Vjesnik 3-4 2000 str.1 - pravos.hr · UDK-34 ISSN 0352-5317 PRAVNI VJESNIK GOD. 16 BR. 3 - 4 2000. Osijek, srpanj - prosinac 2000. SADR@AJ PRAVNE ZNANOSTI Dr. sc. Nikola [kalabrin,

��

��

��

�� !"!#$% &'("$%) *( +�(,$! % -�./0,!$��1.�($%"0%#)! *$($�"0%

��(,$�&( 2().'0!0( ,!.#%'%/0( �� 0��""�(3!�( . �"% !).

4%!�0!' (1�!""51�%20 2

-!� 6().'070 28� �!510"9%""!$"51(20!$ -!� �$%,!�"%070

�� 0��""�(3!� %$ �"% !)

8� �!510" � .$- �*%('9%""!$"51(20!$

��.�$(' 0�%�!"0�%!' -!" "5%!$5!" .�%-%:.!" !0 "�5%('!"

6(5.'0; -! -��%0� �$%,!�"%0 �� 0��""�(3!� �""%!); <

=.(�0!�'3 ��.�$(' �2 >(9 ($- �5%(' 5%!$5!" �2 01!

6(5.'03 �2 >(9� �� 0��""�(3!� �$%,!�"%03 %$ �"% !)

UDK-34 ISSN 0352-5317

PRAVNI VJESNIK GOD. 16 BR. 3 - 4 2000. Osijek, srpanj - prosinac 2000.

SADR@AJPRAVNE ZNANOSTI

Dr. sc. Nikola [kalabrin,

docent Teologije u \akovu

PRAVNA PITANJA U GLASNIKU / VJE-

SNIKU \AKOVA^KE I SRIJEMSKE

BISKUPIJE

(izvorni znanstveni ~lanak) ........................7

Dr. sc. Damir Klasi~ek, izvanredni profesor

PRISILNI PROPISI U ME\UNAROD-

NOM PRIVATNOM PRAVU

(izvorni znanstveni ~lanak) ......................23

Dr. sc. Dalibor êpulo,

Pravni fakultet u Zagrebu

RAZVOJ IDEJA O USTROJU VLASTI I I

GRA\ANSKIM PRAVIMA U HRVAT-

SKOJ 1832-1849.·


Dr. sc. Ivan Mecanovi}, redoviti profesor,

GLOBALIZACIJA I USTAV

(pregledni znanstveni ~lanak) ..................55

Dr. sc. Branko Babac, redoviti profesor,

"O PROBLEMIMA UTEMELJIVANJA

UPRAVNOGA PRAVA HRVATSKOG

- TEORIJSKE I PRAVNO-ZNANSTVENE

ZASADE"


Dr. sc. D. B., izvanredni profesor

D.Sc. Gordan Stankovi}, odvjetnik,

PRAVNI STATUS HRVATSKIH MOR-

SKIH LUKA OTVORENIH ZA CIVILNI

PROMET S POSEBNIM OSVRTOM NA

LUKE RIJEKA I SPLIT

(prethodno znanstveno priop}enje) ........235

TABLE OF CONTENTSLEGAL SCIENCES

D.Sc. Nikola [kalabrin, Assistant Professor

LEGAL ISSUES IN THE JOURNAL

(GLASNIK / VJESNIK) OF THE DIOCE-

SE OF \AKOVO AND SYRMIA

(Original Scientific Paper) .........................7

D.Sc. Damir Klasi~ek, Associate Professor

COERCIVE PROVISIONS IN PRIVATE

INTERNATIONAL LAW

(Original Scientific Paper) .......................23

D.Sc. Dalibor êpulo, Assistant Professor,

DEVELOPMENT OF IDEAS ON THE

ORGANIZATION OF POWER AND

CIVIL RIGHTS IN CROATIA 1832-1849


D.Sc. Ivan Mecanovi}, Full Professor,

GLOBALIZATION AND

THE CONSTITUTION

(Review Article) .......................................55

D.Sc. Branko Babac, Full Professor,

ON THE FOUNDATION OF THE CROA-

TIAN ADMINISTRATIVE LAW - THE

THEORETICAL AND JURIDICAL-

SCIENTIFIC GROUNDS


D.Sc. Dragan Bolan~a, Associate Professor and

Gordan Stankovi}, Lawyer

THE LEGAL STATUS OF CROATIAN

SEAPORTS OPEN TO PUBLIC TRAFFIC

WITH SPECIAL RESPECT TO THE

PORTS OF RIJEKA AND SPLIT

(Preliminary Communication) ...............235

UDK-34 ISSN 0352-5317

PRAVNI VJESNIK GOD. 16 BR. 3 - 4 2000. Osijek, srpanj - prosinac 2000.

Dr. sc. Ivan Rom{tajn, redoviti profesor,

Stjepan Hmura, na~elnik Op}ine Podgora~

POTREBA NOVE ZAKONSKE REGULA-

TIVE U PODRU^JU SIGURNOSTI I

PREVENTIVE CESTOVNOG PROMETA

U REPUBLICI HRVATSKOJ

(pregledni znanstveni ~lanak) ................247

Dr. sc. Dragutin Klari}, docent

PRAVEDNOST KAO TEMELJNA VRI-

JEDNOST POJEDINCA I BIT

PLATONOVE DR@AVE

(pregledni znanstveni ~lanak) ................267

Dr. sc. Stipe Ivanda, profesor na Visokoj

policijskoj {koli u Zagrebu

Mr. sc. Marijan [uperina, vi{i predava~ na

Visokoj policijskoj {koli u Zagrebu

MIGRACIJE, GRANI^NA POLICIJA,

ILEGALNI PRELASCI I RIJUMÂRENJE

LJUDI PREKO DR@AVNE GRANICE

(stru~ni ~lanak).......................................277

Dr. sc. Nedeljko Bosanac, docent,

SUTRA[NJICA EUROPSKE UNIJE (EU)

(prethodno znanstveno priop}enje) ........293

PRIKAZ

Mario Vinkovi}, znanstveni novak

TEÂJ O MANJINAMA 2000(prikaz) ...................................................303

D.Sc. Ivan Rom{tajn, Full Professor

Stjepan Hmura,

Prefect of the Commune of Podgora~

THE NEED FOR NEW LEGAL REGULA-

TIONS IN THE FIELD OF SAFETY AND

PREVENTION OF THE ROAD TRAFFIC

IN THE REPUBLIC OF CROATIA

(Review Article) .....................................247

Dragutin Klari}, Assistant Professor

JUSTICE AS THE FUNDAMENTAL

VALUE OF THE INDIVIDUAL AND AS

THE ESSENCE OF PLATO'S STATE

(Review Article) .....................................267

D. Sc. Stipe Ivanda, Full Professor

M. Sc. Marijan [uperina, Senior Lecturer

EMIGRATION, BOUNDARY POLICE,

ILLEGAL BORDERLINE CROSSING

AND SMUGGLING OF PEOPLE

ACROSS STATE BORDERS

(Expert Paper) ........................................277

D. Sc. Nedeljko Bosanac, Full Professor,

THE FUTURE OF THE

EUROPEAN UNION

(Preliminary Communication) ...............293

REVIEW

Mario Vinkovi}, Scientific Novice

COURSE ON MINORITIES 2000,

2nd - 29th JULY 2000, AABENRAA,

THE KINGDOM OF DENMARK

(Review) 303

PRAVNE ZNANOSTI

Dr. sc. NIKOLA [KALABRIN: Pravna pitanja u Glasniku/Vjesniku \akova~ke i Srijemske biskupijePravni vjesnik 16 (3-4): 7-22, 2000. 7

UVOD

Biskup J. J. Strossmayer najavio je svo-jem sve}enstvu da }e po~etkom 1872. godinepo~eti izlaziti u litografiji1 biskupijski list»Glasnik biskupije Djakova~ko-Sriemske«kao slu`beno glasilo Biskupskog ordinarijata.Misao o izdavanju tog lista potakle su nepri-like sporog kolanja slu`benih okru`nica pobiskupiji. Ipak se za neko vrijeme moraloodustati od izdavanja putem litografije, zbogzapreka tehni~ke naravi, ali je odmah done-sena odluka da }e nakon godine dana list bititiskan.

Prema prvobitnoj bi biskupovoj zamisliglavna zada}a »Glasnika« bila da se uslu`benom njegovom dijelu priop}uju bisku-pijskom sve}enstvu naredbe i okru`nice

Pre~asnog ordinarijata i tako dokine njihovomu~no prepisivanje. Osim toga, »Glasnik« jetrebao unapre|ivati prakti~nu teologiju, atime i prakti~no bogoslovno obrazovanjena{eg sve}enstva. List nije trebao imati stro-go znanstveni smjer, niti mu je zada}a bilarazvitak bogoslovnih nauka. Biskup je predsobom imao cilj da biskupijski list prodre {todublje u prakti~ni ìvot sve}enstva i da pou-kom i savjetom olak{a njegov pastoralniìvot. Jednom je prigodom, dana 20. lipnja1878., biskup Strossmayer jasno iznio cilj»Glasnika«:

»poglavito na to sluì, da se naredbe bi-skupijske njim oglasuju i da se sve}enstvo odnujnoga odpisivanja oslobodi. Liepo je i sva-ke hvale vriedno, ako se Glasnik poleg togajo{ i prakti~nimi i u~enimi razpravami zani-ma. Danas nije dosta, da rie~ bo`ju samo pro-povjedamo, nego je nu`no, da se i pera latimoi svetu istinu bo`ju branimo«. 2

UDK 262.3:07

Izvorni znanstveni ~lanak

Primljeno 28. rujna 2000.

Dr. sc. NIKOLA [KALABRIN, docent Teologije u Ðakovu

PRAVNA PITANJA U GLASNIKU/VJESNIKU ÐAKOVA^KE I SRIJEMSKE BISKUPIJE

Biskupski ordinarijat i Teologija u Ðakovu u suradnji s Hrvatskom

akademijom znanosti i umjetnosti organizirali su me|unarodni znanstveni

skup o 125. obljetnici Glasnika/Vjesnika Ðakova~ke i Srijemske biskupije

koji je odràn 12. i 13. prosinca 1997. u Ðakovu. Me|u mnogobrojnim zan-

imljivim temama obra|ena su i pravna pitanja kojima je i posve}en ovaj

~lanak.

Klju~ne rije~i: teologija, pravo, biskupija.

1Litografija je na~in tiskanja s ravne povr{ine kamena (vap-nenca) na koju je urezan crte`. Litografija je i radionica ukojoj se obavljaju takvi radovi o ~emu usp. B. KLAI],Rje~nik stranih rije~i. Tu|ice i posu|enice. Priredio:@ELJKO KLAI]. Nakladni Zavod MH, Zagreb, 1990.,str. 811.; usp. i A. SPILETAK, Litografirani Glasnik na{ebiskupije, u: Glasnik biskupija Bosanske i Srijemske,LXII. (1934.) br. 13, 103-107.

2M. PAVI]-M. CEPELI], Josip Juraj Strossmayer, biskupBosansko-Djakova~ki i Sriemski, god. 1850.-1900., TisakDioni~ke tiskare, Zagreb, 1900.-1904., str. 227-228.

@elja je biskupova bila da list u na~inu pi-sanja bude uvijek umjeren da ne bi otvoriovrata mrskoj i strasnoj polemici. List }e izla-ziti dva puta mjese~no i to sredinom i krajemmjeseca.

Prvi broj biskupijskog lista izi{ao je 15.sije~nja 1873. u osje~koj tiskari J. Meder{ic-koga. On je trebao biti slika suvremenogcrkvenog ìvota u biskupiji: »ogla{avatinove, ponavaljati stare naredbe, saob}ivatizaklju~ke sastanaka sve}eni~kih, baviti sepro{lo{}u biskupije, razpravljati pitanja izteologije pastoralne, iz liturgike, homiletike,katehetike; iz prava crkvenoga i ukoliko seti~e crkve, gradjanskoga; imao se je na koncuobazirati i na dnevna pitanja crkvena, i kolikose ista odna{aju na crkvu i sve}enstvo«. 3

Na{a je zada}a izvu}i i ukratko prikazatiglavna pitanja iz kanonskoga (crkvenoga)prava, kao i ostala pravna pitanja povezana sCrkvom. Ta se pitanja nalaze u raznim rubri-kama »Glasnika«, odnosno »Vjesnika«, kao{to su: ~lanci, okru`nice, vijesti, upute, oba-vijesti...

Imaju}i u vidu zakonodavstvo Katoli~kecrkve i njegove promjene, u vrijeme izlaènjaGlasnika/Vjesnika, ~lanak smo podijelili natri dijela: Corpus Iuris Canonici, Zakonik ka-nonskoga prava iz 1917. i Zakonik kanonsko-

ga prava iz 1983.

I. CORPUS IURIS CANONICI (1873. - 1917.)Kao {to je poznato Corpus Iuris Canonici

slu`beno je izdanje pravne zbirke koju je iz-dao Grgur XIII., dana 1. srpnja 1580., a bilaje na snazi sve do Zakonika iz 1917.

Od izlaènja »Biskupijskog lista« doZakonika iz 1917. u »Glasniku« se mogu na}inapisi o mnogim temama od kojih izdvajamoone najva`nije: sakramenti, ènidbeni po-stupci, sve}enik, matice, lex interconfessio-nalis, vremenita dobra i kazneno pravo.

1. Sakramenti:

1) Kr{tenje: Kr{tenje u nu`di podieljeno 4;Nje{to o kumovih 5; Kakvo }e{ ime nadje-nuti kr{teniku pri svetom kr{tenju 6; Gdjese smije krstiti? 7 i O svojstvima krstnihkumova 8.

2) Potvrda (krizma): Koliko godina mora bitionim, koji kumuju pri svetoj krizmi? 9;Sveta potvrda. 10

3) Presveta euharistija: Obnova pri~esnih~estica 11; Nje{to o postu naravnom (jeju-nium naturale) 12; prva i ~esta pri~est. 13

O Misnih namjenah14; Ime pape i biskupau kanonu15; Smije li osliepljeni sve}eniksluìti sv. misu?16; Smije li se sluìti sv.misa na ladjah17; Najglavnija crkveno-pravna na~ela, koja se ti~u stranihsve}enika glede prina{anja sv. `rtve18;Biniranje svete mise. 19

4) Pokora (ispovijed): De absolutione com-plicis 20; Tko moè biskupljane od grieha

Dr. sc. NIKOLA [KALABRIN: Pravna pitanja u Glasniku/Vjesniku \akova~ke i Srijemske biskupijePravni vjesnik 16 (3-4): 7-22, 2000.

8

3Usp. M. PAVI] - M. CEPELI], nav. dj., str. 228.

4Glasnik biskupije Djakova~ko-Sriemske (u daljnjem tek-stu: Glasnik) I. (1873.) br. 18, 140-141; usp. i Glasnik XI.(1883.) br. 1, 5-7; Glasnik XVII. (1889.) br. 2, 13-14; br.3, 22-23; br. 10, 132-134; br. 11, 140-142; br. 13, 156-158;br. 15, 171-172 i br. 16, 178-179. Ako ne navodimo imeautora to zna~i da ~lanak nije potpisan.

5Glasnik V. (1877.) br. 18, 169-172 i br. 19, 175-180.

6 Glasnik V. (1877.) br. 21, 196-197; br. 22, 204-206 i br. 23,208-209.

7 Usp. M. [TIGLI], u: Glasnik XXVIII. (1900.) br. 5, 39-40.8 Glasnik XXIX. (1901.) br. 9, 75-77.9 Glasnik XIV. (1886.) br. 16, 183-184.10 Glasnik XLII. (1914.) br. 8, 70-75.11 Glasnik V. (1877.) br. 18, 172-173 i br. 19, 180-182.12 Glasnik V. (1877.) br. 18,173-174; br. 20, 185-189; br. 21,

191-194 i br. 22, 200-202; usp. i Glasnik XI. (1883.) br.16, 133-135.

13 Usp. Glasnik XXXIX. (1911.) br. 1, 4-6 i br. 2, 11-14; usp.i br. 18, 144-146 i br. 19, 152.

14 Glasnik II. (1874.) br. 18, 147-148 i br. 19, 153-155; usp.i Glasnik X. (1882.) br. 1, 3-7.

15 Glasnik V. (1877.) br. 20, 189-190.16 Glasnik VI. (1878.) br. 1, 6-7.17 Glasnik VI. (1878.) br. 20, 171-173.18 Glasnik VIII. (1880.) br. 16, 131-133.19 Glasnik XV. (1887.) br. 14, 170-171.20

Glasnik I. (1873.) br. 14, 110-112. ^lanak je napisao T. B.

odrie{iti?21; Izpovjednik o velom pro{}e-nju22; Ob odrie{bi pod uvjetom23; Nje{to ocenzurah i o smislu klauzule »in quantumpossum et tu indiges« u formuli odrie-{enja24; Ob odrje{bi od krivovjerstva25;Izpovjed oboljelih onomu sve}eniku, koje-ga si oni posebno odaberu26; Koje osobeveè jo{ izpovjedna tajna osim izpovjed-nika?27; Sve}enik kod umiru}eg, koji jeìvio u gradjanskom braku28; Gdje se smi-ju izpovijedati ène?29

5) Bolesni~ko pomazanje: Nje{to ob opeto-vanju sv. pomasti u jednoj te istoj bolestii o podieljivanju sv. pomasti i viaticumadjeci30; Pu~ka bludnja glede podieljivanjasvetotajstva umiru}ih djeci31; Nje{to odu`nosti du{obri`nikovoj napram bolesni-kom u smrtnom ~asu32; Katoli~ki sve}eniki na smrt oboljeli akatolici33; Podielji-vanje poputbine i posljednje pomasti one-svie{}enim bolesnikom34; Kojim bolesni-kom ima se uzkratiti posljednja pomast?35

6) Sveti red. »Glasnik« o slavljenju, o slu-ìtelju re|enja i o re|enicima ne rasprav-lja. Ipak ima mnogo ~lanaka i drugih na-pisa koji govore o |akonima, prezbiteri-ma (sve}enicima) i o biskupima, ali onjima }e kasnije biti rije~i.

7) @enidba. O ènidbi ima u »Glasniku« pre-ko 100 razli~itih ~lanaka i napisa. Ne mo-èmo ih ovdje sve navesti, ali }emo spo-menuti one koji su va`niji.

O postojbini s obzirom na sklapanje bra-kova36; Nje{to o postupku pri sklopljenjubraka, glede privolje roditelja i suda37;[to se ima razumjeti pod korjenitim opro-stom?38; Pouka zaru~nikom39; Nje{to onavje{tajih40; Nje{to o ènitbenih pristoj-bah41 Smije li ùpnik vjen~ati one, kojine}e da se prije vjen~anja izpovjede?42;Prisustvo sklapanju svetogrdne ènitbe43;Brak Stjepana Tome Ostoji}a s kmeticomVoja~om nije bio brak, ve} zgoljni konku-binat44; Na~in zaprie~iti mje{ovite ènit-be45; Gdje i kako imaju se matrikuliratiuslied ovla{tenja obavljena vjen~anja,gdje ~uvati izprave odnose}e se navjen~anje?46; Moè li djakon valjano pri-sustvovati ènitbi47; @enitbe apostata, slo-bodnih zidara i katolika koji ne}e da vr{evjerske du`nosti48; O sklapanju potajneènitbe na umoru49; Decretum. De spon-salibus et matrimonio iussu et auctoritate


21Glasnik II. (1874.) br. 14, 111-113. ^lanak je napisao H. J.

22Glasnik III. (1875.) br. 5, 54-56 i br. 6, 59-60.

23Glasnik IV. (1876.) br. 14, 119-120 i br. 15, 123-126.

24Glasnik V. (1877.) br. 13, 123-124 i br. 14, 128-129.

25Glasnik XI. (1883.) br. 3, 43-46; br. 4, 52-54; br. 5, 61-62i br. 6, 67-69.

26Glasnik XII. (1884.) br. 1, 3-4; br. 2, 12-13 i br. 7, 97-99.

27Glasnik XIII. (1885.) br. 6, 79-80.

28Glasnik XXVI. (1898.) br. 20, 184-186.

29M. [TIGLI], u: Glasnik XXVIII. (1900.) br. 3, 21-22.

30Glasnik IV. (1876.) br. 16, 126-127.

31Glasnik V. (1877.) br. 11, 106-107 i br. 12, 111-113; usp.i br. 21, 195-196.

32Glasnik VIII. (1880.) br. 16, 135-137; br. 17, 144-146 i br.19, 158-160.

33Glasnik X. (1882.) br. 24, 220-226.

34Glasnik XIV. (1886.) br. 20, 214-215; br. 21, 221-222 i br.22, 231-232.

35Glasnik XVIII. (1890.) br. 2, 12-14 i br. 7, 101-102.

36Glasnik III. (1875.) br. 6, 60-64; br. 7, 68-72; br. 9, 86-87i br. 10, 92-95. ^lanak je napisao Pr. F. F.

37Glasnik IV. (1876.) br. 5, 37-40; br. 6, 43-45; br. 7, 50-51;br. 8, 58-59; br. 9, 66-68; br. 10, 74-75 i br. 11, 84-85. ^la-nak je napisao X. y.

38Glasnik IV. (1876.) br. 14 (treba biti br. 15), 118-119; br.16, 121-123; br. 17, 130-131; br. 18, 138-139 i br. 19, 145-148.

39M. [TIGLI], u: Glasnik V. (1877.), br. 2, 12-14 i br. 4,38-39.

40Glasnik VII. (1879.) br. 9, 85-86. ^lanak je napisao »k«.

41J. LIEBBALD, u: Glasnik VII. (1879.) br. 13, 116-118.

42Glasnik VIII. (1880.) br. 16, 137 i br. 19, 157-158.

43Glasnik X. (1882.) br. 23, 213-216. ̂ lanak je napisao A. B.

44Glasnik XI. (1883.) br. 20, str. 172-175.

45Glasnik XIII. (1885.) br. 2, 12-14 i br. 4, 62-63. O

mje{ovitoj ènidbi usp. i Glasnik XX. (1892.) br. 12, 132-134; Glasnik XXXVI. (1908.) br. 11, 81-82; br. 19, 145-146; Glasnik XL. (1912.) br. 19, 153.

46Glasnik XVI. (1888.), br. 9, 110-111; br. 13, 171-172 i br.15, 186-187.

47V. VINCETI], Glasnik XX. (1892.) br. 19, 191-192.

48Glasnik XXVII. (1899.) br. 21, 179-180. ^lanak je napi-sao A.

49M. [TIGLI], u: Glasnik XXIX. (1901.) br. 5, 45.

SS. D. N. Pii Papae X a S. CongregationeConcilii editum50 (rije~ je o glasovitomDekretu Pija X.: »Ne temere«); Va`nepromjene u crkv. ènitbenom pravu51;Okru`nica o na~inu sklapanja zaruka iènitaba prema dekretu Ne temere52;Okru`nica o upisivanju vjen~anja u mati-cu kr{tenja u drugoj ùpi53; Assistentiapassiva i Dekret »Ne temere«54; @enidbe-ni navje{taji nakon dekreta »Ne teme-re«55; Okru`nica glede zapisnika o poza-konjenju djece56; Naputak k dekretu »Netemere«57; U ~emu novi Naputak k dekre-tu »Ne temere« mijenja i dokida ustanoveokru`nice od 25. sije~nja 1908. br. 10958;Zabilje`ba vjen~anja u matice kr{tenih59;Vjen~ani obredi60; Novija rje{enja Sv.Stolice61; @enidba po punomo}niku.62

@enidbene zapreke i zabrane: Udovi~kirok63; Zapreka ènitbena: zlo~in64; @enit-bena dozvola za momke stavnoj du`nostipodvrène65; Vojni~ki stali{ kao ènitbenazapreka66; Nje{to o zaprjeki ènitbenogveza67; Nje{to o ènitbi vojnika i navje{ta-

jih68; Nje{to o razkidnoj ènitbenoj za-prieki potaje69; Duhovno srodstvo70; Odu`nosti izpovjednika odnosno ùpnika,doznaje li, da je in facie ecclesiae sklop-ljen brak ni{tetan sa raztrgaju}e zapreke,za koju crkvena oblast nije znala kad se jesklopio71; Novija odluka sv. sbora sabora,ti~u}a se civilne ènitbe i ènitbene za-prieke javne pristojnosti72; Na~in kako seima postupati, da se otkriju ènitbene za-prieke, ako je naravno srodstvo vi{ekrat-no73; Dekret sbora s. Officii glede »copu-la incestuosa«74; Zapreka ̀ enitbenog veza(casus impedimenti ligaminis)75; Okru`ni-ca o ènitbi vojnih obveznika76; Pastoral-ne crtice 77 (zlo~in kao gra|anska ènid-bena zapreka i nezakonitost djece iz pre-ljuba); Gradjanske ènidbene zabrane. 78

Oprost od ènidbenih zapreka: Poleg ko-jih pravila ima izpovjednik postupati sazaru~nici pri razkidaju}ih zaprekah ènit-benih? 79; O razlozih, s kojih se podieljujeoprost od ènitbenih zaprjeka80; Novijinaputak ti~u}i se uzroka ̀ enitbenog opro-


10

68J. LIEBBALD, u: Glasnik VII. (1879.) br. 2, 15-16.

69Glasnik VII. (1979.) br. 14, 124-127; br. 23, 200-204 i br.210-213.

70Glasnik IX. (1881.) br. 2, 9-11 i br. 5, 56-57.

71Glasnik X. (1882.) br. 1, 1-3; br. 17, 169-170 i br. 18,

185-186.72

Glasnik XI. (1883.) br. 11, 112-114; br. 13, 128-130; br.21, 180-182; br. 22, 187-189; br. 23, 193-196 i br. 24, 202-203.

73Glasnik XV. (1887.) br. 17, 195-196; br. 18, 202-204 i br.19, 208-211.

74Glasnik XVII. (1889.) br. 22, 254-256 i br. 23, 259-262.

75M. RELI], u: Glasnik XVIII. (1890.) br. 24, 243-244.

76Glasnik XIX. (1891.) br. 3, 59-64. Okru`nicu su potpisa-li G. Desider i J. Tordinac.

77Glasnik XIX. (1891.) br. 7, 95-96.

78F. HERMAN, u: Glasnik XLIII. (1915.) br. 8, 68-71; br.12, 99-101; br. 19, 155-157; br. 20, 166-167; br. 21, 175-176; br. 22, 179-182 i br. 23, 185-188.

79Glasnik IV. (1876.) br. 18, 142-144; br. 19, 150-152; br.20, 157-158; br. 21, 164-166; br. 22, 171-173; br. 23, 178-180 i br. 24, 185-189.

80Glasnik VI. (1978.) br. 15, 133-134; br. 16, 137-139; br.17, 146-148, br. 19, 162-164; br. 20, 168-169; br. 21, 175-178; br. 22, 186-189 i br. 23, 193-196.

50Glasnik XXXV. (1907.) br. 16, 121-124.

51A. RUSPINI, u: Glasnik XXXV. (1907.) br. 19, 145-147.

52A. VOR[AK, u: Glasnik XXXVI. (1908.) br. 1, 1-6.

53Usp. A. VOR[AK, u: Glasnik XXXVI. (1908.) br. 9, 65.

54A. RUSPINI, u: Glasnik XXXVII. (1909.) br. 1, 4-5; usp.i F. HERMAN, Passiva assistentia, u: Glasnik XL. (1912.)br. 19, 153-154.

55F. HERMAN, u: Glasnik XL. (1912.) br. 11, 89-91.

56Glasnik XL. (1912.) br. 18, 148-149. Okru`nicu je potpi-sao Ivan, biskup.

57Glasnik XL. (1912.) br. 24, 193-199. Okru`nicu je potpi-sao Ivan, biskup.

58A. RUSPINI, u. Glasnik XL. (1912.) br. 24, 199-200.

59F. HERMAN, u: Glasnik XLI. (1913.) br. 19, 158-159.

60F. HERMAN, u: Glasnik XLIV. (1916.) br. 6, 43-45.

61Glasnik XLIV. (1916.) br. 16, 122-124.

62F. HERMAN, u: Glasnik XLIV. (1916.) br. 22, 174 i br.24, 187-189.

63Glasnik I. (1873.) br. 1, 6-8: ^lanak je napisao Al. T.

64I. KOHARI], u: Glasnik I. (1873.) br. 4, 30-32; br. 5, 35-36 i br. 6, 44-46.

65Glasnik I. (1873.) br. 15, 115-117. ^lanak je napisao Al. T.

66Glasnik I. (1873.) br. 16, 125-126. ^lanak je napisao Al. T.

67Glasnik V. (1877.) br. 22, 204-206 i br. 23, 208-209.

sta 81; Oprost od ènitbenih zaprieka nijevi{e ni{tetan, ako se u molbi ne navedecopula incestuoasa82; Kako i od koga }e{moliti oprost od ènitbenih zaprieka ikako ga izvr{iti83; Uzsko mjesto (angustialoci) kao uzrok k oprostu od ènitbenihzaprieka84; Oprost od ènidbenih zaprekau smrtnoj pogibelji85; Vlast obi~nihsve}enika u pogledu ̀ enidbenih oprosta.86

U rubrici »Za praksu« dr. Franjo Hermanodgovara na postavljena pitanja: Prijelazsa katolicizma na ìdovstvo87; Ako je vi{evlastitih ùpnika, ima pri vjen~anju pred-nost onaj, kojega izabere stranka88; @e-nidba katolika pred pravoslavnim sve}e-nikom89; @enidba malodobnika, kada jeotac otsutan 90; Gradjanska ènidba moèbiti valjanom ènidbom i u crkvenom po-dru~ju 91; Pozakonjenje naknadnom ̀ enid-bom, kada se ne moè pribaviti zapisnik opriznanju o~instva 92; @enidba maloljetnihugarskih pripadnika.93

Napisi »Glasnika« o civilnoj (gra|anskoj)ènidbi: Pojam i vrsti gradjanske ènit-be94; Naputak ugar. biskupa u pogledu ci-vilne ènidbe 95; Ugarski gradjanski braku na{oj praksi 96; Gradjanska ènidba. 97

2. @enidbeni postupci: Postupak s razstav-ljenimi supruzi98; Kako je postupati uzaru~ni~kih parnicah99; Kako treba voditi iz-tra`ni zapisnik u bra~nih parnicah100; Moè lise razrie{iti valjano sklopljeni nu jo{ ne-dovr{en brak?101; Svojevoljne bra~ne razsta-ve102; Nje{to o §. 212. Naputka za ènit. sudo-ve103; Postupak u ènidbenim parnicama104;Sudbena nadle`nost u ènidbenim parnicamau slu~aju zlobne ostave105; Progla{enje mrt-vim106; »Povodom jedne osude katoli~kog è-nidbenog suda u Djakovu«107; Kada se gubipravo pobijati ̀ enidbu radi zapreke sile i stra-ha (Tuma~ §-u 116. Naputka za duh. sud.)108;Novi pristojbeni zakon s obzirom na postupakkod vi{ih crkvenih ènidbenih sudova109;Ponovna udaja udovica iza palih vojnika.110

3. Sve}enik: Na~in kako da se dosko~i ne-

sta{ici sve}enstva i kako u ob}e da se odgoji-

va duhovna mlade` da {to bolje svome zvanju

odgovara111; Du`nost misiti sbog sv. reda112;

Ob}enje sve}enika sa svjetovnjaci113; Misli o

oporuci sve}enika114; Sve}eni~ki imutak115;


98Glasnik I. (1883.) br. 2, 13-14, br. 3, 18-21 i br. 4, 27-29.

99Glasnik IV. (1876.) br. 20, 158-160. ^lanak je napisao Al. T.

100Glasnik VII. (1879.) br. 4, 41-43 i br. 5, 48-51. ^lanak je

napisao Al. T. 101

Glasnik VIII. (1880.) br. 13, 113-114 i br. 14, 118-119.102

Glasnik X. (1882.) br. 15, 152-153: ̂ lanak je napisao I. M. 103

J. LIEBBALD, u: Glasnik XIV. (1886.) br. 18, 197-198.104

Glasnik XL. (1912.) br. 4, 30-31.105

F. HERMAN, u: Glasnik XL. (1912.) br. 21, 174-175.106

F. HERMAN, u: Glasnik XLI. (1913.) br. 13, 107-108;

br. 14, 115-117; br. 15, 125-127; br. 16, 132-135 i br. 17,

140-142.107

F. HERMAN, u: Glasnik XLII. (1914.) br. 6, 59-60.108

F. HERMAN, u: Glasnik XLII. (1914.) br. 10, 91-92.109

F. HERMAN, u: Glasnik XLIII. (1915.) br. 10, 81-82.110

F. HERMAN, u: Glasnik XLIV. (1916.) br. 4, 26-27. 111

Glasnik V. (1877.) br. 8, 69-74. ^lanak je napisao: J. J. St.112

Glasnik VI. (1878.) br. 5, 54-55.113

Glasnik XIV. (1886.) br. 8, 117-119; br. 10, 135-136.114

Glasnik XIV. (1886.) br. 11, 140-141 i br. 12, 146-147. O

oporuci sve}enika usp. i Glasnik XV. (1887.) br. 24, 251-

253; usp i Glasnik XXX. (1902.) br. 9, 65-69; A. RUSPI-

NI, Ostav{tina nièg klera, u: Glasnik XXXIII. (1905.) br.

15, 120-122.115

Glasnik XV. (1887.) br. 21, 221-223.

81Glasnik XI. (1883.) br. 16, 135-138.

82Glasnik XIII. (1985.) br. 21, 197-198.

83Glasnik XV. (1887.) br. 2, 11-15; br. 8, 123; br. 9, 131-132; br. 10, 138-140; br. 11, 148; br. 12, 154-156 i br. 13,161-162.

84Glasnik XVIII. (1890.) br. 1, 1-4.

85A. RUSPINI, u: Glasnik XXVIII. (1900.) br. 23, 189-190.

86F. HERMAN, u: Glasnik XLIV. (1916.) br. 9, 68-69; br.10, 76 i br. 11, 85-86.

87Usp. Glasnik XLII. (1914.) br. 2, 27-28 i br. 4, 40-41.

88Glasnik XLII. (1914.) br. 13, 112-113.

89Usp. Glasnik XLIII. (1915.) br. 9, 78-79.

90Glasnik XLIV. (1916.) br. 10, 77.

91Glasnik XLIV. (1916.) br. 12, 94-95.

92Glasnik XLIV. (1916.) br. 18, 139-140.

93F. HERMAN, u: Glasnik XLV. (1917.) br. 4, 28.

94I. KOHARI], u: Glasnik I. (1873.) br. 17, 131-132.

95Glasnik XXIII. (1895.) br, 20, 172-173 i br. 21, 177-178.

96Glasnik XXIV. (1896.) br. 5, 60; br. 6, 66-68; br. 7, 76-77;br. 8, 83-86; br. 10, 100-101 i br. 11, 108-109.

