat în practica ţărilor europene, contribuind la creşterea independenţei financiare a monarhiilor.

Pe măsură ce relaţiile de producţie capitaliste câştigă tot mai mult teren şi burghezia preia puterea din mâna monarhiei şi a nobilimii, are loc un proces de reaşezare a sistemelor fiscale, în conformitate cu cerinţele tranziţiei de la feudalism la capitalism. Astfel, se iau măsuri care urmăreau limitarea drepturilor suveranului în instituirea şi perceperea de impozite, ca şi în cheltuirea acestora, organizarea gospodăririi financiare a statului realizându-se după reguli precise şi fiind supusă controlului parlamentar. De asemenea, sunt înlăturate inechităţile fiscale prin eliminarea privilegiilor fiscale de care beneficiau nobilimea şi clerul, la baza noilor sisteme fiscale stând ideea de justiţie fiscală care devine tot mai cuprinzătoare, ea referindu-se nu numai la faptul că toţi cetăţenii trebuie să plătească impozite, ci şi la modul cum acestea sunt plătite.

În Ţările Române, dezordinea fiscală generală a fost caracteristica dominantă, până la apariţia Regulamentului organic din 1831. Acestea constituie

7

prima încercare de a face ordine în acest domeniu, desfiinţând toate obligaţiile fiscale anterioare şi stabilind altele noi.

Principalele impozite directe stabilite sunt capitaţia (birul) şi patenta, care se aplică tuturor categoriilor de comerţ, profesioniştilor şi industriaşilor, iar ca impozite indirecte avem taxele vamale, impozitul asupra sării (sarea constituind un monopol fiscal al statului), venitul de 25% asupra averilor nemişcătoare ale mănăstirilor şi diverse accize pentru vin, spirt, tutun etc.

Regulamentul organic nu a adus însă şi egalitatea tuturor în faţa impozitelor menţinând privilegii pentru boieri, care nu plăteau nici un impozit direct. Abia după 1859 au fost supuse la impozite toate clasele sociale şi a fost introdus impozitul funciar.

În aceste condiţii, în ţările cu o economie capitalistă dezvoltată sunt introduse noi impozite mai bine adaptate noului sistem economic, cum este cazul impozitului pe venit şi al impozitului pe cifra de afaceri.

Impozitul pe venit a fost introdus pentru prima dată în Anglia, în 1798 de către Wiliam Pitt, cu caracter temporar. El a fost desfiinţat în 1802 şi reintrodus un an mai târziu pentru a face faţă cheltuielilor provocate de războiul cu Napoleon, funcţionând până în 1816. Din anul 1842 impozitul pe venit capătă un caracter permanent transformându-se dintr-un impozit de război într-un impozit necesar pentru echilibrarea bugetului.

La finele secolului al XIX-lea când Germania se dezvoltă puternicpe baza industriei, apare şi în Prusia impozitul global. Acesta este introdus în 1891 şi lovea suma veniturilor din diferite surse de care beneficiau contribuabilii persoane fizice şi juridice. Impozitul se calcula cu cote progresive cuprinse între 0,62% şi 4%.

În Franţa problema reformei impozitelor directe s-a pus începând cu sfârşitul secolului al-XIX-lea şi a continuat şi la începutul secolului al-XX-lea, campania în favoarea impozitului pe venit realizându-se nu atât prin evidenţierea calităţilor acestuia, cât prin scoaterea în evidenţă a arhaismului şi nedreptăţilor vechilor impozite. Prin introducerea impozitului pe venit din 1914, veniturile au fost împărţite în funcţie de originea lor în trei mari categorii: venituri din capital, venituri din muncă şi venituri mixte, fiecare cu mai multe subdiviziuni.

În SUA impozitul pe venit a fost înfiinţat în 1913, având o cotă redusă de numai 1%, la care se adaugă însă şi o cotă adiţională, denumită „surtax” pentru veniturile mai mari de 20.000 dolari provenite din capitaluri. Cota acestui impozit adiţional era progresivă şi varia de la 1% la 6% pentru veniturile mai mari de 500.000 dolari.

În România o primă încercare de introducere a unui impozit unic pe venit a fost realizată în 1910 de ministrul de finanţe Emil Costinescu, dar reforma

8

propusă de acesta nu a trecut de Parlament. În anii 1921 Nicolae Titulescu, ministru de finanţe la aceea vreme, propune o reformă fiscală amplă care cuprindea şi introducerea unui impozit progresiv pe venitul global. Acest impozit prevedea o împărţire a veniturilor supuse impozitării în şapte categorii denumite cedule care erau impuse cu cote proporţionale. Totalitatea veniturilor efectiv realizate de un contribuabil în anul precedent erau supuse, în plus, în cazul în care depăşeau minimul de existenţă neimpozabil unui impozit global progresiv. Reforma lui Nicolae Titulescu, deşi a fost aprobată de Parlament nu a fost pusă în aplicare.

Reforma contribuţiilor directe şi introducerea impozitului pe venitul global are loc în România în 1923 prin reforma fiscală a lui Vintilă Brătianu. Prin noua lege se înfiinţau şase impozite directe numite elementare pe următoarele venituri: veniturile proprietăţilor agricole, veniturile proprietăţilor clădite, veniturile valorilor mobiliare, veniturile comerciale şi industriale, salarii, veniturile din profesiuni şi ocupaţiuni neimpuse la celelalte impozite. La acestea se adăuga şi un impozit progresiv pe venitul global ce se aşeza asupra întregului venit anual al contribuabilului şi care se calcula cu cote progresive cuprinse între 1% şi 30%.

În afara impozitului pe venit, în această perioadă au mai fost introduse sau modernizate şi alte impozite directe, cum este cazul impozitelor pe succesiuni şi pe avere, la care încep să fie aplicate cote progresive.

În ceea ce priveşte impozitele indirecte în afara taxelor vamale şi a accizelor care aveau o mare dezvoltare încă din evul mediu a fost introdus un nou impozit, şi anume impozitul pe cifra de afaceri. Acest impozit a fost „experimentat pentru prima dată în SUA, după războiul de secesiune, el avea la bază ideea, pe cât de simplă, tot pe atât de ingenioasă, de a taxa o marfă, ori de câte ori ea trecea dintr-o mână într-alta, constituind deci o sursă de venituri bugetare cu atât mai mari, cu cât este mai complex circuitul ei de la producător la consumator.

Rezultatele aplicării sistemului taxării mărfurilor în cursul circulaţiei,pe fiecare operaţiune de vânzare-cumpărare s-au dovedit atât de fructuoase, încât, în timpul primului război mondial sau imediat după acesta, el a fost adoptat de aproape toate ţările capitaliste. Astfel, el a fost introdus în: Germania (1916), Franţa (1917), Belgia (1921), Italia (1922), Austria (1923).

În România impozitul pe cifra de afaceri a fost introdus la 1 august 1921 în cadrul reformei fiscale al lui N. Titulescu împreună cu un impozit pe lux. Legea prevedea aplicarea unei cote de 1% asupra cifrei totale a oricărei afaceri, obişnuite sau accidentale. Legiuitorul român a preferat forma impozitului în cascadă, de inspiraţie franceză, pentru ca în 1927, să se renunţe la acesta în

9

favoarea soluţiei germane care aplica acest impozit doar la punerea în circulaţie a produselor.

Până la primul război mondial, nivelul fiscalităţii s-a menţinut în toate ţările la valori reduse, nedepăşind 15% din bogăţia produsă. Astfel, înaintea primului război mondial, statul german lua, în medie, 10% din venitul anual al unui cetăţean, în timp ce statul francez lua 15%.

Această situaţie se datora aplicării ideilor liberale care cereau un rol limitat al statului. Ca urmare, în structura cheltuielilor publice se evidenţiau trei poziţii, care deţineau mai mult de 70% din totalul cheltuielilor centrale ale statului, şi anume:- cheltuieli cu apărarea naţională;- cheltuieli cu administraţia publică;- cheltuieli cu datoria publică. Ele erau urmate de cheltuielile pentru dezvoltarea reţelelor de comunicaţii şi de cheltuielile legate de educaţie care răspundeau unor cerinţe ale dezvoltării industriale. Orice cheltuială care depăşea ceea ce era strict necesar pentru menţinerea ordinii sociale şi a armatei avea tendinţa de a fi interpretată ca o risipă.

În perioada dinaintea primului război mondial şi mai ales în timpul acestuia, ca urmare a cheltuielilor militare tot mai ridicate în majoritatea ţărilor implicate, are loc o creştere importantă a nivelului fiscalităţii în special prin mărirea nivelului cotelor de impunere, dar şi prin introducerea unor noi impozite.

În Anglia cota impozitului pe venit care în 1910 era de 5,83% ajunge în 1918 la 30%, iar cotele la impozitul pe succesiuni au crescut astfel încât cota maximă atingea 80%.

În Germania creşterea fiscalităţii s-a realizat prin introducerea unor impozite suplimentare. Astfel, în 1913 se introduce o „contribuţie defensivă extraordinară” care era de fapt un impozit pe avere, precum şi un impozit pe creşterea averii. În 1916-1917 se introduc o serie de impozite speciale pe transmiterea mărfurilor şi pe dobânzi, precum şi un impozit pe beneficiile de război. În 1918 se introduce un nou impozit de război numit „vărsământ extraordinar de război” stabilit pe venit, acesta era un impozit unic şi excepţional şi avea cote progresive ce variau de la 5% la 50% ce se aplicau la creşterea venitului între ultima estimaţie din timp de pace şi estimaţia de la sfârşitul anului 1917.

În Italia în 1915 au fost introduse noi impozite, precum impozitul asupra permiselor de export, impozitul asupra scutirilor militare, taxa asupra veniturilor mobiliare, taxa asupra plăţilor efectuate de stat şi suprataxa progresivă şi

10

extraordinară pe beneficiile de război. Totodată maximul cotei la impozitul succesoral ajunge să fie fixat la 90%.

În SUA are loc în 1917 o creştere a impozitului pe venit de la 1% la 4%, iar cota maximă a suprataxei (surtax) creşte de la 6% la 63% pentru veniturile mai mari de 2 mil. de dolari provenite din capitaluri. Tot în 1917 s-a introdus şi un impozit pe beneficiile de război „Excess profit duty” cu o cotă progresivă variind de la 25% la 60% şi au crescut cotele de impunere laimpozitul pe succesiuni cota maximă fiind de 25%.

Cu toate aceste majorări ale cotelor de impunere şi a introduceri de noi impozite, nivelul fiscalităţii nu a crescut în mod exagerat, în timpul primului război mondial, resursele provenind din impozite acoperind doar o parte din totalul cheltuielilor bugetare şi anume: 10-12% în Germania, circa 20% în Anglia şi 31,5% în SUA, restul cheltuielilor publice fiind acoperite prin împrumuturi publice, emisiune monetară neacoperită şi altele.

Imediat după terminarea războiului, nivelul fiscalităţii a rămas la un nivel mai ridicat, datorită necesităţii acoperirii cheltuielilor de refacere a ţărilor după război.Pe măsură ce economiile se refac şi sunt puse la punct sistemele fiscale şi aparatele fiscale, precum şi pe fondul aplicării în continuare a principiilor economice liberale, are loc o reducere a fiscalităţii, aceasta rămânând însă la un nivel mult mai ridicat decât în perioada dinaintea primului război mondial.

Astfel, în principalele ţări europene nivelul sarcinilor fiscale raportate la întregul venit naţional a crescut în 1924 faţă de 1913 după cum urmează: în Anglia 23% faţă de 11%, în Franţa 21% faţă de 13%, în Italia 19% faţă de 13%. În ceea ce priveşte SUA, potrivit datelor statistice, suma prelevărilor fiscale care reprezenta în 1913 circa 7% din venitul naţional, a reprezentat în deceniul 1920-1930 între 10 şi 12% din venitul naţional.Obiectivul principal avut în vedere de politicile fiscale în perioada scursă până la începutul crizei din 1929-1933 a fost acela de sprijinire a refacerii economice şi a creşterii economice.

Odată cu începerea crizei economice din 1929-1933, guvernele au trebuit să facă faţă unei situaţii deosebite determinată de scăderea veniturilor din impozite în paralel cu necesitatea efectuării unor cheltuieli publice sporite pentru ajutorarea celor greu loviţi de efectele crizei (şomeri, săraci etc.) precum şi pentru susţinerea intervenţiei statului în economie, factorii de putere din toate ţările au luat măsuri pentru ameliorarea sistemului fiscal şi a aparatului administrativ.

Experienţa crizei din 1929-1933 a arătat că cele mai sensibile la fluctuaţiile conjuncturale sunt impozitele directe în general şi impozitul pe venit în special. Cel mai important impozit indirect utilizat în acea perioadă a fost impozitul pe cifra de afaceri, el constituind unul dintre instrumentele fiscale cele mai comode

11

şi capabile a realiza venituri mari pentru buget.Dar dificultăţile legate de control, de contactul organelor fiscale cu o masă enormă de contribuabili şi protestele vehemente ale comercianţilor cu amănuntul, au pus problema transformării acestui impozit, dintr-un impozit aplicat asupra tuturor fazelor procesului economic de la producţie la consum, într-un impozit aplicat numai asupra unora din fazele procesului economic şi în primul rând asupra producţiei, reţinerea impozitului făcându-se prin stopaj la sursă. Un alt motiv care a determinat guvernele să înlocuiască impozitul pe cifra de afaceri cu taxe unice, specifice pe categorii de produse a fost acela al reducerii puternice a preţurilor în perioada crizei din 1929-1933.

În România, impozitul pe lux şi cifra de afaceri, introdus în 1921 de Nicolae Titulescu, şi-a pierdut caracterul de impozit asupra vânzărilor, cum a fost la origine, devenind odată cu punerea în aplicare a legii Manoilescu în 1927, un impozit perceput la punerea în circulaţie a mărfurilor de către producător. El a fost completat prin taxarea mărfurilor impozabile importate, la trecerea lor prin vamă şi prin impunerea cu un tarif redus a mărfurilor indigene destinate exportului, odată cu impozitele vamale. Impunerea se realiza prin stopaj la sursă.

În 1933, datorită scăderii încasărilor obţinute de pe urma sa pe parcursul crizei, are loc o reformă a regimului impozitului pe lux şi cifra de afaceri prin legea Madgearu, în urma aplicării acesteia încasările revenind la nivelul dinaintea crizei. Ca urmare, ponderea contribuţiei acestui impozit întotalul veniturilor din impozite indirecte a crescut de la 10,5% în 1928 la 18,8% în 1933/1934. Cu toate acestea ele reprezentau relativ puţin faţă de încasările realizate de pe urma acestui impozit în alteţări.

Datorită măsurilor luate de guverne în vederea reaşezării impozitelor pentru a menţine un randament ridicat al acestor măsuri luate pe fondul unei puternice scăderi a veniturilor majorităţii contribuabililor, a avut loc în această perioadă o creştere a presiunii fiscale. Astfel, în 1931 fiscalitatea ajunsese la 28,9% în Germania şi Anglia şi 22% în Franţa56. De asemenea, în SUA ea oscilează începând din 1931 între 17 şi 22%, după ce între 1920 şi 1930 se situase între 10 şi 12%57.

În ceea ce priveşte situaţia presiunii fiscale în România, calculele diferă de la sursă la sursă, toate indicând însă creşterea ei continuă în această perioadă, maximul fiind atins în 1931.

12

Tabelul nr. 1.1Presiunea fiscală între 1929-1933

D. Iordan V.Madgearu V.Slăvescu 1929 21,4% 21% 20,58% 1930 27,7% 27,1% 28,25% 1931 28,4% 28,4% 30,74% 1932 27,1% 27,1% 25,35% 1933 - - 26,54%Surse: D. Iordan – Tribuna financiară, nr. 2/1932, p. 13 V. Madgearu – Capacitatea de plată şi datoria publică a României, Bucureşti, 1933* V. Slăvescu – Situaţia economică a României şi capacitatea sa de plată, Bucureşti, 1934* Memorandumuri ale miniştrilor de finanţe cu privire la capacitatea de plată a

României, prezentate creditorilor străini.

Apropierea celui de-al doilea război mondial şi procesul de înarmaredeclanşat de aceasta au făcut să crească rapid nivelul cheltuielilor publice şi ca urmare a crescut şi nivelul fiscalităţii. Astfel, în foarte multe ţări s-au majorat impozitele existente şi s-au introdus altele noi, unele guverne creând bugete speciale pentru înarmare.

În România, un astfel de buget a fost creat începând cu anul fiscal 1935/1936, având denumirea de „Fondul Apărării Naţionale” (FAN), acestuia adăugându-se mai târziu şi un fond special pentru marină şi aviaţie (FNAM). Bugetele speciale de înarmare au ajuns să reprezinte în anul fiscal 1939/1940 circa 10,9% din structura bugetului general al statului.

Odată cu începerea şi desfăşurarea celui de-al doilea război mondial,cheltuielile publice cresc în mod exploziv, ele rămânând chiar şi după terminarea războiului la nivelul ridicat atins pe parcursul acestuia. Acest fenomen reiese şi din următoarele date: Tabelul nr. 1.2

Cheltuielile bugetare ale unor state capitaliste (în miliarde unităţi ale valutelor naţionale)

Ani bugetari SUA Anglia Franţa 1937/1938 7,0 1,18 65,6 1947/1948 33,8 4,05 914,0Sursa: A. Eidelnant – Op. cit., p. 222

13

În ceea ce priveşte creşterea veniturilor din impozite situaţia se prezintă astfel:

Tabelul nr. 1.3Veniturile provenite din impozite în bugetele unor state capitaliste(în miliarde unităţi de valută naţională) Ani bugetari SUA Anglia Franţa 1937/1938 6,0 0,84 37,8 1947/1948 42,4 3,28 618,0Sursa: A. Eidelnant – Op. cit., p. 224

Deşi aceste valori sunt influenţate puternic şi de creşterea preţurilor din acest interval, totuşi ele reflectă o creştere majoră atât a cheltuielilor publice cât şi a veniturilor fiscale. Dar şi în al doilea război mondial ca şi în primul război mondial nu s-a putut acoperi din impozite decât o parte a cheltuielilor publice efectuate. În ansamblu, în anii celui de-al doilea război mondial au fost acoperite din impozite circa 30-35% din totalul cheltuielilor de război, faţă de 20% în primul război mondiaL.

În majoritatea ţărilor creşterea fiscalităţii s-a realizat mai ales pe seama impozitelor indirecte. Aceasta deoarece s-a constatat că impozitele indirecte şi în special cele de consumaţie, în calitatea lor de impozite pe cheltuieli sunt singurele impozite a căror flexibilitate permite adaptarea zilnică a sistemului fiscal la nivelul preţurilor.

În România ponderea veniturilor indirecte în totalul veniturilor bugetului a ajuns în 1941/1942 la un nivel de 55,7% pe când ponderea impozitelor directe era de doar 16,9%.

1.2. Perioada postbelică până la sfârşitul secolului XX

În perioada postbelică, pe fondul războiului rece şi a unei dezvoltări economice fără precedent, are loc o creştere a rolului statului pe plan economic şi social, care se va reflecta într-o sporire puternică a cheltuielilor publice şi a fiscalităţii.

În Suedia, ideea promovării unei politici bugetare anticiclice a fost adoptată în mod oficial încă din 1937. Cu prilejul reformei bugetare care a avut loc în acel an s-a prevăzut ca bugetul curent să se echilibreze pe o perioadă lungă de timp, el putându-se încheia cu deficit în perioadele nefavorabile ale ciclului şi excedent în cele favorabile.

14

Şi în Marea Britanie bugetul este considerat un factor de stabilizare a economiei. Începând din 1961, guvernul a fost împuternicit să modifice cotele impozitelor indirecte (taxe asupra băuturilor şi tutunului ş.a.) în proporţie de maximum 10% în cursul unui exerciţiu.

În Republica Federală Germania, în anul 1967, a fost adoptată Legea Stabilizării prin care se preciza că politica economică şi cea bugetară trebuie să ţină seama de imperativele echilibrului economiei naţionale. Prin această lege au fost acordate guvernului puteri discreţionare, acesta fiind împuternicit să modifice, în anumite limite, impozitul pe venit. Cu aprobarea Parlamentului, guvernul german putea să dispună, prin decret, diminuarea sau majorarea, în limitele a 10% a cuantumului impozitului pe venit, veniturile suplimentare astfel obţinute fiind vărsate la „conturile conjuncturale” ale statului federal şi landurilor.

În Statele Unite ale Americii nu au existat instrumente anticiclice lăsate la dispoziţia guvernului ca în alte ţări, şeful executivului trebuind să solicite parlamentului împuterniciri pentru luarea de măsuri anticriză.

Statele occidentale au folosit, ca instrument de realizare a obiectivelor social-economice, şi subvenţiile, acestea având mai multe forme concrete pe care le îmbracă:

- subvenţii în numerar; - subvenţii sub forma avantajelor de preţ; - subvenţii sub forma prestaţiilor de servicii cu titlu gratuit; - subvenţii sub forma facilităţilor fiscale.

Dacă primele trei categorii de subvenţii au contribuit la creşterea cheltuielilor publice, ele cunoscând, mai ales în ţările europene dezvoltate, un ritm de creştere mai rapid decât cel a produsului intern brut,ultima categorie are o influenţă directă asupra realizării veniturilor fiscale.Subvenţiile fiscale îmbracă forma unor avantaje fiscale – scutiri, reduceri sau amânări de impozite directe – prin care se urmăreşte stimularea anumitor activităţi economice sau avantajarea anumitor categorii sociale, în vederea realizării unor programe guvernamentale sau locale.

În afara subvenţiilor statele au folosit şi alte instrumente de influenţă economică externă şi internă, care aveau efect puternic asupra bugetului. Astfel, SUA a acordat după al doilea război mondial o serie de împrumuturi ţărilor aliate pe baza „planului Marshall”, care a favorizat desfacerea mărfurilor americane

Creşterea cheltuielilor publice în perioada postbelică este reflectată de evoluţia ponderii cheltuielilor publice în PIB. În ţările dezvoltate cheltuielile publice au evoluat, între 1950 şi 1977, de la o pondere cuprinsă între 17,3% şi 32% la valori de aproximativ 45%, în majoritatea ţărilor din Europa de Vest, iar

15

în Suedia şi Olanda chiar la valori de 60,1% respectiv 55,8%, în timp ce în restul ţărilor dezvoltate se înregistrau de asemenea ponderi importante dar la un nivel mai redus: 40,3% în Canada; 34,2% în SUA; 28,9% în Australia şi 26,6% în Japonia. În acelaşi interval, ponderea cheltuielilor publice în PIB în ţările mai puţin dezvoltate a evoluat mult mai lent ajungând ca în 1975 să fie cuprinsă între 10 şi 20% excepţie făcând Panama cu 26,5%.

Această creştere în volum a cheltuielilor publice a fost însoţită şi de otransformare a structurii lor. Fenomenul cel mai spectaculos îl reprezintă creşterea ponderii cheltuielilor cu protecţia socială în totalul cheltuielilor publice. Acest lucru s-a petrecut sub efectul creşterii numărului de persoane asigurate, ameliorării nivelului prestaţiilor, creşterii cheltuielilor cu sănătatea, creşterea şomajului şi îmbătrânirea populaţiei. Alături de cheltuielile social-culturale, au avut o pondere importantă în cadrul cheltuielilor publice şi cheltuielile cu caracter economic, precum şi cheltuielile militare.

Ca urmare a creşterii cheltuielilor publice au trebuit să crească rapid şiveniturile obţinute de stat din impozite şi contribuţii la asigurări sociale, nivelul fiscalităţii urmează îndeaproape nivelul cheltuielilor publice, fiind însă ceva mai scăzut deoarece o parte a cheltuielilor publice este acoperită de veniturile nefiscale şi din împrumuturi publice.

În decursul perioadei ce a urmat celui de-al doilea război mondial, contribuţiile sociale au crescut mai rapid decât impozitele şi au constituit principalul factor de majorare a prelevărilor obligatorii.

Pe fondul dezvoltării economice şi a creşterii veniturilor, tendinţa care s-a manifestat pe plan mondial, în această perioadă, în evoluţia impozitului pe veniturile persoanelor fizice a fost aceea de a se trece la impunerea globală, înlăturând orice discriminare a sarcinii fiscale în funcţie de natura veniturilor şi asigurând acelaşi tratament tuturor veniturilor.

În afară de impozitul pe veniturile persoanelor fizice un alt impozit direct relevant este impozitul pe veniturile realizate de societăţi (impozitul pe profit). În general, regimul de impunere a veniturilor realizate de persoanele juridice este diferenţiat în funcţie de modul cum sunt organizate acestea, şi anume ca societăţi de persoane sau de capital. Impozitul pe veniturile societăţilor era de regulă proporţional, uneori cu corective.

Principala modificare intervenită în cadrul impozitelor generale asupra consumului după al doilea război mondial a constituit-o instituirea în 1954-1955, în Franţa, a taxei pe valoarea adăugată (TVA), care este un impozit unic pe cifra de afaceri, dar cu plata fracţionată. Faţă de impozitul cumulativ pe cifra de afaceri, care este un impozit tip „bulgăre de zăpadă”, deoarece la fiecare verigă nouă el cuprinde în baza de calcul şi impozitul plătit cu prilejul fiecărei tranzacţii

16

până în momentul respectiv, TVA-ul are avantajul că mărimea absolută a impozitului nu depinde de lungimea traseului parcurs de la producător la consumator. Aceasta face ca TVA-ul să fie un impozit neutru din punct de vedere economic spre deosebire de impozitul cumulativ pe cifra de afaceri care favoriza tendinţele de integrare pe verticală.

În plus, datorită faptului că în practica fiscală internaţională s-a adoptat principiul potrivit căruia produsele care fac obiectul comerţului exterior trebuie să fie impuse în ţara de destinaţie, era necesară aplicarea unui impozit transparent care să permită cunoaşterea sumei ce trebuie restituită exportatorului. TVA-ul corespundea perfect acestei cerinţe spre deosebire de impozitul cumulativ care era lipsit de transparenţă. Ca urmare a acestor avantaje taxa pe valoare adăugată a fost adoptată şi de celelalte ţări ale C.E.E..În ceea ce priveşte numărul şi mărimea cotelor aplicate pentru perceperea taxei pe valoarea adăugată acestea erau diferite de la o ţară la alta, în general aplicându-se un număr de 1-4 cote, diferenţiate în funcţie de natura bunului sau serviciului impozabil .

Trebuie menţionat că în perioada postbelică multe ţări au aplicat forma impozitului unic pe cifra de afaceri, care se încasa o singură dată indiferent de numărul verigilor prin care trece marfa supusă impunerii, în momentul vânzării mărfii de către producător (denumit taxă de producţie), în stadiul comerţului cu ridicata ori în cel al comerţului cu amănuntul (denumit taxă de vânzare sau impozit pe circulaţie). Deşi acesta are avantajul că se percepe de la un număr mic de plătitori şi permite un control mai uşor asupra aşezării şi perceperii impozitului, majoritatea ţărilor care l-au aplicat au renunţat la el în favoarea taxei pe valoarea adăugată.

Pe baza experienţei organelor fiscale, s-a constatat şi faptul că stabilirea unui număr mare de cote, pentru a asigura impunerea diferenţiată a bunurilor şi serviciilor în funcţie de importanţa acestora în consumul populaţiei, nu este indicată din punct de vedere tehnic, deoarece complică foarte mult perceperea impozitului mai ales la plătitorii de mici dimensiuni.Tot pe baza experienţei unor ţări occidentale a rezultat că trecerea de la impozitul pe cifra de afaceri în cascadă la taxa pe valoarea adăugată, având acelaşi randament, a avut ca efect o reducere a costului investiţiilor şi al stocurilor constituie de întreprinderi, o anumită creştere a preţurilor bunurilor de consum şi o uşoară scădere a preţurilor de export.

TVA-ul a dus la stimularea întreprinzătorilor să facă investiţii şi să lărgească exporturile, mai ales în condiţiile în care este rambursată taxa plătită la achiziţionarea echipamentelor şi instalaţiilor pentru a se evita dubla impunere a investiţiilor, odată cu procurarea bunurilor de natura investiţiilor iar a doua oară la vânzarea produselor obţinute după punerea în funcţiune a investiţiilor

17

respective, prin includerea amortizării în preţul asupra căruia se calculează impozitul. Se constată că TVA-ul a devenit rapid un impozit cu o contribuţie importantă în formarea veniturilor fiscale în multe ţări occidentale dezvoltate. Un aport însemnat la formarea veniturilor fiscale au avut în perioada postbelică şi accizele, în unele ţări ele având o contribuţie mai ridicată decât cea a impozitelor generale asupra consumului, precum în Australia, Japonia, Portugalia, Spania sau egală cu acesta precum în SUA şi Noua Zeelandă.

O altă componentă importantă a impozitelor indirecte, taxele vamale, a suferit modificări radicale în perioada postbelică. Astfel, deşi înainte de al II-lea război mondial ele erau una din sursele principale de alimentare a bugetului de stat, odată cu dezvoltarea relaţiilor economice internaţionale din perioada postbelică, se observă folosirea lor din ce în ce mai rar în scopuri fiscale şi într-o măsură din ce în ce mai mare în scopuri protecţioniste.

