Construyendo conocimiento para mejores políticas
Aplicación del análisis costo beneficio (ACB) y análisis costo efectividad (ACE)
Proyecto: Fortalecimiento de las capacidades de
evaluación de iniciativas legislativas en el Congreso
de la República del Perú
Armando Cáceres Valderrama
2017
1
Construyendo conocimiento para mejores políticas
Glosario de Términos
Análisis Costo Beneficio (ACB)
Aplicación de principios económicos generales para identificar los
costos y beneficios de una propuesta de política pública orientada
a lograr el mayor bienestar económico y social.
Análisis Costo Beneficio Convencional (ACBC)
Estimación del impacto económico de una propuesta de política
utilizando métodos estadísticos para cuantificar y expresar en
términos monetarios los flujos de beneficios y costos futuros.
Análisis Costo Beneficio Simplificado (ACBS)
Estimación del impacto económico de una propuesta normativa
utilizando las metodologías simplificadas de ACB como el Análisis
Costo Efectividad (ACE) o el Modelo de Costos Estándar (SCM).
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Construyendo conocimiento para mejores políticas
Glosario de Términos (cont.)
Análisis de Costo Efectividad (ACE)
Enfoque simplificado de ACB que busca identificar la alternativa de
menor costo para alcanzar una meta regulatoria predeterminada
(como el costo por paciente en los servicios de salud pública).
Modelo de Costos Estándar (SCM)
Enfoque ad hoc de ACB que pone énfasis en la estimación de las
cargas administrativas (costos de cumplir con los requerimientos
de información de las agencias gubernamentales) que enfrentan
las empresas y los ciudadanos.
Análisis de Impacto Regulatorio (RIA)
Enfoque sistemático para evaluar críticamente los efectos positivos
y negativos de las propuestas regulatorias y el marco regulatorio
vigente.
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Construyendo conocimiento para mejores políticas
¿Por qué es importante el Análisis Costo
Beneficio (ACB)?
• Criterio para la toma de decisiones de política pública.
• Utiliza diferentes metodologías en función de los
objetivos propuestos.
• Permite alcanzar consenso sobre los beneficios netos
de las propuestas normativas.
• Componente clave del RIA y de los procesos de mejora
de la calidad regulatoria.
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Construyendo conocimiento para mejores políticas
El marco normativo del ACB en el
Congreso
5
Artículo 75 del
Reglamento
del Congreso:
Requerimiento
de ACB de la
futura norma
legal.
1993
Modificación
del Artículo 75:
Se incluye el
impacto
ambiental en el
ACB.
1998 2006
Reglamento de la
Ley Marco para la
Producción y
Sistematización
Legislativa
(MINJUS): ACB para
los anteproyectos
de la
Administración
Pública.
2013
Manual de
Técnica
Legislativa y
Manual de
Redacción
Parlamentaria:
ACB como costo
de oportunidad.
2016
Guía de Técnica
Legislativa para la
Elaboración de
Proyectos Normativos
de las Entidades del
Ejecutivo (MINJUS):
Impacto en la sociedad
y el bienestar general.
Construyendo conocimiento para mejores políticas
Tendencia de los dictámenes aprobados en el
Congreso peruano(%)
6
Fuente: Haro Carranza y Hernández de la Cruz (2017), “ACB Legislativo: Quo Vadis”
17.6
57.7 58.2
82.4 42.3 41.8
2006-2011 2011-2016 2016-2017
ConACB SinACB
Construyendo conocimiento para mejores políticas
Contenido de los dictámenes aprobados con ACB en el
Congreso peruano (%)
7
Fuente: Haro Carranza y Hernández de la Cruz (2017), “ACB Legislativo: Quo Vadis”
2006-2011 2011-2016 2016-2017
ACBqueconsideracostosperoquenoirogagastos
50 35.2 46.2
ACBconcostosybeneficios 46.9 61 45.3
ACBconcostoeconómico 0 0 0.9
ACBconcifras 3.1 3.8 7.5
1.0
Construyendo conocimiento para mejores políticas
Desarrollo de los dictámenes aprobados con
ACB en el Congreso peruano
8
Fuente: Haro Carranza y Hernández de la Cruz (2017), “ACB Legislativo: Quo Vadis”
entre 2-20
líneas
entre 2-44
líneas
entre 4-49
líneas
Construyendo conocimiento para mejores políticas
Deficiencias en la aplicación del ACB: No se analizan los
costos de las normas para las empresas y el Estado
Beneficios del dictamen de la modificatoria del Libro de
Reclamaciones (PL 123/2016-CR y 578/2016-CR):
• Mejorar la protección de los consumidores
a. Agilizar el procedimiento de reclamo en materia de
protección al consumidor, acortando el plazo de
respuesta del reclamo.
b. Fomentar la competitividad de las empresas con un
nivel avanzado en la protección del consumidor.
c. Modernizar y optimizar la legislación en materia de
defensa y protección al consumidor.
