Download pdf - Elaborarea și promovarea politicilor publice - crsds.ro · Elaborarea și promovarea politicilor publice - Suport de curs 3 şi direcţie unei politici publice. Aceste decizii pot

Elaborarea și promovarea politicilor publice

-Suport de curs-

www.poca.ro

Introducere

Acest material a fost elaborat în cadrul proiectului “Politică publică pentru

meșteșugul tradițional”, proiect cofinanțat din Fondul Social European prin

Programul Operațional Capacitate Administrativă 2014-2020 și implementat de

Asociația Meșteșukar Mobil în parteneriat cu Ministerul Culturii și Identității

Naționale și Secretariatul General al Guvernului.

În prezent sunt disponibile foarte multe surse de informare cu privire la

procesul de elaborare a politicilor publice în România. Există multe manuale de

politici publice, multe dintre ele fiind elaborate în anii recenți, în proiecte similare

cu finanțare europeană, există articole ale unor teoreticieni în domeniul politicilor

publice, materiale de referință la care au lucrat persoane cu experiență din

sectorul neguvernamental, dar și syllabus-uri pregătite de experții din catedrele de

administrație publică sau științe politice pentru studenții care fac cunoștință

pentru prima dată cu acest domeniu.

În paginile care urmează am încercat să fac o sinteză a informației

disponibile - și la care am avut acces - cu privire la procesul de elaborare și de

promovare a politicilor publice în România. Scopul acestui material este de a veni

în sprijinul practicienilor din sectorul neguvernamental românesc, interesați pe de

o parte de domeniul politicilor publice în teorie, și dornici, pe de altă parte, să fie

parte activă, implicate, într-un demers de conturare și de propunere a unei politici

publice, considerată necesară la un moment dat. Materialul de față este completat

de exerciții practice, fișe de lucru individuale și de grup, puse la dispoziția

cursanților separat, ca instrumente de lucru adiacente.

Cuprins

Introducere

Capitolul 1. Informații despre domeniul politicilor publice – apariția, definiții,

importanța studierii domeniului din perspectiva organizațiilor

neguvernamentale și a cetățenilor _________________________________ pag.1

Capitolul 2. Ce este o problemă de politică publică? Definiții și exemple.

Criterii de identificare a unei probleme de politică publică ____________ pag.7

Capitolul 3. Procesul de elaborare a politicilor publice – actori implicați din

domeniul guvernamental, din sfera societății civile __________________ pag.14

Capitolul 4. Stabilirea agendei de politică publică. Ciclul politicilor publice

______________________________________________________________ pag. 24

Capitolul 5. Alternative la politica publică – cum se formulează, cât de mult se

implică statul __________________________________________________ pag.33

Capitolul 6. Teme orizontale _____________________________________ pag.35 Bibliografie ___________________________________________________ pag. 43

Elaborareașipromovareapoliticilorpublice-Suportdecurs

1

Capitol 1. Informații despre domeniul politicilor publice – apariția, definiții, importanța

studierii domeniului din perspectiva organizațiilor neguvernamentale și a cetățenilor

În literatura de specialitate găsim foarte multe definiții ale conceptului de politică publică,

multe dintre acestea fiind preluate și analizate și în literatura noastră de specialitate. De

exemplu, găsim la politologul Harold Lasswell şi la filozoful Abraham Kaplan o definire a politicii

ca fiind “un program proiectat de scopuri, valori şi practici”, iar politologul Carl Friedrick este de

părere că “pentru conceptul de politică este esenţială existenţa unui scop, obiectiv sau ţel”.

Aceste definiţii implică o deosebire între acţiunile guvernamentale specifice şi programul general

de acţiune înspre un scop anume. Dar problema pusă de ideea că acţiunile guvernamentale

trebuie să aibă un obiectiv pentru a putea fi etichetate drept “politici” este că niciodată nu

putem fi siguri dacă o anumită acţiune are un obiectiv şi dacă are, care este acesta.

Hotărârea de Guvern nr. 870/2006 - defineşte politicile publice drept “totalitatea

activităţilor desfăşurate de administraţia publică centrală de specialitate, în scopul soluţionării

problemelor de politici publice identificate şi pentru asigurarea dezvoltărilor necesare într-un

anumit domeniu”.

De multe ori, prin politică publică se înţelege o declaraţie guvernamentală de acţiune într-

un anumit domeniu şi hotărârea de a duce această acţiune la îndeplinire. Această definiţie foarte

vagă pare să aibă mai mult un caracter prospectiv decât unul retrospectiv: este un interes mai

mare în privinţa a ceea ce oamenii politici spun decât în privinţa a ceea ce fac.

Tot în limbaj uzual, termenul politică publică este înţeles ca un comportament al unui actor

sau a mai multor actori, cum ar fi un conducător politic, o agenţie guvernamentală sau un

parlament, în privinţa unui domeniu specific de activitate. O astfel de definiţie nu este, totuşi,

adecvată unui discurs ştiinţific.

Una dintre cele mai larg răspândite și acceptate definiții este cea a lui Thomas Dye, care

spune că „politicile publice reprezintă ceea ce guvernele hotărăsc să facă sau să nu facă. Dar

guvernele pot alege să facă o mulţime de lucruri: să aplaneaze conflictele din societate, să

organizeze societatea astfel încât să poată avea conflicte cu alte societăţi, să distribuie o

varietate de recompense simbolice şi servicii materiale membrilor societăţii, să obţină bani de la

societate, în special sub formă de impozite. Astfel, politica publică poate reglementa

comportamentul, poate organiza birocraţia, poate distribui beneficii sau stabili impozite - sau

toate aceste activităţi concomitent.” După cum se poate observa, Dye afirmă că inacţiunea


2

guvernului poate avea un impact social egal cu cel al acţiunii acestuia. Totuşi, definiţia lui

Thomas Dye atinge două puncte importante:

1. Dye specifică în mod clar că cel ce realizează o politică publică este guvernul. Aceasta

înseamnă că firmele private, diferitele organizaţii, grupurile de interes, indivizii, nu desfăşoară

politici publice. Deşi aceşti actori non-guvernamentali pot influenţa ceea ce face guvernul,

deciziile sau activităţile acestor grupuri nu constituie politici publice.

2. Această definiţie subliniază faptul că politicile publice implică o alegere fundamentală din

partea guvernului: de a face ceva sau de a nu face nimic. Această decizie este luată de indivizi

cu funcţii de conducere în guvern sau în ministere. În cel mai simplu sens, o politică publică

reprezintă decizia unui guvern de a urma o anumită cale. Un concept mai delicat este acela de

non-decizie: adică decizia guvernului de a nu face nimic, de a menţine status quo-ul. Non-decizia

trebuie să fie totuşi rezultatul unei analize şi al unei decizii.

Diferitele tipuri de definiții care au fost dezvoltate și detaliate de-a lungul timpului ne duc

către următoarele tipuri de implicații posibile :

• Definiţia leagă politica de o acţiune intenţionată, orientată spre un scop şi nu de un

comportament aleatoriu. Politicile publice în sistemele politice moderne nu se “întâmplă” pur şi

simplu. Ele sunt proiectate intenţionat pentru a atinge anumite scopuri, pentru a ajunge la

anumite rezultate, deşi nu totdeauna acestea sunt atinse. Scopurile unei politici pot fi totuşi

imprecis formulate şi neclare în conţinut, asigurând mai degrabă o direcţie generală decât un

obiectiv specific pentru implementare. Ambiguitatea limbajului poate constitui şi un mijloc de

reducere a conflictului, de asigurare a compromisului.

• Politicile constau în cursuri ale acţiunii sau în modele de acţiune desfăşurate în timp de

către oficiali guvernamentali şi nu constau în acţiuni singulare separate. O politică include nu

doar decizia de a adopta o lege ori de a crea o anumită regulă într-o problemă specifică, ci şi

deciziile care urmează, care trebuie să întărească sau să implementeze legea sau regula.

• Politicile publice apar ca răspunsuri la cererile politice, la apelurile la acţiune sau

inacţiune într-o problemă publică făcute de alţi actori – cetăţeni, reprezentanţi, etc. – către

oficialii guvernamentali. Ca răspuns la cererile politice, guvernanţii iau decizii care dau conţinut


3

şi direcţie unei politici publice. Aceste decizii pot fi hotărâri executive, promulgări de reguli

administrative, adoptări de statute sau interpretări juridice ale legilor. Declaraţiile de politică

publică sunt expresiile formale ale intenţiilor deciziilor guvernului şi ale scopurilor pe care

urmăreşte să le realizeze. Declaraţiile politice sunt de multe ori, în special în cazul discursurilor

publice, suficient de ambigue.

• O politică publică reprezintă ceea ce guvernul face de fapt şi nu doar ceea ce

intenţionează el să facă sau afirmă că vrea să facă. Dacă parlamentul adoptă o lege prin care

stabileşte un regulament de salarizare pentru o anumită categorie profesională însă nu se face

nimic pentru a implementa legea, atunci se poate presupune în mod justificat că politica publică

constă mai curând în nereglementarea domeniului.

Un concept relevant aici îl reprezintă rezultatele concrete ale politicii, acţiunea urmată ca o

consecinţă a declaraţiilor şi a deciziilor. Acest concept concentrează atenţia asupra unor cifre ca

suma colectată din impozite, km de autostradă construită, suma plătită pentru ajutoare sociale,

numărul de proiecte realizate cu finanţare străină, etc. Examinând aceste rezultate se pot găsi

diferenţe faţă de ceea ce declaraţiile politice susţin că ar trebui să fie.

• O politică publică poate fi atât pozitivă, cât şi negativă. Unele forme ale acţiunii

guvernamentale se referă la probleme asupra cărora este solicitată acţiunea (acţiune pozitivă)

sau oficialii guvernamentali pot decide să nu facă nimic asupra aceloraşi probleme pentru care se

solicită acţiunea (acţiune negativă). Cu alte cuvinte, guvernul poate adopta o politică de laissez-

faire în unele aspecte ale vieţii sociale şi economice. Inacţiunea devine o politică publică atunci

când politicienii refuză să acţioneze într-o problemă, deci acţionează negativ. Acest fapt diferă

de non-acţiune într-o chestiune care nu a devenit o problemă publică, care nu este în atenţia

oficialităţilor, care nu a fost luată în considerare.

• Politicile publice, cel puţin în formele lor pozitive, se bazează pe lege şi pe autoritate.

Membrii unei societăţi în general acceptă ca legitim faptul că trebuie să plătească impozite, că

trebuie să se supună controlului vamal, că trebuie să respecte limita de viteză, altfel supunându-

se riscului amenzilor, închisorii sau altor sancţiuni stabilite de lege. Astfel, politicile publice au

un caracter de impunere autoritară a legilor, calitate ce lipseşte politicilor organizaţiilor private.


4

Impunerea autorităţii este o condiţie necesară pentru ca o politică publică să fie eficace, însă nu

este şi una suficientă.

Documente şi surse de informaţii utile pentru legislația românească:

1. http://www.sgg.ro/index.php?politici_publice_documente

2. HG nr. 775/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind formularea, monitorizarea si

evaluarea politicilor publice

3. HG nr. 870/2006 privind aprobarea Strategiei pentru îmbunătăţirea sistemului de

elaborare, coordonare şi planificare a politicilor publice la nivelul administraţiei publice central

4. HG nr. 1226/2007 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul

Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici

publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea

adoptării/aprobării

În România, instituţionalizarea noţiunii de politici publice a rezultat în urma unui proces

solicitat de instituţii internaţionale (Comisia Europeană, Banca Mondială), ca o reformă care a

modificat abordarea activităţilor desfăşurate în cadrul administraţiei: trecerea de la o

perspectivă orientată către menţinerea instituţiilor, către una orientată către rezultatele

activităţii acestora. Astfel, Hotărârea de Guvern nr. 775 / 2005 pentru aprobarea

Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare şi evaluare a politicilor publice

la nivel central a stabilit o serie de reguli care reglementează procesul decizional la nivelul

ministerelor şi altor organe specializate la nivelul administraţiei centrale.

