BROJ 2-3

YU ISSN 0004 - 1270

ARtlIV ZA PRAVNE I DRU�TVENE NAUKE

APRIL-SEPTEMBAR 1991.

GOD. LXXVII Knj. XLVII NOVOG (III) Kola Killj. C CELOKUP,NOG

IZDANJA

SE PARAT

Dr Stevan LILIC

ZASTO JE NOVI USTAV SRBIJU OSTAVIO

BEZ OMBUDSMANA?

Beograd

Dr Stevan LILIC, profesor Pravnog fakultela u Beogradu

UDK 342.4/5 (497.11) (2. IX 1991)

ZASTO JE NOVI USTAV SRBIJU OSTAVIO

BEZ OMBUDSMANA

Donosenju Ustava S1ibije (1990) prethodj,]_a je politioka i s,tTucna ustaVID.a debata, koja je nastavtjena i nakon njegovog proglasavanija. u konaoni teikst Ustaiva Uikljucena SU i izvesm.a resemija koja SU bila poslediica pr.iitiska oporz.i.cije i javnie ra,sprave, posebmo po pitanju ideoloskih Qpcredeljenija. Po1aze6i o.d ,posebin.og roacaja sloboda i prava gradana za demak!rat!stk;u or.ijentaciju ustavnog iUTedenja, u ustav.noj

debati je, izmedu ostalog, u vise navrata predlozeno da se kao po­

sebna ustav.na kategonija uvede ombudsman, tj. institucija zaM.itniJka

prava gradana. Sa druge filraine, od. uk,upnog broja clan.ova (tj. 136), Ustav Republik:e Srbije najveci broj (43) posve6uje slobodama, pira­

v,ima i duzn:ostima covaka i gradainina u i&toim.enom odeljku (cl. 11-54). Stoga se decidiraino :nora postavi,ti p:iitanje kako se moglo

dogodiiit:i da Ustav Republilke Srbi.je ni na koji !Ila& ne predvidaustanovu ombudsman.a. Za ovaka.v propust (»rupu u Us.tavu«) nitise ustavotvorcu moze polrntiak,i oprostliti, niti se ustavop.isac moze

profesianalm.o i etiaki opraivdati.

I. USTAVNA DEBATA

Donosenju novog Ustava Srbije prethodila je veorna buma politicka i strucna ustavna debata, koja je nastavljena i nakon njegovog pToglasavanja. Maze se reoi da je ustavna debata u Srbiji zapoceta u okviru generalne jugoslovenske rasprave o pro-

261

ARHIV, 2-3/1991- S. Lilic, Zasto je novi Ustav Srbiju ostavio bez ombudsmana (str. 261-272)

menama us,tava, koju je inicira1o Predsednistvo Jugos1avije 1987. godi!Ile. Ova debata, nakon brojnih rasprava o amandmanima na Ustav Socijalisticke Republike Srbije od 1974. godine1, s,uzila se, od sredine 1990. godine, na debaitu o novom Ustavu Srbije2.

»lmajuci u vidu potrebu da se donosenjem novog Us.tavaSocijalisticke Republike Srbije cefovito i skladno urede odnosi u Republici ... «, Predsedmstvo SR Srbije podnelo je Skupstini SR Srbije Predlog za donosenje novog Ustava Socija1isticke Republike Srbije3

• U Predlogu se, kao razlozi i ciljevi donosenja novog Usta­va, i:miedu ostalog, navodi da su se »srpski narod i drugi narodi i na.rodnosti koji zive u SR S:ribiji, polaze6i od uverenja da su stvorene neophodne pretpostavke za razvoj demokratskog socija­listiokog dmstva, zasnovanog na postovanju ljudske licnosti i nje­nih sloboda i prava, opredelili za donosenje novog ustava kojim se stvara pravni osnov za svestrani drustvenri. i ekonoms,ki napre­dak RepubLike«.4 Polazeci od Predloga za donosenje Ustava, Odlu­kom Skupstine SR Srbije (SgSRS br. 29/90) nalozeno je Ustavnoj komisiji da sacini tekst Nacrta Ustava Socijalistioke Republike S:ribije koji bi bio objavljen u stampi i stavljen na javnu ras-

1 lzmedu ostalog, vidi: Promene Ustava SR Srbije (ternatski broj), • Cpstina, Beograd, br. 9-10, 1988; Usta:.ma reforma u SR Srbiji - sta me­

njati u Ustavu SR Srbije (Rasprava orgarua.ovana od straine Sekoije Mark­sistiokog centra Centralnog korruiteta Sav� ko.mums.ta Srbije za razvojpoliitickog siste.ma, 28. septem.bra 1988), Ma.nksisticka misao (tematls!ld broj),Beograd, br. 6, 1988; Promene Ustava SR Srbije (Referati za savetovanje,6-7. oktobar 1988), Prnl\lllli fiaikultet - Institut za pravne i drustvene naiulke,Beograid, 1988. i 1dr. S tim u vezi, i s obzJ:iro.-n na >>malSOV'Ilii« kairaikterjavnih raspirava o aimanrlrnainiana Illa Us.tav Socijaiistiake Repu,bliike Srbijetokom 1988. i poce1Jkom 1989. godi!Ile, u debaiti IJJisu izostiale ni (clod.usesve .rede) met:a!fo.re u stilu udarnii,ka i 1rolhma, pa je ta:ko: » ... u Na.crtuamandmana XXIX na Usitav SR Srbije zaorana zamas.na brazda na poljunoPillirar:IJja pral\inili pUJret:postavlk:i objedinjvainja i uskladivanja izvr-snefunikcije :na ceJoj terito.riji Srbije« (vidi: Zo.rain iR. Tamie, Ustavna reformaizvrsne funkcije u SR Srbiji, Mairiksistioka misao, Boograd, br. 6, 1988,ISit.T. 94).