97F. BELAJ, u: Glasnik XXXIV. (1906.) br. 19, 154-155; br.20, 160-162; br. 22, 176-179; br. 23, 184-185 i br. 24, 189-190.

Vojna slu`ba klerika i sve}enika polag zako-

na od 11. travnja g. 1889.116; Crkveni posluh

in politicis117; Materijalne prilike sve}enstva

u na{em primorju.118

@upa119; ùpnik120; odnos ùpnika i kape-lana.121

4. Matice. 122

5. Lex interconfessionalis - zakon o vjeroi-

spovjednim odnosima: Lex interconfessiona-

lis123; Visoki sabore kraljevina Hrvatske, Sla-

vonije i Dalmacije!124; Sablazan u Zagrebu125;

Na obranu126; Biskupski auktoritet i Glas-

nik127; Liberalni sve}enici u Tagblattu128; Za-

kon o vjeroizpovjednim odnosima i du{obri`-

no sve}enstvo129; Provedbena naredba k in-

terkonfesionalnom zakonu130; Medjuobredni

odno{aj i na{ interkonfesionalni zakon.131

6. Vremenita dobra: Nje{to ob otimanju

crkvenih dobara132; Crkveni ra~uni133; O re{ti-

tuciji134; Sve}enikov imutak ili na {to je

sve}enik moralno obvezan glede svog imutka,

za ìvota i na smrti135; @upski inventari136;

@upska beriva u naravi137; Du`nosti ùpnika

odnosno upravitelja i crkvenih otaca kao za-

stupstva crkve, kad crkva ba{tinikom ili lega-

tarom postane138; Crkva kao zalo`na vjerovni-

ca139; Du`nosti ùpnikove glede popravaka

ùpske crkve i ùpskoga doma140; Opazka na

~lanak: du`nosti ùpnikove glede popravaka

ùpske crkve i ùpskog doma141; Jesu li kama-

te crkvenih glavnica proste od poreza?142;

Crkveni odbor143; Izbor i pla}a zvonara144;


12

116Glasnik XVIII. (1890.) br. 7, 100-101.

117Glasnik XX. (1892.) br. 13, 139-141. ^lanak je napisao

P.; usp i Glasnik XXVI. (1898.) br. 19, 171-173.118

M. POLI], u: Glasnik XLV. (1917.) br. 11, 82-86.119

Usp. Glasnik V. (1877.) br. 4, 39-41; br. 5, 44-48 i br. 6,56; usp i Glasnik XXI. (1893.) br. 13, 142-143 i br. 14,151; Glasnik XXX. (1902.) br. 3, 17-19; br. 4, 26-28; br. 5,36-38; br. 6, 41-44; br. 7, 51-52; Glasnik XL. (1912.) br. 5,41 i br. 6, 50-51; Glasnik XLIV. (1916.) br. 12, 90-92.

120Usp. Glasnik II. (1874.) br. 7, 56-57 i br. 8, 65-66; usp. i

Glasnik V. (1877.) br. 11, 103-104; br. 12, 110-111 i br. 13,119-121; Glasnik VI. (1878.) br. 20, 169-171; GlasnikXVIII. (1890.) br. 7, 102-103; Glasnik XXXIX. (1911.)br. 20, 161-162; br. 21, 170-171; br. 22, 177-178 i br. 23,186-188; Glasnik XL. (1912.) br. 1, 4-5.

121Usp. Glasnik XXVII. (1909.) br. 7, 52-53; br. 8, 59-62;

usp. i Glasnik XXVII. (1909.) br. 11, 85; F. HERMAN,Kapelanske pla}e pred rimskom Rotom, u: GlasnikXXXIX. (1911.) br. 22, 178-179; Glasnik XL. (1912.) br.12, 94-96.

122Usp. Glasnik I. (1873.) br. 1, 6-7; usp. i Glasnik XIII.

(1885.) br. 8, 96-98; br. 10, 111-112 i br 12, 128-129;Glasnik XXVII. (1899.) br. 17, 146-147; Glasnik XXIX.(1901.) br. 20, 167-168; Glasnik XXXIII. (1905.) br. 15,122-123; F. HERMAN, Unos slu~ajeva poroda u maticukr{tenih, u: Glasnik XLI. (1913.) br. 18, 149.

123A. RUSPINI, u: Glasnik XXXIII. (1905.) br. 22, 175-

180.124

Glasnik XXXIII. (1905.) br. 24, 190-194. Rije~ je oprosvjedu protiv dono{enja zakona o vjeroispovjednimodnosima, koji je potpisalo 10 osoba iz Ðakova uglavnomkanonika i profesora.

125Glasnik XXXIII. (1905.) br. 24, 195. ^lanak je napisao

Verus.126

Glasnik XXXIII. (1905.) br. 25, 204-207. îni se da je1905. jedina godina u kojoj je tiskano 25 brojeva.

127Glasnik XXXIII. (1905.) br. 25, 207-209. ^lanak je na-

pisao: Quid.128

Glasnik XXXIV. (1906.) br. 1, 1-4. ^lanak je napisaodrr.

129A. RUSPINI, u: Glasnik XXXIV. (1906.) br. 3, 23-24 i br.

4, 25-27.130

A. RUSPINI, u: Glasnik XXXV. (1907.) br. 10, 73-80 ibr. 12, 82-86.

131F. HERMAN, u: Glasnik XLI. (1913.) br. 20, 166-167.

132Glasnik I. (1873.) br. 3, 22-24 i br. 4, 29-30.

133Glasnik II. (1874.) br. 24, 195-196.

134Glasnik III. (1875.) br. 6, 64-65; br. 7, 79-80; br. 9, 87-88;

br. 10, 95-96 i br. 11, 101-103. ^lanak je napisao }.135

Glasnik III. (1875.) br. 12, 110-112; br. 13, 116-117; br.14, 124-125; br. 15, 133-134; br. 16, 139-140; br. 18, 155-157 (trebalo bi biti: 161-164) i br. 19, 162-164. ^lanak jenapisao: Dr. -ak.

136Glasnik III. (1875.) br. 23, 206-207. ̂ lanak je napisao J. M.

137Glasnik IV. (1876.) br. 1, 6-7 i br. 2, 12-13. ^lanak je na-

pisao J. M. 138

Glasnik IV. (1876.) br. 10, 77; br. 11, 86-88 i br. 12, 93-95. ^lanak je napisao: J. M.

139Glasnik IV. (1876.) br. 13, 104 i br. 14, 108-109.

140Glasnik V. (1877.) br. 23, 213-214. ^lanak je napisao J.

M.; usp. i I. MIHALJEVI], u: Glasnik VI. (1878.) br. 1,5-6; br. 3, 21-22; br. 6, 62 i br. 10, 94; Glasnik VI. (1878.)br. 9, 85.

141Glasnik VI. (1878.) br. 7, 70.

142I. K. TOMBOR, u: Glasnik XIX. (1891.) br. 22, 219.

143Glasnik XX. (1892.) br. 4, 72-73. ^lanak je napisao St.

M. 144

Glasnik XX. (1892.) br. 10, 119-120.

Prelati su du`ni uzdràvati i nadarbinske pe-

rivoje i objekte, koji sluè luksuzu145; Stipen-

dija manualna nisu tecivo146; @upni~ki prihod

i op}. namet147; Sabiranje »Petrova nov~i}a« i

hodo~a{}e u Rim148; Podna{anje godi{njih

crkvenih ra~una149; K luknarskom pitanju150;

Okru`nica151 donosi obrasce za kupoprodajne

ugovore; Pravo privatnog vlasni{tva152; Popis

nadarbinskih dohodaka.153

7. Kazneno pravo. 154

U prvom su dijelu na{eg izlaganja mnogi

~lanci u »Glasniku« nepotpisani ili su potpi-

sani samo inicijalima. Od autora kanonista

koji su se potpisivali imenom i prezimenom

naj~e{}e se spominju: dr. Julij Liebblad, dr.

Angelo Ruspini, dr. Franjo Herman i dr.

Janko Kohari}.

Kad je »Glasnik« 1922. u{ao u jubilarno

godi{te, Matija Pavi}, st., generalni vikar, na-

pisao je ~lanak u nastavcima: Glasnik bisku-pija bosanske i sriemske, »te~aj pedeseti« 155.U tom ~lanku M. Pavi} spominje imena pisa-ca koji su kroz 50 godina obra|ivali pravneteme: prof. Aleksander Tomi}, dr. JankoKohari}, dr. An|elko Vor{ak, Serkulj, Filipo-vi}, dr. Josip Kuhner, I. Bujanovi} (Kuhnerovprijatelj iz centralnog sjemeni{ta), biskupStrossmayer, C. Gruber, I. Tompor, I. Beci},I. Svir~evi}, S. Matievi}, A. Vinceti}, T. Be-no, M. Ivani{evi}, I. Pliveli}, P. Gjelatovi},N. Tordinac, M. Zeli}, M. Babogredac, o.Robert Kauk, dr. St. Babi}, dr. F. Belaj iMartin pl. Kirchmayer.

II. ZAKONIK KANONSKOGA PRAVAIZ 1917. (1917. - 1983.)U drugom se dijelu pojavljuju sljede}e

pravne teme: Zakonik kanonskoga prava, sa-kramenti, ènidbeni postupci, odnos Crkve iDràve, promjene biskupijskih granica, bi-skupske konferencije, sve}enik, matice, vre-menita dobra, kazneno pravo, prekid izlaè-nja »Glasnika«, II. vatikanski sabor.

1. Zakonik kanonskoga prava: Promulga-

cija novog kodeksa156; Codex iuris canonici.

Bilje{ke o novom crkvenom zakoniku157; Is-

pravci u novom crkv. zakoniku158; Pontificia

commissio Ad Codicis canones authentice in-

terpretandos159; Dokunu}e konstitucije »Pro-

vida«160; Kako je nastao Codex juris canoni-

ci?161; Novo izmijenjeno izdanje crkvenog

Zakonika.162


145Glasnik XX. (1892.) br. 13, 143. ^lanak je napisao

»Mjese~nik«.146

Glasnik XX. (1892.) br. 16, 165-167.147

Glasnik XXI. (1893.) br. 19, 186-187. ^lanak je napisao-ak.

148Glasnik XXXIX. (1911.) br. 21, 165-167. Okru`nicu je

potpisao Ivan, biskup.149

S. MATIEVI], u: Glasnik XL. (1912.) br. 1, 5-6.150

Glasnik XL. (1912.) br. 7, 56-58; br. 8, 65-66 i br. 9, 74-76.

151Glasnik XL. (1912.) br. 13, 107-109. Okru`nicu je potpi-

sao Dr. A. Vor{ak, bisk. gen. vikar.152

V. ANDERLI], u: Glasnik XLI. (1913.) br. 4, 39-40; br.5, 41-42; br. 6, 50-51; br. 7, 59-61; br. 9, 79-80; br. 10, 88;br. 11, 96-98 i br. 12, 103-105.

153F. HERMAN, u: Glasnik XLII. (1914.) br. 10, 87-88.

154Glasnik III. (1875.) br. 24, 214-216; usp. i Glasnik V.

(1877.) br. 1, 5-6; br. 2, 14-16 i br. 10, 97-98; Glasnik VI.(1878.) br. 16, 139-141; br. 17, 148-149; br. 18, 157-158 ibr. 19, 164-165; Glasnik VII. (1879.) br. 8, 76-79; GlasnikXI. (1883.) br. 11, 112-114 i br. 13, 128-130; Glasnik XIII.(1885.) br. 14, 143-145 i br. 15, 149-151; br. 16, 161-162;br. 18, str. 177-178 i br. 19, 184-186; Glasnik XIV. (1886.)br. 11, 137-139; Glasnik XIV. (1886.) br. 12, 149-152 i br.13, 154-158; Glasnik XV. (1887.) br. 12, 152-154; GlasnikXX. (1892.) br. 19, 197; Glasnik XXIII. (1895.) br. 21,180-181; br. 22, 186-189; br. 23, 195-198 i br. 24, 201-202; A. RUSPINI, Da li je du{obri`nik, vjen~aju} bez po-trebitih navje{taja ka`njiv po svjetovnim zakonima? u:Glasnik XXVIII. (1900.) br. 24, 197-198; Glasnik XLIV.(1916.) br. 20, 155-156.

155Glasnik L. (1922.) br. 1, 5-7; br. 2, 13-15; br. 4, 31-33; br.

5, 38-40; br. 7, 56-57; br. 8, 64; br. 9, 71-72; br. 11, 91-92;br. 12, 96-97; br. 13, 104-105; br. 15, 117-119; br. 16, 129-130; br. 17, 134-136; br. 19, 152-153; br. 21, 168-170 i br.22, 179-180.

156F. HERMAN, u: Glasnik XLV. (1917.) br. 14, 111.

157F. HERMAN, u: Glasnik XLV. (1917.) br. 18, 142-144.

158Glasnik XLVI. (1918.) br. 3, 25. Ispravke je potpisao

Petrus Kard. Gasparri.159

Glasnik XLVI. (1918.) br. 14, 107; br. 18, 140-142. Rije~je o odgovorima Komisije »ad dubia«.

160F. HERMAN, u: Glasnik LII. (1924.) br. 5, 36-37.

161R. SCHÜTZ, u: Glasnik LXII. (1934.) br. 23, 185-186.

162Vjesnik biskupije |akova~ke (u daljnjem tekstu: Vjesnik)

LXXVI. (1948.) br. 10, 114-115.

Za isto~ne je Katoli~ke crkve vaàn ~la-

nak: Kodifikacija orijentalnog op}eg prava.163

2. Sakramenti:

1) Presveta euharistija. 164

2) Sveti red. F. Herman iznosi u 8 nastavaka

propise Zakonika iz 1917. o svetom

re|enju: Propisi o redjenju. 165

3) @enidba. I u ovom dijelu na{eg izlaganja

najvi{e je pravnih pitanja iz ènidbenog

prava. Navest }emo samo ona glavnija.

Zaru~ni~ki ispit166; sakrament ènidbe167;

zapreke168; mje{ovite ènidbe169 i izuzetna

ènidbena forma170. Jo{ su tri ~lanka koja

svakako treba spomenuti: Primanje lica u

Crkvu, koje je od nje otpalo radi ènid-

be171; Crkveni ili gr|anski brak u kraljevi-

ni Srba, Hrvata i Slovenaca172; Pitanjeènidbe u novom talijanskom Konkor-datu173.

U rubrici: »Iz duhovne pastve« nalaze semnoga pitanja iz ènidbenog prava.174 Izrubrike: »Iz Biskupske kancelarije« izd-vajamo: Vjen~anja se imadu obavljati uùpnim crkvama175; O ènidbenim navje-{tajima i vodjenju matica pri upravljanjususjednim ̀ upama176; Okru`nica o krsnomi slobodnom listu kod sklapanja ènid-be177; Obrasci prema Okru`nici o ispituzaru~nika.178

3. @enidbeni postupci: ni{tavost (nevalja-

nost) ènidbe179; rastava ènidbenih drugo-

va180; oprost od tvrde i neizvr{ene ènidbe181 i

progla{enje mrtvim182. Ovdje treba spomenu-

ti da je Ivan Pavao II. u vi{e navrata kritizirao

rad crkvenih sudova zbog laksizma.183


14

163Vjesnik LXXXVI. (1958.) br. 4, 51-55.

164Usp. Glasnik LVI. (1928.) br. 21, 178; usp. i E. MAYER,

Sveta Misa pod vedrim nebom (sub divo), u: GlasnikLXVII. (1939.) br. 19, 150-151; Vjesnik LXXVI. (1948.)br. 10, 119-120; br. 12, 149-150; Vjesnik LXXVII. (1949.)br. 5, 55-56; Vjesnik LXXVIII. (1950.) br. 4, 36-37;Vjesnik LXXX. (1952.) br. 6, 86-88 i br. 7/8, 98-100;Vjesnik LXXXVII. (1959.) br. 12, 181.

165Glasnik L. (1922.) br. 7, 53-54; br. 11, 88-90; br. 13, 105-

106; br. 14, 112-113; br. 15, 119-121; br. 16, 126-128; br.17, 136-138 i br. 18, 144-147.

166Usp. H. HERMAN, Zaru~ni~ki ispit prema novim odred-

bama sv. Stolice, u: Glasnik LXX. (1942.) br. 1, 2-4. Oobrascima za ispit zaru~nika usp. Vjesnik LXXIX. (1951.)br. 10, 137-139.

167Usp. Glasnik LI. (1923.) br. 2, 9-16: Poslanica biskupa A.

Ak{amovi}a posve}ena je sakramentu ènidbe; usp iGlasnik LIX. (1931.) br. 1. 1-5; br. 2, 10-18, br. 4, 29-36;br. 5, 41-46; br. 6, 49-55 i br. 7, 57-64. Rije~ je o encikliciPija XI.: »Casti connubii«.

168Usp. I. ROGI], Oprost od ènidbene zapreke krvnog

srodstva, u: Glasnik LIX. (1931.) br. 21, 173-174; usp. iVjesnik LXXIX. (1951.) br. 1, 9-11; Vjesnik CV. (1977.)br. 9, 150.

169Usp. Glasnik XLVI. (1918.) br. 19, 148-149; br. 20-22,

161-163; usp. i Glasnik L. (1922.) br. 18, 142; P. MATI-JEVI], Mje{ivote ènidbe, u: Glasnik LV. (1927.) br. 7,61-62; F. HERMAN, Opseg generalne sanacije nevalja-nih mje{ovitih brakova od 14. jula 1919., u: Glasnik LVIII.(1930.) br. 22, 145-146; Vjesnik XCIV. (1966.) br. 4, 68-69; Vjesnik XCV. (1967.) br. 4, 65.

170Usp. Vjesnik LXXVIII. (1950. ) br. 3, 18-19.

171A. RUSPINI, u: Glasnik LV. (1927.) br. 22, 173-175.

172F. HERMAN, u: Glasnik LVII. (1929.) br. 6, 42-44.

173F. HERMAN, u: Glasnik LVII. (1929.) br. 8, 67-68.

174Usp. Glasnik XLVII. (1919.) br. 1, 7; br. 2, 13-14; br. 3,

21-22; br. 8, 63-64; br. 12, 93-94; usp. i Glasnik XLVIII.

(1920.) br. 1/2, 6-7. Rje{enja je na postavljena pitanja iz-

nio F. Herman.175

Vjesnik LXXVI. (1948.) br. 2, 23-24. Okru`nicu je pot-

pisao Antun, biskup.176

Vjesnik LXXVII. (1949.) br. 1, 7-8. 177

Vjesnik LXXVII. (1949.) br. 2, 24.178

Vjesnik LXXIX. (1951.) br. 10, 137-139. 179

Usp. S. ZAZINOVI], Vrijednost starokatoli~kih presu-

da, u: Glasnik LXIV. (1936.) br. 12, 93-96; usp. i F. HER-

MAN, Novi Naputak za sudski postupak u parnicama o

nevaljanosti braka, u: Glasnik XLIV. (1936.) br. 22, 179-

181; br. 23, 185-189 i br. 24, 193-197; F. HERMAN,

Progla{enje braka nevaljanim u administrativnom po-

stupku, u: Glasnik LXIX. (1941.) br. 6, 66-72.180

Usp. BISKUPSKI @ENIDBENI SUD, Izro~ni poziv, u:

Glasnik LIII. (1925.) br. 10, 79; br. 23, 182-183; usp. i

Glasnik LX. (1932.) br. 19, 153; Glasnik LXIII. (1935.) br.

5, 36 i br. 22, 180; Z. MARKOVI], Rastava od stola i po-

stelje, u: Glasnik LXVII. (1939.) br. 2, 12-13; br. 4, 32-34

i br. 7, 55-57.181

Usp. Vjesnik C. (1972.) br. 7/8, 130-132; usp. i Vjesnik

CI. (1973.) br. 2, 35-37.182

Usp. Vjesnik LXXVI. (1948.) br. 1, 7.183

Usp. Vjesnik CVI. (1978 .) br. 3, 42; usp. i Vjesnik CIX.

(1981.) br. 3, 59; Vjesnik CX. (1982.) br. 3, 59.

4. Odnos Crkve i Dràve: Generalni vojnivikarijat SHS184; Crkveni problemi pred no-vim ustavom Kraljevine SHS185; Natje~aj zamesta stalnih vojnih sve{tenika186; Najnovijikonkordat187; Katoli~ka akcija i politika188;Na~elno rje{enje rimskog pitanja189; Cura mi-litum - pastorizacija vojnika190; KonkordatKraljevine Jugoslavije191; Rezolucije na{ihkongresa192; Zakonska odredba o rkt. Visokim

bogoslovnim {kolama193; Zakon o pravnompoloàju vjerskih zajednica194; Protokol osre|ivanju odnosa Katoli~ke crkve i SFRJugoslavije195; Diplomatski odnosi izme|uSvete Stolice i SFR Jugoslavije. 196

5. Promjene biskupijskih granica: Novegranice izme|u pe~ujske i na{e biskupije197;Breve Pape Klementa XIV. o sjedinjenju bi-skupija bosanske i srijemske (1773)198; Raz-grani~enje Ðakova~ke i pe~uvske Biskupije1780. godine199; Nove crkvene pokrajine uHrvatskoj200; Pripojenje Apostolske Admini-

strature sjeverne Slavonije i Baranje biskupi-ji |akova~koj ili bosanskoj i srijemskoj201

6. Biskupske konferencije: Konferencija ju-goslavenskog katoli~kog episkopata u Zagre-bu202; Zaklju~ci biskupske konferencije203;Okru`nica Jugoslavenskog episkopata ~asno-me sve}enstvu204; Konferencija jugoslaven-skog katoli~kog episkopata u Zagrebu205;Jugoslavenski katoli~ki Episkopat svojimvjernicima206; âsnoj bra}i sve}enicima svihkatoli~kih biskupija jednog i drugog obreda uJugoslaviji207; Konferencija katoli~kih bisku-pa u Zagrebu.208

7. Sve}enik: O sve}eni~koj poslu{nosti209;Sve}eni~ke pastoralne konferencije u Zagre-bu210; Zavod nemo}nih sve}enika, novo ure-|enje prihoda211; Sve}eni~ka no{nja212; Pred-nosti sve}eni~kog celibata213; Sve}eni~ka


84Glasnik XLVII. (1919.) br. 7, 49. Okru`nicu je potpisao

Ferdo Roì}, Gen. vojni vikar.185

J. GUNÊVI], u: Glasnik XLVII. (1919.) br. 17, 130-

132.186

Glasnik XLVIII. (1920.) br. 5/6, 17-18. Potpis je

Okru`nice ne~itljiv.187

Glasnik L. (1922.) br. 22, 177. Rije~ je o konkordatu

sklopljenom s Republikom Letonijom.188

Glasnik LVII. (1929.) br. 1, 6-7 i br. 2, 15-16.189

Z. MARKOVI], u: Glasnik LVII. (1929.) br. 8, 68-71.

Rije~ je o rje{enju spora izme|u Svete Stolice i Kraljevine

Italije.190

S. CSIZMADIA, u: Glasnik LXI. (1933.) br. 18, 140-141.191

I. ROGI], u: Glasnik LXIII. (1935.) br. 15-117-119.192

Glasnik LXVI. (1938.) br. 14, 111 i br. 16, 135-136.193

Glasnik LXXII. (1944.) br. 6, 42. Odredbu je potpisao

Ante Paveli}.194

Vjesnik LXXXI. (1953.) br. 6, 93-95. Zakon je potpisao

Josip Broz-Tito, Predsjednik Republike.195

Vjesnik XCLIV. (1966.) br. 7/8, 122. 196

Vjesnik XCVIII. (1970.) br. 9, 150.197

F. PERÎ], u: Glasnik L. (1922.) br. 15, 121-123. 198

F. HERMAN, u: Glasnik LXIX. (1941.) br. 4, 43-44.199

D. TRUX, u: Glasnik LXXI. (1943.) br. 4, 28-31; br. 5, 36-

40; br. 7, 51-52; br. 8, 62-63; br. 9, 68-69; br. 10, 78-79: br.

11, 86-88; br. 12, 92-96; br. 13, 101-104 i br. 14, 105-109.200

Vjesnik XCVII. (1969.) br. 10, 182.

201Vjesnik C. (1972.) br. 12, 213. Dekret je potpisao C.

Kard. Confalonieri, Praef.202

Glasnik XLVI. (1918.) br. 23, 171-172. ^lanak je napisaoA.

203Glasnik XLVIII. (1920.) br. 7/8, 26.

204Glasnik XLVIII. (1920.) br. 11/12, 41-43. Okru`nicu su

potpisali biskupi i kapitularni vikari.205

Glasnik XLIX. (1921.) br. 9, 71-73.206

Glasnik XLIX. (1921.) br. 10, 77-81.207

Glasnik XLIX. (1921.) br. 11, 85-87 i br. 93-95.208

Glasnik LIII. (1925.) br. 20, 153-154; usp. i Glasnik LIV.(1926.) br. 20, 166-168; Glasnik LV. (1927.) br. 20, 169-170.

209CHAIGNON - M. GALOVI], u: Glasnik XLIX. (1921.)

br. 24, 191-195.210

Z. MARKOVI], u: Glasnik LIV. (1926.) br. 9, 74-76; br.10, 81-84 i br. 12, 102-103.

211Glasnik LV. (1927.) br. 1, 1-2. Okru`nicu je potpisao

Antun, biskup, ap. adm.212

I. ROGI], u: Glasnik LIX. (1931.) br. 24, 195-196; usp.i Vjesnik LXXXVI. (1958.) br. 9, 130-133; Vjesnik XCIX.(1971.) br. 4, 65; S. BO[NJAK, u: Vjesnik CII. (1974.) br.7/8, 154; Vjesnik CIII. (1975.) br. 1, 14-15; br. 5, 96-97;Vjesnik CX. (1982.) br. 12, 212.

213W. TOWER, u: Glasnik LXX. (1942.) br. 20, 155-157. O

celibatu usp. i Vjesnik LXXXVIII. (1960.) br. 9, 121-122;Vjesnik XCV. (1967.) br. 5, 87-89; P. FORESI, Sve}eni~kicelibat u svjetlu Evan|elja, u: Vjesnik XCVII. (1969.) br.7/8, 137-140; Vjesnik XCVIII. (1970.) br. 3, 43-44; K.PALM, Prisilni celibat, dragovoljni celibat ili ènidbasve}enika, u: Vjesnik XCVIII. (1970.) br. 11, 200-203 i br.12, 221-225; F. MRAKOVI], Pitanje celibata, u: VjesnikXCIX. (1971.) br. 7/8, 136-138; Vjesnik CVIII. (1980.) br.1, 13-15 i br. 2, 31-32; Vjesnik CIX. (1981.) br. 9, 163-165.


16

ispovijed214; Brevijar u ìvotu sve}enika 215;Zabrana trgovine klericima i redovnicima 216;Prelaz sve}enika u druge biskupije217; Sve-}enik i siroma{tvo218; No{enje brade i kodsve}enika219; Sve}enikov odmor220; Sve}eni-kova oporuka221; Sinoda sve}enika u Srijemu1581. godine222; Sve}enik i politika.223

@upnik224; @upnik i njegova ùpa225;@upni~ka rezidencija226; @upnik i kapelan...227

8. Matice: Madàrski pisane matice u

Slavoniji 228; Upisivanje krsnog imena u mati-

ce229; Iz starih matica230; Dostavljanje mati~-

nih parica Bisk. Ordinarijatu 231; Uputstvo za

rekonstrukciju uni{tenih mati~nih knjiga

ro|enih 232; Pravilnik o vo|enju crkvenih ma-

tica233; Naputak uz pravilnik o vo|enju crkve-

nih matica u Ðakova~koj biskupiji.234

9. Vremenita dobra: Vo|enje crkvenihra~una i pobo`nih zaklada235; Crkvena imovi-na i socijalna ideja236; Kongrua rimokato-li~kog du{obri`ni~kog klera u kraljevini SHS,po nacrtu zagreba~ke »Uzajamnosti«237; Dr`-avne takse u crkvenim poslovima238; Pred-stavka episkopata o sve}eni~kim doplaci-ma239; Naputak u upravljanju crkvenim do-brom240; Izra|ivanje ùpnih imovnika241;Ure|enje luknarskih beriva242; Du`nostpla}anja lukna po dràvnim i javim ~inovni-cima i namje{tenicima 243; Oslobo|enje ùp-skih domova od ku}arine244; Na{i porezi245;Dva primjera - jedan zaklju~ak246; Crkvenaimovina nekad i sad247; Crkvena imovina isve}enikova savjest248; Darovi za crkve.249

U rubrici »Iz Biskupske kancelarije« izd-vajamo: Osiguranje crkvenih objekata250;Mati~ne zabilje`be po kan. 470, § 2 i kan.1988...251; @upske zgrade, nadarbinska imo-vina.252214

Vjesnik LXXVI. (1948.) br. 6, 74-76 i br. 7, 90-92.215

Vjesnik LXVIII. (1950.) br. 1, 7; br. 4, 29-33; br. 6, 52-53i br. 7/8, 64-66. ^lanak je napisao Pius Parsch-K. L.

216Vjesnik LXXIX. (1951.) br. 6, 87-89.

217Vjesnik LXXXII. (1954.) br. 1, 16.

218Vjesnik LXXXVII. (1959.) br. 5, 72; usp. i Vjesnik XCII.

(1964.) br. 12, 216-218.219

Vjesnik LXXXIX. (1961.) br. 12, 182.220

Vjesnik CV. (1977.) br. 7/8, 130-131. S njema~kog pre-veo F. B. Krili}.

221Vjesnik CVII. (1979.) br. 5, 98. ^lanak je napisao

Uskok.222

A. BO[NJAKOVI], u: Vjesnik CIX. (1981.) br. 5, 86-87.223

Vjesnik CIX. (1981.) br. 11, 190.224

M. IVANI[EVI], u: Glasnik LIII. (1925.) br. 7, 54-55.225

Vjesnik LXXXVIII. (1960.) br. 7/8, 106-108; br. 9, 125-128.

226Vjesnik LXXXIX (1961.) br. 7/8, 99 i 105.

227V. PRIBANI], u: Vjesnik CXIX. (1981.) br. 11, 204.

228A. MILFAJT, u: Glasnik LXIII. (1935.) br. 3, 25-26.

229V. POSPI[IL, u: Glasnik LXIX. (1941.) br. 16, 138-141.

230V. POSPI[IL, u: Glasnik LXXI. (1943.) br. 6, 42-44.

Autor donosi zanimljivi podatak da je u Zemunu 1831.kr{tena Amalija, k}i Vuka Stefanovi}a Karadì}a. Vuk jesklopio ènidbu s katolkinjom Annom Kraus iz Be~a. Poonda{njem su se zakonu kod mje{ovitih ènidaba mu{kadjeca krstila u o~evoj, a ènska u maj~inoj crkvi.

231Vjesnik LXXVI. (1948.) br. 4, 55-65.

232Vjesnik LXXVIII. (1950.) br. 1, 8.

233Vjesnik LXXIX. (1951.) br. 6, 89-93. Pravilnik je potpi-

sao dr. Antun Ak{amovi}, biskup, ap. adm.234

Vjesnik LXXIX. (1951.) br. 10, 139-143. Naputak je pot-pisao Stjepan, naslovni biskup.

235J. PLIVELI], u: Glasnik XLIX. (1921.) br. 15, 117-119;

br. 16, 129; br. 17, 134-135; br. 18, 143-144; br. 19, 149-151; br. 20, 158-160; br. 21, 167-168 i br. 22, 175-179.

236F. HERMAN, u: Glasnik L. (1922.) br. 5, 37-38.

237Glasnik L. (1922.) br. 22,174-176.

238F. HERMAN, u: Glasnik LI. (1923.) br. 24, 189-190.

239Glasnik LIII. (1925.) br. 20, 155-156. Predstavku je pot-

pisao: Dr. Antun Bauer, predsjednik BK.240

Glasnik LIII. (1925.) br. 21, 161; usp. i Glasnik LIV.(1926.) br. 6, 49; Glasnik LIV. (1926.) br. 23, 193-194.Okru`nice je potpisao: Antun, biskup, ap. adm.

241Glasnik LIV. (1926.) br. 20, 161. Okru`nicu je potpisao:

Antun, biskup, ap. adm.242

Glasnik LV. (1927.) br. 5, 46-47. Autor se ~lanka potpisaokao: »Referent biskupije |akova~ke«.

243J. TEPE[, u: Glasnik LVI. (1928.) br. 24, 200-201.

244F. HERMAN, u: Glasnik LVII. (1929.) br. 3, 20.

245F. SCHWERER, u: Glasnik LXIII. (1935.) br. 13, 103-

104.246

Vjesnik LXXXV. (1957.) br. 10, 151.247

Vjesnik XCV. (1967.) br. 7/8, 144-145. ^lanak je potpi-sao: »Jedan za vi{e njih«.

248Vjesnik CVII. (1979.) br. 2, 38. ^lanak je potpisao:

Bunjevac Uskok.249

Vjesnik CVII. (1979.) br. 3, 58. ^lanak je potpisao:Uskok.

250Vjesnik LXXVII. (1949.) br. 6, 63-64.

251Vjesnik LXXVII. (1949.) br. 12, 122. Stupanjem na sna-

gu »Zakona o izmjenama i dopunama o dràvnimmati~nim knjigama« od 12. sije~nja 1949., oduzete suvjerskim predstavnicima, kao voditeljima crkvenihmati~nih knjiga, sve crkvene matice.

252Vjesnik LXXX. (1952.) br. 1, 16.


Nadarbine 253 i zaklade. 254

10. Kazneno pravo. 255

11. Prekid izlaènja »Glasnika«. Jedini pre-

kid izlaènja »Glasnika« dogodio se nakon

73 godine redovitog izlaènja. »Glasnik« nije

izlazio skoro dvije i pol godine: od srpnja

1945.256 do kraja 1947. Ve} su u srpnju 1945.

tiskane »Obavijesti Bisk. Ordinarijata« iz ko-

jih donosimo va`nije pravne okru`nice.

Teme okru`nica: Brakovi s ratnim zarob-ljenicima257; Postupak za utvr|enje smrti po-kojnika bez doprinosa smrtnoga lista258;Misne zaklade, podno{enje iskaza259; Izvje{tajo izvr{enoj agrarnoj reformi na crkvenimzemlji{tima260; Ovla{tenje odrje{ivanja a re-

servatis261; Zabilje`be u matice262; Parice ma-tica - vo|enje i oda{iljanje263; [tolarinske pri-stojbe u korist nemo}i{ta264; Osiguranje crka-va i ùpnih objekata proti poàra265; Zakon obraku i dràvnim mati~nim knjigama, stu-panje na snagu - obavijest266; Vjerskadru{tva, obustava rada267; Ovla{tenje dekani-ma za podjeljivanje ispovjedne jurisdikcije.268

12. II. vatikanski sabor. Najve}i je doga|aj

za Katoli~ku crkvu u ovom stolje}u bio II.

vatikanski sabor. O najavi Sabora, o tijeku

njegovih priprema, o odvijanju i o njegovom

zavr{etku, »Vjesnik« je ~esto izvje{}ivao:

Na{ Koncil269; Komisija za pripravu budu}eg

koncila270; O op}im crkvenim saborima (kon-

cilima)271; Sveop}i sabor - Vatikanski II. 272; O

op}em crkvenom saboru273; Presvetog...