Principalii paşi realizaţi în implementarea unui mod de formulare a politicilor publice în

România au fost:

• Elaborarea şi punerea în aplicare a unor proceduri de formulare, implementare şi

evaluare a politicilor publice elaborate la nivel central (H.G. nr. 775/2005)

• Coordonarea interministerială – 10 consilii permanente pe domenii sectoriale şi Consiliul

de Planificare Strategică (H.G. nr. 770/ 2005)

• Strategia pentru „Îmbunătăţirea sistemului de elaborare, planificare şi coordonare a

politicilor publice la nivelul administraţiei publice centrale” (H.G. nr. 870/2006)


5

• Schimbarea structurii notei de fundamentare şi reformarea acesteia în sensul practicilor

europene pentru o mai bună reglementare (H.G. nr. 1361/2006 privind conţinutul instrumentului

de prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobării Guvernului)

• Introducerea reglementărilor cu privire la planificarea strategică în administraţia publică

centrală.

La nivel instituţional, principalele autorităţi implicate în procesul de formulare a politicilor

publice:

• Parlamentul – reprezintă forumul legislativ;

• Consiliul Legislativ – structură specifică a Parlamentului care îndosariază proiecte

legislative pentru a sistematiza, unifica şi coordona întreaga legislaţie şi care actualizează oficial

legislaţia română;

• Cabinetul Primului - Ministru;

• Secretariatul General al Guvernului (SGG) – structură din cadrul Guvernului, care are

responsabilitatea de a asigura dezvoltarea operaţiilor tehnice implicate în procesul de guvernare

şi de a rezolva problemele organizaţionale, juridice, economice şi tehnice ale activităţii

guvernamentale. SGG are autoritate în ceea ce priveşte observarea procedurilor legate de

prepararea, elaborarea, îndosarierea şi prezentarea proiectelor legislative înaintate guvernului,

precum şi a procedurilor de acceptare a acestor proiecte prin structura sa specializată, Direcţia

de Politici Publice. Funcţionarea acestor instituţii/structuri este determinată de acte normative

specifice care conţin, de asemenea, menţiuni privind procesul de formulare a politicilor în

România.

• Unităţile de politici publice (UPP) de la nivelul ministerelor – structuri fără personalitate

juridică constituite la nivelul ministerelor şi al altor organe de specialitate ale administraţiei

publice centrale care iniţiază proiecte de acte normative, prin ordin al conducătorului instituţiei.

• Consiliile interministeriale permanente – ce asigură coerenţa fundamentării şi

implementării politicilor guvernamentale din domeniul respectiv.

Începând cu data de 1 februarie 2008 documentele de politici publice au un nou statut, în

sensul că vor parcurge aceleași proceduri de anunțare, de consultare și de avizare ca și

proiectele de acte normative. Conform articolului 9 din HG nr. 1226 din 2007 proiectele de acte

normative cu impact asupra domeniilor social, economic și de mediu, asupra bugetului general


6

consolidat sau asupra legislaţiei în vigoare se elaborează pe baza unor documente de politici

publice aprobate de Parlament sau Guvern.

Conform HG nr. 1226/2007, HG nr. 870/2006, HG nr. 775/2005 etapele elaborării politicilor

publice sunt următoarele:

1. Etapa de anunţare a documentelor de politici publice, cu următoarele subetape: însuşirea

documentelor de politici publice de către ministru, transmiterea către SGG a proiectului de

document de politici publice; înscrierea acestora pe agenda reuniunii pregătitoare a şedinţei de

Guvern.

2. Etapa de consultare, care presupune consultarea instituţiilor publice înainte de avizarea

şi aprobarea documentului de politici publice

3. Etapa de avizare

4. Etapa de adoptare a documentelor de politici publice în cadrul şedinţei de Guvern

5. Implementarea politicilor publice

6. Monitorizarea implementării politicii publice

7. Evaluarea politicii publice


7

Capitolul 2. Ce este o problemă de politică publică? Definiții și exemple. Criterii de

identificare a unei probleme de politică publică

Conform lui Gerston (2002) problemele de politică publică sunt acele probleme care intră pe

agenda instituţiilor publice pentru dezbatere şi care au mari şanse să fie soluţionate. Factorii de

decizie sunt responsabili pentru rezolvarea unor probleme importante, dar ei nu trebuie să fie

responsabili pentru rezolvarea tuturor problemelor. Responsabilităţile instituţiilor publice sunt

redefinite în permanenţă. Linia de demarcaţie dintre sectorul public şi cel privat se află într-o

continuă schimbare.

Toate nivelurile administraţiei publice – centrale şi locale – se implică din ce în ce mai activ

în promovarea de politici publice. În fiecare an, adevărate volume de legi şi ordonanţe, hotărâri

de consilii locale / judeţene sunt adoptate de organismele legislative statale şi locale. Politicile

publice s-au dezvoltat atât în ariile tradiţionale de intervenţie guvernamentală, cum ar fi politica

externă, transporturile, educaţia, protecţia socială, respectul legii, reglementarea relaţiilor

comerciale şi de muncă, relaţiile internaţionale, cât şi în domenii precum stabilitatea

economică, protecţia mediului înconjurător, egalitatea de şanse, îngrijirea medicală, energia

nucleară şi protecţia consumatorilor, până acum 20-30 de ani puţin reglementate.

Politicile publice substantive încorporează ceea ce administraţia publică centrală /

guvernul urmăreşte să facă în domenii precum construcţia de autostrăzi, plata beneficiilor

sociale, interzicerea vânzării en-gross a alcoolului etc. Politicile de tip substantiv conferă în mod

direct beneficiarilor avantaje şi dezavantaje, beneficii şi costuri.

Politicile procedurale fac referire, în schimb, la actorii şi modalităţile prin care un

obiectiv/scop/lucru sunt realizate. Definite astfel, în categoria politicilor de tip procedural se

includ legile de constituire şi funcţionare a agenţiilor administrative, legile prin care sunt

definite atribuţiile şi jurisdicţia diferitelor agenţii, procedurile instituite pentru derularea

propriilor programe, precum şi controlul operaţiilor exercitate de ele.

Politicile de tip procedural pot avea însă consecinţe substanţiale – modul în care un

obiectiv/scop/acţiune este realizat şi instituţia abilitată în acest scop determină în ultimă

instanţă rezultatul final. Frecvent, aspectele procedurale sunt utilizate pentru a întârzia sau

amâna adoptarea unor politici publice substanţiale. Acţiunile unei agenţii pot fi contestate


8

invocându-se nerespectarea procedurilor legale, când în realitate opoziţia este îndreptată

împotriva acţiunii ca atare.

Politicile distributive implică alocarea de resurse şi servicii către diferite segmente ale

populaţiei – persoane, grupuri, comunităţi. Unele politici de tip distributiv acordă beneficii doar

unui număr restrâns de beneficiari. Alte politici se adresează unui număr mare de persoane cum

este cazul programelor de subvenţii agricole, programele educaţionale gratuite etc.

Politicile de tip distributiv implică de regulă utilizarea fondurilor publice în favoarea

grupurilor, comunităţilor şi activităţilor economice. Potenţialii beneficiari nu concurează în mod

direct, după cum beneficiile atribuite nu constituie costuri directe pentru un grup anume.

Politicile regulatorii restricţionează ori limitează comportamentul indivizilor sau grupurilor,

reducând astfel libertatea de acţiune a subiecţiilor (de exemplu, bancheri, comercianţi etc.). În

acest sens, ele diferă de politicile distributive care tind să mărească libertatea de acţiune a

grupurilor sau persoanelor beneficiare.

Formarea politicilor regulatorii este rezultatul conflictului dintre două grupuri sau coaliţii de

grupuri, una din părţi urmărind să instituie o formă de control asupra celeilalte care va rezista,

argumentând fie că orice formă de control nu este necesară, fie că instrumentele de control nu

sunt adecvate. Politicile regulatorii delimitează clar câştigătorii de perdanţi, deşi cei care

câştigă obţin mai puţin decât şi-au dorit iniţial.

Politicile regulatorii variază şi în conţinut. Pe de-o parte, unele stabilesc reguli generale de

comportament, cum este cazul legislaţiei comerciale în care sunt definite atât acţiunile legale,

cât şi cele ilegale. Pe de altă parte, alte politici regulatorii insistă pe detalii, de exemplu legile

privind utilităţile publice reglementează expres standardele de furnizare, condiţiile de

autorizare, aspecte financiare, tarifele ce pot fi practicate.

Politicile regulatorii variază în conţinut chiar în cadrul aceleiaşi politicii, politica privind

protecţia consumatorilor fiind relevantă în acest sens. Unele legi controlează accesul produselor

pe piaţă, interzicând comercializarea acelor produse care nu respectă standardele în domeniu.

Alte legi conferă consumatorului dreptul de a fi informat asupra produselor comercializate.

Unele politici regulatorii, cum sunt politicile privind audiovizualul, sunt implementate în

baza unor decizii care conferă drepturi unor actori, în timp ce altor actori li se neagă aceleaşi

drepturi.


9

Politicile auto-regulatorii sunt asemănătoare cu politicile regulatorii în sensul că şi ele

restricţionează sau controlează un grup ori aspecte particulare. Spre deosebire de politicile

regulatorii, politicile auto-regulatori sunt promovate direct de grupurile de beneficiari, ca

modalitate de protecţie a intereselor membrilor săi.

Ca regulă, un grup profesional sau ocupaţional5 militează pentru adoptarea regulilor de

autorizare de către legislativ. Rezultatul se traduce prin adoptarea legii/legiilor care

reglementează exercitarea unei profesii ori ocupaţii şi condiţiile în care se poate profesa.

Implementarea acestor legi este încredinţată unui comitet format din membri ai grupului de

beneficiari. În timp, accesul la o profesie autorizată poate fi înăsprit, iar tarifele percepute

pentru serviciile sale specializate mărite.

Politicile redistributive implică transferul de avere, venit, proprietate sau drepturi între

grupuri ori segmente ale populaţiei ca urmare a acţiunii concertate a guvernului. Scopul acestei

politici nu este utilizarea proprietăţii, ci proprietatea în sine, nu egalitatea tratamentului, ci

egalitatea posesiei.

Schema uzuală în politicile redistributive implică transferul de resurse de la cei ce au la cei

ce nu au, însă acest flux poate fi inversat. Politicile redistributive sunt greu de adoptat deoarece

implică realocarea de resurse financiare, de drepturi şi de putere. Cei ce deţin atât puterea

financiară, cât şi pe cea politică dispun de suficiente mijloace pentru a limita acest tip de

politici publice.

Cadrul legislativ existent la un moment dat într-o societate, precum şi aşteptările

cetăţenilor definesc cadrul general cu privire la ce trebuie să facă sau să nu facă factorii de

decizie. Cu toate acestea, responsabilităţile actorilor implicaţi în procesul de elaborare a

politicilor publice nu sunt şi nu rămân strict stabilite. Aceste responsabilităţi suferă transformări

o dată cu evoluţiile care au loc în societate şi de aceea ele sunt supuse schimbării. De exemplu,

schimbările din domeniul social, economic sau tehnologic se reflectă în aşteptările referitoare la

ce ar trebui factorii de decizie să facă. De asemenea, aceştia trebuie să îşi adapteze

responsabilităţile la situaţiilor noi, de urgenţă.

În acelaşi timp, procesul de elaborare a politicilor publice poate fi schimbător, pentru că la

un moment dat factorii de decizie pot să acorde mai multă atenţie unei probleme în detrimentul

altora. Acest lucru se poate schimba anul următor, o dată cu apariţia unor probleme noi şi cu

rezolvarea parţială a unor probleme apărute în anii precedenţi.