În ceea ce priveşte taxele vamale de import nivelul acestora s-a redussistematic în perioada postbelică ca urmare a negocierilor purtate în cadrulAcordului General pentru Tarife şi Comerţ (G.A.T.T.). Acest acord adoptat în octombrie 1947, s-a transformat într-un organism internaţional specializat în probleme de comerţ internaţional care a acţionat în vederea eliminării treptate a restricţiilor din calea schimburilor comerciale.

În 1951 la Paris se semnează tratatul prin care s-a constituit „Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului” din care făceau parte R.F. Germania, Franţa, Italia, Belgia, Olanda şi Luxemburg, obiectivul tratatului fiind formarea unei pieţe comune a cărbunelui şi oţelului pe teritoriul european al ţărilor semnatare.

În anul 1957, cele şase ţări semnează „Tratatul de la Roma” privind constituirea Comunităţii Economice Europene (C.E.E.), cunoscută şi sub denumirea de Piaţa Comună. Tratatul care a stat la baza naşterii Comunităţii stabilea drept obiectiv realizarea unei pieţe comune şi aproprierea treptată a politicii economice a statelor membre în vederea realizării unei dezvoltări armonioase a activităţii economice, precum şi eliminarea, între statele membre, a taxelor vamale şi a restricţiilor cantitative la intrarea şi ieşirea mărfurilor, stabilirea unui tarif vamal comun şi a unei politici comerciale comune faţă de terţe ţări şi abolirea obstacolelor la libera circulaţie a persoanelor, serviciilor şi capitalurilor.

În perioada postbelică alături de ţările capitaliste au coexistat şi ţărilelagărului comunist, ţări care au dezvoltat economii socialiste de tip marxist –leninist. În cadrul acestora sistemele fiscale au tins să dispară, deoarece conceptele de resurse publice şi prelevări publice capătă o altă accepţiune în condiţiile în care statul este proprietarul a mai bine de 90% din avuţia naţională. Prelevările fiscale nu au dispărut complet, mai ales că mai existau sectoare care

18

nu erau complet naţionalizate precum agricultura, cooperaţia precum şi un sector semi-liber care făcea posibilă apariţia unor venituri private, dar prelevările fiscale din ţările socialiste au fost mai mici decât în cele capitaliste.

Bugetele acestor ţări erau alimentate în principal prin prelevările din beneficii, care constituiau un transfer al marjei dintre cost şi preţ la buget. Aceste prelevări nu pot fi comparate cu impozitul pe veniturile societăţilor capitaliste, ele reducând libertatea utilizării beneficiilor şi lăsând doar o anumită libertate limitată pentru autofinanţare.

Următoarea sursă ca importanţă o constituia impozitul pe cifra de afaceri, în stadiul producţiei sau comercializării, cotele fiind variabile după natura produselor, unele fiind exceptate. La acestea se adaugau şi taxe vamale pentru operaţiunile vamale realizate de persoane juridice.

Impozitele pe venituri aveau o cotă redusă. Impozitul pe venitul persoanelor fizice aplicat asupra salariilor brute avea incidenţă directă asupra puterii de cumpărare a populaţiei, iar aplicat asupra fondului de salarii brut, era plătit de întreprinderi, cu repercusiune prin preţ asupra consumatorilor.La acestea se adăugau o multitudine de impozite pe venituri cuvenite administraţiilor publice locale, care constituiau instrumente nu atât de finanţare a necesităţilor acestora, cât de acţiune în direcţia reducerii proprietăţii şi veniturilor individuale. Acestea loveau: veniturile din închirieri şi subînchirieri de clădiri, terenuri şi mijloacele de transport ale populaţiei.

O problemă majoră cu care s-au confruntat ţările dezvoltate la sfârşitul anilor ’70 şi în anii ’80 a fost creşterea extraordinară a cheltuielilor publice.

Principala cauză a creşterii cheltuielilor publice în perioada anilor ’70 şi ’80 în ţările dezvoltate a constituit-o creşterea rapidă a cheltuielilor pentru protecţie socială ca urmare a instaurării „statului bunăstării”. Acest fapt este dovedit de nivelul extrem de ridicat al cheltuielilor publice pentru acţiuni social-culturale în PIB şi în totalul cheltuielilor publice în anii ’80. Astfel, în Europa ponderea acestor cheltuieli în PIB este între 32,4 şi 34,9% iar în cadrul cheltuielilor publice ponderea este între 57% şi 70,3%. Chiar şi în ţările unde „statul bunăstării” are o amploare mai mică, cum sunt SUA şi Australia, unde ponderea cheltuielilor social culturale în PIB este mai redusă (în jur de 20%), se alocă peste jumătate din cheltuielile publice în acest scop (între 51 şi 55%).

În condiţiile în care creşterea economică s-a redus foarte mult în anii ’70 şi ’80, cheltuielile cu protecţia socială au continuat să crească rapid sub influenţa a diverşi factori precum: îmbătrânirea populaţiei; progresul tehnologic ce duce la folosirea unor aparate foarte costisitoare în domeniul medical (scannere, ecografe etc.) precum şi creşterea globală a cererii de îngrijiri medicale şi a consumului de

19

medicamente, stimulate de gratuitatea îngrijirilor; creşterea numărului şomerilor şi a duratei şomajului etc.

Ca urmare a creşterii mai rapide a cheltuielilor publice faţă de creşterea PIB în multe ţări şi în special în cele de Europa de Vest au apărut probleme majore privind finanţarea cheltuielilor publice, fiind necesară creşterea nivelului prelevărilor obligatorii atât sub forma impozitelor şi taxelor cât şi a cotizaţiilor sociale, la sfârşitul anilor ’80, între nivelurile acestor cote continuau să existe disparităţi de la o ţară la alta, ele variind între 11,83%-33,6% în Elveţia şi 61,72% în Germania.

Datele provenite din surse O.C.D.E., arată că, şi după anii '80, nu puţine ţări au continuat să sprijine investiţiile prin intermediul sistemului fiscal sau prin subvenţii de la buget, dar majoritatea ţărilor O.C.D.E. care au făcut apel la sistemul fiscal pentru a acţiona asupra structurii investiţiilor au tins să suprime incitaţiile fiscale în măsura posibilului pentru motivele următoare:

- experienţa a arătat că, într-o lungă perioadă de timp, incitaţiile nu modifică deloc nivelul sau configuraţia investiţiilor, şi că, pe termen scurt, ele riscă să fie la originea investiţiilor de interes mediocru, motivate de considerente fiscale mai mult decât de considerente de rentabilitate;

- costul incitaţiilor este ridicat, în sensul renunţării la venituri, de unde necesitatea de a majora cotele cedulare la niveluri mai ridicate decât ar fi altfel nevoie pentru a spori acelaşi cuantum de venituri. Cotele ridicate de impozitare a întreprinderilor tind să accentueze eventualele distorsiuni induse prin fiscalitate;

- existenţa unui larg evantai de incitaţii conduce la sisteme multiple de evaziune fiscală. De aici, tendinţa existentă în cadrul O.C.D.E., de a suprima incitaţiile, de adiminua cotele de impozitare şi de a armoniza, pe aceste căi, condiţiile investiţiilor.

În ceea ce priveşte impozitele indirecte, în anul 1987, s-a pus problema unor schimbări importante în C.E.E., unde constituirea „pieţei unice” a pus problema suprimării mecanismului de detaxare la export şi a egalizării cotelor de TVA. Pentru soluţionarea acestei probleme, Comisia C.E.E. a propus două măsuri:

1) îngheţarea ecartului de taxe, adică să nu se ia noi măsuri care să adâncească ecartul existent între TVA-ul unei ţări şi cota medie pe C.E.E. Până la 31 decembrie 1992 trebuia ca numărul cotelor să se reducă la două: „cota redusă” situată între 4 şi 9% şi „cota normală”, între 14 şi 20% în funcţie de ţară. Comisia C.E.E. aprecia că nu ar apărea nici o problemă economică dacă diferenţa de cote între ţări nu ar depăşi cinci puncte procentuale;

20

2) compensarea veniturilor între state. Nici un stat nu trebuia să încaseze o taxă care este datorată altui stat. Aceasta presupunea necesitatea de a introduce un mecanism de „compensare” (fiecare stat urmând să verse fiecăruia din cele 11 state comunitare suma TVA-ului pe care a încasat-o dar nu i se cuvenea, deoarece produsele sale fuseseră exportate şi consumate în alte ţări ale C.E.E.).

Nu s-a reuşit alinierea nivelelor de impozitare până la termenul propus şi nici a sistemului de evidenţă. Ca o soluţie interimară s-a acceptat combinarea impozitării, atât faţă de ţara de origine cât şi faţă de cea de destinaţie. Libera circulaţie a bunurilor în cadrul Comunităţii, cerută de formarea U.E., a făcut ca fluxurile comerciale între statele membre să nu mai fie considerate drept operaţiuni de export sau import.

Pe 1 ianuarie 1993, odată cu înfiinţarea pieţei unice, U.E. a introdus un sistem comun de accize care se referă la trei categorii principale de produse : produse din tutun, băuturi alcoolice şi uleiuri minerale.

În privinţa taxelor vamale, pe plan mondial, s-a continuat politica de reducere a acestora, în 1986 demarând o nouă rundă a negocierilor comerciale internaţionale sub egida G.A.T.T., Runda Uruguay. Această rundă a dus printre altele şi la constituirea Organizaţiei Mondiale a Comerţului. Rezultatele obţinute în cadrul Rundei Uruguay au constat în: reducerea medie de ansamblu a taxelor vamale de import cu 40%, în decursul unei perioade de cinci ani; în cazul produselor industriale, diminuarea taxelor vamale mai mari de 25%; reducerea cu circa o treime a taxelor vamale şi liberalizarea graduală, într-o perioadă de tranziţie de zece ani, pentru produse textile şi îmbrăcăminte.

Prin reducerile aplicate de ţările dezvoltate la produsele industriale nivelul mediu al taxelor vamale de import trebuia să scadă de la 6,4% la 4%.

Ca un element de noutate în domeniul fiscalităţii, trebuie menţionat că în anii ’80 şi ’90 s-au introdus impozite pe poluare şi alte externalităţi negative, denumite „impozite verzi”. Prin ele se urmăreşte sporirea interesului pentru protecţia mediului, dar şi creşterea veniturilor statului.

Trebuie menţionat că măsurile de reformă a fiscalităţii luate de guvernele S.U.A. şi Marii Britanii în timpul anilor ’80 s-au lovit şi de anumite limite. În S.U.A. reducerile impozitelor nu au fost însoţite şi de o reducere a cheltuielilor publice, deoarece, chiar dacă au redus cheltuielilor de asistenţă socială, au crescut foarte mult cheltuielile militare, ceea ce a dus la apariţia unor deficite bugetare enorme şi la creşterea rapidă a datoriei publice. De aceea încă din 1984, Ronald Reagan a adoptat un prim program de măsuri eşalonat pe mai mulţi ani vizând reducerea deficitului bugetar. Succesorul său, George Bush, sub presiunea Congresului, a mers chiar mai departe acceptând o creştere a impozitelor (cota marginală maximă de impunere la impozitul pe venit crescând de la 28% la

21

31%), deşi promisese în campania electorală că nu va mări impozitele. Acest fapt împreună cu o atitudine de neintervenţie în economie pe parcursul a 9 luni de recesiune în 1991-1992, bazată pe recomandările susţinătorilor economiei ofertei, l-a făcut să piardă alegerile prezidenţiale din 1992, deşi ieşise victorios în Războiul din Golf.

În 1993, administraţia Clinton a adoptat legea privind reducerea deficitului bugetar, prin care au fost micşorate cheltuielile şi au fost sporite impozitele pentru cei bogaţi, cota marginală de impunere la impozitul pe venit ajungând la 40%.Totodată persoanelor sărace le-a fost oferită o reducere a impozitelor şi posibilitatea acordării de credite fiscale nerambursabile1. Programul economic al preşedintelui Clinton a dus la sfârşitul anilor ’90 la obţinerea de excedente bugetare însemnate şi la reducerea datoriei publice.

În Marea Britanie guvernul Thatcher a propus în 1990 înlocuirea impozitelor discreţionare existente cu un impozit fix pe persoană „poll–tax” în ideea că acesta nu va duce la situaţii de ineficienţă, deoarece oamenii nu vor emigra şi nici nu se vor sinucide pentru a evita impozitarea, iar astfel distorsiunile economice vor fi minime. Populaţia a considerat, însă, acest impozit inechitabil şi împovărător pentru familiile cu venituri reduse. Acest fapt a avut un rol cheie în răsturnarea guvernului Thatcher după 11 ani de guvernare.

Nivelului fiscalităţii la sfârşitul anilor ’90, este prezentată în tabelul următor:

Tabelul nr. 1.4Gradul de fiscalitate generală şi veniturile fiscale medii pe un locuitor,

în dolari SUA, în ţările membre ale OCDE, în anul 1996Ţara Grad

fiscalitate generală

(%)

Grad fiscalitate parţială

(%)

Venituri fiscale medii/

locuitor(USD)

Danemarca 52,2 50,6 17351Suedia 52,0 36,5 14696Finlanda 48,2 35,8 11763Belgia 46,0 31,1 12150Franţa 45,7 26,0 12039Luxemburg 44,7 32,8 18138Austria 44,0 28,7 12496Olanda 43,3 26,1 11058Italia 43,2 28,5 9135Polonia 42,1 28,9 1466Norvegia 41,1 31,5 14823Grecia 40,6 28,1 3778Cehia 40,5 23,5 2205

22

Ungaria 40,3 26,8 1775Germania 38,1 22,6 10496Canada 36,8 30,8 7376Marea Britanie 36,0 29,8 7059Noua Zeelandă 35,8 35,8 6471Portugalia 34,9 25,9 3640Elveţia 34,7 21,7 14414Spania 33,7 21,6 5017Irlanda 33,7 29,1 6575Islanda 32,3 29,5 8708Australia 31,1 31,1 6881SUA 28,5 21,5 8039Japonia 28,4 18,1 10387Turcia 25,4 21,4 737Rep.Coreea 33,2 21,1 2372Mexic 16,3 13,7 555Medii ponderate

OCDE- total 37,7 27,9 8347Uniunea

Europeană ,, 15,,- total

42,4 30,2 10389

Gradul de fiscalitate generală a fost determinat pe baza impozitelor şi taxelor la care s-au adăugat contribuţiile la asigurări sociale.Gradul de fiscalitate parţială a fost determinat numai pe baza impozitelor şi taxelor propriu-zise. Sursa: Iulian Văcărel, Politici fiscale şi bugetare în România. 1990-2000, Ed. Expert, Bucureşti, 2001, p. 139-140

Din analiza datelor prezentate în tabel, se observă că nivelul fiscalităţii generale a rămas aproximativ la aceleaşi valori ca înainte de 1986, înregistrându-se doar mici variaţii în ţările O.C.D.E., de ± 2-3%, iar media pe total O.C.D.E. în 1996 a fost de 37,7% faţă de 36,9% în 1985.

De aici rezultă că efectele revoluţiei fiscale de la sfârşitul anilor ’80 au fost relativ minore în ceea ce priveşte gradul de fiscalitate, ele afectând mai mult modul de aşezare al impozitelor.

Iese în relief faptul că ţările U.E. au un grad de fiscalitate generală şi parţială mai mare decât media O.E.C.D. Astfel dacă ţinem cont de contribuţiile pentru securitatea socială, nivelul fiscalităţii în U.E. este de 42,4%, faţă de 37,7% pe total O.E.C.D. şi numai 28,5% în S.U.A.

Se remarcă în prim plan Danemarca şi Suedia, ţările cu cel mai ridicat grad de protecţie socială, ţări care plătesc însă pentru aceasta cu cel mai ridicat nivel al fiscalităţii 52%.

23

Analizând nivelul fiscalităţii pe locuitor, în dolari, se observă că S.U.A., Canada, Australia şi Noua Zeelandă preiau sub formă de impozite şi contribuţii pentru securitate socială sume mult mai reduse decât în ţările dezvoltate ale U.E., cu excepţia Marii Britanii, nivelul fiscalităţii depăşind 10.000 dolari pe locuitor ajungând chiar şi la 17000 dolari pe locuitor în Danemarca şi Luxemburg.

Contribuţia principalelor tipuri de impozite la formarea veniturilor fiscale aleţărilor O.C.D.E. este prezentată în tabelul următor:

Tabelul nr.1.5Principalele categorii de impozite directe şi indirecte, în procente

faţă de totalul veniturilor fiscale, percepute în ţările membre ale OCDE,în anul 1996

24

Sursa: Iulian Văcărel, Politici fiscale şi bugetare în România. 1990-2000, p. 152-153

Din datele prezentate, rezultă că ponderea impozitelor directe în totalul veniturilor fiscale reprezintă pe total O.C.D.E. de două ori mai mult decât impozitele pe bunuri şi servicii, dacă luăm în calcul şi contribuţiile la securitatea socială. Există însă o apropiere relativă, pe ansamblul O.C.D.E., între contribuţia impozitelor pe venit şi pe profit(35,3%) şi contribuţia impozitelor pe bunuri şi servicii (32,5%).

În general, ţările dezvoltate recurg mai mult la impozite directe şi mai puţin la impozite indirecte, cu toate că există şi ţări precum Danemarca, Norvegia, Franţa, Germania şi Marea Britanie în care ponderile impozitelor pe bunuri şi servicii în PIB se situează peste media pe total O.C.D.E.

Analizând schimbările intervenite în fiscalitate pe parcursul anilor ’80 şi ’90 se poate constata că nivelul fiscalităţii a rămas unul ridicat, el fluctuând între 1985 şi 1996 în jurul a 37 – 38% din PIB, în medie pe OCDE. Elementul central al reformelor fiscale realizate în această perioadă l-a constituit reducerea cotelor de impunere, în special a celor marginale, atât în cazul impozitului pe venit cât şi

25

în cazul impozitului pe profit, precum şi lărgirea bazelor de impozitare ale acestor impozite.

Chiar dacă măsurile de reformă fiscală de la sfârşitul secolului XX nu au reuşit să reducă nivelul ridicat al fiscalităţii existent în multe ţări ale lumii, şi în special în Uniunea Europeană, se manifestă în momentul actual presiuni puternice în sensul reducerii nivelului fiscalităţii, presiuni generate în special de fenomenul globalizării. În acest sens, trebuie arătat că produsele realizate în ţările cu un grad înalt de fiscalitate, care cuprind în preţul lor un nivel ridicat de impozite şi contribuţii sociale, devin necompetitive faţă de produsele realizate în ţările cu un nivel scăzut al fiscalităţii, care vor avea preţuri mai mici.

Ca urmare, în condiţiile în care globalizarea asigură libera circulaţie a bunurilor, a forţei de muncă şi a capitalurilor, efectele menţinerii unui nivel ridicat al protecţiei sociale şi al fiscalităţii pot fi dezastruoase pentru dezvoltarea economică.Tot globalizarea economică, prin formarea uniunilor economice, aduce în prim plan şi o altă problemă majoră aceea a descentralizării administrative şi economico – financiare.

În prezent se simte deja acţiunea acestor forţe, mai ales în Europa unde statele dezvoltate, confruntate cu deficite bugetare foarte mari datorate sistemelor costisitoare de protecţie socială, precum şi cu reducerea drastică a creşterii economice, încearcă atât reducerea cheltuielilor publice în domeniul protecţiei sociale, cât şi reducerea nivelului fiscalităţii.

După cum spun specialiştii executivului de la Bruxelles toate statele membre ale Uniunii Europene trebuie să facă „reforme radicale” pe piaţa muncii şi în sistemul de protecţie socială. Ei se arată îngrijoraţi mai ales de deficitele fondului de pensii, care riscă să atingă valori astronomice şi să producă crize financiare devastatoare. Pensiile absorb, în medie, 10,5% din bugetele ţărilor membre, ceea ce înseamnă dublu în comparaţie cu alte ţări industrializate, cum sunt Statele Unite sau Japonia.

La sfârşitul secolului XX şi începutul secolului XXI evoluţia fiscalităţii este una oscilantă înregistrându-se momente de creştere şi de scădere a acesteia în diferite ţări, dar pe termen lung tendinţa va fi una de reducere ca urmare a presiunii exercitate în acest sens de fenomenul globalizării.

26

Capitolul 2

POLITICA FISCALĂ ŞI SISTEMUL FISCAL DIN ROMÂNIA

2.1. Politica fiscală şi sistemul fiscal în România după 1989 până la aprobarea Codului fiscal

După 1989 apare necesară organizarea unui sistem fiscal coerent şi eficient, care să asigure obţinerea veniturilor necesare activităţilor comerciale, sociale şi financiare pe cale fiscală şi nu prin metode administrative.

Reforma fiscală ce s-a realizat în România a avut în vedere, în general, condiţiile sociale şi economice specifice etapei actuale de dezvoltare. Sistemul fiscal este conceput pentru a corespunde cerinţelor impuse de reforma socială şi economică aflată în dezvoltare. Nu este posibil a se copia un sistem fiscal specific unor anumite state avansate, deoarece condiţiile economice şi sociale sunt esenţial diferite.

În ţările avansate există o economie de piaţă echilibrată, care s-a realizat după o lungă perioadă de dezvoltare. Un exemplu în acest sens este Uniunea Europeană, în cadrul căreia se militează intens pentru unificarea sistemelor fiscale naţionale. Cu toate încercările, s-a reuşit doar o anumită armonizare fiscală, piedica în calea alinierii sistemelor fiscale reprezentând-o condiţiile diferite din cadrul ţărilor membre.

Politica fiscală în România după 1989

Politica fiscală este o componentă principală a politicii financiare, ce poate fi promovată numai de către stat sau autorităţi publice şi care cuprinde deciziile (reglementarile) privind stabilirea şi perceperea impozitelor si taxelor, concretizand opţiunile în materie de impozite şi taxe. Componentele sale trebuie concertate cu cele de politică bugetară sau monetară, respectiv cu politica preţurilor şi cu cea a ocupării forţei de muncă etc., pentru a se integra în politica generală.

Politica fiscală se defineşte prin : "totalitatea metodelor, mijloacelor, formelor, instrumentelor şi instituţiilor folosite de stat şi celelalte autorităţi publice pentru procurarea resurselor financiare fiscale, inclusiv pentru influenţarea vieţii economico-sociale".

27

Politica fiscală îşi poate pune amprenta, influenţând asupra derulării proceselor economico-financiare şi implicit asupra evoluţiei întregii societăţi. Dar, la rândul său, ea este condiţionată de mediul economic, printr-o serie de factori, dintre care se remarcă : starea economiei, raporturile dintre sectorul public şi cel privat, nivelul veniturilor cetaţenilor etc.

Politica fiscală se afla în raporturi de interdependenţă cu politica bugetară, politica monetară, cu politica valutară, cu politica preţurilor, cu politica ocuparii forţei de muncă şi cu politica financiară a întreprinderii.

Procesul de tranziţie din România s-a desfăşurat lent şi instabil în comparaţie cu alte economii din centrul şi estul Europei. Această situaţie se datorează în parte condiţiilor iniţiale dificile, din perioada anterioară tranziţiei când s-a pus accentul pe industria grea, care funcţiona cu o mare risipă de energie, pe unităţi agricole mari ineficiente, pe proiecte de infrastructură neproductive şi, în anii ’80, pe comprimarea importului pentru a permite rambursarea anticipată a datoriei externe, în condiţiile sacrificării standardelor de viaţă şi a modernizării tehnologice a economiei.

Pe de altă parte, progresul lent al României pe calea tranziţiei îşi are cauza mai ales într-o abordare ezitantă şi o implementare slabă a reformei structurale precum şi într-o lipsă de continuitate a politicilor macroeconomice. Ca urmare, România a avut o rată a inflaţiei printre cele mai înalte din regiune, iar creşterea economică a fost slabă, alternând perioadele de creştere negativă cu perioade scurte de creştere economică vertiginoasă. Mai mult, progresul restructurării şi privatizării a fost lent, în timp ce investiţiile străine directe pe cap de locuitor au fost printre cele mai scăzute din regiune. În aceste condiţii, cele cinci programe finanţate de Fondul Monetar Internaţional, în perioada cuprinsă între 1990 şi 2000 au eşuat şi doar programul încheiat în octombrie 2001 a ajuns într-un stadiu mai avansat de derulare, dar şi acesta cu mari întârzieri faţă de calendarul iniţial.

La începutul perioadei de tranziţie, România a cunoscut o combinaţie tipică de contracţie economică şi inflaţie mare cu rate ale inflaţiei de trei cifre, după care între 1994 şi 1996 a înregistrat rate confortabile de creştere economică şi reducere a inflaţiei. Totuşi, în timp ce performanţa economică apărea ca satisfăcătoare, se acumulau dezechilibre macroeconomice grave, datorate „remediilor” aplicate economiei: subvenţii mari pentru întreprinderi ineficiente, deficite fiscale şi cvasi-fiscale în creştere, acumulare rapidă de datorie externă şi control al cursurilor de schimb şi al preţurilor.

Ca urmare a efortului de sprijinire a sectoarelor economice cu dificultăţi s-a înregistrat o creştere rapidă a deficitelor cvasi-fiscale. Operaţiunile cvasi-fiscale au fost sub forma: subvenţiilor acordate de BNR la creditele cu dobândă redusă pentru sectorul agricol şi cele energofage, creşterii accentuate a împrumuturilor acordate de băncile comerciale de stat pentru aceleaşi sectoare,

28

vânzării de valută de către BNR la un curs de schimb apreciat pentru sectorul energetic, acordarea de garanţii de stat pentru împrumuturi şi creşterii generale a arieratelor întreprinderilor de stat.

Această poziţie fiscală şi cvasi-fiscală excesiv de expansionistă a dus la apariţia unor severe presiuni inflaţioniste şi pe balanţa de plăţi. În plus, consolidarea fiscală a devenit şi mai dificilă prin fiscalizarea datoriei cvasi-fiscale, acumulate anterior, sub forma recapitalizării băncilor insolvabile şi a executării garanţiilor pentru împrumuturi, ceea ce a dus la noi presiuni pe cheltuielile publice, în special pentru serviciul datoriei publice, care au fost şi mai mult exacerbate prin liberalizarea dobânzilor.

Începând cu 1997, noul guvern de centru dreapta a aplicat o politică fiscală restrictivă, centrul de interes fiind reducerea cheltuielilor publice cu salariile şi pensiile precum şi a cheltuielilor de capital. Totodată, sistemele de preţ, curs de schimb şi comerţ au fost în mare parte liberalizate iar subvenţiile cvasi-fiscale prin BNR au încetat, fiind înlocuite cu subvenţii bugetare explicite, în acest fel având loc o preluare masivă a cheltuielilor cvasi-fiscale de către buget.

Procesul privatizării a fost întârziat încă de la început, restructurarea luând în principal forma reducerii forţei de muncă din industriile nestrategice în declin. În această perioadă inflaţia atinge un nivel foarte ridicat în urma măsurilor de liberalizare a preţurilor şi cursului de schimb, iar producţia cunoaşte o contracţie puternică. Pe acest fond are loc trecerea de la impozite directe la cele indirecte, care au determinat o creştere a veniturilor fiscale de 1,7 puncte procentuale din PIB în 1998 faţă de 1997.

În domeniul politicilor structurale, progresul limitat înregistrat în restructurarea şi privatizarea băncilor şi întreprinderilor de stat, în pofida intensificării eforturilor spre sfârşitul anului 1998, a încurajat indisciplina financiară, fapt manifestat prin creşteri exagerate de salarii pe fondul pierderilor înregistrate în productivitatea muncii, în condiţiile unei slabe administrări a acestor societăţi. Confruntate cu ameninţarea unei crize iminente, autorităţile au luat măsuri decisive pentru a stabiliza economia. Programul economic a cuprins o corecţie fiscală puternică realizată prin reducerea cheltuielilor pentru protecţia socială dar, mai ales, printr-o creştere substanţială a impozitelor aplicate în 1998 şi începutul lui 1999.

Datorită politicii fiscale aplicate de guvern, în 1999 nivelul fiscalităţii a crescut de la 28,2% în 1998 la 31,5% din PIB în 1999. Această creştere s-a bazat pe majorarea impozitelor indirecte (prin creşterea cotelor de TVA şi accize) şi pe o creştere a contribuţiilor la asigurările sociale. Totodată au fost suspendate stimulentele fiscale pentru investitori şi au fost eliminate excepţiile care afectau impozitul pe profit, TVA-ul, accizele şi taxele vamale, a fost actualizată baza de

29

calcul pentru impozitul pe proprietate şi s-au luat măsuri pentru revigorarea activităţii de colectare a tuturor impozitelor datorate.

Însă, încercările de creştere a veniturilor au fost în mare contracarate de creşterea evaziunii fiscale sau acumularea de arierate, majorarea impozitelor peste capacitatea de ajustare a întreprinderilor s-a răsfrânt negativ asupra economiei, agravând şi mai mult recesiunea.

România avea nevoie nu de o stabilizare fiscală bazată pe majorarea impozitelor, ci de o reformă a fiscalităţii şi reduceri durabile ale sumelor acordate de la buget în conformitate cu rolul considerabil revizuit al statului în economie.

Ca urmare a măsurilor luate în anul 1999 şi mai înainte, după trei ani de scădere în care se înregistrase un declin al economiei, cumulat, de 14% din PIB, în anul 2000 PIB-ul a crescut cu 1,6%, în ciuda pierderilor din producţia agricolă datorate unei secete puternice.