Apostolska konstitucija kojom se saziva op}i

crkveni sabor Vatikanski II.274; Za uspje{niji

ribolov275; 21. Op}i sabor je zavr{en.276

U vrijeme II. vatikanskog sabora, a oso-bito nakon njega, na mnogim se crkvenimpodru~jima osje}ala kriza, {to o~ito proizlaziiz samih napisa u »Vjesniku«. Iz podru~jateologije prava svakako treba spomenuti ~la-nak dr. Josipa Kribla: »Duhovna« nasuprot

253Usp. Glasnik XLVI. (1918.) br. 4, 33-34 i br. 18, 145;

usp. i A. RUSPINI, Podjelba crkvenih nadarbina i ~asti unovim prilikama, u: Glasnik XLVII. (1919.) br. 14, 107-108; F. HERMAN, Organizacija sve}enika za solidarniistup u svrhu pravednog rje{enja nadarbinskog posjeda isve}eni~kih beriva, u: Glasnik XLVII. (1919.) br. 19, 149-150 i br. 20, 153-154; A. MITROVI], Poratno oporezi-vanje ùpskih nadarbina, u: Glasnik LIV. (1926.) br. 18,148-149; S. BIÂNI], Hipoteka za du`ne poreze na na-darbinska dobra nije zakonita, u: Glasnik LXII. (1934.)br. 11, 87-89; P. MATIJEVI], Op}inski namet i ùpni~kazemlja, u: Glasnik LXIII. (1935.) br. 4, 34-36.

254Usp. Glasnik XLIX. (1921.) br. 2, 17-18. Okru`nice je

potpisao Antun, biskup; usp. i F. HERMAN, Redukcijazadu`binskih sv. misa, u: Glasnik LV. (1927.) br. 3, 26;Glasnik LVI. (1928.) br. 15, 120-122. Pravila je potpisao:Antun, biskup, ap. adm.; Glasnik LVII. (1929.) br. 4, 25; F.HERMAN, Dràvni zakon o zadu`binama i crkvenepobo`ne zadu`bine, u: Glasnik LXIII. (1935.) br. 4, 31-34;Vjesnik LXXXVIII. (1960.) br. 2, 21-23.

255Usp. I. SANDRI, Novi krivi~ni zakonik i sve}enik, u:

Glasnik LVIII. (1930.) br. 17, 110-112; usp. i Z. MAR-KOVI], Poba~aj se mora strogo kazniti, u: Glasnik LXII.(1934.) br. 18, 142-144; Vjesnik C. (1972.) br. 9, 153-156;Vjesnik CIII. (1975.) br. 5, 82; br. 7/8, 123-128; VjesnikCIV. (1976.) br. 1, 3-4; br. 7/8, 122; Vjesnik CIX. (1981.)br. 4, 62; br. 12, 210.

256Zadnji je broj »Glasnika« bio br. 5, a tiskan je 15. srpnja

1945.257

Obavijesti Bisk. Ordinarijata (u daljnjem tekstu:Obavijesti), I. - 1945. Okru`nicu »Predsjedni{tva Narodnevlade Federalne Hrvatske, Komisija za vjerske poslove«potpisao je dr. Tremski.

258Obavijesti, II. - 1945.

259Obavijesti, I., 1946., br. 523/1946.

260Obavijesti, I., 1946., br. 524/1946.

261Obavijesti.

262Obavijesti.

263Obavijesti.

264Obavijesti.

265Obavijesti, II., 1946.

266Obavijesti, II. Obavijest je Biskupskom ordinarijatu u

Ðakovu uputila »Narodan Republika Hrvatska.Predsjedni{tvo vlade. Komisija za vjerske poslove«.Obavijest je potpisao: Dr. Svetozar Ritig.

267Obavijesti, II., br. 601/1946.

268Obavijesti, III. 1946., br. 981/1946.

269Vjesnik LXXXVII. (1959.) br. 12, 178-179.

270Vjesnik LXXXVIII. (1960.) br. 4, 64.

271Vjesnik LXXXIX. (1961.) br. 1, 11-12; br. 2, 29-30; br. 3,

45; br. 5, 77-78 i br. 6, 92-93.272

Vjesnik LXXXIX. (1961.) br. 7/8, 100-105.273

Vjesnik XC. (1962.) br. 1, 1-6. 274

Vjesnik XC. (1962.) br. 3, 35-38. Rije~ je o Apostolskojkonsituciji kojom je sazvan II. vatikanski sabor.

275Vjesnik XC. (1962.) br. 9, 124-126.

276G.VARGA, u: Vjesnik XCIV. (1966.) br. 1, 3-4.

»institucionaliziranoj« Crkvi.277 U pitanje sedovodila i opravdanost postojanja bilo kak-vog pozitivnog crkvenog prava. Kanonsko sepravo otvoreno omalovaàva, pa ~ak i prezire.Veoma dobar odgovor na mnogobrojne napa-de na pravo u Crkvi moè se na}i u ~lanku dr.Jordana Kuni~i}a pod znakovitim naslovom:»Stra{ilo« Zakona.278 Isti je autor napisao i ~la-nak: Bolesne pojave na organizmu Crkve.279

S II. je vatikanskim saborom tijesno po-vezan Zakonik kanonskoga prava iz 1983.»Vjesnik« je u ~lancima i vijestima informi-rao svoje ~itatelje o radovima na zavr{etkutog mu~nog i te{kog djela: Uskoro novicrkveni zakonik280; Papa ispituje novi crkvenizakonik281; Promulgacija Kodeksa kanonskogprava u 1982?282; Novi crkveni Zakonik283;Posljednje predavanje kard. P. Felici obudu}em Kodeksu284; Novi Zakonik Katoli~kecrkve (Codex iuris canonici).285

U drugom dijelu na{eg istraìvanja svo-jim se ~lancima naj~e{}e javljaju sljede}i ka-nonisti: dr. Angelo Ruspini, dr. FranjoHerman, dr. Ivan Rogi} i dr. Viktor Pospi{il.

III. ZAKONIK KANONSKOGA PRAVAIZ 1983. (1983.-1997.)

Uz ve} dobro poznate pravne teme uovom se najnovijem razdoblju pojavljuju ineke nove: rastavljeni i ponovno vjen~ani,strukture suodgovornosti u Crkvi, biskupij-ska vije}a, ùpna vije}a, slu`be u Crkvi,sprovod, nove knjige iz kanonskoga prava,radio i televizija.

1. Zakonik kanonskoga prava iz 1983.:Apostolska Konstitucija prigodom promulga-

cije novog kodeksa kanonskog prava. Zakone

svete discipline (Sacrae disciplinae leges) 286;

Novi CIC (Codex iuris canonici) i crkveni ar-

hivi 287; Zakono{a kraljevstva (Uz novi Codex

iuris canonici) 288; Dopunske odredbe Hrvat-

ske biskupske konferencije uz Zakonik kanon-

skog prava. 289

Zakonik kanona isto~nih crkava (CodexCanonum Orientalium Ecclesiarum) progla-sio je Ivan Pavao II. Apostolskom konstituci-jom Sacri Canones, 18. listopada 1990., ali»Vjesnik«, naàlost, nije donio nijedan ni ~la-nak ni napis o tom va`nom doga|aju u Crkvi.

2. Sakramenti:

1) Kr{tenje: Kumovanje na kr{tenju. 290

2) Presveta euharistija: »Tridentinski obred«mise uvjetno dopu{tene291;

Pri~est pod obje prilike292; Izvanredni slu-ìtelj pri~esti293; Misne intencije.294

3) Pokora: Papa o op}em odre{enju295; Slav-ljenje sakramenta pokore. 296

4) Bolesni~ko pomazanje: Bolesni~ko poma-zanje. 297

5) @enidba. Priprava za ènidbu: Pastoralnikolokvij o pripravi za ènidbu 298; Daljapriprava na kr{}ansku ènidbu299; Zaru~-


18

277Vjesnik XCVII. (1969.) br. 12, 220-222.

278Vjesnik XCIX. (1971.) br. 12, 222-224.

279Vjesnik CI. (1973.) br. 11, 203-205 i br. 12, 212-214 i

221.280

Vjesnik CVIII. (1980.) br. 11, 190.281

Vjesnik CIX. (1981.) br. 12, 210.282

N. [KALABRIN, u: Vjesnik CX. (1982.) br. 3, 53-54.283

Vjesnik CX. (1982.) br. 4, 62.284

N. [KALABRIN, u: Vjesnik CX. (1982.) br. 5, 93.285

Vjesnik CX. (1982.) br. 10, 170.

286Vjesnik CXI. (1983.) br. 3, 43-45. Konstituciju je preveo:

Nikola [kalabrin.287

J. BUTURAC, u: Vjesnik CXI. (1983.) br. 3, 58.288

A. WISSGERBER, u: Vjesnik CXI. (1983.) br. 9, 156-159.

289Vjesnik CXXIII. (1995.) br. 2, 96-97.

290Z. PA@IN, u: Vjesnik CXIX. (1991.) br. 3, 59 i br. 11/12,

166.291

Vjesnik CXII. (1984.) br. 11, 194.292

Z. PA@IN, u: Vjesnik CXVII. (1989.) br. 9, 163.293

P. ARAÎ], u: Vjesnik CXIX. (1991.) br. 6, 108 i 113.294

Vjesnik CXXV. (1997.) br. 1, 52. Okru`nicu je potpisao:]iril Kos, biskup.

295Vjesnik CXII. (1984.) br. 1, 12.

296Z. PA@IN, u: Vjesnik CXX. (1992.) br. 5, 67.

297Z. PA@IN, u: Vjesnik CXIX. (1991.) br. 5, 99.

298Vjesnik CXIII. (1985.) br. 5, 64.

299Vjesnik CXIII. (1985.) br. 12, 189-190. S engleskog pre-

veo Marko Tomi}.


nici kao »katekumenti«300; Priprava zaènidbu301; Za{to i kako pripravljati mladeza brak i obitelj? Iskustvo Ðakova~ke bi-skupije302; Te~ajevi priprave za brak uKr~koj biskupiji303; Zaru~ni~ki te~ajevi uZagrebu.304

Papa nagla{ava crkvene ènidbene nor-

me305; Sakramentalno dostojanstvo ènid-

be306; @enidba i euharistija307; Uspjeli brak

- sretna obitelj308; Nadnaravnost naravi

braka i obitelji309; Studijski dani u Ðakovu.

Obitelj u Hrvatskoj - stanje i perspekti-

ve310; @enidba dvoje kr{tenih je sakrament

(De sacramentalitate matrimonii duorum

baptizatorum)311; Ovlast za prisustvovanje

kanonskim ènidbama312; Kanonska ènid-

ba s gra|anskim u~uncima313; Kanonska

ènidba s gra|anskim u~incima.314

Rastavljeni i ponovno vjen~ani: Pastoral

rastavljenih i ponovno vjen~anih315;

Dinami~ki karakter sakramentalnosti

ènidbe316; Pismo Kongregacije za nauk

vjere biskupima Katoli~ke crkve o pristu-

panju razvedenih i ponovno vjen~anih

vjernika euharistijskoj pri~esti317; Pastoral

rastavljenih i ponovno vjen~anih. Pismo

biskupa Gornjorajnske crkvene pokraji-

ne.318

3. Crkva-Dràva: Crkva - etika - politika319;

Prava i obveze manjina u svjetovnim i

crkvenim dokumentima320; Ugovor o

Katoli~kom bogoslovnom fakultetu u sklo-

pu sveu~ili{ta u Zagrebu321; Pravni odnos

izme|u Crkve i politi~ke zajednice.322

4. Vremenita dobra: Nepovratni talozi stol-je}a. Obnova sakralnih zgrada u Hrvat-skoj...323; Gradnja crkava u novom dru{-tvenom kontekstu324; Crkvena dobra325;Uzdràvanje klera u Italiji326; Denacio-nalizacija - postupak.327

5. Pretpostavljena smrt: Postupak u pretpo-stavljenoj smrti ènidbenog druga.328

6. Strukture suodgovornosti u Crkvi: Crkvenazajednica i strukture suodgovornosti.329

300Ð. HRANI], u: Vjesnik CXXIII. (1995.) br. 11, 513.

301M. SRAKI], u: Vjesnik CXXIII. (1995.) br. 11, 514.

302A. ARAÎ], u: Vjesnik CXXIII. (1995.) br. 11, 515-522.

303V. @UPAN, u: Vjesnik CXXIII. (1995.) br. 11, 523-525.

304J. BOSANÎ], u: Vjesnik CXXIII. (1995.) br. 11, 525-

529.305

Vjesnik CXII. (1984.) br. 5, 86.306

Vjesnik CXIV. (1986.) br. 6, 103-108. S njema~kog pre-veo: Ivan [e{o.

307M. SRAKI], u: Vjesnik CXV. (1987.) br. 9, 161-164.

308A. ARAÎ], u: Vjesnik CXVII. (1989.) br. 1, 18.

309Ð. HRANI], u: Vjesnik CXXII. (1994.) br. 3, 68; br. 4,

80; br. 5, 110 i br. 6, 150.310

Vjesnik CXXII. (1994.) br. 9, 235.311

S. ZEC, u: Vjesnik CXXII. (1994.) br. 12, 372-375; usp.i Vjesnik CXXIII. (1995.) br. 1, 13-18.

312S. ZEC, u: Vjesnik CXXIII. (1995.) br. 11, 540-542.

313N. [KALABRIN, u: Vjesnik CXXV. (1997.) br. 2, 134.

Rije~ je o temi za korone.314

Vjesnik CXXV. (1997.) br. 3, 187-196. Radi se o prijevo-du »Op}e odluke o kanonskoj ènidbi« Talijanske biskup-ske konferencije. S talijanskog preveo: N. [kalabrin.

315Vjesnik CXXII. (1994.) br. 9, 208-213. Rije~ je o temelj-

nim uputama trojice njema~kih biskupa za du{obri`ni~kupraksu razvedenih i ponovno oènjenih vjernika uGornjorajnskoj crkvenoj pokrajini.

316Ð. HRANI], u: Vjesnik CXXII. (1994.) br. 9, 214-215.

317Vjesnik CXXII. (1994.) br. 11, 286-288. Pismo je potpi-

sao Joseph kar. Ratzinger.318

Vjesnik CXXIII. (1995.) br. 1, 10-12. S njema~kog pre-veo Franjo Grui}.

319S. BALOBAN, u: Vjesnik CXXII. (1994.) br. 5, 107-109;

br. 6, 147-149 i br. 7/8, 169-171. 320

N. [KALABRIN, u: Vjesnik CXXIV. (1996.) br. 3, 163-181.

321Vjesnik CXXIV: (1996.), br. 4, korice.

322N. [KALABRIN, u: Vjesnik CXXIV. (1996.) br. 7/8,

407-421.323

I. MAROEVI], u: Vjesnik CXXIII. (1995.) br. 11, 553-554.

324B. Z. [AGI, u: Vjesnik CXXIV. (1996.) br. 2, 100-102.

325N. [KALABRIN, u: Vjesnik CXXIV. (1996.) br. 4, 215-

219.326

N. [KALABRIN, u: Vjesnik CXXIV. (1996.) br. 4, 241-246.

327Vjesnik CXXV. (1997.) br. 1, 51. Okru`nicu je potpisaoMarin Sraki}, biskup koadjutor.

328N. [KALABRIN, u: Vjesnik CXXI. (1993.) br. 7/8, 125-128.

329N. [KALABRIN, u: Vjesnik CXXV. (1997.) br. 12, 779-784.


20

Biskupijska sinoda: Biskupijska sinoda uZakoniku kanonskoga prava.330

Biskupijska vije}a: Prezbiterijalno vije}e.Novi sastav - Potvrda izbora331; Novi izborkonzultora332; Novi sastav ekonomskogvije}a333Prezbitersko vije}e - izbor ~lanova.334

@upna vije}a: @upno pastoralno vije}e335;Razmi{ljanja o ùpnom pastoralnomvije}u336; @upna vije}a u Zakoniku kanonskogprava337; @upno pastoralno vije}e ùpniku izajednici teret ili znak njihove crkvenosti?338;@upno pastoralno vije}e i ùpno ekonomskovije}e u Zakoniku kanonskog prava339;Odredbe za ùpna vije}a340; Pravni temeljekipnog pastoralnog rada341; Osnivanje pa-storalnih vije}a.342

7. Sve}enik: Sve}enik i sakramenat sv. po-kore343; Sve}eni~ko odijelo344; Permanen-tno obrazovanje sve}enika345; Sve}eni~kiporez.346

@upni vikar: @upni vikar.347

8. Slu`be u Crkvi: Slu`be u Crkvi348; @enemogu biti akoliti.349

9. Pogreb: Pravo na pogreb350; Crkveni spro-vodi u Zakoniku kanonskog prava: Kadai kome odràti, a kada i kome uskratiti?351

10. Nove knjige iz kanonskoga prava: Uvod ukanonsko pravo, Ðakovo, 1994.352; @enid-ba. Pravno-pastoralni priru~nik, Ðakovo1995.353

11. Radio i televizija: Vjerske radiotelevizij-ske emisije - okru`nica. 354

U tre}em se dijelu na{eg istraìvanja jav-ljaju samo trojica kanonista: mr. MarkoTomi}, sve}enik Sarajevske nadbiskupije, dr.Slavko Zec, sve}enik Kr~ke biskupije i doc.dr. Nikola [kalabrin. »Vjesnik« donosi i ~lan-ke nekih profesora i ùpnika koji s drugihto~aka gledi{ta obra|uju pitanja koja su ned-vojbeno i pravna.

ZAKLJUÂK»Glasnik« je od samog svog po~etka,

me|u ostalim, raspravljao i o pitanjima iz ka-nonskoga i gra|anskog prava ukoliko se onoti~e Crkve. U vezi je s tim, prigodom 100.obljetnice Glasnika/Vjesnika, biskup Bäuer-lein napisao svoje zapaànje: »Mijenjali suse urednici, mijenjali su se suradnici, mije-njale su se teme, koje su se ~inile aktuelnimakroz cijeli period od sto godina. Bile su toteme pastoralne, homileti~ke, moralne, a po-sebno povijesne, pravne«. 355

330N. [KALABRIN, u: Vjesnik CXXV. (1997.) br. 4, 225-

230.331

Vjesnik CXXIII. (1995.) br. 2, 101. Potvrdu je izbora pot-

pisao ]iril Kos, biskup.332

Vjesnik CXXIII. (1995.) br. 2, 102. Zbor je savjetnika

(konzultora) potvrdio ]iril Kos, biskup.333

Vjesnik CXXIII. (1995.) br. 2, 102. Ekonomsko je vije}e

imenovao ]iril Kos, biskup.334

Vjesnik CXXV. (1997.) br. 3, 212. Izbore je raspisao:

Marin Sraki}, biskup.335

Vjesnik CXIII. (1985.) br. 10, 149-150. Razgovor s

Matijom Stepincem ùpnikom iz Zagreba.336

M. NOVAK, u:Vjesnik CXVII. (1989.) br. 2, 37-39. 337

N. [KALABRIN, u: Vjesnik CXVIII. (1990.) br. 10, 170-

171.338

P. ARAÎ], u: Vjesnik CXIX. (1991.) br. 4, 67-68.339

S. ZEC, u: Vjesnik CXXIV. (1996.) br. 5, 271-274.340

Vjesnik CXXIV. (1996.) br. 5, 286-287. Odredbe je pot-

pisao ]iril Kos, biskup.341

S. ZEC, u: Vjesnik CXXV. (1997.) br. 6, 375-377.342

Vjesnik CXXV. (1997.) br. 7/8, 487. Odluku je potpisao:

Marin Sraki}, biskup.343

I. KUKULA, u: Vjesnik CXII. (1984.) br. 6, 121.344

Vjesnik CXII. (1984.) br. 11, 194; usp. i Vjesnik CXIII.

(1985.) br. 4, 63-64.345

L. MARIJANOVI], u: Vjesnik CXVII. (1989.) br. 9,

147-151.346

Vjesnik CXXII. (1994.) br. 7/8, 201.

347N. [KALABRIN, u: Vjesnik CXXV. (1997.) br. 12, 784-

786.348

Z. PA@IN, u: Vjesnik CXIX. (1991.) br. 6, 119.349

Vjesnik CXXII. (1994.) br. 5, 133. ^lanak je pretiskan iz:IKA, br. 15/1994.

350Vjesnik CXXIII. (1995.) br. 1, 47. Pretiskano iz: IKA

49/1994.351

S. ZEC, u: Vjesnik CXXIV. (1996.) br. 1, 27-29.352

N. [KALABRIN, u: Vjesnik CXXII. (1994.) br. 10, 282.353

N. [KALABRIN, u: Vjesnik CXXIII. (1995.) br. 11, 557-558. Prikaz je knjige napisao: mr. Marko Tomi}, sve}enikSarajevske nadbiskupije.

354Vjesnik CXXII. (1994.) br. 2, 34. Okru`nicu je potpisao:

]iril Kos, biskup.355

S. BÄUERLEIN, Uz 100-tu obljetnicu »Vjesnika |ako-va~ke biskupije«, u: Vjesnik CI. (1973.) br. 1, 7-8; 13.


Kroz 100 godina izlaènja Glasnika/Vjes-nika posebno su se isticale povijesne i pravneteme. Od 1873. do 1917. na snazi je u Crkvibio Corpus Iuris Canonici koji je sve vi{e gu-bio na upotrebljivosti zbog starosti, nedotje-rane metode i velikog mno{tva pravne gra|e.U vrijeme Corpus-a gomilali su se i drugi iz-vori kanonskoga prava u raznim oblicimatako da su se i sami kanonisti te{ko snalazili»u ogromnoj biblioteci crkvenoga prava« 356.Stoga i nije ni{ta ~udno {to je u prvom dijeluna{eg istraìvanja (1873. - 1917.) bilo ogrom-no mno{tvo pravnih pitanja. U drugom je di-jelu (1917. - 1983.) manje pravnih pitanja,iako su pravne teme jo{ uvijek prisutne.

U tre}em je dijelu (1983. - 1997.), koji jevremenski i najkra}i, u »Vjesniku« sve manjepravnih pitanja. Za to je prije svega zasluànhrvatski prijevod Zakonika kanonskoga pravakoji je iza{ao u nakladi »Glasa Koncila«1988.357 U njemu se relativno brzo i lako moguna}i odgovori na mnoga pravna pitanja.Naàlost, »Vjesnik« hrvatski prijevod Zako-nika uop}e ni ne spominje. Takav stav vjero-jatno treba pripisati negativnom pristupu ka-nonskom pravu u vrijeme i nakon II. vatikan-skog sabora koji se proteè sve do na{ih dana,i koji, o~ito, nije mimoi{ao ni na{ »Vjesnik«.

Od op}ih sabora i njihovih odluka Gla-snik/Vjesnik spominje: IV. lateranski (1215.),Tridentinski (1545. - 1563.), I. vatikanski(1869. - 1870.) i II. vatikanski sabor (1962. -1965.). Od njih se naj~e{}e navode Tri-dentinski i II. vatikanski sabor kao izvor op}ihzakona koji vrijede za cijelu Katoli~ku crkvu.Dakako da se spominju i lokalni sabori koji sudonosili zakone lokalnoga zna~enja.

Spomenuli smo i dràvne zakone koji sena bilo koji na~in ti~u crkvenih pitanja ili sus njima povezani. Takvi se zakoni naj~e{}eodnose na ènidbena pitanja, matice, vreme-nita dobra i odnos Crkve i dràve.

Glasnik/Vjesnik je u 125 godina svogizlaènja doìvio mnoge politi~ke promjene,koje su itekako utjecale na odnose Crkve idràve. U Austro-Ugarskoj Monarhiji kato-li~ka je vjera bila priznata dràvnom vjerom,»a njezini kanoni bijahu i narodni i dràvnizakoni«.358 Nakon I. svjetskog rata stvorenaje najprije Kraljevina SHS (1918.), a kasnijeKraljevina Jugoslavija (1929.). U njima jedràva sa svim vjeroispovijestima uredilasvoj odnos, samo je Katoli~ka crkva »bila ne-kako izvan zakona«.359 Izme|u Vatikana iKraljevine Jugoslavije bio je potpisan kon-kordat 25. srpnja 1935., ali on nikad nije bioratificiran zbog sna`nog otpora u kojem jesudjelovala i Srpska pravoslavna crkva. Ukomunisti~kom reìmu nakon II. svjetskograta (1945.) dolazi ne samo do odvajanjaCrkve od dràve, nego i do otvorenog nepri-jateljskog stava prema bilo kojoj religiji. Usamostalnoj i suverenoj Republici Hrvatskoj(1991.), premda su Crkva i Dràva odvojene,postoji uzajamna suradnja. Plod su te surad-nje i ugovori izme|u Svete Stolice i Republi-ke Hrvatske potpisani 19. prosinca 1996. uZagrebu. Odnos Crkve i Republike Hrvatske,bez obzira na negativan stav prema kanon-skom pravu unutar same Crkve koji jo{ uvi-jek traje, pozitivno je utjecao na ispravnovrednovanje i prou~avanje kanonskoga prava.

Bez pravnog reda nezamisliv je i neostva-riv ure|en i plodan zajedni~ki ìvot kako uCrkvi tako i u dràvi. Stoga èlimo zaklju~itina{e izlaganje pozivaju}i se na zna~ajne rije~iPavla VI. koji tvrdi: »[to je pravo vi{e zabo-ravljeno, prezreno, negirano, tim vi{e sja nje-gova veli~ina, njegova ljepota i njegova apso-lutna nu`nost u dru{tvenom ure|enju«. 360

Nu`nost kanonskoga prava u Crkvi na naj-bolji na~in dokazuju mnogobrojne straniceGlasnika/Vjesnika posve}ene pravnim pita-njima kroz 125 godina njegova izlaènja.

356I. ROGI], Kanonsko pravo, I, Prva knjiga Kodeksa.

Op}a pravila (Normae generales), s kratkim uvodom, Ða-kovo, 1939., str. 33; usp. i N. [KALABRIN, Uvod u ka-nonsko pravo, Ðakovo, 1994., str. 95-96.

357Hrvatski je prijevod Zakonika doìvio i drugo izdanje:

Zakonik kanonskoga prava progla{en vla{}u pape IvanaPavla II. S izvorima, Glas Koncila - Zagreb, 1996.

358Glasnik XXXIII. (1905.) br. 22, 190.

359I. ROGI], Konkordat Kraljevine Jugoslavije, u: Glasnik

LXIII. (1935.) br. 15, 118. 360

A. MARTINI, Il diritto nella realta umana, u: AA. VV., Ildiritto nel mistero della Chiesa, I, Il diritto nella realtaumana e nella vita della Chiesa. Il libro I del Codice: LeNorme Generali, II edizione, Roma, 1986., str, 49; usp. iN. [KALABRIN, nav. dj., str. 38.


22

Dr. sc. NIKOLA [KALABRIN, docente di diritto canonico presso

la Teologia di Diakovo

QUESTIONI GIURIDICHE NEL GLASNIK/VJESNIK DELLA DIOCESI DI DIAKOVO E SRIJEM

RIASSUNTO

Nellíntroduzione láutore espone le ragioni perché il Vescovo J. J. Strossmayer ha messo in azio-ne Gazzetta ufficiale diocesana nominata »Glasnik biskupije Djakova~ko-Sriemske« che celebra 125 an-niversario della sua pubblicazione (1873-1997).

Lárticolo e diviso in tre parti secondo le legislazioni ecclesiastiche che, in quel tempo, erano invigore:

1. Corpus Iuris Canonici (1873-1917)

2. Codice di diritto canonico del 1917 (1917-1983)

3. Codice di diritto canonico del 1983 (1983-1997).

In ciascuna delle parti láutore porta e qualche volta brevemente spiega le questioni giuridicheimportanti contenute nella detta Gazzetta.

Láutore conclude suo lavoro considerando che senza ordinamento giuridico non sia pensabile néattuabile una convivenza ordinata e feconda nellórdinamento sociale. Questa constatazione e stata pie-namente confermata da moltissimi articoli e scritti pubblicati nel Glasnik/Vjesnik durante la sua ricca edifficile storia.

Dr. sc. DAMIR KLASIÊK: Prisilni propisi u me|unarodnom privatnom pravuPravni vjesnik 16 (3-4): 23-32, 2000. 23

1. UVODNE NAPOMENE

1.1. Od predstavnika statutarne {kole koji suve} davno uo~ili neprikladnost primjenedoma}eg prava na svaku situaciju, bez obzirana ~injenicu koliko je ta situacija bila pove-zana s nekim drugim pravnim poretkom, pasve do dana{njeg vremena, razvoj me|una-rodnog privatnog prava i{ao je u smjeru sve

o~itije primjene prava s kojim je situacija

koja se rje{ava bila najuè povezana, dakle s

kojim je pravnim poretkom bila u najbliòj

vezi. Dakako, bilo je izvjesnih razdoblja u

tom razvoju kada je potreba za primjenom

najblièg prava gubila na zna~aju, no unato~

takvim usporavanjima svijest o primjeni naj-

blièg prava sna`no se razvijala jer ju je pra-

UDK 341.9


Primljeno 16. listopada 2000.

Dr. sc. DAMIR KLASIÊK, izvanredni profesor Pravnog fakulteta Sveu~ili{ta J. J.Strossmayera u Osijeku

PRISILNI PROPISI U ME\UNARODNOM PRIVATNOM PRAVU

Autor izlaè stajali{te kako je nu`no preciznije odrediti prisilnepropise u me|unarodnom privatnom pravu. Prema kriteriju intenzitetadjelovanja, prisilne propise dijeli u dvije kategorije: one koji u svojimsadràjima i naredbama definiraju temeljne vrijednosti odnosnih pravnihporedaka i one koji ne ure|uju zna~ajnije vrijednosti pravnih poredaka koji-ma pripadaju. Kada je rije~ o drugoj kategoriji prisilnih propisa oni se bezte{ko}a mogu primijeniti eksteritorijalno kada su u sastavu stranog mjero-davnog prava (lex causae). Zajedno s dispozitivnim propisima primjenjujuse od strane doma}eg suda bez obzira na ~injenicu {to za konkretnume|unarodno obiljeènu situaciju u doma}em pravu (lex fori) postoje prisil-ni propisi koji druk~ije ure|uju jednaku situaciju.

[to se ti~e prisilnih propisa zna~ajnijeg sadràja, njihova je primje-na znatno oteàna ako su u suprotnosti s isto takvim prisilnim propisima lexfori jer oni ~ine javni poredak doma}e dràve, pa ih autor stoga nazivaza{titnim prisilnim propisima.

Za{titne prisilne propise autor dijeli na one koji izri~ito nare|ujusvoju vlastitu primjenu kada se rje{ava odre|ena situacija pred doma}imsudom, i na one za{titne prisilne propise koji ne odre|uju izri~itu vlastituprimjenu. Jedni i drugi, zajedno s ostalim pisanim i nepisanim temeljnimvrijednostima, ~ine javni poredak svake dràve. Za{titni prisilni propisi kojinare|uju vlastitu primjenu na taj na~in {tite vrijednosti definirane njihovimsadràjem, me|utim, kada se radi o za{titnim prisilnim propisima koji nenare|uju izri~ito svoju primjenu, njih {titi institut javnog poretka ume|unarodnom privatnom pravu.

Klju~ne rije~i: prisilni propisi, za{titni prisilni propisi, me|unarodnoprivatno pravo, mjerodavno pravo, javni poredak, institut javnog poretka.

Dr. sc. DAMIR KLASIÊK: Prisilni propisi u me|unarodnom privatnom pravuPravni vjesnik 16 (3-4): 23-32, 2000.

24

tila spoznaja kako se u takvim situacijamaprimjenjuje najprikladnije pravo.1 Primjenastranog prava, umjesto lex fori, nu`no je zah-tijevala druk~iji pristup. Od procesa kvalifi-kacije, tuma~enja, prilagodbe, pa sve domogu}eg odbijanja primjene stranog pravapozivom na institut javnog poretka. To unato~naredbe propisa vlastitog me|unarodnog pri-vatnog prava o primjeni stranog prava koje jestoga postalo mjerodavnim.

Kod primjene lex fori, dakle kada tijeloprimjene primjenjuje svoje pravo, sve jemnogo jednostavnije. Svaki se propis mora upotpunosti primijeniti. Stoga u unutarnjempravu zadovoljava klasi~na podjela na dispo-zitivne i prisilne propise.

Ako je rije~ o primjeni dispozitivnog di-jela stranog prava, koje treba primijeniti, ne}ebiti te{ko}a jer se taj dio prava uvijek moèprimijeniti. No, kada je rije~ o prisilnim pro-pisima, situacija je mnogo sloènija. Dio pri-silnih propisa mo}i }e se bez te{ko}a primije-niti. Drugi dio prisilnih propisa stranog pravamo}i }e se primijeniti pod odre|enim uvjeti-ma, dok se manji dio prisilnih propisa stranogprava ne}e mo}i nikada primijeniti u drugimdràvama ~iji se pravni sustav bitno razlikujeod pravnog sustava odnosne dràve.

Svi spomenuti problemi oko primjenestranog prava kada se rje{ava situacija koja jepovezana s dvama ili vi{e pravnih poredaka,dakle kada se rje{ava situacija koja jeme|unarodno obiljeèna, proizlaze iz potrebeda se za{tite neke vrijednosti koje dràva ukojoj se rje{ava takva situacija, smatra tolikozna~ajnim da mora odstupiti od primjenestranog prava s kojim je situacija koja serje{ava najuè povezana. To opet zna~i dadràvno tijelo primjene mora odstupiti od te-meljnog na~ela me|unarodnog privatnog pra-va. Ovo usprkos ~injenici {to je odnosnadràva i sama prihvatila apstraktno i op}epravilo primjene najblièg prava u svom su-stavu me|unarodng privatnog prava.

1.2. Za{tita doma}ih temeljnih vrijednosti,{to moèmo ozna~iti i kao za{titu temeljnihdoma}ih interesa, djelovala je u smjeru izvje-sne relativizacije klasi~ne kolizijskopravnemetode.2 Razli~ite tehnike mogu posluìti tojsvrsi. Koriste se alternativne poveznice3 ilipoveznice koje u odre|enoj situacijiovla{tena osoba moè birati4. Ve} su ranijebila poznata pravila koja su {titila interesedoma}e dràve i koje je sud morao uzeti uobzir, usprkos tome {to su kolizijska praviladoma}eg me|unarodnog privatnog pravaupu}ivala na primjenu odre|enog stranogprava. Tako su u Francuskoj poznata “lois depolice” i “lois d’application immédiate”,5 uNjema~koj “Eingriffsnormen”,6 u Italiji“norme di aplicatione necessaria”7.