10

Cum pot fi identificate problemele de politică de acele probleme care sunt de interes privat

sau de cele care pot fi rezolvate pe baza procedurilor administrative deja existente şi care nu

necesită o dezbatere publică? Nu este uşor să se răspundă la această întrebare pentru că diferite

grupuri de persoane sunt afectate de probleme diferite şi nu există un acord cu privire la care ar

trebui să fie problemele care ar trebui să intre în dezbatere publică şi să fie soluţionate de către

instituţiile publice.

La un moment dat, diferite persoane din cadrul unei societăţi sunt afectate de diferite

probleme. De exemplu, persoanele vârstnice sunt preocupate îndeosebi de nivelul pensiilor şi de

problemele de sănătate, în timp ce persoanele încadrate în muncă sunt preocupate de nivelul

salariilor şi de condiţiile de muncă. Persoanele suferind de diferite probleme de sănătate sunt

îngrijorate de problemele existente în sistemul sanitar şi de costul medicamentelor, în timp ce

şoferii sunt preocupaţi de starea drumurilor şi de condiţiile de trafic dintr-o anumită localitate.

Persoanele implicate în procesul de formulare a politicilor publice se schimbă, schimbându-

se o dată cu acestea şi deschiderea care există pentru soluţionarea unor probleme. De exemplu,

în urma alegerilor, schimbarea partidului sau a coaliţiei de partide aflate la guvernare duce la

schimbarea agendei guvernului şi a problemelor cărora noul guvern le va acorda mai multă

atenţie.

În plus, nu există un consens cu privire la care ar trebui să fie acele probleme pe care

guvernul ar trebui să le rezolve cu prioritate la un moment dat. Constrângerile de natură

bugetară nu permit ca toate probleme existente să fie rezolvate şi de aceea ele trebuie

prioritizate şi rezolvarea lor trebuie eşalonată în timp. Discuţiile referitoare la activităţile

prioritare ale guvernului generează întotdeauna dezbateri şi dezacord în rândul factorilor de

decizie. Un bun exemplu în acest sens îl reprezintă adoptarea bugetului de stat când în fiecare

an există dezbateri cu privire la nivelul fondurilor alocate învăţământului şi sănătăţii care sunt

insuficiente rezolvării problemelor majore cu care cele două sectoare se confruntă.

Pe lângă acele probleme care sunt clar definite ca fiind de competenţa instituţiilor publice,

diferite grupuri din cadrul societăţii încearcă să redefinească sfera de competenţă a acestora

prin adăugarea unor responsabilităţi noi sau prin renunţarea la prestarea unor servicii

tradiţionale în favoarea sectorului privat. Acesta este un proces care poate fi generat de

schimbările care au loc în cadrul societăţii (de exemplu, schimbări tehnologice), de schimbarea

valorilor culturale, de evenimente speciale (catastrofe naturale, războaie) sau de recomandări


11

ale unor foruri de specialitate internaţionale (Uniunea Europeană, alte organizaţii internaţionale

la care o ţară este afiliată), etc. Schimbarea partidului sau a coaliţiei de partide aflate la

guvernare de asemenea joacă un rol important în schimbarea problemelor prioritare ale

guvernului. Privatizarea unor întreprinderi de stat este un bun exemplu în acest sens. Chiar dacă

actorii implicaţi în acest proces se schimbă de-a lungul timpului, acesta este un proces continuu.

Cu toate că problemele din cadrul societăţii sunt schimbătoare, chiar dacă valorile sunt în

schimbare, factorii de decizie se schimbă şi nu există consens la nivelul societăţii, unele

probleme ajung să fie discutate public şi să se formuleze politici pentru soluţionarea lor, în timp

ce altele nu ajung pe agenda publică. În acest context apare întrebarea referitoare la acei

factori care au o putere destul de mare de prezicere a acelor probleme care vor deveni probleme

de politică publică şi au posibilitatea de a fi soluţionate.

Larry Gerston (2002, p. 32) a formulat un set de 4 factori care au o putere mare de a prezice

dacă o problemă are şanse să devină o problemă de politică publică. Aceşti factori sunt:

amploarea, intensitatea, durata și resursele pentru rezolvarea problemei. O anumită problemă

devine o problemă de politică publică dacă îndeplinește cât mai mulți factori din cei menționați.

1) Amploarea problemei (Câte persoane sunt afectate de problemă?)

Dacă un număr mare de persoane sunt afectate de o problemă, atunci problema are

amploare. Dacă un procent mic de cetăţeni sunt îngrijoraţi de această problemă, atunci aceasta

nu are amploare şi nu poate capta atenţia necesară pentru a trece pe agenda publică. Persoanele

aflate în funcţii de decizie, sunt sensibile la amploarea problemei, fără existenţa unei mase

critice, problema va rămâne doar a câtorva oameni afectaţi de aceasta.

Amploarea se exprimă prin numere sau prin procente. Cu cât procentul persoanelor afectate

de o problemă dintr-o anumită zonă este mai mare, cu atât este mai probabil că aceasta va

capta atenţia decidenţilor. Pentru a determina amploarea unei probleme, aceasta se poate

raporta şi la o arie geografică. În funcţie de localizarea problemei, aceasta poate să fie

importantă la nivel local sau la nivel naţional. Amploarea unei probleme poate determina cât de

importantă este o problemă prin estimarea numărului persoanelor potenţial afectate care sunt

conştiente şi îngrijorate de consecinţele unei probleme.

2) Intensitatea problemei (Cât de mult sunt preocupate persoanele afectate de

problemă?)


12

Intensitatea problemei se referă la gradul în care cetăţenii devin îngrijoraţi de o potenţială

problemă sau sunt implicaţi afectiv în rezolvarea acesteia. Intensitatea poate fi pozitivă sau

negativă. Uneori, o problemă poate să atragă reacţii puternice din partea cetăţenilor.

În condiţiile în care în fiecare zi apar probleme noi, intensitatea ajută ca problemele de

politică publică să fie separate de restul problemelor. Dacă un număr mare de persoane nu sunt

preocupate sau nu sunt angajate afectiv într-o anumită situaţie, este foarte probabil ca

problema să nu evolueze într-o problemă de politică publică.

Intensitatea poate fi percepută cu referire la toate etapele procesului de elaborare a

politicilor publice. Intensitatea este trecătoare, reducând posibilitatea ca o problemă să intre pe

agenda publică. Viaţa fiecărei persoane este încărcată cu problemele de zi cu zi, ceea ce face

puţin probabil ca o persoană să aibă timpul necesar sau interesul pentru o problemă care este în

afara rutinei de zi cu zi (Gerston, 2002, p. 32). De obicei, unei persoane îi este destul de greu să

rămână preocupată de o problemă, încearcă rezolvarea ei și problema e doar de moment.

3) Durata problemei (De cât timp durează o problemă?)

Cu cât o problemă captează atenţia populaţiei afectate pentru o perioadă mai lungă de

timp, cu atât este mai probabil ca o parte semnificativă a grupului de persoane afectate să

solicite o schimbare a situaţiei din partea decidenţilor. Dacă o problemă apare şi dispare,

aceasta nu va reuşi să capteze suficientă atenţie pentru a intra pe agenda publică. Cu cât o

problemă rămâne mai mult timp pe agenda publică, cu atât factorii de decizie simt o presiune

mai mare să rezolve această problemă. Cu cât o problemă rămâne mai mult timp fără o soluţie,

cu atât capacităţile factorilor de decizie vor fi puse sub semnul întrebării. Aceasta poate fi

primul semn al scăderii suportului faţă de factorii de decizie.

4) Resursele necesare pentru soluţionarea problemei

Care sunt resursele necesare pentru rezolvarea problemei? Resursele se referă la costuri

financiare şi materiale, precum şi la valorile personale, idealuri şi loialitate. Resursele sunt

percepute mai degrabă ca şi nişte constrângeri în soluţionarea problemei de politică publică,

pentru că ele impun anumite limite în ce se poate face pentru rezolvarea problemei.

Problemele legate de resurse se pot dezvolta de-a lungul unei perioade mai lungi de timp.

Alteori, aceste probleme pot apărea cu o viteză neaşteptată (de exemplu, inundaţiile). Resursele

pot fi contestate din perspectiva valorilor, în special în situaţiile în care mai multe probleme se

află în competiţie.


13

Cu cât sunt îndepliniţi mai mulţi factori, cu atât este mai probabil că factorii de decizie vor

aborda problema în cauză. Cu cât agenda publică devine mai lungă şi mai complexă, cu atât mai

multe persoane şi grupuri de persoane vor solicita acţiune şi rezolvarea problemelor lor.

Câteodată politicile publice sunt elaborate mai degrabă ca un răspuns la o oportunitate,

decât ca un răspuns la o problemă stringentă. Este posibil ca o combinaţie potrivită de resurse să

devină accesibilă pentru a fi adresată o problemă care altfel nu ar fi putut primi o foarte mare

atenţie. În alte cazuri, factorii de decizie pot defini o problemă singuri, fără ca populaţia să ştie.

Când acest lucru se întâmplă înseamnă că autorităţile au decis să facă ceva pentru că ele au

crezut că este important. Procedând în acest fel, se rezolvă de către factorii de decizie o

problemă înainte ca ea să atragă atenția publicului larg.


14

Capitolul 3. Procesul de elaborare a politicilor publice – actori implicați din domeniul guvernamental, din sfera societății civile

Când ne referim la actorii unei politici publice avem în vedere indivizii, organizaţiile şi

instituţiile care participă în procesul de elaborare a politicilor publice, chiar dacă implicarea și

participarea lor este diferită. Actorii pot aparţine atât instituţiilor statului, organizaţiilor

societăţii civile, cât şi organizaţiilor internaţionale (Howlett şi Ramesh, 1995). Actorii pot fi atât

indivizi: cetăţeni, Preşedintele, Primul-Ministru sau pot fi organe colective: Parlamentul,

Guvernul (Colebatch, 1998). J. Kingdon (1984) grupează participanţii la elaborarea politicilor

publice în actori din interiorul sistemului politico-adminsitrativ (Preşedintele, oficialii numiţi

politic, funcţionarii publici, Parlamentul) şi în actori din afara sistemului politico-administrativ

(grupurile de interese, cercetătorii, experţii, profesorii, mass-media, participanţii în campaniile

electorale).

Actori din sfera sistemului politico-administrativ

1. Parlamentul

Parlamentul este o instituţie centrală în procesul de elaborare a politicilor publice datorită

atribuţiilor sale de legiferare. Puterea Parlamentului se împarte între membrii acestuia.

Comisiile de specialitate ale Parlamentului au şi ele un rol important în revizuirea iniţială a

propunerilor legislative, ele putând formula recomandări pozitive sau negative unei propuneri

legislative sau pot propune amendamente. Datorită volumului mare de acte normative care sunt

supuse dezbaterii şi a expertizei variate care este necesară pentru înţelegerea acestora, membrii

Parlamentului se bazează pe munca şi sugestiile consilierilor lor. Chiar dacă adesea sunt

neglijaţi, membrii cabinetelor parlamentare pot de asemenea să influenţeze politicile publice.

Principalele lor atribuţii sunt de a oferi expertiză parlamentarilor prin realizarea de cercetări, de

a analiza propunerile legislative şi de a ţine legătura cu cetăţenii. Din acest punct de vedere,

munca lor are un impact mai mare în identificarea alternativelor.

2. Guvernul şi aparatul executiv

Guvernul are principalul rol în elaborarea şi implementarea politicilor publice, cu toate că

există şi alţi actori implicaţi în acest proces. Puterea de care dispune variază în funcţie de

regimul politic existent în ţara respectivă. Sistemul constituţional al ţării influenţează uşurinţa


15

cu care propunerile legislative ale Guvernului sunt adoptate de către Parlament. În sistemele

parlamentare sau semi-prezindenţiale, Guvernul se bucură de suport majoritar în Parlament şi de

aceea este mult mai uşor ca propunerile sale să fie adoptate. În sistemele prezidenţiale,

executivul trebuie să convingă Parlamentul să adopte anumite legi, ceea ce scade libertatea

Guvernului în formularea politicilor publice.