Creşterea producţiei a fost indusă de volumul mare al exporturilor din prima jumătate a anului şi de cererea internă din cea de a doua jumătate. Mai mult pe baza activităţii îmbunătăţite în sectorul extern, în luna septembrie 2000, România a reuşit să reintre pe piaţa internaţională de obligaţiuni.

Totuşi, programul de stabilizare sprijinit de acordul stand-by încheiat cu FMI, a eşuat în a doua jumătate a anului 2000, în condiţiile în care acest an a fost unul electoral. Acest eşec s-a datorat în primul rând lipsei unei discipline salariale în întreprinderile de stat şi a relaxării fiscale, în timp ce rata prevăzută a inflaţiei a fost cu mult depăşită.

În octombrie 2001, guvernul ajunge la un acord cu FMI pentru încheierea unui nou program de stabilizare macroeconomică şi reforme structurale, finanţat printr-un acord stand-by. Obiectivele macroeconomice majore ale acestui program erau reducerea inflaţiei, limitarea deficitului de cont curent extern la un nivel sustenabil şi aplicarea reformelor menite a asigura orientarea economiei româneşti într-o direcţie de dezvoltare rapidă şi susţinută.

În acest scop trebuia ca inflaţia să ajungă la 22 procente până la sfârşitul anului 2002 şi să ajungă la o rată a inflaţiei de o singură cifră până în 2004, iar deficitul contului curent extern să scadă de la o rată anuală de 7% din PIB la 5% din PIB în anul 2002, în condiţiile unei creşteri economice de 5-6 procente din PIB, bazată în primul rând pe o relansare puternică în domeniul investiţiilor private.

Principalul obiectiv al guvernului României, conform acestui program era promovarea unei politici fiscale orientate către susţinerea procesului de integrare europeană, îmbunătăţind condiţiile sociale prin suportul politicilor în domeniul sănătăţii, educaţiei şi mediului, şi susţinerea dezvoltării economice prin creşterea

30

investiţiilor. Iar punctul central al măsurilor de politică fiscală va fi creşterea echităţii, transparenţei şi eficienţei sistemului de impunere.

Priorităţile politicii fiscale menţionate în acest document corespund cu cele cuprinse în programul de stabilizare macroeconomică şi reformă structurală negociat cu FMI şi ele vizau:- reducerea deficitului fiscal şi cvasi-fiscal, limitarea deficitului de cont curent şi susţinerea efectivă a eforturilor de reducere a ratei inflaţiei;- îmbunătăţirea colectării în vederea creşterii veniturilor bugetare;- armonizarea legislaţiei fiscale cu normele Uniunii Europene;- îmbunătăţirea condiţiilor competiţiei în sectorul economic real;- creşterea eficienţei administraţiei fiscale.

Totodată, în programul economic de preaderare se arăta că înscriereaRomâniei pe panta ascendentă a ciclului economic va impune, în perioada următoare, o politică bugetară uşor mai restrictivă, vizând o reducere a deficitului bugetar la 3% din PIB începând cu anul 2002. În acest scop, politica bugetară trebuie să respecte următoarele coordonate:

• fundamentarea şi dimensionarea cheltuielilor bugetare în funcţie de veniturile certe, posibil de realizat, fără a apela la surse de finanţare inflaţionistă;

• restructurarea cheltuielilor bugetare în funcţie de ierarhizarea şi coerenţa realistă a priorităţilor, ceea ce va face posibilă trecerea de la un „buget de mijloace” la un buget orientat spre politici economice – „bugetul de programe”;

• creşterea transparenţei fiscale prin includerea începând cu 2001 a unui număr de şapte fonduri speciale în bugetul de stat şi desfiinţarea unui alt fond special, precum şi prin aplicarea unei politici de reducere treptată a tranzacţiilor în afara bugetului;

• creşterea autonomiei financiare a autorităţilor locale.Politica fiscal bugetară devine un instrument activ pentru atingerea

obiectivului de integrare europeană având ca obiectiv pe termen mediu consolidarea finanţelor publice cu scopul creşterii rolului stabilizator.

În program se arată că este nevoie de o restructurare a cheltuielilor publice prin reorientarea şi realocarea acestora în concordanţă cu obiectivele politice şi economice ale guvernului, fiind necesară alocarea unor resurse publice adiţionale în domeniul sănătăţii, educaţiei, protecţiei mediului înconjurător şi al infrastructurii.

O atenţie deosebită s-a acordat îmbunătăţirii colectării impozitelor prin iniţierea unei game complete de măsuri urmărind reducerea arieratelor de plăţi şi întărirea disciplinei fiscale, îndeosebi în sectorul unităţilor publice.

În condiţiile în care deficitul bugetar este limitat pe termen mediu la un nivel de aproximativ 3% din PIB, un nivel compatibil cu criteriile de convergenţă

31

de la Maastricht, este nevoie de o creştere a veniturilor publice în vederea susţinerii cheltuielilor adiţionale. Creşterea veniturilor bugetare nu poate fi realizată fără promovarea unor măsuri consecvente de lărgire a bazei de impozitare şi fără o reformă radicală a administraţiei fiscale care să permită o îmbunătăţire a colectării impozitelor şi taxelor şi a contribuţiilor de asigurări sociale.

În cadrul programului economic de preaderare, din iulie 2002, sunt identificate şi trei riscuri majore care pot avea impact asupra sustenabilităţiipoliticii fiscale pe termen mediu şi lung: creşterea indisciplinei financiare aagenţilor economici, garanţiile guvernamentale acordate agenţilor economici şi situaţia sistemului de pensii.

Pe termen scurt, sustenabilitatea politicii fiscale este ameninţată în primul rând de indisciplina financiară a agenţilor economici. Acumularea de arierate are drept consecinţă scăderea vitezei procesului de realocare a resurselor umane şi de capital de la sectoarele ineficiente aflate în proprietatea statului către sectorul privat. Pentru a reuşi reducerea inflaţiei sub un anumit prag este absolut necesară creşterea ritmului reformelor structurale prin accelerarea procesului de privatizare şi prin întărirea constrângerilor bugetare la nivel microeconomic.

Un alt risc pe termen scurt la adresa sustenabilităţiii fiscale este reprezentat de către garanţiile guvernamentale. În ultimii ani nivelul stocului garanţiilor guvernamentale s-a menţinut la un nivel relativ ridicat, el fiind în 2001 de 3500 milioane dolari, iar rata eşecului la garanţiile guvernamentale a fost în 2001 de 34%, după ce în anul anterior a avut o valoare de 40%. O deviaţie de la medie cu un procent a ratei de eşec a garanţiilor guvernamentale conduce la o pierdere de aproximativ 222 miliarde lei.

Pe termen mediu şi lung sustenabilitatea finanţelor publice este condiţionată de implementarea măsurilor de reformă a sistemului de pensii. Echilibrarea pe termen lung a sistemului de pensii este condiţionată de menţinerea momentului favorabil al creşterii economice şi implementarea măsurilor de reformă.

Aplicarea programului economic de preaderare şi a programului de stabilizare macroeconomică şi reforme structurale convenit cu FMI s-a realizat cu succes în anul 2002, evoluţiile macroeconomice fiind foarte favorabile. Creşterea PIB a fost viguroasă ea fiind estimată ca fiind de peste 5% din PIB, de autorităţile române şi de 4,9% din PIB de către experţii FMI. Inflaţia a scăzut mai rapid decât fusese stabilit, de la 30% la finalul anului 2001 la 18% la finalul anului 2002, iar la începutul lunii februarie 2003 inflaţia anualizată a scăzut la 16% atingând nivelul cel mai scăzut de la începutul tranziţiei.

32

De asemenea şi poziţia externă a României s-a îmbunătăţit mai mult decât se aştepta, deficitul contului curent ajungând la o valoare surprinzător de scăzută de 3,4% din PIB, iar rezervele oficiale au crescut la 1,9 miliarde dolari SUA, un nivel confortabil de 4 luni de viitoare importuri.

Şi consolidarea bugetară a fost mai mare decât cea ţintită, deşi încasarea veniturilor a avut performanţe slabe, deficitul bugetului general consolidat scăzând la 2,6% din PIB. În ceea ce priveşte reperele structurale pentru privatizare, acestea au fost numai parţial atinse, iar evoluţia privatizării în sectorul energetic a fost foarte lentă, autorităţile recunoscând faptul că reducerea locurilor de muncă din întreprinderile aflate în proprietatea statului reprezintă o condiţie necesară pentru accelerarea privatizării.

Politica fiscală actuală este centrată pe asigurarea unui rol stimulativ şi orientativ al impozitelor şi taxelor, în scopul creşterii şi dezvoltării economice, al consolidării fiscale şi al dezvoltării şi întăririi clasei de mijloc. Viziunea Guvernului României în domeniul bugetar se caracterizează prin eficienţa alocărilor bugetare pe bază de priorităţi, pe transparenţa cheltuielilor publice.

Eficienţa fiscalităţii se observă atât în modul în care impozitele şi taxele colectate la bugetul de stat se reîntorc sub forma calităţii serviciilor publice cât şi în modul în care ele asigură, în mod sustenabil, menţinerea şi extinderea bazelor de impozitare.

Reforma legislaţiei fiscale a impus reducerea continuă a scutirilor şi exceptărilor acordate la plata impozitelor şi a taxelor, cu scopul creşterii transparenţei mediului de afaceri, îmbunătăţirii competiţiei şi lărgirii bazei de impozitare.

Principalele caracteristici ale politicii fiscal-bugetare în perioada 2005-2008 sunt subordonate obiectivelor de susţinere a creşterii economiceşi de reducere a inflaţiei referindu-se la: · stabilirea deficitului bugetului general consolidat la un nivel corelat cu obiectivele macroeconomice precum şi diminuarea deficitelor cvasi-fiscale, în vederea susţinerii eforturilor de reducere a inflaţiei în acord cu criteriile nominale de convergenţă; · susţinerea procesului de convergenţă a economiei româneşti cu economiile europeane; · reforma profundă a administraţiei fiscale, în vederea îmbunătăţirii colectării obligaţiilor bugetare; · accelerarea procesului de descentralizare fiscală în scopul implicării mai active a comunităţilor locale în procesul de colectare şi alocare a resurselor publice; · relaxarea fiscalităţii asupra muncii, venitului şi capitalului;

33

· scăderea ratelor de contribuţii la asigurările sociale în scopul eliminării dezavantajului de competitivitate fiscală, al reducerii economiei subterane; · creşterea transparenţei cheltuielilor publice; · creşterea capacităţii de absorbţie a fondurilor de preaderare si, dupa 2007, a fondurilor structurale; · continuarea armonizării legislaţiei fiscal-bugetare cu normele Uniunii Europene.

Reforma sistemului fiscal în România după 1989

Sistemul fiscal este un produs al gândirii, deciziei, acţiunii factorului uman, ca urmare a evoluţiei societăţii umane, creat iniţial pentru a raspunde unor obiective financiare, la care, ulterior, s-au adăugat şi obiective de natură economico-sociale.

Elementele de natură economică şi relaţiile dintre acestea, concretizate în diverse tehnici de stabilire şi percepere a cuantumului diverselor prelevari fiscale , gestionarea acestora şi deciziile de natura politica constituie componentele principale ale sistemului fiscal.

Sistemul fiscal poate fi definit ca " totalitatea impozitelor şi taxelor provenite de la persoane fizice şi persoane juridice care alimentează bugetele publice", sau "totalitatea impozitelor instituite într-un stat, care-i procură acestuia o parte covârşitoare din veniturile bugetare, fiecare impozit având o contribuţie specifică şi un rol regulator in economie".

Impozitul este un instrument de intervenţie a statului în activitatea economică şi socială, prin sistemul veniturilor bugetare, înfăptuindu-se repartiţia judicioasă a produsului naţional brut, echilibrarea şi stabilitatea bugetului de stat, a bugetelor locale, controlul financiar. Acest control contribuie la apărarea integrităţii patrimoniului public şi privat, la împletirea intereselor generale şi locale cu interesele agenţilor economici şi ale populaţiei.

Adoptarea unor noi sisteme fiscale nu este deloc uşoară, deoarece trebuie să se ţină seama de considerente care adesea au efecte contradictorii: venituri, eficienţă, stabilitate, echitate, rezistenţă la schimbările din sistem şi implicare armonioasă a diferitelor niveluri administative etc.

Introducerea noilor sisteme trebuie să urmărească atât reducerea cheltuielilor totale, prin concentrarea lor în domeniile esenţiale, cum ar fi serviciile publice, infrastructura şi serviciile sociale, cât şi diminuare treptată a rolului statului în subvenţionarea industriei, administraţiei şi apărării. În acest fel se poate asigura lărgirea bazei de impozitare prin introducerea unor noi domenii apărute în economie.

34

Pentru a avea o imagine de ansamblu asupra reformei fiscale întreprinse in România după 1989, am plecat de la modul de organizare a finanţelor publice şi situaţia sistemului fiscal existent in perioada de până in decembrie 1989.

În perioada ante-decembristă rolul finanţelor publice era amplu, fiind strâns legat de funcţionarea economiei centralizate. Astfel, finanţele publice aveau sarcina să asigure constituirea, repartizarea şi utilizarea planificată a fondurilor băneşti ale societăţii, să contribuie la elaborarea şi îndeplinirea planului naţional unic, la buna funcţionare a mecanismului economic şi social, a autogestiunii economico-financiare a unităţilor şi să exercite controlul general asupra desfăşurării procesului producţiei sociale, în vederea obţinerii unei eficienţe cât mai ridicate în toate domeniile de activitate.

Sarcinile finanţelor publice erau îndeplinite în mare măsură prin intermediul bugetului de stat, acesta având un rol deosebit în procesul dezvoltării economice şi sociale. În esenţă, bugetul statului, precum şi fondurile extrabugetare ale ministerelor industriale de ramură constituiau unelte de planificare pentru efectuarea unui transfer masiv de resurse între întreprinderi.

Ansamblul prelevărilor cu caracter fiscal şi nefiscal era subordonat planului centralizat prin intermediul său realizându-se transferul planificat de resurse, prin care se urmărea egalizarea randamentului, a veniturilor, limitarea creşterii patrimoniului privat şi asigurarea resurselor de finanţare a investiţiilor statului şi exercitării funcţiilor acestuia.

Principalele categorii de venituri în perioada anilor ’80, conţinutul şi rolul lor se impun a fi prezentate pentru a înţelege care erau premisele de la care a pornit reforma sistemului fiscal în România după decembrie 1989.

Vărsămintele din beneficiile unităţilor economice de stat au avut în anii ’80 o pondere variind între 9,8% şi 29,2% din totalul veniturilor bugetului de stat. Aceste fluctuaţii au fost determinate de faptul ca vărsămintele din beneficii depindeau pe de o parte de mărimea beneficiilor realizate de unităţile economice de stat, iar, pe de altă parte de necesităţile acestora finanţate din beneficii, la buget vărsându-se beneficiile realizate care depăşeau nevoile proprii de finanţare.

În condiţiile tranziţiei apare necesitatea unui sistem unitar de impunere şi se impunea înlocuirea rapidă a vărsămintelor din beneficii cu impozitul pe profit, pentru asigurarea stabilităţii veniturilor bugetare.

Impozitul pe circulaţia mărfurilor reprezenta înainte de 1990, principalul venit al bugetului de stat, el procurând intre 1980 şi 1989 între 33,5% si 46,9% din totalul veniturilor bugetare. Impozitul pe circulaţia mărfurilor era cuprins în preţul produselor şi tariful serviciilor, apărând ca o mărime fixă dinainte stabilită.

35

Deoarece în economia de piaţă preţurile nu se mai stabilesc centralizat, după 1989 se impunea instituirea unui nou sistem de aşezare şi percepere care să aducă: înlocuirea diferenţelor de preţ cu cote procentuale, generalizarea impozitării produselor fabricate în ţară, ca şi a prestărilor de servicii, adoptarea regulilor internaţionale în ceea ce priveşte impozitarea operaţiunilor de comerţ exterior etc.

Impozitul pe fondul total de retribuire a fost instituit din 1977, cândveniturile din salarii şi alte drepturi asimilate acestora încetaseră să mai fie supuse impunerii individuale. Contribuţia sa la formarea veniturilor bugetului de stat a fost în anii ’80 între 11,4% şi 15,8%. Una din principalele măsuri care se impuneau era revenirea la impunerea individuală a salariilor.

Veniturile asigurărilor sociale de stat proveneau în proporţie covârşitoare din contribuţiile întreprinderilor si instituţiilor, salariaţii participând cu sume modice numai la constituirea fondului pentru plata pensiei suplimentare. Ponderea acestora în totalul veniturilor bugetului de stat, la sfârşitul anilor ’80 depăşea cu puţin 12%.

După 1989 a apărut necesitatea majorării contribuţiei angajatorilor la bugetul asigurărilor sociale, mai ales în urma măsurilor cu caracter reparator luate de autorităţi (revizuirea grupelor de muncă în care erau încadraţi salariaţii din unele ramuri) şi a ieşirilor la pensie în mod anticipat a unui număr apreciabil de salariaţi. În plus, era necesară şi constituirea unui fond de şomaj pentru protecţia salariaţilor disponibilizaţi şi pentru recalificarea acestora, ceea ce necesita noi contribuţii ale angajaţilor şi ale angajatorilor.

În privinţa taxelor vamale, după 1989 se impunea generalizarea aplicării acestora şi la importurile efectuate de agenţii economici, în afara celor efectuate de persoanele fizice. De asemenea, a apărut necesitatea actualizării tarifului vamal la noile condiţii.

La veniturile menţionate se adăugau şi altele care aveau însă o importanţă mai redusă în alimentarea bugetului de stat: impozitul pe spectacole, taxa pentru folosirea terenurilor proprietate de stat, impozitul pe clădiri, impozitul pe terenurile situate in oraşe, taxe de timbru şi de succesiune precum şi impozitele si taxele de la populaţie care cuprindeau impozitul pe terenurile agricole ale populaţiei, contribuţia persoanelor fără copii, impozitul pe veniturile oamenilor de litere, artă şi ştiinţă, impozitul pe veniturile liber – profesioniştilor, meseriaşilor şi a altor persoane, impozitul pe veniturile realizate din chirii şi taxele asupra mijloacelor de transport.

Din această prezentare a principalelor surse de venituri ale statului înainte de 1989, se observă că, odată cu trecerea la economia de piaţă, se impunea luarea de măsuri în vederea eliminării impozitelor şi taxelor specifice economiei

36

centralizate şi înlocuirea lor cu un sistem de impozite compatibil cu mecanismul pieţei. Unele din măsurile de reformă puteau fi luate în termene relativ scurte, în timp ce altele necesitau o perioadă de pregătire mai îndelungată.

Astfel, pe termen scurt , s-au impus următoarele măsuri: - introducerea impozitului pe profit în locul vărsămintelor din beneficii şi eliminarea diferenţelor în impozitarea agenţilor economici după forma de proprietate; - trecerea la impozitarea individuală a veniturilor obţinute din muncă; - generalizarea aplicării tarifului vamal şi adaptarea acestuia la noile condiţii; - stimularea agenţilor economici nou înfiinţaţi prin acordarea de facilitaţi fiscale.

Pentru măsurile pe termen mediu şi lung trebuia pornit de la stabilirea unor obiective strategice care să stea la baza reformei de ansamblu a sistemului fiscal. Aceste obiective erau: - reducerea rolului statului pe plan economic şi social şi estimarea clară a nevoilor sociale care trebuiesc satisfăcute de societate, dimensionând apoi nivelul resurselor fiscale necesare in funcţie de aceste nevoi şi de potenţialul economiei naţionale; - necesitatea armonizării sistemului fiscal cu cele existente în ţările cu economie de piaţă şi în special cu cele din Uniunea Europeană. În acest sens, trebuia avută în vedere introducerea TVA şi a accizelor precum şi a impozitului pe venitul global; - cuprinderea în sfera impozitării a tuturor surselor de venit; - îmbunătăţirea stimulentelor pentru muncă şi asumarea riscurilor precum şi încurajarea economisirii; - atragerea investiţiilor străine şi stimularea celor interne; - evitarea protejării producţiei interne prin taxe vamale excesive şi stimularea exporturilor; - realizarea descentralizării administrative şi financiare şi asigurarea instrumentelor necesare pentru realizarea autonomiei diferitelor autorităţi şi bugete; - asigurarea simplităţii sistemului fiscal şi stabilirea unui raport echilibrat între impozitele directe şi indirecte; - respectarea principiilor fiscale, începând cu cele privind echitatea, certitudinea, comoditatea şi randamentul impunerii.

Sistemul fiscal, ca ansamblu de principii, reguli şi mod de organizare se materializează în legi sau acte normative cu putere de lege.În România sarcina

37

creării unui sistem fiscal şi a unei strategii fiscale revine legislativului (Parlamentului) şi executivului (Guvernului).

Sistemul fiscal este conceput pentru a corespunde cerinţelor impuse de reforma socială şi economică aflată în plină desfăşurare. De asemenea, sistemul fiscal din Romania trebuie să aibă criterii precise şi să existe o manifestare de voinţă din ambele părţi, inclusiv voinţa politică.

Prin reforma fiscală ce s-a înfaptuit în România s-a îmbunătăţit structura impozitelor prin creşterea rolului (ponderii) impozitelor indirecte, în principal, prin creşterea rolului accizelor, taxei pe valoarea adaugată şi taxelor vamale.

În acelaşi timp, ponderea impozitelor directe (impozitul pe profit, impozitul pe venit, impozitul pe dividende etc) a scăzut în raport cu cea a impozitelor indirecte.

Dupa modul de percepere, distingem cea mai importanta grupare a impozitelor si taxelor:a) impozite directe, care se stabilesc si se percep nemijlocit de la

persoanele fizice sau juridice pentru veniturile sau bunurile prevazute de lege, de exemplu:

♦ impozitul pe profit;♦ impozitul pe dividende;♦ impozitul pe venit;♦ impozitul pe veniturile realizate de persoane fizice şi juridice nerezidente;♦ impozitul pe veniturile reprezentanţelor sau organizaţiilor economice străine realizate în Romania, etc.

Impozitele directe se percep direct de la persoanele fizice sau juridice care, trebuie să suporte, la anumite termene, sarcina fiscală stabilită pe baza datelor de care dispun organele fiscale privind persoanele, averile, posesiunea sau venitul fiecarui contribuabil şi a cotelor fixate prin lege. Impozitele directe actioneaza în mod direct asupra capacităţii contribuabilului, pe când impozitele indirecte lovesc în mod indirect capacitatea contributivă individuală. Astfel, impozitul direct loveşte :

- capacitatea (venitul economisit şi de investit existent), facându-se abstracţie de capacitatea contributivă a subiectului impozabil;

- venitul realizat de persoane fizice şi juridice, avându-se in vedere capacitatea contributivă.b) impozitele indirecte, care se stabilesc asupra vânzarii de bunuri,

prestărilor de servicii sau executări de lucrări. În general aceste impozite sau taxe sunt incluse în preţul mărfurilor, serviciilor sau lucrărilor, astfel că se suportă de consumatorii sau beneficiarii acestora, deci de persoanele fizice sau juridice, altele decât subiectul impozabil. În categoria impozitelor indirecte, caracterizate prin aceea că platitorul diferă de cel ce suportă impozitul sau taxa, intră:

- taxa pe valoarea adaugată; - accizele; - taxe vamale;

- alte impozite indirecte.38

Impozitele indirecte nu se stabilesc direct şi nominativ asupra contribuabililor, ci se aşează asupra vânzării bunurilor sau prestării unor servicii. Impozitele indirecte se realizează de la toţi cei care consumă bunuri din categoria celor impuse, independent de veniturile, averea sau situaţia personală a acestora. Fiind perceput în cote proporţionale asupra valorii mărfii vândute şi a serviciilor prestate, ori în sume fixe pe unitatea de masură, impozitele indirecte crează impresia falsă că ar fi suportate în aceeaşi masură de toate păturile sociale, că ar asigura o repartiţie echitabilă a sarcinilor fiscale, dar fară a fi avută în vedere capacitatea contributivă limitată a contribuabililor persoane fizice.

Reforma sistemului de impozite şi taxe, componentă esenţială a reformei economice şi sociale, a urmărit "construirea" unui sistem coerent, echitabil şi eficient, pentru a putea face faţă cerinţelor aşezării economiei pe bazele pieţei şi reconsiderării rolului statului în activitatea economică. În condiţiile trecerii la economia de piaţă, statul nu-şi mai poate procura veniturile necesare acoperirii cheltuielilor publice prin metode administrative, de comandă, ci numai prin pârghii fiscale.

În "găsirea" sistemului optim de impozite şi taxe o influenţă puternică o exercită standardele impuse de experţii instituţiilor financiare internaţionale, având în vedere asistenţa tehnică şi financiară pe care ţările în tranziţie o solicită de la asemenea instituţii.

Reforma impozitelor directe

Impozitele directe constituie cea mai veche formă de impunere, de percepere periodică (lunară, trimestrială, semestrială sau anuală) de sume băneşti, direct şi nominal de la persoane fizice şi de la cele juridice, în funcţie de veniturile şi averea acestora, pe baza cotelor legale de impunere şi se percep direct de la subiectul impozitului la anumite termene precis stabilite. De regulă, în cazul acestor impozite, subiectul şi suportatorul impozitului sunt una şi aceeaşi persoană.

Un prim pas în renunţarea la sistemul rezidual al vărsămintelor din beneficii şi introducerea impozitului pe profit, l-a constituit introducerea în anul 1990, cu titlu experimental, a impozitului pe beneficiul unităţilor economice de stat din toate ramurile economice, cu excepţia celor producătoare de energie electrică, cărbune şi minereuri, care erau scutite de plata acestuia.

Impozitul se calcula în cote progresive, diferenţiate în funcţie de nivelul rentabilităţii unităţii plătitoare, ecartul între cota cea mai mare de impunere 58% şi cea mai mică 54% fiind de numai 4 puncte procentuale. În acelaşi timp, societăţile mixte cu participare română şi străină constituite în ţara noastră pe baza unei reglementări din 1972, datorau statului un impozit de 30% pe beneficiile realizate.

Totodată întreprinderile mici şi mijlocii si societăţile cu scop lucrativ,39

înfiinţate potrivit dispoziţiilor Decretului nr 54 din 1990, datorau un impozit pe beneficiile realizate calculat cu cote progresive pe tranşe, care variau între 10% şi 50%..

În aceste condiţii, pentru a realiza unitatea impunerii pentru toate tipurile de unităţi economice, la începutul anului 1991 a fost instituit impozitul pe profit. Acesta era datorat de regiile autonome, societăţile comerciale, organizaţiile cooperatiste, instituţiile financiare şi de credit, alţi agenţi economici organizaţi ca persoane juridice române sau străine precum şi unităţile economice ale altor persoane juridice române sau străine care realizau profituri din activitatea desfăşurată. Impozitul se calcula cu cote progresive pe tranşe, acestea variau de la 5% la 77%

De la 1 ianuarie 1992 a fost redus numărul cotelor de la 67 la 2 şi anume: 30% pentru profitul impozabil până la un milion lei şi 45% pentru partea din profitul impozabil ce depăşea acest nivel.Prin această lege s-au acordat facilitaţi fiscale prin care unităţile economice (cu excepţia regiilor autonome şi a societăţilor comerciale cu capital integral de stat) erau scutite de impozitul pe profit pe perioade de timp de la şase luni (cele cu profil comercial) şi până la 5 ani de la data înfiinţării (cele din industrie, agricultură şi construcţii ).

O serie de facilităţi vizând impunerea unităţilor economice s-au acordat şi prin Legea privind regimul investiţiilor străine de capital, investiţiile străine de capital beneficiind de facilităţi fiscale mai substanţiale decât cele acordate unităţilor economice cu capital autohton, scutirile acordate fiind între 2 – 5 ani faţă de 6 luni - 5 ani.

Rezultatul aplicării acestor facilităţi a fost acela că ponderea impozitului pe profit în PIB a scăzut de la 5,3% în 1991 la 3,6% în anul 1993, multe din firmele private şi cele mixte aproape nemaiplătind impozit pe profit.

Începând cu anul 1995 a intrat in vigoare o nouă reglementare privindimpozitul pe profit, prin care se încerca perfecţionarea cadrului juridic al acestui impozit şi eliminarea neajunsurilor apărute până atunci. Noua reglementare grupa, din punct de vedere fiscal, contribuabilii în mari şi mici şi aplica metodologii diferite de calcul pentru determinarea profitului impozabil.Scutirile de impozit prevăzute în legislaţia anterioară au fost eliminate, atât cele aplicabile investitorilor români cât şi cele care favorizau investitorii străini, O.G. nr. 70 din 1994 prevăzând doar o reducere a impozitului pe profit cu 50% pentru modernizarea tehnologiilor.

Cota de impunere a fost stabilită la 38 % cu unele excepţii: veniturile din jocuri de noroc, baruri, cluburi cu program de noapte, pentru care se aplica o cotă adiţională de 22%; veniturile BNR, pentru care se aplica o cotă de 80%; profitul impozabil al unei persoane juridice străine realizat printr-un sediu permanent în

40

România, la care se aplica o cotă suplimentară de 6,2% şi profiturile din agricultură pentru care cota era de 25%.

În 1996, atunci când ordonanţa a fost aprobată prin lege a suferit o serie de modificări şi completări. Este vorba în primul rând de renunţarea la gruparea contribuabililor din punct de vedere fiscal în contribuabili mici şi mari. Ca o consecinţă, a fost restructurat substanţial şi simplificat modul de determinare a profitului impozabil, acesta devenind comun pentru toţi contribuabilii.