2 P,rema raspolozivim publiiko\lla[l_]ffi materijaJ.ima, posebna naucna ras­prava o PrecLlogu za d0111.osenje novog Usitava SR Srbije, k;oje je podinelo Predsednii.s1No SR S'I1bije, odrzana je jed:iino na Pravnom falkultetu u Beio­gradu (20. juna 1990). U rasprav.i. o PTedlogu, izmedu ostalog, ukaizaino je na » ... nepotrebne ideoloske formulacije, kao sto su one o apriomo odredenam karalkteru drustvenog uredooja i pol,jbialrog siiSlterrn.a ( ... ) i na procediurTU, u tkojoj bi Ustav Sribije bio d.onet od .strane demokrartski iza­brane visestranaoke us,tavotvonne Sllrupstine, cime bi se obezbedio ne samo lega1iitet i legitiimitet, vec i ustaVIlli kontiinuitet Sr1bije«. (Olivera Vucic, Svetislava Bulajic, Beleske o Raspravi na Pravnoni fakultetu o Predlogu za donosenje novog Ustava SR Srbije, Anali Pravtnog faooulteta u Beogiradiu, Beograd, br. 4, 1990, stir. 525).

3 Predsednistvo Socijalistioke Republike Sribije, Predlog za donosenje novog Ustava Socijalisticke Republike Srbije, Beograd, 17. maj 1990, Silr. 1.

4 Ibidem.

262

ARHIV, 2-3/1991- S. Lilic, Zasto je novi Ustav Srbiju ostavio bez ombudsmana (str. 261-272)

pravu . .; Nacrt je imao 136 clanova i bio je podeljen u osam poglavlja.

Od mnogih i raznovrslilih pohtick.ih i nauonih debata i javnih rasprava, vezanih za »post-komll!Ilistiioku« transformaciju politic­kog i ustavnog sistema Srbije (narocito intenzivnih tokom 1990. gocLlne), od posebnog znacaja bila je debata povodom dileme: da li prvo sprovesti (visestranacke) izbore ili prvo doneti novi Ustav? Ishod ove debate bio je paradoksalan.

Dok su javne poHticke debate (posebno u libera1izovanoj stam­pi) i strucna misljenja6 nedvosm1sleno ukazivala na potrebu da se prvo sprovedu visestranacki izbori (za ustavotvornu skupstinu), pa da se nakon toga donese novi Ustav, dotle je na realnoj poli­tickoj sceni, vladajruci politiicki subjekt (tj. Savez komunista Srbije, sredinom 1990. godine transformisan u SocijaListiclm partiju Srbd­je)7, uspeo da u jos uvek ncstranackoi delegatskoj Skupstini Soci­jalisticke Republike Srbije prvo obezbedi donosenje Zakona o politickim organizacijama (SgSRS br. 37 /90), a krajem septembra i novi Ustav Repub1ike SI"bije sa izbO'ITllim zaikoiDrima - Zakonom o izboru narodnih poslainika (SgRS br. 1/90, 12/90), Zakonomo izboru Pred.sednika Republike (SgRS br. 1/90) i Zakonom o iz­hornim jedinicama (SgRS br. 1/90).

Legiitirnitet za ovakav redosled Savez komunista Srbije, od­nosno Socijalisticka partija Srbije politicki je generisala referen-

• Nacrt Ustava SR Srbije, PoJ.itika, 11. VII 1990, stT. 17-19.G »DemokratSlki izbori damas m..12an s.u preduslov legtl:timlteta poll­

ticke moci ( . .. ) Pres.tiz iZibara Qkao i demolk:ratri:je) ,danas je toltlko velili da ih uiprainjava ogromna vec.ina zemalja sveta, bez obzira da Ii je rec o kaipiitaliisnicJ<lm, socijali.stiokim ihi ekcmomski nerazvijenirrn zem1jama,i da li je u njima na snazi kompetitiv,ni ili netkompetlitivrn politioki s,istem.«(Vladlimir Goati, Funkcija izbora, u Zborruku radova »!zJbori u uslOV'imavisesitiramackog sistema«, IinstitJut za krimino.losk.a i sooiolaslka isit:raiivanja,Beograd, 1990, str. 21, 25). S tim u vezi, predlmemo je da »Skupstin.aRepubli!ke Srbije (. .. ) organizuje zajedn,ioki sa:sta111a1k QPo1jaci su to na­zvalii 'Olcriugli sto') sa predstavnicima postojecih polivi.cikih s,tranaika IllRepubLioi rndi zajedmicke izrade zakona o politialci,m s.trnnkama (o komeje javna diskus.i.ja u toku) i o novom izbornom z.aikonu. Ta dva z.aikonamoraju biti opredeljenje ne jedne partije, vec sv.ih po1itiakli:h stranaika.«(Pavle Nikolic, Jzbori i legitimitet vlasti, u Zbomilru rad.ova »Izbori uuislovima visestr.a,nackog sistema«, Ins.tituit za krimilnoloska i socioloska is­traiivanja, Beoa:7ad, 1990, str. 27).

1 Posle XII van.rednog kongrnsa Saveza komunista Sribije i 5. sedmce Republicke koniferencije Sochjalistiokog sa,yeza radin.og naroda Srbii.je, odriam je I h"OD,gres (ujeditnjenja, odn.osmo osnivanja) Soaiijalhsticke partije Srbije (Beograd, 16. juJa 1990). Saopstavaju6i odJUikiu o ujectim,jenju donetu na XII v.anredin01D1 kongresu Sa'Veta ko.TIUll'ista Srbije, predseclruk Predsed nistva Centralnog komiit:eta Saverza komUJOisit:a Srbije, izmedu ostalog, izjavio je da » ... u svoj novi identitet komunisti ureduju sve demokrat­ske i slobodarsJce tradicije s11pskog i jugoslovenJSkog radniokog pokreta.« Izvor: Borba, 17. VII 1990. str. I.