Guvernul deţine o serie de resurse care îi conferă un rol principal în elaborarea politicilor

publice (Howlet şi Ramesh, 1995). O primă resursă este reprezentată de resursa umană.

Funcţionarii publici de carieră au o contribuţie semnificativă la generarea de alternative pentru

soluţionarea unei probleme de politică publică datorită longevităţii în ocuparea unui post

(Kingdon, 1984). Acest lucru le conferă posibilitatea obţinerii unei expertize în domeniu şi

deţinerea unor informaţii de specialitate care îi ajută să formuleze alternative de politici publice

şi să se implice activ în implementarea politicilor publice. O altă resursă este controlul asupra

unor informaţii strategice. Chiar dacă scopul Guvernului este de a folosi aceste informaţii numai

în scopuri utile cetăţenilor, acesta poate însă să le manipuleze împotriva celor aflaţi în opoziţie

sau pentru sprijinirea unor interese private. Controlul asupra resurselor financiare reprezintă un

alt avantaj al Guvernului, deoarece, chiar dacă Parlamentul este instituţia responsabilă pentru

adoptarea bugetului, Guvernul are o anumită putere discreţionară în cheltuirea banilor.

3. Preşedintele

Atribuţiile Preşedintelui în elaborarea politicilor publice sunt definite prin Constituţie şi

depind de regimul politic al fiecărei ţări. În multe ţări, inclusiv România, şeful statului nu are

dreptul la iniţiativă legislativă, dar are responsabilitatea de a promulga legile adoptate de către

Parlament. Puterea de influenţare a politicilor publice deţinută de Preşedinte este mai degrabă

informală şi poate fi exercitată prin intermediul mai multor căi. El poate influenţa opinia publică

şi alţi factori de decizie prin punctele de vedere pe care le poate exprima cu privire la

problemele de interes general. În acest caz, Preşedintele se implică cu preponderenţă în

identificarea problemelor de politică publică şi a alternativelor pentru soluţionarea acestora. De

asemenea, Preşedintele mai poate influenţa politicile publice prin intermediul partidului din care

acesta provine. În România, chiar dacă şeful statului nu este membru al unui partid politic, de

obicei candidaţii la funcţia de Preşedinte sunt propuşi de diferite partide politice, iar în urma

alegerii candidatul care a obţinut majoritatea voturilor este ales ca şef al statului şi este obligat


16

să şi demisioneze din partid. Cu toate acestea, informal, el păstrează legătura cu partidul din

rândul căruia a fost ales.

Actori din sfera societăţii civile

1. Mass-media

Rolul mass-mediei este de a prezenta evenimente, dar de multe ori ea contribuie la

definirea realităţii sociale deoarece poate să dea amploare problemelor sau chiar să dea naştere

unor noi probleme. Percepţiile cetăţenilor asupra realităţii se bazează pe o analiză succintă a

lumii din jurul nostru. Pentru restul informaţiilor, oamenii se bazează într-o măsură mai mare

sau mai mică pe informaţiile furnizate de mass-media. Unii autori afirmă că mass-media poate

influenţa agenda decidenţilor prin manipularea informaţiilor pentru definirea acelor probleme pe

care publicul le consideră importante (Theodoulou şi Cahn, 1995). În acest fel, mass-media

influenţează agenda decidenţilor, precum şi sugerează alternative pentru soluţionarea

problemelor.

2. Grupurile de interese

Una dintre cele mai importante resurse pe care acestea le deţin sunt informaţiile care s-ar

putea să nu fie disponibile altor actori de politică publică. Membrii grupurilor de interese sunt de

obicei experţi în domeniul în care activează. Alte resurse deţinute de grupurile de interese sunt

resursele financiare şi politice. Ele pot face donaţii acelui partid care le va promova interesele în

Parlament, şi în alegeri pot să adune voturi pentru acel candidat care le va susţine o dată ales.

Impactul pe care grupurile de interese îl au asupra formulării şi implementării politicilor publice

variază în funcţie de gradul de organizare al acestora, de numărul de membri şi de resursele

financiare pe care le au la dispoziţie (Howlet şi Ramesh, 1995). Ele sunt adesea preocupate de

protejarea beneficiilor şi prerogativelor de care beneficiază în prezent. Ele tind să influenţeze

agenda factorilor de decizie mai mult prin blocarea unor probleme sau alternative la probleme,

decât prin promovarea lor. Adesea încearcă să promoveze alternativele preferate într-o discuţie

o dată ce agenda a fost deja stabilită de un alt participant la procesul de elaborare a politicii

publice (Kingdon, 1984).

3. Institutele de cercetare


17

Institutele de cercetare pot fi organizate în cadrul universităţilor sau independent de

acestea. Cercetătorii din sistemul universitar au o abordare mai teoretică şi filozofică asupra

fenomenelor sociale şi de aceea, în unele cazuri rezultatele cercetării lor sunt mai greu de

folosit în practică. Institutele de cercetare analizează o gamă largă de probleme şi sunt orientate

spre propunerea de soluţii practice pentru soluţionarea problemelor de politică publică. Uneori

acestea sunt asociate cu anumite interese politice, dar în general ele încearcă să îşi menţină o

imagine de autonomie intelectuală faţă de guvern sau de partidele politice pentru ca propunerile

lor să fie luate în considerare (Howlet şi Ramesh, 1995). Acest grup de actori au o influenţă mai

mare asupra stabilirii alternativelor, decât asupra stabilirii agendei, şi ei afectează mai mult

direcţiile pe termen lung decât rezultatele pe termen scurt (Kingdon, 1984).

Care ar fi acele câteva activităţi diferite, implicite în elaborarea politicii? Elaborarea

politicii implică fixarea unui program (capturarea atenţiei celor care o elaborează), formularea

propunerilor (elaborarea şi selectarea opţiunilor politice), legiferarea politicii (formarea

suportului politic; câştigarea aprobării curţilor, preşedintelui şi parlamentului), implementarea

politicii (crearea birocraţiilor, cheltuirea banilor, întărirea legilor), şi evaluarea politicii

(studierea eficienţei politicilor şi a popularităţii acestora). Toate acestea țin de abordarea

procesuală, care ne permite să studiem cum sunt luate deciziile şi poate chiar cum ar trebui fi

luate. Dar această abordare nu permite comentarea substanţei politicii publice - cine ce anume

primeşte şi de ce. Acest model porneşte de la răspunsul la o serie de întrebări: ce sunt, cum

funcţionează, ce produc şi cum sunt conectate, ducând la generalizări referitoare la procese

precum stabilirea priorităţilor, elaborarea bugetului, elaborarea de reguli administrative,

votarea în parlament, reorganizarea, etc., aceste generalizări trecând peste partea de substanţă

a diferitor probleme. Nu conţinutul politicii publice trebuie studiat, ci procesul prin care politica

publică se formează, se implementează şi se schimbă.

În cadrul politicilor publice avem un anumit șir de etape, despre care este important să

oferim unele detalii de context. Când vorbim de etapele din cadrul sistemului trebuie să facem

referire și la teoria cu privire la sisteme, dezvoltată de politiologul David Easton. Conform

acesteia, politica publică poate fi privită ca un răspuns al unui sistem politic în faţa unor forţe

care fac presiuni asupra lui din mediul extern. Forţele generate înspre mediu, care afectează

sistemul politic sunt privite ca input. Mediul este o condiţie sau circumstanţă definită ca fiind

externă zonelor de legătură ale sistemului politic. Sistemul politic este acel grup de structuri şi

procese interdependente care funcţionează autoritar pentru a aloca valori societăţii. Rezultatele


18

sistemului politic sunt alocările valorice autoritare ale sistemului şi aceste valori constituie

politica publică.

Teoria sistemului descrie politica publică drept un rezultat al sistemului politic. Conceptul

de sistem implică un set de identificare de instituţii şi activităţi din societate care funcţionează

pentru a transforma cererile şi deciziile autoritative, necesitând suportul întregii societăţi.

Conceptul de sistem implică şi faptul că elementele sistemului sunt interdependente şi că

sistemul poate răspunde forţelor în mediul său şi că o va face pentru a se proteja. Alimentările

(input-urile) sunt primite în sistemul politic atât sub forma cererilor, cât şi a sprijinului. Cererile

apar când indivizi sau grupuri, ca răspuns la condiţii de mediu reale sau percepute ca atare,

acţionează pentru a influenţa politica publică. Se primeşte suport atunci când indivizi sau grupuri

acceptă rezultatele alegerilor, se supun legilor, îşi plătesc taxele şi, în general, se conformează

deciziilor politice. Orice sistem absoarbe diferite cereri, dintre care unele sunt în conflict cu

altele. Pentru a transforma aceste cereri în rezultate (output-uri), adică politică de guvernare,

trebuie făcute aranjamente şi acestea trebuie impuse părţilor implicate. Se ştie că rezultatele

(politica de guvernare) pot avea un efect modificator asupra mediului şi cererilor care provin de

aici şi trebuie să mai aibă şi un efect asupra caracterului sistemului politic. Sistemul se păstrează

în timp prin:

(1) producerea unor rezultate satisfăcător de rezonabile;

(2) bazarea pe ataşamente adânc înrădăcinate în sistem;

(3) folosirea sau ameninţarea cu folosirea forţei.

În cadrul politicilor publice vorbim de mai multe tipuri de participanți, de actori, de părți

implicate, care influenţează în general politicile publice. Aceşti actori sunt diferiți în funcție de

modul în care privesc procesul de politici publice şi ce anume speră și doresc să câştige din el. Se

pot distinge patru tipuri mari de actori care vor fi implicaţi în orice problemă sau aspect mai

complex: raţionalist, tehnician, incrementalist și reformist. La un moment dat şi pentru o

anumită problemă, unul sau mai multe grupuri pot domina. Cele patru tipuri variază în rolurile

pe care le joacă în procesul de politici publice, valorile pe care caută să le promoveze, sursa

scopurilor pentru fiecare dintre ele şi stilurile de operare.

Caracteristicile tipurilor de actori din procesul de elaborare a politicilor publice a fost

explicat de către Charles o. Jones în lucrarea “An Introduction to the Study of Public Policy”,

apărută la Harcourt Brace College Publishers în 1984 și se regăsește în forma unui tabel într-un


19

articol din Revista Transilvană de Administrație Publică al Veronicăi Junjan și al Ramonei C. Bere

și redat mai jos:

Perspectiva Caracteristici

Rol Valori Scopuri Stil Critici

Raționalist

Analist politic/ planificator

Aplicarea unor metode științifice

Care pot fi descoperite

Comprehensiv Eșec în a conștientiza limitele

Tehnician Expert/ Specialist

Training/ Expertiză

Stabilite de alții

Explicit Specializare pe un domeniu

Incrementalist Politician Menținerea Status-quoului

Stabilite de noi cereri

Negociere Conservator

Reformist Schimbare Stabilite de preocupări de conținut, de substanță

Implicare activă

Nerealist Care nu știe să facă compromisuri

Când vorbim despre relațiile dintre diferiții actori importanți în procesul de politici publice,

există două dimensiuni în funcţie de care politicile publice să fie analizate: o dimensiune pe


20

orizontală şi una pe verticală (Colebatch, 1998). Pe verticală, politicile publice pot fi analizate

din perspectiva relaţiilor ierarhice existente între diferite instituţii şi a modului în care deciziile

de politică publică sunt transmise de la instituţiile care iau decizia către cele care sunt

responsabile de implementarea acesteia. Această abordare pune accentul pe acţiunea

instrumentală (de a implementa politici publice), pe alegerea raţională şi pe autoritatea legitimă

de a acţiona.

Pe orizontală, politicile publice sunt analizate din perspectiva relaţiilor care există între

actorii care participă la elaborarea politicilor publice şi între care nu există relaţii de

subordonare. Această abordare recunoaşte necesitatea colaborării mai multor instituţii în

elaborarea politicilor publice. Teoriile care stau la baza acestei abordări sunt preocupate de

analizarea naturii legăturilor dintre organizaţii, modul în care aceste legături s-au format şi

menţinut în timp.

