Vodič Za Izradu Strateških Razvojnih Programa Na Lokalnoj Razini - 2007

8/17/2019 Vodič Za Izradu Strateških Razvojnih Programa Na Lokalnoj Razini - 2007

http://slidepdf.com/reader/full/vodic-za-izradu-strateskih-razvojnih-programa-na-lokalnoj-razini-2007 1/79

Proje t:k Konzultacije pri planiranju

regionalnog razvoja u Hrvatskoj

Vodič za

izradu strateškihrazvojnih programa

na lokalnoj razini

Deutsche Gesellschaft für Technische

Zusammenarbeit (GTZ) GmbH

Minist r a stvo mora, turizma,

prometa i razvitka

Zagreb, Frankfurt am Main, 2007.



Ministarstvo mora, turizma, prometa i razvitka

Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH

Ekonomski institut, Zagreb

Projekt:

Konzultacije pri planiranju regionalnog razvoja u Hrvatskoj

VODIČ ZA IZRADU STRATEŠKIH RAZVOJNIH PROGRAMANA LOKALNOJ RAZINI

pripremili:

Dr. Stefan Dräger, BUE, Diemelst. 5, 60486 Frankfurt / SR NjemačkaMr. sc. Irena Đokić, Ekonomski institut Zagreb, Trg J.F. Kennedya 7, 10000 Zagreb/ Hrvatska

Dr. Željka Kordej - de Villa, Ekonomski institut Zagreb, Trg J.F. Kennedya 7, 10000 Zagreb/ Hrvatska

Mr. sc. Ivana Rašić Bakarić, Ekonomski institut Zagreb, Trg J.F. Kennedya 7, 10000 Zagreb/ Hrvatska

Dr. Nenad Starc, Ekonomski institut Zagreb, Trg J.F. Kennedya 7, 10000 Zagreb/ Hrvatska

Mr. sc. Marijana Sumpor, Ekonomski institut Zagreb, Trg J.F. Kennedya 7, 10000 Zagreb/ Hrvatska

Dr. Jelena Šišinački, Ekonomski institut Zagreb, Trg J.F. Kennedya 7, 10000 Zagreb/ Hrvatska

Zagreb, Frankfurt am Main, 2007.



Sadržaj

1 UVOD ......................................................................................................................................1

2. METODOLOŠKI PRISTUP ..................................................................................................... 3

2.1. Planiranje razvoja .............................................................................................................. 32.2. Načela strateškog programa razvoja ................................................................................... 62.3. Povezivanje strateškog programa razvoja s lokalnim proračunom....................................... 9

3. OPIS POTREBNIH KORAKA ................................................................................................11

3.1. Strukturna analiza ........................................................................................................... 123.2. Prepoznavanje ključnih problema .................................................................................... 233.3. Formuliranje vizije i određivanje razvojnih ciljeva ............................................................ 273.4. Oblikovanje provedbenog plana........................................................................................ 373.5. Usvajanje programa i mehanizmi provedbe...................................................................... 48

4. SASTAVNICE POSTUPKA IZRADE STRATEŠKOG RAZVOJNOG PROGRAMA ............... 53

4.1. Uključivanje stručnjaka ................................................................................................... 534.2. Participacija zainteresiranih strana i šire javnosti............................................................. 554.3. Uspostava "razvojnog vijeća" ............................................................................................ 584.4. Političke odluke ............................................................................................................... 594.5. Oblikovanjei i provedba prioritetnih mjera....................................................................... 60

5. KRITIČNI OKVIRNI UVJETI ZA STRATEŠKO RAZVOJNO PROGRAMIRANJE.............. 62

5.1. Zapreke na lokalnoj razini ............................................................................................... 62

5.1.1. Toč nost i relevantnost podataka i informacija .......................................................... 625.1.2. Institucionalna kompetentnost ................................................................................. 635.1.3. Razmatranje horizontalnih i vertikalnih odnosa .......................................................655.1.4. Financijska ograničenja ............................................................................................. 655.1.5. Politič ka kultura, norme i vrijednosti ........................................................................ 665.1.6. Uloga vanjskih struč njaka .........................................................................................675.1.7. Zaključci ....................................................................................................................70

5.2. Značaj primjerenih okvirnih uvjeta i odgovornosti na nacionalnoj razini ......................... 72

5.2.1. Opće strateške orijentacije (nacionalna regionalna politika) .................................... 725.2.2. Tijek javnih financija.................................................................................................735.2.3. Prikladno zakonodavstvo ........................................................................................... 735.2.4. (Regionalni) savjetodavni kapaciteti.......................................................................... 74



VODIČ ZA IZRADU STRATEŠKIH RAZVOJNIH PROGRAMA NA LOKALNOJ RAZINI 1

1. UVOD

Od listopada 2000., nakon potpisivanja sporazuma između Vlade Republike Hrvatske i Vlade

Savezne Republike Njemačke, Ministarstvo za javne radove, obnovu i graditeljstvo (od 2004.Ministarstvo mora, turizma, prometa i razvitka) i Deutsche Gesellschaft für Technische

Zusammenarbeit (GTZ) u suradnji s Ekonomskim institutom iz Zagreba (EIZ) provode projekt

savjetovanja o planiranju regionalnoga razvoja u državnoj upravi, lokalnoj i regionalnoj

samoupravi i u organizacijama civilnog društva. Ključan element u savjetovanju je promicanje iširenje vještina i postupaka planiranja strateškoga razvoja nužnih za:

izradu programa strateškoga razvoja za bilo koju teritorijalnu jedinicu, sektor, ili

organizaciju

provedbu nužnih mjera i projekata radi postizanja programom utvrđenih razvojnih

ciljeva.

Vodič koji slijedi obuhvaća smjernice za planiranje strateškoga razvoja, izradu programa

strateškoga razvoja i pripremu njihove provedbe. Osim opisa metodologije i programskih

instrumenata (2. poglavlje), te prikaza nužnih koraka (3. poglavlje), naglasak je stavljen na

komponente potrebne za konačnu izradu samog programa (4. poglavlje). Neizravno vezano uz

razradu razvojnih programa, u 5. poglavlju opisuju se okvirni uvjeti nužni za uspješno

programiranje razvoja koji u Hrvatskoj u ovome trenutku još nisu zadovoljeni.

Ovaj dokument treba prihvatiti kao pomoć u strateškom planiranju, te kao smjernicu za

razmatranje svega što je kritično u strateškom planiranju razvoja na lokalnoj razini u

Hrvatskoj.

Kako bi se izbjegle terminološke zabune, treba objasniti značenje osnovnih pojmova koji se

pojavljuju u ovome izvješću:

Regija: Područje s prepoznatljivim granicama ili obilježjima, koje je dio države

ili druge teritorijalne jedinice; u kontekstu ovoga Vodiča, regijom se

smatraju općine, gradovi i županije, a u načelu i područja koja

obuhvaćaju više županija.

Opć ine/gradovi: Samoupravne administrativne jedinice na lokalnoj razini.

Vlasti: Administrativne institucije na državnoj razini i na razini lokalne

samouprave.

Lokalna razina: Razina vlasti na kojoj djeluju gradske/općinske i županijske

administrativne institucije.




Vanjski struč njaci: Stručnjaci koji nisu stanovnici jedinice lokalne samouprave u kojoj se

izrađuje strateški razvojni program, i ne rade kao stručnjaci u javnim

službama općine, grada ili županije; vanjski stručnjaci mogu biti iz

drugih dijelova zemlje i/ili iz inozemstva.

Upravljanje regionalnim razvojem:

Proces poticanja, strukturiranja i postizanja održivog razvoja u regiji, uz

uvažavanja složenih regionalnih prilika, primjenu adekvatnih

postupaka i instrumenata, a s ciljem postizanja gospodarskog razvoja

uz istodobno uvažavanje društvenih razvojnih načela i zaštite okoliša.




2. METODOLOŠKI PRISTUP

2.1. Planiranje razvoja

Gospodarski i društveni razvoj strateški se planira kao neprekidni proces koji se osigurava i

uč vršćuje čestim povratnim vezama (engl. feedback) i ocjenjivanjem već provedenih koraka,

tijekom pripreme sljedećih. Temeljni dijelovi toga procesa su međusobno povezani. To su:

programiranje,

provedba, praćenje i vrednovanje,

revizija razvojnih usmjerenja i mjera.

Temeljni dijelovi povezani su s ključnim tehnikama upravljanja razvojem. To su:

tehnike odlučivanja,

tehnike motiviranja, komunikacije i moderacije,

tehnike upravljanja i organizacije.

Slijed temeljnih dijelova razvojnog procesa i tehnika upravljanja sličan je upravljanju

projektnim ciklusom (engl. project cycle management - PCM), no valja ga shvatiti u širemu

smislu. PCM se usredotočuje na temeljne dijelove procesa, a tehnike ostavlja po strani. No, za

jačanje razvoja u bilo kojoj regiji, glavni nositelji upravljanja razvojem moraju osim temeljnih

aspekata programiranja, i metoda praćenja i vrednovanja, poznavati i specifi

čne tehnikeupravljanja.

Ovakvim metodološkim pristupom treba prevladati još uvijek prisutnu praksu savjetovanja u

planiranju lokalnog razvoja koje je usredotočeno na izradu razvojnog programa i njegovu

službenu predaju i prezentaciju. Provedba je prepuštena korisnicima, tj. općinama, gradovima,

županijama, državi, organizacijama, poduzećima, itd. Posljedica toga je množenje strateških

dokumenata koji se uglavnom ne provode. Razrada razvojnog programa stoga mora biti tek prvi

korak u razvojnome procesu koji se sastoji od programiranja, provedbe, nadzora i ocjenjivanja,

te revizije programa koju treba pokrenuti općina odnosno županija. Imajući na umu širok

spektar tema vezanih uz planiranje razvoja, program nikad ne treba smatrati konačnim

proizvodom.

Iako izrada razvojnoga programa predstavlja značajan, za mnoge političare čak i najznačajniji

korak, program, može “samo” odrediti smjer i srednjoročni plan aktivnosti, te približno

potrebno vrijeme i raspored resursa. Operativni dio razvoja često se potcjenjuje, pa i

zanemaruje. Izraditi program, znači postići razvoj ili, još gore, odraditi posao koji zatijevaju

domaći ili inozemni fondovi, banke i ostali financijeri!




Drugo kritično pitanje je zakonski okvir. Institucije razvojnog upravljanja, bez obzira na razinu

i bez obzira kakav program pokušavaju provesti, ne mogu biti učinkoviti, ako ne djeluju unutar

postojeće zakonskog okvira, to jest u skladu s relevantnim zakonima, podzakonskim

propisima, uredbama, itd. Primjerice, često se postavlja pitanje jesu li razvojni programinadređeni ili podređeni prostornim planovima, i do koje bi mjere strateški razvojni programi

trebali uzimati u obzir određenja prostornih planova. Naravno, svi prostorni planovi (plan

prostornog uređenja grada/općine, generalni urbanistički plan, detaljni planovi uređenja i td.)

koje je usvojilo izabrano upravljačko tijelo (primjerice, općinsko vijeće, gradsko vijeće,

skupština) vrijede kao zakonski dokumenti, čija određenja i nakane treba u tome smislu

poštovati i provoditi. Isto vrijedi i za ostale razvojne dokumente koje je usvojilo

gradsko/općinsko vijeće. Ako izrađivači strateškog razvojnog programa otkriju tehničke ili

metodološke slabosti postojećih razvojnih dokumenata, mogu preporučiti izmjene, koje će

pridonijeti razvoju grada/općine. Preporučljivo je i razmatranje neformalnih, neslužbenih

programa i planova. Proces planiranja mora se, naime, temeljiti na trenutnoj situaciji, kojutakvi dokumenti oblikuju i na nju utječu. Osim tih zakonskih ograničenja, postoje brojni

službeni i neslužbeni,horizontalni i vertikalni odnosi koji lokalnoj samoupravi omogućuju ili

ograničavaju razvojno upravljanje.

Jedan od značajnih aspekata u planiranju razvoja su takozvani “prozori mogućnosti”. Prozori

mogućnosti ne opisuju jedinstvenu mogućnost razvoja, ili specifične mjere, nego, uzimajući u

obzir stanovite okolnosti, označavaju izvanredne pozitivne razvojne mogućnosti u ovom ilionom sektoru ili regiji - ponajprije na državnoj i međunarodnoj razini. Te izvanredne razvojne

mogućnosti mogu se pojaviti, potrajati neko vrijeme i nestati. Treba ih uočiti na vrijeme, jer

mogu biti itekako značajne.

Prozore mogućnosti otvaraju:

posebne politike središnjih vlasti, na primjer naglašavanje zaštite okoliša,

decentralizacija, mjere na tržištu rada, pomaganje nerazvijenim područjima itd. posebni globalni trendovi u smještanju poslovnih pothvata.

Posebni trendovi i politike, koji otvaraju prozore mogućnosti, ne trebaju biti razlogom za

planiranje razvoja neke jedinice, ali ih ne treba ni zanemarivati. Ne treba zaboravljati, da se

gotovo uvijek radi o lakšem pristupu resursima, kao što su mogućnosti sufinanciranja,

zajmova, itd. Donositelji odluka i prečesto propuštaju pravodobno prepoznati prozoremogućnosti.




Grafički prikaz 1

Strateška razina

Okvirni uvjeti za određivanje ciljeva, izradu i provedbu programa

Logički slijed procesa planiranja

Povratna veza prema rezultatima prethodne razine

Razine strateškog planiranja

Zakoni koj i uređuju lokalnu i

područnu samoupravu (npr. Zakon o

lokalnoj i područnoj (regionalnoj)

samoupravi, Zakon o financiranju lokalne

i područne (regionalne) samouprave)

Strateške smjernice(vizije i ciljevi)

Razvoj općine/grada/županije/itd., u skladu s

gospodarskim ciljevima, društvenim načelima iekološkim zahtjevima

Razinaprogramiranja

Razinaostvarivanja

Razinarezultata

Eksterna razina

Sektorski programi i individualni projekti




Kako bi se izbjegla nepotrebna razočaranja, treba jasno utvrditi koji se rezultati očekuju od

procesa planiranja. U načelu, moguća su i poželjna dva rezultata:

1. razvoj specifičnih sektora kao rezultat boljeg stanja gospodarstva, društvene ravnoteže,poboljšane zaštite prirodnih resursa, itd.(→ izravni rezultat)

2. razvoj uvjeta za omogućavanje razvoja specifičnih sektora

(→ neizravni rezultat)

Ravnoteža između ovih rezultata (nazovimo ih izravnim i neizravnim) ovisi o uvjetima i

zahtjevima koji vrijede u pojedinim slučajevima. Naravno, održivije bi bilo promicanje

odgovarajućih uvjeta za razvoj specifičnih sektora (→ neizravni rezultat). Održivi se razvoj

može pokrenuti samo uz pripremu kompetentnih upravljača na lokalnoj razini. No,

zainteresirane strane uglavnom očekuju kratkoro

čne vidljive koristi, te barem izravnu vezuizmeđu nastojanja i rezultata (→ izravni rezultat). Tijekom izrade programa, treba izabrati

kombinaciju rezultata koja će udovoljiti i očekivanjima izravnih učinaka i objektivnim

zahtjevima za povoljnijim razvojnim uvjetima.

Općenito uzevši, strateško planiranje razvoja kao proces i metodološki pristup u većoj je mjeri

usredotočen na drugi smjer, slijedeći gledište prema kojemu su za uspješan razvoj potrebni

prikladni okvirni i institucionalni uvjeti.

2.2. Načela strateškog programa razvoja

Cilj strateškog razvojnog planiranja je integralni razvoj. Pri tom, integralni razvoj ne treba

shvaćati kao uporedno ostvarivanje gospodarskih, socijalnih i ekoloških ciljeva, već kao

ostvarenje jednog cilja koji integrira svo troje. To ne znači integrirati tri problema u program,

nego integrirati tri problema u jedinstvenu viziju razvoja i iz nje izvedenih ciljeva. To vodi do

Trokuta integralnog razvoja, koji se može nazvati i Trokutom uvjetovanosti (vidi grafički prikaz

2). Uvjetovanost treba naglasiti jer se različiti segmenti razvoja odvijaju u različitim

vremenskim okvirima, pa je moguće kombinirati kratkoročnu svrhu gospodarskoga razvoja,

koja je u tranzicijskim zemljama od ključnog značaja, sa srednjoročnom svrhom društvene

ravnoteže i s dugoročnom svrhom zaštite okoliša. Proces održivog razvoja nije moguće započeti

jačanjem gospodarskog razvoja u cilju odgovaranja na postojeći pritisak, ne uzimajući pritom uobzir društvena razvojna načela i zahtjeve čuvanja okoliša. Iako postoje različiti vremenski

okviri, a stoga i razni pritisci na nositelje razvoja, razvojna nastojanja ne smiju biti usmjerena

samo na goruće probleme, nego od samoga početka trebaju uzimati u obzir i društvene i

ekološke aspekte. U protivnom, upravljanje razvojem svest će se na puko poticanje

gospodarskog rasta, a prostor za uspostavljanje spomenutog trokuta bit će sužen.




Grafički prikaz 2

Kao što se može vidjeti u slijedećem grafičkom prikazu 3, pri razradi takvoga dokumenta treba

uzeti u obzir nekoliko načela. Načela se ne tiču samo tehničkih aspekata. Dobar strateški

razvojni program podrazumijeva i razmatranje načela koja se tiču same izrade. U većini

slučajeva, nije moguće povući crtu između tehničkih i procesualnih načela. Primjerice,sudjelovanje i transparentnost, kao načela procesa izrade, usko su povezani s razmatranjem

interesa podređenih društvenih skupina i sa shvaćanjem programa kao ostvarenja nekihtehničkih načela. Odbor ili tijelo za praćenje (npr. razvojno vijeće, razvojni savjet) koje bi

trebalo osnovati na samom početku izrade programa, prikladan je instrument oblikovanja

platforme za raspravu o tim načelima, u cilju razumijevanja načela i stvaranja općega

konsensusa o njihovoj primjeni.