263

ARHIV, 2-3/1991- S. Lilic, Zasto je novi Vstav Srbiju oslavio bez ombuclsmana (str. 261-272)

dumom8 koji je, na predlog Predsednika Predsedmistva SR Srbije, prihvatila Skupsrina SR Srbije (25. juna 1990). Skupstina SR Srhi­je donela je odluku da se p11i.strupi donosenju novog Ustava Soci­ja,listicke Republike Srbije i da se raspise republiaki referendum radi potvrdivanja ove odluke (SgSRS br. 29/90, od 26.juna 1990). Odlukom je, izmedu ostalog, utvrdeno da »Skupstina Socijali6.ti6ke Republike Srbije raspisuje republicki referendum radi potvrdiva­nja Odluke Skupstine Socijalis.ticke Republike Srbije o usvajanju Predloga Predsednistva SocijaliSJticke Republiike Srhije za donose­nje novog Ustava Socija.Jisticke Republi,ke Srbije i pristupanju donosenju novog Ustava Socijalisticke Republike Srbije i izjas­njavanju da se Ustav Socijalisticke RepubHke Srbije donese u skladu sa Predlogom Predsednistva Socijalisticke Republike S,rbije i da se po donosenju Ustava Socijalisticke Republike Srbije, u s.kladu sa njegovim odredbama, raspisu izbori i konstituisu organivlasti.«9

Za ustavnu debatu u Srbiji naroci,to su ilustrativna stanovista koja iznose konstitucionalisti i drugi renomirani pravni strucnjaci. Jedan broj ovih eksperata bio je neposredno angazovan na izradi

s ,Prema injavi cir Bu.dimiJra Kosurtlica, profesara Pravnoa fakulteta u Bec,gmdu, claina Us-tavne komisije J,ugo,srav1je i poslanika J SkU1psHniSrbije, ideja o o,vaikvom referencLtllIDu iuna nauornu podJogu: »Is.tina, na jednoj ,ras.prav:i koja je vodeina na maucnom semin.aru PraVll110g fakulteta u Beogradu, docemt Tomic je izasao uprav,o sa taikvmn jedni:m ,predl()(T,µ:n - da se narod pre1Jhodno izjas,ni .na referen1dumu da li je, prvo, za dono­senje ustava, pa za odrzav.amije visestranaokih wbora .i1i obIT11U,to.« (MiloradVucelric: Razlozi za referendum, raz:govor sa dJr Budiimi.TOIID Kosuticem,NIN, 29. juna 1990, s.tr. 14).

9 Povodom pa.rta[))ja da 1i se, pa-.1hvataju6i in.icijaJtivu PrediSedinistva i do­noseci Odluku o refererndumu, Skupstine SR Srbije zaipiravo vec o.predelila i za sadrlinu novog Usrtava (s tmn da se to potJVriclri. reiforenicLumorrn), u javnosti je, i2IDJ.ediu os.talog, iz.neto i jedm.o smruono,politi.ako shrvata,nje prema kojean je odgov:or deokfuan: »Da. Op:redelj1Ujuci se za PrecHog za donosenje Us.tava, Slrupstilna se ipraiktiano izjasrula. ( ... ) Znaci rec je o potv:ndi Odlu'ke 8kulps.tri!Ile za pQl�etamue postupka, a i,stovremeno i o:dluci o redosledu. ( ... ) Rerz,ulJtati reforendui:na obave.:mju, (:jer j.e) reforen.dU!lnje legalan.« (M.ilmad Vucelri.c, Razlozi za referendum, razgovo.r sa dJr BIUd:i­mirom Kofoticem, NIN, 29. ju.na 1990, sur. 14-15). tNais11.19Jmt t01IDe, nako.rnfer-enoiji za starnpu lidera tri na!jjace opo,znic:ione st:ra.nike (tj. Snpstkogpokreta obnove, Denwkratsike stra.n:ke i Narodne radikalme straDlke), odrla­noj :neposred1J10 pired reforen.duJil1 (27. juna 1990), ipredsrt:avnici Qfporzicijeocerr:rili su da » ... oporziicija nema nista pI1otiv referendiu.ma, a'.1i onog nakojem ce narod odluciti da li zeli da JJ'l'VO izade na v:ises.tramaoke jz,bore,pa and.a da dobije usrtav pra'Vljen u Viises1Jranaak.qj u,stavotvornoj s,kiuips,ti.ni,ili prvo zeli da dobi1e komunis.tricki us.tav, pa tell< cmda da i=de na v:ise­sitra,naoke iz.bore ( ... ) Dilema olko refereni:dUiillil pogresno je postavljena.i pravo pitanje glasi - ko treba da dc.nese ustav, vise S!taT.naik.a Hi samojed:na.« (hvar: Borba, 2 8. VI J 990, .st:r. 4). P<rema konaan.im reuzltat.imareferendUilila, za donosenje novog U,stava i i:rasipis:ivamJju i21bora naik:onnjegovog usvajMl!ja (1-2. j1Ula 1990), »za« je glasaJo 96,8% glasaca (tlj.5.162.32 8 od 6.865.97 8 upisanili gla.saca). Referendum je bojlkatovain. 111a Koso­vu (Izvor: Borba, 6. VII 1990, s•tr. 3).

:64

ARHZV, 2-3/1991- S. Lilic, Zaslo je 11ovi u�tav Srbiju ostavio bez ombudsmana (sir. 261-272)

teksta Ustava u Komi&iji za usitavna pitanja Skupsti,ne Socijalisric­ke Republike Srb.ije (Ustavna komisija).