Aceste două abordări nu se exclud una pe cealaltă, ci mai degrabă se completează. Pe de o

parte, implementarea deciziilor de politică publică presupune colaborare şi cu alţi actori care se

află în afara sferei de relaţii ierarhice. Pe de altă parte, cunoştinţele dobândite pe nivel

orizontal ca urmare a colaborării între diferiţi actori, pot fi transpuse în politici publice prin

intermediul instrumentelor de politică publică de pe verticală (de exemplu, hotărâri ale

miniştrilor, reglementări, propuneri legislative, etc.)

Analiza actorilor / stakeholderilor

Recunoaşterea rolului cheie jucat de stakeholderi în determinarea politicii, în

implementarea acesteia şi în ceea ce priveşte rezultatele ei, a condus către considerarea

analizei stakeholderilor ca reprezentând un instrument vital al managementului strategic.

Scop: analiza actorilor / stakeholderilor are ca scop precizarea intereselor indivizilor şi

grupurilor care trebuie considerate în momentul în care se ia o decizie. În acelaşi timp analiza ar

trebui să indice de ce este necesar să fie luate în considerare aceste interese.

Actorii sau grupurile ale căror interese trebuie considerate în analiză:

• Actorii / stakeholderii care se află în poziţii ce pot produce daune ori pot slăbi autoritatea

sau suportul politic al decidentului / organizaţiei.

• Actorii / stakeholderii a căror prezenţă sau suport furnizează un beneficiu net ori întăresc

o organizaţie sau sporesc autoritatea decidentului (şi capacitatea de a asigura conformarea la

decizii).


21

• Actorii / stakeholderii care sunt capabili să influenţeze direcţia acţiunilor organizaţiei sau

să se amestece în acestea.

Analiza stakeholderilor se centrează pe două elemente cheie:

a) Interesul pe care actorii / stakeholderii îl au într-o problemă particulară.

b) Cantitatea şi tipul resurselor pe care ei le pot mobiliza pentru a influenţa rezultatele în

ceea ce priveşte problema respectivă.

Doar acele grupuri sau actori care deţin resurse reale şi mobilizabile ce pot fi aplicate pentru

sau împotriva organizaţiei şi care au interese vis-à-vis de problema respectivă trebuie luate în

considerare. Ele sunt acelea care au capacitatea de a influenţa în mod direct rezultatele

politicii.

Lindenberg şi Crosby (1981) în lucrarea “Managing Development: The Political Dimension”

au dezvoltat o matrice în care informaţia pentru fiecare grup este aranjată în conformitate cu

interesele acestuia, nivelul resurselor pe care le posedă, capacitatea de a mobiliza aceste

resurse şi poziţia grupului vis-a-vis de problema în discuţie.

Grupul

Interesul grupului în

ceea ce priveşte

problema

Resursele Capacitatea de a

mobiliza resursele

Poziţia vis-à-vis

de problemă

• În prima coloană sunt specificate grupurile care vor fi afectate de politică sau de decizia ce

se va adopta.

• În coloana a doua trebuie listate acele interese ale grupului care vor fi afectate. Întrebarea

la care trebuie să se răspundă este care sunt interesele specifice ale grupului în ceea ce priveşte

politica? Este necesar să fie selectate doar acele două sau trei interese ori aşteptări care sunt

cele mai importante.

• În coloana a treia se listează acele resurse pe care grupul le posedă şi care pot fi aduse să

susţină luarea deciziei sau implementarea politicii. Întrebările la care trebuie să se ofere


22

răspuns sunt: poate grupul să ofere cunoştinţe sau informaţii specifice? Prezenţa grupului de o

parte a problemei poate fi importantă pentru implementarea sau blocarea acesteia?

• Dacă grupul posedă resurse ce pot fi aduse pentru susţinere, este important de ştiut dacă

acesta este capabil să mobilizeze aceste resurse repede sau mai lent. O mobilizare rapidă este

avantajoasă dacă problema este urgentă şi mai puţin avantajoasă dacă impactul acesteia este

mai îndepărtat. În cea de-a patra celulă trebuie notată tocmai capacitatea de a mobiliza

resursele.

• În final trebuie specificată poziţia grupului în ceea ce priveşte problema.

Trebuie luaţi în considerare doar acei actori cu o poziţie faţă de problemă şi resurse care pot

fi aduse pentru susţinere.

Analiza actorilor / stakeholderilor este utilă pentru a câştiga o mai bună înţelegere a

intereselor şi resurselor actorilor importanţi pentru luarea deciziei de politică şi implementarea

acesteia. Pentru a spori efectele ei este bine dacă se foloseşte în combinaţie cu alte metode ale

managementului strategic: harta politică, analiza jocului de putere / forţelor politice, analiza

mediului politic. Combinată cu harta politică, analiza stakeholderilor poate ajuta la stabilirea

locului grupurilor politice pe hartă.

Paşii ce trebuie urmaţi în analiza actorilor / stakeholderilor:

• Întocmirea unei liste a grupurilor care par a fi cele mai relevante pentru problema de

politică luată în considerare. În această fază această listă nu trebuie să fie restrictivă, este bine

să fie dezvoltată o listă amplă care apoi să fie redusă.

• Dacă este disponibilă suficientă informaţie se poate lua în considerare schiţarea unei hărţi

politice sau să se încerce o analiză a forţelor politice / jocului de putere.

• Elaborarea unor ipoteze preliminare referitoare la dispunerea stakeholderilor şi la

importanţa lor relativă.

• Căutarea celor care deţin informaţii la nivel local pentru a obţine opiniile lor referitor la

principalii actori şi la interesele lor: jurnalişti, lideri ai grupurilor de afaceri, parlamentari, lideri

ai partidelor politice, oficiali ai organizaţiilor finanţatoare internaţionale, lideri ai grupurilor de

interes, profesori universitari, consultanţi, oficiali ai ambasadelor, sindicaliştii, institute de


23

management, oficiali militari, reprezentanţi ai bisericii. Metodele utilizate pentru a obţine

informaţii pot fi: interviurile, panel cu grupuri informale, ateliere de lucru.

Sunt două momente în care analiza stakeholderilor este decisivă:

1. Când politica este formulată – în momentul în care deciziile privind cine este în

favoarea ei sunt luate. În acest moment în care stakeholderii nu sunt luaţi în considerare,

managerii pot furniza un important aspect în ceea ce priveşte stakeholderii decisivi şi a modului

cum pot afecta ei rezultatele politicii. Din moment ce factorii de decizie (policy makers) nu se

află în contact direct sau au de-a face foarte puţin cu stakeholderii importanţi, informaţia

oferită de manager poate fi decisivă.

2. La formularea strategiei de implementare a politicii. Este importantă o analiză a

stakeholderilor pentru a se cunoaşte unde există suport pentru politică.


24

Capitolul 4. Stabilirea agendei de politică publică. Ciclul politicilor publice

Procesul de elaborare a politicilor publice implică un set complex de elemente care

interacţionează între ele de-a lungul timpului (Sabatier, 1999). Descrisă pe scurt, complexitatea

domeniului politicilor publice este cauzată de următoarele elemente:

1) În cadrul unuia sau a mai multor etape ale procesului de politică publică pot fi implicate

sute de actori, de la grupuri de interese, la instituţii publice, foruri de decizie (de exemplu,

Parlamentul, Consiliile Locale, Consilii Judeţene), organizaţii internaţionale, cercetători şi

jurnalişti. Fiecare dintre aceşti actori au valori şi interese diferite, percepţii diferite cu privire la

o situaţie dată, precum şi preferinţe diferite cu privire la rezolvarea unei probleme de politică

publică.

2) Întregul proces al unei politici publice, de la apariţia problemei şi până la dobândirea unei

experienţe şi a unei înţelegeri suficiente a procesului politicii publice pentru a realiza o evaluare

pertinentă a impactului politicii, se poate întinde de-a lungul mai multor ani şi, în cazul unor

politici complexe, de-a lungul a mai multor zeci de ani. Mai multe studii recente sugerează că o

perioadă de timp între 20 şi 40 de ani este necesară pentru înţelegerea suficientă a impactului

diferitelor condiţii socio-economice şi pentru dobândirea de cunoştinţe ştiinţifice despre o

problemă.

3) Înţelegerea procesului politicii publice este greu de realizat pentru că cercetătorii nu au

acces la multe informaţii sau informaţiile disponibile sunt distorsionate. De exemplu, cele mai

multe dispute implică valori şi interese adânc înrădăcinate, sume mari de bani şi, la un moment

dat, puterea de coerciţie. Mulţi actori se confruntă cu tendinţa de a prezenta dovezi şi date în

mod selectiv, de a prezenta în mod eronat poziţia oponenţilor, de a-i discredita şi de a manipula

situația în avantajul lor. Aceste mișcări tactice sunt adeseori greu de înțeles și complică

suplimentar procesul de analiză a unei politici publice.

Cadrul procesului de realizare a politicilor publice este format dintr-un set logic de activităţi

care sunt asociate muncii administrative. În cadrul unei abordări raţionale, centrate pe

problemă, etapele procesului de politici publice sunt următoarele:

a) stabilirea agendei, în urma căreia se ajunge la structurarea problemei

b) formularea de alternative de soluţionare a problemei, formulându-se previziuni

c) adoptarea politicii publice, făcându-se recomandări

d) implementarea politicii publice, având loc o monitorizare continuă


25

e) aprecierea, când are loc o evaluare a politicii publice.

Logica din spatele modelului ciclic al politicilor publice este cea aplicată şi în rezolvarea

problemelor, chiar dacă autorii nu specifică acest lucru foarte clar (Michael Howlett and M.

Ramesh, pag. 11). Etapele întâlnite în rezolvarea problemelor şi etapele corespunzătoare din

ciclul unei politici publice sunt prezentate în tabelul următor:

Etape în rezolvarea unei probleme Etape ale ciclului unei politici publice

1. Recunoaşterea problemei 1. Stabilirea agendei

2. Propunerea unor soluţii 2. Formularea politicii

3. Alegerea unei soluţii 3. Luarea unei decizii

4. Punerea în practică a soluţiei 4. Implementarea politicii

5. Monitorizarea rezultatelor 5. Evaluarea politicii

În acest model, stabilirea agendei se referă la procesul prin care problemele ajung în

atenţia guvernanţilor, formularea politicii priveşte procesul prin care opţiunile legate de

respectiva politică capătă un contur precis, luarea unei decizii se referă la procesul prin care se

stabileşte un anumit curs al acţiunii, implementarea politicii ia în considerare modalităţile prin

care guvernanţii pun în practică politica, iar evaluarea constituie procesul prin care rezultatele

politicii sunt monitorizate atât de către autorităţi cât şi de către societate, rezultatul putând fi

reformularea problemei sau a soluţiilor posibile.

Cel mai mare avantaj al utilizării ciclului unei politici publice este acela că facilitează

înţelegerea procesului de înfăptuire a acesteia, prin limitarea sa la un număr de etape şi

subetape, fiecare dintre acestea putând fi investigată în mod separat sau în relaţie cu oricare

dintre celelalte etape. Astfel devin posibile şi studiile comparative. Un alt avantaj al acestui

model este că permite examinarea rolului tuturor actorilor politici şi instituţiilor implicate în

politica respectivă şi nu doar a agenţiilor guvernamentale însărcinate formal cu aceasta.