Trokut uvjetovanosti - cilj programa strateškoga razvoja

Ekološkizahtjevi

Gospodarskiciljevi

Društvena

načela

Strateškiprogramrazvoja

(dugoročno)

(srednjoročno) (kratkoročno)




Grafički prikaz 3

Zahtjevi st rateškog programa razvoja

Transparentnostu izradi i

razumljivostsadržaja

Provedivost;

visoka razina

praktičnosti

Razmatranjeinteresa

zapostavljenihskupina

stanovništva

Stručna

kvalificiranost Izvođenje

dugoročnih ciljeva

razvoja; “Vizija”

Orijentacija

prema ekološkim

zahtjevima, društvenim

načelima, gospodarskim

ciljevima

Usredotočenost na

najznačajnija

problematična

područ ja

Strateškiprogramrazvoja

Postizanje i

korištenje

sinergijskih

učinaka




2.3. Povezivanje strateškoga programa razvoja s lokalnim proračunom

Kad izrađeni strateški program razvoja usvoji općinsko/gradsko vijeće ili županijska skupština,

provedba treba započeti što je prije moguće, kako bi se izbjegao povratak na način upravljanjarazvojem koji je prethodio izradi programa i zbog kojeg je program i pokrenut. Što je kašnjenje

u provedbi veće, veći je i rascjep između izrade i provedbe programa i sve ga je teže premostiti.

Ostvarenje programa zahtijeva stoga strogo vezivanje planiranja programom određenih

konkretnih projekata s godišnjim ili višegodišnjim proračunskim planiranjem u lokalnoj ili

područnoj jedinici samouprave.

Proračun, osim operativnih troškova administracije i ostalih neizbježnih troškova vezanih uz

djelokrug i svakodnevno djelovanje lokalnih jedinica, mora biti zasnovan na provedbenom

planu koji proizlazi iz strateškog programa. Program mora sadržavati srednjoročni provedbeni

plan, koji pokriva razdoblje od nekoliko godina i godišnje provedbene planove, koji sadržeprojekte i ostale poslove i zadatke u slijedećoj godini. Izrada proračuna za sljedeću fiskalnu

godinu mora biti izravno povezana s izradom godišnjih planova aktivnosti. U administrativnoj

stvarnosti, različiti postupci planiranja rijetko su međusobno povezani. Međutim, za program

razvoja i izradu proračuna ta je povezanost ključan preduvjet uspješnog započinjanja iupravljanja održivim razvojem.

Treba naglasiti da se ovime ne predlaže ništa što općinske i gradske uprave već ne bi trebale

znati. Hrvatsko zakonodavstvo koje uređuje način izrade državnog proračuna i proračuna

županija, općina i gradova nalaže da svaka stavka prijedloga proračuna bude potkrijepljena

odgovarajućim programom odnosno podrobnim objašnjenjem navedenog iznosa. Ovom

zahtjevu se još uvijek i svugdje ne udovoljava, tako da izrađivač programa treba nastojati da

lokalna jedinica kojom se bavi svakako počne izrađivati proračune zasnovane na razvojnomprogramu i da, štoviše, program i proračun usvoji na istoj sjednici.




Grafički prikaz 4




3. OPIS POTREBNIH KORAKA

Izrada strateškog programa razvoja ima četiri koraka, pri čemu se koraci 2 i 3 (vidi grafički

prikaz 5) obično ujedinjuju u jednu fazu. Program se bavi sadašnjošću (postojeće stanje iključni problemi), i budućnošću (ciljevi razvoja), a završava mostom između sadašnjosti i

budućnosti (povezuje postojeće stanje sa stanjem koje se želi i očekuje budućnosti).

Razumijevanje logike koja stoji iza procesa izrade programa, preduvjet je za adekvatan slijed

potrebnih koraka.

Grafički prikaz 5

Razmotri li se ovako određen slijed koraka, uočit će se intenzivan proces “povratnih veza” (vidigrafički prikaz 6.). u kojima se pri razmatranju svakog koraka, automatski procjenjuju rezultati

prethodnih. Primjerice, u raspravi o ključnim problemima, razmotrit će se i rezultati predhodne

strukturne i SWOT analize. Isto tako, pri definiranju razvojnih ciljeva, uočeni ključni problemi

ponovno će se javiti kao kritični, zbog planiranja logičkih odnosa između koraka. Nužnim zaizradu operativnoga plana može se pokazati i ponovno razmatranje i provjera rezultata

strukturalne analize. Nadalje, razmatranje postojećih političkih programa može utjecati na

prilagodbu već utvrđenih koraka. No, to se može dogoditi samo uz konsensus uključenih strana

i u skladu sa službenim političkim odlukama. Stručnjaci ovdje moraju odoliti iskušenju da bez

objašnjenja samostalno vrše prilagodbe.

Slijed potrebnih koraka

1) Analiza posto jeće situacije (strukturalna revizija)

2) Rangiranje ključnih problema

3) Prepoznavanje ciljeva razvitka

4) Oblikovanje potrebnih mjera postizanja razvojnih ciljeva (srednjoročni plan aktivnosti)




Faza A

Anali zastrukture

Faza C

Operativniplan

Faza B

Strateškausmjerenja

Faza D

Projektna

dokumentacija

Povratne veze

Grafički prikaz 6

3.1. Strukturna analiza

Opis

U podrobnoj analizi postojećeg stanja lokalne zajednice u kojoj se izrađuje razvojni program,

uzimaju se u obzir i procjenjuju sve razvojno relevantne djelatnosti. Na samom početku treba

odrediti što će se i kako analizirati, a treba uočiti i zahtjeve različitih sektora (gospodarstvo,

društvo-kultura, okoliš, razvojne institucije). Općenita narav razvojnog programa, u

slučajevima programa razvoja grada, županije ili pak otoka na kojem ima više općina/gradova,

zahtijeva uravnoteženu analizu gospodarskog, društvenog i ekološkog sektora, kao i sektoraprostornoga razvoja. U slučaju specifičnih sektorskih programa, naglasak mora biti stavljen na

određeni sektor, ne zanemarujući pritom nužno razmatranje pitanja drugih, možda jednako

značajnih sektora.

Osobitu pozornost treba obratiti institucijama razvojnog upravljanja to jest općinskoj/gradskoj i

županijskoj upravi, razvojnim agencijama, ministarstvima, Fondu za regionalni razvoj itd. Usocijalizmu, institucije razvojnog upravljanja imale su neupitnu ulogu pa njihova učinkovitost,

uspješnost, ili sama prikladnost nikad nisu bile predmetom analiza. Ne iznenađuje, stoga, da

naslijeđene razvojno relevantne institucije općenito ne udovoljavaju zahtjevima post-




socijalističkoga razvoja, da ne govorimo o povećanim zahtjevima na lokalnoj razini, koji

proizlaze iz procesa decentralizacije. Institucije redovno imaju međusektorski karakter; u

svakome od “primarnih” sektora, kao što su gospodarski, kulturno-socijalni i ekološki,

institucije imaju aktivnu ulogu, bilo snaženja razvoja, ili njegovog usporavanja, pa ionemogućavanja.

Institucionalne strukture ne obuhvaćaju samo javnu upravu i vlast. Riječ je o svim

institucijama koje svojim djelovanjem utječu na razvoj u javnom, para-državnom i privatnom

sektoru. Treba naglasiti da u decentraliziranom političkom sustavu i tržišno orijentiranom

gospodarstvu, sve značajniju ulogu imaju organizacije civilnog društva. Te organizacije

uključuju trgovačke komore, sve vrste udruga, športske klubove, itd. Izrađivač razvojnog

programa mora uočiti postojeće institucionalne strukture i ustanoviti koje su od njih značajne

za razvoj jedinice lokalne samouprave u kojoj se izrađuje program.

Osim organizacijske strane institucija, predmetom institucionalne analize trebaju biti

postojeći, općeprihvaćeni i primijenjeni postupci i propisi o suradnji, komunikaciji,

sudjelovanju i aktivnom uključivanju. Jedan od osnovnih preduvjeta uspješnog uočavanja, a

potom i određivanja razvojnih ciljeva je znanje o upravljačkim strukturama, to jest o točna

ocjena kompetentnosti onih koji trebaju provesti izrađeni program.

Općenito uzevši, u svakoj strukturnoj analizi razmatranje određenih ključnih aspekata pomažeu dobivanju jasne slike postojeće situacije (vidi grafički prikaz 7.). Oni koji odlučuju o

lokalnom razvoju često ne vide kritične točke postojećeg stanja, jer nisu sposobni usredotočiti

se na kritične i najznačajnije aspekte. Umjesto toga, pokušavaju riješiti svako pojedino pitanje,

što rezultira gomilom podataka koji su uglavnom bezvrijedni, ili ne nude potrebna objašnjenja(što ih čini bezvrijednima). Dobra analiza nije detaljan i opširan opis, nego slika koja pokazuje

najutjecajnije aspekte predmeta analize.




Kriteriji za analizu strukture

Usredotočit i se na značajno

Ocijenjivati s raznih strana

Zatražiti što detaljnije in formacijei provjeriti ih

Uočiti i razmotriti “ skrivene” strukture

Obuhvatiti statističke (kvantitativne) inestatističke (kvantitativne) informacije

Grafički prikaz 7

Još jedan sveprisutan problem je jednostrani uvid u neki razvojni aspekt uvjetovaninformacijama primljenima od izvora kao što su pojedinci ili institucije. Radi što boljeg

razumijevanja nekog aspekta, preporučljivo je u procjenu uključiti različita gledišta o istome

pitanju. Lokalne vlasti u pravilu ne ocjenjuju usluge koje pružaju isto kao oni koji ih primaju

(poduzetnici, socijalne skupine, zaštitari okoliša, itd.). Slična razilaženja u viđenju pojedinihaspekata često se mogu primijetiti u slučaju mlađe i starije populacije, velikih tvrtki i malih i

srednjih poduzeća, industrije i zaštitara okoliša, političara i tehničara, itd.

Iz ovoga slijedi potreba za prikupljanjem što detaljnijih informacija. Pribavljanje informacijabez udubljivanja u njihov sadržaj i značenje vrlo često vodi do pogrešnog, ili pristranog viđenja

postojećeg stanja. Pribavljene informacije o uočenom kritičnom aspektu, trebaju potvrditi i

drugi izvori (vidi gore o značaju različitih viđenja nekoga aspekta). Svaka informacija koja se

razmatra s očekivanjem da će pridonijeti strukturnoj analizi, značajna je za buduće korake, a

konačno i za određivanje potrebnih mjera i projekata. Provjera primljenih informacija je, stoga,

od najvećeg značaja.

Propitivanje primljene informacije i nastojanje da se ona što je moguće podrobnije istraži,osobito se odnosi na podatke o operativnim i investicijskim troškovima. Upravo operativni

troškovi javnih institucija i institucija civilnog društva zahtijevaju podrobnije istraživanje. U

dosadašnjoj praksi izrade razvojnih programa operativni troškovi redovno su bili izostavljani iz

strukturne analize, iako utječu na ostvarenje programom zadanih poslova i zadataka. Iskustva

u oblikovanju razvojnih programa i provedbi prioritetnih mjera, razotkrivaju neadekvatno

upravljanje troškovima, kao i poteškoće u pronalaženju potrebnih (financijskih) resursa za

financiranje predloženih projekata i ostalih razvojnih poslova i zadataka.




Slijedeća kritična točka strukturalne analize je činjenica da razvojne programe - i onda kad su

formulirani u neformalnom planerskom postupku - mora konačno usvojiti općinsko/gradsko

vijeće kako bi se osiguralo "službeno" vlasništvo nad programom i preuzela obveze provedbe.

Službeno usvajanje pretvara program u politički dokument koji bi trebao biti u skladu spolitičkim programom stranke ili koalicije stranaka koja je trenutno na vlasti. Kako bi se u

najvećoj mogućoj mjeri osigurala provedba programa i iskoristile postojeće mogućnosti

razvojnog djelovanja, politički programi stranaka na vlasti u jedinici lokalne samouprave

moraju biti uvaženi tijekom analize. To ne znači da treba slijediti stranačke programe; to bi

moglo imati loše posljedice po kredibilitet razvojnog programa. Stručnjaci koji izrađuju

program trebaju prepoznati osnovnu ideju o mogućnostima djelovanja koja pruža lokalna

politika kako bi mogli naglasiti razlike između zaključaka i rezultata SWOT analize i

stranačkih programskih zahtjeva. Te razlike treba predočiti političarima kako bi ovi mogli na

vrijeme prihvatiti program kao svoj.

Rezultati procjene predstavljaju temelj SWOT-analize1 (vidi grafički prikaz 8). Taj je

instrument razvijen u velikim tvrtkama, u svrhu planiranja poslovne strategije, uzimajući u

obzir unutarnje strukture, koje se pojavljuju kao slabosti i snage, te vanjske strukture,

ponajprije tržište i konkurenciju, koji se pojavljuju kao prilike odnosno prijetnje. Prenesena na

regije, SWOT analiza omogućuje povezivanje planske perspektive sa stvarnošću. Snage i

slabosti mogu se promatrati kao manje ili više statične činjenice pod izravnim utjecajem

čimbenika određenoga područja. Prilike i prijetnje su manje ili više dinamične pojave, koje nisu

pod izravnim (a u mnogim slučajevima ni pod neizravnim) utjecajem čimbenika određenoga

područja, ali koji će utjecati na smjer razvoja lokalne jedinice u kojoj se izrađuje program.SWOT analiza daje jasnu sliku postojeće situacije, a ocrtava i vanjske odnose i utjecaje koji

mogu izazvati pozitivne ili negativne razvojne učinke.

Grafički prikazi 8 - 11 objašnjavaju pojmove i opisuju ocjenu snaga i slabosti, postupke za

provedbu SWOT analize i općenito SWOT koncept.

1 SWOT predstavlja englesku kraticu za snage, slabosti, prilike i prijetnje.






Grafički prikaz 9




Način postupanja kod SWOT analize

Što promatram?

točno prepoznavanje predmeta analize(sektoralno i/ili prostorno!!!)

Koja unutarnja svojstva ima razmatrana struktura ?

Svaki predmet analize ima specifičnu unutarnju strukturu, a svako obilježje strukture imapozitivan ili negativan utjecaj na razvoj ( → snage i slabosti)

prepoznavanje postojećih unutarnjihstrukturalnih obilježja

ocjena unutarnjih obilježja strukture i kategorizacijau snage ili slabosti

Koji su vanjski utjecaji ?

Vanjskih čimbenici utječu na svaki predmet analize pri čemu neki od tih čimbenikapotiču razvoj, a neki ga sprječavaju( → prilike i prijetnje)

ocjena vanjskih utjecaja i kategorijizacijau prilike ili prijetnje

prepoznavanje postojećih vanjskih utjecaja

Grafički prikaz 10




Grafički prikaz 11

SWOT analizom razvrstavaju se nalazi prethodne strukturne analize kako bi bili razumljiviji u

pogledu njihovih učinaka i utjecaja na razvoj. SWOT analiza se pokazuje i prikladnim alatom

za pobuđivanje razvojnog razmišljanja svih lokalnih sudionika izrade programa. Na

radionicama, razgovorima ili grupnim interviewima snage iz SWOT tablice se navode kako bi

se potakla rasprava o njihovom pojačavanju i usavršavanju svega što vrijedi u lokalnoj

zajednici, a slabosti se pobrojavaju kako bi se počelo razmišljati o njihovom prevladavanju.

Prilike iz SWOT tablice su, nadalje, korisne za raspravu o iskorištavanju svega što postoji u

Opći prikaz koncepcije SWOT

predmet ana lize

obilježja unutrašnje strukture

vanjski utjecaji




okruženju zajednice, a prijetnje se mogu pobrojati kako bi zajedno zaključili što sve izvana

zaprečava razvoj zajednice i što sve treba činiti da se to izbjegne.

Podrobna strukturna analiza od suštinskoga je značaja za izradu kvalitetne SWOT tablice.Detaljan uvid u postojeću situaciju preduvjet je ispravne kategorizacije strukturnih čimbenika i

vanjskih utjecaja na snage, slabosti, prilike i prijetnje. Vrlo se često umjesto uzroka stanja

razmatraju simptomi, što dovodi do pogrešnih određenja, a time i do pogrešnog i varljivog

temelja za daljnju identifikaciju ciljeva i potrebnih mjera i projekata.

Najčešći problemi izrade SWOT-a su slijedeći:

1. Međusobna neusklađenost spomenutih aspekata u pojedinim kategorijama. Određenja

u pojedinim kategorijama se ne revidiraju kako bi se isključila protuslovlja i

preklapanja. To otežava a može i obezvrijediti daljnje korake razrade programa jerrazvojni problemi nisu izvedeni iz analize, a razvojni ciljevi nisu izvedeni iz problema.

Osnova u identifikaciji ciljeva ostaje nejasna što se kasnije negativno odražava na

provedbeni plan (mjere i projekti).

2. Česte poteškoće u razlučivanju snaga i prilika, te slabosti i prijetnji. Ispravna

kategorizacija zahtijeva razumijevanje logike intervencije u pozadini SWOT analize.

Postoji opasnost kategoriziranja brojnih problema kao prijetnji. No, podrobna rasprava

o uzrocima pojedinih strukturnih problema i raščlamba komponenti vrlo često

pokazuje, da oni koji odlučuju o razvoju imaju mnogo više mogućnosti za proaktivne

pristupe, nego što bi se reklo na prvi pogled. Premještanje aspekata u kategoriju

prijetnji omogućuje prebacivanje odgovornosti za razvojne propuste na vanjske

čimbenike, iako odgovorne treba tražiti u samoj lokalnoj jedinici. U početku, kategorijaprijetnji postaje popis s najbrojnijim iskazima; nakon uzastopnih rasprava, ta se

kategorija smanjuje, pri čemu se znatno proširuje kategorija slabosti.

3. Pojedini iskazi trebaju se formulirati na način koji će ih učiniti razumljivima i

sudionicima rasprave koji ih nisu izrekli. Iskazi vrlo često opisuju pojavu neusredotočujući se na snage, slabosti, prilike ili prijetnje. Samo oni koji su uklju čeni u

analizu i raspravu o SWOT tablici shvaćaju njihov smisao. Postoji rizik da će zbog

nerazumijevanja i pogrešnih predodžbi zaključak koji proizlazi iz SWOT tablice

upućivati na pogrešne ciljeve.

4. Naposljetku, često se događa da se iskazi u SWOT tablicama uopće ne nadovezuju na

prethodno izvršenu strukturnu analizu. Od ključnoga je značaja da sve što je navedenou SWOT tablicama mora biti izvedeno iz prethodne strukturne analize. U protivnom,

nije moguće razlučiti iskaze koji su rezultat mišljenja stručnjaka od iskaza koji setemelje na rezultatima provedene analize.