Prema shvatainju prof. dr R. Markov:ica (profesor Univerziteta i clan Ustavne komisije), Ustav Srbije je »ustav naroda«, za koji su » ... Zahvaljujuci promenjenom odnosu poliW,k.ih snaga ( ... ) politicki i naucni radnici, svaki delujuci u svojoj oblasti od momenta kada je Predlog za pormenu Ustava Sr-bije formalno podnet, pripremili teren za rec naroda u ustavnim promenama ( ... ) Ima Ji jdealnijeg vrsenja ustavotvorne vlasti u demokratiji od njenog spontanog preuzimanja u ruke naroda? Danas u Srbiji ustavotvornu vlast pocinje da vrsi sam narod ( ... ) Danas je cela Srbija jedan konvent, jedna spontano sazvana i stalno zasedajuca ustavotvorna s.kupstina ( ... ) Tu vise nema organa ustavotvorne vlasti - ta vlast je narod neposredno ( ... ) Postavlja se pitanje sta ce biti ako se promene ustava u Srbiji ne mogu izvesti po ustavotvornom postupku predvidenim njenim Ustavom? (. .. ) Uko­liko se ta dilema postav:i, treba proceniti cemu dati prednost postovanju UJStava i,h opstanku driave. U takvoj situaciji smatra­mo nikako ne bi trebalo dozvoliti da trij,umfuje pravo, pa makar da propadne driava (. .. ) Pa se otuda ne moze ocekivati da se nacelo zakoini.tosti onako strogo postuje kada je u pitanju ustav, kao kada je u pitanju zakon.« 10

Iznoseci osnovna obelezja novog Ustava Srbije, S. Vucetic (clan Predsednistva Socijalisticke Republike Srbije i zamenik Predsednika Ustavne komisije) posebno istice da ce »Novi Ustav Srbije b.iti formulisan na realan i racionalan nacin kao najv:isi pravni akt koji ne resava drustvene probleme, vec stvara pravne pretpostavke i garantuje da se one rese na optimalan i demo­krat&ki nacin« _u

Prema shvatanju dr V. Kutlesica (clana Ustavne komisije i savetrriika Predsednika Republiike Srbije), » ... Srbija treba da do­nese svoj potpuni i novi Ustav kojim ce urediti sva pitainja koja sada Hi nisu uredena ili nisu adekvattno uredena, posebno u sferi politickog sistema i organizacije vlasti u Republici, ne obracajuci paznju pri tome, isto onako kako to cine druge federalne jedinice, na vazeci Ustav Jugoslavije, koji ocigledno manje vredi cak i od papira na kome je stampan«.12

Nasuprot tome, izneta su kriticna stanov.ista u odnosu na Ustav Republike Srbije.

Tako, prof. dr P. Nikolic (profesor Univerziteta i sekretar Me· dunarodnog udruzenja za ustavno pravo) iznosi stanov:iste prema

10 Ratlro Man-Jrovic, Ustav naroda, Pravnl zivot, Beograd, br. 9, 1988, SIT. 1179-ll80, ll86.

11 Sloboda'Il Vucet:i.c, Glavne odlike novog Ustava Srbije, Pravn:i zivot, Beograd, br. 7-8, 1990, str. 1066.

12 Vladan Kiutlesic, Aktuelna ustavno-pravna situacija zemlje i PredlogPredsednislva SFRJ w donosenje Ustava SFRJ, Pravmri zivot, Beograd, br. 3-4 1990, str. 510.

265

ARHIV, 2-3/1991- S. Lilic, Zasto je novi UHav Srbiju ostavio bez ombudsmana (str. 261-272)

kojem je » ... hendikep novog Ustava Srbije (1990), pre svega u tome sto ga je donela jeclnostranacka skupstina izabrana na jednostranaokim izborima (. .. ) Novi Ustav Republike Srbije je nesumnjivo izraz teznje da se prihvate oblici moderne demokra­tije, ali i da se ne izgubi vlast. Upravo to i cirri da je Us,tav Srbije u svojoj susti.ru u mnogo cemu jedam. protivrecan test. Ta protivrecnost ogleda se u tome sto su u njemu nasla mesto rese­nja svoj,stvena demokratskim ustavima, ali i resenja koja su nedemokratska; resenja koja su izraz raskida sa pro,sloscu ( ... ), ali i resenja koja cine kompromise, pa i ustn..llpaik prevazidenim o,predeljenjima nekadasnjeg vladajuceg estab1ismenta ( ... ) Ustav Republike Snbije vraca se ideji o podeli vlasti, ali se pri tome ne opredeljuje za sistem koji bi doveo do istinske ravonteze zako­nodavne i izvrsne vlasti ( ... ) Ustav Srbije, medutim, uspostavlja jedan neohicni sistem podele vlasti koji otvoreno obezbeauje pre­vagu izvrsne v,lasti u lieu Predsednika Republilke ( ... ) Us.tav Republike Srbije nije i ne moze da bude osnov za demokratiza­ciju Sribje, niti otvara put procesu prave demokratiazcije ( ... ) Sve sto je izneto o karakteru i sac:lriin,i ovog Ustava ukanuje na neophodnost njegovog radikalnog menjanja, taonije receno uki­danja i donosenja novog ustava, razume se ad Skurpstine koja ce irnati legitimitet.«

13

Posebno analiziraju6i pitam.ja ekonomskog i socija,lnog ure­denja, odnosno svojine, prof. dr S. Perovic (porfesor univerzi>teta i akademik) istice da se »Mnogim svojim ustanovama, Ustav Re­publike Srbije distancirao u odnosu na prethodn.i Ustav. Dovoljno je reci da ovaj Ustav u svojirn oda:-edbama ne pominje socijalizam kao drustveno uredenje, niti ga pominje u samom nazivu Repub­like ( ... ) Ali, upravo tu nastaje jedna konfuzija ili svesno izazvana zaibluda. Taj isti Ustav ne spominje socijalizam i socijalisticko samoupraW10 drustvo, a zajemouje drustvenu svojiinu lmja jediITT.o moze opstati u konteks,tu takvog drustva. S obzirom da je ovaj Ustav donesen u uslovima jednopartijslmg sistema, potrebno je pogledati odredbe Pi.mgrama Socijalisticke partije Srbije koje se odnose na dnustvenu svojinu ( ... ) Moze se konstatovati da se drfava predvida kao vlasnik drustvene svojine i to uglavnom kao nosiJac imperijuma, sto znaci da se u Srbij'i zadrzava nadmoc drfa­ve i poli..ti:ke naid p,rivredom.« 14

Ukoliko se uporedi konacni tekst Ustava sa tekstom Nacrta Ustava, moze se uociti da sadrzinskih razlika zapravo nema, s tim StO Se IDOze reci da SU U konacni tekst ukljucena Olla resenja u oclnosu na Nacrt koja su bila posledica prim.ska opozicije i javne rasprave, posebno u pitanju ideoloskih apredeljenja. Kao

1a PavJe Ni!kolic, Ustav Republike Srbije ocl 1990. godine i problemi dem.okratizacije, Pa:-awu zivot, Beograd, br. 1-2, 1991, str. 92-96.

