CAPITOLUL 2:

CE ESTE ANALIZA POLITICILOR? Obiectivele capitolului

Obiectivul acestui capitol este acela de a defini analiza politicilor i rolul analitilor de politici. De asemenea, vor fi menionate principalele tipuri de abordri ale influenei statului asupra procesului de nfptuire a politicilor. Dup parcurgerea acestui capitol i efectuarea ntrebrilor i aplicaiilor cu care se ncheie, vei putea:

s deosebii ntre analiza politicilor i alte abordri ale procesului de nfptuire a politicilor;

s definii principalele funcii ale statului modern; s identificai n analizele politicilor abordrile pluraliste, elitiste sau marxiste; s recunoatei principalele tipuri de modele ale politicilor.

Termeni cheie: analiza politicilor; analiti de politici; pluralism; elitism; marxism; model al unei politici. .

Coninutul capitolului:

a. Analiza politicilor b. Statul i politicile publice c. Modele ale politicilor

a) Analiza politicilor Studiul sau analiza politicilor reprezint o preocupare relativ nou (chiar dac,

desigur, guvernrile se confruntaser i nainte cu problemele privind nfptuirea politicilor); originile sale se afl n anii imediat urmtori celui de-al doilea rzboi mondial. Cel puin dou surse au contribuit la dezvoltarea analizei politicilor:

a) Scala tot mai mare a problemelor cu care, n ri diferite, s-a confruntat guvernarea. Creterea sectorului public, complexitatea tot mai mare a problemelor au fcut necesar utilizarea n elaborarea i n implementarea politicilor a unor tehnici i abiliti care presupuneau o nelegere specializat.

1

b) Creterea preocuprilor cercettorilor, n special a celor din universiti, pentru studiul politicilor publice: n cazul multor cercettori din tiinele politice i administrative, ideea de a aplica teoriile formulate n rezolvarea problemelor sociale nu numai a celor economice a motivat n mare msur ncercarea lor de a gsi puni ntre tiine i guvernare, ntre cunoatere i practic. Desigur, procesul nu a fost unul lin, i nici nu a existat o explozie imediat a

cercetrilor de acest tip. Abia n anii '70 i mai cu seam n anii '80 domeniul a cptat o identitate bine definit (prin dezvoltarea programelor de studii n special de master , prin publicarea de studii de specialitate n reviste dedicate acestor teme sau a unor manuale, prin formularea tipurilor principale de abordri teoretice). S-a putut astfel vorbi cu sens despre existena unei tiine a politicilor. Aa cum sugera unul dintre pionierii ei, H. Lasswell (1951), tiina politicilor are trei trsturi definitorii:

este multidisciplinar: aplic metode i cunotine din domenii diferite, precum studiul instituiilor politice, tiinele economice, teoria organizaiilor, drept, administraie, statistic etc.;

este orientat spre rezolvarea de probleme: ea nu are un caracter pur academic (i adesea steril), ci se orienteaz spre problemele lumii reale, cutnd soluii acestora;

este explicit normativ: e o tiin care i asum explicit faptul c nu poate fi absolut obiectiv; n analiza aciunii guvernamentale ea face apel la valori alturi de tehnici, la scopuri alturi de mijloace. Dup Lasswell, tiina politicilor are ca direcie mbuntirea cunoaterii necesare mbuntirii practicii democraiei. ntr-un cuvnt, accentul cade pe tiina politicilor ntr-o democraie, n care scopul fundamental este demnitatea uman, n teorie ca i n practic (Lasswell, 1951: p. 15). Ce este analiza politicilor? Ca n orice domeniu al cunoaterii, e foarte greu de dat

o definiie care s acopere toate preocuprile pe care le au specialitii recunoscui. Pentru nceput, uneori e mai cu folos s indicm mai multe definiii. Avantajul este acela c astfel ne putem face o imagine mai general asupra domeniului. Astfel, analiza politicilor este:

o disciplin care folosete multiple metode de cercetare i de argumentare pentru a produce i a transforma informaia relevant pentru politici care poate fi utilizat n contexte politice pentru a rezolva probleme publice (Dunn, W.N., 1986: p. 60);

o recomandare fcut clientului, relevant n deciziile publice i ntemeiat pe valori sociale (Weimer, D.L., Vining, A.R., 1999: p. 27);

un proces prin care identificm i evalum politici i programe alternative care urmresc s diminueze sau s rezolve probleme sociale, economice sau politice (Patton, C.V., Sawicki, D.S., 1986: p. 21);

o art i un meteug: e o art, pentru c solicit intuiie, creativitate i imaginaie pentru a identifica, defini i construi soluii la probleme; i este un meteug, pentru c solicit stpnirea unei cunoateri metodologice, tehnice i interdisciplinare n domenii care merg de la economie la drept i la politic, la comunicare, administraie i management. Pe scurt, este o abordare orientat spre client (Geva-May, I., Wildavsky, A., 1997: p. xxiii). O modalitate folositoare pentru a nelege ce este o anumit disciplin intelectual

este aceea de a o compara cu altele, mai mult sau mai puin apropiate: nvm mai bine ce este ea dac tim ce nu este. S comparm aadar analiza politicilor cu 1) cercetarea academic n tiinele sociale; 2) planificarea; 3) administraia public tradiional; 4) jurnalismul (a se vedea i Weimer, D.L., Vining, A.R., 1999: cap. 2).