1KLASIÊK, Kriterij najbliè veze u me|unarodnomprivatnom pravu, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu,47 (3) 217-234, 1997.

2 BONOMI, Mandatory Rules in Private Intrnational Law,Yearbook on Private International Law, Kluwer i SwissInstitut of Comparative Law, Vol I., 1999. (dalje: BONO-MI, Mandatory Rules). Op{irnije isti autor, Le norme im-perative nel diritto internazionale privato, Publications ofthe Swiss Institute of Comparatiave Law, Vol. 33, 1998.

3 Tako ~lanak 124. stavak 1. [vicarskog saveznog zakona ome|unarodnom privatnom pravu od 1. sije~nja 1989. g.(dalje: [ZMPP) koji glasi: “A contract is valid to its formif it conforms to the law governing the contract or to thelaw of the place where it is concluded”. Cit. prema KAR-RER, ARNOLD, PATTOCCHI, Switzerland’s “PrivateInternational law, 1994. (second ed. str. 116., Njema~kislu`beni tekst [ZMPP u: “Bundesgesetz über dasInternationale Privatrecht (IPRG) vom 18. Dezember1987.” izdano u BBI (Bundesblatt (Federal Reporter) 1988I. 5-60. Francuski slu`beni tekst: “Loi fédérale sur le droitinternational privé (LDIP) du 18 decembre 1987.” izdanou FF (Feuille Fédérale), 1988, I. 4-56. Talijanski slu`benitekst: “Legge federale sul. diritto internazionale privato(LDIP) del 18. Dicembre 1987.” izdano u Ffi (Foglio fe-derale), 1988. I. 5-56.

4 ^lanak 138. [ZMPP, “Claims based on a damaging uni-sance from an immovalble property are governed, at theoption of the damaged or injured party, by the law of thecountry where the immovable property is situated or bythe law of the country where the effect occurs”.

5 FRANCESCAKIS , Quelques precisions sur les “lois d’ap-plication immediate” et leurs rapports avec. les règles deconflits des lois, Revue critique de droit international pri-vé (dalje: Rev. Crit. dr. int. pr.) 1966. str. 1-18.

6 SCHULTE; Die Anknûpfung von Eingriffsnormen, insbe-sondere wirtschaftsrechtlicher Art., im InternationalenVertragsrecht, 1975.

7 SPERDUTI, Norme di applicazione necessaria e ordinepublico, Rivista di dirittointernazionale, 1976. str.469-490.


Dok je takav razvoj usmjeren k izvjesnojrelativizaciji klasi~ne kolizijskopravne meto-de, u odre|enim podru~jima mo`da upitan,jer predstavlja svojevrsnu negaciju temeljnogna~ela me|unarodnog privatnog prava, takavrazvoj u nekim dijelovima me|unarodnogprivatnog prava ima puno opravdanje. Ovdjese ponajprije ima na umu dio me|unarodnogprivatnog prava koji se odnosi na ugovore,osobito na pravo ugovaratelja da za svoj ugo-vor odrede mjerodavnost bilo kojeg prava,bilo koje dràve bez obzira na ~injenicu je lito pravo u bilo kakvoj vezi s njihovim ugovo-rima. Zanimljivo je kako su se u zakono-davstvima common law sustava primjenjivaliprisilni propisi prava koje je mjerodavno zaugovor, bilo da je ono izabrano slobodomugovornih strana (lex autonomiae), bilo da jemjerodavno pravo odre|eno kolizijskim pra-vilom (najbliè pravo, lex contractus, lex so-lutionis i sl.). Iznimke su od tog pravila, npr.u engleskom pravu postojale u slu~ajevimakada su se primjenjivali prisilni propisi en-gleskog prava na strani ugovor ili kada je pri-mijenjen institut javnog poretka (public po-licy) engleskog prava na strani ugovor ilikada bi ispunjenje ugovora bilo protuzakoni-to u zemlji ispunjenja8. Nakon {to je VelikaBritanija prihvatila tzv. Rimsku konvenciju omjerodavnom pravu za ugovore, situacija seizmijenila.9. Sve se ~e{}e koristi termin man-

datory ruless kojim se ozna~avaju prisilnipropisi10.

1.3. Potrebno je i korisno zaklju~iti kako urje{avanju me|unarodno obiljeènih situacijauz primjenu stranog prava mora postojati izv-jesna ravnoteà izme|u kogentne naravi ko-lizijskih pravila koja upu}uju na primjenuodre|enog stranog prava, s jedne strane, inu`ne za{tite doma}eg interesa koji bi mogaobiti naru{en primjenom odre|enog stranogpropisa, s druge strane. Za dràve koje usvom sustavu me|unarodnog privatnog pravaprihva}aju kogentnost svojih kolizijskih pra-vila, kao {to vrijedi i za Hrvatsku11, tijeloprimjene, u pravilu sud, nema izbora kadatreba rije{iti me|unarodno obiljeènu situaci-ju. Sud mora primijeniti svoje kolizijsko pra-vilo koje ga upu}uje na primjenu odre|enogstranog prava. Problem nastaje kada sud usta-novi kako bi ta primjena mogla proizvestiu~inke koji dovode u pitanje temeljni interesdoma}e dràve i njezinog pravnog poretka.Dakako, uvijek nam je na raspolaganju insti-tut javnog poretka. Taj institut moè pomo}ida otklonimo te{ko prihvatljivu primjenustranog prava. No, institut javnog poretka, podefiniciji, primjenjuje se iznimno12. Tako|er,institut javnog poretka ima negativnu funkci-ju ~ija je posljedica neprimjena stranog prava~emu nedvojbeno treba pridodati karakteri-

8DICEY and MORRIS, The Conflict of Laws, 13. ed. 2000.(dalje:DICEY/MORRIS), str. 1244.

9Slu`beni naziv konvencije: Convention sur la loi applicableaux obligations contractuelles, Übereinkommen über dasauf vertragliche Schuldverhältnisse anzuwendende Recht,Convention on the law applicable to contractual obliga-tions. V. tekst konvencije na engleskom, francuskom i nje-ma~kom, PLENDER, The European Contract Convention,1991 (dalje: PLENDER); V. KLASIÊK, Rimska kon-vencija o mjerodavnom pravu za ugovore, Zbornik PFZ,48 (6) 617-641 1998(dalje: KLASIÊK, Rimska konven-cija).

10V. HARTLEY, Mandatory Rules in International Cont-racts: the Common Law Approach, Recueil de Cours,1997, Vol. 266.

11V. ~lanak 13. Zakona o rje{avanju sukoba zakona s propi-sima drugih zemalja u odre|enim odnosima, preuzet iz za-konodavstva biv{e SFRJ (“Sl. list” 42/82, i 72/82.) “N.N.”53/91 (dalje: ZRSZ). Vi{e o tom [ARÊVI], The newYugoslav Private International Law Act, American Journalof Comparative Law (dalje: AJCL) XXXIII. 1985. 2, (dal-je: [ARÊVI], YPILA), str. 283-296.; DIKA –KNE@EVI] – STOJANOVI], Komentar Zakona ome|unarodnom privatnom i procesnom pravu, 1991.

12BATIFFOL/LAGARDE, Traité de droit international pri-vé, Tome I, 8. ed. 1993. (dalje: BATIFFOL/LAGARDE,D.i.p.) str. 569; LOUSSOUARN/BOUREL, Droit inter-national privé, 4. izd. 1993. (dalje: LOUSSOUARN/BOU-REL, D.i.p.) str. 272; NORTH/FAWCETT, Cheshire andNorth’s PrivateInternational Law, 12. ed. 1992. (dalje:NORTH/FAWCETT, PIL) str. 128 i dalje; DICEY/MOR-RIS, str. 81; EISNER, Me|unarodno privatno pravo, I.,1953. (dalje: EISNER, Mpp. I. str. 73; KATIÎ],Me|unarodno privatno pravo, 1976, 1976. (dalje:KATIÎ], Mpp) str. 42; KEGEL, InternationalesPrivatrecht, 7. izd. 1995. (dalje: KEGEL, IPR) str. 373;SAJKO, Me|unarodno privatno pravo, Op}i dio, 3. izd.1996. (dalje: SAJKO, Mpp) str. 176: [ARÊVI], YPLA,str. 285.


26

stiku relativnosti13. Iz na~ela relativnostiKati~i} izvodi zaklju~ak da se radi o blanket-nom pravilu ~iji sadràj ispunjava sudac.14.Zbog navedenih karakteristika institut javnogporetka ne moè biti dovoljna za{tita do-ma}ih interesa. Osim toga, zakonodavci ~estoimaju potrebu inzistirati da se neke temeljneodredbe doma}eg pravnog poretka primijeneu odre|enim slu~ajevima15. U takvim situaci-jama institut javnog poretka ne moè biti odpomo}i, jer je njegova temeljna funkcija ne-gativna, {to zna~i da mu je svrha neprimjenaneprihvatljivog stranog prava.

U takvim slu~ajevima pomaù prisilnipropisi. Stoga je svrha ovog izlaganja po-ku{aj detaljnije analize sustava stranog pravakoje je postalo mjerodavno za rje{avanje kon-kretne me|unarodno obiljeène situacije usli-jed upu}ivanja doma}eg kolizijskog pravilana to pravo.

Radi se naprosto o ~injenici da klasi~nastruktura sustava prava koja ispunjava na za-dovoljavaju}i na~in svrhu pravnog sustava, au okviru jednog pravnog poretka, ne zado-voljava potrebe me|unarodnog privatnogprava kada je rije~ o primjeni stranog prava.Ovdje se u prvom redu misli na prisilne pro-pise stranog prava lex causae i njihov uza-jamni odnos prema prisilnim propisimadoma}eg prava lex fori.

2. STRUKTURA MJERODAVNOG PRAVA

2.1. Mjerodavno je pravo u pravilu ono stra-no pravo koje treba primijeniti na me|una-rodno obiljeènu situaciju koja se rje{ava.Odre|eno je strano pravo postalo mjerodavnojer je na njegovu primjenu uputilo kolizijskopravilo ili je ono odre|eno izborom ugovor-nih strana.

Pravo se dijeli na vi{e kategorija pravnihpropisa prema razli~itim kriterijima. Za po-trebe ovog rada zna~ajna je podjela prema in-tenzitetu, dakle prema va`nosti sadràja i na-redbe propisa. Prema ovom kriteriju propisise dijele na kategori~ne, stroge i disjunktivnekojima pripadaju i dispozitivni propisi16.Kada je rije~ o disjunktivnim propisima kojise u teoriji me|unarodnog privatnog pravanazivaju dispozitivnim, premda su dispozitiv-ni propisi samo jedan dio disjunktivnih17, uunutarnjem pravnom prometu ni u me|una-rodnom privatnom pravu nema te{ko}a u nji-hovoj primjeni. Njihov sadràj je takav da nemoè ugroziti doma}i interes.

Me|utim, kada je rije~ o prisilnim propi-sima, situacija je mnogo sloènija u me|una-rodnom privatnom pravu. U unutarnjempravnom prometu niti za ovaj dio propisanema te{ko}a, jer ih svaki sud ili bilo koje ti-jelo primjene moè i mora u potpunosti pri-mijeniti.

Problemi nastaju upravo s obzirom nazna~aj sadràja pojedinog propisa, pa stoganiti njihove naredbe ne mogu imati jednakuva`nost. Cijene}i prema zna~aju sadràja, si-gurno se odredba ~lanka 531. ZOO ne moèusporediti s odredbom ~lanka 12. istog zako-na. ^lanak 12. odre|uje da “u zasnivanju ob-veznih odnosa i ostvarivanju prava i obvezaiz tih odnosa sudionici su du`ni pridràvati sena~ela savjesnosti i po{tenja”, dok ~lanak531. odre|uje da trajanje prava prvokupa nemoè biti duè od pet godina.

Obje odredbe pripadaju prisilnim propisi-ma, me|utim, te{ko je ne sloìti se s tvrdnjomda me|u njima postoji ogromna razlika.Propis o duljini trajanja prava prvokupa mo-gao bi se bez ikakvih te{ko}a promijeniti. Zarbi se ne{to zna~ajno promijenilo, ako bi rokza pravo prvokupa bio 3 ili 4 ili 6 godina? Ili,zar bi sud mogao odbiti primjenu stranogprava ako bi rok predvi|en odredbom mjero-13 BATIFFOL/LAGARDE, D.i.p. str. 575; DICEY/MOR-

RIS,str. 81.; KEGEL, IPR, str. 373; LOUSSO-UARN/BOUREL, D.i.p., str. 276.; RIGAUX, Droit inter-national prive, Tome I., 1987. (dalje: RIGAUX,I), str. 347.

14KATIÎ], Mpp, str. 44.

15V. ~lanak 32. ZRSZ.

16V. PERI], Struktura prava, 1994. str. 17; VISKOVI],Dràva i pravo, 1997. str. 159.

17 V. bilje{ku 16.


davnog prava bio ne{to kra}i ili dulji od onogkoji je propisan odredbom ~lanka 531?Zasigurno odgovor moè biti jedino negati-van. No, situacija je druk~ija ako se radi o~lanku 12. ZOO. Rijetko bi koji zakonoda-vac smogao hrabrosti i snage da tu odredbuformulira bitno druk~ije. Isto tako, odredbustranog prava protivnu odredbi ~lanka 12.te{ko bi bilo primijeniti i prihvatiti nastaleu~inke.

Dakle, zaklju~ak kako se u oba slu~ajaradi o prisilnim propisima, ali razli~itog in-tenziteta name}e se sam po sebi.

2.2. Prema zna~aju sadràja mogu}e je prisil-ne propise podijeliti u dva dijela. Prvi dio pri-silnih propisa ~ine oni propisi koji pripadajukategoriji prisilnih, ali im naredba, s obziromna manje zna~ajan sadràj, nema ve}i stupanjprisile. Kada je rije~ o toj grupi prisilnih pro-pisa oni ~ine dio mjerodavnog prava koji }ese mo}i primijeniti eksteritorijalno, dakle iz-van zemlje ~iji ih je zakonodavac ustrojio.

Radi se o sasvim druk~ijoj situaciji kadaje rije~ o drugom dijelu prisilnih propisa, ~ijije sadràj iznimno zna~ajan za svakog zako-nodavca i za svaki pravni poredak. Odredbetakvih prisilnih propisa ~ine temeljne vrijed-nosti svake dràve. Ti sadràji mogu biti raz-li~iti i sasvim suprotni u usporedbi me|udràvama i njihovim pravnim porecima,me|utim, temeljne interese ima svaka dràvai stoga dràve definiraju za{titu tih interesaprema svojim potrebama i na na~ine koji su uskladu s njihovim povijesnim, kulturnim,etni~kim, vjerskim i drugim naslje|ima i tra-dicijom.

Na temelju se izloènog moè re}i da sestrano mjerodavno pravo, za potrebe me|u-narodnog privatnog prava, sastoji iz triju di-jelova propisa. Sastoji se od disjunktivnihpropisa za koje je, kako je re~eno, u teorijime|unarodnog privatnog prava uobi~ajen na-ziv dispozitivni propisi i kojih zasigurno imai najvi{e u toj kategoriji propisa. Drugi dio~ine prisilni propisi manjeg zna~aja i prisilnipropisi ve}eg zna~aja.

U nedostatku boljeg termina predlaè seza prisilne propise ve}eg zna~aja naziv za{tit-ni prisilni propisi {to ujedno karaktezira i te-meljnu zada}u tog dijela prisilnih propisa.

Zaklju~no se moè re}i da se pravo sasto-ji od dispozitivnih, prisilnih i za{titnih prisil-nih propisa. Me|utim, za potrebe me|una-rodnog privatnog prava ni ta podjela ne zado-voljava u potpunosti. Kako }e se vidjetikasnije, u situacijama kada doma}i sud prim-jenjuje strano pravo, potrebno je uvesti jo{jednu kategoriju. Radi se o dijelu lex fori kojinazivamo javni poredak, u {to ulaze za{titniprisilni propisi, kao i sve druge priznate vri-jednosti doma}eg prava, ali koje nisu u{le uzakonodavstvo kao prisilni propisi ustrojeniprema ustavnopravnom i zakonodavnom po-stupku doma}e dràve.

3. PRISILNI PROPISI DOMA]EG PRAVA I PRIMJENA STRANOG PRAVA

3.1. Promatraju}i kategoriju za{titnih prisil-nih propisa sa stajali{ta pravnog sustava, jed-nako pravilo vrijedi kada je rije~ o doma}empravu. Me|utim, situacija postaje sloènijakada treba primijeniti strano pravo i kada po-stoji nesuglasje ili protivnost u kategorijiza{titnih prisilnih propisa stranog i doma}egprava. Takav se problem ne pojavljuje uslu~aju ako postoji potpuna suprotnost iz-me|u dispozitivnih i prisilnih propisa doma-}eg i stranog prava. Doma}i }e sud bez te{-ko}a mo}i primijeniti strane dispozitivne iprisilne propise, usprkos potpuno suprotnomsadràju i suprotnim naredbama u odnosuprema doma}im odredbama koje ure|uju jed-nake ili sli~ne situacije.

Kada je rije~ o nesuglasju izme|u doma-}ih za{titnih prisilnih propisa i za{titnih pri-silnih propisa mjerodavnog stranog pravakojima se ure|uju jednake ili sli~ne situacijenastaje problem. U takvom slu~aju doma}isud mora primijeniti za{titnu prisilnu odred-bu doma}eg prava, dakle lex fori, usprkos~injenici {to se u konkretnoj situaciji prim-

jenjuje strano pravo koje je ujedno lex causaeu odnosnom predmetu. Netko se moè zapi-tati je li u redu proklamirati na~elo mjero-davnosti najblièg prava u rje{avanju me-|unarodno obiljeène situacije, a u konkret-nom slu~aju odstupiti od tog na~ela iprimijeniti lex fori?

3.2. Naprijed je re~eno, kako postoji sna`napotreba uspostavljanja ravnoteè izme|u te-meljnog na~ela me|unarodnog privatnog pra-va, koje odre|uje primjenu najblièg prava narje{avanje me|unarodno obiljeène situacije iza{tite temeljnih interesa dràve u kojoj setakva situacija rje{ava. Moè se s punim pra-vom re}i kako je na~elo primjene najbliègprava, jer je ono za konkretnu situaciju naj-prikladnije, ujedno ratio me|unarodnog pri-vatnog prava.18 Dosljedna primjena ovogna~ela naru{ava spomenutu ravnoteù na{tetu za{tite interesa polazne dràve, dakledràve ~ija su kolizijska pravila odredilaprimjenu stranog prava. To je najvi{e uo~ljivokada je rije~ o univerzalnom na~elu me|una-rodnog privatnog prava, koje se odnosi napravo ugovornih strana da za svoj ugovormogu izabrati pravo bilo koje dràve.19

Naime, u provedbi na~ela lex autonomiae,op}enito se smatra da su ugovorne strane iza-brale odre|eno pravo zato {to je ono za njihnajprikladnije. [to vi{e, tom na~elu neki au-tori daju izvjesno nadnacionalno zna~enje.20

îni se da su u prakti~nom ìvotu temelj-ni dràvni interesi sasvim dobro za{ti}eni uodnosu prema primjeni onog dijela stranogprava koji bi ih mogao ugroziti. O doma}imse interesima, osim instituta javnog poretka,brinu za{titni prisilni propisi. Ti propisi dje-luju dvojako. Jedni izri~ito nare|uju vlastituprimjenu. Tu pripadaju npr. ~lanak 32. ZRSZ

koji odre|uje: “U pogledu uvjeta za sklapa-nje braka mjerodavno je, za svaku osobu pra-vo dràve ~iji je ona dràvljanin u vrijemestupanja u brak.

I kada postoje uvjeti za sklapanje brakapo pravu dràve ~iji je dràvljanin osobakoja èli sklopiti brak pred nadle`nim orga-nom Republike Hrvatske ne}e se dopustitisklapanje braka ako, {to se ti~e te osobe, po-stoje po pravu Republike Hrvatske smetnjekoje se odnose na postojanje ranijeg braka,srodstvo i nesposobnost za rasu|ivanje”.21.

Na sli~an na~in odre|uje ~lanak 996.Pomorskog zakona “Iznimno od odredbe~lanka 995. ovog Zakona primjenjuje se naugovore o iskori{tavanju broda ovaj Zakon:

1) na odgovornost brodara, za o{te}enje,manjak ili gubitak tereta, predvi|enuodredbama ovog Zakona, ~ija se primjenane moè isklju~iti sporazumom stranaka,ako se luka ukrcaja ili odredi{te nalazi uRepublici Hrvatskoj;

2) ako bi putnik primjenom drugog prava biostavljen u nepovoljniji poloàj nego pre-ma odredbama ovog Zakona.

Sporazum sklopljen protivno odredbamastavka 1. ovog ~lanka nema pravni u~inak.”22.

Kada se dogodi situacija kakvu pretpo-stavljaju spomenute odredbe, i koju trebarije{iti doma}i sud, situacija je jednostavna.Jednostavno sud mora primijeniti navedeneodredbe.

Drugi dio doma}ih za{titnih prisilnih pro-pisa koji izri~ito ne nare|uju njihovu primje-nu u konkretnim situacijama, u izvjesnojmjeri oteàvaju poloàj suda. Naime, u kon-kretnom slu~aju sud treba prosuditi odstupa liprimjena nekog od stranih za{titnih prisilnihpropisa bitno od jednakog ili sli~nog za{tit-nog prisilnog propisa doma}eg prava.

U konkretnom slu~aju sud prvenstvenomora utvrditi postoji li u doma}em pravnomporetku za{titni prisilni propis koji se odnosi


28

18KATIÎ], Novi ogledi o me|unarodnom privatnom pra-vu i o procesu prava, 1977. (dalje: KATIÎ], Novi ogledi)str. 71; SAJKO, Mpp, str. 9.

19Tu je Rimska konvencija prihvatila odre|ene promjene sasvojim ~lankom 7. stavak 1. v. bilje{ku br. 9

20JAYME, Menschenrechte und Theorie des International-en Privatrechts, u Jahresheft Internationale JuristenvereinOsnabrück, 1991-1992. osobito str. 21.

21V. bilje{ku br. 11.

22NN, 17/94 (dalje: PZ).


na me|unarodno obiljeènu situaciju koja serje{ava. Ako je odgovor pozitivan, slijedi pro-su|ivanje za{titnog prisilnog propisa mjero-davnog prava. Ako sud ustanovi da straniza{titni prisilni propis bitno odstupa oddoma}eg za{titnog prisilnog propisa pred-vi|enog za rje{avanje jednake situacije, sud}e odbiti primjenu stranog za{titnog prisil-nog propisa pozivom na institut javnog poret-ka.

3.3. Naprijed je re~eno kako za doma}i sud,koji rje{ava me|unarodno obiljeènu situaci-ju primjenom stranog prava, postoji jo{ jedanposeban dio doma}eg prava koji se nazivajavni poredak. O javnom poretku ima smislagovoriti samo kada postoji me|unarodnoobiljeèna situacija koju rje{ava sud uz prim-jenu stranog prava. Potpuno je irelevantno pi-tanje o tome je li odre|eno strano pravo po-stalo mjerodavno temeljom naredbe kolizij-skog pravila lex fori ili temeljom izboraugovornih strana. Svaki sud mora voditira~una da, primjenjuju}i strano pravo, tomprimjenom ili u~incima takve primjene, nenapravi {tetu temeljnim interesima svogpravnog poretka. Dakle, sud je uvijek duànpaziti da primjena stranog prava ne naru{idoma}i javni poredak. Ako bi {tetan u~inakprimjene stranog prava vrije|ao za{titni pri-silni propis ili neku od temeljnih vrijednostikoja nije zakonskom procedurom postalapropis, sud je duàn odbiti primjenu {tetnogstranog propisa pozivom na institut javnogporetka. Odbijanje primjene prava nekedràve pozivom na institut javnog poretka uizvjesnoj mjeri predstavlja uvredu za dràvuo ~ijem se pravu radi23. Na~in na koji za{titniprisilni propisi {tite javni poredak kojinare|uju vlastitu primjenu, kada nastupiodre|ena situacija, mnogo je elegantniji.Naime, doma}i sud mora u odre|enoj situa-ciji primijeniti svoj za{titni prisilni propistako da otpada potreba pozivanja na institutjavnog poretka.

U zaklju~ku se moè re}i kako za{titniprisilni propisi koji nare|uju svoju neposred-nu primjenu ulaze u kategoriju javnog poret-ka odnosne dràve, me|utim, vrijednostiiskazane njihovim sadràjem ne {tite se uzpomo} instituta javnog poretka, ve} se {titesvojom neposrednom primjenom.

Sve navedeno vrijedi samo za slu~aj kadase pred doma}im sudom rje{ava me|unarod-no obiljeèna situacija primjenom stranogprava.

4. ZADA]A ZA[TITNIH PRISILNIHPROPISA U ME\UNARODNOM PRIVATNOM PRAVU

4.1. Najva`nija zada}a za{titnih prisilnih pro-pisa u me|unarodnom privatnom pravu sa-stoji se u za{titi doma}eg javnog poretka, za-tim u za{titi javnog poretka lex causae, te uza{titi javnog poretka dràve s kojom je si-tuacija koja se rje{ava u najbliòj vezi, poduvjetom da pravo te dràve nije ujedno lexcausae, {to zna~i da se radi o ugovornom sta-tutu kada su ugovorne strane odredile svojimizborom mjerodavno pravo.24

U prvom i tre}em slu~aju za{titna prisilnapravila imaju prevagu nad kolizijskim pravi-lom i nad uglavom ugovornih strana25. Nekiautori smatraju da se za{titni prisilni propisi ikolizijska pravila uzajamno vi{e dopunjujunego {to se isklju~uju26.

S takvom se tvrdnjom nije te{ko suglasiti,jer je o~ito kako za{titni prisilni propisi ute-meljeni na opravdanosti svrhe koju ispunja-vaju, dopunjuju kolizijska pravila i time pred-stavljaju njihov odre|eni korektiv.

Vischer konstatira kako za{titni prisilnipropisi uklju~uju “the regulation and control

23DYCEY / MORIS, str. 82.

24^lanak 7.1. Rimske konvencije. V. bilje{ku br. 9.

25NIGH, Autonomy in International Contracts, 1999. str.202.

26GUEDJ, The Theory of the Lois de Police, A FunctionalPrivate International Law – A Comparative Analysis WithModern American Theories, AJCL, XXXIX, 1991. 4 (dal-je: GUEDJ) str. 675; BONOMI, Mandatory Rules, str.226; KOPPENOL - LAFORCE, ed. International Con-tracts, 1996. (dalje: KOPPENOL - LAFORCE) str. 139.


30

of the market and the national economy (an-titrust laws, import and export restrictions),the protection of national interest in landedproperty (prohibition of acquiring landedproperty by foreigners, protection of farm-land), the protection of monetary resources(safeguard of the balance of payment), thecontrol of the securities market (regulationsfor takeovers, duty of disclosing of control-ling participations), the protection of envi-ronment or of labour (limitation of workinghours) etc”.27

Objektivno postoji opasnost da se u prav-nim sustavima broj za{titnih prisilnih propisaneopravdano pro{iri28. ̂ ini se, nakon iskustvau primjeni {vicarske kodifikacije me|unarod-nog privatnog prava, koja je najdalje oti{la uodre|ivanju primjene za{titnih prisilnih propi-sa tre}ih dràva, ne moè se re}i da se sudovipretjerano koriste takvim mogu}nostima.29

4.2. Naprijed je re~eno da za{titni prisilnipropisi ~ine javni poredak svake dràve.To~no je me|utim, da za{titni prisilni propisi~ine samo dio javnog poretka. Preostali dio~ine sva pisana i nepisana na~ela koja pred-stavljaju skup najzna~ajnijih temeljnih prav-nih, moralnih i politi~kih vrijednosti kojeodre|uju pravnu, politi~ku i civilizacijsku fi-zionomiju svake dràve. Gledanje na pojedi-ne vrijednosti podlo`no je dru{tvenom razvo-ju, a to zna~i da je javni poredak podloànpromjenama. Stoga se javni poredak ne defi-nira u potpunosti precizno. Odre|uje seop}im pojmovima, a sud te op}e pojmove ukonkretnim situacijama ispunjava preciznimobrazloènjima.

Kako je ve} napomenuto od pojma jav-nog poretka nu`no je strogo lu~iti institutjavnog poretka30. Institut je javnog poretka in-stitut me|unarodnog privatnog prava uz ~ijuse pomo} {titi doma}i javni poredak. Od dav-nih statutaraca koji su uveli termin “statutaodiosa” i na taj na~in odredili da takvi statu-ti vrijede samo na teritoriju za koji su done-seni, preko Hubera, Savignyja i Mancinija,sve do dana{njih dana, pozivom na institutjavnog poretka odbija se primjena nepriklad-nog stranog prava ili se odbija priznavanjeu~inaka primjene takvog prava. Uistinu, in-stitut javnog poretka {titi doma}i javni pore-dak od {tetnog utjecaja primjene nepriklad-nog stranog prava i na taj na~in taj institut{titi temeljne doma}e interese.

Navedenom se moè dodati kako je insti-tut javnog poretka jedan od najva`nijih insti-tuta me|unarodnog privatnog prava. Naime,sigurno dràve ne bi nikada pristale ustrojitisustav me|unarodnog privatnog prava, i timeomogu}iti apriornu primjenu stranog prava,ako ne bi postojao mehanizam koji bi u kon-kretnom slu~aju omogu}io legalnu neprimje-nu neprikladnog stranog prava.

Osnovna karakteristika instituta javnogporetka jest njegovo iznimno aktiviranje, akada se aktivira ima za posljedicu neprimjenustranog prava u konkretnom slu~aju. Tomu semoè dodati ~injenica da za institut javnogporetka vrijedi na~elo relativnosti, jer je i jav-ni poredak podloàn promjenama zbogpromjena u dru{tvenom razvoju. Dalje, za in-stitut javnog poretka vrijedi pravilo da uvijek{titi doma}i javni poredak31.

S druge strane, za{titni prisilni propisi ne-posredne primjene odre|uju uvijek, daklebeziznimno, svoju primjenu kada se dogodipretpostavljena situacija. Za{titni prisilni pro-pis neposredne primjene mijenja se samoprema propisanoj zakonskoj proceduri.Kona~no, svaki sud ili drugo tijelo primjene

27VISCHER,General Course on Private International Law238 Receuil des cours, 1992.9. (dalje:VISCHER, GeneralCourse on PJL), str. 157

28LAGARDE, Le nouveau droit international privé des con-trats aprés l’entrée en vigueur de la Convention du Romedu 19 juin 1980., Rev. crit. de d.i.p. 80., 1991. str. 325.

29Von OVERBECK, The Fate of Two Remarkable Pro-visions of the Swiss Statute on Private International Law,Yearbook on Private International Law, Kluwer i SwissInstitute of Comparative Law, Vol. I., 1999. (dalje vonOVERBECK, Swiss Statut on P.I.L.), str. 120.

30V. sli~no razgrani~enje tih pojmova kod VARADI, Me|u-narodno privatno pravo, 2. izdanje 1987. str. 79.

31SAJKO, Mpp str. 177.


treba {tititi i voditi ra~una samo o svom jav-nom poretku, {to nije slu~aj, kada su u pitanjuza{titni prisilni propisi. Osim {to vodi ra~unai {titi te propise vlastitog prava, sud primjen-juje za{titne prisilne propise najblièg pravakada to nije ujedno i lex causae. Dakako, ta-kav slu~aj postoji u pravilu samo kada ugo-vorne strane izaberu mjerodavno pravo zasvoj ugovor jer izabrano pravo u pravilu nijenajbliè. Stranke ne moraju birati najblièpravo jer bi najbliè pravo, odre|eno kolizij-skim pravilom, bilo mjerodavno kada ne bibilo strana~kog izbora. Naime, nema nikak-vog smisla da ugovorne strane uglave primje-nu najblièg prava jer na njega u praviluupu}uju kolizijska pravila polaznog prava.

Stoga se moè izvesti zaklju~ak, kako nepostoji pozitivno djelovanje ili pozitivnafunkcija instituta javnog poretka, koja bi podefiniciji predstavljala primjenu za{titnihprisilnih propisa, i to onih koji odre|uju be-ziznimnim vlastitu primjenu kada nastupipretpostavljena situacija. Zna~i da je izostalabitna karakteristika instituta javnog poretka:iznimnost i negativno djelovanje koje se sa-stoji u neprimjeni stranog prava, dok se kodtog dijela za{titnih prisilnih propisa radi o be-ziznimnom pozitivnom djelovanju u smisluvlastite primjene.

5. ZAKLJUÂK

îni se kako op}a podjela prava na dispo-zitivni i prisilni dio ne zadovoljava u potpu-nosti potrebe me|unarodnog privatnog pra-va. To stoga, {to me|unarodno privatno pravou sebi sadrì mehanizam koji odre|uje prim-jenu stranog prava, kada je to pravo u naj-bliòj vezi s me|unarodno obiljeènom si-tuacijom koja se rje{ava.

Tako|er, op}a podjela prava u dispozitiv-ni i prisilni dio ne zadovoljava potrebu pre-ma kojoj je nu`no uvijek uspostaviti i o~uva-ti ravnoteù izme|u primjene stranog prava iza{tite doma}ih interesa. Stoga je nu`no na-praviti precizniju podjelu prisilnih propisaprema zna~aju sadràja i intenzitetu naredbe.Prema tom se kriteriju prisilni propisi mogupodijeliti na one, ~iji sadràji definiraju te-

meljne vrijednosti odre|enog pravnog poret-ka, i one ~iji sadràji ure|uju vrijednostimanjeg zna~aja. Autor prve naziva za{titnimprisilnim propisima, a oni se dalje mogusvrstati u dvije skupine: one koji nare|ujusvoju beziznimnu primjenu kada nastupipretpostavljena situacija, i one koji to ne ~ine.