14 Slobodan PeiroViic, Povratak privrede trzistu i vlasnistvu, Pravru zivot, Beograd, br. 1-2, 1991, s1lr. 209-211.

266

ARHIV, 2-3/1991- S. Lilic, Zasto je novi u�tav Srbiju ostavio bez ombudsman.a (str. 261-272)

posledica toga, na primer, u konacnoj verziji Ustava izostavljena je ideoloska odrednica o »socijalistickom« karakteru drustvenog i drfavnog uredenja S:ribije. U tom srnislu, brojrri napisi u tzv. nezavisnoj sta:mpi, izmedu ostalog, isticu: »Bar koliko sadrzaj no'Vih ustavn.ih resenja, paznju javnosti privlacio je i politicki ambijent u kojem je pripreman novi srpski u�tav. RepubLicka vlast, fakticki inaugurisana na cuvenoj Osmoj sednici Centralnog komiteta Saveza komunista Srbije, nije rado pristajala na stvarno postojanje i delovainje opozicije u vlastitoj sredini. U vreme kada je visestrana6ki sistem bio vec realnost, ovde se pokusavalo, prevremenim izborima po starom receptu, sve odloziti bar za cetiri godine. Ovaj mam.evar 'stranke na vlasti' podstakao je izu­zetno netolerantan odnos izmedu vlasti i opozicije. Najpre kao tzv. alternativa, a zatim kao zvanicno registrovane stranke, opo­zicija je u toku citavog postupka ustavnih promena kao kljucnu primedbu isticala vlastitu isk,ljucenost iz prirnena buduceg ustava. Vlast je, medutim, cv:rsto ostala na sta,novistu da ins.titucije koji­ma, prema dosad vazecem Ustavu, pripada ustavotvorna vlast, treba u celini da iznesu pcsao oko donosenja novog Ustava.«

15

II. USTAV REPUBLIKE SRBIJE I SLOBODE,

PRAVA I DUZJNOSTI GRADANA

U vezi sa razmatranjem samog teksta Ustava Republike Srbije, kao referentni izvor moze se koristiti edicija Ustava Republike Srbije sa priilozima koju su priredili dr V. Kutlesic, dr B. Milo­savljevic (recenzent prof. dr R. Markovic)16• Ova iz razloga sto, s obzirom na »polus,luzbeni« karakter ave edicije (izdavac je »Sluzpeni glasnik Republike Srhije«), napomene priredivaca podnaslovom »O principima Ustava Republike Srbije« mogu, bezposebne obrade, po,sluziti kao dosta pouzdana osnova za identifi­kaciju i analizu glavnih motiva i obrazlozenja kojim se ruko­vodio kako ustavatvorac (tj. Skupsi.iina Socijalisticke RepublikeSrbije), tako i ustavopisac (Ustavna komisija Skupstine SRS)prilikom izrade teiksta i opredeljivanja za pojedi!n.a kcmk.retnaresenja. Priredivaci, izmedu ostalog, posebno isticu da je »Kon­cepcija novog ustavnog uredenja sadrzana u Ustavu RepublikeSrbije zasnovaina, u odnosu na nase dosadasnje ustavno urecieinje,na nizu sasvim novih principa koji ova novo ustavno uredenjepotpuno i bitno razlikuju i odlikuju. Ti principi su: standardniobim i sadrzina ustava; suverenost gradana; efektivne garancije

15 Zd.ravko Huber, Ustav ranog postkomunizma, Borba, 28. IX 1990 str. 2.

16 Vladain K,utlesic, Bogioljub MJLosavLjevic (rn:iredivae:i), Ustav Republike Srbije, recenzent prof. cir Rat.ko Markovic, IRO S1&bem1 aJasn.i·kRepublike Srbije, Beogra,d 1990.

"'

7 267

ARHIV, 2-3/1991- S. Lilic, ZaJto je novi Ustav Srbiju ostavio bez ombudsmana (str. 261-272)

sloboda i prava; podela vlasti kao pr.incip organizacije vlasti;nov-0 teritodjalno uredenje i opredeljenje za foderativno drzavnouredenje Jugoslavije.« 17

Od ukupnog broja clanova (tj. 136), Ustav Republike Srbijeu kvantitativnom smislu najveci broj (tj. 43) posvecuje slobo-dama, pravima i duznostirna coveka i gradana u istoimenomodeljku (cl. 11-54). Kako isticu navedeni priredivaci: »Znacajnaodlika ovog odeljka Ustava je u primetnam precizirainju slu­cajeva u kojima se slobode i prava mogu ogram.icavati, cime seznacajno podize stepen njihove realne ostvarljivosti. Razumese, ovo neposredno ustavno obezbedenje sloboda i prava moglose najvise izvrsiti u sferi tzv. licnih i politickih prava i sloboda,dok se kod tzv .. ekonornsko-socijalnih prava, s obzirom nanjihovu uslovljenost ekonomskim mogucnostima drzave i drustva,to nije moglo u vecoj meri uciniti ( .. ) Kod licnih i politickihsloboda, vece nego do sada ustavno obezbedenje postignuto je:iskljucivanjem drugih organa, sem suda pri ogranicavanju nekihsloboda (npr. licna sloboda, tajnost pisma, nepovredivost stana);neposred.nim ustavnim utvrdivanjem rezirna prijave (a ne odobre-njem za uzivanje slobode zbora i drugih javnih okupljanja, poli­tickog organizovanja i delovanja, slobode stampe i dru.gih vidovajavnog obavestavanja.« 18 S tim u vezi, posebno se is.tice da je»temeljni princip uredenja u novom Ustavu Srbije dosledno izvo-dimje suverenosti gradana oime se omogucava sprovodenje drugogopsteg pravnog, politickog i filo�ofsikog principa - ravnopravnosti1 judi ( ... ) Iz toga izvedeno drzavno uredenje jeste »potpuna«

demokratija, s obzirom da su svi ljudi izjednaceni u politiokomsistemu samo u odnosu na jedno elementarno svojstvo, drzavljan-stvo kao pripadnost toj drzavi.« 19