9
Manual de Aplicación ACE y ACE (2017), Página 94.
Construyendo conocimiento para mejores políticas
Deficiencias en la aplicación del ACB: No se responde a
las observaciones recibidas en el proceso de consulta
Informe 182-2016/DPC-INDECOPI: Opinión sobre la propuesta de
modificatoria del Libro de Reclamaciones
• Irroga costos adicionales a la Administración Pública, a los
proveedores e incluso a los consumidores.
• Su cumplimiento resulta gravoso para aquellos negocios con menor
participación de mercado (bodegas, tiendas, bazares, etc.).
• Las obligaciones que se pretenden exigir son discordantes con la
normativa vigente y la finalidad del Libro de Reclamaciones.
Declaraciones del Presidente de Indecopi (Gestión, 12 de junio de
2017): El impacto económico para el Estado sería de S/ 410 millones.
El presupuesto del INDECOPI es de S/ 150 millones y destina S/ 35
millones a temas de protección al consumidor.
10
Manual de Aplicación ACE y ACE (2017), Página 94.
Construyendo conocimiento para mejores políticas
Problemas para el proceso de implementación de la
propuesta normativa: Se elabora el ACB pero se
presenta como consideraciones generales
Ley 30344 Ley que crea la Ventanilla Única de Turismo (VUT)
• Dictamen del Proyecto de Ley 4487/2014-PE: destaca el objetivo de
facilitación de negocios en el marco de la Agenda de Competitividad
2014-2018.
• Identifica y analiza las barreras burocráticas que dificultan la
prestación de servicios turísticos de hospedaje, en base a
información de MINCETUR.
• Incorpora la información del mercado hotelero que recibe en el
proceso de consulta de la Sociedad de Hoteles del Perú.
• Identifica los efectos directos e indirectos y los beneficiarios.
• No se estiman los costos para las entidades públicas encargadas
de su implementación(“no irroga gasto alguno al Tesoro Público”).
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Construyendo conocimiento para mejores políticas
El caso de un proyecto de ley que presenta un ACB que
favorece el proceso de discusión y aprobación de una
propuesta normativa
Ley 30341 Ley que fomenta la liquidez e integración del mercado de
valores
• El Proyecto de Ley 4743/2015-PE identifica los factores que afectan
la liquidez para el financiamiento de las empresas a través del
mercado de valores y propone la exoneración del impuesto a la
renta por un periodo de tres años.
• Estima los costos fiscales si se hubiera adoptado la medida en los
dos años anteriores (S/ 100 millones en 2013 y S/ 85 millones en
2014).
• Identifica los impactos positivos en el costo de financiamiento a
través del mercado de valores (S/ 470 millones), que superan los
costos fiscales.
12
Construyendo conocimiento para mejores políticas
Manuales de ACB desarrollados para el
Congreso
13
Ortiz de
Zevallos y
Guerra García,
“Introducción
al Análisis
Costo
Beneficio de
las Normas”
(Instituto
Apoyo y
USAID).
1998
Bernales,
Huároc y otros,
“Manual
Parlamentario”
(Comisión
Andina de
Juristas y
USAID).
2002 2004
Tantaleán,
“Propuesta de
Manual de
Análisis Costo
Beneficio de los
Proyectos de
Ley” (USAID).
2005
Comisión de
Técnicos
Parlamentarios
del Congreso,
“Guía de
Orientación de
Análisis Costo
Beneficio
Legislativo”
(ACBL).
2008
Guerra García y
Jáuregui, “Guía
para la Evaluación
de los Proyectos
de Ley”
(Asociación Civil
Transparencia).
Construyendo conocimiento para mejores políticas 14
Caso práctico de aplicación del Manual de ACB y ACE: Proyecto de
Ley No 03407-2013-CR
Manual de Aplicación ACE y ACE (2017), Página 58.
Construyendo conocimiento para mejores políticas
¿Qué explica el problema que se busca resolver?
15
Manual de Aplicación ACE y ACE (2017), Página 58.
Construyendo conocimiento para mejores políticas
¿Qué grupos de interés deben ser consultados?