Profitul impozabil se determina ca diferenţă între veniturile obţinute şi cheltuielile deductibile (considerate astfel numai dacă erau aferente realizării veniturilor sau erau în conformitate cu prevederile legale în vigoare), la care se adaugau cheltuielile nedeductibile.

Începând cu ianuarie 2000, impozitul pe profit suferă iarăşi modificăriimportante ca urmare a aplicării OUG nr. 217 din 1999. Aceasta reducea cota de impozit la 25%, iar ca excepţie se aplica o cotă adiţională de 25% la veniturile obţinute de barurile de noapte, cluburile de noapte, cazinouri. Pentru profitul utilizat la majorarea capitalului social cota de impunere era de 10%.

De asemenea şi termenul de plată a variat de-a lungul timpului, acesta fiind trimestrial, lunar şi apoi iar trimestrial.

Începând cu 1 iulie 2002 a intrat în vigoare o nouă reglementare privind impozitul pe profit prin care s-a urmărit simplificarea suportului legislativ existent la acea dată, abrogându-se o serie întreagă de acte normative acumulate în timp care priveau modificări şi adăugiri repetate.

Noua reglementare extinde sfera de cuprindere a noţiunii de subiect al impunerii şi renunţă la unele facilităţi acordate anterior, admiţând în schimb amortizarea accelerată fără aprobarea organelor fiscale, cu unele particularităţi. Prin aceste modificări s-a urmărit asigurarea unei neutralităţi fiscale mai mari şi asigurarea unei creşteri a randamentului fiscal a impozitului pe profit.

Cu începere de la 1 ianuarie 2005, conform prevederilor Legii 571/2003 – Legea privind Codul Fiscal, cota de impozit pe profit care se aplică asupra profitului impozabil este de 16%.Contribuabilii care desfăşoară activităţi de natura barurilor de noapte, cluburilor de noapte, discotecilor, cazinourilor sau pariurilor sportive, inclusiv persoanele juridice care realizează aceste venituri în baza unui contract de asociere, şi la care impozitul pe profit datorat pentru activităţile prevazute în acest articol este mai mic decat 5% din veniturile respective sunt obligaţi la plata unui impozit de 5% aplicat acestor venituri realizate.

Începând de la 1 august 2001 a fost instituit un nou mod de impozitare pentru microîntreprinderi, care a fost apoi modificat în aprilie 2003. Prin

41

microîntreprinderi se înţeleg persoanele juridice care îndeplinesc cumulativ, la data de 31 decembrie a anului precedent următoarele condiţii:a) sunt producători de bunuri materiale, prestează servicii şi/sau desfăşoarăactivităţi de comerţ;b) au de la 1 până la 9 salariaţi;c) au realizat venituri reprezentând echivalentul în lei până la 100000 euro inclusiv;d) au capital integral privat.

Nu intră sub incidenţa acestui act normativ : băncile, societăţile de asigurare şi reasigurare, societăţile de investiţii, societăţile de administrare a investiţiilor şi societăţile de depozitare, societăţile de intermediere de valori mobiliare şi societăţile cu activitate exclusivă de comerţ exterior.Impozitul se calculează prin aplicarea unei cote de 1,5% asupra sumei totale a veniturilor trimestriale obţinute din orice sursă. Plata impozitului se face trimestrial.

O dată cu intrarea în vigoare a Codului Fiscal, cota de impozitare pe veniturile microintreprinderilor este:1,5% în anul 2004, 3% în anul 2005, 2% in anul 2007; 2,5% in anul 2008; 3% in anul 2009.

Impozitul pe dividende s-a instituit în anul 1991. Iniţial, acest impozit era perceput numai asupra profiturile distribuite acţionarilor străini ai unei societăţi cu capital total sau parţial străin. Începând cu 1 decembrie 1991 impozitul s-a aplicat tuturor dividendelor distribuite. Cota de impunere fiind de 10%.

Cerinţele economiei de piaţă au făcut necesară apariţia unui nou sistem de impunere al persoanelor fizice. Acest sistem, care venea să înlocuiască impozitul pe fondul total de retribuire, trebuia să realizeze o impunere care să ţină seama de puterea contributivă a fiecărui contribuabil, asigurând echitatea fiscală, mai ales în condiţiile în care diferenţele dintre venituri deveneau din ce în ce mai mari.

Începând de la 1 ianuarie 1991 a fost instituit impozitul pe salarii, la care erau supuse veniturile sub formă de salarii şi alte drepturi salariale realizate de persoanele fizice române sau străine pe teritoriul României.Impozitul se calcula lunar, pe fiecare loc de muncă, asupra totalităţii venitului realizat în luna respectivă de fiecare salariat, inclusiv cele în natură, aplicându-se cote progresive pe tranşe. Acestea variau între 6% şi 45%, tranşele de venit lunar actualizându-se periodic ca urmare a efectelor inflaţiei.

În octombrie 1994, cotele variau de la 5% la 60%, în iulie 1996 cotele erau cuprinse între 5 şi 40%, iar în ianuarie 1998 cotele respective variau între 21% şi 45%.

42

Se observă atât o variaţie deosebită a cotei marginale a impozitului între 40% şi 60%, cât şi o creştere a cotei celei mai mici de la 5% la 21%. Această creştere s-a realizat în condiţiile acordării unei sume neimpozabile.

Totodată, s-a modificat foarte des şi numărul tranşelor de venit impozabil, în octombrie 1994 fiind 16, în iulie 1996 erau 14, în septembrie 1997 erau 6, în octombrie 1997 se revine la 14 iar în mai 1998 mai erau doar 4.

Veniturile din drepturi de autor, veniturile liber-profesioniştilor, veniturile din închirieri de clădiri şi terenuri şi veniturile din colaborări au continuat să fie impuse potrivit vechilor reglementări dinainte de 1989 (în cote progresive pe tranşe diferenţiate în funcţie de natura veniturilor), până la finele anului 1997 când a fost instituit impozitul pe veniturile persoanelor fizice.

Noua reglementare sistematiza veniturile impozitate şi apropia modul de aşezare al acestora. Veniturile realizate din activităţi pe bază de liberă iniţiativă şi drepturi de autor se impozitau cu cote progresive pe tranşe cuprinse între 10% şi 35%, iar pentru alte venituri cotele erau cuprinse între 10% şi 40%. Veniturile din închirieri se impozitau cu 15%. Aceste cote se aplicau la venitul net.

După o tentativă nereuşită, realizată în 1997 de Guvernul Ciorbea, lapresiunea organismelor internaţionale, s-a reuşit în 1999 trecerea la impunerea venitului global al persoanelor fizice, care s-a aplicat de la 1 ianuarie 2000. Acest impozit fiind datorat de persoanele fizice române cu domiciliul în România pentru veniturile obţinute în ţară cât şi din străinătate, precum şi de persoanele fizice române fără domiciliu în România şi de persoanele fizice străine care obţin venituri din România prin intermediul unei baze fixe situată în România, sau într-o perioadă ce depăşeşte în total 183 zile de-a lungul a 12 luni.

Actul normativ unifica reglementările privind impozitul pe salarii cu cele privind impozitul pe veniturile persoanelor fizice. Sfera de aplicare include veniturile din activităţi independente, din salarii, din cedarea folosinţei bunurilor din dividende, dobânzi şi alte venituri (din jocuri de noroc, din premii, tranzacţii cu valori mobiliare etc.) realizate în bani şi în natură.

Impozitul a fost aplicat asupra veniturilor nete, contribuabilii cu domiciliul în România beneficiind de o deducere personală de bază şi de deduceri personale suplimentare, acestea din urmă fiind acordate în funcţie de numărul şi situaţia persoanelor aflate în întreţinere sau pentru invalizi şi persoane cu handicap.

Venitul anual global impozabil se calcula cu ajutorul unor cote progresive pe tranşe cuprinse între 18% (pentru venitul anual impozabil până la 11 milioane lei) şi 40% (pentru partea ce depăşeşte 60 milioane lei). Pentru celelalte venituri ce nu se supun globalizării, impozitul fiid calculat cu cote proporţionale diferite în funcţie de natura venitului: 5% pentru dividende, 1% pentru dobânzi, 10% pentru veniturile din jocuri de noroc şi din prime în prime în bani şi în natură şi

43

1% pentru transferul dreptului de proprietate asupra valorilor mobiliare şi părţilor sociale.

Plata impozitului fiind făcută prin stopaj la sursă, sau prin plăţi anticipate, iar după încheierea anului, până la 31 martie a anului următor celui de realizare a venitului, contribuabilii având obligaţia să depună o declaraţie de venit global şi declaraţii speciale. Excepţie făcând contribuabilii care realizează venituri dintr-o singură sursă, sub formă de salarii, la funcţia de bază pe întregul an fiscal.

Începând din iulie 2000 în veniturile impozabile au fost incluse şi pensiile care depăşeau un plafon de 2.000.000 lei, fără însă ca acestea să se supună globalizării. Impunerea lor se realiza cu ajutorul cotelor progresive pe tranşe valabile pentru veniturile care se globalizau.

În iulie 2001 reglementările privind impozitul pe venit sunt completate şi sistematizate printr-un nou act normativ, care abrogă celelalte acte normative existente în domeniu, prevederile acestuia intrând în vigoare la 1 ianuarie 2002.

Prin acest act normativ sunt cuprinse în sfera de impozitare şi alte venituri obţinute de persoanele fizice române şi persoanele fizice străine fiind introduse în categoria veniturilor impozabile şi venituri din activităţi agricole obţinute din valorificarea florilor, legumelor şi zarzavaturilor, în sere şi solarii, precum şi a arbuştilor, plantelor decorative şi ciupercilor, din exploatarea pepinierelor viticole şi pomicole şi altele asemenea, iar, plafonul de impozitare a pensiilor este majorat la 5 milioane lei pe lună, suma urmând să fie indexată în continuare.

Începând cu anul 2004, categoriile de venituri supuse impozitului pe venit, potrivit prevederilor Codului Fiscal- Legea 571/2003 - sunt următoarele:

a) venituri din activităţi independente; b) venituri din salarii; c) venituri din cedarea folosinţei bunurilor; d) venituri din investiţii; e) venituri din pensii; f) venituri din activităţi agricole; g) veniturile din premii şi din jocuri de noroc; h) venituri din alte surse. Baremul anual de impunere pentru anul fiscal 2004, pentru calculul

plăţilor anticipate, este prevăzut în următorul tabel: _______________________________________________________________________

Venitul anual impozabil (lei) Impozitul anual (lei)_____________________________________________________________până la 28.800.000 18%28.800.001 - 69.600.000 5.184.000 + 23% pentru ceea ce depăşeşte suma de 28.800.000 lei

44

69.600.001 - 111.600.000 14.568.000 + 28% pentru ceea ce depăşeşte suma de 69.600.000 lei111.600.001 - 156.000.000 26.328.000 + 34% pentru ceea ce depăşeşte suma de 111.600.000 leipeste 156.000.000 41.424.000 + 40% pentru ceea ce depăşeşte suma de 156.000.000 lei

Începând cu data de 01.01.2005 cota de impozitare pentru veniturile realizate de persoanele fizice este 16%.

Reforma impozitelor indirecte

Impozitele indirecte se percep cu ocazia vânzării unor bunuri, executării de lucrări şi al prestării unor servicii, fiind vărsate la bugetul public de către producători, comercianţi sau prestatori de servicii şi suportate de către consumatorii bunurilor şi serviciilor impozabile.

Impozitul pe circulaţia mărfurilor, moştenit din vechiul regim, a continuat să se aplice şi după 1989, dar procesul de liberalizare a preţurilor generat de trecerea la economia de piaţă a impus aşezarea pe baze noi a taxelor generale de consumaţie.

Hotărârea Guvernului adoptată în 1990,cu privire la liberalizarea preţurilor, cuprindea şi reglementări cu privire la impozitul pe circulaţia mărfurilor. Obligaţia de plată a impozitului revenea peroanelor fizice şi juridice autorizate să producă bunuri, să execute lucrări, să presteze servicii sau să comercializeze bunuri, adică agenţilor economici indiferent de forma de proprietate.Erau supuse impunerii:a) vânzările produselor obţinute în ţară, de orice fel;b) produsele din import;c) realizările unităţilor de alimentaţie publică; d) serviciile prestate şi lucrările executate pentru terţi, la extern.

Impozitul se calcula cu cote procentuale diferenţiate pe sectoare ale economiei naţionale şi pe grupe de produse.

Impozitul pe circulaţia mărfurilor avea o serie de dezavantaje profunde:- mărea nivelul preţurilor, deoarece era un impozit în cascadă, care cuprindea în baza de calcul impozitul din fazele anterioare şi care se aplica în mod repetat;- era un impozit netransparent, mărimea impozitului inclus în preţ depinzând de lungimea lanţului parcurs până la consumator

45

În plus, datorită faptului ca impozitul aplicat la impozit mărea foarte mult preţurile, produsele deveneau necompetitive la export. Iar, datorită lipsei de transparenţă a impozitului pe circulaţia mărfurilor, nici nu se putea aplica scutirea de impozit la produsele destinate exportului.

Ca urmare a acestor dezavantaje se impunea înlocuirea impozitului pe circulaţia mărfurilor cu taxa pe valoarea adăugată Acesta este un impozit neutru, perceput cu acelaşi procent indiferent de numărul stadiilor parcurse pe circuitul economic, foarte transparent şi foarte uşor de aplicat. Mai mult, taxa pe valoarea adăugată permite exonerarea exporturilor de impozit, ceea ce sporeşte competitivitatea produselor exportate.

Introducerea TVA în România a fost instituită printr-un act normativ emis în iulie 1992, care, deşi trebuia să intre în vigoare de la 1 ianuarie 1993, s-a aplicat începând de la 1 iulie 1993.

În sfera de aplicare a taxei pe valoarea adăugată erau cuprinse operaţiunile cu plată precum şi cele asimilate acestora, efectuate de o manieră independentă de către persoanele fizice şi juridice privind:a) livrările de bunuri mobile şi prestări de servicii efectuate în cadrul exercitării activităţii profesionale;b) transferul proprietăţii bunurilor imobiliare între agenţii economici, precum şi între aceştia şi instituţii publice sau persoane fizice;c) importul de bunuri şi servicii.

Nu se cuprindeau în sfera de aplicare a taxei pe valoarea adăugată operaţiunile privind livrările de bunuri şi prestările de servicii rezultate din activitatea specifică autorizată efectuată de: asociaţii fără scop lucrativ, având caracter filantropic; organismele care desfăşoară activităţi de natură religioasă, politică sau civică; organizaţiile sindicale şi instituţiile publice.

Operaţiunile cuprinse în sfera de aplicare a taxei pe valoare adăugate se împărţeau, din punct de vedere al regulilor de impozitare în trei categorii:- operaţiuni impozabile obligatorii; - operaţiuni la care se aplica cota zero, la care furnizorii sau prestatorii nu calculează taxa la vânzările de bunuri sau prestările de servicii, dar aveau dreptul să deducă taxa aferentă bunurilor şi serviciilor achiziţionate sau realizate în unităţile proprii, destinate realizării operaţiunilor impozabile;- operaţiuni scutite de plata taxei pe valoare adăugată, pentru care, furnizorii sau prestatorii de servicii nu aplicau taxă la vânzările de bunuri sau prestările de servicii, dar nici nu aveau drept de deducere pentru taxa achitată de ei agenţilor economici de la care s-au aprovizionat.

Plătitorii taxei pe valoarea adăugată fiind persoanele fizice şi juridice care efectuau de o manieră independentă una sau mai multe operaţiuni impozabile.

46

Iniţial, România a introdus un sistem cu două cote şi anume: o cotă normală de 18% şi cota zero, la acestea adăugându-se într-un timp scurt şi o cotă redusă de 9%, care s-a aplicat la o serie de produse alimentare, medicamente şi aparatură de tehnică medicală ş.a.

De-a lungul timpului reglementările privind TVA au suferit multiple modificări, cele mai importante vizând reducerea numărului produselor şi serviciilor exonerate de TVA, dar şi numărul şi mărimea cotelor de impozitare. Astfel, în ceea ce priveşte nivelul cotelor, acestea s-au modificat la 1 februarie 1998, cota normală devenind 22%, iar cota redusă 11%. Începând de la 1 ianuarie 2000 s-a renunţat la cota redusă, iar cota normală a devenit 19%.

Datorită multitudinii modificărilor suferite în timp, a fost necesar careglementările privind TVA să fie resistematizate şi publicate într-un sigur act normativ prin care erau abrogate reglementările existente privind TVA-ul, lucru care s-a realizat în 2003 prin Legea 571/2003- Codul fiscal.

Un alt pas important în apropierea sistemului fiscal românesc de cele ale ţărilor cu economie de piaţă l-a constituit introducerea accizelor, care sunt impozite speciale de consumaţie, care au în principal cu rol fiscal, dar au în vedere şi limitarea consumului la unele produse dăunătoare sănătăţii (tutun, alcool) sau protejarea unor resurse rare (petrolul). Accizele se datorează intr-o singură fază a circuitului economic de către producători, importatori sau achizitori.

În România impozitele speciale pe consumaţie au fost introduse în decembrie 1991 (HG nr. 779 din 1991), dar o reglementare complexa şi distinctă a acestora sa introdus prin Legea nr. 42 din 1993 care a abrogat dispoziţiile anterioare. Această lege reglementa două forme ale impozitelor speciale de consumaţie şi anume: accizele la unele produse din import şi din ţară şi impozitul la ţiţeiul din producţia internă şi gazele naturale. Ulterior, reglementările pentru aceste două tipuri de impozite au fost separate.

Calculul accizelor conform acestei legi se făcea cu ajutorul cotelor procentuale, cotele fiind diferite pentru fiecare categorie de produse.

De-a lungul timpului reglementările privind accizele au suferit extrem de multe modificări, mai ales în contextul dezvoltării economiei subterane. Astfel, a fost modificat nu numai nivelul cotelor de impunere ci şi modul de calcul al accizelor şi lista produselor la care acestea se aplicau.

La sfârşitul anului 1997 prevederile legale privind accizele existente până atunci sunt abrogate şi înlocuite cu altele noi, care au suferit şi ele în timp numeroase modificări. La rândul lor, aceste prevederi şi modificările lor ulterioare sunt abrogate şi înlocuite în ianuarie 2000 cu un nou act normativ, care, după o serie de modificări, a fost şi el abrogat, iar începând cu 1 ianuarie 2002 a

47

intrat în vigoare o nouă reglementare în domeniul accizelor care a urmărit armonizarea cu prevederile existente în Uniunea Europeană.

În acest scop, produsele supuse accizelor sunt împărţite în două categorii . În prima categorie sunt cuprinse cele trei grupe de produse supuse în mod obligatoriu accizelor şi în ţările membre ale UE, respectiv: alcool şi băuturi alcoolice, produse din tutun şi uleiuri minerale. În cea de-a doua categorie sunt cuprinse alte produse pentru care s-au stabilit accize: cafea, ,bijuterii din aur şi platină, articole din cristal, autoturisme, confecţii din blănuri nobile, parfumuri şi anumite produse electronice.

În august 2002 a fost adoptată o nouă reglementare privind regimul desupraveghere şi autorizare a producţiei importului şi circulaţiei unor produsesupuse accizelor, prin care se urmăreşte reducerea fenomenului de contrabandă şi evaziune fiscală în domeniul alcoolului şi al băuturilor alcoolice.

Un alt pas în reforma sistemului fiscal a fost cel privind actualizarea taxelor vamale. În 1973, pentru a putea deveni membră a Acordului General pentru Tarife Vamale şi Comerţ, România adoptase un tarif vamal. Totuşi taxele vamale se percepeau efectiv numai la importul de produse efectuat de persoanele fizice, pentru importurile realizate de întreprinderile de comerţ exterior, taxele vamale fiind suspendate, pentru a nu mări preţurile materiilor prime şi ale produselor importate.

Trecerea la un nou mod de funcţionare al economiei a presupus generalizarea aplicării tarifului vamal precum şi efectuarea unor modificări ale acestuia pentru adaptarea la noile realităţi economice.

În perioada de după 1989, România a semnat o serie de acorduri internaţionale importante, precum Acordul de asociere a ţării noastre la Comunitatea Europeană, Acordul dintre România şi statele Asociaţiei Europene a Liberului Schimb, Acorduri bilaterale dintre România şi statele AELS privind comerţul cu produse agricole de bază, Acordul de comerţ liber încheiat cu statele din centrul Europei (CEFTA) şi Actul final al Rundei Uruguay.

Prin aceste tratate statele semnatare îşi acordă reciproc facilităţi vamale, a căror punere în aplicare este eşalonată pe o perioadă de mai mulţiani, ţinta fiind liberalizarea schimburilor comerciale internaţionale.

Trebuie menţionat că în România taxe vamale se aplică exclusiv la import, nu şi la export, pentru a nu diminua competitivitatea acestora.

În 1997 a fost adoptat un nou Cod Vamal al României prin care a fostabrogat Codul Vamal al Republicii Socialiste România, adoptat în 1978, acesta fiind completat cu un regulament de aplicare a Codului Vamal.

48

Au fost adoptate o serie de reglementări specifice legate de procesul de armonizare legislativă în domeniul vamal, urmărindu-se preluarea în legislaţia naţională a reglementărilor comunitare.

Consecinţele reformei fiscale trebuie să se materializeze la nivel macroeconomic în construirea unui sistem fiscal viabil şi de randament, care să-i asigure veniturile aprobate prin bugetul de stat în condiţiile folosirii impozitelor şi ca pârghii ale politicii fiscale, iar la nivel microeconomic să asigure o presiune fiscală suportabilă pentru contribuabili (persoane fizice sau juridice) care să nu descurajeze munca, economisirea şi investiţiile şi nici să incite la evaziune sau fraudă fiscală.

Cheia de boltă a politicii fiscale actuale este relaxarea fiscală ca mijloc de detensionare a mediului de afaceri, de stimulare a iniţiativei private şi de încurajare a oficializării economiei ascunse. În acelaşi timp, relaxarea fiscală va asigura sustenabilitatea creşterii economice prin extinderea bazei de impozitare ca urmare a extinderii activităţilor economice oficiale.

Cauza principală pentru care Guvernul a optat pentru relaxarea fiscală este aceea că o fiscalitate ridicată comportă o serie de „ameninţări” la adresa economiei reale:

-rigidizează evoluţia şi restructurarea ofertei interne; -ascunde o parte din activitatea economică faţă de contabilizarea naţională;O analiză retrospectivă a reformei fiscale realizate în România, până în

prezent, arată că aceasta a fost lipsită de o strategie clară şi coerentă.Reglementările referitoare la impozite, taxe şi alte contribuţii bugetare au fost adoptate de multe ori ad-hoc, pornind de la necesităţi imediate, fără a se subordona realizarii unor obiective pe termen mediu şi lung. Unele dintre soluţiile adoptate au fost sugerate de consilieri străini sau de reprezentanţi ai unor organisme internaţionale pornind de la experienţa ţărilor lor sau de la interesele instituţiilor în care lucrau şi care nu coincideau nici cu condiţiile concrete ale României şi nici cu propriile noastre interse.

Unele modificări au ramas în vigoare numai pentru foarte putin timp, ajungându-se în scurt timp la un noian de acte normative care au facut dificilă cunoaşterea de către contribuabili a obligaţiilor ce le revin şi chiar de către funcţionari ai Ministerului de Finanţe . Toate acestea au avut ca efect creşterea înclinaţiei contribuabililor spre evaziune fiscală, contrabandă şi corupţie. Contribuabilii constiincioşi şi corecţi riscă, uneori, să fie sancţionaţi pe nedrept pentru nerespectarea/necunoaşterea dispoziţiilor legale, care se schimbau aproape continuu.

49

Deşi s-au înregistrat şi progrese în perioada scursă de la începutul anului 1990, putem spune că reforma fiscală nu a fost încheiată nici sub aspect legislativ, nici conceptual.

2.2.Principiile generale ale Codului Fiscal din România

Aderarea României la Uniunea Europeană a fost rezultatul eforturilor comune făcute de politicieni, experţi români şi străini, reprezentanţi ai mediului de afaceri, organizaţii patronale pe parcursul mai multor ani. Printre cele mai importante obiective urmărite de România s-a aflat şi armonizarea legislaţiei fiscale interne cu cea europeană. În acest sens încă din anul 2003, la nivelul Ministerului Finanţelor Publice s-a luat decizia modificării şi reunirii întregii legislaţii fiscale a României în aşa numitul Cod Fiscal.

În redactarea codului fiscal un rol important a fost deţinut de cosultanţii europeni şi americani precum şi de mediul de afaceri care, prin reprezentanţii săi, a contribuit din plin la europenizarea sistemului fiscal românesc. Camera de Comerţ Americană, organizaţie care reprezintă in prezent interesele a peste 290 de companii cu capital atât autohton cât şi american şi european care au investit în România mai mult de şapte miliarde USD şi au creat peste 100,000 de locuri de muncă în ultimii zece ani, a răspuns de la bun început solicitării guvernamentale de a sprijini procesul de modernizare a legislaţiei fiscale româneşti.

Codul fiscal reuneşte legislaţia fiscală privind impozitele şi taxele care deţin peste 85% din veniturile bugetare:

Impozitele şi taxele reglementate de codul fiscal sunt:- impozitul pe profit, - impozitul pe venit, - impozitul pe veniturile microîntreprinderilor, - impozitul pe veniturile obţinute din România de nerezidenţi, - impozitul pe reprezentanţe, - taxa pe valoarea adăugată, - accizele, - impozitele şi taxele locale.Prin elaborarea şi adoptarea legii nr. 571/2003 privind Codul fiscal se evită

multitudinea reglementărilor fiscale, modificările şi contradicţiile dintre diverse prevederi, se simplifică regulile de impozitare, se asigură abordarea corelată şi coerenţa unitară a impozitelor şi taxelor.

Codul fiscal reflectă cadrul legal privind aşezarea, stabilirea şi încasarea impozitelor şi taxelor, indiferent de bugetul la care se încasează acestea. Cadrul

50

de administrare al impozitelor şi taxelor este asigurat prin Codul de procedură fiscală.

Impozitele şi taxele reglementate prin Codul fiscal se aşează, se stabilesc şi se încasează pe baza anumitor principii:

a) neutralitatea măsurilor fiscale în raport cu diferitele categorii de investitori şi capitaluri, cu forma de proprietate pentru a asigura condiţii egale investitorilor, capitalului român şi străin. Prin intermediul acestui principiu se urmăreşte ca reglementările fiscale să capete un caracter neutru şi să asigure acelaşi impact, indiferent de categoriile de investitori, capitaluri, formă de proprietate;

b) certitudinea impunerii presupune ca prin elaborarea de norme judiciare clare să se elimine interpretările arbitrare. De asemenea, certitudinea impunerii, care constă în stabilirea precisă pe fiecare plătitor a termenelor, modalităţilor şi sumelor de plată, îi permite acestuia să urmărească sarcina fiscală ce îi revine şi să determine influenţa fiscalităţii asupra producţiei şi afacerilor derulate;

c) echitatea fiscală necesită diferenţierea impozitelor, în funcţie de capacitatea contributivă a contribuabililor, prin impunerea diferenţiată a veniturilor, în funcţie de mărimea acestora;

d) eficienţa impunerii urmăreşte ca prin asigurarea stabilităţii pe termen lung a prevederilor Codului fiscal să se exercite influenţă pozitivă asupra mediului de afaceri şi asupra situaţiei persoanelor fizice.

Codul fiscal se modifică şi completează numai prin lege, promulgată, de regulă, cu 6 luni înainte de data intrării în vigoare şi se aplică de la începutul anului următor.

În vederea aplicării unitare a principiilor şi normelor din Codul fiscal s-a creat Comisia Fiscală centrală, care are misiunea să analizeze impactul prevederilor din Codul fiscal şi să propună măsuri de îmbunătăţire.

Ministerul Finanţelor este autorizat să elaboreze norme metodologice în vederea aplicării principiilor şi normelor din Codul fiscal.

Armonizarea legislaţiei fiscale româneşti cu cea europeană s-a concretizat într-o nouă versiune a Codului Fiscal şi a Normelor sale de aplicare, cu aplicabilitate de la 01.01.2007. Noua legislaţie, deşi imperfectă şi adusă la cunoştinţa contribuabililor cu întârziere, reuşeşte totuşi să includă prevederi preluate din principalele directive europene privind taxarea.

Astfel, în ceea ce priveşte Taxa pe Valoarea Adaugată, în codul fiscal au fost preluate prevederile Directivei a VI-a Europene, cunoscută şi ca “Directiva 77/388/CE a Consiliului din 17.05.1977 privind armonizarea legislaţiilor statelor membre referitoare la impozitul pe cifra de afaceri-sistemul comun privind

51

TVA”. Aceasta Directivă cuprinde atit prevederi obligatorii pentru toate statele Membre cât şi recomandări - prevederi lasate la latitudinea fiecarui stat membru.