0. Sažetak

1. Uvod

2. Postojeće strukture

2.1 Opis stanja (kratki prikaz temeljnih struktura, statistič kih podataka, itd.)

2.2 Situacija u određenoj instituciji/sektoru/itd.

2.3 Kvalitativna procjena institucije/sektora/itd. (

)Postupci, informacijski sustavi, komunikacijske

strukture, kompetentnost, itd.

3. Prepoznavanje snaga

3.1 Postojeće snage

3.3 Postojeće prilike

3.2 Postojeće slabosti

3.4 Postojeće prijetnje

3.5 Zaključci

4. Preporuke

Primjer sadržaja strukturne analize

Grafički prikaz 12




3.2. Prepoznavanje ključnih problema

Opis

Drugi korak, koji se temelji na rezultatima strukturne analize i ocjena iz SWOT tablice, je

prepoznavanje i rangiranje ključnih problema u različitim sektorima i podsektorima. Za

pretpostaviti je da će tijekom analize biti prepoznati brojni problemi koji ometaju razvoj. Neki

od tih problema su od manjega značaja, ili umnogome ovise o poboljšanjima na drugimpodručjima, neki pak predstavljaju zapreke uspješnom i održivom razvoju. Zadaci u ovom

koraku usmjereni su stoga na prepoznavanje ključnih problema, što treba osobito naglasiti u

raspravama o mogućim ciljevima i mjerama.

U prepoznavanju ključnih problema, dva su aspekta od iznimnoga značaja:

1. Kao što smo već spomenuli, nije svaki problem značajan u smislu zapreke razvoju.Jedan od ciljeva u ovom koraku je uočiti razvojne probleme i istražiti što sve treba

učiniti da se oni prevladaju i postignu što bolji neposredni i popratni učinci po razvoj

regije.

2. Drugi aspekt odnosi se na ograničenja resursa, kako financijskih, tako i

institucionalnih, to jest ljudskih. Nužno je iskoristiti resurse na ublažavanje problema

koji trenutno imaju najveći negativan utjecaj po razvoj. Pokušaji rješavanja previše

problema odjednom, upućuju na neučinkovito trošenje i rasipanje oskudnih resursa.

Prepoznavanje ključnih problema proizlazi iz prethodne analize i utječe na daljnji tok izrade

programa. Nakon problema treba, naime, uočiti i ciljeve, a to se najlakše postiže tako da se

određuju (zamišljaju, projiciraju) stanja ili procesi u kojima navedenih problema više nema.

Strateška orijentacija budućeg razvoja se tako nadovezuje na analizu i prepoznavanje problema,

a kako i problemi i ciljevi sežu u sve aspekte razvoja lokalne zajednice snažno se preporučuje

sudjelovanje svih zainteresiranih strana. Iskustva pokazuju da zajednička rasprava o SWOT

tablici koju su izradili stručnjaci, te dogovor o konačnoj verziji tablice, stvara povoljno ozračje

za raspravu o ključnim problemima i ciljevima razvoja i da predstavlja preduvjet za predanost iosjećaj vlasništva zainteresiranih strana nad programom, što je nužno za uspješnu provedbu

programa.

Probleme treba artikulirati participativno. To znači da u lokalnoj zajednici treba uočiti skupinekoje su na ovaj ili onaj način zainteresirane za razvoj, odrediti njihove predstavnike i okupiti ih

na radionicama. Treba postići i da se svi uključe u raspravu , Kako bi se, s druge strane, izbjeglo

jalovo raspravljanje i gubljenje vremena, rasprave treba strukturirati i moderirati odgovarajućim

tehnikama, ne isključujući pritom ni jednu zainteresiranu skupinu i ne dopuštajući da se

suviše problema proglasi “ključnim”. U narednim grafičkim prikazima prikazan je nač in

glasovanja o problemu, koji se može jednostavno primijeniti u radnim skupinama. Taj

instrument omogućuje prepoznavanje ključnih problema, čak i na radionicama s velikim

brojem sudionika. Rezultati glasovanja otkrivaju objektivno gledište okupljenih sudionika bez

značajnijeg utjecaja pojedinačnih mišljenja. Prednost ovoga instrumenta leži u činjenici da




Kriteriji za definiranje problema

1. Defin icija odražava pravi (!) karakter problema.

Primjerice, izraz “loš menadžment” ne opisuje stvaran problem.Može se raditi o lošoj financijskoj kontroli, nedovoljnoj kvalificiranosti itd.

2. Definici ja ne opisuje nepostojanje rješenja,ili nepostojanje poželjne situacije.

Primjerice, “nedostatak kvalificiranog kadra” ne označava problem.Problem bi mogao biti da osoblje nije dovoljno kvalificirano ili da je

kadrovski menadžment loš. Opis nedostajanja željenog rješenjasužava raspravu o mogućim rješenjima i često onemogućavaprepoznavanje pravih rješenja odnosno razvojnih ciljeva.

jedna ili više osoba ne mogu utjecati na prepoznavanje ključnih problema i tako promicati

vlastita gledišta. Svaki član skupine ima isti broj glasova i slobodan je dati svoj glas bilo kojemu

problemu navedenome na popisu.

Rangiranje ključnih problema odlučujuće je za prepoznavanje ciljeva razvoja u sljedećem

koraku.

Kriti č ne to č ke

Formulacija problema je od ključnoga značaja; problemi se veoma često formuliraju na

način da se opisuje nedostatak rješenja, a ne sam problem.

U skladu s istaknutim kritičnim pitanjem za formulaciju iskaza u SWOT tablicama,

treba se držati “stvarnoga” problema, a ne fenomena koji proizlaze iz njih. Ključne probleme treba prepoznati i popisati uz sudjelovanje svih zainteresiranih

strana, u svrhu buđenja svijesti i izgradnje temelja za raspravu o strategiji budućega

razvoja.

Grafički prikaz 13






Grafički prikaz 15

= 42 glasa

P o re- dak

42

1 2 4 - 1 3

Primjeri određivanja prioritetnih problema

1. Problem A

2. Problem B

3. ProblemC

4. Problem D

5. Problem E

6. ProblemF

7. Problem G

8. Problem H

7 glasova7 gla s ova

7 gla s ova 7 glasova

7 glasova 7 glasova

7 glasova x 6 članova

1. Problem A

2. Problem B

3. Problem C

4. Problem D

5. Problem E

6. Problem F7. Problem G

8. Probelm H

4

Č l. 1 Čl. 2 Čl. 3 Čl. 4 Čl. 5 Čl. 6 ∑

∑ 7 7 7 7 7 7

- 1 - 1 2 -

2 - 1 1 1 1

3 2 1 - 1 2

- - 1 - - -

- 2 - - 1 2

1 2 4 - 1 3

- - - 2 1 1

9

6

1

3

1 3

5

5

3

2

8

6

1 6

4




3.3. Formuliranje vizije i određivanje razvojnih ciljeva

Opis

Razvojna vizija strateški je element razvojnog programa. Njome opisujemo poželjno stanje i

poželjne razvojne pravce promatrane općine, grada ili županije ili nekog sektora u njoj. Do

vizije možemo doći samo ako imamo dobar uvid u postojeće stanje, a to je moguće samo ako

smo prethodno dobro obavili strukturnu analizu, uočili najveće razvojne zapreke i ustanovili

ključne probleme.

Želi li se naglasiti realističnost strateškoga programiranja, treba jasno istaknuti da vizija

opisuje stanje koje će teško ikada biti postignuto. To je tek zamišljena slika najboljeg mogućeg

stanja u regiji ili sektoru, a složene regionalne i/ili sektorske strukture i gospodarski tokovi na

koje lokalni čimbenici ne mogu utjecati nužno će se ispriječiti njenom ostvarenju. Vizija morabiti „svjetionik“ prema kojem se treba kretati i pri tom imati dobru orijentaciju. Formulacija

razvojnih ciljeva kao i određivanje projekata i mjera za postizanje razvojnih ciljeva, moraju biti

usmjereni ka približavanju viziji. Dok je vizija jedva dostižna, razvojni ciljevi moraju biti

dostižni u punoj mjeri i tako povezivati viziju sa stvarnim mogućnostima.

Zbog nepraktičnosti vizije, osobito kada je riječ o regijama, teško je ponuditi jasan prijedlog o

budućem stanju lokalne zajednice u kojoj se izrađuje program. U slučaju tvrtki, to je mnogo

jednostavnije. Primjerice, neki globalni igrač može formulirati viziju prema kojoj postaje vodeći

svjetski proizvođač u određenom tržišnom segmentu, ili na nekom regionalnom tržištu. Kod

regija je mnogo teže pronaći jednu viziju i postići konsensus različitih interesnih skupina, koje

će imati sliku o zajedničkoj budućnosti i biti spremne pridonijeti njezinu ostvarenju. Posljedica

toga je da vizije vezane uz regionalni razvoj ostaju nejasne i općenite. Kako su na posluuobličavanja vizije trebaju naći sve zainteresirane strane, rasprave na radionicama mogu

dovesti do dvije ili više vizija koje pokrivaju različite aspekte budućeg poželjnog stanja. Stoga

treba jasno naglasiti kako nam treba samo jedna vizija, koja, naravno, može biti formulirana

tako da pokrije nekoliko aspekata budućeg stanja. Vizijom tako mogu a i trebaju biti

obuhvaćeni i gospodarski i društveni i ekološki razvojni aspekti (vidi i poglavlje 2.2 o

integralnom pristupu).

Iako bi se po logici stvari prvo trebala postići suglasnost o razvojnoj viziji, s praktičnog gledišta

određivanje vizije je bolje odgoditi i pristupiti joj nakon formulacije realnih i izvedivihrazvojnih ciljeva. Kako bi se osigurala uspješna provedba programa, prvo treba formulirati

prikladne razvojne ciljeve, uzimajući u obzir različite interesne skupine (vidi također 4.2). Samo

tako ćemo potaknutu uobličavanje potrebne provedbene strukture u kojoj će lokalni čimbenici,

provodeći vlastite strategije i mjere, slijediti opću razvojnu orijentaciju o kojoj su se međusobno

sporazumjeli. To je preduvjet uspješnoga razvoja bilo koje lokalne jedinice koji omogućuje






objasniti da ciljevi opisuju stanja odnosno procese u kojima uočenih problema više nema.

Razlikovati stanje od procesa je važno zbog razumijevanja kasnijih mjera. Problem nedovoljne

sportske aktivnosti mladih može se uz ostalo riješiti izgradnjom sportske dvorane. Ciljem

„izgrađena sportska dvorana“ opisujemo stanje koje treba ostvariti i tako se dobro uvodimo uraspravu o mjerama koje treba poduzeti. S duge strane, cilj „održivi razvoj“ opisuje proces

kojeg treba pokrenuti. Mjere koje zbog toga treba poduzeti ne vode ka nekom stanju (održivo bi

se trebali razvijati stalno) nego ka razvojnom putu za koji se lokalna zajednica opredijelila i s

kojeg ne kani skretati.

Ciljevi, dakle, naznačuju orijentacije i smjerove razvojnih nastojanja čimbenika određene regije

u premošćivanju jaza između postojećeg i poželjnog budućeg stanja (→“vizija”). Kako je već

spomenuto vizije nisu dostižne slike budućnosti regije ili sektora, ali ciljevi moraju konačno

biti postignuti kako bi ispunili svoju ulogu mosta između sadašnjosti i budućnosti. Kada je riječ

o ciljevima, valja podrobno razmotriti jesu li ostvarivi i realni. Odrednice su vlastiti resursi,predviđene strukture sufinanciranja, provedbeni kapaciteti, potrebna potpora, itd. Resursi i

kapaciteti će s vremenom postajati sve bolji i učinkovitiji ali početne mjere treba uobličiti

prema postojećim provedbenim mogućnostima ma kako bile malene. Ne treba se usredotočiti

na ciljeve koje će lokalna zajednica moći ostvariti tek kad se za to osposobi jer ćemo tako biti

bliži vizijama nego dostižnim rješenjima (vidi grafički prikaz 17). Program treba početi

provoditi odmah po usvajanju što znači da svi koji se trebaju prihvatiti posla moraju za to biti i

osposobljeni i spremni.

Pojedini ciljevi mogu služiti prevladavanju jednoga ili više ključnih problema. Kako bi se

izbjegla neprihvatljiva disperzija razvojnog programa formuliranjem previše razvojnih ciljeva,

broj ciljeva po sektoru treba ograničiti na najviše četiri. Kako je uobičajeno razmatrati najvišečetiri sektora (gospodarstvo, društvene djelatnosti, prostorno uređenje i zaštita okoliša te

institucije razvojnog upravljana) ciljeva će biti do šesnaest. S tim brojem ciljeva može se pokriti

dostatan broj ključnih područja intervencije. U protivnome, ostaje zaključiti da ključni

problemi nisu prepoznati kako treba.

Posljednji korak u formuliranju razvojnih ciljeva je određivanje njihove međuovisnosti. Za

sofisticirano planiranje nužno je znati što više o učincima jednoga cilja na druge. Provedba

mjera za postizanje jednog cilja utjecat će na postizanje drugih ciljeva – negativno ili pozitivno,

nestimulativno ili stimulativno. Uspoređujući svaki formulirani cilj s drugim ciljevima, može

se izraditi relacijska matrica, koja će naznačiti najbolju raspodjelu ograničenih resursa i uputitina postizanje najvećih mogućih koristi, bez dvostrukih troškova i protuslovnih učinaka. Kao

rezultat tog analitičkog koraka, relacijska matrica ciljeva razlučuje tri različita kriterija, kojiomogućuju formuliranje programa usmjerenog na učinkovitu, ali i uspješnu strukturu,

uzimajući u obzir ograničene financijske i institucionalne kapacitete. Ti kriteriji su:




Znač aj cilja: Značaj cilja određen je stupnjem u kojem njegovo ostvarenje

povoljno utječe na ostvarenje ostalih ciljeva. Značaj se

procjenjuje participativno, na radionicama, za svaki cilj

posebno. Ukoliko je, recimo, određeno 16 ciljeva razmatrat ćese utjecaj ostvarenja svakog cilja na ostvarenje ostalih 15.

Najboljom se pokazuje uobičajena „školska“ skala od 1 do 5.

Ako se, na primjer, ocjenjuje utjecaj cilja pod rednim brojem 1

na ostale, ocjena 5 dodijeljena utjecaju cilja na, recimo, cilj br.

12 znači da se ostvarenjem cilja br. 1 gotovo u cjelosti ostvaruje

i cilj br. 12. S druge strane, ocjena 1 značila bi da ostvarenje

cilja br. 1 ni na koji način ne utječe na ostvarenje cilja br. 12. U

istom primjeru svaki cilj će konačno dobiti između 15 (svi

utjecaji ocijenjeni s 1) i 75 (svi utjecaji ocijenjeni s 5) bodova i

moćiće se razvrstati po

čevši od cilja koji je dobio najvišebodova pa je po tome u planerskom smislu najznačajniji, na

niže.

Integriranost cilja: Obratno od značaja, integriranost cilja određena je stupnjem u

kojem neki cilj ovisi o drugima pa će dijelom biti ostvaren

samim ostvarenjem drugih. I ovdje je najprikladnija skala od 1

do 5, a cilj koji konačno dobije najmanje bodova je najmanjeintegriran, to jest gotovo „neovisan“ o ostalim ciljevima. Takav

cilj, ukoliko ga lokalna zajednica ocijeni važnim, očito

zaslužuje neposrednu pažnju jer se neće ostvariti samim

ostvarenjem ostalih.

Odnos znač aja i integriranosti(relacijski indeks):

Relacijski indeks opisuje odnos između ostvarenja nekog cilja

na postizanje drugih, te utjecaj drugih ciljeva na njega

(najčešće se izračunava integriranost / značaj). Indeks, dakle,

oslikava postizanje jednog određenog cilja, u smislu snažnih

utjecaja na druge ciljeve i istodobne slabije ovisnosti o drugim.

Što je vrijednost indeksa niža, razmatrani cilj više pridonosi

ostvarenju drugih ciljeva, neovisno o neposrednim naporima

za njihovo ostvarenje. I obrnuto, što je vrijednost višapredstavljat će naznaku manjeg značaja promatranog cilja zadruge ciljeve, i upozoravati da taj cilj umnogome ovisi o

ostvarenju drugih.




Grafički prikaz 17

Iako se ovo može činiti tek akademskom vježbom, praksa je dokazala njenu vrijednost u

određ ivanju prioritetnih intervencija, a time i u upravljanju razvojnim procesom, s obzirom na

primarne potrebe, korištenje međuodnosa i ograničenost resursa. Ciljevi i mjere potrebne zanjihovo ostvarenje uvijek će, naime, preopterećivati one koji su se prihvatili provedbe programa

pa će uvijek trebati vrlo racionalno koristiti raspoložive kapacitete. Ako upoređenje dvaju

ciljeva pokazuje da se ostvarenjem prvog cilja do neke mjere ostvaruje i 5-6 drugih, a

ostvarenjem drugog samo još jedan ili ni jedan, provoditelj programa će radije potrošiti vrijeme

i novac na prvi cilj.

Kao što je već spomenuto, u formuliranje razvojne vizije i ciljeva treba uključiti razne interesneskupine. Strateški dio razvojnog programa temelj je potrebnog dogovora o pokretanju i

usmjeravanju razvoja u regiji za koju se izrađuje strateški program. Isključivanje značajnih

čimbenika predstavlja rizik za uspješno provođenje programa jer će dio njegovih nositelja

djelovati bez obzira na program, i prije ili kasnije poremetiti uspješan razvoj. Takav program je




moguće napisati pa i usvojiti, ali je pitanje da li je provedbu moguće započeti bez slaganja

značajnih razvojnih čimbenika.