Obiectivul Clientul Stilul Constrngeri Slbiciuni

2

major comun de timp Cercetarea academic n tiinele sociale

Elaborare de teorii pentru a nelege societatea

Adevrul, aa cum e definit el n cadrul disciplinei; ali cercettori

Metode riguroase pentru a construi i evalua teoriile

rare adesea este irelevant n deciziile pe care le iau guvernanii

Planificarea definirea i atingerea unei stri dezirabile viitoare a societii

interesul public

reguli i norme profesionale; specificare a obiectivelor de atins

presiune mic, atunci cnd se are n vedere un viitor mai ndelungat

atunci cnd procesul politic e ignorat, e mai degrab o sum de dorine

Administraia public tradiional

realizarea eficient a programelor stabilite n procesul politic

interesul public, aa cum apare acesta n programele stabilite

managerial i legal

constrngeri de timp (de exemplu, n stabilirea i executarea bugetelor), alturi de decizii rutiniere

excluderea alternativelor care nu se ncadreaz n program

Jurnalismul concentrarea ateniei publicului asupra problemelor societii

publicul descriptiv termene foarte precise

lips de analiz i de moderaie

Cercetarea n tiinele sociale de tip academic, aa cum se desfoar n

universiti, este puin legat de cerinele imediate ale societii. (Ca s lum un exemplu, acum civa ani, la Congresul mondial de filosofie de la Boston, primarul oraului reproa filosofilor c al doilea rzboi mondial a trecut, la fel ca i rzboiul rece, dar filosofii nu au prut s bage de seam n operele lor c aa ceva s-a ntmplat.) Cercetarea academic are propriile sale constrngeri interioare: elaborarea de teorii acceptabile n comunitatea tiinific respectiv. Desigur, uneori ideile dezvoltate n lumea universitar pot s aib un rol important n schimbarea imaginii decidenilor despre societate sau despre un domeniu al acesteia, dar ea nu are o relevan direct asupra deciziilor specifice. Or, analiza politicilor i propune acest lucru drept obiectiv central.

Planificarea a reprezentat un rspuns la limitrile, nemplinirile, imperfeciunile pieei libere, ca i la dificultile generate de regimuri politice pluraliste. Ideea general este aceea de specifica obiective care s conduc la o societate mai bun i, n al doilea rnd, de a determina cile prin care scopurile pot fi atinse. Planificarea presupune o centralizare a autoritii n vederea formulrii i aplicrii planurilor respective. Ea are dou mari slbiciuni: 1) dificultatea de a preciza cu claritate obiectivele i mijloacele: aa cum poate ne mai amintim, planurile cincinale prevedeau cu exactitate care urma s fie nivelul unor indicatori economici sau sociali (cu ct s creasc industria productoare de produse alimentare sau de pantofi sau de snii), ns ele nu aveau cum s stabileasc un raport eficient ntre producie i dorinele consumatorilor; 2) pentru a fi eficient, planificarea necesit prelucrarea unei cantiti uriae de date, privitoare la toi actorii economici ceea ce este efectiv imposibil.

Adesea, atunci cnd vorbim despre planificare, ne vine n minte planificarea socialist, al crei eec a fost consfinit la sfritul anilor '80. i o lung perioad de timp spectrul ei a mpiedicat aplicarea unor metode mai simple, mai puin ambiioase de

3

planificare. (Chiar cuvntul planificare este evitat.) Dar anumite modaliti de planificare sunt chiar de dorit. De exemplu, ceea ce se cheam planificarea urban. Dac ne uitm la ceea ce s-a construit n oraele noastre n ultimul deceniu, observm lipsa oricrei concepii. De aceea, programele recent formulate de Agenia Naional a Locuinelor, de construire planificat a unor cartiere rezideniale, ncearc s ndrepte o astfel de situaie. O planificare care ine seam de public, care i propune obiective concrete, nu foarte ambiioase, este un instrument important pentru formularea politicilor.

Administraia public tradiional s-a bazat pe distincia fundamental dintre mijloace i scopuri. Scopurile, se argumenteaz, sunt stabilite de factorul politic: reprezentanii alei sunt cei care determin obiectivele, unde trebuie s se ajung. Funcionarii publici trebuie doar s gseasc cele mai eficiente mijloace de a atinge acele scopuri: ei nu propun programe guvernamentale, politici, ci doar le aplic (sau le administreaz). Organizarea administrativ, a crei unitate este aa cum am vzut n capitolul anterior biroul, dezvolt proceduri formale, rutiniere, norme i reguli prin care programele sunt aplicate.

Complexitatea administraiei publice contemporane face ca acest model s fie astzi puin adecvat realitii. n practica formulrii politicilor, nu e posi