Temeljom se re~enog moè zaklju~itikako se strano pravo, koje treba primijenitina me|unarodno obiljeènu situaciju, sastojiiz triju dijelova: dispozitivnog, prisilnog iza{titnog prisilnog prava. Dispozitivne i pri-silne propise stranog prava sud }e na kon-kretnu situaciju primijeniti bez te{ko}a. Tovrijedi i u slu~aju kada u doma}em pravu zajednake situacije postoje dispozitivni i prisil-ni propisi druk~ijeg ili suprotnog sadràja inaredbi. Druk~ije je kada treba primijenitiza{titni prisilni propis stranog prava ako udoma}em pravnom poretku jednaku situacijuure|uju prisilni propisi razli~itog sadràja irazli~itih naredbi. [to se ti~e doma}eg prava,u situacijama kada treba primijeniti stranopravo, potrebno je, tako|er, napraviti priklad-niju podjelu prema kriteriju intenziteta. Utakvim je situacijama nu`no podijelitidoma}e pravo na dispozitivne, prisilne iza{titne prisilne propise kao i druge pisane inepisane temeljne vrijednosti doma}eg prav-nog poretka koje nisu postale propis premaustavnopravnoj ili zakonodavnoj proceduri.Za{titni prisilni propisi i ostale temeljne vri-jednosti doma}eg pravnog poretka ~ine javniporedak svake dràve. Jedan dio za{titnih pri-silnih propisa, kao i druge temeljne vrijedno-sti koje predstavljaju javni poredak, {tite seuz pomo} instituta javnog poretka. Drugi dioza{titnih prisilnih propisa {tite vrijednosti de-finirane svojim sadràjem, naredbom o bez-iznimnoj vlastitoj primjeni tako da izostajepotreba pozivanja na institut javnog poretka.Stoga se moè re}i da ne postoji tzv. pozitiv-no djelovanje ili pozitivna funkcija institutajavnog poretka. Spomenuta nu`na ravnoteàizme|u potrebne primjene najblièg prava,kada je ono strano, i o~uvanja doma}eg inte-resa zajam~ena je uz pomo} instituta javnogporetka i uz pomo} za{titnih prisilnih propisaneposredne primjene.


32

D. Sc. DAMIR KLASIÊK, Associate Professor at the faculty of Law of the Josip Juraj

Strossmayer University in Osijek

COERCIVE PROVISIONS IN PRIVATE INTERNATIONAL LAW

SUMMARY

The author of this article suggests that it is necessary to define the coercive provisions inInternational Private Law more precisely. He, therefore, according to the criterion of intensity of effect,divides coercive provisions into two categories: those that with their contents and orders define the fun-damental values of the respective legal systems, and those coercive provisions that do not regulate themore important values of the legal systems they belong to. This second category of coercive provisionscan without any difficulty be applied ex-territorially when they are contained in the foreign applicablelaw (lex causae); they are applied by domestic courts together with the dispositive regulations, regardlessof the fact that for the concrete internationally marked situation that is being solved, there are coerciveprovisions in the domestic law (lex fori) that regulate a similar situation differently.

As far as the coercive provisions of greater intensity are concerned, their application is signifi-cantly aggravated if they are contrary to such coercive provisions of the lex fori, because these make upthe public order of the domestic state, and, therefore, the author calls them protective coercive provisions.The author divides these protective coercive provisions into those that strictly order their own applicationwhen a certain situation is being dealt with in a domestic court, and those protective coercive provisionsthat do not regulate their own strict implementation. both these provisions, together with other written orunwritten values, make up the public order of every state. Protective coercive provisions that order theirown implementation thus protect the values defined by their content, whereas those other provisions thatdo not strictly order their own implementation are protected by the institute of public order in the PrivateInternational Law.

Key words: coercive provisions, protective coercive provisions, Private International Law, ap-plicable law, public order, the institute of public order.

Dr. sc. DALIBOR ÊPULO: Razvoj ideja o ustroju vlasti i gra|anskim pravima u Hrvatskoj 1832. - 1849.Pravni vjesnik 16 (3-4): 33-53, 2000. 33

IDEJE O USTROJU VLASTI 1790. - 1830.- OBRANA ZASEBNOSTI HRVATSKENA STALE[KOJ OSNOVI

Nakon {to je 1790. do{lo do vra}anja

ustavnosti, politi~ki ìvot u Hrvatskoj bio je

obiljeèn pozivanjem hrvatskih staleà na

feudalni ustav, ali i odricanjem od nekih

klju~nih sloboda i prava u njemu sadrànih te

oslonom na ma|arske staleè kao na ja~eg sa-

veznika u protivljenju habsbur{kim centrali-

sti~kim tendencijama. Dok se u to doba me|u

ma|arskim staleìma postupno probijala ide-

ja o nacionalnoj dràvi kao najboljoj brani

apsolutizmu, dotle su hrvatski staleì odgo-

vor na Josipove modernizacijske reforme

na{li u defanzivnom vra}anju tradiciji i latin-skom jeziku kao jamstvu hrvatske ustavnezasebnosti.

1Ulazak u rat protiv Francuske

poja~ao je reakciju Dvora koja se posebiceo~itovala u vrlo strogoj cenzuri i zabrani taj-nih dru{tava zbog ~ega je bitno oteàna poja-va reformske djelatnosti

2. Odre|eni “jakobin-

ski” odrazi koji su se u to doba pojavili uUgarskoj i Hrvatskoj me|u slaba{nom “ple-

UDK 342.33 (497.5)(091)


Primljeno 17. listopada 2000.

Dr. sc. DALIBOR ÊPULO, Pravni fakultet u Zagrebu

RAZVOJ IDEJA O USTROJU VLASTI I GRA\ANSKIM PRAVIMAU HRVATSKOJ 1832. - 1849.��

Pojava modernih ideja o ustroju vlasti i gra|anskim slobodama i

pravima u Hrvatskoj je na odre|eni na~in bila zako~ena ~injenicom da se

borba za hrvatsku autonomiju vodila u vidu obrane iura municipalia koji su

temelj imali u stale{kom ure|enju. Do svojevrsnog programskog prijelaza

hrvatskog nacionalnog pokreta s preteìto konzervativne na preteìto libe-

ralnu podlogu dolazi 1848. Me|utim, povoljne politi~ke okolnosti za

postavljanje moderne regulative ustroja vlasti i poloàja pojedinca nisu

na{le odraza u zakonodavnoj djelatnosti Hrvatskog sabora 1848. {to je

imalo dugoro~ne posljedice u hrvatskoj politici. Ipak, modernizacijska

stremljenja na institucionalnom planu vidljiva su u izradcima saborskih

odbora iz 1849. godine.

Klju~ne rije~i: Habsbur{ka Monarhija, liberalizam i konzerva-

tivizam, modernizacija, ustroj vlasti.

� Ovaj je rad izra|en u sklopu autorovog istraìva~kog pro-jekta Introducing the Rule of Law in Peripheral Regions inthe 19th Century prihva}enog pri Research SupportScheme of the Open Society Institute (Prague), No,648/2000.

1 [i{i}, Ferdo. Pregled povijesti hrvatskog naroda. Zagreb1962 (1* Zagreb 1916), 372; ; [idak, Jaroslav - Foreti},Vinko - Grabovac, Julije - Karaman, Igor - Str~i}, Petar -Valenti}, Mirko. Hrvatski narodni preporod. Ilirski pokret.Zagreb 1988, 24. Valja ipak spomenuti i Nikolu [krlcaLomni~kog, najzna~ajniju li~nost politi~kog i upravnogìvota svojeg vremena u Hrvatskoj koji je u svojoj uprav-no-politi~koj djelatnosti i objavljenim te brojnim neob-javljenim rukopisima stajao na razme|u tradicionalnih imodernih odrednica. Usp. êpulo, Dalibor. Ideje o ustro-ju vlasti i pogledi na dràvnopravna pitanja Nikole [krlcaLomni~kog, U: Vranjican Stjenko (ur.). Nikola [krlecLomni~ki, sv. III. Zagreb, 2001, passim (u tisku).

2 [idak i dr., 1988, 18.

bejskom” inteligencijom ostavili su slabogtraga nakon represivne reakcije na urotu opa-ta Martinovicsa 1794. godine

3. Kasniji odra-

zi “francuskih” ideja u Hrvatskoj svojom ma-lobrojno{}u svjedo~e o tome da one, unato~prisutnosti, nisu imale {ire odraze.

4

Zamiranje odraza modernizacijskih za-misli u Hrvatskoj ve} u samim njihovimza~ecima nije sprije~ila ni kratkotrajna fran-cuska vladavina u primorskom pojasu, odno-sno do Save 1806. - 1813. Francuska prisut-nost donijela je neke zna~ajne politi~ke i kul-turne promjene na hrvatskom tlu (ukidanjeDubrova~ke Republike, pokretanje prvih no-vina na hrvatskom, uvo|enje liberalnih refor-mi), ali je glede modernih politi~kih idejaostavila tek skromne odjeke me|u intelek-tualnom elitom u Dubrovniku i Dalmaciji,dok je francuska vlast bila ne{to prihva}enijame|u stanovni{tvom Vojne krajine koja je idalje ostala u reìmu vojne uprave

5. No, ti

odrazi nisu bili dovoljno sna`ni da bi mogliosigurati stabiliziranje i trajnije {irenje odgo-varaju}ih zamisli, a moderne francuske prav-ne i upravne reforme, koje su bile uvedenedo 1813. ubrzo su zamijenjene austrijskimpropisima

6. K tomu, ste~evine kratkotrajnog

“francuskog” iskustva bile su u dubokom ne-suglasju s tradicionalisti~kom strukturomdru{tvenog ìvota, posebice u Dalmaciji, pastoga - skupa s izostankom ~vr{}eg potpornjau slaba{nom intelektualnom sloju - francuskamodernizacija nije ni u svijesti stanovni{tvaostavila gotovo nikakav trag

7.

Mada ne treba podcjenjivati zna~aj teprve slabe pojave modernizacijskih ideja kaoi kratkotrajnog iskustva koje je pripomoglosenzibilizaciji intelektualne elite i u susjednojbanskoj Hrvatskoj, ipak se ne moè govoriti oneposrednom ozbiljnijem utjecaju moderni-zacijskih ideja u hrvatskim zemljama u tomrazdoblju.

[tovi{e, izraèno usmjerenje na obranustale{ke osnove, koje se u paradoksalnomobliku pokazalo ve} pri ukidanju Hrvatskogkraljevskog vije}a 1769, pokazat }e se i u po-liti~kim procesima u Hrvatskoj koji po~injunakon 1790., mada u druk~ijem politi~komokru`ju te u funkciji obrane hrvatske autono-mije pred sna`nim ma|arskim presezanjima,posebice po pitanju slu`benog jezika.Hrvatski je sabor 1790., kao reakciju na joze-finski apsolutizam svojevoljno prenio svoje ibanove izvr{ne ovlasti na Ugarsko namje-sni~ko vije}e, a zakonodavne ovlasti po pi-tanju ratnog poreza na Ugarski sabor, nakon~ega je 1791. u {kole uvedeno u~enje ma|ar-skog kao neobvezatnog predmeta. Ma|arskanastojanja da hrvatsku autonomiju u~ine ovi-snom o Ugarskom saboru datirala su jo{ od1708, a na ugarskim saborima 1790, 1805. i1807. hrvatski staleì sreli su se s ma|arskimpritiscima za uvo|enjem ma|arskog kao ob-veznog predmeta u {kole, odnosno kaoslu`benog jezika i u Hrvatskoj. Ve} je tadapostalo jasno da je ma|arska prevlast pitanjevremena

8.

Ma|arski su zahtjevi obnovljeni nakon{to je sazivom Ugarskog sabora 1825. zavr-

Dr. sc. DALIBOR ÊPULO: Razvoj ideja o ustroju vlasti i gra|anskim pravima u Hrvatskoj 1832. - 1849.Pravni vjesnik 16 (3-4): 33-53, 2000.

34

3 Han�k, P�ter. Povijest Ma|arske. Zagreb 1995 (1*Budapest 1991.), 116-117; [idak, Jaroslav. Studije izhrvatske povijesti XIX. stolje}a. Zagreb, 1973, 88; [idak idr., 1988, 18-19.

4 [idak, 1973, 19; [urmin. \uro. Hrvatski preporod, I.Zagreb, 1903, 10-11.

5 Ideje Francuske revolucije na{le su slaba{nog odjeka uDalmaciji (Splitu) jo{ 1792, a do ne{to izraènijeg prih-va}anja do{lo je nakon uspostavljanja francuske vlasti uslobodnozidarskim loàma koje su bile tek karika u susta-vu nove uprave. Napoleonovoj su vladavini {iri slojevi,~ini se, bili naklonjeniji u Vojnoj krajini u kojoj jeMarmont proveo modernizaciju vojni~kog ure|enja. UDubrovniku su se “francuske” ideje, pak, {irile i prije do-laska Francuza te su na{le upori{te me|u plemi}ima iobrazovanijim gra|anima pa i me|u {irim slojevima.[idak, 1973, 87, 93; [idak i dr., 1988, 20, 33, 36.

6 U francuskom razdoblju je provedeno odvajanje sudstva iuprave i uvo|enje moderne uprave, uvedeni su Napo-leonov zakonik i francuski kazneni propisi, crkva podvr-gnuta dràvi, ukinuti su cehovi, provedene reforme u{kolstvu. Te su reforme bile prvenstveno provedene uDalmaciji, a zatim u manjoj mjeri i u kontinentalnom di-jelu Hrvatske. Ma{trovi}, Vjekoslav. Razvoj sudstva uDalmaciji u XIX. stolje}u. Zagreb 1959., 45-79; [idak,1973, 87-94; [idak i dr., 1988, 15-57.

7 Francuska vladavina mogla se osloniti samo na vlastite~inovnike, odnosno obrazovanije pojedince okupljene uslobodnozidarskim loàma. îni se da je francuska vlada-vina bila prihva}ena jedino u Vojnoj krajini gdje se zapra-vo ni{ta nije ni promijenilo. [idak, 1973., 92, 93.

8 [i{i}, 377, 384, 388-389.


{eno razdoblje franciscejskog apsolutizma1812. - 1825. Me|utim, velikoma|arska na-stojanja tada se jasnije usmjeravaju premapretvaranju cjelokupne feudalne Ugarske uma|arsku nacionalnu dràvu, a ti napori po-stupno dobivaju liberalni sadràj. Ma|arskoje plemstvo iz razdoblja apsolutizma izvuklopouku o nu`nosti stvaranja nacionalne dràvekao okvira za ostvarivanje svojih interesa,dok ih je slabiji udio Ma|ara u nacionalnojstrukturi tako zami{ljene dràve usmjerioprema zalaganju za hegemonisti~kim ustro-jem vlasti te za ma|arizacijom i kulturnomdominacijom. Odstup hrvatskog plemstvapred tim nasrtajima na Ugarskom saboru1827. i 1830. urodio je uvo|enjem ma|ar-skog jezika u {kole kao obveznog. Ipak, uzuzmak Hrvatskog sabora 1827. po pitanju jejezika istaknuta va`nost “iura municipalia”,obvezani nunciji na njihovo o~uvanje i iza-bran poseban saborski odbor sa zada}om ra-spisivanja i objave “statuta municipalia”. Tisu stavovi bili u skladu sa èstokim protiv-ljenjem hrvatskih staleà zamisli o ukidanjukmetskih odnosa i drugim modernizacijskimidejama prisutnima na Ugarskom saboru1832. No, mada su hrvatski neuspjeh po pi-tanju jezika i radikalizacija ma|arskih zahtje-va na nacionalno-politi~kom planu potvrdilizna~aj stale{kog ustava u obrani hrvatskihprava, istodobno su postavili pitanje njegovihdosega u okolnostima izgradnje moderne na-cije i dràve te otvorili prostor za izlazak pre-porodnih snaga na politi~ku scenu

9.

Tako je razdoblje prve ~etvrtine 19. sto-lje}a, koje je u ve}em dijelu zapadnih i sred-njoeuropskih zemalja obiljeèno izgradnjominstitucija i uobli~avanjem koncepcija mo-derne dràve, u Hrvatskoj jo{ okarakterizira-

no apsolutizmom i borbom za odrànjemostataka dràvnopravne autonomije na sta-le{koj osnovi te presudnim usmjeravanjem na

borbu na kulturno-politi~kom planu10

. Posto-

je}i stale{ki institucionalni okvir, sa ùpani-jama kao plemi}kim zajednicama s jakim sa-moupravnim ovlastima, nadzorom nad sudst-vom i ~inovni{tvom te pravom remonstracije,nije smatran smetnjom niti izazovom zapromjene, ve} jamstvom i upori{tem te`nji zanacionalnom samobitno{}u

11. Reìm privile-

gija u izdavanju tiska i o{tra policijska cen-zura koji traju sve do 1848. godine, dodatno}e zako~iti mogu}a alternativna vi|enja raz-voja.

12Modernizacijski razvoj u dijelu za-

padnih i srednjoeuropskih zemalja, potaknutfrancuskim utjecajem, a prekinut restauraci-

jama 1815. koje su uvele elemente modernihograni~enja vlasti i gra|anskih prava, u todoba nije imao parnjaka u Hrvatskoj {to jeskupa s objektivnim dru{tvenim, gospodar-skim, kulturnim i politi~kim pretpostavkama

9 [i{i}, 393-396.10 O povezanosti pitanja jezika i kulturnih zahtjeva u hrvat-

skom nacionalnom pokretu u tridesetim godinama v.Koruni}, Petar. Jugoslavizam i federalizam u hrvatskomnarodnom preporodu 1835-1875. Zagreb, 1989, 28. i d.

11 Municipalno ure|enje dràlo se, sli~no kao i u Ugarskoj,

temeljem hrvatske dràvnopravne autonomije i branom

ustavnosti, posebice s obzirom na pravo ùpanija da re-

monstracijom otklone primjenu propisa za koje su smatra-

le da su protivne ustavu ili {tetne za ùpanije kao i s obzi-

rom na mogu}nost da putem pune egzekutive svih propisa

stvarno kontroliraju njihovo ostvarenje u praksi. Za po-

dru~je cijele ùpanije sudio je ùpanijski sudbeni stol koji

je bio prvenstveno sud prizivne nadle`nosti za presude

viceùpana, plemi}kih sudaca i vlastelinskih sudova.

Vrhovni upravitelj svih ùpanijskih poslova bio je veliki

ùpan kojeg je imenovao i pla}ao kralj dok je sve ostale

~inovnike svake tre}e godine birala ùpanijska skup{tina

(sedes restauratoria) izme|u kandidata koje bi iz redova

plemstva predloìo veliki ùpan. Veliki ùpan postavljao

je i prisjednike sudbenog stola i jurassora (pomo}nika

plemi}kih sudaca) iz redova plemi}a sa znatnijim zem-

lji{nim posjedom i oni nisu bili podvrgnuti restauraciji.

@upanijska skup{tina, koju su ~inili povla{teni staleì,

imala je {iroku samoupravnu nadle`nost i rje{avala je sve

poslove iz ùpanijskog djelokruga te birala magistrat koji

su ~inili ùpanijski funkcionari. Slobodni kraljevski gra-

dovi tako|er su imali znatnu upravnu autonomiju s pra-

vom dono{enja statuta i izbornim zastupstvom odnosno

magistratom sa gradskim sucem na ~elu. Beuc Ivan.

Povijest dràva i prava na podru~ju SFRJ. Zagreb, 1989,

212-221, 314-315; Lanovi}, Mihajlo. Privatno pravo

Tripartita. Zagreb, 1929, 66-67, 71-78, 166-170, 329-331.

Tkalac, Imbro. Uspomene iz Hrvatske. Zagreb, 1945, 217.

12 êpulo, Dalibor. Sloboda tiska i porotno su|enje u ban-

skoj Hrvatskoj 1848-1918. Hrvatski ljetopis za kazneno

pravo i praksu 7, 2000, 2, 927-928; Horvat, Josip. Povijest

novinstva Hrvatske. Zagreb, 1962, 80-81. i d.


36

utjecalo i na daljnje smjernice politi~kih pro-cesa u Hrvatskoj

13.

IDEJE O USTROJU VLASTI IGRA\ANSKIM PRAVIMA 1830. - 1848.- OGRANIÊNI REFORMIZAM NAKONZERVATIVNOJ OSNOVI

Na obilje`ja hrvatskog politi~kog razvojaHrvatske 1830. godine na neki na~in ukazuje~injenica da se u Hrvatskoj nisu osjetili ni-kakvi ozbiljniji odjeci pariske Srpanjske re-volucije 1830. i previranja toga razdoblja uEuropi.

14Smjernice su se razvoja politi~ke i

kulturne borbe u Hrvatskoj razlikovale odonih u zemljama Zapada. U tridesetim se go-dinama na hrvatskoj politi~koj sceni pojav-ljuje malobrojna izobraèna elita, uglavnomgra|anskog porijekla, ~ija }e djelatnost po-krenuti hrvatski nacionalni preporod, a taj }esloj predstavljati okosnicu modernizacijskihprocesa u Hrvatskoj i u Maùrani}evom raz-doblju. Ta je skupina u po~etku okupljenaoko Ljudevita Gaja koji 1830. tiska Osnovepravopisanija, a iste se godine pojavljuje Demunicipalibus iuribus et statutis, popis hrvat-skih stale{kih prava koje je protonotar JosipKu{evi} sastavio sukladno zaklju~ku Hrvat-skog sabora. No, prekretnicu na hrvatskoj po-liti~koj sceni predstavlja 1832. kada se po-javljuju spis Ivana Derkosa Genius patriae ukojem se iznose i prirodnopravne ideje o slo-

bodi15

te prakti~no-programski politi~ki spisDisertatia Janka Dra{kovi}a, sastavljen kaonaputak hrvatskim nuncijima na Ugarskomsaboru

16. Dra{kovi}ev spis, u literaturi

naj~e{}e ozna~avan kao prvi hrvatski moder-ni gospodarski i politi~ki program, u osnovistoji na stale{koj podlozi. Spis sadrì kom-promisni poziv na prirodno i povijesno pravote iznosi na~elnu osudu revolucionarneFrancuske i ukazuje na englesku evolutivnostkao model razvoja. U skladu s tim, iznosi se iuvjerenje da ugarski stale{ki ustav pruà do-bar okvir za modernizaciju feudalnogustrojstva Hrvatske i obranu njezine samo-stalnosti spram Ugarske te za ujedinjenjehrvatskih krajeva. Unutar toga okvira Dra{-kovi} traì i posebno hrvatsko namjesni{tvo,odnosno hrvatsku zemaljsku vladu, obnovunekada{nje vlasti bana i uvo|enje hrvatskogjezika kao slu`benog, prosvje}ivanje narodate niz modernih gospodarskih reformi (indu-strijalizaciju, priljev kapitala, kredit, trgo-va~ko sudstvo)

17. Me|utim, spis ne sadrì

zahtjeve za pravnom jednako{}u, ukidanjemkmetstva, odgovornom vladom, predstav-ni~kim Saborom pa taj, za hrvatske prilike,zna~ajan iskorak u smjeru modernizacije,stvarno nema i obilje`ja koncepcijskog isko-raka.

Uspostavljena sprega izme|u pripadnikaslabog gra|anstva i prosvije}enog plemstvate odgovaraju}i odraz i na programskoj razi-ni nisu bili slu~ajni. U privredno slabo razvi-jenoj Hrvatskoj sa zastarjelom privrednomstrukturom, inteligencija je bila razmjernojaka i brojna, a me|u njom je prevladavalo~inovni{tvo i sve}enstvo, potom u~itelji temalobrojni odvjetnici ~iji }e broj i utjecajsna`no porasti u drugoj polovici 19.stolje}a

18. Inteligencija se tek donekle mogla

13 îni se da bi se me|u bitne odrednice razvoja politi~kogìvota u Hrvatskoj u prvih trideset godina 19. stolje}a kojesu uvjetovale zaka{njelu pojavu modernizacijskih ideja ipokreta, moglo uvrstiti nerazvijenost dru{tvene strukture srelativno slabim udjelom gradova sa siroma{nim gra|anst-vom, relativno siroma{nu i slabo obrazovanu feudalnustrukturu nesklonu “novotarijama”, utemeljenost stale{-kog ustava u politi~koj svijesti naroda, politi~ku rascjep-kanost hrvatskog naroda i problem uspostavljanja okviranjihove politi~ke i kulturne integracije, otvorenost hrvat-skog politi~kog sustava nakon 1790. utjecajima izvana.

14 Valja navesti da su u dalmatinskim gradovima, unato~strogoj cenzuri i policijskom pritisku, vijesti o nemirima uItaliji 1820. i srpanjskoj revoluciji u Parizu 1830. polu~ileodre|eni nemir. Ipak, stanovni{tvo je ostalo suzdràno tenije bilo stvarnog odraza tih zbivanja o kojima su vijestiprenosili ponajvi{e hrvatski studenti u Italiji. No, uBanskoj Hrvatskoj nije bilo ni te vrste reakcije. [idak i dr.1988, 96-99.

15 Usp. Koruni}, 1989, 31, 56-58; [urmin, 1903, 92-95.

16 Dra{kovi}eva Disertacija iliti razgovor darovan gospodipoklisarom zakonskim i budu}em zakonotvorcem kralje-vinah na{ih, za budu}u Dietu Ungarsku odaslanem posti-gla je neposredni u~inak jer je dijelom na{la izraza uinstrukciji Hrvatskog sabora 1832. kojom je naloènohrvatskim nuncijima da na Ugarskom saboru brane vjer-


osloniti na malobrojno, gospodarski i poli-ti~ki slabo gra|anstvo koje je uobi~ajeni no-silac liberalno-demokratskih nazora. Zbogtoga se (i) gra|anske nacionalno usmjerenemodernizacijske snage u Hrvatskoj odpo~etka oslanjaju na malobrojnu bogatijugra|ansku elitu i pojedine pripadnike izo-braènog “novog” plemstva i sve}enstvo

19.

Takva }e sprega i kasnije utjecati na ideologi-ju hrvatskih gra|anskih politi~kih stranaka uvidu izostanka temeljnih demokratskih ideja irevolucionarnih tendencija. Plemstvo isve}enstvo sa sobom nose vlastiti idejni i in-teresni upliv koji se osobito ogledao u sklo-nosti pristupu pitanju politi~kih reformi kroztradicionalnu podlogu hrvatskog dràvnogprava i municipalnog sustava, inerciju protu-reformacijskog usmjerenja, tendencije kato-li~kog univerzalizma i ekumenizma s namje-rom povrata pravoslavlja pod okriljeKatoli~ke crkve

20. Sudioni{tvo }e gra|anske

inteligencije u politi~kom ìvotu gospodarskislabo razvijene zemlje i njihova postupnaprevlast u politi~koj eliti nakon 1860. pak do-nijeti oslanjanje na prirodno pravo kompro-misno spojeno sa stale{kim tradicijama, sklo-nost upravno-politi~kim reformama i intelek-

tualnim konstrukcijama, a slabiju upu}enostu financijalne i gospodarske probleme

21.

Takva profiliranost ostat }e vrlo va`no obi-lje`je hrvatskih politi~kih stranaka i ubudu}e.U razdoblju do 1848. to }e se osobito osjetitiu prihva}anju nacionalno-kulturnih vidovamodernizacije te odbacivanju zahtjeva zadru{tvenim i politi~kim reformama dok }ekasnije osobito biti nagla{en zahtjev za na-cionalnom neovisno{}u koji }e biti slabijepra}en liberalno-demokratskim zahtjevima

22.

U tom }e sklopu i zreli Dra{kovi} (ro|en1770.) zna~ajno utjecati na politi~ko usmje-renje “grupe iz Kapucinske ulice” okupljeneoko Gaja koju ~ine mladi intelektualci, pre-te`no gra|anskog porijekla ro|eni, uglav-nom, izme|u 1805. i 1814. Toj skupini pripa-daju Stanko Vraz, Dimitrije Demeter, plemi}Ljudevit Vukotinovi}, Dragutin Rakovec,Antun Nem~i}, Fran Kurelec, Ivan Maùra-ni} dok su ne{to stariji Ivan Derkos, Pavao[toos, Antun Vakanovi}, Antun Maùrani} teAntun Mihanovi}

23. Prvotni je interes te sku-

pine na kulturnom planu pitanje jezika koji jepra}en idejom o jedinstvenosti hrvatske naci-je dok je na politi~kom planu skupina okupi-rana dràvnopravnom problematikom i obra-nom municipalnih prava te pitanjem jedinst-va hrvatskih zemalja na podlozi dràvnogprava. Takav konzervativni politi~ki programi kulturni zahtjevi uskla|eni s procesom iz-gradnje moderne nacije koji ne dovode u pi-tanje dotada{nju dru{tvenu strukturu, omo-gu}ili su pristupanje pokretu i pripadnikaplemstva i prihva}anje preporodnih ideja ustale{kom Hrvatskom saboru te njihovo za-

ski zakon i latinski jezik kao slu`beni, da nagla{avaju pri-vremenost saborskih odluka iz 1790. o priznanjunadle`nosti sredi{nje vlade, da zahtijevaju uspostavunekada{nje banske vlasti i sjedinjenje hrvatskih zemaljate da najave mogu}nost ponovnog dono{enja odluka o rat-nom porezu u Hrvatskom saboru. U slu~aju neuspje{nostiotpora po pitanju jezika nuncijima je naloèno istupanjeiz Ugarskog sabora. Sada bi se Hrvatska trebala obratitikralju s molbom da dobije posebnu vladu po uzoru naErdelj. Dra{kovi} je pak izabran za poslanika u Gornjuku}u. Dra{kovi}, Janko. Disertacija iliti razgovor, daro-van gospodi poklisarom zakonskim u budu}em zakonot-vorcem kraljevinah na{ih, za budu}u Dietu Ungarskuodaslanem, dràn po jednom starom domorodcu kraljevi-nah ovih. Karlovac, 1991. (1* Karlovac 1832), 99-141;[idak i dr. 1988, 89; [urmin, 1903, 85-92.

17 Dra{kovi}, 1991., passim Usp. i Horvat, Josip. Strankekod Hrvata i njihove ideologije. Beograd, 1939, 19-21.

18 Gross, Mirjana. O dru{tvenim procesima u sjevernojHrvatskoj u drugoj polovici 19. st. U: Gross Mirjana (ur).Dru{tveni razvoj u Hrvatskoj (od 16. stolje}a do po~etka20. stolje}a). Zagreb, 1981, 343-372, 353.

19 Gross, 1981, 351.20 Toma{i}, Dinko. Politi~ki razvitak Hrvata. Zagreb, 1997.

(1* Zagreb 1938), 34-37, 54-55, 84-85 i d.

21 Toma{i}, 1997, 60-62, 80.22 Toma{i}, 1997, 51, 56, 69.23 Godine 1832. Ludevit Gaj ima 23 godine, Stanko Vraz 22,

Dimitrije Demeter 21, Ljudevit Vukotinovi}, DragutinRakovac i Antun Nem~i} 19, Ivan Maùrani} 18,Vjekoslav Babuki} 20, Ivan Derkos i Pavao [toos 25,Antun Vakanovi} 24, Antun Mihanovi} 36. Tada su jo{ udje~a~koj dobi Mirko Bogovi} i Ivan Kukuljevi} (16),Josip Juraj Strossmayer (17), Dragutin Ku{lan (15), AnteStar~evi} (9), Eugen Kvaternik (7). Zreli su Josip. Jela~i}(31) i Ferdinand Kulmer (26). Horvat, Josip. Politi~ka po-vijest Hrvatske, I.Zagreb 1989 (1* Zagreb 1936), 35;Horvat J., 1939, 22.


38

stupanje u Ugarskom saboru u kojem je u tri-desetim godinama bilo teì{te politi~kih zbi-vanja zna~ajnih za Hrvatsku

24.

Oko navedenih se pitanja u Hrvatskojkoncem tridesetih godina zbiva politi~ka po-larizacija koja, nakon aktivnosti u dru{tvimai ~itaonicama, po~etkom ~etrdesetih vodiosnivanju politi~kih “stranaka”

25. Ta se pola-

rizacija odvija u isto vrijeme kada i sli~niprocesi u Ma|arskoj, ali su pokreti u Ma|ar-skoj i Hrvatskoj posve razli~itih usmjerenja.U Ma|arskoj je politi~ka polarizacija oko od-nosa s Austrijom i oko pitanja gospodarskih ipoliti~kih reformi iznjedrila konzervativnustranku vi{eg plemstva koja se zalaè za iz-mjene unutar stale{kog ustava i odrànje~vrstih veza s Dvorom te liberalnu strankunièg plemstva i gra|anstva koji se zalaù zaukidanje stale{kog ustrojstva, uvo|enje lais-sez faire politike i pretvaranja Ugarske u mo-dernu nacionalnu ma|arsku dràvu neovisnuod Be~a. U Hrvatskoj se polarizacija, pak,odvija prvenstveno po pitanju jezika i dràv-nopravnog poloàja Hrvatske spram Ugarskena podlozi stale{kog ustava. U Hrvatskoj po-larizacija vodi podjeli na narodnjake, kojimabe~ki Dvor pruà takti~ku podr{ku, i ma|aro-ne koje ~ini regionalisti~ko “horvatsko” i sla-vonsko konzervativno, uglavnom, selja~koplemstvo prestra{eno od novih narodnja~kihideja.

Navedena polarizacija dovodi 1845. uvezu hrvatske narodnjake i ma|arske konzer-vativce, u ~emu posreduje i grof Ferdinand

Kulmer, a njihova je spojnica u zalaganju zastale{ku osnovu ure|enja zemlje, u odnosuprema nacionalnom pitanju, u odrànju vezas Be~om na podlozi stale{kog ustava te u pro-tivljenju velikoma|arskom liberalnom ugar-skom nièm plemstvu koje stje~e prevagu uDonjoj ku}i Ugarskog sabora

26. I sami na-

rodnjaci nazivaju se “konzervativnom stran-kom”, ozna~avaju}i tako i svoje obrambenopoliti~ko usmjerenje i opredjeljenje za “um-jerenim napredovanjem”, ali se u nazivu iusmjerenju o~ituje i te`nja da se ne odbijeop}enito konzervativno hrvatsko plemstvo od~ije podr{ke presudno zavisi uspjeh pokretaobzirom na nerazvijenost gra|anske klase uHrvatskoj

27. Hrvatski ma|aroni, pak, bore se

protiv ilirskog imena, novog knjièvnog jezi-ka i municipalnih prava, a zalaù se za {irenjema|arskog jezika i ideju o jedinstvenojma|arskoj dràvi od Karpata do mora te seunato~ svog stvarnog dru{tvenog i politi~kogkonzervativizma povezuju s ma|arskim libe-ralnim niìm plemstvom kako bi u osloncuna njih o~uvali svoj poloàj

28.

To povezivanje s ma|arskim “strankama”jo{ vi{e podvaja dvije hrvatske politi~ke sku-pine ~ija se osnovna razlika u odnosu premapitanju nacionalnog identiteta, stupnju pove-zanosti s Ugarskom i slu`benom jeziku pro-dubljuje i odnosom prema pitanju moderni-zacije. Ma|aroni u tom “neobi~nom save-zu”

29preuzimaju neke modernizacijske

24 Znakovito je da su se i predstavnici hrvatskih feudalaca ipreporodnih snaga na Poùnskom saboru na{li zajedno naodbijanju ma|arskih zahtjeva o reformi selja~kog pitanja.Osim {to su hrvatski feudalci branili kmetstvo, i jedni su idrugi dràli da je to pitanje bilo politi~ko te da bi izmjenepredstavljale kr{enje municipalnih prava. Suglasnost jebila i po pitanju otpora uvo|enju ma|arskog jezika.Horvat J., 1989, 46. 47; [idak i dr., 1988, 90.