Vrlo dobrim načinom za osiguravanje sudjelovanja svih zainteresiranih je zajedničkoformuliranje ciljeva na radionici. U najboljemu slučaju, na njoj treba prvo prepoznati ključne

probleme, a onda odrediti ciljeve. Ako specifične okolnosti, poput dostupnosti sudionika

(poduzetnici, na primjer, nerado za tako što izdvajaju vrijeme), ne dopuštaju kombiniranu

radionicu, formulacija ciljeva razvoja može se zasebno organizirati (najviše dva tjedna nakon

prve radionice). Preduvjet za odvojene radionice je sudjelovanje istih sudionika. Oni koji

pridonose prepoznavanju ključnih problema moraju biti uključeni i u prepoznavanje razvojnih

ciljeva. U protivnom, bit će ugrožen kontinuitet rasprave i rezultati neće biti dovoljno

kvalitetni. Nadalje, mnoge zainteresirane strane mogu sudjelovanje smatrati nedovoljno

ozbiljnim, što može ugroziti predanost interesnih skupina konačnom programu.

Za osiguranje sudjelovanja različitih interesnih skupina u ovoj, svakako odlučujućoj, fazi

razrade programa, moguće su razne opcije (vidi grafičke prikaze 18-21). Kako bi započela

otvorena razmjena mišljenja, te kako bi se ojačali demokratski postupci na lokalnoj razini,

preporučuje se vođenje radionica u kojima će sudjelovati lokalni stručnjaci i predstavnici raznih

interesnih skupina (Opcija A u grafičkome prikazu koji slijedi). S obzirom na uporabu vremena

i resursa, ovaj je oblik najučinkovitiji i obično najuspješniji (vidi također poglavlje 3.2).


Kao i u prethodnome koraku, u fazi oblikovanja razvojne vizije i ciljeva, sudjelovanjeraznih interesnih skupina ključan je preduvjet kasnije uspješne provedbe programa.

Radionica, je najučinkovitiji i najuspješniji oblik sudjelovanja; lokalna se demokracija

itekako može ojačati otvorenim raspravama raznih interesnih skupina.

S praktičnoga gledišta korisno je odgoditi raspravu o viziji nakon uobličavnja ciljevarazvoja na temelju prepoznatih ključnih problema; viziju je lako izvesti iz niza

formuliranih ciljeva.

Formulirani ciljevi razvoja moraju biti izvedivi; treba pravodobno razmotriti potrebu za

vanjskom podrškom (države, međunarodnih programa, vanjskih stručnjaka, itd.) u

svrhu postizanja ciljeva.

Broj ciljeva razvoja treba ograničiti na četiri cilja po sektoru (obično se razmatrajugospodarstvo, društvene djelatnosti, prostorno uređenje sa zaštitom okoliša i institucije

razvojnog upravljanja), kako bi se sudionici potaknuli na usredotočavanje nanajkritičnije razvojne teme.




Integracija predstavnika značajnih interesnih skupina

Grafički prikaz 18




Grafički prikaz 19


Opcija A

Radna skupina zajedno s lokalnim stručnjacimaprepoznaje ključne probleme te određuje vizijui utvrđuje ciljeve

„strateški seminar“




Grafički prikaz 20

Opcija B

Manja radna skupinaidentificira ključne problemete formulira viziju i ciljeve kao

osnovu za raspravu

Zajednička raspravaradne skupine ipredstavnika važnihinteresnih skupina

Izrada vizije i ciljeva na

temelju rezultata rasprave





Grafički prikaz 21

Opcija C

Manja radna skupinaidentificira ključne probleme

te formulira viziju i ci ljeveu vidu nacrta

Izrada vizije i formuliranjeciljeva na temelju mišljenjaispitanih predstavnika

značajnih in teresnih skupina

“saslušanjestručnjaka”

Mišljenjepredstavnika

interesnih skupinau svezi s nacrtom







Grafički prikaz 22

Mjere – projekti koraci za postizanje ciljeva

Vizija

C ilj A

Cilj B

C ilj C

P = projekt ili m jera

P P P P

P P

P

P

Program




Odgovorna institucija

Kad je riječ o odgovornim institucijama, tijekom izrade programa obično se postavljaju tri

pitanja:

1. Zašto navoditi odgovornu instituciju?

2. Što odgovorna institucija treba činiti?

3. Koju instituciju treba navesti kao odgovornu?

Grafički prikaz 23

dodjeljivanje područ ja odgovornosti

strukturiranje provedbe programa

porast predanosti

detaljno planiranje mjera

oblikovanje koncepcija financiranja

provedba mjera tenderiranja

nadzor i ocjena provedbe mjera

ministarstva ili odgovorni odjeliministarstava

lokalna i područna samouprava i institucije

određena komunalna poduzeća državne institucije

nacionalna, regionalna i lokalna udruženja

Odgovorna institucija




Cilj određivanja odgovorne institucije je, prije svega raspodjela odgovornosti odmah nakon

upoznavanja s detaljnim mjerama. Ako je u ovoj fazi odgovornost povjerena specifičnoj

instituciji, postojat će sigurnost da će dokumentacija biti izrađena, a provedba projekta

pripremljena, te da je sve to moguće ocijeniti, budući da se od navedene institucije moguzatražiti informacije. To pomaže i samoj instituciji, jer tako dobiva jasan pregled svojih

dužnosti. Dodatan razlog za dodjelu odgovornosti određenim institucijama nastaje ako su

donositelji odluka određenih institucija sudjelovali u raspravi o tome tko bi što trebao činiti;

preuzimanje odgovornosti već tijekom rasprave automatski pojačava predanost odgovorne

institucije programu. Odgovornost za specifične mjere ne smije se povjeriti instituciji koja nije

bila uključena barem u konačno odlučivanje o provedbenom planu. Obično su za najveći dio

plana odgovorne vlasti određene lokalne jedinice.

Odgovorna institucija mora izraditi nužnu projektnu dokumentaciju, a zatim provoditi ili

nadzirati provedbu koja je povjerena tvrtkama s kojima je potpisan ugovor. To osobitouključuje izradu takozvanih logframe matrica, u svrhu određivanja sveukupnih ciljeva (ili općih

ishoda), svrhe projekta, proizvoda (ili rezultata), aktivnosti, određenih pokazatelja i ključnih

događaja, financijskih koncepcija, uključujući pojašnjenje struktura sufinanciranja, vođenja

postupaka podnošenja ponuda, nadzora provedbe, ili provedbe samog projekta.

Potencijalne odgovorne institucije su prije svega javne institucije i vlast, ovisno o zakonski

propisanim odgovornostima i tehničkoj prikladnosti. Ako se to čini prikladnim, te ako one toprihvaćaju, uključene mogu biti i organizacije civilnog društva. Nasuprot javnom sektoru,

organizacije civilnog društva se ne mogu programom obvezati na preuzimanje odgovornosti.

Isto vrijedi za tvrtke iz privatnoga sektora, koje su odgovorne za svoj, ali ne i za lokalni razvoj.

Odre đ iva nje prioriteta i razdoblja provedbe

Određivanjem prioriteta u provedbu se nastoji uvesti red. Određivanjem najčešće brojnih i

svakako ponderiranih prioritetnih mjera, može se ustanoviti koja od njih zahtjeva hitnu

provedbu ili razmatranje. Rangiranje prioriteta treba izvesti u tri koraka:

1. prepoznavanje žurnosti mjera s tehničkog gledišta (ovdje se, prije razmatranja

poboljšanja fizičke infrastrukture, treba usredotočiti na upravljanje financijama u

lokalnoj jedinici);2. povezivanje hitnosti s tehničkim razlozima i razlozima zaštite okoliša (dobar primjer je

izgradnja fizičke infrastrukture na području - selu, gradu, priobalnoj zoni, itd. – u

kojem se, zbog pojačanog pritiska naseljavanja ili turizma, očekuje jako zagađenje);

3. usklađivanje vlastitih prioriteta s planiranim ili već započetim mjerama drugihrelevantnih programa (tj. uporaba sinergijskih učinaka, kako bi se izbjeglo preklapanje

mjera koje mogu zbuniti korisnike, itd.)




Grafički prikaz 24

Prioritizacija mjera na jednostavan, ali učinkovit način, osigurava uvid u mjere koje zahtijevaju

najveću pozornost u različitim godinama provedbe programa, a time i u uspostavi reda u

cjelokupnom planu. To podsjeća na slagalicu čiji se dijelovi stave na velik stol, a potom se

razmjeste kako bi se dobila cjelovita slika. Preporučljivo je usredotočiti se na nekoliko rangova,primjerice 1-3. To će potaknuti planere na donošenje jasne odluke o hitnosti svake pojedine

mjere.

Određivanje razdoblja provedbe pomaže u strukturiranju provedbe plana slično kao i

određivanje prioriteta. Dok se prioriteti temelje na tehničkim i prostornim zahtjevima, te

razmatranju drugih programa i planova, određivanje razdoblja provedbe slijedi aspekte vezane

uz samo planiranje:

Određivanje prioriteta i razdoblja provedbe

!

!

Nalog za provedbu, prosuđivanjem pojedinih mjera prepoznavanje hitnosti aktiviranja

pojedinih mjera

veza tehničkih aspekata s prostornimrješenjima

usklađivanje provedbe mjera s ostalimsektorskim ili prostornim programima

Oblikovanje provedbe orijentirane na: financijske resurse

međuovisnosti i uzajamne utjecaje mjera

apsorpcijske kapacitete provedbenih institucija

(kapaciteti provedbe)




1. ograničenost nedostatnih financijskih izvora i optimizacija učinkovitosti svrsishodnom

raspodjelom raspoloživih financija;

2. razmatranje međuovisnosti i međusobnih utjecaja mjera (mjere se često ne mogu

uspješno i održivo provesti, ako nisu provedene druge mjere ili prvo treba provestijednu mjeru kako bi se omogućila provedba drugih);

3. ograničene apsorpcijske sposobnosti odgovornih institucija (ako je jedna institucija

konačno odgovorna za provedbu brojnih mjera, može se predvidjeti da se tim mjerama

ne može baviti istodobno; treba uzeti u obzir kapacitet te institucije i ne opteretiti je

brojnim mjerama u kratkom vremenskom razdoblju; to ugrožava kvalitetu mjera za

koje je institucija odgovorna).

Razdoblje provedbe ovisi o dogovoru sudionika izrade programa koji prethodi izradi

provedbenog plana. Može se uzeti kao pravilo da razdoblje provedbe ne bi trebalo prelaziti pet

godina, unatoč činjenici da su ciljevi dugoro

čne orijentacije. Razlog tome su razli

čita obilježjasrednjoročne i dugoročne razine planiranja. Ciljevi opisuju poželjna dostignuća specifična za

sektor ili podsektor, dok su mjere povezane s provedbenim uvjetima koji se s vremenom mogu

lako promijeniti. Odrediti mjere koje treba provesti za deset godina praktički je nemoguće. U

tranzicijskim se zemljama čak i pet godina teško može smatrati realnim razdobljem planiranja.

U pojedinim slučajevima, ovisno o nakanama odgovornog (uglavnom političkoga) tijela,

razdoblje provedbe obuhvaćeno provedbenim planom može se produžiti (ali ne bi smjelo bitiduže od 10 godina). Što je razdoblje duže, to je plan fleksibilniji. To zahtijeva i sofisticirane

strukture nadzora i revizije (o tome nešto kasnije).

O č ekivani troškovi provedbe

Očekivani troškovi su stavka o kojoj se, naravno, najviše raspravlja. Osnovni problem u ovom

koraku je u tome što se procjena troška ne smije odgađati, a točni iznosi se još ne mogu

odrediti. Očekivane troškove stoga treba procijeniti i pri tom ostati u realnim okvirima.

Okvirna procjena očekivanih troškova omogućuje:

1. procjenu provedivosti cjelokupnoga plana

2. stvaranje temelja za izradu godišnjeg i višegodišnjega proračuna a time i daljnjih

točnijih procjena .

Kao što je prikazano u grafičkom prikazu 25, izraz resursi uključuje sva sredstva potrebna za

provedbu mjere ili projekta. Ovdje su obuhvaćeni troškovi zaposlenika, operativni troškovi,

troškovi opreme, investicijski troškovi, itd.




Grafički prikaz 25

Troškovi zaposlenika često se ne razmatraju u smislu potrebnih resursa, koji trebaju biti

pridodani troškovima projekta. To je posljedica “tradicionalnog” gledišta prema kojemuzaposlenici - osobito javni djelatnici – primaju plaću za svoj posao pa im se dodatni poslovi

mogu nalagati bez dodatne naknade. Na taj način se zamagljuje veza između izvršenihzadataka i zarađenih plaća. Ako zaposlenici moraju pridonijeti provedbi mjera, oni nisu

dostupni za druge aktivnosti. To znači da se druge aktivnosti neće provoditi, ili će ih provoditi

netko drugi, kojega je potrebno privremeno zaposliti. Njihovo provođenje može se povjeriti i

vanjskom stručnjaku, na temelju ugovora. Bez obzira na rješenje, provođenje mjera

podrazumijeva troškove zaposlenika. Niti jedna aktivnost nije besplatna! S druge strane, ako

zaposlenici imaju vremena za sudjelovanje u novim, dodatnim zadacima, a da se to ne odrazi u

njihovu svakodnevnom radu, to znači da cjelokupna struktura zaposlenih u određenoj

djelatnici:

vo d i te l j , up ra vni dje latn ic i, ra d nic i , tehni ča ri, vo za či , itd .

oprema:

instrum enti, vo zila , ra čuna la, p isa či , foto k op irni ure đ aji,

ured ski m a ter ija l , itd.

zgrade, prostorije:

ured ske p rostorije, p rostori za sa sta nk e, sklad išta, ra d ionic e,it d .

investicije: troškovi izg rad nje , op e ra tivn i troško vi, troškovi od r a va nja i

p op ra vk a , sigurnosni ob jek t i, i td .

- Potrebni resursi za provedbu mjere ili projekta

Očekivani troškovi




instituciji mora biti podrobno razmotrena, zbog njezine neučinkovitosti. To može dovesti do

druge značajne mjere - priprema institucionalne strukture koja će biti nositeljem razvoja.

Isto vrijedi za operativne troškove, koji se često ne uračunavaju kao nužni dodatni troškovi,budući da institucija već funkcionira. Niti ovdje se ne povezuju dodatni zadaci s dodatnom

potrošnjom uredskoga materijala, komunalnim troškovima, itd. To rezultira procjenom

troškova daleko ispod stvarnih, a u konačnici i nesposobnošću institucije provoditelja za

uspješnu provedbu programa.

Iako stavke vezane uz troškove predstavljaju grube procjene, one stvaraju sliku o ukupnom

iznosu potrebnom za provedbu cjelokupnoga programa pa i njegovih dijelova. To može

poslužiti kao temelj razrade za sektor ili instituciju specifičnih, godišnjih ili višegodišnjih

proračunskih ili investicijskih planova. Preopterećenje pojedinih institucija može se izbjeći na

samome početku, ako su troškovi po mjeri ili projektu barem približno poznati.

Konačni troškovi i detaljne financijske konstrukcije za provedbu različitih mjera bit će

definirani tek po izradi tehničke dokumentacije. Tehnička dokumentacija ne uključuju samo

aktivnosti vezane uz provedbu mjera, nego i postupke financiranja, nadzora i provedbe.

U mnogim je slučajevima moguće pokazati da nekoliko (investicijskih) projekata zahtijeva

ogromne financijske resurse. S druge strane, većina učinkovitih mjera, osobito onih koje seodnose na institucionalno jačanje, može se provesti bez većih ulaganja. Naznaka očekivanih

troškova dopušta pregled cjelokupnih resursa potrebnih za postizanje ciljeva, kao i za

prezentaciju i opravdanje programa.

Izvori financiranja

Ništa manje ne raspravlja se ni o izvorima financiranja. Možemo ih podijeliti na potvrđene ipretpostavljene, te domaće i vanjske. Potvrđenih nažalost ima najmanje i najčešće se svode na

proračun općine/grada ili županije za koju se izrađuje program. Financijski izvor je tako

potvrđen samo ako je riječ o lokalnom proračunu, a izvjestan je onoliko koliko je izvjesno

izvršenje proračuna. Izrađivač programa stoga mora utjecati na općinske/gradske vlasti da nacrt

programa usklade s nacrtom proračuna za iduću godinu i da oba dokumenta usvoje

istovremeno. U ovom pogledu u hrvatskoj praksi iznimka su samo Programi održivog razvojaotoka koji se izrađuju prema Zakonu o otocima (NN 34/99). Te programe usvajaju jedinice

lokalne samouprave na otocima a zatim ih u skladu sa zakonom određenim postupkomdostavljaju ministarstvima na mišljenje, a ova Vladi RH na usvajanje. U tom postupku jedinice

lokalne samouprave mogu navesti da će se određene mjere financirati iz državnog proračuna.

Ako Vlada usvoji predloženi program, i državni i općinski/gradski proračun mogu se smatrati

potvrđenim izvorom financiranja lokalnog razvoja. Ostali domaći izvori su krediti koje može

dati HBOR ili koja komercijalna banka i sredstva Fonda za regionalni razvoj RH. Oni se mogu

upisati kao pretpostavljeni izvori ako je riječ o mjeri koju tek treba razraditi i postepeno razviti

do feasibility analize.




Nakon početka pregovora s Europskom unijom o priključenju, jedinicama lokalne samouprave

otvorili su se novi izvori financiranja. Uz sredstva pojedinih agencija Ujedinjenih naroda te

CARDS i CADSES programa, na raspoloženju su sredstva pristupnih fondova, a tu su i

mogućnosti kreditiranja koje pružaju Svjetska banka, Europska banka za obnovu i razvoj,Europska investicijska banka itd. Na ova sredstva treba računati uz napomenu da će mjere koje

će u stupcu „izvori financiranja“ imati navedene strane izvore trebati posebno pažljivo razraditi,

slijedeći pri tom uputstva i vodiče na kojima rečeni financijeri inzistiraju. Izrađivač programa

pri tom treba paziti da se mjere ne pretvore u niz zahtjeva za formuliranjem novih mjera;

program neće biti uvjerljiv ako većina mjera počinje s „izraditi projekt“, „formulirati aktivnost“

i sl. Treba imati na umu i da pretežna većina načelnika, gradonačelnika te općinskih i gradskih

službenika još nisu upoznati s novim mogućnostima financiranja. U programu se stoga mora

naći poglavlje s podrobnim opisom tih izvora, vrsta projekata koji se mogu predlagati,

kriterijima kojima treba udovoljiti itd.