O altă directivă importanta este şi Directiva 92/12/CEE a Consiliului, din 25 februarie 1992, privind regimul general, depozitarea, circulatia şi controlul produselor supuse accizelor, publicată in Jurnalul Oficial al Comunitatilor Europene (JOCE) nr. L 76 din 23 martie 1992, cu modificările şi completările ulterioare. Din punct de vedere al legislaţiei fiscale româneşti, aceste două acte normative europene introduc concepte şi termeni noi a caror înţelegere şi asimilare necesită o bună cunoaştere a teoriei fiscale precum şi o mentalitate diferită de cea cu care atât autorităţile ficale cât şi o bună parte dintre contribuabili sunt obişnuiţi. Din acest motiv, în primele luni de aplicare ele au generat erori şi dificultăţi care nu pot fi depăşite decât prin eforturi commune ale autorităţilor şi companiilor comerciale.

Codul Fiscal al României a păstrat însă, pe lângă noile reguli europene şi foarte multe dintre prevederile fiscale autohtone, bine cunoscute prin lipsa de claritate şi ambiguitatea lor.Mai mult decât atât, deşi se doreşte a fi un cod de legi fiscale integrat în legislaţia europeană, el nu cuprinde în titlul 1, Dispoziţii generale, anumite principiile generale ce stau la baza oricărui sistem fiscal modern. Acceptarea acestor principii şi transformarea lor în bază legală de redactare a întregii legislaţii fiscale ar aduce România şi mai aproape de mentalitatea fiscală comună în Europa şi ar însemna un pas înainte în armonizarea regulilor de taxare a companiilor, un deziderat de altfel şi la nivelul Comisiei Europene. În ce constau de fapt aceste principii? Iata , în continuare, o scurtă prezentare a lor:

1- Principiul beneficieriiAtunci cand bunurile şi serviciile furnizate de guvern pot fi furnizate şi de

alţi prestatori sau producători sau când de astfel de bunuri şi servicii beneficiază numai o parte a populaţiei, o taxă poate fi colectată de la aceasta în schimbul consumului bunurilor sau serviciilor respective; acesta este principiul beneficierii.

Finanţarea unor astfel de bunuri sau servicii poate fi facută direct sau indirect de către consumatorii lor prin plata unor taxe şi contribuţii. Exemple de astfel de taxe şi contribuţii: taxa de drum, taxa locală de ocupare a domeniului public, taxa de reclamă, contribuţiile de asigurari sociale.Respectarea acestui principiu ar presupune includerea în codul fiscal şi a contribuţiilor de asigurări sociale şi de sănătate, dând astfel unitate acestuia.

2- Principiul capacităţii de plată

52

Conform acestui principiu, la bugetul statului trebuie să parvină venituri din impozite şi taxe pe care fiecare contribuabil are datoria să le plătească în conformitate cu capacitatea sa de plată. Acest principiu permite exercitarea de către guvern a funcţiilor sale de redistribuire a veniturilor. Spre deosebire de principiul beneficierii, plata impozitelor nu este în legatură directă cu furnizarea de servicii publice. Acest principiu nu specifică relaţia exactă între impozitul plătit şi nivelul venitului contribuabilului.

3- Principiul creşterii economiceSistemul de impunere trebuie să producă şi să accelereze creşterea

economică a unei tări. Aceasta are loc în primul rând prin creşterea economiilor populaţiei şi prin direcţionarea investiţiilor către activitaţile producătoare de venituri mari. De asemenea, sistemul de impunere trebuie să nu creeze un dezinteres faţă de muncă. Sistemele bine construite trebuie să încurajeze creşterea competitivă pentru diferitele sectoare ale economiei.

4- Principiul adecvării Venitul din impozite şi taxe al unui guvern va depinde de mărimea bazei

de taxare, precum şi de nivelul cotelor de impozitare adoptate prin sistemul de impunere. Impozitele şi taxele implementate trebuie să fie cele mai potrivite şi în mărime suficientă pentru a finanţa nevoile guvernului în timp. Dacă venitul din impozite şi taxe nu este suficient de ridicat pentru a acoperi nevoile guvernamentale, atunci guvernul este obligat să apeleze la împrumuturi, tipărire de monedă, vânzare de active sau încetinirea implementării proiectelor de dezvoltare.

5- Principiul stabilităţiiAşa cum adecvarea veniturilor este importantă pentru a finanţa nevoile

guvernamentale, stabilitatea veniturilor din impozite şi taxe în timp este importantă pentru a menţine continuitatea în politicile fiscale ale unei ţări. Dacă veniturile din impozite şi taxe nu sunt stabile şi au fluctuaţii majore în timp, aceasta va afecta în sens negativ programele guvernamentale.

Stabilitatea regulilor şi cotelor de taxare în timp este de asemenea de dorit. Schimbările constante de cote şi reguli de impunere crează dificultăţi sectorului privat în planificarea pe termen lung. Atunci când sistemul fiscal este structural instabil el devine o sursa de risc şi generează ineficienţa economică in viitor.

6- Principiul simplităţiiUn sistem de taxe trebuie să fie simplu, astfel încât contribuabililor să le vină

uşor să i se conformeze. Simplitatea trebuie aplicată atât la nivelul structurilor legislative, cât şi la acela al administraţiei. Simplitatea sistemului de impunere ajuta la promovarea unei mai bune şi efective administrări a impozitelor şi

53

taxelor. Un sistem fiscal complicat poate să producă costuri mari ale colectării şi administrării taxelor şi impozitelor. 7-Principiul costurilor scăzute de administrare şi conformare

Atâta vreme cât veniturile fiscale sunt colectate în principal pentru a finanţa nevoile guvernului costurile mari ale coletării reduc nivelul net al venitului fiscal aflat la dispoziţia guvernului. Un bun sistem fiscal presupune costuri scăzute de administrare şi conformare. Daca aceste costuri constituie o parte importantă a veniturilor fiscale, sistemul fiscal trebuie restructurat.

Principiile prezentate mai sus, s-au aflat pe masa de lucru a unui grup de lucru creat la nivelul Comisiei Europene în vederea armonizării taxării corporaţiilor la nivel continental. Acest grup ( Common Consolidated Corporate Tax Base Working Group) a statutat regula conform căreia în vederea identificării unei baze comune de taxare a companiilor trebuie plecat de la un set de principii generale, unanim acceptate de Statele Membre cu sisteme de taxare diferite. Totodată grupul de lucru susţine necesitatea armonizării sistemelor contabile europene şi corelarea lor cu cele fiscale.

Fiscalitatea românească se încadrează în tiparul fiscalităţii est-europene care, printr-o impozitare directă mai redusă, creşte atractivitatea propriei pieţe pentru investiţiile stăine, făcând concurenţă statelor vest europene ce practică niveluri de fiscalitate mai ridicate.Cu toate acestea, însă, nu se poate aprecia că există o uniformitate nici măcar în regiunea est-europeană, existând ţări care – în ceea ce priveşte impozitul pe venitul persoanelor fizice - au introdus cota unică (Estonia, Letonia, Lituania, Rusia, Ucraina etc.) şi altele care îşi menţin sistemul de impozitare progresivă (Cehia, Ungaria, Polonia). Din punctul de vedere al taxei pe valoarea adaugată, în ultimii ani, se observă că ratele aplicate se menţin relativ constante în unele ţări din Europa Centrală şi de Est, cum ar fi Ungaria, Polonia, Slovenia, România.

România aplică, începând cu 1 ianuarie 2005, o cotă unică de impozitare de 16% asupra veniturilor persoanelor juridice şi fizice. Începând cu 1 ianuarie 2006, acesta s-a extins şi asupra altor categorii de venituri ale persoanelor fizice, care până acum beneficiau de o impozitare la nivel mai redus. De asemenea, şi veniturile nerezidenţilor intră sub incidenţa acestei cote.

Reforma administraţiei fiscale a început deja în România prin infiinţarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală (ANAF) în octombrie 2003, funcţională din 2004, şi prin infiinţarea departamentului pentru marii contribuabili.

Un prim efect evident al aplicării cotei unice de impozitare de 16% a fost o relaxare fiscală, însă efectele acesteia ar fi maximizate dacă ar fi însoţite şi de o

54

reducere similară sau de o plafonare a contribuţiilor sociale. În prezent, contribuţiile sociale (fondul de pensii, fondul de şomaj, asigurările de sănătate) rămân la un nivel ridicat. Acestea reprezintă 47,5% din salariul brut, în timp ce în Europa acestea sunt de 35,6%, iar media pentru contribuţiile sociale achitate de cetăţenii din noile state membre este de 34,7%.

În ceea ce priveşte veniturile din investiţii cea mai importantă schimbare din anul 2006 a fost introducera cotei de 16% pentru impozitarea dividendelor şi dobânzilor, venituri pentru care anterior se prevedea o cotă de 10%. Creşterea impozitului pe dividende va stimula probabil reinvestirea profitului obţinut cu toate că neimpozitarea profitului reinvestit, considerată una dintre marile mize ale modificările Codului fiscal, nu a fost aprobată.

Veniturile din tranzacţionarea valorilor mobiliare (acţiuni, părţi sociale etc.) sunt şi ele impozitate cu 16%. Impozitul pe câştigurile din acţiuni la Bursă a rămas de 1% pentru titlurile deţinute cel puţin un an şi de 16% pentru cele vândute sub un an.

Impozitul de 2% pe venitul microîntreprinderilor nu se aplică firmelor de consultanţă şi management, pentru a se evita evaziunea fiscală prin încasarea unor salarii şi venituri pe aceste firme, iar nivelul de 2% va creşte gradual, de anul viitor, ajungând la 2,5% în 2008 şi 3% în 2009.

Tranzacţiile imobiliare vor fi impozitate cu 3% din valoarea totală faţă de o cotă de 16% din diferenţa de preţ aplicată în prezent, iar taxa de timbru de 1% a fost eliminată.

Modificările în domeniul TVA cu impact semnificativ asupra mediului de afaceri în perioada 2005 – 2007 ţin de domeniului imobiliar (aplicarea măsurilor simplificate pentru vânzarea de clădiri şi terenuri) precum şi de societăţile de televiziune prin cablu (eliminarea scutirii pentru serviciile de difuzare prin cablu).

Referitor la accize trebuie avute în vedere modificările aferente anului 2006 precum şi măsurile tranzitorii şi impactul pe care aderarea la Uniunea Europeană îl va avea în sfera de aplicare a acestor taxe indirecte. Astfel, în 2006 nivelul accizelor s-a modificat în două etape. Începând cu 1 ianuarie 2006 s-a redus nivelul accizelor cu aproximativ 5% pentru cafeaua prajită, verde şi solubilă, în timp ce începând cu 1 iulie 2006 a crescut nivelul accizelor pentru produsele accizabile armonizate (adică bere, produse din tutun, alcool etilic, benzină cu plumb, electricitate etc).

Prevederile Codului fiscal urmăresc asigurarea unei mai bune predictibilităţi cu privire la impactul impozitelor asupra mediului de afaceri şi asupra întăririi disciplinei impozitelor. Prin intermediul unei legislaţii coerente se

55

asigură cunoaşterea cadrului fiscal în care îşi desfăşoară activitatea atât agenţii economici, cât şi populaţia.

În elaborarea Codului fiscal s-a mai urmărit promovarea stabilităţii legislative, reducerea fiscalităţii, combaterea evaziunii fiscale şi modernizarea legislaţiei fiscale, în vederea alinierii la normele Uniunii Europene.

În vederea eliminării unor interpretări, capitolul al treilea al Codului fiscal explică semnificaţia unor termeni şi a unor expresii.

Codul fiscal prevede reguli de aplicare generală aşezate la baza impozitelor, şi anume: plata impozitelor în moneda naţională a României; veniturile impozabile sunt formate din veniturile în numerar şi/sau în natură; dreptul autorităţilor fiscale de a nu lua în consideraţie o tranzacţie care nu are scop economic sau să reîncadreze forma unei tranzacţii pentru a reflecta conţinutul economic în stabilirea unui impozit sau a unei taxe; aplicarea unor metode la stabilirea preţului de piaţă al tranzacţiilor dintre persoane şi delimitarea veniturilor care se consideră a fi obţinute din România, indiferent dacă sunt primite din România sau din străinătate. 2.3. Evoluţia şi structura veniturilor şi cheltuielilor bugetare în România în

perioada 2003-2006

Evoluţia veniturilor şi cheltuielilor bugetare din România în această perioadă a fost influenţată atât de măsurile de reformă economică şi fiscală cât şi de funcţionarea economiei. Astfel, pe fondul reducerii implicării statului pe plan economic şi social, are loc o reducere a cheltuielilor publice şi implicit a veniturilor necesare pentru acoperirea acestora, reducere amplificată şi de declinul suferit de economia românească în anii ’90.

Bugetul general consolidat în perioada analizată este prezentat în tabelul nr.2.1.

Tabelul nr.2.1.Evoluţia bugetului general consolidat

mil.lei (RON) Nr. crt.

2003 2004 2005 2006date

provizorii17. Bugetul general

consolidat *- venituri- cheltuielideficit/ excedent

58437,4062727,10- 4289,70

74044,2077737,50- 3693,30

87629,4089897,80- 2268,40

106975,30112626,30- 5651,00

18. P.I.B. 197600,00 246371,00 287186,00 335900,00

56

% din P.I.B.- venituri- cheltuieli- deficit/ excedent

29,5731,74- 2,17

30,0531,55- 1,50

30,5131,30-0,79

31,8433,53- 1,69

*) S-au eliminat la consolidare fluxurile intre bugete Sursa: Ministerul Finantelor Publice Directia Generala de Sinteza a Politicilor Bugetare Din datele prezentate se constată că veniturile bugetare au cunoscut o schimbare de trend, încasările majorându-se de la an la an, ponderea veniturilor bugetare în PIB înregistrează creşteri în fiecare an prezentat faţă de anul precedent.Cheltuielile au înregistrat o creştere în termeni nominali dar s-au redus ca pondere în PIB.

Veniturile colectate la bugetul general consolidat reflectă un mai mare accent pe impozitele indirecte a căror pondere în total venituri a crescut,în timp ce ponderea impozitelor idirecte are o tendinţă de scădere,conform datelor din tabelul nr.2.2.

Tabelul nr.2.2.Evoluţia şi structura veniturilor bugetului general consolidat

mil.lei(RON)2003 % din

total2004 % din

total2005 % din

total2006date

provizorii

% din total

Venituri totale 58437,40 100,00 74044,20 100,00 87629,40 100,00 106975,30 100,00

Venituri fiscale

54992,70 94,10 69896,10 94,39 82440,80 94,07 96493,20 90,20

Impozite directe- impozit pe

profit- impozit pe

salarii şi venit

- contribuţii asigurări sociale

- alte impozite directe

31002,80

4852,85

5790,25

18614,70

1745,00

53,05

8,30

9,91

31,85

2,98

39761,20

7288,35

7926,85

22457,40

2088,60

53,69

9,84

10,71

30,32

2,82

44708,30

7134,00

7597,90

27141,70

2834,80

51,01

8,14

8,67

30,91

3,23

56397,70

7627,90

9381,80

31964,22

7423,78

52,72

7,13

8,77

29,88

6,94

Impozite indirecte- TVA- Taxe vamale- Accize- Alte

23989,90

14507,901288,206040,80

41,05

24,822,20

10,33

30134,90

17351,651623,608769,55

40,69

23,432,19

11,84

37732,50

23577,652140,909779,40

43,05

26,902,44

11,15

40095,50

25715,702596,20

10588,10

37,48

24,032,429,89

57

impozite indirecte

2153,00 3,68 2390,10 3.23 2234,30 2,55 1195,50 1,12

Venituri nefiscale

3203,40 5,48 3639,00 4,91 4577,50 5,22 7314,00 6,83

Venituri din capital

152,40 0,26 386,10 0,52 449,80 0,51 1025,30 0,96

Granturi 88,90 0,15 123,00 0,17 141,30 0,16Subvenţii 0,00 0,00 20,00Donaţii (fd.externe)

0,00 0,00 2081,00 1,94

Operaţiuni financiare 0,00 0,00 61,80 0,05

Sursa: Ministerul Finantelor Publice Directia Generala de Sinteza a Politicilor Bugetare Principalele venituri bugetare au fost influenţate în evoluţie de factori specifici:- ritmul de creştere economică;- cursul mediu de schimb leu/euro;- nivelul cotelor de impozitare;- creşterile înregistrate în domeniul salarizării şi ocupării forţei de muncă;- îmbunătăţirea gradului de colectare.

Referitor la cheltuielile bugetului general consolidat,în perioada analizată acestea au crescut în termeni nominali, dar s-au redus ca pondere în PIB.

Tabelul nr. 2.3.Evoluţia şi structura cheltuielilor bugetului general consolidat – clasificaţie

economicămil.lei(RON)

2003 % din total

2004 % din total

2005 % din total

2006date

provizorii

% din total

Cheltuieli totale 62727,10 100,00 77737,50 100,00 89897,80 100,00 112626,30 100,00

Cheltuieli curente- cheltuieli de

personal- cheltuieli

materiale (bunuri şi servicii)

- dobânzi - subvenţii- transferuri

55892,76

9345,81

14752,10

4023,314473,53

23298,01

89,10

14,89

23,51

6,417,13

37,14

69437,20

12581,30

18157,50

3081,705347,50

30269,20

89,32

16,18

23,35

3,966,88

38,94

81868,30

14826,60

22748,40

2992,605612,30

35688,40

91,06

16,70

25,30

3,326,24

39,69

96306,80

19583,10

21479,40

2713,706929,50

45601,10

85,51

17,38

19,07

2,406,15

40,48Cheltuieli de capital

6622,72 10,56 8214,40 10,57 7893,30 8,78 13491,50 11,97

Împrumuturi 211,62 0,34 85,90 0,11 36,20 0,04 39,90 0,03

58

acordateRambursări de credite

2788,10 2,47

Sursa: Ministerul Finantelor Publice Directia Generala de Sinteza a Politicilor Bugetare

În structura economică a cheltuielilor bugetului general consolidat, conform datelor din tabelul nr.2.3.în anul 2006 faţă de anul 2003 se constată o creştere a cheltuielilor de personal, a cheltuielilor de capital pe fondul reducerii cheltuielilor materiale, a subvenţiilor şi a dobânzilor aferente datoriei publice.

În perioada analizată fondurile au fost concentrate cu prioritate pentru:- activităţi şi structuri din domenii prioritare în vederea aderării la Uniunea

Europeană ( Miniaterul Administraţiei şi Internelor, ministerul Justiţiei, Ministerul Public, Consiliul Concurenţei);

- recalcularea pensiilor;- acoperirea creşterilor salariale acordate personalului din sectorul bugetar;- indexarea alocaţiilor pentru familie şi copii;- asigurarea necesarului de fonduri pentru pensiile agricultorilor;- sănătate,având ca destinaţie plata datoriilor restante, dar şi finanţarea

activităţii curente;- înlăturarea efectelor efectelor calamităţilor naturale, îndeosebi pentru

refacerea infrastructurii rutiere şi feroviare.Tabelul nr. 2.4.

Evoluţia şi structura cheltuielilor bugetului general consolidat – clasificaţie funcţională

mil.lei(RON)2003 % din

total2004 % din

total2005 % din

total2006 % din

totalCheltuieli totale 62727,10 100,00 77737,50 100,00 89897,80 100,00 112626,30 100,00

Autorităţi publice 3261,53 5,19 4120,10 5,30 5124,20 5,70 8122,90 7,20Apărare naţională

2716,70 4,33 3575,90 4,60 4135,30 4,60 4703,50 4,17

Ordine publică şi siguranţă natională

3467,90 5,53 5126,73 6,60 5483,70 6,10 8501,30 7,55

Învăţământ 5959,13 9,50 7541,65 9,70 9349,40 10,40 14556,10 12,92Sănătate 7730,10 12,32 8464,20 10,90 10254,80 11,40 11014,20 9,78Cultură,religie şi activităţi sportive

1176,30 1,87 1582,70 2,03 1797,90 2,00 2818,30 2,50

Asistenţă socială, indenizaţii, ajutoare, pensii, alocaţii

18640,80 29,71 24926,15 32,06 28857,20 32,1 33552,80 29,79

59

Servicii şi dezv. Publică şi locuinţe

4544,75 7,25 4686,30 6,02 4225,20 4,70 3807,20 3,38

Mediu şi ape 307,30 0,48 342,80 0,44 988,90 1,10 1153,60 1,02Industrie 1737,20 2,77 1712,90 2,20 1235,40 1,37 4705,30 4,17Agricultură şi silvicultură

1901,90 3,03 3057,80 3,93 3236,30 3,60 4843,60 4,30

Transporturi şi comunicaţii

5461,40 8,70 7526,10 9,68 8029,60 8,93 11839,80 10,51

Alte acţiuni economice

817.90 1,30 1214,80 1,56 2859,90 3,18 411,40 0,37

Cercetare ştiinţifică

373,15 0,59 456,20 0,58 727,50 0,80 1144,50 1,01

Alte acţiuni 396,11 0,63 235,57 0,30 563,70 0,66Dobânzi la datoria publică

4023,31 6,41 3081,70 3,96 2992,60 3,33 2713,70 2,40

Împrumuturi 211,62 0,34 85,90 0,11 36,20 0,04 39,90 0,03

Sursa: Ministerul Finantelor Publice Directia Generala de Sinteza a Politicilor Bugetare

În structura funcţională a cheltuielilor bugetului general consolidat conform datelor din tabelul nr.2.4. se relevă următoarele:- cheltuielile pentru învăţământ prezintă o evoluţie ascendentă creşterea fiind atât în termeni nominali cât şi în termeni reali;- reducerea cheltuielilor pentru acţiuni economice;- cheltuielile pentru asistenţă socială, alocaţii, pensii, ajutoare şi îndemnizaţii îşi menţin poziţia dominantă;- cheltuielile pentru sănătate au înregistrat creşteri în termeni nominali dar s-a redus ponderea lor în total cheltuieli ;- diminuarea ponderii cheltuielilor pentru servicii şi dezvoltare publică.

Politica bugetară în perioada 2003-2006 a avut ca obiectiv scăderea deficitului bugetului general consolidat. Măsurile care pot conduce la reducerea deficitului bugetar sunt: prioritate reducerea cheltuielilor publice ; reducerea cheltuielilor administraţiei; eliminarea subvenţiilor; mărirea bazei de impozitare ( cât mai puţin de la cât mai mulţi ); accent pe impozitele indirecte.

Politica fiscal-bugetară trebuie să sprijine: · atingerea obiectivului de ţintire directă a inflaţiei prin măsuri care să limiteze presiunile asupra masei monetare; · gestionarea echilibrată a şomajului inclusiv prin intermediul îndemnizaţiilor de şomaj care să asigure standardele de viaţă proiectate fără a

60

genera creştere artificială de cerere agregată; · orientarea cheltuielilor bugetare în direcţii şi pentru obiective cu efect multiplicator asupra ofertei agregate interne; · proiectarea şi implementarea unei politici publice de îndatorare internă care să evite decapitalizarea băncilor şi creşterea ratelor dobânzii bancare, ambele cu efect negativ asupra cererii de investiţii şi asupra inflaţiei.

Capitolul 3

POLITICA FISCALĂ - INSTRUMENT DE REALIZARE A ECHILIBRULUI ECONOMIC ŞI SOCIAL

3.1.Rolul politicii fiscale în îndeplinirea funcţiilor statului

Economia de piaţă, aşa cum a fost ea descrisă de Adam Smith, este oeconomie în care individul, în dorinţa sa egoistă de realizare a binelui personal, este călăuzit de o mână invizibilă spre realizarea binelui public, astfel încât orice intervenţie a statului în mecanismul pieţei libere ar antrena aproape inevitabil consecinţe nefaste. Însă economia de piaţă funcţionează în mod eficient, adică exploatează la maxim resursele existente şi asigură satisfacerea la maxim a consumatorilor, doar în condiţii de concurenţă perfectă. Dacă aceasta este prezentă, forţele pieţei vor conduce la o stare de echilibru concurenţial, în care producţia sau consumul nu mai pot fi reorganizate în aşa fel încât să se realizeze o creştere a satisfacţiei unei persoane, fără diminuarea satisfacţiei altei persoane.

Concurenţa perfectă este cea care asigură identitatea optim – echilibru – eficienţă. În realitate însă, concurenţa perfectă nu există şi ca urmare apar o serie de situaţii în care piaţa realizează o alocare ineficientă a resurselor, cunoscute sub denumirea de eşec al pieţei. Prin expresia eşec al pieţei înţelegându-se orice performanţă a pieţei care se consideră a fi mai puţin bună decât cea mai bună performanţă posibilă, ceea ce nu înseamnă că nu s-a întâmplat nimic bun.

61

Datorită prezenţei eşecului pieţei, statul poate să intervină în procesul alocării resurselor pentru a corecta sau compensa slăbiciunile pieţei.Totodată, s-a constatat că nu întotdeauna pieţele funcţionează bine în atingerea unor ţeluri sociale mai generale cum ar fi atingerea unei distribuţii echitabile a veniturilor sau promovarea unor valori ale comunităţii. Pieţele nu sunt eficiente în îndeplinirea acestor scopuri pentru că indivizii nu urmăresc aceste scopuri achiziţionând bunuri şi servicii pe pieţe.

Deoarece funcţionarea pieţei se poate dovedi adesea nemiloasă, putând duce la apariţia unor inegalităţi uriaşe, statul poate să intervină pentru a corecta disfuncţiunile de distribuţie ale pieţei. În plus, deoarece periodic economiile sunt confruntate cu o serie de fenomene negative cum sunt: şomajul, lipsa creşterii economice etc., statul poate interveni pentru a ţine sub control excesele ciclului economic şi a realiza stabilizarea economiei.

Pentru realizarea acestor roluri, pe care le poate juca în economie, statul are la dispoziţie trei mari categorii de instrumente: impozitele, cheltuielile publice şi transferurile de la buget precum şi reglementările.

În ceea ce priveşte politica bugetară, care reuneşte politica fiscală şi politica cheltuielilor publice,se identifică trei funcţii care se suprapun cu cele trei roluri ale statului: funcţia de alocare, funcţia de distribuţie şi funcţia de stabilizare. Politica fiscalã promovatã de autoritãţile guvernamentale ale oricãrui stat contemporan este orientatã, de regulã, spre atingerea unor obiective microeconomice şi macroeoconomice ce derivã din rolurile pe care statul trebuie să le îndeplineascã în economie:_ un rol alocativ, _ un rol distributiv; _ un rol stabilizator.

De la aceste funcţii vom porni în analiza rolului politicii fiscale.

3.1.1.Rolul alocativ al politicii fiscale

Funcţia de alocare se referã la implicarea statului în mecanismul pieţei în vederea determinãrii tipului şi calitãţii unui serviciu public şi la posibilitãţile de creştere a veniturilor pentru acoperirea cheltuielilor necesare prestãrii acestuia. O alocare eficientă a resurselor în economie constă în utilizarea totalităţii resurselor disponibile astfel încât satisfacţia indivizilor societăţii să fie maximă.

Desigur, atunci când piaţa asigurã o utilizare eficientã a resurselor, implicarea statului este minorã şi constã în acţiuni menite sã încurajeze concurenţa şi libera intrare pe piaţã. Dimpotrivã, atunci când nu existã o

62

competiţie eficientã şi se manifestã o situaţie de monopol sau externalitãţi, implicarea publicã este necesarã pentru reglementarea activitãţii economice. Aceasta se face fie prin producţie publicã directã, fie prin sprijinirea firmelor private în adoptarea deciziilor privind tipul, cantitatea şi calitatea producţiei. În acest sens, se face distincţia între producţia directã de stat în care întreaga activitate de realizare a unui bun este asiguratã de sectorul public şi producţia publicã indirectã în care bunul se realizeazã de firme private pe baza unor decizii publice. De exemplu, echipamentele militare sunt în general asigurate de sectorul public, prin comenzi la firme private.

Importanţa funcţiei de alocare în perioada de tranziţie din România este mult amplificată comparativ cu economiile dezvoltate, şi este datorată nefuncţionării pieţei concurenţiale. Spre exemplu, statului îi revine rolul evident de a oferi servicii publice cum sunt educaţia şi sănătatea publică, serviciile sociale şi infrastructura de bază (drumuri, telecomunicaţii etc.) pentru un mare număr de subiecţi economici complet dependenţi de buget, comparativ cu situaţia altor ţări în care finanţarea de la buget este parţială pentru învăţământ, ocrotirea sănătăţii sau cultură.

Analiza cu privire la gradul cel mai adecvat de implicare al statului în oferta de bunuri şi servicii dintr-o economie, se complică mult prin existenţa noţiunii de eşec al statului. Eşecul apare atunci când intervenţia statului fie nu are efectul scontat, fie provoacă efecte secundare nedorite, sau amândouă.

Una din dificultăţile majore cu care se confruntă guvernul, indiferent sub ce formă ar alege guvernul să intervină pentru a combate eşecul pieţei, se referă la volumul de informaţii necesar pentru a lua cele mai potrivite decizii. Ca urmare a acestei cerinţe, o foarte mare cantitate de resurse trebuie alocată pentru obţinerea de date relevante, ceea ce poate duce la un grad ridicat de birocraţie guvernamentală, care nu contribuie în mod direct la crearea de utilitate. În plus, este foarte posibilă apariţia unei clase de birocraţi, care îşi urmăreşte propriile obiective specifice în cadrul sistemului, ceea ce implică faptul că atingerea eficienţei economice încetează să mai fie o prioritate. Dacă ţinem cont şi de faptul că informaţiile relevante nu vor putea fi strânse niciodată în totalitate, există o mare posibilitate de luare a unor decizii eronate şi lipsite de acurateţe.