Principalul dezavantaj al acestui model constă în faptul că poate duce la o interpretare

eronată, sugerând un mod foarte sistematic, aproape liniar, prin care decidenţii politici ar trata


26

problemele publice. În mod evident acest lucru nu se întâmplă în realitate. De multe ori

decidenţii politici doar reacţionează la circumstanţe, în funcţie de interesul lor personal şi de

ideologia împărtăşită. O altă problemă a acestui model este că deşi în teorie logica ciclului este

cât se poate de clară, în practică unele stadii sunt comprimate sau înlăturate cu totul sau urmate

într-o altă ordine decât logica rezolvării unei probleme. Astfel, în loc de parcurgerea unui singur

ciclu ar putea să apară o serie de mai multe cicluri mai mici, în care, de exemplu,

implementarea unei decizii anterioare poate avea un impact major asupra formulării unei noi

politici, indiferent de ceea ce există pe agenda decidenţilor. În practică, deci, nu există o

evoluţie liniară a politicii aşa cum ar părea să rezulte din acest model. Un al treilea dezavantaj,

şi poate cel mai important, este că modelului îi lipseşte o dimensiune cauzală. El nu oferă nicio

sugestie în privinţa actorului politic sau a instituţiei care “împinge” politica de la o etapă la alta.

Slăbiciunile modelului ciclic al politicilor publice subliniază complexitatea procesului

politic şi nevoia dezvoltării unor noi cadre intelectuale care să faciliteze înţelegerea sa. Dacă

acest model ajută la divizarea procesului politicilor publice, el nu ilustrează la fel de bine

nuanţele şi complexitatea fenomenului. Este necesar un model care să accentueze asupra

actorilor politici şi instituţiilor implicate, care să ajute la identificarea instrumentelor pe care

decidenţii le pot utiliza, care să sublinieze factorii ce pot conduce procesul politicilor publice

într-o anumită direcţie.

Ciclul politicilor publice reprezintă în fapt un proces logic deductiv, unde actorul decizional

urmăreşte un parcurs etapizat pentru a găsi soluţia la o problemă reală din societate. Procesul

politicii publice este un ciclu mai mult sau mai puţin închis. Evaluarea rezultatelor, oricare ar fi

forma pe care o ia, precede faza de rezolvare a problemei. Dar şi sfârşitul poate fi un început.

Evaluarea, mai degrabă decât să ducă la terminare, poate declanşa o întoarcere înapoi:

problema este considerată nerezolvată şi se fac ajustări prin retroacţiune, fie printr-o nouă

formulare a problemei iniţiale, fie printr-o gestionare mai satisfăcătoare a fazei de

implementare a programului. Procesul este deschis oricăror tipuri de retroacţiune.

Harold Laswell, cel care a introdus primul conceptul de ştiinţă a politicii publice, a încercat

să contureze o “hartă care ar trebui să ofere un ghid de obţinere a unei imagini generale a

etapelor majore ale oricărui act colectiv” (Laswell, 1956 apud de Leon, 1999, p. 20) şi a propus 7

etape ale unui proces de decizie: înţelegerea, promovarea, prescrierea, invocarea, aplicarea,

terminarea şi evaluarea. Mai târziu, unul dintre studenţii săi de la Yale University, Garry D.

Brewer (1974) a propus un nou set de etape care a conturat o bună parte din agenda de


27

cercetare din domeniul politicilor publice începând cu mijlocul anilor ’70, şi anume: iniţierea,

estimarea, selectarea, implementarea, evaluarea, terminarea. Jones (1970), Anderson (1975) şi

Brewer şi de Leon (1983) au fost preocupaţi de analizarea etapelor procesului de politică publică.

Procesul politicilor publice poate fi rezumat sub forma unui tabel, pornind de la Thomas

Dye, 1998:

Identificarea problemelor - se adresează (de către publicul larg sau de

către grupuri interesate) solicitări de acţiune din

partea structurilor guvernamentale

Stabilirea calendarului - se decide care probleme să fie rezolvate

pentru luarea deciziilor

Formularea propunerilor de politici - se identifică alternative pentru rezolvarea

problemelor

Legiferarea politicilor - se selectează o propunere

- se construieşte suport politic pentru rezolvarea

acesteia

- legiferarea ei ca lege

Implementarea politicilor - alcătuirea unui plan de acţiune şi punerea în

aplicare a acestora

- efectuarea plăţilor sau furnizarea serviciilor

- colectarea de impozite

Evaluarea politicilor - evaluarea modului de implementare a

politicilor publice pe baza unor indicatori de

performanţă

- raportarea rezultatelor programelor

guvernamentale

Evaluarea impactului indirect al - sugerarea de schimbări şi adaptări

programelor


28

Astfel, procesele de politici publice pot fi considerate drept succesiuni de activităţi politice.

Unii politologi chiar au argumentat că cercetarea ar trebui centrată doar pe aceste procese, fără

a se acorda atenţie substanţei politicilor în cauză. De exemplu, Charles O. Jones afirmă că

“scopul studiului politologilor este procesul politic şi modul său de funcţionare. Interesul lor

legat de substanţa problemelor şi politicilor constă în investigarea modului de interacţiune al

acestora cu procesul şi nu neapărat însăşi substanţa problemei, acest lucru sugerând că multe

remedii pentru sistemul social tind să fie legate de varietatea procesului”.

Problema de politică publică este o condiţie sau o situaţie care generează nevoi ori

insatisfacţii, pentru a căror corecţie este necesară intervenţia guvernamentală. Dacă o anumită

situaţie este considerată ca normală, inevitabilă sau o responsabilitate individuală, nicio acţiune

guvernamentală nu va fi iniţiată, deoarece situaţia respectivă nu este problematică.

Nu orice problemă poate ajunge să primească o soluţie printr-o măsură de politică publică,

tocmai de aceea procesul de stabilire a agendei este unul selectiv, în care diverşi actori

instituţionali încearcă să aducă problemele în atenţia guvernanţilor. Putem spune, deci, că există

mai multe feluri de agende:

• O agendă publică, însumând toate problemele percepute de membrii unei comunităţi;

• O agendă instituţională, cumulând toate problemele pe care factorii decizionali îşi propun

să le rezolve într-un anumit interval de timp;

• Agenda media, care acţionează ca un facilitator între agenda publică şi cea instituţională,

însă uneori poate avansa propriile priorităţi.

O etapă critică în procesul de elaborare a politicilor publice este formarea agendei,

întrebarea legitimă fiind cum ajunge o anumită problemă în atenţia guvernanţilor. În primul

rând, formarea agendei desemnează pur şi simplu recunoaşterea unei probleme din agenda

publică de către guvernanţi.

Agenda publică (sistemică) reprezintă toate problemele percepute de către membrii unei

comunităţi.

Agenda instituţională (formală) reprezintă problemele pe care guvernul intenționează să le

rezolve.

Agenda media reprezintă un facilitator între agenda publică şi cea instituţională.


29

O distincţie care se poate face este între agenda publică (sistemică) şi agenda instituţională

(formală).

Agenda publică constă în toate problemele care în mod obişnuit sunt percepute de către

membrii unei comunităţi ca meritând atenţia publică şi care sunt în puterea şi jurisdicţia de

rezolvare a autorităţilor. Practic, aceasta este în mod esenţial o agendă de discuţii a societăţii a

unor probleme cum ar fi siguranţa publică sau asistenţa socială. Fiecare societate are sute de

astfel de probleme pe care cetăţenii consideră că ar trebui să le rezolve autorităţile publice.

Totuşi, doar o mică parte din aceste probleme din agenda publică sunt luate în considerare de

către guvern. În momentul în care guvernul a acceptat că trebuie să facă ceva în legătură cu

problema respectivă, aceasta intră în agenda instituţională. Altfel spus, agenda publică este o

agendă pentru discuţii, în timp ce agenda instituţională este una pentru acţiune.

Se pot identifica patru faze pe care o problemă le străbate în drumul ei, între agenda

publică şi cea instituţională, a autorităţilor publice: iniţierea problemei, specificarea soluţiilor,

lărgirea sprijinului pentru rezolvarea problemei şi intrarea pe agenda instituţională. Iniţiativa

pentru rezolvarea problemei vine, de obicei, din afara structurilor guvernamentale, din cadrul

unor grupuri non-guvernamentale şi se extinde îndeajuns de mult pentru a ajunge în cadrul

agendei publice. Rolul cheie în acest caz este legat de grupurile sociale care au anumite cereri

sau doleanţe care, pentru a fi rezolvate, trebuie să ajungă întâi în cadrul opiniei publice pentru

ca aceasta să le sprijine. Desigur, faptul că la capătul procesului, problemele acestor grupuri au

intrat pe agenda guvernului nu înseamnă în mod necesar şi rezolvarea lor. Nu înseamnă decât că

acestea au fost aduse la cunoştinţa autorităţilor publice (guvern) pentru o examinare mai atentă.

O altă cale prin care anumite probleme pot să ajungă în atenţia guvernanţilor este prin

iniţiativa unor grupuri de interese din interiorul sistemului, care nu vor în mod necesar ca

cererile lor să ajungă pe agenda publică.

Stabilirea agendei constă în identificarea unui set de probleme care urmează a fi

rezolvate ca urmare a parcurgerii etapelor ulterioare ale procesului politicilor publice.


30

Identificarea problemelor constă în alegerea unui set de probleme de interes public dintr-

un anumit domeniu, care ulterior vor fi filtrate şi, eventual, trecute pe agenda instituţiei

guvernamentale.

Activitatea aceasta este realizată de către echipele tehnice din cadrul autorităţii publice

abilitate să iniţieze proiecte de acte normative sub coordonare politică, fiind doar o selecţie

preliminară a problemelor care ar putea face obiectul acţiunii guvernamentale.

Problemele pot fi identificate din următoarele surse:

1. Agenda publică: probleme aflate la un moment dat în discuţie publică (mass

media, grupuri de presiune, organizaţii ale societăţii civile etc.), care necesită intervenţia

guvernamentală pentru rezolvarea lor;

2. Programul de guvernare: problemele care trebuie rezolvate de către o instituţie

guvernamentală stabilite în conţinutul Programului de guvernare;

3. Priorităţile stabilite la nivel politic care apar pe parcursul guvernării.

Filtrarea problemelor constă în analiza efectuată asupra diferitelor probleme şi alegerea

celor care urmează să fie înscrise pe agenda instituţiei guvernamentale.

Filtrarea problemelor este efectuată în funcţie de priorităţile strategice şi politice ale unei

instituţii guvernamentale, respectiv ale Guvernului, având un caracter politic. În completarea

criteriilor politice, este recomandat ca filtrarea problemelor să fie realizată cu ajutorul unor


31

metode şi tehnici specifice care iau în considerare resursele (materiale, umane etc.) aflate la

dispoziţia unei anumite instituţii guvernamentale.

Formularea oficială a problemelor este activitatea prin care o problemă (sau mai multe

probleme), odată intrată(e) pe agendă, devin(e) prioritate strategică pentru instituţiile

guvernamentale.

În urma acestei activităţi, o anumită problemă este recunoscută ca atare, este inclusă pe

agenda unei instituţii guvernamentale, ca prioritate şi primeşte o formulare oficială. Este

recomandat ca aceasta să fie însoţită de alte informaţii utile cu privire la componentele, cauzele

care au determinat-o şi consecinţele ei. Formularea oficială a problemelor este o activitate

foarte importantă în procesul politicilor publice, deoarece de rezultatul ei depinde modul în

care vor fi ulterior generate alternativele şi, respectiv, formulate opţiunile de politici publice

corespunzătoare.


32

Rezultatul final îl reprezintă un set de probleme recunoscute şi acceptate oficial, care

poate fi integrat într-un program de priorităţi strategice pe care o anumită instituţie

guvernamentală îl propune spre realizare.

Stabilirea agendei este o etapă a procesului de elaborare a politicilor publice desfăşurată

cu implicarea echipelor tehnice ale instituţiilor guvernamentale, dar care este coordonată la

nivel politic.

Iniţierea unor activităţi de filtrare a problemelor care intră pe agenda unei instituţii

guvernamentale, utilizează ca instrument principal Programul de guvernare. Filtrarea este

efectuată folosind, în aceeaşi măsură, metode şi tehnici specifice (monitorizare de presă,

analiza documentelor administrative etc.). Această activitate ar trebui desfăşurată în cadrul

echipelor tehnice (colectivele speciale) din cadrul autorităţilor publice iniţiatoare de acte

normative (ministere, agenţii guvernamentale etc.) sub coordonarea unui decident politic.