Napomene

Posljednji stupac namijenjen je značajnim napomenama koje pridonose boljem razumijevanju

pojedinosti određene mjere. Primjerice, različite se mjere često međusobno povezuju, u smislu

logičnog vremenskog niza, ili u skladu s preklapanjima. U tim je slučajevima za svakoga

čitatelja i korisnika operativnog plana preporučljivo u stupcu napomene potražiti informacije o

toj povezanosti. Još jedan značajan aspekt je gruba analiza očekivanih troškova, ako već postoji

jasna slika (financijski doprinos lokalne jedinice, ministarstva, itd.), ili ako mjera obuhva ćarazdoblje od nekoliko godina, te je moguće izvršiti godišnju raspodjelu troškova. Napomene

stoga uvijek pomažu u pojašnjavanju pitanja vezanih uz pojedinu mjeru.

Pojedini dijelovi operativnog plana, prikazani na sustavan način, jasno pokazuju da provedba

mjera i projekata ovisi o ravnoteži dviju komponenti (vidi grafički prikaz 26):

1. Stručnost odgovorne institucije očito ima odlučujući utjecaj na provedbu mjera. Ako je

institucija dovoljno kvalificirana i adekvatno strukturirana, potrebne se mjere mogu

lako i kvalitetno provesti; ako je institucija neučinkovita i neuspješna, potrebne se

mjere ne mogu provesti do željenoga stupnja i ne mogu se postići željeni rezultati.

2. Već smo istaknuli značaj određivanja prioriteta i vremena provedbe. No, treba još

jednom naglasiti kako jednom određeni prioriteti i razdoblja imaju presudan utjecaj naprovedbu mjera i projekata. Obje naznake određuju slijed mjera i brzinu ostvarenja

provedbenog plana.

3. Za provedbu mjera i projekata ključni su financijski resursi. Ako potrebni financijski

resursi nisu dostupni, provedbeni plan ili neki njegov dio ne mogu se provesti upredloženom obliku; plan će tada trebati revidirati i prilagoditi raspoloživim

sredstvima.




Grafički prikaz 26

Osim izravnih međuovisnosti, postoje i one neizravne. Određivanje prioriteta, te određivanje i

dostupnost potrebnih resursa, neizravno utječu na provedbu mjera i projekata, budući da tičimbenici imaju izravan učinak na sposobnost odgovornih institucija:

1. Neuravnoteženim određivanjem prioriteta, ili koncentriranjem previše mjera u

kratkome razdoblju, odgovorne se institucije lako mogu preopteretiti; to će dovesti do

niske učinkovitosti pa i nevoljkosti za realizaciju pojedinih mjera i projekata.

2. Zbog nedostupnosti potrebnih sredstava, čini se da odgovorne institucije ne mogu

provesti mjere i projekte.

P

odgovorneinstitucije

potrebnifinancijski

resursi

određivanjeprioriteta irazdobljaprovedbe

Pregled planiranja i odnosi tijekom provedbe




3. Zbog dostupnosti veće količine sredstava, apsorpcijske sposobnosti odgovorne

institucije mogu u određenim fazama provedbe biti premašene; i to može dovesti do

niske učinkovitosti, pa i zastoja u provedbi mjera ili projekata.

Iz ovoga slijedi da po završetku provedbenog plana treba procijeniti sve izravne i neizravne

odnose, kako bi se u provedbi izbjegli nepotrebni poremećaji.

U provedbenom planu treba nužno razmotriti i uspostaviti učestalo praćenje i vrednovanje

provedbe. U većini lokalnih jedinica, ne samo u tranzicijskim zemljama, ne postoji jasna

dodjela odgovornosti za praćenje i ocjenjivanje obavljenih aktivnosti. Značaj praćenja i

ocjenjivanja, kao instrumenta uspješnoga upravljanja svakim razvojnim procesom, u pravilu

nije poznat ili se zanemaruje.

Provedbeni plan je posljednji dio dokumenta strateškog razvojnog programa koji započinjeprocjenjivanjem postojećih (unutar-regionalnih i relevantnih izvan-regionalnih) struktura i

utvrđivanjem strateških orijentacija razvojnoga procesa, a završava potrebnim i provedivim

mjerama i projektima. Regionalnim čimbenicima takav dokument pruža jasnu orijentaciju

ciljeva, smjer i potrebna sredstva budućeg razvoja.


Mjere i projekti određeni provedbenim planom trebaju biti određeni tako da omoguće

dosizanje formuliranih razvojnih ciljeva.

Iako se većini mjera ili projekata pridaje jednako veliki značaj, svakako treba odreditiprioritete kako bi se utvrdilo kojim mjerama ili projektima valja dati veću pozornost;

treba izbjegavati davanje istoga prioriteta većem broju mjera i projekata.

Uvijek se čini da svaku mjeru ili projekt treba realizirati što je prije moguće. Otuda i

rizik smještanja previše mjera ili projekata u prvu ili drugu godinu razdobljaobuhvaćenog provedbenim planom. Na početku razdoblja provedbe broj mjera ili

projekata treba stoga ograničiti na svega nekoliko, kako bi se omogućio nesmetani

početak provedbe i upoznavanje zainteresiranih strana s njenim postupcima.

Prilikom procjene izdataka u razdoblju provedbe treba razmotriti sve nužne troškove;

uvijek je bolje povećati troškove nego navoditi iznose koji možda neće biti dostatni.

Valja pojasniti sve međusobne odnose i ovisnosti mjera i projekta. Provedbeni plantreba biti radni alat za različite čimbenike; jasno razumijevanje i spremnost za uporabu

preduvjet je za poduzimanje potrebnih aktivnosti i konačnu uspješnu provedbu.

Provedbeni plan treba uključivati postupak praćenja kao međusektorsku mjeru. Strateški

razvojni programi su toliko složeni da bez prikladnih struktura i pravila praćenja nije

moguće osigurati stalno ocjenjivanje napretka. Zbog vremenskog raspona kojeg obuhvaća

program, potrebne su redovite revizije operativnog plana, koje se mogu provoditi jedino na

temelju pomnih aktivnosti praćenja.




Grafički prikaz 27

Provedbeni plan

Br. Mjera/projekt

Odgovornainstitucija

Prioritet Razdobljeprovedbe

Očekivanitroškovi urazdobljuprovedbe(u 000 KN)

Izvorifinanciranjapotvr đeni

Izvorifinanciranjanepotvr đeni

3.5. Usvajanje programa i mehanizmi provedbe

Već je spomenuto da provedba programa, tj. ostvarenje provedbenog plana, ovisi o obvezama

različitih čimbenika, te zahtijeva mobilizaciju financijskih sredstava, povremene revizije, itd.Osim razrade prikladnog razvojnog programa visokog standarda, put budućega razvoja treba,

dakle, graditi i oblikovanjem prikladnih mehanizama provedbe (vidi grafički prikaz 28).

Jedan od kritičnih trenutaka u ovom smislu je usvajanje programa. Program svakako treba

usvojiti općinsko odnosno gradsko vijeće ili pak županijska skupština i tako ga učiniti

obvezatnim jednako kao što su to godišnji proračun ili prostorni planovi. Kao što se vidi u

grafičkom prikazu 27, Provedbeni plan uz mjere, prioritete i rokove određuje i provoditelje iizvore financiranja što znači da ne može ostati deklarativnim dokumentom koji se svodi naspisak poslova za koje se može reći tek da bi ih bilo dobro obaviti. Usvojeni program i

provedbeni plan u njemu, mogu poslužiti čelnicima općine/grada kao dokaz opredjeljenja za

suvislo upravljanje razvojem, a ako provedba bude iole uspješna, i kao dokaz da su se prihvatili

posla i opravdali povjerenje birača. S druge strane, oporba će sve vrijeme provedbe imati kriterij

za vrednovanje onih na vlasti; u provedbenom planu jasno piše što sve treba napraviti i do

kada, pa je po isteku pojedinih rokova lako postavljati možda i neugodna pitanja. Formalna

obvezatnost programa je, dakle, karakteristika koja ga može učiniti snažnim instrumentom

upravljanja razvojem pa i političkog opstanka.




Izrađuje li se program za jednu općinu ili grad, usvajanje ne otvara proceduralne probleme je se

može primijeniti uobičajen postupak u kojem općinsko/gradsko poglavarstvo (u malim

općinama to čini načelnik) predlaže nacrt programa vijeću koje ga usvaja i objavljuje u svom

službenom listu. Izrađuje li se program za više općina kao što je to slučaj s većinomspomenutih programa održivog razvoja otoka, usvojiti ga trebaju sve općine/gradovi koji su

njime obuhvaćeni. Ovdje se mora imati na umu da u provedbenom programu u stupcu

„odgovorna institucija“ za svaku mjeru treba jasno odrediti provoditelja i da to za neke mjere

može biti jedna općina, za neke više, a za neke sve općine obuhvaćene programom. Programom

se može odrediti i tijelo koje će provoditi program u ime općina/gradova ali onda treba točno

odrediti i njegove ovlasti i obveze. Ovdje se, u smislu upravljanja projektnim ciklusom, treba

prisjetiti i povratnih veza koje se uspostavljaju tijekom izrade programa (vidi grafičke prikaze 5.

i 6.). Ako se u stupcu „odgovorna institucija“ ima pojaviti više općina ili skupina općina onda

to treba uočiti još u analizi, a pogotovo u određivanju problema i ciljeva. Ne treba očekivati da

će partikularni cilj koji donosi boljitak samo jednoj od op

ćina obuhva

ćenih programom,jednako prihvatiti sve općine i da će se njegovo ostvarenje moći tek tako podvesti pod

zajedničke zadatke. Iskustvo izrade otočnih razvojnih programa (ima otoka i sa 7 općina i

gradova) pokazuje da analizirati treba i pojedine općine i cjelinu koju čine i da isto treba učiniti

i prilikom uočavanja problema i određivanja ciljeva. To se pokazalo potrebnim ne samo zbog

vjerodostojnosti analize nego i zbog kasnijeg lakšeg međuopćinskog dogovaranja

Obv ezatnost programa neće, međutim, jamčiti provedbu ako prilikom usvajanja nisu utvrđeni imehanizmi provedbe. Oni ne predstavljaju središnje elemente programa ali ih treba uključiti

kao njegove dodatne dijelove. Oblikovanje i primjena ovih mehanizama uvelike ovisi o

posebnim uvjetima na razini lokalnih čimbenika, o institucionalnim uvjetima, itd. Svaka

promjena posebnih uvjeta može prouzročiti i kratkoročne promjene u mehanizmima provedbe.Radi moguće vremenske kolizije programa i nužnih promjena u nekim mehanizmima

provedbe, to može prouzročiti probleme, jer će nastati potreba za izmjenama dijelova razvojnog

programa. To lako može dovesti do političke rasprave u lokalnoj zajednici. U mnogim je

slučajevima stoga prikladnije u razvojni program uključiti srednjoročni provedbeni plan koji se

proteže kroz cijelo razdoblje programa (obično 5 godina) i provedbeni plan koji obuhvaća mjere

poslove i zadatke za slijedeću godinu i traje koliko i godišnji proračun s kojim mora biti

usklađen. Prilikom usvajanja na općinskom/gradskom vijeću ili na županijskoj skupštini treba

pojasniti mehanizme provedbe tako da odluka o usvajanju programa ima karakter provedbenog

akta. Na taj način prilagodbe programa u koje će se trebati upustiti s vremena na vrijeme neće

utjecati na programski dokument kao takav.

Kao što je preporučeno, mehanizmi provedbe ne bi trebali biti sastavni dio strateškog razvojnog

programa (to je predmet propisa izravno vezanih uz program), jer od slučaja do slučaja uvelike

ovise o posebnim okolnostima. Ovdje su predstavljeni najznačajniji mehanizmi, kako bi se

opisala temeljna ideja provedbe programa.




Odgovornost za upravljanje

Treba jasno naznačiti odgovornosti za upravljanje programom. Osim odgovornosti za pojedine

mjere ili projekte, ukupna odgovornost mora se povjeriti bilo izravno lokalnoj vlasti, kaopolitičkoj instituciji, ili razvojnom vijeću, ili pak nekoj drugoj instituciji s političkim

mandatom za djelovanje u ime lokalne vlasti.

Funkcija odgovorne institucije može biti izravno vezana uz spomenute tehnike upravljanja

razvojem, koje pokrivaju područja:

odlučivanja

motiviranja, komunikacije, moderacije

upravljanja i organizacije

Postupak upravljanja

Postupak upravljanja treba razumijeti kao niz koraka potrebnih za izvršenje provedbenog plana

na različitim razinama samog programa (razina programa, mjera, dodatnih mjera, nadzora, itd).

Postupci upravljanja se stoga ne odnose samo na raspodjelu odgovornosti, nego uključuju i

međusobne odnose odgovornih institucija, kako horizontalne, tako i vertikalne.

Pra ć enje i ocjenjivanje (monitoring i evaluacija)

Kao međusektorske mjere ili projekti, provedbenim planom mogu se ustanoviti i primijeniti

nadzorne strukture i postupci. Strateški razvojni programi toliko su složeni da bez prikladnog

praćenja nije moguće osigurati stalno vrednovanje ili ocjenjivanje provedbe. Radi srednjoročnog

karaktera programa, potrebne su redovite revizije provedbenog plana, koje se mogu izvršitisamo na temelju podrobnog praćenja koje pak ovisi o predloženom razdoblju provedbe.

Uspostava prikladnog i djelotvornog sustava praćenja zahtijeva uključivanje iskusnih

stručnjaka. Počevši od oblikovanja postupaka prikupljanja i procjenjivanja potrebnih podataka,

ključna su i pitanja stručnosti, odgovornosti i potrebne infrastrukture. Često se nastojanja

uspostave sustava praćenja zaustavljaju na području baza podataka i sofisticirane računarskeopreme, no, ta su pitanja svakako manje značajna od sofisticiranih struktura praćenja i

ocjenjivanja.

Mobil izacija i cirkulacija kapitala

Projekti se ne mogu provoditi bez potrebnih sredstava. Stoga je jedan od ključnih zadataka

cjelokupnoga programskog menadžmenta, pa i menadžmenta pojedinih projekata, “traženje i

pronalaženje” potrebnog novca. Ne samo u tranzicijskim zemljama sa slabom financijskom




osnovicom, osobito na lokalnoj razini, nego i u državama članicama Europske unije, najveći dio

investicija u temeljnu infrastrukturu, zaštitu okoliša, društvene aktivnosti i institucionalno

jačanje, same lokalne jedinice ne mogu preuzeti bez sufinanciranja iz državnog proračuna, ili

postojećih državnih ili međunarodnih (EU) fondova. Posljednjih godina sufinanciranje uzuključivanje privatnoga sektora postalo je rasprostranjeni instrument. Poznat kao privatno-

javno partnerstvo (engl. Private-Public-Partnership - PPP), taj se instrument temelji na

preduvjetu da svi partneri u investiranju prepoznaju pojedine prednosti. Naravno, očekivane

koristi nisu iste za sve korisnike. Značajno je oblikovati ili promicati određenu mjeru ili projekt

na način da potencijalni fondovi, sponzori, itd. mogu identificirati koristi.

Obično postoje razne mogućnosti (su)financiranja željenih mjera ili projekata (vidi i poglavlje

3.4. – izvori financiranja). Osobito u tranzicijskim zemljama, velik dio sredstava iz državnih,

bilateralnih ili multilateralnih programa namijenjen je poboljšanju infrastrukture,

institucionalnih kapaciteta, gospodarskoga razvoja, društvene stabilizacije, te kulture i zaštiteokoliša. Problem odgovornih čimbenika na lokalnoj razini je pribavljanje informacija o

raspoloživosti adekvatnih sredstava, te uspostava pristupa određenim programima. Kako je to

preduvjet za realizaciju većine mjera ili projekata, osposobljavanje lokalnih čimbenika, osobito

lokalnih vlasti za upravljanje financijama, treba biti prioritetnom mjerom u provedbenom

planu. U prvoj godini provedbe mobilizacija potrebnog kapitala je u pravilu slaba, pa veće

projekte treba smjestiti u srednje razdoblje provedbenog plana.

Postupci i pravila za provedbu mjera

Na ovome su području mehanizmi usko povezani s ostalim mehanizmima koje smo već spomenuli (mehanizmi sustava upravljanja, praćenja, struktura financiranja, itd.). Oni

pokrivaju sve postupke i pravila koji olakšavaju provedbu. To uključuje i pojašnjavanje

struktura nadzora.

Uz navedene mehanizme treba razmotriti i sva ostala područja koja trebaju biti jasno

strukturirana. Treba uravnoteženo regulirati određena područja, bez narušavanja fleksibilnosti.

Ono što je temelj cjelokupnog programa i predmet općega konsensusa uključenih čimbenika,

treba biti i kriterijem razrade postupaka i pravila provedbe.

Organizacija i jam č enje tijeka i razmjene informacija

Provedbu će biti teško ocjenjivati bez točnih podataka o tekućim aktivnostima. Treba

ustanoviti jasno i izvedivo izvješćivanje i dostupnost informacija i zaključaka. Onima kojima

su informacije nužne u poslovima provedbe treba omogućiti da do njih i dođu. To se mora

osigurati propisima za unutarnje i vanjske čimbenike.




Grafički prikaz 28

Značajni mehanizmi provedbe

Odgovornost za upravljanje Opća i viša odgovornost za provedbu programa

Postupci upravljanja Određivanje instituc ionalnih struktura za upravljanje iprovedbu programa

Praćenje i ocjenjivanjeOdređivanje postupaka i odgovornosti za praćenje iocjenjivanje provedbe programa

Mobilizacija i cirkulacija kapitalaStrukturiranje financijskih doprinosa (strukturesufinanciranja) - povećanje financijske transparentnosti

Postupci i pravila provedbe mjeraprimjerice, određivanje postupaka natječaja (akoveć nisu određeni relevantnim zakonima), načinafinanciranja pojedinih mjera, određivanje mjeranad zora, itd.