16
Manual de Aplicación ACE y ACE (2017), Página 59.
Construyendo conocimiento para mejores políticas
¿Cuáles son los objetivos de la intervención del Estado?
17
Manual de Aplicación ACE y ACE (2017), Página 59.
Construyendo conocimiento para mejores políticas
¿Qué costos enfrentan los usuarios, transportistas y
entidades estatales?
18
Manual de Aplicación ACE y ACE (2017), Página 59.
Construyendo conocimiento para mejores políticas
Objetivos del Manual de Aplicación ACB y ACE
• Cumplimiento efectivo del Artículo 75o del Reglamento
del Congreso.
• Sistematizar la experiencia práctica del Congreso en la
aplicación del ACB.
• Incorporar las mejores prácticas internacionales
(Recomendaciones de la OCDE para el RIA).
• Incrementar el número y la calidad de las propuestas
legislativas.
• Mejorar los procesos de consulta ciudadana .
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Construyendo conocimiento para mejores políticas
Manual de ACB y ACE: Cinco preguntas
básicas
20
1. ¿Cuál es el
problema y porque
tiene consecuencias
negativas?
2. ¿Qué se busca
alcanzar con la
intervención
gubernamental?
3. ¿Qué opciones de
política está
considerando?
4. ¿Cuáles son los
impactos
esperados de las
opciones de
política normativa
identificadas?
5.¿Cuáles fueron
las opciones que
alcanzaron mayor
consenso?
Análisis de
impacto de
propuestas
normativas
Manual de Aplicación ACE y ACE (2017), Página 35.
Construyendo conocimiento para mejores políticas
¿Se requiere un ACB? ¿Qué metodología de ACB debe utilizarse?
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¿Se justifica la intervención
del Estado?
I. Identificación del
problema
Revisión de la Propuesta
Normativa
No
Si
II. Definición de objetivos
normativos
III. Identificación de opciones de
política normativa
¿Se requiere un ACB?
Si
IV. Análisis del impacto esperado
de las opciones de política
normativa
V. Conclusiones y propuesta
normativa
Estimación (cuantificación y
monetización) de los impactos
económicos (ACBC)
¿ACB simplificado o
convencional?
Simplificado
Convencional
Análisis de impacto en el
marco normativo
No
ACE, o SCM (ACBS) o Matriz
Distributiva (ACBS1)
Manual de Aplicación ACE y ACE (2017), Página 39.
Construyendo conocimiento para mejores políticas
Importancia del Manual de ACB y ACE: La
recomendación de la OCDE
• En octubre 2016 se difundió el estudio de la OCDE que
analiza los avances de la política regulatoria y considera
que el Perú:
“[…] carece de un sistema completo para la evaluación
ex ante de los proyectos de regulación nueva o para
modificar la regulación existente, que permitan analizar
si generan un beneficio neto positivo a la sociedad y si
son coherentes con las políticas del gobierno”.
OCDE (2016), “Política Regulatoria en el Perú: Uniendo
el Marco para la Calidad Regulatoria”. Página 14.
22
Construyendo conocimiento para mejores políticas
La aplicación del ACB por el Ejecutivo en el
marco del análisis de calidad regulatoria
• La PCM publicó el Manual de Aplicación
del Análisis de Calidad Regulatoria
(Decreto Legislativo 1310) que aprueba
medidas de simplificación administrativa.
• La metodología considera la estimación
de las cargas administrativas con la
metodología de ACB del Modelo de
Costos Estándar (SCM).
• Es un ejemplo de cómo pueden
complementarse los esfuerzos del
Congreso y el Ejecutivo.
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Construyendo conocimiento para mejores políticas
Agenda pendiente:
¿Cómo avanzar en la implementación del Manual de
ACB y ACE?
• Modificar artículo 75 del Reglamento del Congreso.
• Reforzar la labor del Departamento de Investigación y
Documentación Parlamentaria.
• Evaluar la propuesta de creación de la Oficina de
Estudios Económicos del Congreso (Proyecto de Ley
No 109/2016-CR).
• Priorizar la aplicación del Manual de ACB y ACE a
temas presupuestales, medio ambiente, comunidades
vulnerables, micro y pequeña empresa, etc.
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Construyendo conocimiento para mejores políticas
Conclusión (ideal) del ACB:
“El proyecto de ley genera gastos adicionales en
el Presupuesto Público, pero permite cumplir con
los objetivos de política pública, con el menor uso
de recursos del Estado, los ciudadanos y las
empresas”.
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