33

Capitolul 5. Alternative la politica publică – cum se formulează, cât de mult se implică

statul

După ce structurile guvernamentale au luat cunoştinţă de existenţa unei probleme publice,

precum şi nevoia de a se face ceva pentru soluţionarea acesteia, factorii de decizie trebuie să

se hotărască asupra unui curs de acţiune. Ei explorează opţiunile disponibile, lansând astfel

procesul de formulare de politici publice, aceasta putând fi considerată prima etapă din

activităţile de dezvoltare a unei politici publice.

Formularea reprezintă dezvoltarea unui plan, a unei metode, prescrieri, în acest caz pentru

uşurarea unei nevoi, pentru acţionarea asupra unei probleme. Implică astfel dezvoltarea de

alternative de politici publice pentru a trata problemele de pe agenda publică. Caracteristica

distinctivă a acestui proces este că propunerile de soluţionare a problemei identificate pot

proveni fie din procesul de stabilire a agendei, fie se pot elabora propuneri după ce s-a luat

decizia să se ia măsuri referitoare la acea problemă.

În cazul formulării, există o metodă stabilită de a acţiona. Sunt propuse mijloace pentru a

soluţiona ceea ce cineva percepe ca fiind nevoile existente în societate. Se stabileşte cât de

bine este făcut, cine participă şi cine câştigă avantaje (acest aspect variind de la o problemă la

alta). Sub-activităţile asociate formulării alternativelor sunt:

• stabilirea criteriilor de luare a deciziei

• identificarea alternativelor posibile

• analiza alternativelor din perspectiva criteriilor de luare a deciziei

• determinarea a ceea ce este fezabil - adesea prin proiectarea sprijinului şi prin

testarea fezabilităţii se rafinează propunerile

• selectarea – se face selecţia acelor alternative fezabile şi se continuă identificarea

de noi alternative

Formularea alternativelor încorporează atât planificarea raţională, cât şi reacţii

subiective – marja de opţiuni se reduce la ceea ce factorii de decizie pot sau nu să accepte.

Astfel, în esenţă procesul constă în stabilirea acţiunilor care sunt posibile şi care nu. Pentru a

stabili acest lucru, se iau în calcul actorii importanţi, precum şi valorile importante la nivelul

societăţii.

În cadrul procesului de formulare a alternativelor pot avea loc următoarele situaţii:

• Formularea alternativelor poate avea loc fără o definire clară a problemei sau fără

ca cei responsabili de formulare să aibă prea mult contact cu grupurile afectate.


34

• De asemenea, în cadrul formulării alternativelor pot exista mai multe seturi de

actori care propun soluţii complementare sau care se află în competiţie.

• Formularea şi reformularea pot avea loc pe parcursul unei perioade lungi de timp,

fără a exista vreodată suficient sprijin pentru o propunere anume. Există adesea mai multe

puncte de apel pentru cei care pierd în procesul de formulare la oricare nivel.

• Procesul în sine nu are niciodată efecte neutre: cineva pierde şi cineva câştigă, chiar

şi în exerciţiile ştiinţifice.

• Formularea alternativelor este în mare măsură o activitate politică, deşi nu neapărat

partizană.

Criteriile de analiză a alternativelor pot fi de următoarele tipuri: costuri, beneficii,

eficacitate, eficienţă, risc, fezabilitate politică, legalitate, incertitudine, echitate, stabilirea

momentului potrivit în timp. Spre exemplu, dacă alegem costul ca şi criteriu pentru

identificarea alternativelor posibile, ne vom pune următoarele întrebări care ne vor ghida să

identificăm posibile alternative: Există, în prezent, condiţiile necesare pentru a atrage

investiţii în IMM-uri la nivelul comunităţii? Dispune comunitatea de infrastructura necesară

(acces rutier, cale ferată, avion?) Cât de dezvoltată este reţeaua de comunicaţii (telefon,

cablu, acoperirea reţelelor de telefonie mobilă)? Trebuie făcute investiţii suplimentare pentru

modernizarea infrastructurii? Dacă da, de unde se pot atrage fonduri în acest sens?

Măsurile sunt definiţii operaţionale ale criteriilor; fiecărui criteriu îi sunt asociate mai

multe măsuri, care pot fi utilizate în mod comparativ pentru evaluări ex-ante şi ex-post sau

pentru compararea situaţiilor similare care se desfăşoară în locaţii geografice diferite. De

exemplu, pentru comunitatea din exemplul folosit până în prezent, reţeaua rutieră este într-o

stare proastă, însă este la mai puţin de 10 km de un nod important de cale ferată, iar accesul

pe cale ferată este foarte bun.


35

Capitolul 6. Teme Orizontale

Dezvoltarea durabilă - Concept, obiective şi activităţi de promovare a principiului

dezvoltării durabile

Ce este dezvoltarea durabilă?

Satisfacerea nevoilor prezentului, fără a compromite posibilităţile generaţiilor viitoare de

a-şi satisface propriile nevoi

Care sunt dimensiunile?

• dimensiunea ecologică – consumul şi producţia durabile, conservarea şi managementul

resurselor naturale, schimbările climatice şi energia curată

• dimensiunea economică – dezvoltarea socio-economică (prosperitate economică) şi

transportul durabil

• dimensiunea socială – incluziunea socială, schimbările demografice şi sănătatea

publică

Dezvoltarea Durabilă în Uniunea Europeană

În iunie 2001, în cadrul Consiliului European de la Göteborg s-au adoptat următoarele

documente :

- Strategia Europeană de Dezvoltare Durabilă (SDD)

- Set de Indicatori de Dezvoltare Durabilă, având drept scop monitorizarea SSD.

În 2002, Comisia Europeană a adoptat documentul “Către un parteneriat global pentru

Dezvoltarea Durabilă”. De atunci UE a implementat o serie de iniţiative şi acţiuni pentru

realizarea de progrese în direcţia dezvoltării durabile.

În 2004, Comisia Europeană a lansat o consultare publică pe Strategia de Dezvoltare

Durabilă, iar în 2005 Consiliul European a adoptat principiile directoare pentru Dezvoltare

Durabila şi Comisia a revizuit Strategia.

Strategia Naţională pentru Dezvoltarea Durabilă

Elaborarea Strategiei Naţionale pentru Dezvoltare Durabilă (SNDD) a României, document

în forma revizuită, conform obiectivelor convenite la nivel comunitar şi prescripţiilor

metodologice ale Comisiei Europene, a fost stabilită prin Hotarârea de Guvern Nr 1216/4

octombrie 2007 şi publicată în Monitorul Oficial Nr 737 din 31 octombrie 2007.


36

Strategia conţine obiective specifice (măsurabile) ce se pot atinge prin acţiuni concrete

(pentru preîntâmpinarea, contracararea şi eliminarea efectelor negative ale schimbărilor

climatice, crizei de apă, a secetei, epuizării unor resurse, managementul deşeurilor, pierderii

biodiversitatii, creşterii populatiei) în scopul asigurării dezvoltării economice, progresului

social şi dezvoltarii umane.

Strategia Naţională pentru Dezvoltare Durabilă este rezultatul obligaţiei asumate de

România în calitate de stat membru al UE. Documentele UE la care se conformează SNDD sunt

convenite la nivel comunitar, în special cele statuate în Tratatul de aderare:

• Strategia Lisabona pentru cresterea locurilor de munca

• Strategia reinnoita a UE pentru Dezvoltare Durabila din 2006

Actualizarea SNDD faţă de Strategia Europa 2020

SNDD stabileşte obiectivele concrete pentru trecerea modelului de dezvoltare generator

de valoare adăugată înaltă orientat spre îmbunătăţirea continuă a calităţii vieţii oamenilor şi

a relaţiilor dintre ei în armonie cu mediul natural. În abordarea Producţiei şi Consumului

Durabile (PCD) pentru a atinge sau a ne îndrepta către obiectivele UE, este foarte important

să se pună accentul pe responsabilizarea mediului de afaceri şi conştientizarea societăţii

civile. În acest sens, administraţia publică locală este (cf. Legii 215/23.04.2001) responsabilă

cu elaborarea, aprobarea şi implementarea strategiei privind dezvoltarea economică şi

socială şi de mediu a unitaţii administrativ teritoriale.

În acest context, este necesară schimbarea “filozofiei” de a produce şi a consuma cu

orice preț în sintagma Producţie şi Consum Durabil (PCD). Această schimbare se poate realiza

în aceste trei direcţii:

1. Guvernul şi instituţiile statului care, urmând modelul UE, facilitează accesul mediului

de afaceri la diferite instrumente către PCD;

2. Responsabilizarea mediului de afaceri

3. Conştientizarea membrilor societăţii pentru a cere produse şi servicii care au fost

proiectate urmând modele de PCD.

În concluzie, fiecare cetăţean sau instituţie trebuie să conştientizeze că dezvoltarea

durabilă reprezintă singura cale pe care omenirea trebuie să o respecte pentru a ne asigura o

societate şi un viitor durabile.


37

Egalitatea de şanse

Conceptul de egalitate de şanse

Egalitatea de şanse pentru femei şi bărbaţi continuă să rămână o sintagmă puţin

cunoscută la nivelul populaţiei. Conceptul de „egalitate de şanse” a apărut în spaţiul

românesc odată cu începerea demersurilor României de a adera la Uniunea Europeana (1996),

fiind adus în discursul public mai întâi de organizaţiile neguvernamentale şi abia apoi de

ceilalţi actori sociali.

Egalitatea de şanse pentru femei şi bărbaţi înseamnă:

− vizibilitate, autonomie, responsabilitate şi participare egală a celor două sexe la / în

toate sferele vieţii publice şi private (1998 – Consiliul Europei, Abordarea întegratoare a

egalitaţii de şanse între femei şi bărbaţi)

− luarea în considerare a capacităţilor, nevoilor şi aspiraţiilor diferite ale persoanelor de

sex masculin şi respective feminin, şi tratamentul egal al acestora (Legea 202 / 2002 privind

egalitatea de şanse pentru femei şi bărbaţi)

− femeile şi bărbaţii au aceleaşi drepturi, obligaţii şi posibilităţi cu privire la: a avea un

loc de muncă care să le asigure independenţa economică, a se implica în gospodarie şi

creşterea copiilor, a participa la viaţa politică, sindicală, socială, culturală, la activităţile

comunitare.

Principalele concepte:

Egalitatea de șanse (equal opportunities) - un concept care explică faptul că toate

ființele umane sunt libere să își dezvolte capacitățile umane, fără limitări impuse de roluri

stricte; faptul că diferitele comportamente, aspiraţii şi necesităţi ale femeilor şi bărbaţilor

sunt luate în considerare, evaluate şi favorizate în mod egal înseamnă că femeile şi bărbaţii

se bucură de aceeaşi libertate de a-şi realiza aspiraţiile.

Relevanţa în problemele de gen (gender relevance) – punerea în discuţie a relevantei

unei politici sau a unei acţiuni cu privire la relaţiile de gen, a egalitaţii dintre femei şi

bărbaţi. Abordarea integratoare a egalitaţii de gen (gender mainstreaming) – elementul

esenţial utilizat în definiţia abordarii integratoare a egalitaţii de gen este punerea accentului

pe procesele de elaborare a politicilor.


38

Abordarea integratoare se refera la (re)organizarea procedurilor şi reglementărilor

uzuale, (re)organizarea responsabilitaţilor şi capacitaţilor în scopul integrării perspectivei de

gen în toate aceste proceduri, reglementari, responsabilitaţi, capacitaţi etc. Se referă, de

asemenea, la utilizarea expertizei de gen în elaborarea şi planificarea politicilor, utilizarea

analizei privind impactul de gen în acest proces, includerea consultărilor şi participării

grupurilor şi organizaţiilor relevante. Numai când toate aceste (pre)condiţii sunt îndeplinite

se poate afirma că procesul abordării integratoare este în curs de realizare.