Organizacija i jamčenje tijeka informacija i razmjeneinformacija primjerice, strukturiranje dokumentacijskog sustava,sustava izvješćivanja, postupaka razmjene podataka




4. SASTAVNICE POSTUPKA IZRADE STRATEŠKOG RAZVOJNOGPROGRAMA

4.1. Uključivanje stručnjaka

Opis

U izradi strateškog razvojnog programa redovno sudjeluju vanjski stručnjaci. Njihovi profili,

doprinos, odgovornosti i područja u koja se uključuju razlikuju se u pojedinim fazama procesa

(vidi grafički prikaz 29) Općenito uzevši, slijed uključivanja stručnjaka teče od aktivnoga dijela

(strukturne analize), preko metodološke podrške, do konačno aktivnoga dijela u koji trebaju biti

uključeni i lokalni stručnjaci:

Grafički prikaz 29 - Uključivanje vanjskih stručnjaka tijekom raznih koraka

UKLJUČENJE

KORACI STRUČNJAKALOKALNIH

ZAINTERESIRANIHSTRANA Objašnjenja

analiza postojećesituacije(strukturalna

analiza)Glavni aktivni dio

prepoznavanje irangiranje ključnihproblema

Zajednič ki aktivni dio

formulacija ciljevarazvoja

Informacijski resursi

razrada planaaktivnosti

Metodološka podrška

Fleksibilnost uključivanja svih zainteresiranih pa tako i vanjskih stručnjaka preduvjet je

participativnog planiranja, što omogućuje stvaranje potrebnoga prostora za zainteresirane

strane i njihov doprinos programiranju. Tako će zainteresirani biti predaniji programu i






lokalnih vlasti, te buđenje javne svijesti, zahtijeva sofisticirano znanje o primjeni

instrumenata i metodologija moderacije i komunikacije. I najbolja tehnička izvedba

pokazat će se jalovom, ako stručnjaci ne uspiju stvoriti konsensus i temelj za buduću

provedbu programa.

4.2. Participacija zainteresiranih strana i šire javnosti

Opis

Participacija je ključno pitanje u raspravi o lokalnom razvoju. Osobito je značajno sudjelovanje

onih skupina koje obično nisu uključene u tehničke i političke rasprave, i koje vrlo čestopripadaju gospodarski slabim društvenim skupinama bez stvarne moći. Participacija, stoga,

podrazumijeva više od tehničkoga doprinosa, pružanja informacija i političkoga prihvaćanja.Participacijom treba:

ojačati artikulaciju specifičnih interesa i potreba,

omogućiti “tihim skupinama” da dođu do riječi,

pokrenuti rasprave o razvojnoj politici,

probuditi svijest da je upravljati razvojem moguće i nužno omogućiti izradu programa, koji se temelji na posebnim potrebama raznih

zainteresiranih strana u lokalnoj zajednici

Od samoga početka, u izradu programa treba uklju

čiti sve zainteresirane strane (država,uprava, udruge, interesne skupine, poduzetnici i šira javnost). Javne prezentacije, javne

rasprave, članci u lokalnim tiskovinama, distribucija letaka, objave na lokalnim radijskim i

televizijskim (ako postoje) postajama, temeljni su instrumenti obavještavanja javnosti i

motiviranja doprinosa građana.

Osobito je značajno da u drugi i treći korak procesa izrade programa (prepoznavanje i

rangiranje ključnih problema i formulacija razvojnih ciljeva) budu uključeni predstavnici raznih

interesnih skupina, ali i neorganizirani predstavnici stanovništva. Ključne su informacije

zainteresiranih strana o planiranoj izradi razvojnog programa i tijekom samog procesa. Čak i

ako se javnost informira na početku, a ne provodi se daljnje informiranje, zanimanje za

program brzo splašnjava. Dobra strategija odnosa s javnošću i tiskom od iznimne je važnosti zaparticipaciju. Mjere koje se mogu poduzeti su javne prezentacije, najave i rasprave na radijskimpostajama, leci, članci u lokalnom tisku, itd.

Kritični trenutak nastupa kad treba odabrati sudionike radionica i ostalih oblika participacije

budući da izlaganje gledišta svih relevantnih interesnih skupina neizbježno vodi u neugodne

rasprave s odgovornim političarima. Političari su sa svoje strane skloni izbjegavanju otvorenih

rasprava s političkim neistomišljenicima. No, to je preduvjet za stvaranje č vrstog temelja za

razvoj lokalne jedinice. Isto vrijedi i za tehničke stručnjake. Katkada je teško obraniti svoje

tehničko gledište pred osobama koje u raspravu unose i suviše emocija. Mnogi stručnjaci nisu




skloni uzimati u obzir “polu-profesionalna” mišljenja, budući da ih ne prihvaćaju kao ozbiljne

doprinose. No, participacija također podrazumijeva spremnost priznavanja mišljenja različitih

tehničkih razina i gledišta pojedinaca.

Grafički prikaz 30

Kako bi se izbjegle dugotrajne i više-manje jalove rasprave, valja primijeniti poznate učinkovitemetode strukturiranja rasprave i donošenja odluke. Radionice održane u dvadesetak hrvatskih

gradova i općina pokazale su da se 60 do 70 predstavnika interesnih skupina lako možeuključiti u raspravu o ključnim problemima i strateškim orijentacijama. Radionice su trajale

jedan dan , najduže dan i pol, a prezentirane su sektorske analize, prepoznati i rangirani ključni

problemi i formulirani razvojni ciljevi za različite sektore, Sve to postignuto je ili konsensusom

ili uvjerljivom većinom, a da ni jednom nije došlo do kritičnih sukobljavanja. Radionice su se

tako pokazale kao vrlo dobar način okupljanja dionika i izražavanja razvojnih problema i

stavova, štoviše i kao rijetka prilika da svi kažu što misle. U tom smislu sve dosadašnje

Dionici (Zainteresirane strane)

• Definicija zainteresiranih strana:

Pojedinci i li insti tucije s financijskim il i intelektualnim interesom

za rezultate projekata i mjera

• Identifikacija svih pojedinaca i institucija (“ interesnih skupina” ),

koje bi mogle biti pozitivno ili negativno pogođene planiranim

ili provedenim projektima i mjerama

• Uključivanje interesnih skupina prim jenom prikladnih instrumenata

(tj. anketa, intervjua, javnih izlaganja, radion ica)

• Jamčenje razmatranja interesa pojedinih interesnih skupina,

primjenom adekvatnih instrumenata (tj. promicanjem političke

kulture, radnim skupinama, okruglim stolovima, radionicama

za planiranje)




radionice bile su društveno izuzetno uspješne. Samo vođenje radionica, ovisit će, naravno, o

sporazumu angažiranih stručnjaka i odgovornih vlasti.

Planovi aktivnosti specifični za sektor razrađuju se kao zajednička aktivnost stručnjaka kojimogu pružiti tehničko znanje i iskustvo o najboljim praksama, dok lokalni stručnjaci

odgovorni za taj sektor u upravi, javnim službama, komorama, itd. mogu pružiti određena

znanja o lokalnim ili regionalnim prilikama. Dodatni se učinak postiže prenošenjem tehničkih

sposobnosti vanjskih stručnjaka na odgovorne predstavnike vlasti u regiji.

Nacrt razvojnog programa treba biti predstavljen javnosti što znači da treba provesti javnu

raspravu. Svakom stanovniku općine/grada /županije mora biti omogućen uvid u dokument,

iznošenje komentara, preporuka, pritužbi. Mora postojati i točno određena adresa na koju se

mogu poslati pismene primjedbe i prijedlozi. Javna se rasprava može započeti i poticati

različitim mjerama, koje uklju

čuju slijede

će:

otvorene emisije na lokalnim radio-postajama,

članci u lokalnom tisku,

raspačavanje letaka sa sažetkom nacrta programa,

dostupnost nacrta programa na Internetu,

javna predstavljanja

ostavljanje primjeraka nacrta programa na javnim mjestima.

Od najvećega značaja je odgovornost za javnu raspravu. Odgovornost za sve potrebne i

dogovorene mjere pripada lokalnim vlastima, a ne vanjskim stručnjacima. Što god bude

učinjeno, javnost će zaslužnom pokretačkom snagom smatrati svoju lokalnu vlast. Vanjskistručnjaci trebali bi lokalnim vlastima pružiti savjete o izradi, provedbi i procjeni javne

rasprave.


Svako izravno uključivanje zainteresiranih strana (radionice, skupni intervjui, okrugli

stolovi itd.) treba biti dobro pripremljeno što uključuje detaljni dnevni red, potrebno

vrijeme, očekivane troškove, pozvane interesne skupine, itd.; to osobito vrijedi za

radionice koje se organiziraju radi prepoznavanja ključnih problema i rasprave orazvojnim ciljevima.

Izbor zainteresiranih strana koje će biti pozvane ne radionice treba izvršiti vrlo pomno,kako bi se izbjegle pritužbe a time i podbačaj u kasnijoj fazi procesa; osobitu pozornost

treba pokloniti raznim političkim strankama.

Poteškoću predstavlja uključivanje poduzetnika; dok se razrađuje koncepcija radionice,

treba raspraviti najbolje vrijeme (radni dan, vikend, ujutro, popodne) uzimajući u obzir

dostupnost te značajne interesne skupine.

Na samome početku izrade programa, treba organizirati inicijalni sastanak s

odgovornim predstavnicima vlasti i predstavnicima glavnih interesnih skupina; ako




bude ustanovljen odbor ili razvojno vijeće, inauguracija može poslužiti kao inicijalni

sastanak.

Participacija pobuđuje očekivanja interesnih skupina i šire javnosti o brzini poboljšanja

njihovih (gospodarskih) životnih uvjeta. Napredak je, međutim, uvijek sporiji nego štoitko očekuje čak i ako se program temelji na općem konsensusu. Pretjerana očekivanja

mogu se brzo pretvoriti u frustraciju, osobito ako političari istrumentaliziraju razvojne

probleme u svojim političkim manevrima.

4.3. Uspostava “razvojnog vijeća”

Opis

Uspostava razvojnog vijeća može snažno potaći razvojni proces. Za to postoje tri razloga:

1. Razvojno vijeće preuzima znatan dio tereta lokalnih vlasti kao zakonskog tijela koje

upravlja i odlučuje o razvojnom procesu; pri čemu se lokalnim vlastima pruža potrebna

pomoć i savjeti o svim pitanjima vezanima uz započinjanje i provedbu razvojnog

procesa.

2. Razne interesne skupine mogu delegirati sposobne, stručne i motivirane predstavnike

za članove vijeća, što omogućuje usmjeravanje rasprave i postupaka odlučivanja, a time

i povećanje učinkovitosti razvojnog procesa.

3. Konačno, iako ne manje važno, uključivanje predstavnika raznih interesnih skupinasnažno podržava stvaranje uzajamnoga povjerenja interesnih skupina, koje je temelj za

uspješnu provedbu razvojnog procesa.

Obično postoje određena oklijevanja oko uspostave neke druge institucije i preuzimanja

upravljačkih ovlasti od lokalne vlasti. U takvim slučajevima treba naglasiti da odgovornost za

konačnu odluku i dalje ostaje na lokalnoj vlasti. Opis zadataka i odnosi vijeća s lokalnom

vlašću moraju biti regulirani propisima, koje usvaja općinsko/gradsko vijeće ili županijska

skupština. Ako već postoji slično tijelo, mogla bi se razmotriti mogućnost njegovereorganizacije i prilagodbe kao savjetodavnoga odbora, koji će uključivati predstavnike raznih

interesnih skupina. Značajan, a za mnoge političare nepopularan zahtjev, je uključivanje

predstavnika političke oporbe.

Gore spomenut prvi aspekt jasno naznačuje ulogu razvojnog vijeća. Vijeće nije tijelo koje

djeluje umjesto zakonski uspostavljenih odgovornih vlasti, nego je institucija koja određuje i

nadzire potrebne korake, pruža tehničke i - do stanovite mjere - političke savjete lokalnoj vlasti.

Do koje mjere vijeće može samostalno odlučivati ovisit će, naravno, o odlukama lokalnog vijeća.





Izbor članova razvojnog vijeća treba biti jednako pomno proveden kao i izbor interesnih

skupina za participativne radionice. Vijeće može uključivati političke, poslovne i,društvene skupine te skupine zaštite okoliša, kao i predstavnike određenih skupinastanovništva (manjine, mladi, žene, starije osobe).

Treba izraditi i formalno potvrditi članstvo, postupke i odgovornosti, te prava i obveze vijeća.

U slučaju združenoga vijeća nekoliko lokalnih jedinica, treba urediti i rotacijupredsjedanja, a vijeće se treba strogo pridržavati dogovorenog.

Preduvjet uspješnoga rada razvojnog vijeća je politički mandat koji mu povjeri lokalna vlast (jedan ili više gradova ili općina).

4.4. Političke odluke

Opis

Odlučujući aspekt strateškog planiranja razvoja je politička potpora različitim koracima iinicijativama u procesu. Počevši od službene odluke vijeća o započinjanju cjelokupnog procesa,lokalna vlast mora odobriti mjere u svakoj fazi. To, naravno, zahtijeva predanost političkihinstitucija čitavom procesu i pojedinim koracima. Stanovništvo se treba uvjeriti da su lokalne

vlasti i politički predstavnici informirani o svakome koraku i svakoj mjeri, te da su politi čke vlasti prihvatile predložene inicijative (primjerice, od strane vanjskih stručnjaka), dokumente i

rezultate.

Što se razvojno odlučivanje više decentralizira, to je značajnija razvidnost političkih odluka.Općenito, u decentraliziranom političkom sustavu, očekivanja javnosti u pogledu rada lokalne

vlasti i uprave obično su velika, osobito zato što lokalna razina potvrđuje svoju ulogu glavneoperativne razine gospodarskih i socijalno-kulturnih, te aktivnosti vezanih uz zaštitu okoliša.Političari bi trebali ispuniti ta očekivanja, jasno odražavajući sposobnost i razvidnost, pružajućitako pouzdanu osnovu za bilo koju vrstu ulaganja.

Povećana decentralizacija zahtijeva i sustavno odlučivanje. Planiranje razvoja ovisi o jasnimstrukturama, koje preuzimaju odgovornosti od pojedinaca i prenose ih na državne institucije.Planiranjem razvoja treba poticati takve strukture i ponašanje.


Treba osigurati da odgovorno političko tijelo (općinsko ili gradsko vijeće, županijskaskupština, itd.) usvoji službenu odluku o početku drugačijeg, suvremenijeg upravljanjarazvojem i izradi razvojnog programa kao ključnog razvojnog dokumenta. Bez jasnepolitičke odluke može se pretpostaviti da predanost političara ovisi tek o prisutnostiodređenih pitanja u programima njihovih stranaka.






Oblikovanje prioritetnih mjera zahtijeva razmatranje sredstava u određenoj stavci godišnjega

proračuna, čak i ako se mogu identificirati strukture sufinanciranja. To stvara vezu izmeđ u

razvojnog programa i izrade godišnjega proračuna.

Prioritetne mjere i nacrti projekata trebaju biti pažljivo razrađeni na osnovi Logičkog okvira

(Logical Framework Aproach - LFA). Takav pristup omogućuje potpun i razumljiv pregled

slijedećih elemenata mjera i projekata:

opći ciljevi

svrha projekta

rezultati

aktivnosti razdoblje provedbe

pokazatelji i sredstva verifikacije pretpostavke i rizici

ukupni proračun projekta

izvori financiranja

Uz ove planske elemente koji su neposredno vezani uz projekt potrebno je osigurati i slijede ća

tri preduvjeta uspješne izrade i provedbe strateškog razvojnog programa:

nužni nositelji i ostale provedbene strukture trebaju biti jasno određeni u projektnoj

dokumentaciji

nositelji i ostale strukture i postupci praćenja i evaluacije trebaju biti navedene, a uvjeti

učinkovitog praćenja određeni navedeni projekti trebaju biti verificirani pomoću “cost-benefit” ili “cost effectiveness”

analize


Kod identifikacije i izrade prioritetnih mjera, treba uzeti u obzir željene unutarnje i

vanjske učinke tih mjera.

Izrada, provedba i procjena prioritetnih mjera treba biti podrobno dokumentirana, kako

bi se omogućila srednjoročna i dugoročna poboljšanja provedbenih kapaciteta. Kod planiranja prioritetnih mjera, treba ozbiljno razmotriti veze s planiranjem

proračuna slijedeće fiskalne godine.

Kad su u pitanju prioritetne mjere, osobitu pozornost treba pokloniti angažmanu u

odnosima s tiskom i javnošću.

Valja imati na umu da su postojeći provedbeni kapaciteti u lokalnoj jedinici možda

slabi; budući da prioritetne mjere ne mogu čekati na aktivnosti vezane uz jačanje

institucija i kapaciteta, planiranje mora biti temeljito i obzirno.




5. KRITIČNI OKVIRNI UVJETI ZA STRATEŠKORAZVOJNO PROGRAMIRANJE

5.1. Zapreke na lokalnoj razini

U okviru projekta “Savjetovanje pri planiranju regionalnog razvoja u Hrvatskoj”, započeta je

suradnja s nekoliko općina i gradova. Suradnja je dovela do različitih iskustava, uspjeha i

problema i iznjedrila širok spektar predodžbi o tome kako u Hrvatskoj treba strateški planirati

razvoj lokalnih zajednica osobito u uvjetima sve naglašenije decentralizacije.

Kao što smo nekoliko puta spomenuli, održivi razvoj zahtijeva strukturne uvjete za

započinjanje i jačanje razvojnog procesa, te realizaciju razvojnih nastojanja i poslovnih

ulaganja. Postojeći uvjeti u Hrvatskoj na lokalnoj, dakle glavnoj operativnoj razini

decentraliziranog političkog i administrativnog sustava, mogu se opisati kao uglavnomneprikladni i neodgovarajući. Iako su brojni kreatori odluka, dapače i stručnjaci, izrazili volju za

započinjanje procesa održivog razvoja, postojeći ih uvjeti često ostavljaju bespomoćnima, što

rezultira ad hoc aktivnostima, nerazvidnim procesima odlučivanja, financijskom nesigurnošću,

dubljim ukorjenjivanjem personaliziranih, a time i slabih komunikacijskih struktura,

oklijevanjem za preuzimanjem konačne odgovornosti, itd. Zbog svega toga lokalne se vlasti

nalaze u položaju koja bi se mogao opisati riječima: “... znamo što treba ali ne možemo!”

Ključni aspekti zbog kojih razvojna politika u Hrvatskoj slabo djeluje odnose se u prvom redu

na razvojne mjere na lokalnoj razini koje se vrlo često provode:

bez adekvatnoga planiranja,

bez dostatnih provedbenih kapaciteta (slaba institucionalna organizacija, nedostatno

eksplicitno i implicitno znanje),

bez proračuna stvarnih troškova (osobito operativnih troškova), bez podrške lokalnih i regionalnih čimbenika,

potaknute kratkoročnim političkim nakanama.