Într-o lume în care informaţiile sunt imperfecte şi dispersate, piaţa reuşeşte să realizeze o alocare a resurselor cu un minim de informaţii necesare, în timp ce pentru ca statul să poată face acelaşi lucru este nevoie de un volum uriaş de informaţii şi de aceea aprovizionarea cu bunuri şi servicii ar trebui, cel mai bine, să fie lăsată în sarcina pieţei libere.

Un alt exemplu de eşec al intervenţiei guvernamentale este adus de teoria opţiunilor publice care evidenţiază că politicienii pot urmări în primul rând

63

interesele personale şi nu interesul public. De aceea pare perfect rezonabil să credem că ei ar putea încerca să determine reglarea intervenţiei guvernamentale în economie, mai degrabă spre propriul folos, decât spre binele societăţii în ansamblu.

Un exemplu important în acest sens este şi ciclul politico-economic, care arată că principala grijă a politicienilor este preocuparea de a fi realeşi, iar un alt exemplu este corupţia. În aceste condiţii este foarte posibil ca preocuparea primordială a guvernului, atunci când intervine în economie, să nu mai fie aceea de a determina un grad mai mare de eficienţă.

O altă problemă importantă pe care o ridică intervenţia statului în calitate de ofertant este posibilitatea ca serviciile publice să devină vulnerabile la influenţa acaparatoare a unor grupuri de interese. În acest sens autorităţile de reglementare au fost treptat acaparate de firmele pe care se presupunea că le reglementează, astfel încât autorităţile de reglementare au fost mai tentate să protejeze firmele decât consumatorii.

În lupta pentru repartiţia resurselor intră în competiţie grupuri de interese ce fac presiuni asupra statului pentru a obţine unele avantaje: protecţie în faţa concurenţei venite din partea altor ofertanţi, subvenţii de la buget etc. Un număr mare de asemenea grupuri pot frâna dezvoltarea economică, căci acţiunea lor este o formă de risipă a energiei sociale, timpul consumat pentru a face lobby neputând fi folosit simultan pentru optimizarea propriei activităţi economice. Rezultatul acestui consum de timp, este la rândul său păgubos, cadrul economic unitar transformându-se într-o acumulare pestriţă de condiţii care depind de forţa presiunii politice.

O altă problemă a intervenţiei statului în activitatea de aprovizionare cu bunuri şi servicii se referă la rigiditatea legislaţiei. Astfel, regulile şi reglementările sunt dificil de schimbat, în timp ce condiţiile pieţei se schimbă continuu şi adesea rapid. Un exemplu este faptul că datorită evoluţiei tehnologice pentru o serie de servicii considerate la un moment dat monopoluri naturale, piaţa a devenit concurenţială, cum este cazul telecomunicaţiilor şi chiar al transporturilor pe calea ferată. Cu toate acestea unele guverne continuă să reglementeze activitatea domeniilor respective.

Ca urmare a acestor eşecuri ale statului, criticii intervenţiei guvernuluiavertizează că aceasta poate fi mai rea decât mâna invizibilă a pieţei, că în loc să producă bunuri publice, poate produce distorsiuni mai grave decât cele pentru corectarea cărora a intervenit.

Deoarece nu întotdeauna intervenţia statului în economie pentru corectarea eşecului pieţei în alocarea resurselor este eficientă, ţările trebuie să decidă asupra următoarelor probleme:

64

1. Ce servicii vor fi produse în întregime de către sectorul public ?2. Ce servicii vor fi finanţate din fonduri publice, dar vor fi produse însectorul privat ?3. Ce servicii publice anterioare trebuie furnizate în întregime pe o bazăprivată ?

Legat de răspunsul la aceste întrebări trebuie arătat că o politică economică corectă depinde, în mod crucial de o apreciere corectă a activităţilor care cad în sarcina statului şi a celor care cad în sarcina populaţiei.Luarea deciziei privind implicarea statului în alocarea resurselor presupune o analiză aprofundată a fiecărei situaţii, lucru foarte dificil de realizat datorită dificultăţilor de evaluare a beneficiilor şi costurilor fiecărei alternative dar şi a cantităţii mari de informaţie necesară în această operaţiune.

Un instrument foarte util în luarea acestor decizii este analiza cost- beneficiu, care aplică o regulă decizională simplă: dacă toate beneficiile, în termeni monetari, sunt mai mari decât costurile integrale, atunci proiectul este de interes public. Compensarea este făcută în termeni de beneficii nete, iar acţiunile care aduc cele mai mari beneficii nete sunt cele care trebuie finanţate. Această analiză, deşi prezintă o serie de dificultăţi legate de evaluarea tuturor costurilor şi beneficiilor în expresie monetară, rămâne un instrument util în determinarea acţiunilor care ar trebui întreprinse în interes public.

Din punct de vedere al politicii fiscale, stabilirea raportului dintre sectorul public şi sectorul privat trebuie să găsească acel nivel al activităţii statului pentru care beneficiul social rezultat din cheltuielile publice efectuate egalează costul social impus comunităţii sub formă de taxe şi impozite, aceasta fiind condiţia pentru obţinerea unei eficienţe maxime a activităţii sectorului public.

Principala problemă care apare în găsirea egalităţii este aceea a stabilirii beneficiului social obţinut ca urmare a cheltuielilor publice efectuate.

3.1.2.Rolul distributiv al politicii fiscale

Distribuţia veniturilor se referã la implicarea statului pe piaţã prin procesul de ajustare a veniturilor şi avuţiei acumulate din tranzacţii economice. Rolul distributiv are în vedere influenţarea distribuţiei venitului şi a averii în societate prin intermediul fiscalităţii, al serviciilor publice de asigurări sociale şi al distribuţiei serviciilor din sectorul public, astfel încât să fie atins obiectivul de menţinere a unei echităţi sociale.Deşi analiza economicã nu oferã indicii în ceea ce priveşte corectitudinea acestei repartiţii, principiile de echitate socialã şi justã reglementare a avuţiei stau la baza politicilor fiscale şi a cheltuielilor publice. Distribuţia veniturilor se asigurã în practicã în special prin sistemul impozitelor

65

progresive care constã în perceperea unor impozite mai ridicate asupra veniturilor mai mari. În acest fel, sectorul public încaseazã fonduri ce pot fi folosite pentru acordarea unor facilităţi celor cu venituri mici.

Nu întotdeauna o alocare optimă a resurselor, realizată de piaţă, esteconsiderată corespunzătoare din punct de vedere social. Această diferenţiere apare pentru că, în timp ce în economia de piaţă baza luării deciziilor o reprezintă raţiunea economică, în sistemul politic, baza de operare este reprezentată de valorile mai subiective al justiţiei, echităţii şi dreptăţii.

Deoarece repartiţia realizată de piaţă duce la mari inegalităţi economice, se consideră că statul este îndreptăţit să intervină pentru a corecta disfuncţiunile de distribuţie ale pieţei, chiar dacă această implicare va determina deteriorarea stării iniţiale de optim.

Cauzele care duc la apariţia inegalităţilor în repartiţia veniturilor realizată de piaţă sunt diverse şi în funcţie de ele putem deosebi mai multe tipuri de inegalităţi:1. inegalităţi de oportunităţi, datorate inegalităţii dotărilor iniţiale, generate de:- originea şi situaţia familială (bagaj genetic, instruire, educaţie avere);- discriminări pe plan politic şi economic (în funcţie de rasă, naţionalitate,sex, religie, vârstă etc.);2. inegalităţi de remunerare generate de:- investiţiile în capital uman (pregătire şcolară, profesională, universitară etc.).- funcţionarea imperfectă a pieţelor (diferenţe de remunerare în funcţie deregiune, ramură, poziţie în întreprindere, puterea sindicatelor, legislaţie etc.).

Dacă unele din aceste inegalităţi sunt inevitabile şi imposibil de înlăturat, în special cele legate de bagajul ereditar, ele fiind larg acceptate, celelalte sunt considerate nedrepte şi se urmăreşte eliminarea lor în vederea asigurării egalităţii şanselor.Existenţa acestor inegalităţi face ca majoritatea economiştilor să accepte o redistribuire a veniturilor realizate de stat, dar problema care se pune în discuţie este aceea a criteriilor după care această redistribuire trebuie realizată precum şi a nivelului şi formelor acesteia.

În realizarea politicii de redistribuire statul poate urmări două obiective strategice alternative. Plecând de la cele două tipuri de inegalităţi ale veniturilor, acţiunea puterii publice se poate concentra, fie asupra inegalităţilor de oportunităţi, fie asupra celor de remunerare. În practică s-a dovedit că cea mai mare parte a mijloacelor de acţiune prezintă un efect subsidiar şi asupra celeilalte surse de inegalităţi de venit.

Lupta contra inegalităţilor de oportunităţi este dusă în primul rând în plan instituţional, drepturile individuale fundamentale trebuind să fie înscrise în Constituţie şi să fie respectate în practică.

66

Totodată trebuiesc luate şi o serie de măsuri cu caracter economic vizând:- eliminarea mizeriei şi analfabetismului;- redistribuirea averilor;- încurajarea dezvoltării regiunilor aflate în declin economic.

Împotriva inegalităţilor de remunerare se poate acţiona prin iniţierea unor măsuri de reglementare, precum: fixarea unui nivel minim al salariului, controlul preţurilor şi/sau al chiriilor şi subvenţionarea preţurilor agricole. Experienţa a arătat că aceste acţiuni, care vizează protejarea anumitor categorii sociale şi garantarea unui anumit nivel al veniturilor, au o eficacitate redusă, ele perturbând în schimb buna funcţionare a pieţelor.

Acest tip de măsuri ajută un anumit grup de persoane afectând în acelaşi timp, în mod neintenţionat, altele. Reducerea inegalităţilor de remunerare se poate realiza şi prin măsuri precum:- formarea acumulării de capital uman prin dezvoltarea sistemului de însoţireşi asigurarea accesului la ştiinţă;- conservarea calităţii capitalului uman prin măsuri în domeniul igienei,sănătăţii, habitatului;- acordarea de ajutoare directe persoanelor defavorizate.

Politica fiscală împreună cu cheltuielile publice joacă un rol esenţial în realizarea redistribuirii veniturilor. Impozitele împreună cu contribuţiile la asigurări sociale sunt principala sursă prin care statul obţine resursele necesare finanţării diferitelor servicii şi a transferurilor gratuite oferite populaţiei de statul bunăstării.

O importanţă deosebită în procesul redistribuirii o are impozitul progresiv pe venit, prin intermediul căruia are loc o diferenţiere a contribuţiilor contribuabililor la formarea resurselor publice, astfel încât cei cu veniturile mari să plătească proporţie mai mare din venit sub formă de impozite.

Trebuie menţionat că atunci când a fost introdus acest impozit în practică nivelul cotelor era redus iar progresivitatea lor limitată, cota marginală a impozitului nedepăşind până la primul război mondial în nici o ţară 10%. De la acest moment situaţia începe să se schimbe, în special în timpul celui de al doilea a război mondial, şi după aceea, când nivelul marginal al cotelor progresive a ajuns în multe ţări la 80-90% şi chiar mai mult.

De asemenea şi impozitele pe avere, împreună cu cele pe succesiune şi donaţii, joacă un rol important în realizarea redistribuirii, aplicându-se şi în cazul lor o impozitare progresivă. Dacă impozitul pe venit este folosit mai ales pentru corectarea inegalităţilor de remunerare, impozitele pe avere şi succesiuni vizează în special corectarea inegalităţilor de oportunităţi.

67

Tot în direcţia redistribuirii, politica fiscală acţionează şi prin acordarea de scutiri sau reduceri de impozite pentru cei cu venituri foarte mici.

Impozitele indirecte sunt o sursă stabilă şi elastică de alimentare a bugetului de stat, aducând venituri importante acestuia, inclusiv în perioadele în care economia se află în criză, momente în care randamentul impozitelor pe venit scade substanţial. Ceea ce se poate face pentru o sporire a efectului redistributiv al politicii fiscale este creşterea contribuţiei impozitelor directe la formarea veniturilor fiscale în raport cu impozitele indirecte. Această soluţie este deja aplicată în practică în majoritatea ţărilor dezvoltate, ponderea impozitelor directe în formarea veniturilor fiscale este în jur de 70%, sau chiar mai mult, ajungând să depăşească 80% în SUA, Japonia şi Elveţia.

Pe baza experienţei acumulate de-a lungul timpului s-a observat că politica de redistribuire prezintă o serie de limite care ridică serioase semne de întrebare în privinţa rezultatelor acesteia.

Una dintre cele mai importante acuzaţii care sunt aduse politicii de redistribuire este aceea că, aceasta a fost deturnată în folosul clasei mijlocii,realizându-se mai mult o redistribuire în favoarea celor cu venituri medii decât in favoarea celor săraci.

O altă acuzaţie, frecvent adusă politicii de redistribuire, este aceea că prin oferirea unor servicii furnizate de stat în mod gratuit, cum este cazul în domeniul asistenţei medicale de exemplu, cererea pentru aceste servicii creşte mult peste cea care ar fi existat dacă serviciul respectiv era furnizat prin intermediul pieţei.

Pentru a putea satisface această cerere, oferta creşte şi ea, mai ales că producătorii pot profita de pe urma acestui lucru. Astfel, medicii, de exemplu, au tot interesul să ofere serviciile cerute de pacienţii lor, chiar dacă acestea nu sunt strict necesare, atât timp cât ele sunt plătite de către stat. Acest fenomen face ca să nu mai poată fi realizată o alocare optimă a resurselor, deoarece aceste servicii vor fi consumate până când utilitatea lor marginală va fi egală cu zero, ceea ce va duce la sacrificarea consumului altor bunuri şi servicii cu o utilitate mai mare.

O situaţie specială a constituit-o subvenţionarea unor servicii oferite de monopolurile naturale aflate în proprietatea statului pe criterii de asigurare a echităţii. Astfel, aceste servicii erau oferite consumatorilor la un preţ aflat sub costul de producţie, pentru a fi asigurat accesul la ele şi pentru persoanele cu venituri mici. Şi în acest caz, s-a înregistrat o creştere a consumului peste nivelul care ar fi existat dacă serviciile erau oferite la preţul pieţei, mai ales că de aceste facilităţi beneficiau, nu doar cei săraci ci toată populaţia, inclusiv cei cu venituri foarte mari. Ca urmare, a costurilor imense care au fost suportate de stat, în timp, s-a renunţat la această subvenţionare care s-a dovedit a fi total ineficientă.

68

O obiecţie foarte serioasă faţă de o politică amplă de redistribuire este şi faptul că, atunci când are loc o creştere exagerată a protecţiei sociale oferite de stat, sunt scoase din joc organizaţiile voluntare de ajutor reciproc sau de caritate, deoarece se creează impresia că doar statul este obligat să se îngrijească de cei nevoiaşi.Obligaţia de a contribui prin impozite face să dispară dorinţa de a oferi de bună voie, de a ajuta. Astfel, etatismul social marginalizează spiritul comunitar autentic.

Trebuie menţionat şi faptul că sistemele actuale de asistenţă socială sunt acuzate de crearea unei mentalităţi de dependenţă pentru cei asistaţi. Astfel, acordarea unor ajutoare substanţiale, doar pe baza simplei testări a resurselor individuale, reduce semnificativ motivaţia celor asistaţi de a găsi un loc de muncă.

Sugestiv pentru problema dependenţei de transferurile sociale este un studiu realizat în S.U.A. de Charles Murray, care face distincţie între oamenii loviţi de sărăcie, aceia care cad sub un anumit nivel de bunăstare, şi cei aflaţi în sărăcie latentă, indivizi care s-ar zbate în lipsuri dacă nu ar exista asistenţa de stat. El arată că, între 1950 şi 1965 sărăcia latentă s-a redus de la o treime din populaţie la aproximativ 18%. Însă, pe măsură ce programul masiv de intervenţie socială, lansat în anii ’60 de administraţia Johnson, a început să-şi facă efectul, cifra a urcat din nou: 19% în 1972, 21% în 1976 şi a ajuns la 22% în 1980. Murray a legat şi prăbuşirea structurii familiale tradiţionale, ca şi creşterea numărului de copii nelegitimi, de apariţia noilor beneficii sociale pentru mamele necăsătorite.

O altă obiecţie importantă care este adusă politicii de redistribuire este aceea că impactul negativ al prelevărilor fiscale asupra bunăstării indivizilor nu este în întregime compensat prin impactul pozitiv al prestaţiilor publice furnizate de stat, ceea ce face ca economia să nu mai fie într-o stare de optim.

Arthur Okun compara sistemul de redistribuire şi transfer cu o „găleată găurită” deoarece nu există nici o modalitate de a redistribui venitul fără ca o parte din banii ce trebuie transferaţi de la cei bogaţi la cei săraci să dispară pur şi simplu.

Cauzele care conduc la această situaţie sunt:1) Cheltuielile administrative. Guvernul trebuie să angajeze funcţionari

care să colecteze impozitele şi asistenţi sociali care să distribuie aceste impozite altor persoane. Aceasta va face ca o parte din veniturile colectate să fie consumate sub formă de cheltuieli administrative;

2) Incitarea la reducerea efortului. Un nivel ridicat al cotelor marginale de impunere aplicate în cazul impozitului pe venit şi al impozitelor pe avere şi succesiuni, pot duce la reducerea motivaţiei celor bogaţi de a munci suplimentar

69

şi la creşterea înclinaţiei pentru timp liber, reducându-se astfel cantitatea de muncă depusă în economie. În plus un nivel ridicat al fiscalităţii va face ca persoanele bogate să cheltuiască mulţi bani cu avocaţii specializaţi în probleme fiscale şi să investească în afaceri mai puţin riscante şi să economisească mai puţin. De asemenea, dacă societatea asigură un venit minim persoanelor sărace, săracii ar putea fi tentaţi şi ei să muncească mai puţin. Toate acestea vor contribui la reducerea mărimii totale a venitului naţional real;

3) Frauda. Cu cât creşte nivelul fiscalităţii cu atât contribuabilii se străduiesc să găsească soluţii pentru a-l eluda, ceea ce va duce la creşterea evaziunii fiscale. Totodată se poate discuta şi despre fraudele săracilor, multe familii încercând să ascundă anumite lucruri, astfel încât să poată beneficia de alocaţii bugetare. În urma acestor fenomene veniturile obţinute din impozite se vor reduce, iar mărimea ajutoarelor sociale acordate va creşte;

4) Efecte perverse. Creşterea impozitelor şi a contribuţiilor la asigurări sociale va majora costul marginal al forţei de muncă, ceea ce va duce la reducerea numărului de locuri de muncă. Aceasta va face să crească numărul şomerilor care trebuie să beneficieze de protecţie socială. În aceste condiţii are loc o reducere a numărului de contribuabili şi o creştere a nivelului asistenţei sociale ce trebuie acordată;

5) Efectele prag. Datorită alocaţiilor primite în urma redistribuirii, veniturile celor mai săraci membri ai societăţii vor creşte ajungând să le depăşească pe cele ale persoanelor aflate iniţial imediat deasupra lor, care nu au beneficiat de alocaţii. Ca urmare, aceştia vor deveni cele mai sărace persoane din societate şi vor solicita şi ele să beneficieze de asistenţă socială. În acest fel, numărul persoanelor ce vor trebui să primească asistenţă socială riscă să crească în mod exponenţial şi să ducă la faliment sistemul de asistenţă socială.

O altă problemă legată de eficienţa politicii de redistribuire care trebuie menţionată este şi faptul că numeroşi autori recomandă renunţarea, pe cât posibil, la practica tradiţională ce constă în a conferi cheltuielilor publice un dublu rol: cel de vector de prestaţii publice şi cel de instrument al politicii de redistribuire. Aceasta deoarece o regulă bine stabilită a politicii economice stipulează că, în funcţie de numărul de obiective vizate ar trebui să se utilizeze cel puţin tot atâtea instrumente.

Atingerea obiectivelor vizate de politica de redistribuire în mod eficient ar trebui realizată prin intermediul fiscalităţii şi al transferurilor în numerar. Folosirea politicii fiscale în realizarea procesului de redistribuire ridică o serie de probleme legate de alegarea unui sistem fiscal optim,sistem care rebuie să ia în considerare următoarele cerinţe:1. Necesitatea corectitudinii (echităţii) indiferent cum ar fi ea definită;

70

2. Necesitatea de a minimiza efectele demobilizante ale impozitelor;3. Necesitatea de a minimiza costurile administrative pe care le presupune fiscalitatea.

Problema principală care apare este aceea că, cel puţin într-o anumită măsură, cerinţa numărul unu intră în contradicţie cu cerinţa numărul doi. Dorinţa de a face un impozit să devină „mai corect” (sau mai echitabil) poate presupune apariţia unui accentuat efect demobilizator, iar reducerea efectului descurajant al unui impozit poate necesita reducerea caracterului de „corectitudine”. Această dilemă reprezintă de fapt reflectarea în plan fiscal a contradicţiei dintre echitate şi eficienţă care există în cadrul oricărei economii.

Exemplul care relevă cel mai bine în practică această dilemă este impozitul pe venit, care este principalul instrument utilizat în redistribuirea veniturilor. Pentru a fi considerat echitabil, acest impozit trebuie să aibă o progresivitate foarte mare, lucru care va afecta însă motivaţia stimulatoare a muncii, mai ales atunci când cota marginală a impozitului ajunge la valori foarte ridicate.

Pentru a se evita distorsionarea motivaţiei oamenilor de a munci, ar fi necesară găsirea unui impozit pentru care să nu existe nici o modalitate prin care să se poată schimba comportamentul economic astfel încât să apară posibilitatea de a se evita plata impozitului.

O încercare în acest sens a reprezentat-o introducerea în 1990, în Marea Britanie de către guvernul Thatcher a Taxei comunitare (Poll tax), care era un impozit fix pe persoană (de fapt o formă modernă a capitaţiei), în ideea că acesta nu va duce la situaţii de ineficienţă, deoarece oamenii nu vor emigra, şi nici nu se vor sinucide pentru a evita impozitarea, iar distorsiunile economice vor fi minime. Impozitul a fost considerat însă de populaţie ca fiind inechitabil şi împovărător pentru familiile cu venituri reduse trebuind să fie suspendat. Acest impozit a avut un rol cheie în răsturnarea guvernului Thacher după 11 ani de guvernare. Acest episod arată că trebuie găsită o variantă a impozitului pe venit care să satisfacă criteriul echităţii distorsionând totuşi cât mai puţin motivaţia de a munci.

În final trebuie arătat că realizarea unei redistribuiri a veniturilor în cadrul societăţii de către stat şi folosirea politicii fiscale în acest scop, reprezintă o problemă a cărei rezolvare face obiectul judecăţilor de valoare exercitate de societate. De aceea dimensiunea şi formele redistribuirii diferă de la o ţară la alta, în conformitate cu opţiunile cetăţenilor din ţările respective, exprimate prin intermediul mecanismelor politice.

Trebuie menţionat însă, că pe viitor, datorită procesului de globalizare, statele care asigură o protecţie socială amplă vor fi supuse la mari presiuni în direcţia reducerii redistribuirii. Aceasta presiune fiind datorată faptului că

71

produsele realizate în ţările respective, care cuprind în preţul lor un nivel ridicat al impozitelor şi contribuţiilor sociale, vor fi necompetitive faţă de produsele unor ţări precum Coreea de Sud, care avea în 1996 un nivel de fiscalitate doar de 23,2%.

3.1.3. Rolul politicii fiscale în realizarea funcţiei de stabilizare

Stabilizarea reprezintã o funcţie a sectorului public care vizeazã crearea cadrului legal ce asigurã şi protejeazã tranzacţiile economice publice şi private. Obiective precum creşterea ocupãrii forţei de muncã, stabilitatea preţurilor, creşterea economicã se aflã în centrul politicilor macroeconomice. Ocuparea forţei de muncã este un proces care poate fi privit în strânsã legãturã cu fenomenul şomajului şi politicile de diminuare a acestuia.

Stabilizarea preţurilor este o cerinţã a unei economii de piaţã solide şi prospere şi se asigurã prin controlarea inflaţiei şi adoptarea pachetelor de mãsuri pentru diminuarea inflaţiei. Creşterea economicã este un proces complex care apare ca o consecinţã a consolidãrii economiei şi se reflectã sintetic, prin creşterea producţiei totale şi pe locuitor, care se exprimã în creşterea produsului naţional brut pe locuitor.

Implicarea statului în economie prin exercitarea funcţiilor de alocare, distribuţie şi stabilizare trebuie sã vizeze corelarea permanentã a deciziilor şi acţiunilor publice. Aceasta, deoarece uneori pot sã aparã contradicţii între obiectivele publice. Impozitarea progresivã poate conduce la scãderea incitaţiei la muncã şi chiar ineficienţã, funcţia de distribuţie fiind astfel, în relaţie conflictualã cu cea de alocare.

Stabilizarea ca funcţie esenţialã a sectorului public se poate concretiza ea însãşi în prevederi conflictuale de legislaţie, ştiut fiind faptul cã legile sunt interpretabile, mai ales dacã normele metodologice de aplicare apar mai târziu decât momentul intrãrii în vigoare. Astfel, stabilizarea poate avea ca efect descurajarea unor agenţi economici sau chiar o încãlcare a principiului distribuţiei, dacã sunt favorizate anumite categorii sociale. Cu alte cuvinte, implicarea statului în economie nu asigurã automat eficienţa economicã şi echitatea socialã. Eliminarea unor dezechilibre prin decizia publicã se realizeazã în contextul în care alte imperfecţiuni se menţin. Dar aceasta nu înseamnã cã trebuie ignorat rolul sectorului public în viata economicã.

Problema intervenţiei statului în economie pentru stabilizarea acesteia şi utilizarea politicii fiscale ca instrument de acţiune în acest scop a fost studiată şi dezvoltată în special de economiştii anglo-saxoni. Însă în literatura anglo-saxonă

72

expresia politică fiscală se utilizează în alt sens decât în limbile de origine latină, referindu-se atât la obiectivele legate de impozite, taxe şi contribuţii cât şi la cele care privesc cheltuielile publice, bugetul de stat precum şi raportul dintre veniturile şi cheltuielile acestuia.

Printre măsurile care pot fi luate în cadrul politicii bugetare se numără şi cele discreţionare prin care se urmăreşte modificarea impozitelor sau a destinaţiei cheltuielilor.Principala modalitate de aplicare a politicii fiscale discreţionare constă în modificarea temporară a impozitelor pe venit, reducerea impozitelor putând împiedica scăderea veniturilor disponibile, prevenind astfel transformarea declinului economiei într-o recesiune profundă.

Numeroşi adepţi ai politicii discreţionare de stabilizare consideră modificarea impozitelor ca fiind „arma” bugetară ideală. În ceea ce priveşte măsurile discreţionare legate de cheltuielile publice, aici intră realizarea unor proiecte de lucrări publice pe scară largă, cu scopul de a preveni declinul economic şi de a crea locuri de muncă precum şi o serie de proiecte de ocupare a forţei de muncă în sectorul public pentru reducerea şomajului.

Aplicarea unor politici bugetare discreţionare prezintă totuşi şi uneleneajunsuri. O dificultate practică serioasă asociată cu politica de stimulare a cererii pe termen scurt este aceea că între momentul în care se constată necesitatea intervenţiei guvernamentale şi momentul implementării unor politici adecvate poate exista un interval de timp foarte mare, ceea ce face aceste politici ineficiente.

Astfel, în cazul lucrărilor publice apare o mare întârziere între momentul constatării necesităţii acestora şi punerea lor în aplicare, datoritătimpului necesar pentru elaborarea proiectelor, obţinerii aprobărilor, strângerea fondurilor şi angajarea oamenilor necesari, putând trece chiar ani de zile. Dată fiind dificultatea realizării unor previziuni cu mai mult de un an sau doi înainte, se poate ajunge în situaţia ca proiectul antirecesionist respectiv să intre în etapa de execuţie exact când economia iese din faza de recesiune, iar inflaţia creşte. Ca urmare proiectele de lucrări publice au o eficienţă mai mare în combaterea recesiunilor mai lungi şi mai profunde.

De asemenea, şi modificarea sistemului de impozitare necesită o perioadă lungă de timp în care să aibă loc dezbaterea şi aprobarea legilor fiscale de către Parlament şi aplicarea lor.

O altă problemă care a apărut în cazul aplicării politicilor bugetare discreţionare a fost determinată de faptul că, în general, oamenii politici, deşi erau de acord cu aplicarea unei politici expansioniste în perioada de criză, nu acceptau măsurile de creştere a fiscalităţii şi de reducere a cheltuielilor publice în perioada de boom, deoarece acestea nu erau agreate de alegători, ceea ce a făcut

73

ca intervenţia statului în economie să accelereze activitatea economică dar să nu mai frâneze nimic.

Modificările de impozite influenţează economia prin efectul pe care ele îl produc asupra mărimii după impozitare a recompenselor cuvenite posesorilor factorilor de producţie, trebuie pus accentul pe stimularea muncii şi a economiilor cetăţenilor, prin reducerea impozitelor. Reducerea impozitelor ar duce la sporirea ofertei de muncă şi capital precum şi la creşterea în ritmuri înalte a numărului inovaţiilor şi a productivităţii, ceea ce ar avea ca rezultat sporirea producţiei.