Ill. OMBUDSMAN

Polazeci od posebnog znacaja sloboda i prava gradana za de­mokratsku orijentaciju ustavnog uredenja, u ustavnoj debati20

je, izmedu ostalog, u vise navrata ukazano i predlofono da sekao posebna ustav.na kategorija uvede tzv. ombudsman, tj. institucija zastitnika prava gradana.

17 Vlad.an Kutlesic, Bogolju.b Milosavljevic (qm,redivati), Ustav Repub­like Srbije, Sltr. 107.

1s Vladan Kutles.ic, Bogo1jub MilosavLjevic (priredivaci), Ustav Repub­like Srbije, sl!r. 112-113.

10 Vladan Kutlesic, Bogoljub MiilosavJjevic (ipriredivaai), Ustav Repub­like Srbije, str. 109-110.

20 Uporedi: Dragan Mil!kov, Treba li Jugoslaviji ombudsman - insti tucija zaJtitnika gradana, BoJ1ba, 28. IX 1990, str. 2; Stevan Lildc, Sistem1 Zjudske saradnje, Borba, 9-10. III 1991, str. 2-5.

268

ARHIV, 2-3/1991- S. Lilic, Zasto je novi Ustav Srbiju ostavio bez ombudsmana (str. 261-272)

Svaku savrememu driavu, bez obzira na drustveno, ekonom sko, politicko i ustavno uredenje, karakterise intenzivan razvoj brojnih i raznovTsnih aktivnosti, i u vezi sa tim, povecanje moguc­nosti »frikcije« izmedu drfavnih organa i gradana. U takvim okolnostima, pojedine zemlje mogu se koristiti odredenim iskus­tvima drugih zemailja, ia:ko se specifione institucije pravnog i poli­Jj� si.stema ne mogu neposredno primenjivati. Oval'VU sudbinu,

posebno od sezdesetih godina ovog veka, imala je jedna karakte·· risticna institucija svedskog, oclnosno nordijskog prava pod nazi­vom ombudsma:n21

• »Skandinavski izraz »ombudsman«, postao je deo naseg svakodnevnog govora, iako je pre svega tridesetak god.ina ona bila gotovo nepoonata kako siroj, tako i pravnoj jav­nosti. Danas ne samo da je iNaz cdomacen gotovo u svim zem­ljama sveta, vec se i samoj sustini ove institucije pristupa sa ve­likim uvafavanjem.«

22

Ombudsman kao specificna institucija zastitnika zakonitosti i prava gradana, u centru je paznje strucne i naucne (posebno ustavnopravne i upravnopravne) javnosti u preko 110 zemalja sveta23, posebno jer obezbeduje efikasnu zastitu prava gradana od nezaikonitog, nepravilnog i neefikasnog rada organa uprave i javnih sluzbi.

»Ombudsman nije pronalazak politicke misli jednog naroda.Pod ovirn nazivom, i sa ugledom i autoritetom koji ima u poli­tickom sistemu Svedske, ova ustanova je danas postala inspira­cija, ako ne i model za napore koji postaju sve nuzniji u pogledu rekonstrukcije tradicionalnih politickil1 institucija koje je stvorila racionalisticka i docnije sve vise posrednicka birokratska i lega­listicka misao i p["aiksa.«24

Smatra se <la »tajna« institucije ombudsmana lezi u samoj logici njene otvorenosti, tj. u neformalnosti i efikasnosti kao s•red-

21 0 ombud.smamru postoji imzetno vel.w broj raspra,va i radova u s\'etskoj literaturi. Najznacaj,niiji rado-,i pojavilii. su se lcrajem sezdesetih i pocetkom sedamdesetih goclina. Uporedi posebno: WaLter Gel1horn, Om­budsman. And Others - Citizen's Protectors In Nine Countries Carnbridae 1967; Donald Rowat, The Ombudsman, Citizen's Defender, i968, a k� nas: Dragas Darukovic, Ombudsman kao zastitn.ik zakonitosti i prava graila.na, Anald Pravnog fakulrteta u Beogradu, Beograd, Br. 2, 1968, str. 229-240; Miodrag Jovicic, Ombudsman - cuvar zakonitosti i prava gratlana, Insititut za uporedno pr.avo, Beogr.a!d, 1969; Vajislaiv Kostiun.i.ca, Ombudsman i naspoliticki sistem, Gledista, Be.ograid, br. 4, 1970. i dr.

22 Karl Frood:rna,n, The Ombudsman, Chapter 18, »The Puactice Of Freedom: Canaclian Esseyis On Human Rights And FundacneTlltal FreedO!rnS« (Eds. R. Macdonald & J. Humphry), Lntematri.onal Boo�s, 1979, sitr. 337.

23 Uporedl: Slavoljlllb Popovic, Ombudsman u svetu i kod nas, Zbornil< radova »Ombudsanan - zas,tit.nik prava gradana«, Pr.awti ifaikiultet u Novom Sadiu, Novi Sad, hr. 3-4, 1990, str. 122-131.