25 Taj je razvoj difuzan te ponekad i kontroverzan (poputGajevog “rusizma”), ali ipak ima odredivu polarizacijskuusmjerenost. Saèto o razvoju preporodnog pokreta dostvaranja politi~kih stranaka 1841. v. Horvat J., 1989, 25-59 i d; Koruni}, Petar. Hrvatski nacionalni i politi~ki pro-gram 1848/49. godine. Prilog poznavanju porijekla hrvat-ske nacije i dràve Hrvatske. Povijesni prilozi 11, 1992,201-205; [idak i dr. 1988, 119-134.

26 Horvat J., 1939, 24; [idak i dr., 1988, 157.27 Gaj je u svom Proglasu za 1843, povode}i se i za sugesti-

jama iz Be~a, zauzeo negativan odnos spram “zapadno-eu-ropejskoga liberalizma” i ma|arske opozicije zbog “ne-razborita dermanja starinstva i jo{ nerazboritijegizmi{ljanja novosti” te se zaloìo za “zakonito i umierenonapredovanie narodnosti” pod za{titom kralja. Pripravnostje Narodne stranke na suradnju s ma|arskom konzervativ-nom strankom Gaj najavio i u Narodnim novinama 13.XII. 1845, a odmah potom je s njim u polemiku u{ao L.Kossuth nazivaju}i ilirsku stranku buntovnom i ropskom,jakobinskom i mra~nja~kom, jezuitskom i rusomanskom.No, to konzervativno Gajevo opredjeljenje nije bilo lako nipotpuno prihva}eno me|u narodnjacima. Horvat J., 1962,146; [idak, Jaroslav. Studije iz hrvatske povijesti XIX. sto-lje}a. Zagreb, 1973, 143-145; [idak i dr., 1988, 157.

28 Horvat J., 1939, 24, 26; Horvat J., 1989, 60-61; [idak i dr.,1988, 133.

29 Horvat J., 1989, 60.


zahtjeve ma|arskih liberala dok narodnjaciveli~aju “konstituciju ugarsku, kraljevinuHrvatsku i narodnost ilirsku”

30, povezuju}i

ideal izgradnje nacije s odrànjem autonom-nog poloàja na osnovi stale{kih prava. Tako,protustavljenost narodnjaka liberalnim ma|a-ronima, velikoma|arska usmjerenost ma|ar-skih liberala, potreba savezni{tva hrvatskogkonzervativnog plemstva, legitimnost sta-le{kog ustava i njegova ukorijenjenost u na-rodnoj svijesti i neposredna iskoristljivost uobrani hrvatskih prava uvjetuju po~etnu uda-ljenost hrvatskih narodnjaka od politi~kih li-beralnih modernizacijskih zamisli madame|u dijelom ~lanstva to usmjerenje nijebezrezervno prihva}eno

31.

Politi~ki zahtjevi iz redova Narodnestranke, nakon po~etnog razdoblja postajusve sna`niji, a osobito su usmjereni na dobi-vanje vlastite vlade po uzoru na Hrvatskokraljevsko vije}e

32koje je sna`no istakao i

Sabor 1845. godine33

. To su zahtjevi za sa-mostalnom (ali ipak ne i odgovornom vla-dom) te po~ivaju na feudalnoj podlozi smje-raju}i na upotpunjenje stale{ke osnove, a ne ina njezinu izmjenu. Ipak, postupno seshva}aju ograni~enosti takvog politi~kog ok-vira razvoja u sklopu nastojanja izgradnje na-cionalnog identiteta i racionalnog ustrojstvaautonomne vlasti. Ve} je 1842. Ivan Kuku-ljevi}-Sakcinski kritizirao plemstvo zbog nje-gove pasivnosti u preporodnoj borbi i ukazaona va`nost znanja za postizanje op}eg blago-stanja

34, a podjela na “demokratski” usmjere-

nu “ljevicu” i stale{ki raspoloènu “desnicu”vidljiva je i nakon zabrane ilirskog imena

35.

Odre|ena radikalizacija koja se zbiva nakonUgarskog sabora 1843. godine

36, ogleda se i

u naznaci koncepcijski druk~ijeg gledanja u~asopisu Branislav (1844. - 1845.), zbog cen-zure tiskanom u Beogradu

37. âsopis se u

prvom broju pozvao samo na prirodno i pozi-tivno pravo zanemaruju}i “dràvno” (povije-sno) pravo, dok je u ~lanku “@elje rodoljuba”istakao ne posve jasno obja{njen zahtjev zamodernizacijom Sabora “~i{}enjem od za-starjelog” putem razmjerne podjele mandata,ustanovljenjem reda postupanja i {irenjemdjelokruga i ~lanstva te potrebu za ustanov-ljenje “vlastitog na{eg namjesni{tva ili konzi-liuma”

38. No, unato~ zna~ajnom pomaku to je

jo{ daleko od sustavnog niza zahtjeva za cje-lovitim preustrojstvom vlasti koje postavljajuma|arski liberali na Ugarskom saboru.

Unato~ tijesnoj vezi Narodne stranke sma|arskim konzervativcima, nacrt strana~-kog programa koje je krajem 1846. izradioLjudevit Vukotinovi} predstavljao je jasnijunaznaku njezinog postupnog i suzdrànog

30 [idak i dr. 1988, 136.31 Me|u narodnjacima se odijelilo konzervativno krilo koje

se zalagalo prvenstveno za suradnju s Dvorom i lijevo kri-lo sastavljeno od mla|ih pripadnika koji su se zalagali zademokratizaciju politi~kog ìvota. Horvat J., 1939, 27;Horvat J., 1962, 146. I Imbro Tkalac u svojim uspomena-ma konstatira da su Hrvati “postali protivnici Madàra,iako su bili politi~ki liberali ba{ kao i Kossuthove prista{eme|u Madàrima” te da su postali i “protiv svoje volje sa-veznicima politi~ke konzervativne stranke”. Tkalac, 203.

32 [idak, Jaroslav. Studije iz hrvatske povijesti XIX. stolje}a.Zagreb. 1973, 222, 226, 231; [idak i dr., 1988, 146-147,149.

33 [idak i dr., 1988, 155.34 [idak i dr., 1988, 146.

35 “Desnica”, koju su preko bana Hallera podràvali krugoviiz vlasti, nije bila sklona naglijim promjenama ~ak ni popitanju jezika jer je shva}ala da uvo|enje hrvatskog jezikavodi uvla~enju {irih slojeva i time demokratizaciji i daljimpromjenama u gospodarskim i politi~kim pitanjima.“Ljevicu” pak ~ini “skupina iz Kapucinske ulice”. HorvatJ., 1989, 76.

36 Horvat J., 1989, 80-81.37 Branislav je ure|ivao Bogoslav [ulek, ali se ~ini da je u

njegovom kona~nom ure|ivanju sudjelovao i Pavle âvlo-vi}, biv{i sjemeni{tarac poslan u Beograd iz Zagreba da binadgledao tiskanje njihovih spisa te ~lanovi pansla-visti~kog kluba u Beogradu koju je osnovao Franjo Zach.U ~asopisu su sura|ivali Antun Vranicz�ny, DragutinKu{lan, Josip Dra{kovi}, Bogoslav, Antun Vakanovi}.âsopis je uga{en 1845. nastojanjem grofa FerdinandaKulmera i uz pomo} Janka Dra{kovi}a i Ljudevita Gaja.Uvjerljivijom mi se ~ini [idakova tvrdnja ([idak, 1973) daMaùrani} nije sura|ivao u tom listu nasuprot tvrdnjiJosipa Horvata i naznaci Milorad @ivan~evi}a da jest(Horvat J., 1962). Horvat J., 1962, 140-145; Horvat J.,1989, 81; [idak, 1973, 153-166, 280; [idak i dr., 1988,150-151, 154; @ivan~evi}, Milorad. Maùrani}. Novi Sad- Zagreb, 1988, 95,.

38 U Branislavu je ~ak najavljeno i dono{enje osnove o “kon-zilijumu” koja, me|utim, nije donijeta. [idak, 1973, 164;Horvat J., 1989, 81.


40

kretanja prema stranci liberalnih obilje`ja.Taj je nacrt kriti~ki nadovezan na programma|arskih konzervativaca (donijet neposred-no prije toga) kojeg je Vukotinovi}ev nacrtispravio i dopunio nagla{avanjem hrvatskihnarodnih posebnosti u jeziku i “nezavisnosti”u “doma}im poslovima”. No, uz osnovnupreokupaciju tim pitanjima iznosi se i te`njaza uvo|enjem nekih modernih na~elaustrojstva vlasti i reguliranja poloàja poje-dinca i to: pretvaranje stale{kog Sabora upredstavni~ki, preciziranje ùpanijskog dje-lokruga i podjela vlasti u ùpanijama, izjed-na~enje stanovnika u sno{enju javnih tereta,odnosno oporezivanje plemstva, pravi~nijizakoni koji se ti~u gra|anskih prava, ure|enjegradova, dono{enje zakona o prehrani sta-novni{tva, ukidanje aviciteta, rje{avanje ur-barskih pitanja i to posebno otkup tlake pa iograni~ena podjela vlasni{tva onima koji ganemaju

39. Tim bi nacrtom, koji iz nepoznatih

razloga nije i prihva}en, narodnjaci prihvatilicijeli niz modernih vrijednosti pa je taj nacrtzna~ajnije prelazio program ugarskih konzer-vativaca i znatno se pribliàvao liberalnomprogramu, dok je vezu s konzervativnim pro-gramom zadrào svojim osloncem na surad-nju s vladom.

O~ito je bilo da su me|u narodnjakeprodrle moderne liberalne ideje, ali je kreta-nje stranke u tom smjeru bilo presporo zamla|e ~lanove koji od po~etka nisu posveprihvatili konzervativno usmjerenje. Gra|an-ski intelektualci nisu mogli biti zadovoljnizahtjevima koji su u osnovi ograni~avalivaènje prava na privilegirane staleè.Previranja koja su zapo~ela u stranci odva-janjem “mladih” zbog nezadovoljstva djelat-no{}u “vo|a” na promicanju “narodne i mu-nicipalne samostalnosti” i “narodne sre}e iustavne slobode” te zbog suradnje s ugarskimkonzervativcima, urodila su 1847. poku{ajem

osnivanja posebne skupine “napredovaca” u{to je, uz Dragutina Ku{lana, zna~ajnije biouklju~en i Ivan Maùrani}

40. Iz nacrta pro-

glasa “napredovaca” vidljiv je zahtjev da se“narodna i municipalno-upravna samostal-nost” postavi na “temeljih naravnog prava”,da se na povijesnom temelju osigura slobo-dan ustavni razvoj i da se “blagodati konsti-tucije” protegnu na “sve ìtelje ovihKraljevina” te da se tek pod tim uvjetimasklopi savez s Ugarskom

41. Na prijelazu iz

1847. u 1848. u Narodnim novinama se po-javljuje i pitanje odgovornosti ministarstva, auvijeno se iznose i kritike na ra~un Saboraorganiziranog na stale{kom na~elu te isti~epotreba ukidanja kmetstva

42. O~ito je tako da

je do 1847. me|u dijelom narodnjaka do{lodo prihvata liberalnih ideja koje su oni nasto-jali spojiti sa stale{kim ustrojstvom, a vjero-jatno je da bi dalji razvoj zbivanja pogodovaoizradi strana~kog programa sa srodnim za-mislima za koje je postojala intelektualna pri-premljenost barem dijela ~lanstva. Taj je raz-voj prekinut, a jedinstvo stranke o~uvanozbog revolucionarnih zbivanja u Austriji,Ugarskoj i europskim zemljama, a osobitozbog pretakanja velikoma|arskih aspiracija u“travanjske zakone” koji su neposredno uki-dali hrvatsku autonomiju

43. Ti doga|aji iz

prve polovice oùjka nastupili su prije nego lije do{lo do samoniklog kristaliziranja stavovau pokretu, ali su oni ujedno zna~ajno ubrzali

39 Usp. tekst Vukoti}evog nacrta programa Narodne strankeIlirske u: [idak, Jaroslav. Prilog historiji strana~kih odno-sa u Hrvatskoj uo~i 1848. Historijski zbornik 13, 1960,203-205. Usp. i [idak, 1973, 147, 159; [idak i dr., 1988,157-159.

40 Sukob “mladih” i “starih” u Narodnoj stranci nije dovolj-no razja{njen. Ku{lanova i Maùrani}eva djelatnost, kojaje prethodila sukobu, (Ku{lan je sura|ivao u izdavanju iraspa~avanju Branislava, Maùrani} je namjeravao 1845.otkupiti karlova~ki Der Pilger i pretvoriti ga u hrvatski~asopis) nije imala ja~e politi~ko obilje`je, ali je Domo- irodoljubno dru{tvo karlova~ko koje su osnovali, ~ini se,imalo zna~ajnije politi~ke ambicije. No, zbog (neobja{nje-nog) politi~kog “burkanja”, to je dru{tvo prestalo djelova-ti. Horvat J., 1962, 133, 147; [idak, 1973, 149-149; [idak,1973, 281; [idak i dr., 1988, 159-161.

41 Horvat J., 1962, 148; [idak i dr., 1988, 160. Nacrt progla-sa hrvatskih “napredovaca” i komentar v. u: Maùrani},Ivan. Sabrana djela. Sv. IV. Pisma i govori. (prir. Milorad@ivan~evi}). Zagreb, 1979., 450-451; [idak, 1960, 205-206.

42 Horvat J., 1962, 149.43 [idak i dr., 1988, 160.

njegovo preusmjerenje u nastojanju da se od-govori na izazove revolucionarnih zbivanja ivelikoma|arska presezanja u hrvatska prava.

Ipak, bilo kako mu drago, oùjak 1848.narodnjaci su do~ekali bez pravog modernoggospodarskog i politi~kog programa - izuzi-maju}i Dra{kovi}evu Disertaciju - i bez pret-hodne sustavnije organizacijske i akcijskepripremljenosti na takva zbivanja.

ZBIVANJA 1848. GODINE IZAHT�VANJA NARODA - NAGLA LI-BERALIZACIJA HRVATSKOG NACIO-NALNOG POKRETA

Iznenadna i dramati~na zbivanja u hrvat-skom okru`ju 1848. dovest }e do brzog raz-voja modernizacijskog koncepta u Hrvatskojza koji prethodno nisu postojale posve iz-gra|ene pripreme. Splet okolnosti u zemlji iizvan nje ponukao je hrvatske nacionalno-po-liti~ke snage da odgovore na naraslu opasnostpo samostalnost Hrvatske te da istovremenoodgovore na izazov mogu}nosti preobliko-vanja stale{ke u modernu nacionalnu autono-miju. Za razliku od slabih odraza 1789. i1830. godine, europska zbivanja 1848. na{lasu u Zagrebu svoj jasan i snaàn, ali speci-fi~an izraz, koji je pokrenuo proces postup-nog, sustavnog i trajnog priklju~ivanjaHrvatske europskim procesima izgradnjemodernih institucija vlasti i jamstava slobodai prava pojedinaca.

Presudnim zagreba~kim zbivanjima uoùjku 1848. prethodile su vijesti o revolu-cionarnim zbivanjima u Parizu i Italiji, vijestio velikoma|arski usmjerenim raspravama naPoùnskom saboru kao i o be~kim i pe{tan-skim revolucionarnim zbivanjima polovicomoùjka te proglas Ferdinanda V. o slobodi ti-ska. U brzoj reakciji na ta zbivanja prvaci suNarodne stranke ve} 17. oùjka sazvali sjed-nicu zagreba~kog magistrata na kojoj je IvanKukuljevi}-Sakcinski iznio novu politi~kupodlogu Narodne stranke, pozvav{i na ra-spravu o ustavu zasnovanom na “neotu|ivimpravima ~ovjeka, na jednakosti pred zakoni-

ma, na slobodi tiska i na pravednoj razdiobiporeza” te se zaloìo za ukidanje desetine itlake nakon {to je ona ukinuta na Ugarskomsaboru

44. Pet dana potom sazvana je narodna

skup{tina grada Zagreba pod predsjedanjemJanka Dra{kovi}a te su na njoj usvojene 22programske to~ke @elja naroda. Taj je doku-ment posluìo kao osnovica za 30 to~akaZaht�vanja naroda, programske zavr{niceprvaka Narodne stranke, koja je 25. oùjkausvojena na Velikoj narodnoj skup{tini uZagrebu zami{ljene kao supstitut feudalnomSaboru

45. Ti su programski dokumenti prvi

koji pokazuju jasan i cjelovit raskid narod-njaka s dotada{njom tradicijom pravno-poli-ti~ke misli utemeljenoj na, uglavnom, sta-le{koj osnovi.

Zaht�vanja naroda iznose op}e ideje re-

volucionarnih pokreta toga vremena, ali nji-

hovim prelamanjem kao i izno{enjem speci-

fi~nih zahtjeva, odraàvaju i trenutak nastan-

ka. Radi se o vi{eslojnom dokumentu koji na

relativno nesustavan na~in objedinjava na~el-

no-programsku i posve operativnu i konkret-

nu razinu kao i pojedina~ne zahtjeve. U uvo-

du je iskazana volja zadràvanja zajedni~kog

dràvnopravnog okvira s Ugarskom, a nasta-

log slobodnim zdruìvanjem uz uvjet

me|usobne jednakosti te vjernost dinastiji na

temelju pragmati~ke sankcije (to jest poveza-

nosti austrijskih i zemalja ugarske krune), ali

je sve~ano iskazana potpora ste~evinama

be~ke revolucije ~ime su liberalni sadràji

postavljeni unutar ustavnosti sa stale{kim ko-

rijenima. Trideset to~aka sadrì zahtjeve koji

se odnose na nacionalno i teritorijalno je-

dinstvo hrvatskih zemalja, potvrdu autonom-

nih prava Hrvatske uobli~enih u modernu

ustavnu osnovu koja podrazumijeva moder-


44 Neust�dter, Josip. Ban Josip Jela~i} i doga|aji uHrvatskoj od 1848, I (prir. I. Gostl). Zagreb 1994 (1*Zagreb 1940, na francuskom izvorniku)., 281.

45. O Zaht�vanjima naroda usp. Horvat J., 1939, 28-30;Horvat J., 1989, 106-108; Neust�dter, 287-288, 300-304;Koruni}, 1989, 59, 98-99; Koruni}, 1992, 211-212; [idak,Jaroslav. Studije iz hrvatske povijesti za revolucije 1848-49. Zagreb, 1979, 33-74, 51-5.


42

no, racionalno ustrojstvo vlasti i jamstva naj-

va`nijih sloboda i prava pojedinaca. Zbog

pragmati~nosti i nesustavnosti dokumenta

oteàno je izvr{iti sustavniju analizu zahtjeva

i analiti~ku rekonstrukciju vrijednosne pod-

loge, ali je mogu}e izlu~iti neke temeljne vri-

jednosti na kojima se taj dokument zasniva i

koje ukazuju na cjelovitiju podlogu.

Zaht�vanja naroda po~ivaju na liberalno

-demokratskom sustavu vrijednosti s kojima

se poku{avaju spojiti institucije tradicional-

nog sustava vlasti sa stale{kim korijenima

(ban, Sabor, ùpanije, neka municipalna pra-

va). Temelj je zahtjeva povratak, odnosno

oìvljavanje osnovnih institucija vlasti (ban,

Sabor) te preustroj dotada{njeg sustava pre-

ma novim na~elima. Zahtjevi se nadovezuju

na municipalna prava, ali idu dalje od njih i

glede {irine pojedinih prava, odnosno nad-

le`nosti pojedinih nosilaca, kao i glede njiho-

ve podloge koja je postavljena na nova

na~ela. Tako prema Zaht�vanjima naroda

bana bira narod, odnosno njegovi predstavni-

ci, ban dobiva pravo raspisivanja izbora za

Sabor i sazivanja Sabora, ban po funkciji do-

biva zapovjedni{tvo nad vojskom Vojne kraji-

ne (t. 1). Traì se vra}anje tradicionalnog

ure|enja ùpanija, ali “na novom temelju

sada{nje slobode” (t. 28). Povijesnim je pra-

vom (a ne prirodnim to jest “narodnim” pra-

vom) obrazloèn zahtjev za ujedinjavanjem

izgubljenih hrvatskih podru~ja Dalmacije,

Vojne krajine (u pogledu civilne uprave) te

ostalih izgubljenih podru~ja, a tradicionalnog

je porijekla, ali ne i {irine, zahtjev za slobod-

nim uvozom soli. Vi{e drugih zahtjeva na jo{

odre|eniji na~in smjera da u postoje}e tradi-

cionalne institucije ulije moderni sadràj, a

klju~ni je oslonac tih zahtjeva pravna jedna-

kost i ukidanje stale{kog ustrojstva. Tako se

na razini ustrojstva vlasti zahtjeva uvo|enje

predstavni~kog Sabora na temelju na~ela jed-

nakosti, a tome je supripadan i zahtjev za

neovisnom i Saboru odgovornom vladom s

~lanovima “napredno” usmjerenima koji

uìvaju narodno povjerenje. Takav je zahtjev

u skladu s na~elom “narodne nezavisnosti”.

U skladu su s tim na~elom i nacionalno-kul-

turni zahtjevi (narodni jezik kao {kolski i ure-

dovni, osnivanje sveu~ili{ta, politi~ki i du-

hovni razvoj na narodnom duhu). Od poseb-

ne je va`nosti {to Zaht�vanja kao na~elne

zahtjeve postavljaju cijeli niz klasi~nih libe-

ralnih vrijednosti koje se odnose na poloàj

pojedinca u politi~kom sustavu, a od kojih se

dio dotad nije spominjao u dokumentima

Narodne stranke. To su sloboda tiska, vjere,

u~enja i govora, jednakost pred sudom, bez

obzira na stale` i vjeru, te jamstva po{tenog

su|enja (javnost i usmenost postupka, porot-

no su|enje, odgovornost sudaca), porezna

jednakost, oslobo|enje kmetova, pu{tanje

svih politi~kih zatvorenika na slobodu “po

na~elu ~ovje~nosti”, pravo udruìvanja, sa-

stajanja i peticije. U skladu s na~elom narod-

ne nezavisnosti je i niz drugih zahtjeva na fi-

nancijskom, vojnom, gospodarskom te na

planu profesionalnog osoblja (osnivanje na-

rodne banke, odre|ivanje poreza na

Hrvatskom saboru, preuzimanje pod upravu

hrvatskih zaklada i po{te u Hrvatskoj od

Sredi{nje vlade, a od Dvorskog ratnog vije}a

preuzimanje kraji{kih prihoda, prisezanje

vojske “op}em” ustavu, kralju te slobodi svo-

ga i svih ostalih naroda Monarhije, osnivanje

narodne straè sa zapovjednikom po tradiciji

izabranim na Saboru te narodni jezik u na-

rodnoj vojsci i njezino zadràvanje u zemlji,

odlazak strane vojske iz zemlje, obna{anje

crkvenih i svjetovnih funkcija isklju~ivo od

“doma}ih sinova”). Ti zahtjevi svoj odraz

imaju u odgovaraju}im zahtjevima koji su

usmjereni na ure|enje Vojne krajine i poloàj

kraji{nika (pla}anje i naknada tro{kova hrane

i odje}e kraji{nicima i povratak kraji{nika iz

Italije, ukidanje rabote u Vojnoj krajini i po-

vratak {uma i pa{njaka pod upravu op}ina,

izjedna~enje kraji{nika u slobodama i pravi-

ma s ostalim stanovnicima Trojedne Kralje-

vine, samoupravno ure|enje kraji{kih op}ina

uklju~uju}i i sudsku nadle`nost)46

. U zadnji

tren dodan zahtjev za ukidanjem celibata i

uvo|enjem u Crkvu “narodnog jezika” na te-

melju “tradicionalnog hrvatskog prava” na

“narodno” bogoslu`je (na staroslavenskom),

ukazuje na prisutnost liberala iz redova

Crkve me|u sastavlja~ima dokumenta47

.

Induktivnim zaklju~ivanjem prema ap-straktnijim razinama u Zaht�vanjima narodakao najva`nija na~ela mogu se utvrditi i izd-vojiti teritorijalna cjelokupnost, politi~ka ikulturna samostalnost, ustavnost, predstav-ni~ka vlast i odgovornost vlade, pravna jed-nakost, neovisnost sudstva i porotno su|enjete sloboda tiska i govora i pravo udruìvanjai okupljanja. To su u velikoj mjeri klasi~ne li-beralne vrijednosti koje tvore gotovo cjelovi-

tu podlogu za izgradnju modernog dràvnoprav-nog ustrojstva uz jamstva prava pojedinca.

Unato~ relativnoj nesustavnosti doku-menta, njegova struktura i raspored pojedinihzahtjeva pokazuju da prioritetno mjesto zau-zimaju politi~ka pitanja vezana uz neposred-no razrje{avanje najzna~ajnijih neposrednihproblema (imenovanje bana i saziv Sabora) teosiguranje hrvatske teritorijalne cjelovitosti ipoliti~ke neovisnosti, a potom i jamstva te-meljnih pretpostavki samostalnog kulturnograzvoja. Tek nakon toga dolaze liberalni poli-ti~ki zahtjevi (~ak i oni elementarni poputpravne jednakosti), odre|eniji zahtjevi zaure|enjem institucija kao i preslikavanjezahtjeva na Vojnu krajinu. Tako iz strukture isadràja Zaht�vanja naroda proizlazi da jetemeljna va`nost pridavana osnovnim dràv-


46 Poku{aj rekonstrukcije traènja Zaht�vanja naroda kaosustava vrijednosti i ideja moè doprinijeti uno{enju ne{tovi{e jasno}e u razumijevanje sadràja tog dokumenta.Trideset to~aka Zaht�vanja po~inje nagla{avanjem potre-be izlaska iz “izvanrednog stanja” (u to doba Hrvatskanema bana ve} banskog namjesnika) i povratka na “zako-nito stanje” postavljanjem bana koji bi imao povjerenjenaroda i koji bi trebao dobiti zapovjedni{tvo nad vojskomgranice kao i pravo raspisivanja izbora za Sabor, a za ~astse bana na samom skupu bira Josip Jela~i} (t. 1) - mada niSabor nije imao pravo izbora bana koji pak nije imao za-povjedni{tvo nad vojskom granice niti pravo sazivanjaSabora. Tomu slijedi zahtjev za brzim sazivanjem Sabora(t. 2), a u vrhu va`nosti je i zahtjev za teritorijalnim obje-dinjenjem s Hrvatskom svih “te~ajem vremena izgublje-nih (...) stranah domovine na{e”, osobito Dalmacije iVojne krajine (t. 3). Nejasan na~elni zahtjev za “narod-nom nezavisno{}u” (t. 4) vjerojatno je poja{njen skupompoliti~kih i kulturnih zahtjeva koji Hrvatskoj jam~e samo-stalni politi~ki i kulturni razvoj. Ti zahtjevi su: vlastita ineovisna vlada odgovorna Saboru s ~lanovima koji imajupovjerenje naroda te su i “od noviega duha napredka i slo-bode” (t. 5), hrvatski jezik kao unutarnji i vanjski slu`benijezik te {kolski jezik (t. 6), osnivanje Sveu~ili{ta uZagrebu (t. 7), politi~ki i duhovni razvoj na slobodnom na-rodnom duhu (t. 8), sloboda tiska, vjere, u~enja i govora (t.9) i svakogodi{nje sazivanje Sabora u Zagrebu, Osijeku,Zadru i Rijeci (t. 10). Slijede zahtjevi kojima se traìuvo|enje liberalno-demokratskih prava. Ponajprije je tozahtjev da Sabor bude predstavni~ko tijelo naroda teme-ljem jednakosti staleà (t. 11), zatim jednakost svih predsudom bez obzira na stale` i vjeru, javnost i usmenostsu|enja, porotno su|enje te odgovornost sudaca (t. 12),porezna jednakost i utvr|ivanje poreza na Saboru (t. 13) teoslobo|enje kmetova od tlake i podani{tva (t. 14), a tek suu posljednjoj tre}ini uvr{teni zahtjevi za pravomudruìvanja, sastajanja i peticije (t. 21) i pu{tanjepoliti~kih zatvorenika uklju~uju}i poimence spomenutog

Niccolo-a Tomasseo (t. 20). Zatim slijede financijski zaht-jevi o osnivanju narodne banke (t. 15) te o stavljanju za-klada i fondova kojima se upravljalo u Ugarskoj pod nad-le`nost Ministarstva financija Hrvatske vlade (t. 16).Glede oruànih snaga, postavljen je zahtjev za osnivanjemnarodne garde na ~elu s kapetanom izabranim na Saboru“po staroj navadi” (t. 17), a glede narodne vojske njezinostanak u zemlji (ako nema vanjskoga rata) pod doma}imzapovjednicima i s doma}im zapovjednim jezikom te saosiguranom hranom, pla}om i odje}om u doba odlaska urat, povratak grani~ara iz Italije i odlazak strane vojske izzemlje (t. 18), prisegu vojske ustavu, kralju i slobodi svo-ga i svih slobodnih naroda austrijskog carstva po na~elu~ovje~nosti (t. 19). Unutarnjem ure|enju sluè zahtjevi zaukidanjem mitnica i slobodnim saobra}ajem prema au-strijskim zemljama i stavljanjem po{ta pod nadle`nosthrvatske vlade (t. 22) te slobodan uvoz soli sukladno mu-nicipalnim pravima (t. 23). Slijede zahtjevi u vezi sVojnom krajinom (ukidanje tlake i povratak op}inamaop}inskog zemlji{ta, stavljanje kraji{kih fondova podhrvatsku upravu, izjedna~enje kraji{nika s ostalim stanov-nicima civilne Hrvatske, povratak op}inske samoupraveuklju~uju}i i sudbenost). Tri su zadnja ~lana o~ito dodanajer se u njima traì reforma ùpanija “po starom na~inu, ana novom temelju sada{nje slobode” (t. 28), obna{anje du-hovnih i svjetovnih funkcija isklju~ivo od “doma}ih sino-va” (t. 29) te ukinu}e celibata i uvo|enje narodnog jezikau Crkvu prema starom pravu i obi~aju (t. 30).

47 îni se da je zahtjev o ukidanju celibata te zahtjeve opridràju svih ~asti samo za doma}e sinove, a navodno izahtjev o imenovanju Jela~i}a za bana, dodao stanovitiNikola Vaganovi}. Zahtjevu za ukidanjem celibata o{tro sesuprotstavio zagreba~ki Kaptol, a ubrzo je biskup Haulikoduzeo ~ast podarci|akona Pavlu [toosu zbog njegoveknjiìce uperene protiv celibata. Neust�dter, 1994., 300,304; Gross, Mirjana. Po~eci moderne Hrvatske. Zagreb,1985, 332.


44

nopravnim pitanjima, do~im se pitanjima slo-boda i prava pojedinca u odnosu premadràvi prilazilo kao sekundarnima i izvedeni-ma iz uspostavljenog dràvnopravnog okvira.

Ostaje pitanje ovako nagle pojave, unato~svim njegovim nesavr{enostima, cjelovitog imodernog programa s vrijednostima koje suprevladavale u razvijenim europskim dràva-ma. U Hrvatskoj, za razliku od Ugarske, pret-hodna zbivanja nisu ukazivala na tako nagliokret Narodne stranke prema cjelovitomprihvatu modernih europskih vrijednosti.Svakako, radi se o, za Hrvatsku, nagloj i ra-dikalnoj pojavi cjelovitog modernizacijskogprograma u kojem je sadràna ve}ina zahtje-va klasi~nog liberalnog arsenala politi~kihvrijednosti. Zacijelo se pojava toga programai posljedi~nog smjera u politi~koj aktivnostimoè objasniti dvama ~imbenicima. S jednestrane, ~ini mi se - nasuprot nekim skepsamau hrvatskoj historiografiji - da je taj doku-ment nastao kao nadogradnja na na~elnezahtjeve sadràne u posve lapidarnih dva-naest to~aka pe{tanskih “@elja naroda” kojesu posluìle kao okosnica dokumenta te supotom “pe{tanski” zahtjevi razvijeni i prila-go|eni hrvatskim prilikama uz dodavanje ci-jelog niza specifi~nih hrvatskih zahtjeva

48.

No, brza i uspje{na izrada dokumentaZaht�vanja naroda koji predstavlja cjelovit iu zna~ajnoj mjeri nov smjer politi~kog djelo-vanja kao i njegov brz i spreman prihvat, po-kazuje da se tijekom prethodnog razdoblja

me|u hrvatskim narodnjacima ipak odvijalozrenje modernih ideja i unato~ tomu {to onenisu pretakane u programske dokumente.Dokument Zaht�vanja naroda svojom cjelo-vito razvijenom i preteìto liberalnom priro-dom, i unato~ odrànju vrlo zna~ajnih eleme-nata municipalnog okvira, predstavlja novumu razvoju hrvatske politi~ke misli i, na idej-nom planu, predstavlja raskid sa zalaganjemza razvoj na isklju~ivo stale{koj osnovici.

Unato~ kraljevom odbijanju da ispunitraènja iz Zaht�vanja naroda

49taj je doku-

ment svojim simboli~kim zna~ajem utisnuobiljeg hrvatskom nacionalno-politi~kom po-kretu 1848. kao i kasnijim akcijama na iz-gradnji pravno-politi~ke i kulturne osnovicemoderne Hrvatske u {ezdesetim i sedamdese-tim godinama. Zaht�vanja naroda bila sustvarna programska podloga rada Sabora1848. godine

50, a preko neposrednih sudioni-

ka pokreta 1848. ideje iz tog dokumenta bo-jit }e konstitucionalne napore Hrvatskog sa-bora sve do kraja Maùrani}eva razdoblja.Zbivanja 1848. i Zaht�vanja naroda pred-stavljaju i simboli~ni i stvarni po~etak ozbilj-nih i trajnih napora na uspostavljanju moder-ne nacionalne dràve u Hrvatskoj.