Pe termen lung politicile bugetare generează şi o serie de probleme legate de creşterea datoriei publice şi a efectelor acesteia asupra economiei. Astfel, aplicarea simultană a unor măsuri de creştere a cheltuielilor publice şi de reducere a impozitării în faza de recesiune duc la o majorare a datoriei publice atunci când finanţarea deficitului bugetar, apărut ca urmare a aplicării acestor măsuri, se face pe seama împrumuturilor publice.

În plus, reticenţa politicienilor de a acţiona în direcţia reducerii cheltuielilor publice şi a majorării impozitelor, atunci când economia se află în faza de boom, deoarece aceste măsuri sunt nepopulare în rândul alegătorilor, face ca datoria publică să crească în continuu ajungând în timp la dimensiuni foarte mari.

Situaţia în care acoperirea deficitului bugetar se face pe seama emisiunii monetare duce la apariţia unei puternice presiuni inflaţioniste şi de aceea în timp această soluţie a fost folosită tot mai puţin, iar ca urmare, aplicarea politicilor de stabilizare este finanţată în special pe seama creşterii datoriei publice.

Acoperirea datoriei publice pe seama împrumuturilor interne pare a nu avea efecte asupra economiei unei ţări, aplicarea unor impozite mai mici în prezent şi înregistrarea de deficit bugetar, întrucât nivelul cheltuielilor publice rămâne nemodificat, vor conduce în viitor la o creştere a impozitelor. Ca urmare consumatorii, care privesc în viitor, nu vor reacţiona la reducerea impozitelor prin creşterea consumului ci vor economisi acel surplus.

În realitate însă, apelul la împrumuturile publice produce efecte deoarece plata dobânzii către deţinătorii de obligaţiuni face necesară perceperea unor impozite, şi chiar în situaţia în care li s-ar percepe impozite aceloraşi persoane pentru a li se restitui sumele sub forma dobânzilor, tot ar exista efecte distorsionante asupra motivaţiilor, efecte care apar în cazul tuturor impozitelor.

Percepând impozit pe venit sau salariul unui contribuabil cu scopul de a-i plăti dobânda se produc distorsiuni la nivel microeconomic, fiind posibil ca acel contribuabil să muncească sau să economisească mai puţin. Aceste distorsiuni au efecte asupra eficienţei şi bunăstării dintr-o economie.

74

În cazul finanţării datoriei publice din împrumuturi externe, sporirea datoriei externe determină scăderea venitului naţional şi creşterea părţii din produsul naţional care trebuie alocată serviciului datoriei externe.

Luând în considerare toate efectele pe care le produce asupra economiei o datorie publică mare se poate ajunge la concluzia că aceasta este extrem de păgubitoare pentru creşterea economică pe termen lung, producţia şi consumul crescând mai încet decât în cazul în care datoria publică şi deficitul bugetar ar fi fost mici.

O altă problemă legată de aplicarea unor politici de stabilizare a economiei de către guvern este aceea a ciclului economico-politic.

După cum afirma Harold Wilson, fost prim ministru al Marii Britanii,„întreaga istorie politică arată că forţa unui guvern şi capacitatea de a păstraîncrederea electoratului într-o perioadă de alegeri generale depind de succesul politicii sale economice”.

Pornind de la această afirmaţie şi luând în calcul ipoteza că politicienii au un comportament care urmăreşte maximizarea numărului de voturi atrase, pentru a fi realeşi, rezultă că obiectivul central pe care şi-l fixează fiecare guvern este acela de a manevra în aşa fel economia încât aceasta să funcţioneze la „parametri maximi” tocmai în perioada premergătoare alegerilor generale. Sau, după cum afirma Anthony Downs „partidele îşi alcătuiesc mai degrabă politica de acţiune în vederea câştigării alegerilor, în loc de a câştiga alegerile în vederea formulării politicii de acţiune”.

În condiţiile în care economia de piaţă are tendinţa de a evolua în salturi, guvernele vor încerca să manipuleze ciclul economic, mărindu-i sau micşorându-i viteza de evoluţie, astfel încât randamentul „optim” al economiei să fie atins exact în perioada alegerilor generale.

Pe termen lung o astfel de manipulare a evoluţiei economiei nu poate fi în beneficiul acesteia, fiindcă presupune pe de o parte, apariţia unor fluctuaţii dăunătoare şi, pe de altă parte, utilizarea unor politici care să asigure mai degrabă realegerea guvernului decât funcţionarea eficientă a economiei.

Trebuie menţionat că, chiar şi atunci când ideologia joacă un rol important în stabilirea priorităţilor politice, ceea ce reduce posibilitatea de apariţie a ciclului economico-politic, este probabil raţional ca politicienii să accepte un anumit grad de compromis, în vederea câştigării alegerilor, dacă asta se consideră a fi singurul mijloc prin care se poate evita un deznodământ şi mai nefavorabil, adică venirea la putere a partidelor din opoziţie.

În consecinţă se poate trage concluzia că există o mare probabilitate ca politicienii să folosească politica economică pentru atingerea propriilor obiective, producând astfel distorsiuni în cadrul economiei. Acest lucru a constituit un

75

argument solid în favoarea solicitării ca băncile centrale să devină independente de puterea politică.

Independenţa băncii centrale faţă de puterea politică face însă posibilă apariţia unor noi probleme legate de aplicarea politicilor de stabilizare. Banca centrală este cea care stabileşte politica monetară şi face acest lucru fără a se consulta cu guvernul, în timp ce politica bugetară este elaborată de către legislativ. Autorităţile monetare au însă obiective diferite faţă de cele ale autorităţilor bugetare. Banca centrală pune accentul pe austeritate şi reducerea inflaţiei în timp ce guvernul şi parlamentul sunt preocupate mai mult de nivelul ocupării forţei de muncă, de menţinerea fiscalităţii la un nivel scăzut, de desfăşurarea programelor guvernamentale şi de realegerea lor.

O altă problemă de maximă importanţă de care trebuie să se ţină seama în adoptarea unei politici de stabilizare este aceea a previziunilor neadecvate. În situaţia în care previziunile economice care stau la baza luării deciziilor cu privire la politicile de stabilizare sunt neadecvate, politica adoptată va fi şi ea neadecvată şi va determina o destabilizare şi mai accentuată. Cei care elaborează politicile economice în vederea combaterii unei crize economice trebuie să fie capabili să prevadă atât efectele posibile ale crizei asupra economiei, cât şi efectele probabile ale strategiilor alternative.

În ambele cazuri previziunile se pot dovedi neadecvate, fie din vina unui model folosit pentru previziune, care este deficitar, fie din cauza unor evenimente imprevizibile. Indiferent de situaţie, o previziune imprecisă ducela decizii politice nesatisfăcătoare.

De asemenea nu trebuie uitat că este dificil, dacă nu imposibil, să se realizeze o evaluare exactă a efectelor unor măsuri de politică economică sau să se identifice cu precizie cauzele care au dus la producerea unui anumit fenomen economic.

3.2.Influenţa instituţiilor politice asupra structurii şi mărimii cheltuielilor bugetare

Resursele financiare mobilizate la bugetul de stat se alocă pentru utilizări diverse, avându-se în vedere obiectivele politicii financiare promovată de către Guvern şi acceptată de Parlament. În funcţie de beneficiarii acestor resurse, utilizările alternative ale bugetului se pot concretiza în :a) programe generale de care beneficiază un număr mare de votanţi;b) programe strict „targetate” de care beneficiază un grup restrâns de beneficiari;c) rente pentru politicieni.

76

Programele ale căror rezultate iau forma bunurilor publice generale, cum ar fi apărarea naţională sau politicile redistributive generale concretizate în asigurări sociale sau pensii reprezintă programe generatoare de beneficii pentru un important număr de votanţi. Datorită naturii lor generale şi a modului de stabilire, care este universal, aceste programe nu pot fi utilizate pentru satisfacerea cu uşurinţă a cererilor specifice ale unor grupuri de cetăţeni bine definite, ci sunt evaluate şi destinate să satisfacă un ansamblu de nevoi publice pentru grupuri largi de beneficiari votanţi.

Programele strict „targetate” sunt cele prin care se asigură furnizarea de bunuri publice, având caracterul unor programe redistributive specifice, prin care se asigură suport bugetar anumitor sectoare economice sau pentru întreprinderile publice şi dau naştere la beneficii ce revin anumitor grupurispecifice de cetăţeni. Astfel de programe reprezintă rezultatul unor decizii discreţionare şi pot fi „targetate” (dirijate) mult mai uşor către beneficiari din arii geografice specifice.

Rentele politicienilor se referă atât la salariile plătite oficialilor publici şi la sumele destinate finanţării partidelor politice, cât şi la diversele forme ale corupţiei, precum şi cele ale risipei bugetare. Spre deosebire de programele care distribuie beneficii între votanţi, acestea din urmă formează esenţa problemei generate de relaţia de tip „principal-agent”, adică dintre politicieni şi votanţi.

Modul de soluţionare a conflictelor generate de interesele decidenţilor politici faţă de una din cele trei categorii de programe descrise succint anterior este influenţat de regulile constituţionale în vigoare, în virtutea cărora se constituie şi funcţionează tipuri diferenţiate de instituţii politice .

Caracteristicile distinctive ale celor două sisteme de guvernare – parlamentar sau prezidenţial – au o influenţă deosebit de puternică asupra mărimii şi structurii cheltuielilor bugetare.

Astfel, într-un regim parlamentar, soluţiile de bază ale structurii şi mărimii bugetului sunt stabilite de guvern, care este format şi este susţinut de reprezentanţii unei majorităţi parlamentare. Ca urmare, indiferent de metoda de negociere din cadrul majorităţii, soluţiile sunt probabil cât mai apropiate de optim pentru membrii majorităţii parlamentare. Aceasta presupune că guvernul va căuta să satisfacă o majoritate de votanţi (adică pe susţinătorii coaliţiei parlamentare majoritare), iar întrucât numărul votanţilor ce trebuie satisfăcuţi este mare, acest scop este realizat în mod eficient prin alocarea cheltuielilor bugetare către programe redistributive generale şi bunuri publice generale, de care beneficiază un mare număr de votanţi.

Spre deosebire de acest caz, într-un regim prezidenţial, responsabilitatea faţă de aspecte diferite ale politicii revine unor parlamentari diferiţi, iar în plus,

77

fiecare parlamentar, ales într-o anumită circumscripţie electorală, este responsabil pentru acea circumscripţie electorală. Ca efect, în scopul de a-şi asigura realegerea, fiecare parlamentar va urmări satisfacerea votanţilor din circumscripţia electorală în care a fost ales, astfel că rezultatul acestei acţiuni va fi încercarea de direcţionare a unui volum mai mare de resurse spre propria circumscripţie electorală şi a unui volum mai redus de resurse spre alte circumscripţii electorale. Pentru atingerea acestui scop, redistribuirea strict „targetată” este cel mai eficient instrument de politică, iar programele redistributive generale sunt considerate o risipă, întrucât furnizează beneficii către mai mulţi votanţi, decât cei faţă de care este „responsabil” un anumit politician.

Ca efect, conflictul mai puternic dintre politicieni în regimul prezidenţial conduce la un conflict mai puternic între votanţi, iar rezultatul se concretizează într-o redistribuire ce ia forma unor programe strict „targetate” şi selective sau a unor bunuri publice locale, în timp ce bunurile publice generale sau programele redistributive generale sunt mai reduse.

În privinţa rentelor care revin politicienilor, dorinţa votanţilor este ca mărimea acestora să fie cât mai redusă, în timp ce dorinţa politicienilor este opusă. Multitudinea agenţilor votanţi generează însă apariţia unei dimensiuni adiţionale a politicii, constând în modul cum se alocă rentele între diferiţiprincipali (politicieni). Aceasta creează conflictul între politicienii care luptă pentru apropierea acestor rente.

Se observă astfel că, într-un regim parlamentar, această dimensiune adiţională a conflictului între politicieni nu joacă un rol important, iar cauza acestei reacţii constă în aceea că guvernul trebuie să se comporte la fel ca un jucător unic, întrucât se confruntă, în esenţă, cu aceleaşi stimulente, ca şi un singur politician. Datorită faptului că votanţii îi ţin responsabili pe politicieni prin alegeri, coaliţia majoritară în parlament realizează un compromis între rente şi voturi, întrucât ştie că obţinerea mai multor rente reduce şansele de realegere.

În schimb, într-un regim prezidenţial, conflictul politic dintre diferiţi politicieni poate juca un rol mult mai important. În acest caz, datorită faptului că puterile de stabilire a agendei sunt separate, fiecare politician este direct responsabil către votanţi, iar neînţelegerile deschise dintre politicieni sau schimbările în coaliţiile de vot nu conduc la o criză în guvern. Totodată, există mai puţine stimulente pentru stabilirea de înţelegeri secrete şi mai multe oportunităţi pentru neînţelegeri deschise. Cu condiţia stabilirii unor reguli adecvate referitoare la controale şi echilibre politice, acest conflict poate fi exploatat de votanţi pentru a induce politicienilor un comportament prin care să se disciplineze unul pe altul.

78

Un exemplu în acest sens este dat de situaţia în care o anumită comisie este însărcinată cu stabilirea mărimii totale a rentelor, iar o altă comisie este abilitată să stabilească modul de distribuire al acestora. În situaţiile în care o înţelegere între cele două comisii sau organisme politice nu este oportună sau realizabilă, posibilitatea de diminuare a volumului rentelor totale este mai mare.

Astfel, un regim prezidenţial se caracterizează printr-o mai mare separare a puterilor şi o responsabilitate mai directă faţă de votanţi, comparativ cu sistemul parlamentar. În acelaşi timp, regimul prezidenţial presupune manifestarea de conflicte şi a concurenţei între politicieni, în timp ce regimul parlamentar atrage înţelegeri între aceştia. De aici rezultă că probabilitatea ca volumul rentelor totale să fie mai mare într-un regim parlamentar, decât în cazul regimului prezidenţial, este mai ridicată. Însă, acest fapt nu ne poate conduce automat la concluzia că votanţii au o situaţie mai bună în cazul unui regim prezidenţial, decât în cazul unui regim parlamentar, iar motivul este reprezentat de faptul că un regim prezidenţial exacerbează şi conflictul dintre votanţi, care poate conduce la alte ineficienţe.

Din punctul de vedere al volumului cheltuielilor bugetare, sistemele de guvernământ pot avea de asemenea o influenţă importantă. Astfel, într-un regim prezidenţial, redistribuirea spre minorităţi şi furnizarea de bunuri publice locale conduc la un sprijin relativ redus al votanţilor pentru un volum ridicat al cheltuielilor bugetare şi, implicit, pentru un nivel ridicat al impozitării, ca urmare a faptului că beneficiarii acestor cheltuieli sunt mai puţin numeroşi.

Totodată, datorită puternicei separări a puterilor în cadrul parlamentului, politicienii care exercită influenţa dominantă în determinarea volumului cheltuielilor bugetare nu sunt aceiaşi cu cei care determină modul în care este alocat bugetul. Ca urmare, interesul politicienilor spre obţinerea unui buget mai mare este mai redus, întrucât o aceeaşi persoană nu poate determina atât volumul bugetului, cât şi modul de alocare a acestui buget.

Din punct de vedere teoretic,sistemul parlamentar predispune spre redistribuire în favoarea majorităţii, cu o mai substanţială furnizare de bunuri publice, mai multă risipă şi o sarcină fiscală mai importantă, în timp ce un sistem prezidenţial determină redistribuirea către o minoritate, caracterizatăprintr-o subfurnizare de bunuri publice, risipă mai redusă şi o dimensiune mai redusă a guvernului.

Urmărind să relevăm modul în care sistemele electorale influenţează cheltuielile bugetare, prin luarea în considerare a unor lucrări semnificative din literatura de specialitate din ultimii ani, vom reda implicaţiile diferitelor aspecte specifice ale acestor sisteme asupra structurii şi mărimii cheltuielilorbugetare.

79

Astfel, reprezentarea proporţională asigură votanţilor o oportunitate mai redusă de a răsplăti politicienii prin canalizarea fondurilor provenite din impozite spre localitatea, regiunea sau zona unde aceştia locuiesc. Ca efect, acest tip de reprezentare reduce stimulentele politicianului de a utiliza politicile redistributive ale bugetului pentru a-şi asigura realegerea viitoare.

Implicaţiile acestui fapt asupra finanţelor publice constau în: - risipă mai redusă şi niveluri de asemenea mai reduse ale cheltuielilor

bugetare, în cazul sistemului electoral bazat pe regula pluralistă, decât în situaţia celui întemeiat pe reprezentarea proporţională;

- o proporţie mai mare a sumelor cheltuite pentru politici distributive şi o proporţie mai mică a sumelor cheltuite pentru bunuri publice generale în totalul cheltuielilor bugetare sub regula pluralismului, decât sub regula reprezentării proporţionale, regulile pluraliste favorizează angajarea reprezentanţilor din diverse circumscripţii electorale în schimbul de voturi şi în jocuri de reciprocitate, în scopul de a obţine majorităţi pentru politicile care favorizează anumite circumscripţii electorale.

Din această perspectivă, niveluri mai mari de cheltuieli bugetare, precum şi deficite şi datorii mai importante sunt de aşteptat în ţările cu sisteme electorale bazate pe reguli pluraliste, faţă de cele cu reprezentare proporţională.

Dimensiunea circumscripţiei electorale influenţează, de asemenea, structura cheltuielilor bugetare, dacă acestea sunt determinate în conformitate cu platformele electorale ale partidelor. Astfel, datorită faptului că zonele/regiunile cu o dimensiune mai mare difuzează concurenţa între partide, partidele vor încerca să obţină sprijinul unor mase largi ale populaţiei, ceea ce sub aspectul cheltuielilor bugetare propuse se poate realiza prin intermediul unor bunuri publice generale sau al programelor generale de transfer. În contrast, circumscripţiile electorale mai mici întăresc concurenţa electorală şi o concentrează spre anumite circumscripţii, ceea ce conduce la cheltuieli bugetare strict îndreptate spre anumite zone geografice sau spre anumite categorii ale populaţiei.

În ceea ce priveşte mărimea rentelor, influenţa sistemelor electorale nu este clară. Astfel, sistemele majoritare au bariere de intrare mai mari decât sistemele proporţionale, ceea ce ar trebui să permită obţinerea unor sume mai importante sub formă de rente. Însă, acestea conduc şi la o responsabilitate mai puternică, datorită utilizării votului pentru indivizi, ceea ce ar trebui să diminueze valoarea absolută a rentelor.

În acest fel, se poate observa că regimurile parlamentare şi alegerile proporţionale stimulează politicienii să caute sprijinul unui mare număr de votanţi. De aceea, regimurile parlamentare conduc la promovarea de programe

80

redistributive generale de valori mai mari şi la furnizarea bunurilor publice generale într-o măsură mai ridicată.

Spre deosebire de acestea, regimurile prezidenţiale şi alegerile majoritare stimulează politicienii în a căuta sprijinul grupurilor de votanţi pivot, dar minoritare. Ca urmare, aceste regimuri conduc la o redistribuire strict „targetată” şi la o cantitate mai mică de bunuri publice generale.

Nivelul şi structura cheltuielilor bugetare sunt influenţate şi de tipul guvernului în exerciţiu, în sensul că este vorba fie de un guvern monocolor, fie de unul de coaliţie. În acest sens, urmărind relaţia dintre instituţiile publice şi rezultatele din domeniul bugetar, literatura de specialitate sugerează că, deşi motivele sunt diverse, guvernele de coaliţie sunt mai înclinate spre iresponsabilitate bugetară.

Argumentele care stau la baza acestei afirmaţii au în vedere fie capacitatea mai slabă a acestor guverne de a gestiona situaţiile de reducere a activităţii economice (criză economică sau recesiune), fie faptul că situaţiile de menţinere în funcţie sunt mai reduse, decât în cazul guvernelor formate din reprezentanţii unui singur partid.

Primul argument este susţinut de necesitatea realizării unor ajustări bugetare în urma unui şoc economic negativ, însă nici unii dintre membrii coaliţiei nu vor dori să suporte costul noilor politici, ceea ce generează un conflict între partenerii coaliţiei, iar rezultatul acestui conflict este o creştere a deficitului bugetar şi, prin urmare, a datoriei publice. O extensie a acestui argument afirmă că sporirea numărului de ministere sau de partide politice din componenţa Guvernului va conduce la o creştere a deficitelor.

Al doilea argument are în vedere, în schimb, faptul că miniştrii care nu se aşteaptă să rămână în funcţie nu sunt preocupaţi de implicaţiile viitoare ale comportamentului lor iresponsabil. Guvernele cu mai puţini parteneri în coaliţie sunt capabile să promoveze schimbări mai rapide şi mai importante decât guvernele care includ mai multe partide în coaliţie.

În cadrul legislativelor pluraliste, în care nici o formaţiune politică nu deţine majoritatea, negocierile asupra proiectelor publice, inclusiv asupra bugetului se sprijină pe liderii (conducerile) partidelor şi nu pe fiecare legislator, iar în cadrul acestor negocieri fiecare conducător de partid dispune de o putere proporţională cu numărul de locuri parlamentare pe carele deţine partidul său. Totodată, în astfel de legislative, pe măsură ce numărul de partide creşte, coaliţiile devin instabile. Într-un astfel de mediu, conducătorii politici vor negocia beneficiile incerte date de faptul de a fi într-o coaliţie fragilă, care poate să se transforme cu uşurinţă într-una minoritară pentru câştiguri mai reduse, dar sigure, ceea ce va conduce la un legislativ care să includă mai multe

81

partide decât sunt strict necesare pentru a fi în majoritate.O creştere a numărului efectiv de partide din legislativ conduce la creşterea mărimii bugetului.

Mărimea cheltuielilor pentru bunurile publice generale, incluzând în această categorie cheltuielile pentru ordine şi siguranţă, sănătate, educaţie şi transport public, ca proporţie din PIB, este mai ridicată în sistemele electorale proporţionale.

Sistemele electorale majoritare sunt asociate cu programe de cheltuieli generale mai reduse faţă de sistemele proporţionale, cu mai puţină corupţie, cu răspunsuri mai reduse ale cheltuielilor la şocurile de venit, precum şi cu un ciclu electoral mai slab al transferurilor sociale.

Luându-se în considerare legătura dintre rezultatele politicii fiscale în domeniul cheltuielilor publice şi numărul partidelor, precum şi ipoteza conform căreia existenţa unui număr mai mare de partide presupune că fiecare partid va câştiga un număr mai redus de voturi, determinând partidele să se concentreze mai mult pe transferuri „targetate”, se concluzionează că un număr mai mare de partide va conduce la transferuri mai mari şi la o furnizare de bunuri publice mai redusă.Transferurile sunt „targetate” către grupuri sociale, în timp ce bunurile publice sunt „targetate” pe baze geografice.

O modificare a sistemului electoral dintr-un sistem proporţional într-un sistem majoritar reduce cheltuielile bugetare totale şi deficitele bugetare.Ţările în care se aplică sisteme electorale majoritare diminuează, înaintea alegerilor, nu doar impozitele, ci şi cheltuielile, reflectându-se astfel tendinţa guvernelor la putere de a părea în ochii electoratului mai puţin risipitoare, întimp ce ţările în care se practică sisteme electorale proporţionale, se înregistrează extinderea programelor de bunăstare, în căutarea realegerii celor aflaţi la putere, prin sprijinul unui număr mare de votanţi.

Pentru îmbunătăţirea rezultatelor deciziilor politice cu efecte asupra politi-cilor economice, reformele constituţionale trebuie să ia în considerare numeroase aspecte referitoare la efectele diferitelor instituţii politice şi bugetare, astfel încât prin reformarea proceselor politice să fie satisfăcute preferinţele cetăţenilor, dar în acelaşi timp, să se restrângă excesele bugetare.

3.3.Impactul politicilor fiscale şi bugetare asupra creşterii economice

Analiza fenomenului de creştere economică este justificată de constatarea următoarelor procese: creşterea în timp a nivelului de trai, respectiv a indicatorului PIB real pe

locuitor (indicator asimilat cu creşterea economică) – modelele de creştere economică consideră ca factor explicativ principal al acestor diferenţe mari în

82

timp între producţia şi standardul de viaţă creşterea nivelului cunoştinţelor, informaţiilor, tehnologiei;

existenţa unor diferenţe mari în standardele de viaţă între ţări –datorate distribuiirii informaţiei de la ţările bogate la ţările sărace; ţările sărace nu au acces la aceeaşi tehnologie.

Analizele empirice au demonstrat influenţa următoarelor variabile asupra ratei de creştere a PIB real per capital:- stocul iniţial de capital uman (educaţie şi sănătate) – influenţă pozitivă; - ponderea cheltuielilor de consum publice în PIB – influenţă negativă;- distorsiunile în funcţionarea pieţelor şi instabilitatea politică – influenţă negativă; - ponderea investiţiilor brute în PIB – influenţă pozitivă;- volumul consumului (şi implicit nivelul de impozitare aferent) – influenţă negativă;- politici care promovează dezvoltarea instituţiilor financiare, cheltuieli pentru dezvoltarea infrastructurii – influenţă pozitivă;

Impactului politicilor bugetare şi fiscale asupra creşterii economice, interacţiunea dintre politicile guvernului şi creşterea economică, politicile prin care statul poate influenţa rata de creştere a producţiei sunt:

- politici care influenţează nivelul mediu al calităţii forţei de muncă;- politici care influenţează direct productivitatea stocului de capital

fizic;- politici care influenţează cantitatea de capital şi forţă de muncă din

economie;1. politici care influenţează nivelul mediu al calităţii forţei de muncă –statul poate influenţa productivitatea muncii prin:• cheltuieli pentru educaţie (învăţământ şi cultură) – angajaţii caracterizaţi printr-un nivel superior de educaţie sunt mai productivi şi mai capabili să ocupe posturi specifice, adaptându-se rapid la schimbările tehnologice; astfel, investiţiile în educaţie au o rată înaltă de productivitate, generând creştere economică.

Cheltuielile publice pentru educaţie generează creştere economică necesitatea finanţării acestora de către stat, poate fi explicată prin faptul că pentru unele persoane este dificilă obţinerea de împrumuturi pentru finanţarea educaţiei, chiar dacă salariile viitoare vor fi suficiente pentru acoperirea cheltuielilor de şcolarizare, astfel că finanţarea publică a educaţiei este o metodă de a asigura accesul la educaţie în condiţiile unei pieţe imperfecte a creditului; majoritatea analizelor demonstrând existenţa unei relaţii pozitive între valoarea cheltuielilor pentru educaţie şi creşterea economică

83

Educaţia poate fi văzută pe trei nivele – avantajoasă este implicarea guvernului în educaţia primară şi secundară, pentru că în aceste cazuri este foarte restrictivă constrângerea impusă de piaţa imperfectă de credit, aparând externalităţi pozitive, astfel încât efectul asupra creşterii este probabil să fiemai mare datorită importanţei pentru societate a calităţilor dobândite în această perioadă de către şcolari.• cheltuieli pentru sănătate – acestea conduc la creştere economică prin creşterea cantităţii forţei de muncă utilizată (generând scăderea cazurilor de îmbolnăviri şi absenţe la locul de muncă), dar şi prin creşterea capacităţii angajaţilor de a acumula informaţii . Cheltuielile cu sănătatea reprezintă o investiţie în capitalul uman deoarece pot prelungi viaţa productivă a persoanelor care lucrează având ca rezultat creşterea productivităţii muncii. 2. politici care influenţează direct productivitatea stocului de capital fizic – statul trebuie să ofere infrastructură socială şi economică care facilitează activitatea sectorului privat (bunuri şi servicii care conduc la creşterea productivităţii capitalului privat, dar pe care nu le poate furniza sectorul privat – de exemplu ordinea publică); statul poate influenţa productivitatea capitalului prin:

• gradul de deschidere a economiei – pe de o parte, importul de bunuri de capital conduce la adoptarea rapidă a modificărilor tehnologice din exterior, iar pe de altă parte competiţia cu produsele provenite din import poate conduce la creşterea inovaţiei autohtone; cu cât este mai mare ponderea investiţiilor străine în total investiţii, cu atât creşterea economică este mai mare şi creşterea investiţiilor străine tinde să conducă la creşterea investiţiilor autohtone.

• cheltuieli publice de capital – bunurile şi serviciile furnizate direct de către guvern generează creşterea productivităţii capitalului; de exemplu, cheltuielile pentru infrastructură conduc la creşterea mobilităţii capitalului şi a forţei de muncă, crescând capacitatea de comunicare între firme şi între acestea şi furnizorii externi, astfel încât creşte productivitatea capitalului; majoritatea stu-diilor demonstrează existenţa unei relaţii pozitive între valoarea cheltuielilor pen-tru infrastructură şi creşterea economică.

• transferuri – se constată o legătură pozitivă între mediul socio-politic şi creşterea economică; cheltuielile cu menţinerea ordinii publice şi sociale conduc la creşterea productivităţii stocului de capital: în primul rând, într-o economie în care riscul de expropriere sau furt este mare, costurile de tranzacţionare sunt mari; în al doilea rând, un mediu instabil descurajează investiţiile – se vor realiza numai investiţiile mai sigure, deci mai puţin rentabile iar investiţiile în capital vor fi pe termen scurt.

84

• cheltuieli pentru apărare (apărare naţională, ordine publică şi siguranţă naţională) – influenţează pozitiv creşterea economică doar în măsura în care generează o mai mare stabilitate politică; există însă riscul ca aceste cheltuieli să reducă volumul resurselor disponibile pentru acumularea de capital uman, să reducă disponibilităţile pentru finanţarea importurilor non-militare, să reducă alte cheltuieli publice.