Navedeni nalazi proizlaze iz iskustava u programiranju i provedbi potrebnih koncepcija i

mjera; područjima koja predstavljaju najkritičnija uska grla uspješnog razvoja. Jasno se može

vidjeti da je obuhvaćen širok spektar komponenti, što, govoreći o jačanju procesa

decentralizacije u Hrvatskoj, naglašava nužnost razmatranja poboljšanja na mnogim

područjima.

5.1.1. Točnost i relevantnost podataka i informacija

Temelj svakoga planiranja razvoja su točni i relevantni podaci i informacije, koji trebaju biti

dostupni izrađivačima razvojnih dokumenta. Bez točnih i relevantnih podataka i informacija,

planiranje naprosto nije moguće, budući da se ne može provesti dovoljno detaljna i kvalitetna

početna analiza.




Činjenica je, da je razina kvantitativnih i kvalitativnih informacija općenito niska. Ne

iznenađuje da je ta činjenica načelno poznata i prihvaćena od strane čimbenika. Međutim,

iznenađuje činjenica da su čimbenici, čak i bez oslanjanja na pouzdane i dostupne informacije i

podatke, uvjereni kako su dobro informirani o relevantnim strukturama i situaciji naodređenom području. Vrlo često, “dobro poznavanje struktura i situacija” predstavlja grubu

subjektivnu sliku, ili stanje koje više ne postoji.

Nedostatak točnih podataka i informacija onemogućuje potrebno razjašnjenje stvarne i

trenutačne situacije. Te okolnosti mnogi stručnjaci uzimaju kao “štit”, budući da je vrlo teško

(ponekad to nije ni moguće) pribaviti dokaze o netočnosti ili točnosti stručnoga prikaza stanja.

Stoga nedostatak točnih i relevantnih podataka ne samo da ometa detaljnu analizu i percepciju

trenutačnih struktura i situacije, nego i jača položaj onih stručnjaka koji samo ponavljaju svoje

pretpostavke o stvarnoj situaciji. To vodi do zanemarivanja aktualnog razvoja gospodarskih, i

što je još značajnije, društvenih i ekoloških uvjeta, i uzrokuje razradu pogrešno usredoto

čenih,teško izvedivih koncepcija.

Izrada dostatne statističke baze zahtijeva napore, ne samo na lokalnoj, nego i na državnoj

razini, uglavnom u smislu pružanja potrebnih institucionalnih, metodoloških i financijskih

sredstava. Iskustva pokazuju da podaci doista negdje postoje, ali da nisu dostupni niti lako

obradivi i da nema jasnih odgovornosti za njihovo prikupljanje i prezentaciju. Kao posljedica,

planiranje se vrlo često temelji na subjektivno definiranim strukturama, i zastarjeliminformacijama. Ozbiljna identifikacija vizija, ciljeva i prioritetnih mjera je teška, dok planiranje

zastaje jer ukorjenjivanje pretpostavljenog stanja zanemaruje stvarne razvojne prilike i zapreke.

5.1.2 Institucionalna kompetentnost

U socijalističkoj Hrvatskoj, kao ni u ostalim socijalističkim društvima, rad i aktivnosti

institucija nisu bili podložni provjeri. Državne, administrativne, ali i para-državne institucije

uspostavljale su se prema “intuitivnoj“ potrebi, dok se ono što su činile, kao i način na koje su

to činile, uglavnom nisu propitivali. Kada bi se pojavio problem, uspostava druge institucije

(odjela, tvrtke, centra, itd.) bila je prvo “rješenje”. Čak je i danas u mnogim općinama i

županijama prvi korak uspostava razvojne agencije, poduzetničkoga centra, ili slične institucije

koja po osnutku djeluje bez jasnoga profila, nadzora i kontrole korisnosti troškova. Kao

posljedica toga, na svakoj razini postoji zapanjujuće velik broj javnih institucija. Temeljitijaanaliza razotkriva, međutim, njihovu nisku kompetentnost.

Treba naglasiti kako se ovaj zaključak ne odnosi na pojedine djelatnike. Prilično velik broj

administrativnih djelatnika posjeduje visoke kvalifikacije, i spremni su ispunjavati svoje

dužnosti na visokoj razini. No, kompetentnost institucija kao takvih može se opisati

nedostatnom za učinkovito i uspješno djelovanje, te za ispunjavanje odgovornosti u skladu sa

zahtjevima koje donosi njihov povećani značaj na lokalnoj razini. Ovdje se misli na temeljne

strukture institucija. Organizacijski, kadrovski i financijski menadžment, kao i upravljanje

kvalitetom, nije adekvatan, ako uopće postoji. Postupci donošenja odluka slijede osobne ciljeve.




Vrlo često izvedba ovisi o pojedincima koji pokušavaju zadržati i ojačati svoje položaje. Česta

pojava na lokalnoj razini, koja povlači iznimno negativne posljedice, je oklijevanje mnogih ljudi

na odgovornim položajima da preuzmu odgovornost. Mjere se ne provode jer odgovorna osoba

nije spremna donijeti odluku, budući da to znači preuzeti odgovornost i za neuspjehe. Tanevoljkost proizlazi iz nesposobnosti za primjereno donošenje odluka i ukorijenjena praksa da

službeni položaj služi ponajprije osobnim interesima, što obično isključuje odgovornosti za

teške odluke.

Do sada se zanemarivao još jedan ključan zahtjev dobro organizirane uprave ili javnoga

poduzeća: upravljački vrh treba raspodijeliti zadatke i aktivnosti, a zadržati konačnu

odgovornost. U stvarnosti, upravljački vrh u lokalnim jedinicama, upravi i javnim poduzećima

ili ne delegira nižim razinama ništa, ili im delegira zadatke i aktivnosti ali i konačneodgovornosti. To vodi do pojava koje su dijametralno suprotne uspješnome razvoju:

Niže razine zakonski nisu u poziciji preuzeti konačnu odgovornost, stoga nisu nizainteresirane provoditi dodijeljene zadatke, pa se zapravo malo što i čini.

Donesene odluke i provedene aktivnosti često se ne temelje na nekoj obvezi

upravljačke razine u bilo kojoj instituciji.

Pokazalo se da kompetentnost institucija na lokalnoj razini završava kada treba razmotriti

kritične pojedinosti, te kad se nakon racionalnih odluka treba prihvatiti konkretnog posla.

Institucionalna kompetentnost uključuje i institucije civilnog društva. U posljednjih desetgodina osnovan ih je velik broj, a mnoge su osnovane i regulirane zakonom, ili kao para-

državne organizacije. Organizacije civilnog društva, pokazuju određenu neovisnost o državnomsektoru ili pojedinim političarima, ali često raspolažu ograničenim kapacitetom za ispunjavanje

svoje uloge i zadanih ciljeva.

Lokalne vlasti često tvrde da djeluju u skladu s postojećim zakonima, koji opisuju njihovu

ulogu, odgovornosti i organizaciju. No, okvirni zakoni zapravo nisu operativni, jer zahtijevaju

velik broj podzakonskih akata i propisa koje nitko ne donosi. Istovremeno, velik broj raznihsektorskih podzakonskih akata i propisa koji djelomično definiraju odgovornosti lokalne razine

(prvenstveno vezano za izdatke), mijenjaju se gotovo svakodnevno, kontradiktorni su i vrlo

često nejasni. To je ozbiljna prepreka za provedbu odgovornosti i djelovanje vlasti u praksi.

Dok su pojedinačne odgovornosti resornih ministarstava i državnih institucija jasne, realizacijafunkcija je usporena zbog nedostatka jasnoće, pregleda i veza među datim propisima koji se

odnose na različite sek tore kao i različite razine vlasti. Nasuprot tome, lokalnim vlastima

nedostaju “know-how” i menadžerske sposobnosti za provedbu i praćenje zakona. S jedne

strane, pretjerana reguliranost u Hrvatskoj koči adekvatno djelovanje zbog sužavanja potrebne

fleksibilnosti u upravljanju i donošenju odluka. S druge, pravni temelji nedostatni su za

provedbu temeljnih zakona u praksi. Ograničena fleksibilnost za zadovoljavanje današnjih

zahtjeva i odgovornosti u tržišno orijentiranom i decentraliziranom društvu ide zajedno s

općim nedostatkom potrebnih tehničkih i proceduralnih naputaka, koji bi institucijama

omogućili ispunjavanje njihovih obveza.




5.1.3 Razmatranje horizontalnih i vertikalnih odnosa

Može se zamijetiti trend da lokalne vlasti svoju ulogu promatraju na neadekvatan na čin, tj.

vrlo formalno. One zanemaruju svoju aktivnu ulogu u razvojnom procesu.

Uloga lokalnih vlasti određena je Zakonom o lokalnoj i područnoj samoupravi. Zbog pristranog

gledišta o njihovim ulogama, mnoge lokalne vlasti doživljavaju dodijeljene im odgovornosti kaonešto što se događa neovisno o institucionalnom okruženju. To okruženje uključuje čimbenike

civilnog društva u određenoj lokalnoj jedinici, i, što je još kritičnije, zbog nedostatka uzajamnih

odnosa, institucije u susjednim regijama. Lokalne vlasti djeluju tako bez dovoljno kontakata i

komunikacije s drugim čimbenicima, što vodi do gomilanja neiskorištenih prilika i

zanemarivanja mogućeg povećanja moći. Kako rad i opravdanost institucija nisu bili

ocjenjivani, do sada se nije pokazivalo naročito potrebnim da lokalne vlasti razmatraju svoju

ulogu i način djelovanja.

Dok strukturne horizontalne odnose obilježava izolacija i zanemarivanje, vertikalni se odnosi

mogu opisati kao jasna subordinacija lokalne razine središnjoj. Zbog mnogih ograničenja

(financijska ovisnost, zakonski nedostaci, nekompetentnost, itd.), ne može se govoriti o

uravnoteženom odnosu, a još manje da je na djelu načelo protuteže, koja je preduvjet za

uspješno planiranje razvoja u uvjetima decentralizacije.

Ustvari, takvu situaciju često podržavaju obje strane, kako predstavnici središnje vlasti, tako i

predstavnici lokalnih vlasti. Prvi mogu zadržati svoj utjecaj na politiku i odluke lokalne razine.To se ponajprije događa dodjeljivanjem (investicijskih) sredstava, i to često kao rezultat

osobnih odnosa. Mnogi predstavnici lokalnih vlasti zainteresirani su i za održavanje postojećihneuravnoteženih struktura, kako bi izbjegli konačne odgovornosti, osobito za neuspjehe i

usporen razvoj njihove jedinice. Ta koalicija interesa predstavlja značajnu zapreku za održivu

promjenu političke, a time i planske stvarnosti.

5.1.4 Financijska ograničenja

Osim vertikalne hijerarhije i nedostatka prikladnih podzakonskih propisa koji regulirajupraktično djelovanje lokalne vlasti i uprave, značajno usko grlo uspješnog planiranja razvoja

predstavlja neizvjesno i nikad dovoljno financiranje. Ograničena dostupnost financijskihresursa sprječava mnoge lokalne vlasti u detaljnom planiranju i provedbi bilo koje razvojne

mjere, u skladu sa srednjoročnim programima. U mnogim lokalnim jedinicama osnovica

lokalnih prihoda doista je preslaba da bi lokalne vlasti mogle samostalno provesti razvojne

mjere. Aktivnosti lokalne jedinice ovise o raspodjeli sredstava iz državnoga proračuna. No, kao

što smo već spomenuli (vidi 4.1.3.), raspodjela investicijskih sredstava prečesto je utemeljena

na osobnim interesima, a na zakonom određenim procedurama.

Štoviše, sadašnja struktura javnoga financiranja (izračun zajedničkih poreza, kao što je porez na

dohodak) onemogućuje stvaranje stanovitog natjecateljskog ozračja u lokalnim jedinicama, što




je preduvjet oblikovanja inovativnih koncepcija promicanja poduzetništva, i odgovarajućih

institucionalnih struktura.

Drugi kritičan aspekt je sposobnost osobito malih jedinica za upravljanje svojim financijskimresursima. Izrada proračuna, iskorištavanje postojećih izvora, obzirno i razvojno orijentirano

trošenje resursa, itd., treba se optimirati kako bi se proširio prostor za djelovanje na lokalnoj

razini.

5.1.5. Politička kultura, norme i vrijednosti

Decentralizacija nije rezultat jednoga poteza, u smislu zakona koji opisuje (nove) uloge lokalne

i područne samouprave. Učinkovita decentralizacija ovisi o funkcionalnim mehanizmima, kao

što su mehanizmi transfera resursa u skladu s definiranim odgovornostima, te osposobnostima i kvalifikacijama ljudskoga kapitala i zrelosti političara, političkih stranaka idruštva kao cjeline. To znači da decentralizacija mora krenuti odozdo, uz podršku viših razina

koje moraju osigurati prikladne okvirne uvjete.

Dobro funkcioniranje decentraliziranog društva preduvjet je za uspješno lokalno razvojno

planiranje. No, politička kultura, i dane norme te vrijednosti mnogih čimbenika na lokalnoj

razini, rijetko se podudaraju sa zahtjevima uspješne decentralizacije. Teško je postići jedinstvo

u pogledu adekvatnih normi i vrijednosti različitih interesnih skupina na određenoj razini,

budući da među različitim čimbenicima još postoje osobni odnosi, neovisni o lokalnompolitičkom i upravnom području. Nedostatak identifikacije s političkom i upravnom jedinicom

kao glavnim kanalom razvoja, vodi do nedostatka općeprihvaćenih normi i vrijednosti. S drugestrane, nedostatak općeprihvaćenih normi i vrijednosti vodi do disperzije osobnih interesa, što

rezultira fragmentacijom lokalnih inicijativa i koalicijama koje se brzo mijenjaju.

Nerazvijena politička kultura opterećuje uspješno strateško planiranje razvoja na lokalnoj

razini. Politička kultura podrazumijeva sposobnost političara za prihvaćanje političke opozicije

kao demokratskog sudjelatnika, kao i za prihvaćanje dijaloga s raznim interesnim skupinama,čak i ako one zauzimaju protivno gledište. Neugodan izazov protivnika i otvorena rasprava s

njima, kao temeljno načelo demokratske političke kulture, izbjegavaju se što je moguće duže.

Problemi koji proizlaze iz takvog političkog ponašanja su dvostruki:

s jedne strane, ono što se isprva čini najlakšim načinom, naime izravno isključivanje

protivnika i njihovih mišljenja i interesa, srednjoročno i dugoročno gledano ima učinak

bumeranga, s mnogo težim posljedicama nego što bi ih prouzročilo uključivanje na

vrijeme;

s druge strane, posljedice zanemarivanja protivnih mišljenja i interesa su koncepcije i

mjere koje se ne temelje na konsensusu i stoga negativno utječu na ukupni razvojni

proces.




Dio političke kulture je i predanost političara. Sporazumi i zajednički izvedene koncepcije često

se ne smatraju pitanjima unutar odgovornosti određenih političara. Nedostatak predanosti

demokratski proizvedenim razvojnim programima (osjećaj «vlasništva») koči dosljednu i

suvislu realizaciju potrebnih mjera i inicijativa.

Kao što smo spomenuli na početku ovog poglavlja, decentralizacija nije pitanje zakonske

osnove, nego postojanja i prihvaćanja adekvatne političke kulture, kao i adekvatnih normi i

vrijednosti civilnog društva i odnosa između civilnog društva i države. Potrebne se strukture

obično sporo razvijaju, u skladu sa specifičnom situacijom i prilikama, tijekom procesa

društveno-političko-ekonomske preobrazbe. Sve dok decentralizacija ne sazrije, planiranje

razvoja - ne samo na lokalnoj razini - pokazivat će obilježja nečega osrednjeg i privremenog.

No, uzastopni napori u jač anju sposobnosti za planiranje i uspješnu provedbu prioritetnih

projekata, nužni su za poticanje procesa decentralizacije, buđ enje zanimanja interesnih

skupina za stjecanje koristi od toga procesa, a time i za mijenjanje društveno-politič kih gledišta. Kako bismo izbjegli pogrešno razumijevanje koncepcije, valja reći kako (strateško) planiranje

razvoja ne znači decentralizaciju per se, nego decentralizacija podrazumijeva sposobnost i

adekvatne okvirne uvjete za (strateško) planiranje razvoja.

5.1.6 Uloga vanjskih stručnjaka

Ključan aspekt u cjelokupnome procesu planiranja razvoja - programiranja, provedbe i ocjene -je uloga vanjskih stručnjaka. Desetljećima su strategije, koncepcije i planove razvoja izrađivali

stručnjaci iz središnjih institucija, poput državnih istraživačkih instituta, sveučilišta, itd.

Većina studija nastala je na temelju odluka središnje vlasti, s malo, ili čak bez sudjelovanjalokalne razine. Vanjski stručnjaci su se obično prihvaćali kao “predstavnici” državnih

institucija, a njihovi akademski pristupi nisu uzimali u obzir stvarne prilike i interese

lokalnoga stanovništva. Opsežne koncepcije nisu sadržavale naznake o provedbi, koju ti

stručnjaci nisu smatrali obvezom. Uspostavljala se jasna razlika između programiranja iprovedbe, na temelju uključenosti različitih čimbenika i različitih odgovornih vlasti. Status

vanjskih stručnjaka, koji su u znatnoj mjeri stvorili sami stručnjaci, a koji se u mnogim

slučajevima zadržao do danas, više je bio vezan uz znanstvenu, a ne uz savjetodavnu stručnost.