24 Jovan Dordevic, Politicki sistem, Savremena Admtn.iiSltracija, Beograd 1967, str. 636.

269

ARHIV, 2-3/1991- S. Lilic, Zasto je novi Ustav Srbiju ostavio bez ombudsmana (str. 261-272)

stva kontrole. Sustina institucije ombudsmana svodi se na njenu imanentnu podobnost da probija »birokratske zacarane krugove«

(M. Crozier) i da »neprobojne« autoritativne sisteme, posebno upravne ucini »transparentnim«, tj. dostupnim parlamentarnoj i opstoj javnosti: »Ombudsmanu nisu potrebna nikakva druga prav­na ovlascenja do prava da pokrece postupak ( ... ) Njegova delo­tvornost proizlazi iz njegove sposobnosti da paznju javnosti i par· lamenta skrene na zalbe gradana ( ... ) Javnost zasnovana na ne· pristrasnoj istrazi je mocno sredstvo ( ... ) Sama svest o nadzoru ombudsmana vrsi pozitivan uticaj na ceo upravni sistem, cineci ga podloznim javnosti rada i pravdi.25

Valja istaci da je i jugoslovenska pravna i politicka naucna i strucna misao dala svoj doprinos analizi i izucavanju institucije ombudsmana na komparativnom i medunarodnom planu26

. Osim, toga, u nasoj zemlji odrzano je i nekoliko znafajnih skupova na ovu temu 1972. godine u Beogradu (u organizaciji Ustavnog suda Srbije27 i 1989. godine u Novom Sadu.28 Na medw1arod.nom naucnom skupu u Novom Sadu izricito je konstatcvano: »Postoje objektivni razlozi da se u pravni sistem SFRJ uvede posebna institucija radi zastite prava gradana koja bi odgovaral.a ulozi ombudsrnana, od.nosno predstavljala zastitnika prava gradana. U predstojecim ustavnim prornenarna bi trebalo stvoriti ustavnu osnovu za ovakvu instituciju, koja bi se kasnije, nakon daljih i produbljenijih izucavanja, preciznije regulisaJa ( ... ) zakonom.«

29

Dodajrno da »samoupravna varijanta« ombudsrnana nije bila ne­poznata nasem ustavnom uredenju, 0 cemu svedoci i (na zalost neuspelo uvodenje »drus.tvenog pravobranioca samoupravljanja«30

•

25 H. W. R., Wa!de, Administrative Law, F1tfith Ecl:iJl:ion, Clarendcm P,ress, Oxford 1982, str. 76.

2s Ovo potvrc1u,je i oko1nost da je, u verovatmo najpoe:na1..i!jeun deLu o ombudsmanu u svetskoj s.truon.oj literamuri Ombudsman And Others -Citizen's Protect01·s In Nine Countries, profesor Walter Gelliharn, posebno istaikao i zahvalnost nasi.-u profesorima BoriJS.lavu Blagojevi6u, Ntiiko.li Stje­pam.oviicu, Eugenu Pusi6u i dI1Uginna, za pomoc u vezi sa izradom poglav1ja »Yugoslavia« (str. 256-295).

21 Vojislav Kostunica, Savetovan.je o funkcijama ombudsmana i zastiti ljudskih prava i zakonitosti kod nas (UstaViili sud Srbije, 11. februa:r 1972), Arhiv za pravne i drustvene naU!ke, Beograd, br. 4, 1971, str. 488-492.

2s Metlunarodni n.aucni skup Ombudsman - zastitnik prava gradana (16-17. dktobar 1989, Novi Sad), Zbornik radova, Pravni fakultet u Novom Sadu, Novi Sad, br. 3-4, 1990.

29 Medun.arodni naucni skup 01nbudsman - zastitnik prava gratlana, Zbornik radova, str. 3.

30 Uporedi: Dirrnitrlje Kuli6, Ombudsman i drustveni pravobranila:c samou.pravljanja, fustitut za pravna i drustvena ist!raZlivaITTda Pravnog fakul­teta u Nisu, Nis 1985.

270

ARHIV, 2-3/1991- S. Lilic, Zasto je novi u�tav Srbiju ostavio bez ombudsmana (str. 261-272)

IV. UMESTO ZAKLJUCKA

Polazeci od iimetog, sasvim se decidirano mora postaviti pi­tanj e: »Ukoliko je temeljni princip novog ustavnog uredenja Srbi­je suverenost gradana, kako se moglo dogoditi da Ustav Republike Srbije ni na koji naoin ne predvida ustanovu ombudsmana kao zastitru1rn prava gradana«? Medutim, kakav god odgovor da se na ovo pitanje na:knadno da, jedno je izvesno: za ovakav propust (»rupu u Ustavu«) niti se ustavotvorcu moze politioki oprostiti,niti se ustavopisac moze profesionalno i eticki opravdati. Da jeova konstatacija osnovana, svedoci i okolnost cl.a je u Narodnojskupstini Srbije, i to od strane poslanika Socijalistioke partije(dakle politicke stra.Il!ke koja je »donela« Ustav), nepunih osammeseoi od donosenja Ustava Republike Srbije pokrenuta inicija­tiva da se donese »Zakon o narodnom zastitniku, radi zastite slo­boda i prava gradana i pomoci Narodnoj skupstini u ostvarivanjunjene kontrolne funkcije (. .. ) Ovakva institucija, kao uspesnak.ocnica drfave, doprinosice samouzauzdavanju vfasti. Rec je oinstituciji koja ni po formi, ni po organizaciji, ni po sadrfaju,ovlascenjima i delokrugu rada ne odgovara ni jednom od dosada poznatih organa kod nas.«31

ODABRANA STRUCNA LITERATURA I IZVORI

1. Dragas Denkovic, Ombudsman kao zastitnik zakonitosti i pravagradana, Ana:li PraVITTog fa.lru1teta u Beogradu, Beograd, br. 2, 1968.

2. Jovan Dordevic, Politicki sistem, Savrernena Admiin:isitracija, Beo­gr.ad, 1967.

3. Karl FreednnaJil, The Ombudsman, Chapter 18, »The Practice OfFreedom: Canac:hiam. Esseys On Hum.am. Rights And Fudnamental Freedoms« (Eds. R. Macdonald & J. Humpihry), International Books, 1979.