Dizabilitatea (disability) – termenul general pentru pierderile sau devierile semnificative

ale funcţiilor sau structurilor organismului, dificultăţile individului în executarea de activităţi

şi problemele întâmpinate prin implicarea în situaţii de viaţă, conform Clasificarii

Înternaţionale a Funcţionarii Dizabilitaţii şi Sănataţii;

Gen / Gen social – diferenţa culturală, diferenţa între categoriile distincte de femei şi

bărbaţi, construită şi interpretată social (feminin / masculin).

Stereotipuri de gen – sistem de convingeri, opinii consensuale referitoare la

caracteristicile femeilor şi bărbaţilor în legatura cu trasăturile dezirabile ale masculinitaţii şi

feminitaţii;

Prejudecaţi de gen - idei preconcepute care operează etichetări din perspectiva a ceea

ce este predeterminat ca admis / respins, întrucât o persoană este bărbat / femeie;

Discriminare – orice deosebire, excludere, restricţie sau preferinţă, pe bază de rasă,

naţionalitate, etnie, limbă, religie, categorie sociala, convingeri, sex, orientare sexuală,

vârstă, dizabilitate, boală cronică necontagioasă, infectare HIV, apartenenţă la o categorie

defavorizată, care are ca scop sau efect restrângerea sau înlăturarea recunoaşterii, folosinţei

sau exercitării, în condiţii de egalitate, a drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale ori

a drepturilor recunoscute prin lege, în domeniul politic, economic, social şi cultural sau în

orice alte domenii ale vieţii publice.

Discriminarea de gen – orice diferenţiere, excludere, restricţie bazată pe sex, care are

ca efect sau scop împiedicarea sau anularea recunoaşterii, beneficiului sau exercitării de

către femei, indiferent de statutul lor matrimonial, pe baza egalităţii dintre femei şi bărbaţi,

a drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale în domeniile politic, economic, social,

cultural, civil sau în orice alt domeniu.


39

Contextul european privind egalitatea de şanse pentru femei şi bărbaţi

Statele fondatoare ale Comunitaţii Europene au inclus aceasta problematică în Tratatul

de la Roma din 1957, în articolul care defineste misiunea Comunităţii “...să promoveze în

întreaga Comunitate egalitatea de şanse între femei şi bărbaţi ...” (art. 2). În acelaşi

document, art. 141 stipulează funcţionarea în noua organizare europeană a “principiului

egalităţii remuneraţiei între bărbaţi şi femei pentru aceeaşi muncă sau pentru munca de

valoare egală”.

Plecând de la prevederile Tratatului, legislaţia europeană a început să se dezvolte

începând cu 1975, prin adoptarea primei directive referitoare la egalitatea de şanse pentru

femei şi bărbaţi, Directiva Consiliului 75/117/EEC din 10 februarie 1975 privind aplicarea

principiului plăţii egale pentru femei şi bărbaţi. Până în prezent, legislaţia care

reglementează egalitatea de şanse pentru femei şi bărbaţi în Uniunea Europeană cuprinde un

numar de 10 Directive. Acestora li se adaugă numeroase alte documente de poziţie,

recomandări şi declaraţii pe teme precum: participarea femeilor la procesul de luare a

deciziilor, prevenirea și combaterea violenței în familie, prevenirea şi combaterea traficului

cu femei, reprezentarea femeilor în mass-media şi în publicitate.

O altă etapă importantă în dezvoltarea legislaţiei europene a constituit-o introducerea

prin Tratatul de la Amsterdam (1997) şi Tratatul de la Nisa (2000) a articolului 13, care

integrează termenul de discriminare. Acest articol stă la baza unei noi propuneri de

Directivă, respectiv Propunerea de directivă privind implementarea principiului tratamentului

egal între femei şi bărbaţi în accesul şi prestarea de bunuri şi servicii. Această nouă

propunere de directivă extinde planul tematicii egalităţii de şanse pentru femei şi bărbaţi, de

la sfera raporturilor de muncă şi a sistemelor de securitate socială, către sfera serviciilor.

Astfel, sunt luate în calcul accesul nediscriminatoriu la bunuri şi servicii precum: închirierea

de locuinţe, servicii hoteliere, servicii bancare şi de asigurări, accesul în spaţii destinate

publicului larg, servicii de transport.

La ora actuală, la nivelul Uniunii Europene problematica egalitaţii de şanse pentru femei

şi bărbaţi abordează următoarele tematici:

• principiul nediscriminării de gen

- egalitatea de tratament între femei şi bărbaţi în afara pieței muncii


40

- sarcina probei în cazurile de discriminare de gen

• accesul egal la muncă şi formare vocaţională

− accesul la muncă, formare vocaţională şi promovare

− principiul plăţii egale

− activitaţile liber profesioniste, inclusiv munca în agricultură

− femeile şi ştiinţa

• protecţia socială

− reconcilierea vieţii de familie cu viața profesională (participarea echilibrată a femeilor

şi a bărbaţilor în ambele sfere ale vieţii)

− concediu parental şi concediu legat de probleme familiale

− protecţia femeilor însărcinate, a femeilor care au născut recent şi a femeilor care

alaptează

− servicii de îngrijire a copilului

− scheme de asistență socială ocupaţională

− asistență socială

• hărţuire sexuală

− prevenirea hărţuirii sexuale la locul de muncă

− protecţia demnităţii femeilor şi a bărbaţilor la locul de muncă

• egalitatea de şanse între femei şi bărbaţi la nivel instituţional

− integrarea componentei de gen la nivelul tuturor politicilor UE (gender mainstreaming)

− participarea echilibrată a femeilor şi a bărbaţilor la procesul de luare a deciziilor

− integrarea componentei de gen la nivelul fondurilor structurale

• alte teme de interes

− prevenirea şi combaterea violenței împotriva femeilor

− prevenirea şi combaterea traficului cu femei


41

− drepturile sexuale şi reproductive

Toate statele membre ale Consiliului Europei au ratificat Convenţia Naţiunilor Unite

pentru eliminarea oricărei forme de discriminare faţă de femei. În contextul general care a

urmat punerii în aplicare a acestei convenţii, Comitetul pentru eliminarea discriminărilor cu

privire la femei, în Recomandarea sa generală nr. 12 din 6 martie 1989 privind violenţa în

familie, a amintit că dispoziţiile convenţiei obligă statele membre să ia măsuri pentru

protejarea femeilor de toate formele de violenţă care se pot manifesta în familie.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului aminteşte în mod constant statelor membre ale

Consiliului Europei faptul că, în virtutea dispoziţiilor Convenţiei europene pentru drepturile

omului, acestora le revine obligaţia de a adopta legi şi de a le aplica efectiv, pentru a

respecta drepturile prevăzute de Convenţie, inclusiv adoptând „măsuri care vizează

respectarea vieţii private până la relaţiile particulare dintre indivizi”.

Pachetul de legi privind egalitatea de şanse pentru femei şi bărbaţi existente în ţara

noastră:

− Hotarârea de Guvern nr. 967 / 1999 privind Constituirea şi funcţionarea Comisiei

Consultative interministeriale în domeniul egalitaţii de şanse între femei şi bărbaţi (COJES)

− Hotărârea de Guvern nr. 1273 / 2000 privind planul naţional de acţiune pentru

egalitatea de şanse între femei şi bărbaţi

− Legea nr. 202 / 2002 privind egalitatea de şanse între femei şi bărbaţi

− Hotărârea Senatului nr. 10 / 2003 privind completarea art. 56 alin. 2 din Regulamentul

Senatului, republicat, cu modificările şi completările ulterioare

− Hotărârea nr. 24 / 2003 a Camerei Deputaţilor privind înfiinţarea Comisiei pentru

egalitatea de şanse între femei şi bărbaţi

− Hotărârea de Guvern nr. 285 / 2004 privind aplicarea planului Naţional de acţiune

pentru egalitatea de şanse între femei şi bărbaţi

− Hotărârea de Guvern nr. 266 / 2004 privind participarea echilibrată a femeilor şi a

bărbaţilor în cadrul echipelor de experţi trimise în misiune la Comisia Europeană.

Toate statele membre ale Consiliului Europei au ratificat Convenţia Naţiunilor Unite

pentru eliminarea oricărei forme de discriminare faţă de femei. În contextul generat care a

urmat punerii în aplicare a acestei convenţii, Comitetul pentru eliminarea discriminărilor cu


42

privire la femei, în Recomandarea sa generală nr. 12 din 6 martie 1989 privind violenţa în

familie, a amintit ca dispoziţiile convenţiei obliga statele părţi să ia masuri pentru protejarea

femeilor de toate formele de violenţă care se pot manifesta în familie. De asemenea, în

Recomandarea generală nr. 19 din 29 ianuarie 1992, comitetul aminteşte faptul că, „în

virtutea normelor de drept internaţional în general, şi a tratatelor privind drepturile omului,

statele pot fi în egală masură responsabile de actele din sfera privată dacă nu depun toate

eforturile pentru prevenirea încălcării drepturilor sau pentru cercetarea, pedepsirea şi

eliminarea actelor de violenţă”. Astfel, comitetul recomandă „ca statele membre să ia

măsurile necesare şi eficiente pentru eliminarea oricărei forme de violenţă generata de sex,

fie că este vorba de un act comis în spaţiul public ori cel privat”. Curtea europeana a

drepturilor omului aminteşte în mod constant statelor membre ale Consiliului Europei faptul

că, în virtutea dispoziţiilor Convenţiei Europene pentru Drepturile Omului, acestora le revine

obligaţia de a adopta legi şi de a le aplica efectiv, pentru a respecta drepturile prevăzute de

Convenţie, inclusiv adoptând „măsuri care vizează respectarea vieţii private până la relaţiile

particulare dintre indivizi”.


43

Bibliografie selectivă:

1. Dye, Thomas R, ”Understanding Public Policy” 1998, Prentice-Hall, Upper Saddle

River, New Jersey, 1998, cap.1

2. Institutul pentru Politici Publice, Manual de Politici Publice, Bucureşti, 2009

3. Eoin Young, Lisa Quinn – Writing Effective Public Policy Papers, A Guide for Policy

Advisers in Central and Eastern Europe, Open Society Institute, 2003

4. Lambru, Mihaela, Politici Publice şi Administraţie Publică, Note de curs, Master

Administraţie Publică, Facultatea de Sociologie şi Asistenţă Socială, Bucureşti 2004

5. Miroiu, Adrian, Introducere în analiza politicilor publice, Editura Paideia, Bucureşti,

2001

6. Rață, Nicole – Advocacy și influențarea politicilor publice. Un ghid pentru

organizațiile neguvernamentale. World Learning- Seria Organizații Non-profit, Editura

Anima, București, 2007

7. Dye Thomas, Understanding Public Policy, 9th edition, Prentice Hall,

8. Secretariatul General al Guvernului, Unitatea de Politici Publice, Manual pentru

elaborarea propunerii de politici publice, 2007

9. Suport de curs destinat studenților din anul III, Facultatea de Științe Politice și

Administrative, Secțiile de Administrație Publică și Științe Politice

10. http://www.undp.org/gender

11. USAID – Implementing policy change series,

http://www.usaid.gov/democracy/ipcindex.html

12. Weimer, L. David si Vinning, R. Aidan, Analiza politicilor publice – concepte şi

practică, (editia a III-a), Ed. Arc, Bucureşti, 2004.

Proiect cofinanțat din Fondul Social European prin Programul Operațional Capacitate Administrativă 2014-2020

Titlul proiectului: Politică publică pentru meșteșugul tradiționalCodul proiectului: 112220

Denumirea beneficiarului: Asociația Meșteșukar Mobil Data publicării: Noiembrie 2018

Conținutul acestui material nu reprezintă în mod obligatoriu poziția oficială a Uniunii Europene sau a Guvernului României.

Material distribuit gratuit