• cheltuieli pentru cercetare-dezvoltare (cercetare ştiinţifică) – subvenţionarea cercetării ar trebui direcţionată în cercetare pură şi nu aplicată şi în domenii în care protecţia inovaţiei este ineficientă; succesul atingerii acestui „target” depinde de cât de multă informaţie deţin oficialităţile. Se poate obţine creştere economică, într-un mediu de continuă inovaţie, prin creşterea mobilităţii sau a adaptabilităţii forţei de muncă , politica fiscală trebuie focalizată pe educaţie şi flexibilitate în pregătirea forţei de muncă.3. politici care influenţează cantitatea de capital şi forţă de muncă din economie – statul trebuie să-şi finanţeze activitatea într-un mod în care să fie minimizate distorsiunile aferente ofertei sau cererii de capital şi forţă de muncă.

Cheltuielile publice se pot finanţa fie prin impozite, fie prin creşterea datoriei publice; deficitele şi impozitele sunt echivalente din punct de vedere al efectelor produse asupra consumului, deoarece creşterea datoriei publice rezultată din creşterea cheltuielilor publice sau prin reducerea impozitelor va fi rambursată prin creşterea viitoare a impozitelor, cu o valoare egală cu valoarea actuală a scăderii impozitelor, astfel încât nu se modifică preferinţa pentru consum deoarece se vor realiza în prezent economisiri pentru a se plăti impozitele viitoare mai mari; astfel deficitul fiscal nu are impact asupra economisirii globale sau asupra investiţiilor, deci nici asupra creşterii economice.

Impozitarea poate afecta creşterea producţiei prin următoarele canale : - impozitele mari descurajează rata de investiţii (rata de creştere netă a

stocului de capital), prin ratele de impozitare aferente veniturilor persoanelor fizice sau juridice, prin rate de impozitare aferente câştigurilor de capital, şi prin deductibilitatera scăzută a amortizării;

- impozitele pot scădea oferta de muncă, descurajând munca sau distorsionând decizia ocupaţională sau decizia privind dobândirea de educaţie, calificare, pregătire;

- politica fiscală poate conduce la descurajarea creşterii productivităţii, prin „atenuarea” cercetării şi dezvoltării, activitate ale cărei efecte pot stimula productivitatea capitalului şi a muncii;

- politica fiscală poate influenţa productivitatea capitalului prin distorsionarea investiţiilor de la sectoare cu impozitare mare la sectoare cu impozitare mai scăzută, cu productivitate mai scăzută;

85

- impozitele mari asupra salariilor pot distorsiona utilizarea eficientă a capitalului uman prin descurajarea angajaţilor de a lucra în sectoare cu productivitate ridicată dar prea impozitate.

Impozitele care au impact asupra nivelului producţiei per angajat acţionează pe următoarele canale:• impozitul pe salariu – creşterea acestuia generează, pe de o parte, scăderea ofertei de muncă datorită efectului de substituţie, dar, pe de altă parte, conduce la creşterea ofertei de muncă datorită efectului de venit;• impozitul pe capital şi profit – cu cât este mai mare diferenţa dintre costul real (net) al capitalului şi costul brut, cu atât trebuie să fie mai mare rentabilitatea brută pentru ca investiţiile să fie profitabile, astfel că prin creşterea acestor impozite scade nivelul investiţiilor din economie;• impozitul pe consum – o taxă proporţională pe consum nu modifică preţurile relative, astfel că nu afectează decizia de investiţii în capitalul uman şi fizic; rata de creştere economică va fi însă influenţată dacă impozitul este aplicat neuniform, deoarece se modifică alocarea factorilor de producţie între sectoarele economice.

Astfel, pentru stimularea creşterii economice, statul are mai multe instrumente: în primul rând, finanţarea sau realizarea de investiţii directe, pe care sectorul privat nu le-ar furniza în cantităţi adecvate (proiecte de infrastructură, educaţie primară, cheltuieli pentru sănătate); în al doilea rând, oferirea eficientă de anumite servicii publice de bază care sunt necesare pentru asigurarea condiţiilor de bază pentru desfăşurarea activităţii economice şi a investiţiilor pe termen lung (prin minimizarea costului aferent realizării unui anumit volum de bunuri şi servicii publice); în al treilea rând, finanţarea propriilor activităţi astfel încât să fie minimizate distorsiunile aferente deciziilor de economisire-investiţii aferente sectorului privat. Aceste politici contribuie la creşterea economică prin impactul asupra nivelului producţiei care poate fi realizat cu stocul existent de capital fizic şi uman, prin contribuţia directă la formarea capitalului şi respectiv prin efectul asupra deciziilor sectorului privat de economisire şi investiţii care contribuie la acumularea de capital.

De asemenea, trebuie luate în considerare şi efectele structurii sistemului fiscal asupra creşterii economice - structura impozitelor are efecte asupra creşterii pe termen lung, cu efect semnificativ asupra investiţiilor; structura fiscalităţii la nivelul forţei de muncă, arată că valori mari ale contribuţiilor la asigurările sociale ar avea un efect nefavorabil asupra nivelului ocupării forţei de muncă şi asupra producţiei.

86

Impozitarea creează distorsiuni, în general pentru că modifică preţurile relative atât ale bunurilor finale cât şi ale factorilor de producţie; în aceste condiţii, principalele obiective ale politicii fiscale sunt:- construirea unui sistem care să genereze creşterea suficientă a veniturilor spre

nivelul „target”, în acelaşi timp minimizând nivelul distorsiunilor aferente; - contribuţia sa la creşterea economică, pe lângă contribuţia la stabilitatea macroeconomică, să se realizeze prin minimizarea decalajului dintre producţia actuală şi cea potenţială şi prin stimularea investiţiilor productive din sectorul privat.

În ce priveşte administrarea impozitelor, un sistem optim trebuie să aibă în vedere elementele:- o educaţie adecvată a contribuabililor, formulare şi instrucţiuni simple, procedură de plată simplă;- proceduri eficiente de depistare a evaziunii fiscale;- sistem de penalităţi care maximizează motivaţia pentru plata taxelor;

Asupra creşterii economice un rol deosebit de important revine administrării şi managementului cheltuielilor publice într-un mod eficient; administrarea eficientă eficientă a cheltuielilor publice presupune: asigurarea că o schimbare de politică fiscală în cursul anului să poată fi realizată într-un mod în care se minimizează distorsiunile din programele de cheltuieli publice productive, contribuţia la crearea unui climat de stabilitate şi predictibilitate, necesar pentru investiţii şi activitate comercială şi reducerea probabilităţii ca actuala politică fiscală să se dovedească incompatibilă cu targeturile macroeconomice.

Şi în economiile cele mai liberale, guvernul influenţează economia prin cel puţin următoarele canale:• furnizarea de bunuri publice – apărare, autorităţi publice, infrastructură publică;• decizia bugetară afectează politica monetară;• impozitele şi taxele influenţează preţurile pieţei şi pot distorsiona alocarea resurselor;• statul poate deţine sau controla instituţii care oferă bunuri cvasipublice sau private caracterizate prin externalităţi pozitive – educaţie şi sănătate – sau care reprezintă monopol natural – electricitate;• reglementarea şi controlul care asigură respectarea drepturilor de proprietate – legea şi ordinea – sau asigură alocarea eficientă în caz de externalităţi;• redistribuirea veniturilor prin impozite şi sistemul de asigurări sociale prin care se creează o societate mai echitabilă;• ca intermediar sau agent care acţionează pe pieţele cu informaţii imperfecte sau asimetrice pentru a reduce şomajul sau pentru a stimula oportunităţile de investiţii.

87

În general, concluziile privind impactul politicii fiscale asupra creşterii sunt contradictorii, ceea ce ar putea fi consecinţa faptului că diferite instrumente de politică fiscală pot conduce la efecte opuse asupra creşterii: pe de o parte, o mai mare implicare a sectorului public în economie tinde să stimuleze creşterea, dar, pe de altă parte, fiscalitatea ridicată afectează negativ creşterea.

CONCLUZII

Trecerea de la sistemele fiscale specifice evului mediu la sistemele fiscale moderne s-a făcut prin apariţia şi dezvoltarea principalelor impozite moderne: impozitul pe venit şi impozitul pe cifra de afaceri.

Impozitul pe venit a apărut pentru prima dată în Anglia la sfârşitul secolului XVIII şi începutul secolului XIX, introducerea fiind una empirică. Prima variantă fundamentată ştiinţific a acestui impozit este introdusă în Prusia la sfârşitul secolului XIX. Ulterior el este preluat şi în celelalte ţări dezvoltate: SUA (1913), Franţa (1914) ş.a., iar în România este pus în practică de Vintilă Brătianu în 1923.Impozitul pe cifra de afaceri a fost experimentat pentru prima dată în SUA, după războiul de secesiune, iar în timpul primului război mondial şi imediat după aceea s-a răspândit în aproape toate ţările capitaliste.

În ceea ce priveşte nivelul fiscalităţii acesta este unul redus până la primul război mondial, nedepăşind 15% din venitul anual al unei ţări. În timpul primului război mondial are loc o creştere a nivelului fiscalităţii, care scade după aceea, rămânând însă la un nivel mai ridicat decât cel antebelic.

Odată cu izbucnirea crizei economice din 1929-1933, pe fondul politicii dirijiste a statului care presupunea nevoi sporite de finanţare, creşte iar nivelul fiscalităţii, producându-se totodată şi importante schimbări în structura fiscalităţii prin creşterea rolului impozitelor indirecte în multe ţări, aceste fenomene repetându-se şi în timpul celui de-al doilea război mondial.

88

După al doilea război mondial pe fondul războiului rece şi al unei dezvoltări economice fără precedent, are loc o creştere a rolului statului pe plan economic şi social, fapt ce se reflectă într-o sporire puternică a cheltuielilor publice şi a fiscalităţii. Cea mai importantă contribuţie la formarea veniturilor fiscale în această perioadă o au tot impozitele directe, fiind folosit în mod special impozitul pe venit şi pentru realizarea echităţii fiscale.

La sfârşitul anilor ’80, în multe ţări are loc o reducere a rolului statului în economie, în special prin privatizare, şi reaşezarea fiscalităţii, prin reducerea substanţială a cotelor marginale de impunere şi lărgirea bazei de impunere a impozitelor.

La sfârşitul secolului XX şi începutul secolului XXI evoluţia fiscalităţii este una oscilantă înregistrându-se momente de creştere şi de scădere a acesteia în diferite ţări, dar pe termen lung tendinţa va fi una de reducere ca urmare a presiunii exercitate în acest sens de fenomenul de globalizare. Din analiza evoluţiei nivelului şi structurii fiscalităţii se constată că nivelul acesteia variază în raport de fucţiile pe care şi le asumă statul în special pe planul protecţiei sociale.

Progresul lent al României pe calea tranziţiei îşi are cauza în specialîntr-o abordare ezitată a reformei structurale şi într-o lipsă de continuitate apoliticilor macroeconomice. După o creştere economică nesănătoasă în perioada 1994-1996, bazată pe deficite fiscale mari şi pe creşterea datoriei externe, a urmat în perioada 1997–1999 o perioadă de criză în care s-a aplicat o politică fiscală restrictivă, care a creat o serie de dificultăţi în funcţionarea unei economii nerestructurate. Începând cu anul 2000 politica fiscală a fost relaxată printr-o reducere a fiscalităţii, fără însă să crească nivelul deficitului bugetar, ceea ce a contribuit la relansarea economiei româneşti în ultima perioadă.

Cu privire la reforma sistemului fiscal care s-a desfăşurat în România din 1990 şi până în prezent, rezultă că în acest interval au fost asimilate în practică principalele impozite folosite în ţările dezvoltate, în forme apropiate de cele existente în aceste ţări. Una dintre principalele probleme ale sistemului fiscal în această perioadă a constituit-o instabilitatea legislativă, majoritatea impozitelor cunoscând zeci de modificări succesive, ceea ce a făcut foarte dificilă aplicarea acesteia. Această problemă s-a rezolvat în mare parte prin concentrarea legislaţiei fiscale în „Codul fiscal”.

În urma analizei evoluţiei şi structurii veniturilor bugetare în perioada 2003- 2006 rezultă că deşi aparent gradul de fiscalitate este unul redus, în jur de 30% din PIB, datorită nivelului foarte redus al PIB-ului pe locuitor şi al repartizării inegale a fiscalităţii, fiscalitatea este sufocantă pentru o parte a agenţilor economici.

89

Sistemul fiscal este un produs al gândirii, deciziei, acţiunii factorului uman, ca urmare a evoluţiei societăţii umane, creat iniţial pentru a raspunde unor obiective financiare, la care, ulterior, s-au adăugat şi obiective de natură economico-sociale.

Elementele de natură economică şi relaţiile dintre acestea, concretizate în diverse tehnici de stabilire şi percepere a cuantumului diverselor prelevari fiscale , gestionarea acestora şi deciziile de natura politica constituie componentele principale ale sistemului fiscal.

Impozitul este un instrument de intervenţie a statului în activitatea economică şi socială, prin sistemul veniturilor bugetare, înfăptuindu-se repartiţia judicioasă a produsului naţional brut, echilibrarea şi stabilitatea bugetului de stat, a bugetelor locale, controlul financiar. Acest control contribuie la apărarea integrităţii patrimoniului public şi privat, la împletirea intereselor generale şi locale cu interesele agenţilor economici şi ale populaţiei.

Adoptarea unor noi sisteme fiscale nu este deloc uşoară, deoarece trebuie să se ţină seama de considerente care adesea au efecte contradictorii: venituri, eficienţă, stabilitate, echitate, rezistenţă la schimbările din sistem şi implicare armonioasă a diferitelor niveluri administative etc.

Introducerea noilor sisteme trebuie să urmărească atât reducerea cheltuielilor totale, prin concentrarea lor în domeniile esenţiale, cum ar fi serviciile publice, infrastructura şi serviciile sociale, cât şi diminuare treptată a rolului statului în subvenţionarea industriei, administraţiei şi apărării. În acest fel se poate asigura lărgirea bazei de impozitare prin introducerea unor noi domenii apărute în economie.

Politica fiscală este o componentă principală a politicii financiare, ce poate fi promovată numai de către stat sau autorităţi publice şi care cuprinde deciziile (reglementarile) privind stabilirea şi perceperea impozitelor si taxelor, concretizand opţiunile în materie de impozite şi taxe. Componentele sale trebuie concertate cu cele de politică bugetară sau monetară, respectiv cu politica preţurilor şi cu cea a ocupării forţei de muncă etc., pentru a se integra în politica generală.

Politica fiscală îşi poate pune amprenta, influenţând asupra derulării proceselor economico-financiare şi implicit asupra evoluţiei întregii societăţi. Dar, la rândul său, ea este condiţionată de mediul economic, printr-o serie de factori, dintre care se remarcă : starea economiei, raporturile dintre sectorul public şi cel privat, nivelul veniturilor cetaţenilor etc.

Politica fiscală se afla în raporturi de interdependenţă cu politica bugetară, politica monetară, cu politica valutară, cu politica preţurilor, cu politica ocuparii forţei de muncă şi cu politica financiară a întreprinderii.

Politica fiscalã promovatã de autoritãţile guvernamentale ale oricãrui stat contemporan este orientatã, de regulã, spre atingerea unor obiective microeconomice şi macroeoconomice ce derivã din rolurile pe care statul trebuie să le îndeplineascã în economie:_ un rol alocativ,

90

_ un rol distributiv; _ un rol stabilizator.

Funcţia de alocare se referã la implicarea statului în mecanismul pieţei în vederea determinãrii tipului şi calitãţii unui serviciu public şi la posibilitãţile de creştere a veniturilor pentru acoperirea cheltuielilor necesare prestãrii acestuia. O alocare eficientă a resurselor în economie constă în utilizarea totalităţii resurselor disponibile astfel încât satisfacţia indivizilor societăţii să fie maximă.

Importanţa funcţiei de alocare în perioada de tranziţie din România este mult amplificată comparativ cu economiile dezvoltate, şi este datorată nefuncţionării pieţei concurenţiale. Spre exemplu, statului îi revine rolul evident de a oferi servicii publice cum sunt educaţia şi sănătatea publică, serviciile sociale şi infrastructura de bază (drumuri, telecomunicaţii etc.) pentru un mare număr de subiecţi economici complet dependenţi de buget, comparativ cu situaţia altor ţări în care finanţarea de la buget este parţială pentru învăţământ, ocrotirea sănătăţii sau cultură.

Distribuţia veniturilor se referã la implicarea statului pe piaţã prin procesul de ajustare a veniturilor şi avuţiei acumulate din tranzacţii economice. Rolul distributiv are în vedere influenţarea distribuţiei venitului şi a averii în societate prin intermediul fiscalităţii, al serviciilor publice de asigurări sociale şi al distribuţiei serviciilor din sectorul public, astfel încât să fie atins obiectivul de menţinere a unei echităţi sociale.Deşi analiza economicã nu oferã indicii în ceea ce priveşte corectitudinea acestei repartiţii, principiile de echitate socialã şi justã reglementare a avuţiei stau la baza politicilor fiscale şi a cheltuielilor publice. Distribuţia veniturilor se asigurã în practicã în special prin sistemul impozitelor progresive care constã în perceperea unor impozite mai ridicate asupra veniturilor mai mari. În acest fel, sectorul public încaseazã fonduri ce pot fi folosite pentru acordarea unor facilităţi celor cu venituri mici.

Nu întotdeauna o alocare optimă a resurselor, realizată de piaţă, esteconsiderată corespunzătoare din punct de vedere social. Această diferenţiere apare pentru că, în timp ce în economia de piaţă baza luării deciziilor o reprezintă raţiunea economică, în sistemul politic, baza de operare este reprezentată de valorile mai subiective al justiţiei, echităţii şi dreptăţii.

Deoarece repartiţia realizată de piaţă duce la mari inegalităţi economice, se consideră că statul este îndreptăţit să intervină pentru a corecta disfuncţiunile de distribuţie ale pieţei, chiar dacă această implicare va determina deteriorarea stării iniţiale de optim.

Politica fiscală împreună cu cheltuielile publice joacă un rol esenţial în realizarea redistribuirii veniturilor. Impozitele împreună cu contribuţiile la asigurări sociale sunt principala sursă prin care statul obţine resursele necesare

91

finanţării diferitelor servicii şi a transferurilor gratuite oferite populaţiei de statul bunăstării.

O importanţă deosebită în procesul redistribuirii o are impozitul progresiv pe venit, prin intermediul căruia are loc o diferenţiere a contribuţiilor contribuabililor la formarea resurselor publice, astfel încât cei cu veniturile mari să plătească proporţie mai mare din venit sub formă de impozite.

Impozitele indirecte sunt o sursă stabilă şi elastică de alimentare a bugetului de stat, aducând venituri importante acestuia, inclusiv în perioadele în care economia se află în criză, momente în care randamentul impozitelor pe venit scade substanţial.

Realizarea unei redistribuiri a veniturilor în cadrul societăţii de către stat şi folosirea politicii fiscale în acest scop, reprezintă o problemă a cărei rezolvare face obiectul judecăţilor de valoare exercitate de societate. De aceea dimensiunea şi formele redistribuirii diferă de la o ţară la alta, în conformitate cu opţiunile cetăţenilor din ţările respective, exprimate prin intermediul mecanismelor politice.

Trebuie menţionat însă, că pe viitor, datorită procesului de globalizare, statele care asigură o protecţie socială amplă vor fi supuse la mari presiuni în direcţia reducerii redistribuirii. Această presiune fiind datorată faptului că produsele realizate în ţările respective, care cuprind în preţul lor un nivel ridicat al impozitelor şi contribuţiilor sociale, vor fi necompetitive faţă de produsele unor ţări precum Coreea de Sud, care avea în 1996 un nivel de fiscalitate doar de 23,2%.

Stabilizarea reprezintã o funcţie a sectorului public care vizeazã crearea cadrului legal ce asigurã şi protejeazã tranzacţiile economice publice şi private. Obiective precum creşterea ocupãrii forţei de muncã, stabilitatea preţurilor, creşterea economicã se aflã în centrul politicilor macroeconomice. Ocuparea forţei de muncã este un proces care poate fi privit în strânsã legãturã cu fenomenul şomajului şi politicile de diminuare a acestuia. Stabilizarea preţurilor este o cerinţã a unei economii de piaţã solide şi prospere şi se asigurã prin controlarea inflaţiei şi adoptarea pachetelor de mãsuri pentru diminuarea inflaţiei. Creşterea economicã este un proces complex care apare ca o consecinţã a consolidãrii economiei şi se reflectã sintetic, prin creşterea producţiei totale şi pe locuitor, care se exprimã în creşterea produsului naţional brut pe locuitor.

Implicarea statului în economie prin exercitarea funcţiilor de alocare, distribuţie şi stabilizare trebuie sã vizeze corelarea permanentã a deciziilor şi acţiunilor publice. Aceasta, deoarece uneori pot sã aparã contradicţii între obiectivele publice. Impozitarea progresivã poate conduce la scãderea incitaţiei la

92

muncã şi chiar ineficienţã, funcţia de distribuţie fiind astfel, în relaţie conflictualã cu cea de alocare.

Stabilizarea ca funcţie esenţialã a sectorului public se poate concretiza ea însãşi în prevederi conflictuale de legislaţie, ştiut fiind faptul cã legile sunt interpretabile, mai ales dacã normele metodologice de aplicare apar mai târziu decât momentul intrãrii în vigoare. Astfel, stabilizarea poate avea ca efect descurajarea unor agenţi economici sau chiar o încãlcare a principiului distribuţiei, dacã sunt favorizate anumite categorii sociale. Cu alte cuvinte, implicarea statului în economie nu asigurã automat eficienţa economicã şi echitatea socialã. Eliminarea unor dezechilibre prin decizia publicã se realizeazã în contextul în care alte imperfecţiuni se menţin. Dar aceasta nu înseamnã cã trebuie ignorat rolul sectorului public în viata economicã.

Resursele financiare mobilizate la bugetul de stat se alocă pentru utilizări diverse, avându-se în vedere obiectivele politicii financiare promovată de către Guvern şi acceptată de Parlament. În funcţie de beneficiarii acestor resurse, utilizările alternative ale bugetului se pot concretiza în :a) programe generale de care beneficiază un număr mare de votanţi;b) programe strict „targetate” de care beneficiază un grup restrâns de beneficiari;c) rente pentru politicieni.

Programele ale căror rezultate iau forma bunurilor publice generale, cum ar fi apărarea naţională sau politicile redistributive generale concretizate în asigurări sociale sau pensii reprezintă programe generatoare de beneficii pentru un important număr de votanţi. Datorită naturii lor generale şi a modului de stabilire, care este universal, aceste programe nu pot fi utilizate pentru satisfacerea cu uşurinţă a cererilor specifice ale unor grupuri de cetăţeni bine definite, ci sunt evaluate şi destinate să satisfacă un ansamblu de nevoi publice pentru grupuri largi de beneficiari votanţi.

Programele strict „targetate” sunt cele prin care se asigură furnizarea de bunuri publice, având caracterul unor programe redistributive specifice, prin care se asigură suport bugetar anumitor sectoare economice sau pentru întreprinderile publice şi dau naştere la beneficii ce revin anumitor grupurispecifice de cetăţeni. Astfel de programe reprezintă rezultatul unor decizii discreţionare şi pot fi „targetate” (dirijate) mult mai uşor către beneficiari din arii geografice specifice.

Rentele politicienilor se referă atât la salariile plătite oficialilor publici şi la sumele destinate finanţării partidelor politice, cât şi la diversele forme ale corupţiei, precum şi cele ale risipei bugetare. Spre deosebire de programele care distribuie beneficii între votanţi, acestea din urmă formează esenţa problemei generate de relaţia de tip „principal-agent”, adică dintre politicieni şi votanţi.

93

Pentru îmbunătăţirea rezultatelor deciziilor politice cu efecte asupra politicilor economice, reformele constituţionale trebuie să ia în considerare numeroase aspecte referitoare la efectele diferitelor instituţii politice şi bugetare, astfel încât prin reformarea proceselor politice să fie satisfăcute preferinţele cetăţenilor, dar în acelaşi timp, să se restrângă excesele bugetare.

Impactului politicilor bugetare şi fiscale asupra creşterii economice, interacţiunea dintre politicile guvernului şi creşterea economică, politicile prin care statul poate influenţa rata de creştere a producţiei sunt:

a) politici care influenţează nivelul mediu al calităţii forţei de muncă:- cheltuieli pentru educaţie

- cheltuieli pentru sănătate b)politici care influenţează direct productivitatea stocului de capital fizic: - gradul de deschidere a economiei - cheltuieli publice de capital - transferuri - cheltuieli pentru apărare - cheltuieli pentru cercetare-dezvoltarec)politici care influenţează cantitatea de capital şi forţă de muncă din

economie; – statul trebuie să-şi finanţeze activitatea într-un mod în care să fie minimizate distorsiunile aferente ofertei sau cererii de capital şi forţă de muncă.

Cheltuielile publice se pot finanţa fie prin impozite, fie prin creşterea datoriei publice; deficitele şi impozitele sunt echivalente din punct de vedere al efectelor produse asupra consumului, deoarece creşterea datoriei publice rezultată din creşterea cheltuielilor publice sau prin reducerea impozitelor va fi rambursată prin creşterea viitoare a impozitelor, cu o valoare egală cu valoarea actuală a scăderii impozitelor, astfel încât nu se modifică preferinţa pentru consum deoarece se vor realiza în prezent economisiri pentru a se plăti impozitele viitoare mai mari; astfel deficitul fiscal nu are impact asupra economisirii globale sau asupra investiţiilor, deci nici asupra creşterii economice.

Politica fiscală din România trebuie să fie mai degrabă una îndreptată spre sprijinirea restructurării economiei şi a investiţiilor în vederea susţinerii unei creşteri sănătoase pe termen lung şi nu una anticiclică. Totodată guvernul trebuie să renunţe la utilizarea bugetului public ca un instrument politic folosit cu predilecţie pentru câştigarea alegerilor. Orice modificare a nivelului cheltuielilor guvernamentale sau a taxelor va influenta echilibrul bugetar, chiar si în absenta unei modificari a politicii fiscale.

Impozitele şi taxele actuale devin instrumente nemijlocite de conducere ale economiei concurenţiale, politica fiscală fiind chemată să stabilească nu numai

94

volumul şi provenienţa resurselor financiare necesare statului, resepectiv volumul şi destinaţia cheltuielilor publice, dar şi obiectivele economice, sociale sau de altă natură ce urmează a fi atinse în procesul mobilizării şi repartizării resurselor. Altfel spus, impozitele şi taxele, alături de preţuri şi tarife, credite şi dobânzi, joacă rolul unor pârghii de mare importanţă în economia concurenţială.

În concluzie, se poate aprecia cã procesul de dezvoltare economicã poate fi influenţat prin intermediul mãsurilor de politicã fiscalã întreprinse de autoritãţile guvernamentale. Însã, efectele unor asemenea mãsuri sunt diverse şi diferã de la un caz particular la altul, ceea ce face sã nu existe o soluţie universal valabilã pentru autoritãţile guvernamentale ce doresc sã stimuleze dezvoltarea economicã. Prin urmare, reuşita utilizãrii de cãtre autoritãţile guvernamentale a instrumentelor de politicã fiscalã pentru antrenarea şi amplificarea dezvoltãrii economice depinde decisiv de capacitatea acestora de a aprecia conjunctura economicã actualã, de a alege instrumentul potrivit de intervenţie şi de a anticipa corect efectele produse în economie de utilizarea acestuia.

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ

1. Brezeanu Petre – Fiscalitate: concepte, metode, practici, Ed. Economică, Bucureşti, 1999 2. Beju Viorel – Evaziune fiscală, Ed. Dimitrie Cantemir, Tg.Mureş, 2006 3. Dobrotă Niţă (coord.) – Dicţionar de economie, Ed. Economică, Bucureşti, 19994. Hoanţă Nicolae – Economie şi Finanţe Publice , Ed. Polirom, Iaşi, 2000

5. Moşteanu Tatiana - Politici fiscale şi bugetare pentru reformarea economiei relansarea creşterii economice, Ed. Economică, Bucureşti, 20036. Onofrei Mihaela – Impactul politicilor financiare asupra societăţii, Ed. Economică, Bucureşti, 20007. Văcărel Iulian (coord.) – Finanţe Publice, Editura Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 20048. Văcărel Iulian - Politici fiscale si bugetare în România 1990-2000, Ed. Expert, Bucureşti, 2001

95

9. Vintilă Georgeta - Fiscalitate. Metode şi tehnici fiscale, Ed. Economică, Bucureşti, 2006.

10. *** Analele Universităţii ,,Dimitrie Cantemir,, Tg.Mureş, Secţiunea Ştiinţe Economice, 1999

11. *** Analele Universităţii ,,Danubius,, Galaţi, Fascicula 1, 2003

12. *** Buletinul informativ al Ministerului Finanţelor Publice 2003 – 2006 13. *** Legea 571/2003 – Lege privind Codul Fiscal, cu modificările şi completările uletrioare 14. *** Legea Finanţelor Publice, nr. 500/2002

15. www.mfinante.ro

16. www.bnr.ro

17. www.ase.ro/bibliotecadigitala

96