4. Wailt:er Gehlho:rn, Ombudsman And Others Citizen's Protectors InNine Countries, Carrnlbir.id,ge 1967.

5. Zdm:v1ko Huber, Ustav ranog postkomun.izma, Borba, 28. IX 1990.6. Micx!ra,g Jovicic, Ombudsman. - cuvar zakonitosti i prava grat!ana,

Institut za uporedm.o pravo, Beo!?)rad 1969. 7. Vojislav Kosit:it.urriica, Ombudsman i nas politicki sistem, Glediista,

Beograd, br. 4, J 970. 8. D.iimi,trije Krulic, Ombudsman i drustveni pravobranilac samouprav·

ljanja, Institut za pra\lllla i dnustvena istrazivanja Pravnog fakulteta u Nisu, NJs 1985.

9. Vlarla.n K.utles.ic, Aktuelna ustavno-pravna situacija zemlje i PredlogPredsednistva SFRJ za donosenje Ustava SFRJ, P.rav.n:i zivot, Beograd, br. 3-4, 1990.

10. Vladan K.utlesic, Bogoljub M.illosavJjev.ic (pri.red.ivaci), Ustav Repub­like Srbije, roonezent [POrf. dr Ratlko Mamkovic, liRO SluZJbem.i g1aslllliik Re­publi.ke Srbije, Beoo,,rad 1990.

11. Stevan Lhllic, Sistemi ljudske saradnje, Borba, 9-10. III. 1991.12. Rauko Mamkovic, Ustav naroda, P,ravni zivot, Boograd, br. 9, 1988.

s1 Poslamiicke inicijative - novi kon.1:!rolor vlas1li, Politika, 23. V 1991, str. 7.

271

ARHIV, 2-3/1991- S. Lilic, Zasto je novi Ustav Srbiju ostavio bez ombudsmana (str. 261-272)

13. Medunarodni naucni skup Ombudsman - zastitnik prava gradana(16-17. akwiba,r 1989, Novi Sad), ZbomiJk radovia, Pravni fakwltet u Novom Sadu, Novi Sad, br. 3-4, 1990.

14. Dragan Milkov, Treba Ii Jugoslaviji ombudsman - institucija za­titnika grada1uz, Borba, 28. IX 1990.

15. Nacrt Ustava SR Srbije, Politiika, 11. VII 1990.16. Pavle NJJkcilic, Jzbori i legitiniitet vlasti, u Zbarn:ilk!u radova »I21bori

u tts'lov ima visesrtriainackog si Sll:ema«, Lns ti1rurt za kr.fu:nin.dloSJlm i socioloska istTazivanja, Beograid 1990.

17. Pavil.e Niiikolic, Ustav Republike Srbije od 1990. godine i problemidemokratizacije, Pra'Wli zivot, Beograd, br. 1-2, 1991.

18. Slobodain Perov.ic, Povratak privrede trzistu i vlasnistvu, Pravni zivot, Beograd, br. 1-2, 1991.

19. Slavdl.juJb Popovic, Ombudsman u svetu i kod nas, Zborruk r.a,dova»Ombudsman - zastiilm!iik prava grad01I1a«, Pravn.i faik.ull,tet u Novom Saicliu,Novi Sad, br. 3-4, 1990.

20. Poslanicke inicijative - novi kontrolor vlasti, Pol:irt:ilka, 23. V 1991.21. Predsediruistvo Socijalistioke Reprnblike Srbije, Predlog za donose­

nje novog Ustava Socijalisticke Republike Srbije, Beograd, 17. :naja 1990. 22. Prnmene Ustava SR Srbije (Refernaiti za savetovanje, 6-7. ok!tobar

1988), Pravni fakJultet - Institut za pra'V'Ile i drustvene Ilallllke, Beograd 1988. 23. Promene Ustava SR Srbije (itemamski broj), Opstina, Beograd, br.

9-10, 1988.24. Dona:1d RO\�, The Ombudsman. Citizen's Defender, 1968.26. Slobodain Vucetic, Glavne odlike novog Ustava Srbije, P.rav.ni zivot,

Beograd, br. 7-8, 1990. 26. Olivel'a Vucic, SvetiJ.silava Bullajic, Beleska o Raspravi na Pravnom

• fakultetu o Predlogu za donosenje novog Ustava SR Srbije, An.aili PI1aJVD.ogfakulteta u Beogradu, Beograid, br. 4, 1990.

27. Ustavna reforma u SR Srbiji - sta menjati u Ustavu SR Srbije(Ra�ava org.a,rui(l()IVla[]Jll od strane Sekcije Mra.r1ksilstiokog oorutra Cenitrainogkorniteta Saveza komurn.sta S.rbije za razvoj politiolrog sisrtema, 28. seiptem­bra 1988), Ma:!1ksisticka misao (item.altski broj), Boograd, br. 6, 1988.

28. H. W. R. Wade, Administrative Law, Fifth Edition., Clare.nrlon Press,Oxforo 1982.

WHY DID THE NEW CONSTITUTION IJEA VE SERBIA WITHOUT THE OMBUDSMAN?

The 1990 Constiltution of Serbia was preceeded by rather intensiive diocussion of political character, and this c01Dtinued after its emactmetnt. Comparing the actual text of the Constitution with that of its Draft shows t!hat there are no substalllltial differences, exceipt solutions imposed by the political opposimion regarding leaivjng aside ideol�cail socialis,t features.

Importance of human rights for democratic developmenrt caused also the

debate on 1Jbe institution of ombudsman - the citizens' ;protector kin.Qwn in some advanced constitutions, whose introductian was favoured by some, especially since 43 out of 136 articles of the Cons,titution deal with free­doms, rights md duties of citizen. Nevertheless, the Constitution of Seribia did not es,tablisib 1lhe ombudSIIDaD. 11his is why t!here arre �deas of amending it in order to provide for tbes !yipe of added guara1ntee for the efficient protection of human rights.

272