Sa Zaht�vanjima naroda u prvi plan izbi-ja “skupina iz Kapucinske ulice” ~iji su ~la-novi sada ve} u zrelim ili srednjim godinamaosim sedamdesetsedmogodi{njeg Dra{kovi}akoji je na zalazu

51.Tada i tridesetpetogodi{nji

48 îni se da u hrvatskoj historiografiji jo{ nije dovedena u

pitanje skepsa J. [idaka - koji je prvi pridao Zaht�vanjima

naroda zasluènu pa`nju - u pogledu nadovezivanja toga

dokumenta na pe{tanske @elje naroda. [idak je ustvrdio

da se dobiva dojam o svjesnom preno{enju pe{tanskih

dvanaest to~aka u Zaht�vanjima, ali je ustvrdio da su one

u Zagrebu bile objavljene u Gajevim Narodnim novinama

22. oùjka 1848. kada je osnovni tekst budu}ih

Zaht�vanjama naroda ve} bio izra|en i odobren ([idak,

1979, 46, 57). No, pe{tanske to~ke bile su objavljene 15.

oùjka 1848. (Csizmadia Ant�l. L’instaraution du droit

bourgeois au cours de la r�volution hongroise de 1848.

Acta Juridica Academiae Scientiarum Hungaricae 25,

1983, 3-4, 317), a jo{ je 1835. uvedena dnevna po{tanska

veza Zagreba s Be~om i Pe{tom (Horvat J., 1962, 109) pa

je te{ko vjerovati da ubrzo nakon pojave toga letka u Pe{ti

u Zagrebu nisu znali za njegov sadràj. Pe{tanske su @elje

naroda stoga mogle posluìti kao osnovica za izradu za-

greba~kih @elja naroda prihva}enih na skup{tini 22.

oùjka 1848, a sadràjnu podudarnost tih dvaju dokume-nata, zadrànu i u Zaht�vanima, dopunjava i istovjetnostnaziva. Po svoj su prilici zagreba~ki narodnjaci ipak uzelipe{tanske @elje naroda kao osnovu za izradu svojih @eljai Zaht�vanja. [idakovo zanemarivanje o~ite vjerojatnostida je pe{tanskih dvanaest to~aka u Zagrebu bilo poznato iprije sastavljanja zagreba~kih @elja naroda mo`da semoè pripisati nevoljkosti da se ishodi{ta hrvatskog protu-ma|arski usmjerenog pokreta dovedu u vezu upravo sma|arskim pokretom.

49 Zaht�vanja naroda su odbijena i od kralja i od Dràvnekonferencije. Na to je, osim razloga politi~kog oportunite-ta, utjecala i ~injenica nelegitimiranosti tih zahtjeva koje jedonijela nezakonita skup{tina, a ne zakoniti Sabor dok jeDràvna konferencija istaknula kako neki od zahtjeva po-sve prelaze hrvatske nadle`nosti i bave se pitanjima odva`nosti za cijelu Monarhiju. [idak, 1979, 67-69.

50 [idak, 1979, 69.51 Horvat J., 1939, 31; Horvat J., 1989, 111.

Ivan Maùrani} izlazi na politi~ku scenu ipotpuno se posve}uje politi~kom radu, a po-sve zaklju~uje rad u knjièvnosti s kojim sedotad afirmirao

52. Maùrani} tada sudjeluje

na skup{tini u Narodnom domu i ~lan je de-putacije koja nosi zahtjeve vladaru. Po po-vratku u Karlovac pi{e svoj posljednji, rela-tivno opse`niji, rad, spis Hervati Madjaromkoji ima i politi~ka i literarna obilje`ja i razd-jelnica je njegova knjièvnog i politi~kog dje-lovanja. Taj spis imao je zna~ajan odjek uHrvatskoj i od va`nosti je za cjelovitije razu-mijevanje prijelaza hrvatskog nacionalnogpokreta na modernu liberalnu politi~ku pod-logu i borbu za politi~ke zahtjeve

53. Spis je u

cijelosti intoniran “francuski”. Od u~estalepojave parole libert�, �galit�, fraternit� i od-govaraju}eg sadràja, preko “trijadnog”na~ela strukturiranja rada do zamjetnog “tri-jadnog” na~ela ~ak i u stilu

54. Uvjeravanjima

iz Pe{te o rje{avanju nacionalnih problemaapstraktnim jamstvima pojedina~nih prava isloboda Maùrani} se suprotstavlja dopunomu vidu na~ela nacionalne slobode bez koje nipojedinci ne mogu biti slobodni, kao {to ni

bez slobode pojedinaca ne mogu ni nacije bitislobodne

55. Spis se bavi odnosima nacija na

koje gleda kao na kolektivne osobe s pravomna samoodre|enje i jednakopravnost te s od-govaraju}im prirodnim pravima. Legitimacij-ska je podloga postavljenih zahtjeva nagla-{eno i gotovo isklju~ivo prirodnopravna dokizostaje pozivanje na “starodavna” prava a,{tovi{e, zahtjev za vjerskom ravnopravno{}usuprotan je jednoj od konstanti obrane hrvat-ske autonomije na municipalnim osnovama.To je prvi put da se u hrvatskim politi~kimspisima tako nagla{eno afirmira prirodno pra-vo, a zanemaruje municipalna podloga hrvat-ske zasebnosti. Nagla{eno prirodnopravnousmjerenje imat }e i kasnije “Politi~ke iskri-ce” koje Maùrani} anonimno objavljuje, akoje nagla{avaju va`nost slobodnih instituci-ja, ustavnosti i vladavine prava, prava naroda,va`nost neovisnog javnog mnijenja, ljudskihprava i gra|anskih prava (pravo nepovredivo-sti stana), vrijednost razuma, va`nost razvojai relativnost povijesne argumentacije kao i{tetnost apsolutizma

56.

Manje literarno poja{njenje idejne podlo-ge pokreta i “analiti~ko” izlaganje glavnihvrijednosti pokreta izvr{io je Ljudevit


52 Ivan Maùrani} nakon 1848. ne}e napisati vi{e ni jednoknjièvno djelo. Nakon prvotne dileme izme|u sve zaht-jevnijeg pisanja i politi~kog rada (“morat }u ostavit jednoili drugo”), Maùrani} }e se posve opredijeliti za potonje.@ivan~evi}, 1988, 95,

53 Spis Hervati Madjarom datiran je s “Karlovac, 10. travn-ja”, a napisan je po povratku deputacije koja je nosila kral-ju Zaht�vanja naroda te je nastao u svega nekoliko dana.Maùrani} ga je o svom tro{ku tiskao u 2000 primjeraka iskrbio se oko njegova raspa~avanja, a zatim se, sukladnonjegovoj preporuci bratu da se djelo prevede na njema~kii ma|arski, pojavilo i izdanje Franje @upana na ma|ar-skom. Knjièvni su povjesni~ari navodili da djelo stoji na“granici izme|u literature i politike”, pisano je proro~kimbiblijskim stilom, a uzor po sadràju i stilu ima uMickiecwiczevom djelo Ksiegi narodu i pielgryzimstwapolskiego, Ivanovom evan|elju iz Biblije (u prijevodu V.Karadì}a 1847) i djelu F. R. de Lamennaisa Les parolesd’un croyant. Djelo je ubrzo po objavljivanju preporu~enou Danici uz zamjerku u pogledu te{kog klasi~nog sloga.Usp. pismo Ivana Antunu Maùrani}u v. u: Maùrani} IV,74-75; Bratuli}, Josip. Ivan Maùrani} u Karlovcu. U:Maùrani}, Ivan. Hervati Madjarom. Odgovor na progla-se njihove od oùjka mieseca i travnja 1848. Karlovac1994 (1* Karlovac 1848), 3-11, 6-7; Frange{, Ivo. Studijei eseji. Zagreb, 1967, 42-44 i d; @ivan~evi}, 1988, 84;@ivan~evi} u: Maùrani}, Ivan. Sabrana djela. sv. III.(prir. Milorad @ivan~evi}). Zagreb 1979., 458.

54 Trojnu je formulu Francuske revolucije “sloboda, jedna-kost, bratstvo” Maùrani} primijenio u obradi triju poli-ti~kih postavki i pri strukturiranju rada (trijadni slijed po-glavlja: numerirano, nenumerirano, numerirano) kao i utrojnom ritmu. K tomu u tre}em poglavlju (III) Maùrani}govori o Trojednoj Kraljevini. Uz trijadni ritam pojavljujese i dvojni ritam kojeg Frange{ tuma~i kao ritam suprot-stavljanja odnosno oporbe. Takva se struktura i stil pro-vla~i kroz cijeli rad {to ga i ~ini teìm za ~itanje. Star~evi}je vrlo negativno ocijenio taj Maùrani}ev spis zbog togajer bi morao kao “pamflet” biti sadràjno potpun, a nemanjkav te stoga {to je pisan te{kim i nerazumljivim jezi-kom. Frange{, 1967, 44-45, 53-56, 62-67.

55 [idak, 1973, 283.56 Politi~ke iskrice v. u Maùrani} IV, 219-222. Te je notice

Maùrani} objavljivao u Slavenskom jugu od 10. prosinca1848. do 20. sije~nja 1849. Slavenski jug su bile novineDru{tva slavenske lipe koje je prema ~e{kom primjeruosnovala hrvatska “ljevica” oko Dragojla Ku{lana kaona~in da sustavnog utjecaja na politi~ki ìvot, ali dru{tvonikada nije steklo obilje`ja politi~ke stranke. OsimPoliti~kih iskrica nejasno je u kojem je stupnju u tomesura|ivao i Maùrani}. Horvat J., 1962, 165-166; [idak,1973, 288-289. Usp. i @ivan~evi}ev komentar u: Maùra-ni} III, 1979, 465-467.


46

Vukotinovi} u bro{uri Nekoja glavna pitanjana{ega vremena koja je izi{la nakonZaht�vanja naroda. Vukotinovi} je ukazao naimperativ reformi s uvo|enjem predstav-ni~kog Sabora i ukidanjem tlake kao prvimkorakom, ali je naglasio potrebu skrbni{tvanad ostvarivanjem prava jo{ nedovoljno zre-log naroda

57. Vukotinovi} je istaknuo va`nost

narodne straè za ~uvanje ustavne slobode,ukazao na zna~aj odgovornosti vlade kaona~ela koje preokre}e cijelo dotada{njeustavno ure|enje jer podrazumijeva i promje-nu poloàja i preustrojstvo ùpanijskog su-stava s obzirom na odgovornost uprave vladite vlade narodu, zaloìo se za ~im {ire izbor-no pravo uz imovinski i intelektualni cenzus,jer {irina sloboda i prava zna~i ja~u obranuustava te jednakost u sno{enju javnih tereta,zaloìo se i za na~elo javnosti u pravosu|enjui slobodu tiska uz odgovornost te za “opreznutoleranciju” u pogledu vjere

58.

Me|u va`nijim su programski intonira-nim zahtjevima do zasjedanja Sabora iKukuljevi}evi zahtjevi za posebnom vladom ineovisnim Saborom s polazi{tem u na~elima“jednakosti, slobode, bratstva”

59, a naglasak

na samostalnoj i odgovornoj hrvatskoj vladiili hrvatskom ministru prisutan je i u opera-tivno usmjerenom “travanjskom programu”Narodne stranke.

60

DJELATNOST SABORA 1848. I SABORSKIH ODBORA 1849. - PROPU-[TENA PRILIKA POSTAVLJANJAMODERNIH TEMELJA USTROJAVLASTI I GRA\ANSKIH PRAVA

Sabor 1848. sazvan je na osnovi naredbebana Jela~i}a prema izbornom redu koji je iz-

radila Banska konferencija, ali je u izradi iz-bornog reda najistaknutiju ulogu imao IvanMaùrani}.

61Kratak izborni red uspostavio je

dvo~lanu strukturu Sabora (virilisti i zastup-nici) koja }e ostati sve do 1918. Zastupnici }eSabora 1848., kao svojevrsni relikt feudalnogure|enja, predstavljati ustanove (ùpanije ikraji{ke regimente, slobodne kraljevske gra-dove i druge privilegirane jedinice te crkvenejedinice i Kraljevsku akademiju znanosti)

62.

Izborno pravo bilo je neposredno i posredno.Aktivno je izborno pravo ostavljeno naure|enje jedinicama dok je pasivno bilo re-gulirano u najosnovnijim crtama te je izrije-kom uklju~ivalo tek dobni, vjerski i cenzuspismenosti, dok je impliciran bio neodre|eniimovinski cenzus

63. Time je ponajvi{e favori-

ziran intelektualni sloj koji je izborima, doi-sta i dobio odlu~uju}i utjecaj.

Cijeli Sabor 1848. bio je jedinstvenog na-rodnja~kog usmjerenja ve} i stoga {to suma|aroni uglavnom pobjegli iz Hrvatske

64

mada se ubrzo rodila “lijeva” saborska oporba

57 “Ako ~ovjek roba oslobodi iz dugotrajne tmine valja da iskerbi za njega iz po~etka dok se ne uputi da ne bude mo-rao zlo ~initi budi sebi budi drugome”. Vukotinovi},Ljudevit. N�koja glavna pitanja na{eg vr�mena. Zagreb1848., 5.

58 Vukotinovi}, 1848., 11-14; Horvat J., 1939, 30.59 Markus, Tomislav. Hrvatski politi~ki pokret 1848.-1849.

godine: osnovna zbivanja i ideje. Povijesni prilozi 15,1996, 11-58, 22.

60 O “travanjskom programu” v. Beuc, 1985, 249-251.

61 Maùrani} je izradio i tu osnovu i sve najva`nije dràvneakte 1848. ^lanovi odbora za izradu izbornog reda bili su,uz Maùrani}a i F. Kulmer (predsjednik), M. Balti}, J.Bunjik, Lj. Gaj, I. Kukuljevi}, M. Oègovi}, Lj.Vukotinovi}, D. Vukovi} i F. @igrovi}. Poli}, Ladislav.Povijest modernoga izbornoga zakonodavstva hrvatskoga.Mjese~nik Pravni~koga dru{tva u Zagrebu 34, 1908, 9,654; Horvat J., 1939, 31; Horvat J., 1989, 119. Zanimljivoje da je na izborima za Sabor 1848. Maùrani} doìvioneuspjeh u Karlovcu - jednako kao i godinu dana ranije.No, potom je izabran u obli`njim op}inama Dragani} iCvetkovi}i, a njegov je mandat, unato~ zamjerkama, veri-ficiran u Saboru. Na Saboru je Maùrani}ev izbor osporens prigovorom da navedene op}ine nisu ni imale pravo bi-rati svoje zastupnike na {to je Maùrani} odgovorio danije bio prisutan na izborima, ali da pretpostavlja da su teop}ine izvr{ile izbor ne kao op}ine, ve} kao kotarZagreba~ke ùpanije te da je on voljan odstupiti ukolikoSabor smatra da te op}ine nemaju pravo na svoga zastup-nika. Maùrani} IV, 474; Horvat, Rudolf. Ban IvanMaùrani}. O 40-godi{njici smrti njegove. Hrvatsko kolo11, 1930, 51; [idak, 1973, 285; @ivan~evi}, 1988, 78-79.

62 U tom rasporedu izborni red u osnovi slijedi izborni zakoniz 1845. koji je predstavljao most prema izbornom redu1848. Horvat J., 1989, 94.

63 Poli} ocjenjuje da je taj izborni red mo`da bio napisan pouzoru na odgovaraju}i ~e{ki izborni red, a isklju~uje ugar-ski i austrijski (kurijalni) izborni red kao mogu}e uzore.Poli}, 1908, 657, 658-659.

64 Horvat J., 1939, 31-32.


nezadovoljna banovom politikom za koju su

dràli da je usmjerena na odrànje Carstva.65

Sabor je 1848. zasjedao od 5. lipnja do 9.srpnja, donijev{i 35 ~lanaka razli~ite prirode,a rad koji je prekinuo zbog izvanrednih okol-nosti koje su najavljivale oruàni sukob sUgarskom vi{e nije nastavio. Najva`nijeosnove izradio je Ivan Maùrani} koji je po-stao tajnik Sabora

66, a ~ija se predrevolucio-

narna iliristi~ka sklonost slavenskoj uzajam-nosti u hrvatskoj politi~koj zbilji istalila u au-stroslavisti~ko usmjerenje kao okosnicurje{avanja hrvatskog pitanja

67. U svojoj ukup-

noj djelatnosti Sabor se ponajprije usredo-to~io na rje{avanje teku}ih pitanja i osobitopitanja rje{avanja budu}eg dràvnopravnogpoloàja Hrvatske i njezinog odnosa spramUgarske i Austrije, dok modernizacija insti-tucija vlasti nije do{la na dnevni red. Uz te-meljni zahvat u dru{tvene odnose ukidanjemkmetstva i feudalnih odnosa, ukinuti su i vla-stelinski sudovi

68, ali za tim nisu slijedile i

dalje reforme ustroja vlasti. Tako ograni~e-nom regulativom ostao je netaknut plemi}kikarakter ùpanija kao i municipalni ustrojvlasti - unato~ tomu {to su ùpanije i munici-palni ustroj bili osnovica cjelokupnog uprav-nog i pravosudnog ustrojstva. Svakako jeuo~ljivo i da se - izuzimaju}i pojedine vidovena~ela pravne jednakosti - nije pristupilo re-guliranju temeljnih gra|anskih i politi~kihprava koja su bila postavljena u samimZaht�vanjima naroda (sloboda tiska, pravookupljanja, porotno su|enje) i s njima pove-zanih reformi u sudstvu (neovisnost, javnost i“odgovornost” sudstva) mada je, za neke odnjih, postojala svojevrsna modelska okosnicau “travanjskim zakonima” Ugarskog sabo-ra.

69

Namjera Sabora da postavi temelje mo-dernih institucija vlasti svakako je postojala.Ona je - osim u ~lanku XI. o federalisti~komure|enju Monarhije koji je bio programat-skog i stoga politi~kog, a ne pravnog karakte-ra - bila vidljiva u osnivanju odbora zadu-ènih za izradu odgovaraju}ih prijedloga. Izzada}e je tih odbora vidljiv i zacrtani smjermodernizacije. Osnovani su bili: Odbor za iz-radu osnova o budu}oj vladi, ure|enje Saborai izbornog reda, Odbor za najneophodnije po-pravke gra|anskog, mjenbenog i kaznenogzakona te sudskog postupka i ure|enja sudo-va, Odbor za rje{avanje pitanja financija, po-reza, trgovine, èljeznica i obrta, Odbor zapitanja ukidanja urbarskih da}a i poljoprivre-de, Odbor za pobolj{anje nastave u vjeronau-ku i naukama, Odbor za izradu osnove oobrani domovine i posebno o narodnoj straì,Odbor za ure|enje ùpanija te Odbor zaure|enje Vojne krajine

70. Vidljivo je da su

uklju~ena sva glavna podru~ja politi~kog i ci-

65 Vo|a narodnja~ke lijeve “oporbe” bio je barun DragojloKu{lan. Horvat J., 1939, 33.

66 Maùrani}eva politi~ka djelatnost do{la je do izraàja sazasjedanjem Sabora. Maùrani} je bio zaduèn za izradunacrta najva`nijih saborskih akata pa je izradio i nacrt zasastav Banske vlade kao i nacrte svih predstavki vladaru,a sudjelovao je i u pregovorima s Ma|arima u Be~u.Maùrani}ev prvi govor u Saboru 20. lipnja 1848. o uvje-tima pomirenja s Ma|arima i izrada odgovaraju}e osnovepokazuje njegovu racionalnu i pragmati~ku politi~ku plat-formu i ilirsko usmjerenje. Maùrani} se izjasnio za ula-zak u pregovore “ne kao narod hrvatski”, ve} “kao kralje-vine ili kao narod hrvatsko-slavonsko-srpski” ~ime jeobuhvatio i Vojvodinu, zalagao se za jednakopravnoststrana u pregovorima i za izradu dokumenta koji bipotvr|ivao slobodu, jednakost i bratstvo te za redefinicijugranica po jezi~nim kriterijima (i stoga povratakMe|imurja) i osnivanje nacionalnih vlada (slova~ke,vla{ke i ma|arske). Maùrani} je tako pitanju hrvatsko-ugarskih odnosa pristupio u sklopu svih nacionalnih idràvnopravnih problema u Monarhiji, a jamstvo je spo-razumu nalazio u ustanovljenju sredi{nje vlade i parla-menta za cijelu Monarhiju. Horvat Rudolf, 1930., 51;[idak, 1973, 287; @ivan~evi}, 1988, 85-88; (Deèli},Gjuro) @ivotopis preuzvi{enoga gospodina Ivana Maùra-ni}a. Karlovac, 1861, 15.

67 [idak, 1973, 282.68 Vlastelinsko sudstvo ukinuto je temeljem Zak. ~l.

XXVII:1848. kojim je progla{ena neovisnost seljaka i seo-skih op}ina od dotada{nje vlastelinske vlasti, a odgovara-ju}e upravno-sudbene poslove preuzeli su ùpanijski suci.Zapisnik sabora trojedne kraljevine Dalmatinske,Hrvatske i Slavonske 5. i sliede}ih mjeseca Lipnja i Srpnjadanah godine 1848. drànog. U:Iura regni Croatiae,Dalmatiae et Slavoniae, (ur. Kukuljevi}-Sakcinski, Ivan),II. Zagreb 1862, 344; Gross, 1985, 100.

69 Usp. Zakonski ~lanci Ugarskog’ d�ràvnog Sabora godi-ne 1847/8. Zagreb, 1860; Csizmadia, 311-350; R�cz,Attila. Contemporary European Constitutional Develop-ment and the Hungarian Public-Law Legislation in 1848.Acta Juridica Hungarica 34, 1992, 3-4, 147-156.

70 Usp. zapisnik sabora u Iura regni..., 1862, 328-329. No,~ini se da su ti odbori kasnije bili druk~ije podijeljeni jerje bio ustrojen Sredi{nji odbor koji je zatim ponovo ra-spodijelio posao, uputiv{i ujedno pododbore da pregleda-ju novije ugarske zakone i izdvoje ono {to je korisno.Poli}, 1908, 660.


48

vilnog ̀ ivota koja u osnovi slijede, pa i prela-ze, zahtjeve postavljene u Zaht�vanjima na-roda. Od posebne je va`nosti, ~ini se, bilo pi-tanje izrade zakona o ure|enju ùpanija, gra-dova i kraji{kih op}ina. Na potrebu izrade teosnove Sabor je izri~ito ukazao pred kraj zas-jedanja kada je ujedno zatraìo da se navede-ne upravno-teritorijalne jedinice obra}ajubanu za dozvolu u slu~aju rje{avanja potreb-nih teku}ih pitanja zapo{ljavanja i preu-strojstva

71.

Saborska je modernizacijska zakonodav-na djelatnost na unutarnjem planu tako osta-la vrlo suèna. Ipak, prihva}eni saborskizaklju~ci ukazuju na odnos prema novim vri-jednostima. Najuo~ljivije je i najzna~ajnijemjesto zauzimala potreba osnivanja odgovor-ne vlade {to je, ~ini se, bila klju~na to~ka uure|enju samostalnog politi~kog sustava.

72

Zahtjev za osnivanjem odgovorne vlade po-javljuje se u vi{e va`nih saborskih osnova izaklju~aka koje je u ime Sabora sastavio IvanMaùrani}

73.

Elementi koncepcijske promjene u poli-ti~koj akciji vidljive su i na drugim mjestima,a osobito u saborskom dokumentu Manifest

naroda hrvatsko-slavonskoga koji je izradioIvan Maùrani}. Sadràj je Manifesta na nekina~in dopuna liberalno usmjerenog spisaHervati Madjarom argumentom hrvatskihpovijesnih prava, ali i u njemu se nacija pro-matra kao kolektivna osoba s prirodnim pra-vom na slobodu, jednakost i bratstvo uz istak-nuto na~elo odgovorne vlade

74.

No, Sabor tijekom svog rada nije ostvariozna~ajnije dosege glede reformi institucijavlasti i jamstava sloboda i prava pojedinca, anjegovo je razilaènje na neodre|eno vrije-me 9. srpnja 1848. zapravo zna~ilo stvarnizavr{etak rada. Ipak, odbori za izradu zakon-skih osnova nastavili su djelovanje.

Tijekom prve polovice 1849. dovr{en jerad odbora na osnovama o ure|enju ̀ upanija,o hrvatskoj vladi, o Saboru, o narodnoj voj-sci, o odnosu Hrvatske prema Austriji i o{kolstvu koje su potom upu}ene oblastima nami{ljenje te, u nekim slu~ajevima, i objavlje-ne, ali nisu dospjele u bilo koji oblik i stupanjpravnog osnaìvanja

75. Osnove zakona ipak

pokazuju da je nakon rje{avanja hitnih i te-meljnih dràvnopravnih pitanja Sabor plani-rao nastaviti s radom na modernizaciji insti-tucija vlasti.

Nacrti koje su odbori izradili, uglavnomsmjeraju oblikovanju institucija na podlozimodernih na~ela, a zasnivaju se na pretpo-stavci autonomnog poloàja Hrvatske i au-stroslavisti~koj orijentaciji uz kompromisekoji uzimaju u obzir hrvatske specifi~nosti

76.

Osnova zakona o ure|enju ̀ upanija - kojeu me|uvremenu nisu izmijenile svoju sta-le{ku prirodu zbog ~ega su bile izloène na-padima tiska - zasniva se na stavu o zna~aju

71 Usp. zapisnik sabora u: Iura regni, 1862, 351.72 Na takvo shva}anje uloge odgovorne vlade upu}uje ve} i

sam njezin poloàj u politi~kom sustavu, u~estalost izna~aj kojim je pitanje odgovorne vlade tematizirano, a iB. [ulek u jednom austroslavisti~ki usmjerenom ~lankuustvr|uje da Hrvatskoj nisu dovoljne dotada{nje revolu-cionarne ste~evine poput slobode tiska, javnosti, predstav-ni~kog sustava itd., ve} i neovisna vlada odgovornaSaboru. Markus, 1996, Hrvatski politi~ki pokret..., 31.

73 U ^lanku XI. O osnovi odno{enja spro}u Ugarske iAustrije traì se uspostavljanje samostalne vlade odgovor-ne Hrvatskom saboru kojoj bi predsjedavao ban, a na ~ijibi prijedlog kralj imenovao ~lanove vlade te uspostavlja-nje Saboru odgovornog hrvatskog ministra u sredi{njojvladi u Be~u (Usp. zapisnik sabora 1848. godine u: Iuraregni, 1862, 324-325). îni se da je Maùrani} autor inacrta “Osnove zakona o odno{enju trojedne kraljevineprema monarkii austrijanskoj” gdje se tako|er pojavljujetaj zahtjev. (Koruni}, 1992, 241). Zahtjev za osnivanjemodgovorne vlade pojavljuje se i u politi~kim dokumentimaSabora koje je izradio I. Maùrani}: Predstavka zastupni-ka Nj. veli~anstvu (zapisnik sabora 1848. godine. u Iuraregni, 1862, 359), Manifest naroda hrvatsko-slavonskoga(zapisnik sabora 1848. godine. u Iura regni, 1862, 1862,353), Reprezentacija na nadvojvodu Ivana (Maùrani} III,1979, 209).

74 Manifest naroda hrvatsko-slavonskoga. Usp. zapisnik sa-bora 1848. godine. u Iura regni, 1862., 1862, 350-356.

75 Markus, Tomislav. Zakonske osnove odbora SaboraHrvatske i Banskog vije}a 1849. godine. âsopis za su-vremenu povijest 28, 1996, 1-2, 142 i d.

76 Iz toga {to se osnove zasnivaju na pretpostavci o auto-nomnom poloàju Hrvatske, a neke su od njih objavljenenakon dono{enja Oktroiranog ustava, o~it je i negativanodnos prema tom ustavu odnosno stav o nenadle`nosti au-strijske vlade u Hrvatskoj. Markus, 1996, Zakonske osno-ve..., 141.

ùpanija za obranu hrvatske ustavnosti te oneodrìvosti stale{kog ure|enja. To je u skla-du s uvjerenjem koje je bilo prisutno u javno-sti tijekom 1848. i 1849. o tome da je mogu}eprovesti modernizaciju tradicionalnog muni-cipalnog ustrojstva, a koje je dijelom proizla-zilo i iz straha od prisilne centralizatorske igermanizatorske modernizacije izvana

77.

Osnova je zakona u ùpanijama predvidjelaodvajanje sudske i upravne vlasti, individua-liziranje funkcija i uvo|enje odgovornostifunkcionara, davanje autonomije op}inama,upravno podvrgavanje ùpanija hrvatskojvladi i stoga oduzimanje prava na odbaciva-nje zakona. Takva je osnova donosila vrlozna~ajnu promjenu ùpanijskog ustrojstva.No, iz osnove je - vjerojatno iz razloga opor-tuniteta - izostavljeno ure|enje izbora zaùpanijsku skup{tinu {to je pak bio klju~ni~imbenik bez kojeg promjena ustrojstva ne biimala zna~aja.

78Unutar istog odbora koji je

izradio Osnovu zakona o ùpanijamaizra|ena je i Osnova zakona o ure|enju slo-bodnih kraljevskih gradova, ali je onaodba~ena unutar samoga odbora nakon kriti-ka iz javnosti.

79

Osnovu zakona o hrvatskoj vladi izradioje Odbor za izradu osnova o vladi i Saboru, anjome se predvi|alo ustroj Deràvnog vie}ana ~elu s banom koji bi imao poloàj kralje-vog namjesnika i pravo protupotpisa koje biimao i svaki od resornih ministara. Postojalabi individualna pravna odgovornost ~iji je po-

stupak ostvarenja bio, tako|er, propisan, ali ikolektivna odgovornost Hrvatskom saboru

80.

Ta je osnova tako predvi|ala moderan oblikvlade kao pretpostavku punog parlamentariz-ma.

U sklopu je istog tog odbora IvanMaùrani} izradio Osnovu zakona o ure|enjuSabora i izbornog prava

81. Osnovom je bilo

predvi|eno dvodomno ure|enje Sabora,utvr|en je termin svakogodi{njeg sastajanjaSabora i banu dodijeljeno pravo na otvaranje,odga|anje i zatvaranje Sabora po zavr{etkunjegovog rada te obveza sazivanja novogSabora u roku od tri mjeseca od raspu{tanja.Predvi|eno je bilo i ukidanje virilnog prava,ograni~eni imperativni mandat, a kao branademokratskim opasnostima zadràni su po-sredni i neposredni izbori uz umjereni imo-vinski ili porezni cenzus za aktivno izbornopravo te profesionalni ili intelektualni cenzuskao alternativa imovinskom ili poreznomcenzusu za pasivno izborno pravo za koje jeuvjet bila i pismenost

82. Ta osnova uvelike

predstavlja izmjenu dotada{nje regulative iunosi neke pretpostavke modernog djelova-nja Sabora uz jamstva njegove autonomije. Uspoju s modernom i odgovornom vladom,takvo je ure|enje Sabora moglo biti osnovomza razvoj prema punim oblicima modernogparlamentarizma.

Izra|ena je i osnova kojom je predvi|enoosnivanje narodne vojske u objedinjenoj voj-noj i civilnoj Hrvatskoj, a ta bi se vojska na-


77 Markus, 1996, Hrvatski politi~ki pokret..., 51.78 O Osnovi o ure|enju ùpanija v. Markus, Tomislav.

Zakonske osnove odbora Sabora Hrvatske i Banskogvije}a 1849. godine. âsopis za suvremenu povijest 28,1996, 1-2, 145.

79 Osnova o ure|enju gradova definirala je grad kao “neovi-snu oblast pod neposrednim nadzorom vlade”, dijelila jegradove u tri skupine prema veli~ini, izborno pravo imalisu mu{karci uz cenzuse imovine, zvanja, izobrazbe, obita-vanja i zarade, sloèni sustav izbora za gradsko vije}eodvijao se tajnim glasovanjem, ~inovni{tvo je i dalje biloizborno, gradona~elnika su birali zastupnici, sudstvo iuprava su bili spojeni. Novine dalmatinsko-hervatsko-sla-vonske, 23. I. 1849. i 25. I. 1849; ̂ epulo, Dalibor. Poloàji ustroj hrvatskih gradova prema Zakonu o ure|enju grad-skih op}ina iz 1881. godine. Hrvatska javna uprava, 2,2000, 1, 83-120.

80 Vlada bi obavljala sve poslove osim zajedni~kih (vanjskiposlovi, financije i vojska) te bi imala odsjeke prosvjete ivjerozakona; unutarnje financije, trgovinu, promet, po-ljodjelstvo, i po{tu; unutarnje poslove; pravosu|e i obranui doma}u vojsku. O Osnovi o hrvatskoj vladi v. Markus,1996, Zakonske osnove..., 145-147.

81 Markus, 1996, Zakonske osnove..., 148; Poli}, 1908, 660.82 Poli} drì da je glavni izvor Maùrani}evog nacrta belgij-

ski ustav, a da na odgovaraju}i ugarski zakon podsje}astoga {to se i ugarski ustav naslanjao na isti izvor. Poli},1908, 668. Poli}ev komentar Maùrani}evog nacrta v. uPoli}, 1908, 660-669. Tekst osnove saborskog i izbornogreda izra|ene u Odboru Sabora 1848. v. u: Poli}, Ladislav.Povijest modernoga izbornoga zakonodavstva hrvatskoga.Mjese~nik Pravni~koga dru{tva u Zagrebu 34, 1908, 9,780-789. Usp. i: Markus, Zakonske osnove..., 1996, 147-150.

lazila pod zapovjedni{tvom Bojnog odsjekahrvatske vlade i bila bi izdvojeni dio austrij-ske vojske

83. Taj je posve nerealni nacrt bio i

u suprotnosti s koncepcijom zajedni~kih pos-lova s Austrijom koja je do{la do izraàja uOsnovi o odnosu Hrvatske prema Austriji

84.

Prosvjetni je odsjek Banskog vije}a pakizradio Osnovu zakona o {kolstvu koja pred-stavlja prvi poku{aj sustavnog rje{avanja togproblema od doma}ih snaga i ujedno pokazu-je va`nost koju su modernizacijske snage pri-davale razvoju {kolstva kao pretpostavci cje-lovitog nacionalnog kulturnog, znanstvenog ipoliti~kog razvoja. Osnova se zakona teme-ljila na austrijskom zakonu, a vidljiva je de-mokratska tendencija pro{irenja mreè {kolai omogu}ivanje sustavne izobrazbe za sveslojeve uklju~uju}i i pristup sveu~ili{tu kojeje trebalo osnovati. Najzna~ajnije je obilje`jete osnove gotovo puna laicizacija {kolstva ipuno podvrgavanje {kolskog sustava hrvat-skim vlastima, osim djelomi~nog ograni~enjau slu~aju sveu~ili{ta

85.