Posljedica toga su znanstvene studije, umjesto izvedivih razvojnih koncepcija utemeljenih na

stvarnim i specifičnim lokalnim strukturama. Oslanjanje na opće podatke i znanstvene teorije

dovelo je do široko rasprostranjenih studija, koje se u nekim slučajevima uopće nisu odnosilena specifične lokalne prilike, koje bi trebale biti ciljano područje stručne analize. Kao posljedica,

na lokalnoj se razini stručnjaci često smatraju osobama koje zapravo ne razmatraju intereselokalne jedinice, nego interese više razine vlasti. Valja uložiti napore u definiranje uloge

vanjskih stručnjaka u novome svjetlu, kako bi djelovali u korist lokalne razine i prebacili se sa

znanstveno pristranih studija i teorijski orijentiranih koncepcija na praktične savjete (vidi

grafički prikaz 31). Stručnjaci bi trebali uvidjeti (i prihvatiti) svoju novu ulogu savjetnika, a ne

nametljivih sveznalica. Oni bi trebali pružiti metodološku podršku i provesti mjere, prema

ugovoru s lokalnim vlastima, upravom i ostalim čimbenicima (njihov rad često sufinanciraju

međunarodne organizacije), u skladu s postojećom tehnologijom. Stručnjaci ne bi trebali




dominirati procesom planiranja, nego slušati lokalne čimbenike, budući da ovi daleko bolje

poznaju specifične lokalne strukture i prilike. Zadatak stručnjaka je iskoristiti lokalno znanje,

procijeniti informacije, dati preporuke i omogućiti lokalnim čimbenicima djelovanje u skladu s

informacijama i preporukama. U skladu s predmetom pojedinih koraka u procesu planiranjarazvoja, stručnjaci moraju biti sposobni povećati ili smanjiti intenzitet svoje uključenosti (vidi

također 4.1).

Postigne li se promjena u percepciji uloge vanjskih stručnjaka, lokalna će vlast pasti u novo

iskušenje. Kvalificiranom i prihvaćenom stručnjaku, iako angažiranom u razradi specifičnih

zadataka, lokalna vlast može lako – više ili manje izravno - pristupiti kao “kućnom” savjetniku,

od kojeg se traži savjetovanje lokalne vlasti u sve više i više različitih pitanja. Razlog tome je u

zakonski propisanim odgovornostima lokalnih vlasti i prevelikom teretu koje one nose; lokalne

su vlasti zadovoljne činjenicom da postoji netko tko bi im mogao pružiti savjete i ideje.

Stručnjak

ćečesto nevoljko odbaciti takve zahtjeve zbog profesionalne predanosti, osje

ćajadužnosti ili zanimanja, ili jednostavno zbog ekonomskih razloga (tj. kako bi osigurao budu će

angažmane). Rizik za stručnjake je njihova “zauzetost” klijentom. To prije ili kasnije vodi do

situacije u kojoj stručnjaci jednostavno ne mogu reći ne! Osim rizika opadanja kvalitete rada

zbog opterećivanja vanjskoga stručnjaka, odgovorne lokalne vlasti neće uvidjeti značaj vlastitih

sposobnosti, te, dugoročno gledano, neće biti sposobne samostalno upravljati svojim obvezama.

Sljedeći problem proizlazi iz političkih utjecaja. Ako se odgovornosti za političke odlukeotklanjaju od stručnjaka, situacija je jasna i nije problematična. No, ako se odgovornosti za

političke odluke prebace na stručnjake (“stručnjaci odlučuju a mi samo slijedimo njihove

preporuke”), uloga stručnjaka mora se smatrati vrlo kritičnom. Svako uplitanje stručnjaka

ugrožava njihovu neutralnost i ugled, pa tako i dugoročan uspjeh konzultacija.

Uloga vanjskih stručnjaka vrlo je osjetljiva u tranzicijskim zemljama poput Hrvatske. Radi

nove uloge stručnjaka, razne uključene strane (stručnjaci s jedne, lokalni čimbenici s druge

strane) moraju razjasniti svoje odnose na samom početku suradnje; to se obično rješava nainicijalnom sastanku. Ključan aspekt aktivnosti vanjskih stručnjaka, čiji se utjecaj u mnogim

slučajevima podcjenjuje, je uloga vanjskih stručnjaka kao “katalizatora promjena”. Vanjski

stručnjaci mogu mnogo lakše od lokalnih promicati nove ideje, te potaknuti prihvaćanje druge

perspektive i novoga načina razmišljanja.




Grafički prikaz 31

velika

Kriteriji za ocjenjivanje stručnjaka

političko-socijalna udaljenost

mala

stručnjaci iz određene zajednice

stručnjaci iz okruženja određene zajednice

stručnjaci iz drugih dijelova zemlje

v i s

o k o

n i s k o

v i s

o k a

v i s

o k a

prihvaćanje odstrane klijenta

dubina

informacija




5.1.7 Zaključci

Poboljšanje samo jednog ili tek nekolicine spomenutih aspekata, neće poboljšati planiranje

razvoja na lokalnoj razini u Hrvatskoj na održiv način (vidi grafički prikaz 32). Različiti suaspekti međusobno snažno povezani, tvoreći paukovu mrežu s predmetom razvojnog procesa,

općinom ili gradom u njegovom središtu. Svaka intervencija mora uzeti u obzir te

međuovisnosti; tehnička pomoć na području lokalnog ili regionalnog razvoja mora se prihvatitikao sveobuhvatan, integrirani pristup, koji se temelji na dugoročnoj uključenosti. Ukratko, i

same su zapreke uspješnom razvoju višestruke i održive.

Ključne komponente decentraliziranog razvojnog planiranja još uvijek nisu razmotrene ili

razjašnjene. Te su komponente :

decentralizacija procesa odlučivanja;

suradnja između lokalnih jedinica; integracija različitih razvojnih politika;

suradnja različitih čimbenika.

Koje su implikacije teške situacije u toliko mnogo različitih aspekata? Možemo zaključiti da su

na lokalnoj razini mogućnosti strukturnih, političkih, a time i gospodarskih inovacija

ograničene. Inovacije se u ovome kontekstu ne bi trebale shvatiti u smislu tehnoloških

inovacija bilo kakve vrste; inovacije podrazumijevaju poboljšanje i modernizaciju institucija,

usluga, politika, itd. Nemogućnost inovacija koči poboljšanje situacije u skladu s potrebompovećanja odgovornosti na toj razini, kao logične posljedice decentralizacije. Svaka politika

decentralizacije mora razmotriti sposobnost lokalne razine za upravljanje da udovolji novimobvezama. Proces planiranja razvoja jasno pokazuje da u Hrvatskoj na lokalnoj razini postoje

znatne sistemske, pa i političke poteškoće koje usporavaju decentralizaciju. To, međutim, ne

bi trebalo zaustaviti, pa čak ni usporiti sadašnja nastojanja u jačanju lokalne razine, koja je

glavna operativna razina različitih čimbenika razvoja. Naprotiv, poteškoće moraju biti

poticajem na razmatranje sadašnjega okvira decentralizacije i pružanje pomoći lokalnim

jedinicama u prepoznavanju kritičnih aspekata i načina postizanja potrebnih poboljšanja. Ako

se čimbenici na lokalnoj razini ne mogu nositi s tim teretom, uspjeh razvoja lokalnih jedinica i

regija treba prihvatiti kao slab i nesiguran.

Jedna od najzanimljivijih naučenih lekcija je činjenica da se, za sada, savjetovanje priplaniranju razvoja ne može smatrati aktivnošću vezanom uz samo jedan korak procesa.

Ukoliko su se stručnjaci pokazali dobrima, institucionalne strukture na lokalnoj razini - vlast,

uprava kao i civilno društvo –ne bi im smjele dopustiti da odu iz grada nakon završetka jednog

ili drugog koraka. Dapače, za uspješnu provedbu procesa nužno je neprekidno savjetovanje.

Čak i ako pojedini korak mogu provesti određeni lokalni čimbenici (npr. javni službenici),

nakon stjecanja izobrazbe i kvalifikacija, za većinu lokalnih čimbenika, razmatranje sljedećih

koraka i međuovisnosti tih koraka s već poduzetima, te karakteru procesa planiranja,

predstavlja novost.




Grafički prikaz 32

Ulogastručnjaka

Razmatranjehorizontalnih i

vertikalnihodnosa

Političkakultura,norme i

vrijednosti

Institucionalnakompetentnost

Razvojni

po tenc i ja l

op ćina i grado va

Međusobna ovisnost različitih aspekatalokacia razvo no otenci ala

Financijskaograničenja

Točnost irelevantnostpodataka iinformacija




Svako savjetovanje o strateškom planiranju razvoja na lokalnoj razini podrazumijeva dugoročan

angažman. Također je značajno izbjeći pobuđivanje očekivanja koja se ne mogu ostvariti

(“lažna obećanja”).

Općenito uzevši, dolazak stručnjaka i početak savjetovanja na lokalnoj razini u javnosti

pobuđuje očekivanja koja su često nerealna i neizvediva. Savjetovanjem se ta očekivanja trebaju

kanalizirati, kako bi se izbjegla demotivacija u ranoj fazi i osigurao proces utemeljen na

izvedivosti i prikladnim postupcima.

5.2. Značaj primjerenih okvirnih uvjeta i odgovornosti na nacionalnoj razini

Unatoč uskim grlima na lokalnoj razini, o kojima smo prije govorili (poglavlje 5.1), problemi

planiranja razvoja ne odnose se samo na situaciju u lokalnim jedinicama. Općenito uzevši,provedivo razvojno planiranje koje se temelji na realnim pretpostavkama ne može se ostvariti,

ako na višim razinama ne postoje stanoviti preduvjeti. Uspjeh razvojnih nastojanja nižih razina

ovisi o adekvatnim okvirnim uvjetima, koji moraju biti oblikovani i njegovani na nacionalnoj

razini.

Slično kritičnim aspektima na lokalnoj razini, okvirni uvjeti o kojima govorimo pokrivaju širok

spektar. Oni se mogu podvesti pod četiri kategorije, ili glavne skupine aspekata: opće strateške

orijentacije, javne financije, adekvatno zakonodavstvo i ljudski resursi (vidi grafički prikaz 33).

5.2.1. Opće strateške orijentacije (nacionalna regionalna politika)

Iako se strateško planiranje razvoja na lokalnoj razini usredotočuje na određenu lokalnu

jedinicu, svaka je upravna jedinica dio cjelokupnog društveno-političko-gospodarskoga sustava.

Razvojni napori bit će u učinkovitiji ako lokalni čimbenici, osobito političari i profesionalci

odgovorni za upravljanje razvojem, imaju jasnu predodžbu o općim razvojnim orijentacijama

od državnoga značaja na svojim područjima. Nedostatak dugoročne i obuhvatne nacionalne

regionalne politike pruža priliku za orijentiranje lokalnih razvojnih nastojanja na ukupne

ciljeve i razmatranje očekivanih razvojnih mjera od regionalnog ili nacionalnog značaja. Tajnedostatak povećava rizik da će se ozbiljna razvojna nastojanja na lokalnoj razini sudariti s

planiranim ulaganjima u infrastrukturu, regionalnim mjerama zaštite okoliša, predloženimsektorskim ili nad-sektorskim razvojnim fondovima, promicanjem specifičnih turističkih

aktivnosti, itd. Pojedini sektorski programi nisu nadomjestak za nepostojeću sveobuhvatnu

regionalnu politiku. Niti jedan lokalni čimbenik ne može slijediti proizvodnju sektorskih

programa i koncepcija niti je upoznat s postojećim ili predloženim sredstvima.

Kao što je već spomenuto, glavna operativna razina, u smislu razvojnih aktivnosti i poslovnihulaganja, je lokalna razina, stoga je oblikovanje strateških razvojnih programa, kao temelja za

lokalni razvoj od iznimnoga značaja. Unatoč tome, postojanje sveobuhvatne koncepcije razvoja

podržava lokalna nastojanja, budući da će biti mnogo lakše integrirati vlastite mjere u




cjelokupan okvir, što znači iskoristiti sinergijske učinke, izbjeći kolizije s mjerama od

regionalnog, pa čak i nacionalnog značaja, te oblikovati cjelokupnu koncepciju u skladu s

očekivanom, ili već isplaniranom politikom više razine, vezanom uz npr. investicijska sredstva

i programe promocije.

Nepostojanje nacionalne regionalne politike u Hrvatskoj vodi - dugoročno gledano - do više-

manje nekoordinirane zbirke pojedinih razvojnih programa i provedbe razvojnih mjera.

Posljedica toga ne bi trebalo biti zaustavljanje razvojnog planiranja na lokalnoj razini i čekanje

na oblikovanje nacionalne regionalne politike, nego omogućavanje ostvarenja takve koncepcije.

U razdobljima sve veće decentralizacije, općine trebaju djelovati u skladu sa svojim zakonskim

odgovornostima i, povrh svega, stvoriti prilike za bolji život i proaktivno ozračje, umjesto

održavanja pasivnosti.

5.2.2. Tijek javnih financija

Jedan od najkritičnijih problema je očito teška financijska situacija na lokalnoj razini. U

mnogim zemljama (ne samo u tranzicijskim) postoji ogroman nesrazmjer između rasponaodgovornosti prebačenih s državne razine (kao naslijeđe sustava državnoga planiranja) na

lokalnu razinu (kao značajne razine odlučivanja, i glavne operativne razine u decentraliziranom

sustavu), te tijeka javnih financija odozgo prema dolje. S obzirom na to, valja primijeniti na čelo

povezivosti3 , kako bi se lokalnoj razini omogućilo vršenje njezine uloge u razvoju zemlje. Uz

redovite i pouzdane transfere udjela zajedničk ih poreza, poput poreza na dohodak ili poreza na

dodanu vrijednost, dostatno javno financiranje trebalo bi uključivati pouzdane i jasno

regulirane strukture sufinanciranja. Postupci za poboljšanje ubiranja poreza i jasni kriteriji zatransfere kao i fiskalno izravnanje su potrebni.

5.2.3. Prikladno zakonodavstvo

Usko povezano s gore spomenutim kategorijama, ali u mnogo širemu smislu, pitanje

prikladnog zakonodavstva je od iznimnoga značaja za rad lokalnih čimbenika. Kao što smo već

nekoliko puta opisali, u Hrvatskoj se, kao u većini tranzicijskih zemalja, decentralizacija inicira

i regulira različitim zakonima. Potrebni postupci nisu adekvatno definirani, a potrebni

mehanizmi provođenja nisu dovoljno detaljno razrađeni. Obavljanje svakodnevnih zadatakaometaju (a) nejasni propisi o primjeni raznih postupaka i lokalnih instrumenata, ili (b) slabonaglašena spremnost da se slijede propisi na različitim razinama. Konačno, tradicionalan način

djelovanja, koji se temelji na osobnim odnosima, još uvijek se smatra najpouzdanijim

rješenjem. Nikakva nastojanja neće uvjeriti čimbenike da slijede strukturirane postupke,

povećaju razvidnost i oslobode lokalne aktivnosti od personaliziranih pristupa, s ciljem

3 Načelo povezivosti znači da niže razine moraju biti financijski podržane kako bi mogle ispunjavati dodatneodgovornosti, i to dodatnim financiranjem sa više razine.




poticanja aktivnosti lokalnih jedinica koje slijede institucionalno orijentirane pristupe umjesto

personaliziranih, zbog nesofisticiranog zakonodavstva.

5.2.4. (Regionalni) savjetodavni kapaciteti

Kako nisu pod izravnim utjecajem središnje vlasti, savjetodavni kapaciteti ključni su za svakouspješno razvojno planiranje. To se ne odnosi samo na političke i društvene sustave u

tranziciji, nego vrijedi općenito. Lokalne vlasti obično nemaju dovoljno znanja, iskustva i

prakse za provođenje procesa razvojnog planiranja, bez opsežnih konzultacija s vanjskim

stručnjacima; a oni bi trebali imati znanje o temeljnim pitanjima upravljanja razvojem.

U Hrvatskoj postoji duga tradicija primijenjenog znanstvenog istraživanja. No, samo se mali

broj stručnjaka može nazvati “konzultantima” u užemu smislu. Metodološka prilagodba je,

činise, žarišna točka. S jedne strane, stručnjaci verzirani u akademskom i znanstvenom načinu

razmišljanja, prilično brzo shvaćaju metodološki pristup strateškog planiranja razvojem. S

druge, poteškoće nastaju prilikom savjetovanja u područjima upravljanja organizacijom,

upravljanja vremenom, upravljanja troškovima i ljudskim resursima, radi savjetovanja lokalnih

dionika o upravljanju svakodnevnim poslovima. Takozvana “meka kompetencija” desetljećima

se zanemarivala, stoga nije bila predmetom studija ili mjera kvalifikacije. No, savjetovanje

klijenata (službenih vlasti, predstavnika civilnog društva, privatnih poduzeća) na području

planiranja razvoja u decentraliziranom političkom sustavu usredotočenom na participaciju i

strateške orijentacije, zahtijeva sofisticiranu meku kompetenciju. Iskustva projekta jasnopokazuju da razumijevanje metodologije ne jamči “sveobuhvatne konzultacije”, nego

predstavlja prvi i nužan korak. Razumijevanje i primjena metodološkog pristupa preduvjeti suza sagledavanje potrebe za prenošenjem znanja klijentima, poticanjem klijenata na primjenu

toga opsežnog pristupa i savjetovanja u donošenju kvalificiranih odluka. Tijekom svakog

procesa planiranja razvoja, pojavit će se kritični trenuci kada će potreba za komunikacijom,

prezentacijom i moderacijom biti veća od potrebe za metodološkim činjenicama. Mnogi

stručnjaci - nenaviknuti na to, i stoga nesigurni u svoju ulogu - skloni su pribjegavanju

“tradicionalnom ponašanju”. To znači da će se akademik držati akademskih pitanja,znanstvenik znanstvenih, itd. To zbunjuje klijente, budući da njima nije potrebna pomoć u

metodološkom ili tehničkom smislu, nego u smislu načina djelovanja i zaobilaženja opasnosti.

Daljnju poteškoću u Hrvatskoj predstavlja koncentracija stručnjaka u nekoliko središta,ponajprije u Zagrebu. Prostorne udaljenosti između klijenata i stručnjaka uzrokuju velike

troškove, kako financijske tako i vremenske, te otežavaju klijentova nastojanja da kontaktira

stručnjaka i zatraži njegove usluge. Lokalnim vlastima veliku zapreku za primjenu strateškog

planiranja razvojem predstavlja nepostojanje regionalne mreže stručnjaka koji mogu posjetiti

klijenta, umjesto da klijent odlazi udaljenom stručnjaku.

Odgovorna središnja vlast može neizravno potaknuti porast (regionalnih) savjetodavnih

kapaciteta podupiranjem prikladnih inicijativa. Može se očekivati da će bilateralni i

multilateralni programi tehničke suradnje poticati takve aktivnosti.





Documents

Vodič Za Izradu Strateških Razvojnih Programa Na Lokalnoj Razini - 2007