Unato~ tomu {to ni jedna od tih osnovanije dospjela do zakonodavnog postupka oneipak ukazuju na politi~ku podlogu djelovanjapokreta 1848. Najuo~ljivije je obilje`je da seosnove koje su izradili odbori odnose is-klju~ivo na ustrojstvo vlasti i {kolstvo, doksu jamstva gra|anskih i politi~kih sloboda iprava pojedinca ostala posve izvan njihovogdoma{aja. îni se da su te osnove, uglavnom,bile zasnovane na kompromisu izme|u tradi-cionalnih okvira i novih i modernijih rje{enjate da je postojalo usmjerenje na uspostavlja-

nje institucija vlasti primjenom i modernihna~ela, ali zastoj pa mo`da i nespremnostglede uspostavljanja moderne regulativeza{tite gra|anskih sloboda i prava. Zamjetnoje i da je, u odnosu na zahtjeve postavljene uZaht�vanjima naroda, izostala namjerauvo|enja modernog sudstva pa tako i na~eladiobe sudstva i uprave. Razlog zaobilaènjarje{avanja pitanja sudstva zacijelo, sli~no kaou Ugarskoj, gdje je ipak uvedeno porotnosu|enje u sklopu ure|enja slobode tiska, leìu tome {to bi zahva}anje tog zna~ajnog pi-tanja zna~ilo ulazak u preoblikovanje jedneod temeljnih odrednica municipalnoga ustro-ja. Utoliko nisu provedeni odgovaraju}izahtjevi iz Zaht�vanja naroda koji se ti~usudstva. Dijelovi koji se ti~u strukture javnihfinancija, uglavnom, nisu ni mogli biti pro-vedeni u okolnostima koje su postojale.

Glede pitanja sloboda i prava najuo~ljivi-ji je izostanak regulative koja bi se odnosilana slobodu tiska koje je u Ugarskoj bilo re-gulirano jednim od temeljnih zakona ~iji je,kao {to je napomenuto, dio bio i elementarnoure|enje porotnog su|enja. Me|utim, u Hr-vatskoj to pitanje nije bilo regulirano. Nije sepri{lo ni ure|enju prava na okupljanje iudruìvanje koja su bila istaknuta u Zaht��vanjima naroda. Razlog koncentraciji naustrojbena pitanja zacijelo je u temeljnojva`nosti izgradnje dràvnopravnog okvira.No, te{ko da se samo time da objasniti takoizraèni izostanak interesa za reguliranje pi-tanja sloboda i prava. Obja{njenje bi se,mo`da, moglo potraìti i u proslije|enoj kon-zervativnoj usmjerenosti na pitanja ustrojavlasti i kulture koja su sve do 1848. posve do-minirala hrvatskom politi~kom scenom te unepotpunoj zrelosti hrvatskih modernizacij-skih snaga da i pitanja gra|anskih sloboda iprava postave na jednaku razinu s pitanjimaustroja vlasti. Na to, donekle, upozorava i ve}istaknuti slabiji poloàj odgovaraju}ih pravau Zaht�vanja naroda. Tako se ~ini da suhrvatski reformisti u svom formativnom raz-doblju bili usmjereni prvenstveno na dràvu,prosvjetu i kulturu kao osnovne poluge raz-voja.


50

83 O Osnovi o narodnoj vojsci v. Markus, 1996, Zakonskeosnove..., 150-153.

84 Osnova zakona o odnosu Hrvatske prema Austriji pred-vi|a jedinstvenu Trojednu Kraljevinu sastavljenu odhrvatskih krajeva u Monarhiji (osim Istre), uz mogu}nostpovezivanja s Vojvodinom i slovenskim pokrajinama, aliuz odricanje mogu}nosti da postane dio njema~kog save-za. Sredi{nja vlada ne bi smjela osnivati zajedni~ke orga-ne na podru~ju Trojedne Kraljevine ~ija bi vlada bila urangu Dràvnog vije}a ili nià, ali od njega neovisna. OOsnovi o odnosu Hrvatske prema Austriji v. Markus,1996, Zakonske osnove..., 153-154.

85 O Osnovi o {kolstvu v. Markus, 1996, Zakonske osno-ve..., 154-158.

Valja re}i da unato~ ograni~enim dosezi-ma zakonodavne djelatnosti Sabora i ~injeni-ci da izradci odbora ne}e biti preto~eni upravnu regulativu obilje`ja njihovog rada po-kazuju na~elno zna~ajan pomak u smjeru ra-cionalizacije prava.

86

Me|utim, zakonodavna se djelatnost sa-moga Sabora i po {irini i po dubini zahvatazna~ajno razlikuje od ugarskih travanjskihzakona. Bliì je u toj usporedbi rad odbora,ali se ~ini da ni on ne doseè ma|arska na-stojanja i k tome je bio daleko od realizacije.Travanjskim zakonima Ugarska je dobilarazmjerno cjelovitu i modernu institucional-nu podlogu svoje dràvnopravne zasebnostina ~ijoj je pravnoj snazi i odre|enjima moglagraditi te`nje prema punijoj dràvnosti.Nakon 1861. ti }e zakoni Ugarskoj posluìtikao vrlo snaàn legitimacioni i institucional-ni oslonac u zahtjevima za odgovaraju}im za-sebnim dràvnopravnim poloàjem te }ezna~ajno utjecati na ma|arski uspjeh u viduAustro-ugarske nagodbe. Za razliku od toga,Hrvatima }e nakon 1848. ostati, uglavnom,nepotpuno definirana politi~ka platforma oprekidu dràvnopravnih veza s Ugarskom ifederalisti~kom ustroju Carstva. Pravni iz-danci hrvatskih nastojanja 1848. bili su pro-vizorni, dopu{tali su dvojbe o pravnoj ute-meljenosti i, kako je pokazano, regulirali sutek neka pitanja umjesto da su postavili cje-lovitu institucionalnu podlogu ustroja vlasti u

Hrvatskoj. I bez obzira na taj uo~ljiv izosta-nak zakonodavne djelatnosti Sabora Hrvatisu 1848. imali povoljan poloàj zahvaljuju}idotada{njem posebnom poloàju u odnosu naUgarsku kao i zahvaljuju}i vojno-politi~kimuvjetovanostima. Ni druk~iji rezultati zako-nodavnog rada Sabora vjerojatno ne bi utje-cali na ukidanje ustavnosti 1849. koje je pre-kinulo hrvatska nastojanja prema izgradnjizasebnog poloàja u Carstvu. Me|utim, kadaod 1861. - u za Hrvate suènijem prostoru -teì{te rasprava o definiranju odnosa u Car-stvu bude u zna~ajnijoj mjeri pomaknuto pre-ma ustavnim i pravnim obrazloènjima, Hr-vati }e se zate}i u uo~ljivo slabijem poloàjunego li Ma|ari. Ma|ari }e od 1861. dosljednotraìti povratak ustavnosti i pri tome kaoklju~ni argument potezati ustavne zakone1848. koje je donio Ugarski sabor i potvrdiovladar, a kojima je postavljena razmjerno cje-lovita struktura vlasti, uklju~uju}i i poloàjHrvatske. Hrvati }e se 1861. i kasnije pak po-zivati na raskid fakti~nih i dràvnopravnihsveza s Ugarskom 1848., ali - za razliku odMa|ara u odnosu na Be~ - taj raskid nije biopopra}en i cjelovitijim ure|enjem unutarnjestrukture vlasti na modernim osnovama.Takvo bi ure|enje, doneseno u Hrvatskomdràvnom saboru, ~ak i bez obzira na vjero-jatno nepotvr|ivanje takvih zakona od vlada-ra, hrvatskim traènjima zacijelo davalodruk~iji zna~aj. Zakonodavni rad Hrvatskogdràvnog sabora 1848. tako se, vjerojatno,moè doìvjeti kao propu{tanje ozbiljne prili-ke. S obzirom na dalji tijek doga|anja do1918., a i kasnije, zacijelo i kao propu{tanjenajozbiljnije prilike za utvr|ivanje hrvatskemoderne dràvnopravne zasebnosti.

ZAKLJUÂK

Razdoblje do 1848. u Hrvatskoj je prote-klo u zaka{njelom i djelomi~nom prihvatumodernih ideja iz europskog okru`ja, dokrazdoblje pred 1848. i sama 1848. proti~u uubrzanom razvoju u kojem su te ideje pre-to~ene u cjeloviti nacionalni politi~ki pro-


86 Godine 1848. razotkriven je obzor u kojem se jasnije na-zire generalizacija, tipizacija, sistematizacija, formalizaci-ja i pozitivizacija, dok su slabije uo~ljive ili nisu ni prisut-ne sekularizacija, profesionalizacija i standardizacija.Ipak, valja ukazati na izraène ograni~enosti. Tako, gledesekularizacije valja navesti da Sabor ne dovodi u pitanjeulogu Crkve u podru~jima dru{tvenog ìvota koje ona tadazauzima (tako primjerice u {kolstvu i bra~nom pravu) initi ne smjera na uvo|enje vjerske jednakosti. Glede stan-dardizacije valja navesti da nema naznaka izmjena zastar-jelih formalisti~kih proceduralnih pravila feudalnog pravaniti je u samome gra|anskom Saboru donijet poslovnik,glede profesionalizacije valja navesti da nije isklju~ena iz-bornost ~inovnika u ùpanijama koje su predstavljale da-leko najprete`niji pa i najutjecajniji dio upravnog aparatau Hrvatskoj. Obilje`ja procesa racionalizacije prava premaWeberu u Pusi}evom tuma~enju v. u: Pusi}, Eugen.Dru{tvena regulacija. Granice znanosti i iskustva. Zagreb1989, 49-50.

gram prilago|en hrvatskim prilikama. To je

zna~ilo kidanje spona na idejnom planu sa

stale{kim okvirima razvoja i stvaranje idejneosnovice za priklju~ivanje modernim europ-

skim tokovima politi~kog i dru{tvenog raz-

voja, usmjerenjem prema izgradnji nacional-

ne dràve. Sukob Hrvatske s Ugarskom zbogpresezanja ma|arskog nacionalizma kao i

istodobni sukob be~kog dvora i Ma|ara, stva-

rao je Hrvatskoj povoljne pretpostavke za iz-gradnju modernog unutarnjeg pravno-poli-

ti~kog sustava ~ime bi na izraèniji na~in bio

defniran i u~vr{}en posebni autonomni po-loàj Hrvatske.

Me|utim, dramati~na zbivanja na dràv-

nopravnom planu u Hrvatskoj 1848., s izu-zetkom progla{enja pravne jednakosti i uki-

danja kmetstva i vlastelinskih sudova, nisu

imala svoj pravi odraz na institucionalnoj ra-zini. Upravno-teritorijalni i pravosudni sustav

te podru~je gra|anskih sloboda i prava, osim

navedenih izuzetaka, ostali su neizmijenjeni.Odre|eni, razmjerno ograni~eni, moderniza-

cijski zahvati ostali su tek u navedenim nacr-

tima zakonskih osnova odbora, a zbog usm-jerenosti na borbu s Ma|arima te zbog okvi-

ra nametnutog oktroiranim ustavom nije

do{lo ni do osnaìvanja tih osnova niti do

izmjena na odgovaraju}em planu podzakon-skim aktima ili via facti.

Ba{tina se 1848. tako pojavljuje u vidumodernizacijskih i dràvnopravnih potenci-

jala, koji su na kraju ipak organski povezani.

S jedne strane, ostalo je temeljno na~elo

pravne jednakosti, a zamisli iz Zaht�vanja

naroda nastavit }e trajati preko samih akterapokreta 1848. te }e se u odgovaraju}im uvje-tima preto~iti u zakonodavnu djelatnost ka-snijih sabora kojima }e se u Hrvatsku nasto-jati uvesti cjelovita moderna pravna regulati-va. Ti }e napori imati svoju kulminaciju uzakonodavnoj djelatnosti Maùrani}evogarazdoblja 1873. - 1880. Dràvnopravni }e sepotencijali iz 1848. od 1861. do 1868., kadaje kona~no definiran poloàj Hrvatske u od-nosu na Ugarsku, pak o~itovati dvojako. Sjedne strane, oni }e se o~itovati u pozivanjuna raskid fakti~nih i dràvnopravnih sveza sUgarskom 1848., a na tomu }e se temeljitizahtjevi za novim definiranjem odnosa sUgarskom te jednakopravnim poloàjemHrvatske u tim pregovorima. S druge strane,propu{tanje je Hrvatskog dràvnog sabora da1848. pravno u~vrsti hrvatsku zasebnost pu-tem cjelovitog ure|enja ustroja vlasti, pa isloboda i prava gra|ana, na modernim teme-ljima takvu hrvatsku poziciju zna~ajno slabi-lo u odnosu na Ugarsku. Ma|ari su upravo uustavnim zakonima 1848. imali sna`nu legiti-macionu i pravnu podlogu svojih nastojanjate su se u borbi oko definiranja ustavnih ok-vira poloàja Ma|arske u Monarhiji s pravommogli pozivati na povrat tih zakona i navra}anje strukture vlasti koja je tim zakonimabila uvedena na ustavan na~in, a upravo je tajcjeloviti pravni supstrat nedostajao hrvatskimzahtjevima. Sklop zbivanja oko sklapanjaHrvatsko-ugarske nagodbe i njezina glavnaobilje`ja mogu se, barem dijelom, promatra-ti kao uvjetovani ostvarenjima, ali i propu-{tanjima iz 1848. godine.


52

D. Sc. DALIBOR ÊPULO, Assistant Professor at the Faculty of Law in Zagreb

DEVELOPMENT OF IDEAS ON THE ORGANIZATION OF POWER AND CIVIL RIGHTS IN CROATIA 1832-1849

SUMMARY

Appearance of the modern ideas on the organization of power and civil rights in Croatia was ina way obstacled by the fact that the Croatian autonomy was defended by appealing on the iura rnunici-palia with feudal substance. Transition from basically conservative to basically liberal framework in theprogrammatic documents of the Croatian national movement can be seen only from 1848. Croatian -Hungarian conflict, which broke out due to the intrusion of the Liberal nationalistic Hungarian govern-ment into Croatian autonomy, as well as the conflict of Hungarians with Habsburgs at the same time,created opportune political background for building up of modern autonomous legal-political systemwhich would be an important step in framing and strengthening autonomous position of Croatia in mo-dern period. However, those opportune political circumstances did not found true expression in the resultsof the short-lived Croatian Sabor {Diet) which left untouched administrative-territorial and judicialsystem as well as the field of civil rights {except the proclamation of equality by law and abolition of serf-dom). Reform drafts of the laws prepared through 1849 by the committees of the Sabre did not reach itsgoal, as Sabre had not been convened anymore. Heritage of 1848 found its expression in 186 t in the te-net that in 1848 Croat broke-up ties with Hungary de facto and de iure {constitutionally) out of whichCroatian demand for new framing of the Croatian-Hungarian ties was dragged. However, such Croatianposition was seriously weakened by omittance of the Croatian Sabor of 1848 to build up modern insti-tutions of autonomous organization of power, as compared to Hungary, which had strong political and le-gal-institutional background for its attempts in the constitutional laws of the Hungarian Diet of 1848.

Key words: Habsburg Monarchy, liberalism and conservatism, modernization, organization ofpower


Dr. sc. IVAN MECANOVI]: Globalizacija i ustavPravni vjesnik 16 (3-4): 55-66, 2000. 55

UVOD

Razvoj dru{tva u zadnjih desetak godina

definiraju sljede}i pojmovi: standardizacija,

komunikacija, informatizacija i globalizaci-

ja. Na osnovi ovih pojmova stvorene su

mogu}nosti da se stvaraju sustavi koji tendi-

raju da postanu svjetski kako u tehni~kom i

tehnolo{kom smislu, tako i u dru{tvenom i

pravnom, stvaraju}i ne samo globalne susta-

ve, ve} i tendiraju}i da ih se istim pravnim

normama definira i prati. Sustavi tehni~kih

normi i standarda postali su prvi pravni pro-pisi kojima se utvr|uje oblik, kvaliteta i sl.proizvoda i usluga. [irenje tehni~kih sustava,koje se odvijalo prema zakonitostima koje ot-kriva Teorija sustava kao znanost, traìlo jeda se isti standardi prihvate u svim dràvamakoje se uklju~uju u sustave. Primjeri ̀ eljezni-ca, elektroprivrede i sl. te kona~no informati-ke, samo potvr|uju ovu tezu. Ovi tehnolo{kisustavi imaju tendenciju da se {ire sve dok nepostanu globalnim, {to su na kraju i postali.Sli~no se doga|alo i s pojedinim pravnim

UDK 327.3:342.4

Pregledni znanstveni ~lanak

Primljeno 18. studenoga 2000.

Dr. sc. IVAN MECANOVI], redoviti profesor Pravnog fakulteta Sveu~ili{ta J. J.Strossmayera u Osijeku

GLOBALIZACIJA I USTAV

U zadnjih 30-ak godina, razvojem moderne tehnike, tehnologije,

informatike te djelovanjem Ujedinjenih naroda, kao i prestankom blokovske

podjele u svijetu, javlja se sna`na globalizacija. Svijet postaje “globalno

selo” u kojem vrijede pisane i nepisane norme koje su globalnog karaktera.

Brojni dokumenti UN-a koji se odnose na razli~ita podru~ja, od ljudskih

prava, pa do zabrana uporabe razli~itih tvari, preko tehni~kih standarda i

komunikacijske opreme i djelatnosti, samo potvr|uju globalizaciju.

Globalizacija nalazi svoje mjesto i u okvirima ustava ili nepisanih ustavnih

obi~aja, koji ~ekaju da budu uneseni u ustave. No, globalizacija dovodi u

pitanje i suverenitet dràva. Stvara se pojam ograni~enog suvereniteta.

Dràva dio svojeg suvereniteta delegira Ujedinjenim narodima ili nekim

me|unarodnim subjektima, kao {to je Europska unija i sl. Tako|er, uz ustav

se pojavljuju brojni dokumenti koje dràve ili ratificiraju, daju}i im na taj

na~in status domicilnog prava, ili ih prihva}aju kao svoje obi~ajno pravo.

Takav pristup traì da se mijenja pravno zna~enje pojmova: legalitet, a u

manjoj mjeri i legitimitet.

Globalizacija traì da se preispita i sadràj pozitivnih ustava.

Pojedini dijelovi, posebno oni koji se odnose na ljudska prava i sl., ne tre-

baju biti u pozitivnim ustavima. To dovodi do toga da ustav treba definirati

dràvnu organizaciju i ~imbenike za{tite ljudskih prava.

Klju~ne rije~i: globalizacija, suverenitet, legalitet, legitimitet, ljuds-

ka prava, sustavi, ustav, gra|anin.

normama. Trgova~ko je pravo, u biti sa svo-jim klauzulama, standardizirano pa pojedineodrednice iz pomorskog prava ili uvjeta zapromet robom ili prodaje putem Internetapredstavljaju i standardne poslove koji se ba-ziraju na standardnim pravnim normama.

Sli~no vrijedi i za pojedine pojmoveustavnog prava i ustava. Danas se u teoriji go-vori o standardnom sadràju ustava, stan-dardnoj definiciji ljudskih prava i sl., a sve usvezi sa stvaranjem “naddràvnog sustava”prema kojem se utvr|uju ljudska prava i su-stav njihove za{tite koji pripada svim ljud-skim bi}ima, bilo danas ili u bliskoj budu}no-sti. Dakle, provodi se standardizacija prava, adomicilno pravo moè i}i iznad standarda, aline i ispod standarda koji je utvr|en.

Me|usobne komunikacije, u naj{iremsmislu rije~i, polaze od toga da postoji me|u-sobna komplementarnost subjekata koji me-|usobno komuniciraju. Za komunikaciju jepotreban zajedni~ki jezik ili stvorene mo-gu}nosti me|usobnog razumijevanja, zajed-ni~ka kultura ili barem me|usobno kulturnorazumijevanje te pribli`no isti pravni sustavkoji je, tako|er, osnovica me|usobnog razu-mijevanja, kao i mogu}e komunikacije.Demokrati~nost je u odnosima jedno od bit-nih pravila komunikacija. Neravnopravni lju-di ne nalaze se u stvarnoj komunikaciji.Demokracija i sama ima svoje standarde, rav-nopravnost, me|usobno uvaàvanje i po{to-vanje (dakle, afirmacija ljudskog dostojanst-va), po{tivanje privatnosti, pravo na odlu-~ivanje u okviru pravnog sustava svojeop}ine, dràve i svijeta. ôvjek ima niz pravakoja mu pripadaju kao njegova prirodna pra-va koja mu garantiraju me|unarodne institu-cije, a koja mu ne moè oteti ni njegovadràva, bilo zakonom, bilo ustavom. ôvjekje suveren. On svoj suverenitet moè ostvari-vati i u svojoj dràvi kojoj prenosi dio svojegsuvereniteta (zajedno s drugim ljudima).Dràva ga moè prenijeti na neku regionalnuili kontinentalnu zajednicu ili na Ujedinjenenarode. No, Ujedinjeni narodi i sami sa svojestrane utvr|uju standarde koje moraju prih-

vatiti i ostvariti dràve koje èle njima pristu-piti. Dakle, komunikacija je obostrana, a pre-lama se u okviru dràva jer one moraju prih-vatiti standarde prava i osigurati ih svojimgra|anima koji svojoj dràvi prenose suvere-nitet da moè ostvarivati ~lanstvo uUjedinjenim narodima i zajedno s drugimdràvama u me|usobnoj komunikacijiutvr|ivati standardna rje{enja koja su od in-teresa i za njihove gra|ane, ali i za sve ljude.

Informatizacija ubrzava komunikaciju.îtav je svijet “globalno selo”. Informa-tizacije dovode do toga da se stvara baza po-dataka i o standardnim pravima i o njihovimpovredama. Onaj tko ne po{tuje te standardene moè zastupati svoje gra|ane niti moèimati legitimaciju za zastupanje, bez obziraaje li legitimitet stekao na legalan na~in.

Globalizacija se bazira na standardizaciji,komunikaciji i informatizaciji. Ona pred-stavlja sloèn dru{tveni, ekonomski, tehni~kii pravni sustav koji je toliko kvalitetan kolikosu kvalitetni pojedini podsustavi uklju~eni usustav. Bez obzira na razli~ite socijalne i kul-turne razlike, globalni sustav moè djelovatisamo ako te razlike ne stvaraju sustavnu en-tropiju. To vrijedi i za djelovanje ekonom-skog sustava koje se sve vi{e definira grani-cama mogu}eg rasta i razvoja ekonomije naglobalnoj razini, uz po{tovanje ekologije,kori{tenja zemlje i atmosfere, kao i svemirate raspolaganja neobnovljenim resursima(koji se {tite suverenitetom dràva). Tehni~kisu sustavi u biti ve} globalni. U okviru se na-cionalnog prava sve vi{e govori o premo}ime|unarodnih propisa i normi nad zakonima,ali se jo{ uvijek daje prednost domicilnomustavu nad normama me|unarodnih zajedni-ca. No, postavlja se pitanje: koliko jo{ dugo ina kojem podru~ju? Ve} ova pitanja postav-ljaju potrebu redefiniranja temeljnih principaustavnog prava: suvereniteta, legitimiteta i le-galiteta, kao i sadràja ustava.

Sli~na se pitanja postavljaju i u drugimdjelatnostima, posebno u filozofiji. F. Fuko-yama postavlja pitanje kraja povijesti. Libe-ralno i demokratsko dru{tvo koje tendira da

Dr. sc. IVAN MECANOVI]: Globalizacija i ustavPravni vjesnik 16 (3-4): 55-66, 2000.

56


postane globalno, a ostvaruje se u demokrat-skoj dràvi, predstavlja kraj suvremene povi-jesti. Dràve koje su bazirane na istim princi-pima, istim pravnim normama, uklju~ene uiste me|unarodne i naddràvne organizacijekoje se odri~u ratova, koji su i same povredei me|unarodnih i ustavnih normi proskribira-le, ne stvaraju povijest u dosada{njem smisluu kojem je povijest povijest ratova, povredaljudskih prava, povijest ljudske nejednakosti,a tek mnogo manje i povijest kulture, znano-sti i sl.

U takvom globaliziranom sustavu dràveu svakom slu~aju predstavljaju dijelove su-stava koji su i same ujedno podsustavi uk-lju~eni u globalni sustav modularno, a moguse i modularno iz globalnog sustava i isk-lju~iti (na osnovi sankcija). U okviru podsu-stava u svakom slu~aju djeluju dvije razine:razina podsustava, sa svojim organizacijskimi strukturalnim elementima te sa svojim nor-mativnim dijelom koji se bavi organizacijomte razina sustava koji podsustavu omogu}ujekvalitetnije djelovanje, ali i po{tivanje nor-mativnog faktora sustava. Dràva razvija svojustavni poredak kao normativni dio podsu-stava i u tome ima legalitet i legitimitet.Suverenitet ima do razine kada se suprot-stavlja globalnom sustavu. Tada gubi suvere-na prava. No, to je u pravilu mogu}e samo usituacijama kada kr{i prava svojih gra|ana iliprava drugih suverenih subjekata. To je gra-nica suvereniteta.

U okviru globalizacije i promatranjudràve kao podsustava postavlja se pitanje istvarne biti ustava, kao i njegovog sadràja.

U zadnjih pedesetak godina ustavu su da-vani razli~iti atributi. Ustav se promatrao kaoorganizacijski akt kojim se organiziradru{tvo, dru{tvena povelja (socijalna pove-lja), dru{tveno-ekonomska povelja te pravniakt kojim se utvr|uje suverenitet i nositeljisuvereniteta. Po na{em mi{ljenju on je uprvom redu osnova za stvaranje normativnogsustava pojedine dràve koji, prihva}aju}ipravne standarde, utvr|uje organizaciju i dje-lovanje onih organa dràvne vlasti koji su

formalni nositelji suvereniteta. On nije nidru{tveno-ekonomski ni socijalni dokument(dakle, dokument kojim se ne precizira djelo-vanje vlasti i kao prinude), kao {to nije ni pot-puno pravno neovisan akt jer ovisi o konkret-nim odnosima u dru{tvu u konkretnom tre-nutku.

U sadràjnom smislu standardni ustavsadrì pravila za ustroj najvi{ih organa vlasti,slobode prava i du`nosti gra|ana, te defini-ranje niza drugih organizacijskih oblika(ustavnih sudova, ombudsmana, narodnih ba-naka i sl.) kojih je sve vi{e, na~in dono{enja ipromjena ustava i sl. U okviru se poslovnikautvr|uje, ukoliko to nije u~injeno ustavom,procedura dono{enja zakona, a na~in stjecan-ja i legitimiteta se pojavljuje kroz osnove iz-bornih sustava koji su u nekim ustavima stan-dardni dio ustava. Pojedini ustavi govore i opoziciji ustava i me|unarodnih dokumenata,daju}i ustavu vlastite zemlje formalno domi-nantnu poziciju nad me|unarodnim doku-mentima, ali i ovim nakon ratifikacije nadza-konsku snagu. Jesu li ovi sadràji u ustavudanas potrebni? Vjerojatno ne! Koji su odovih sadràja potrebni? Oni koji ne dovode upitanje djelovanje normativnog sustava glo-balne zajednice. Na taj se na~in moè u~initirazdvajanje sadràja. Globalni sustav ne defi-nira ustroj i na~in djelovanja najvi{e vlasti,kao {to se definira na~in izbora, organizacijutijela u dràvi i sl. Me|unarodni sustav traìda se u ustavnom poretku, a to moè zna~iti iu ustavu osigura: demokrati~nost, po{tovanjeljudskih prava (ili pojedine skupine ljudskihprava, princip legaliteta i djelovanja pravnogsustava te po{tivanje granica iskori{tavanjaprirode, zabrane rata i sl. Pojednostavljeno, usadràjnom se smislu ustavom osigurava or-ganizacija dràve, odnos dràvnih organame|usobno i prema gra|anima, ali kod ovihdo razine po{tivanja me|unarodno utvr|enihstandarda. U tom je pravcu dràva suverena.Sve dok po{tuje te granice nitko ne postavljapitanje njezina suvereniteta, a ni ustava kaonorme. Me|utim, tko pre|e granicu, taj }evidjeti je li suveren ili nije. Jasno je da se ta-


58

kav pojam suvereniteta stvara. Jo{ uvijek jepitanje postoji li ograni~eni suverenitet za svedràve ili samo za male, dok za globalne sile(ili samo jednu silu) ne postoji. No, globali-zacija sa svoje strane preispituje gotovo svedru{tvene i pravne sustave i njihove norme.Otvorena su pitanja: {to je danas ustav u for-malnom, sadràjnom i pravnom smislu, {toje suverenitet, {to su legalitet i legitimitet, {totreba u}i u ustav u sadràjnom smislu te pos-toji li standardni sadràj ustava, kao i pitanjestvarnog odnosa prava me|unarodnih zajed-nica i domicilnog ustava i zakona.

1. SUVERENITET U SUVREMENOM SVIJETU

Procesi koji se odvijaju u modernom svi-jetu tendiraju globalizaciji. Hegelovo poi-manje dràve i suvereniteta – njegove kon-cepcije dràve kao ostvarenja moralne ideje ikao apsolutne svrhe, njegova inzistiranja natome da za dràvu nema drugog zakona osimnjezine vlastite samosvrhe, pa zato odnosiizme|u dràva moraju biti odnosi nezavisnihentiteta koji se mogu me|usobno poga|ati,ali sami ostaju iznad svih pogodbi”. (F. H.Hinsley – Suverenitet). Dràva je, dakle, u ci-jelosti suverena, pa je u sistemskom smislu uokvirima svojih granica jedina relevantnasnaga koja moè samostalno djelovati nadsvim ostalim politi~kim, ekonomskim i dru-{tvenim silama. Ona moè biti tiranija ili de-mokracija, a da za nju vrijede isti principi.Ona je sustav za sebe i po sebi. Dràva svojsuverenitet dobiva od naroda – gra|ana, po“milosti bo`joj” ili, naprosto, preuzimanjemfunkcija dràve na nelegalan ili nelegitimanna~in, ali i to je unutarnja stvar dràve i nje-zina suvereniteta. Na tim premisama nastaja-le su brojne dràve: diktatorski reìmi uJu`noj Americi, Africi pa i fa{isti~ki reìmi uEuropi. Na toj je ideji i nastala Bre`njevljevaideja o ograni~enom suverenitetu koji, dodu-{e, osporava suverenitet manjih dràva, alismatra da je unutarnja stvar Var{avskog paktarje{avati unutar sebe odgovaraju}e promjene.

Prihva}aju}i ideju @arka Puhovskog (Po-govor knjizi Hensley, F. H. – Suverenitet) daje krajem II. svjetskog rata i stvaranjemustavnog ure|enja okupiranih dràva (Japan,Njema~ka, Italija) po~ela povijest “postmo-derne dràve s ograni~enim suverenitetom;”smatram da se pojmu ograni~enog suvere-niteta mora pristupiti s razli~itih pozicija.Ograni~eni je suverenitet, me|u ostalim, iposljedica globalizacije. Standardizacija usvijetu tehnologije i trgovine, globalnakomunikacija i informatizacija, doveli su dostanja u kojem vi{e ne mogu postojati ~vrstegranice pojedinih dràva unutar kojih vlastdjeluje kao suverena. Logika se sustava (usmislu teorije sustava) u kojem je ugra|enatendencija {irenja kao pretpostavka djelova-nja sustava ostvaruje. U okviru tehnike itehnologije, posebno u infrastrukturnim dje-latnostima, djeluju kao snaga najnaprednijisubjekti (pa i dràve) u tehnolo{kom smislu,ograni~avaju}i svim drugim subjektima“tehnolo{ki suverenitet”. Drugi svjetski ratdonio je dvije bitne posljedice za suverenitet:zabranu rata i rje{avanje me|usobnih sukobaizme|u suverenih dràva ratom i dokumenteUjedinjenih naroda prema kojima, u biti,Svjetska organizacija polazi od pragmati~-nog stava u pogledu suvereniteta – gra|anin-~ovjek je suveren, a Svjetska organizacijatreba, u situaciji kad je ugroèn njegovintegritet, njegova prava i slobode, interveni-rati protiv njegove dràve pa i onda kada jojje taj isti gra|anin dao legitimitet na izbori-ma.

Ako je ~ovjek suveren, a dràva postajesuverena kada gra|ani svojoj vlasti na legiti-man na~in predaju svoj suverenitet, ondadràva suverenitet nosi do trenutka kada nedovodi u pitanje one vrijednosti na kojima jedobila povjerenje gra|ana. Stoga smatram dase suverenitet stje~e na legitiman na~in.Jasno, ovo vrijedi za demokratske dràve, nosvjetska je tendencija k op}oj demokratizaci-ji. Suverenitet se definira u pojedinoj dràviustavom, stvaranjem organizacije dràvnevlasti koja u okviru principa legaliteta


ure|uje me|usobne odnose vlasti, dràvnihorgana i gra|ana i gra|ana me|usobno.

Polaze}i od prirodnih prava, Ujedinjeninarodi u svojim dokumentima utvr|uju ljud-ska prava koja pripadaju svim ljudima, bezobzira gdje ìve. Op}a deklaracija Ujedi-njenih naroda iz 1948. utvr|uje pravagra|ana svih dràva, postavljaju}i zadataknjihovim dràvama postizavanje tih prava injihovu za{titu. Na taj im na~in daje legitimi-tet za ostvarenje tih prava. Legitimitet koji,me|utim, ne proizlazi iz gra|ana, ve} i izsnage koja je izvan dràve. U tom pravcumoèmo govoriti i o stjecanju suvereniteta si-lama izvan same dràve. Logi~no je da se utom slu~aju radi o dvojnom suverenitetu; jed-nom koji proizlazi iz samih gra|ana, koji nalegitiman na~in daje pravo provo|enja suve-rene vlasti svojoj dràvi i suverenitetu koji uprovo|enju demokracije i ljudskih prava dajedràvi Svjetska organizacija. Kako samedràve, svojim pristupom Svjetskoj organiza-ciji, daju na demokratski na~in istoj pravoutvr|ivati sustav prava gra|ana, daju}i ondadràvi svojevrsni mandat za provo|enje istihu ìvot, moè se ~initi da se i ovdje radi o iz-vornom suverenitetu koji proizlazi iz pojmasame dràve i njezinih prava koja ne mogubiti umanjena ~injenicom da se ugovorom iliprihvatom univerzalnih dokumenata ista pre-nose na druge, a sama ih dràva prihva}aprovoditi. No, smatram da nije tako. Ulaskomje u Ujedinjene narode svaka dràva prenije-la na njih dio svog suvereniteta koji od tadapripada Ujedinjenim narodima, a ne pojedi-noj dràvi.

Ovakvih je prijenosa suvereniteta u teori-ji bilo i ranije. Federalne dràve prenose nafederaciju dio suvereniteta ili im od federali-zacije federacija prenosi svoj dio suverenite-ta ({to je u biti isti prijenos). Me|utim, ve}kod slu~aja stvaranja federativnih dràvaimamo taj dvostrani pristup jer se u isto vri-jeme i delegira vlastiti suverenitet, kao {to sei dobiva u zadatak provo|enje nekih suvere-nih prava federacije na teritoriju federalnihjedinica. Jasno je da i pored svih teorijskih

stavova o dràvnosti federalne jedinice (onanema puni ve} ograni~eni suverenitet) te dasvoj ograni~eni suverenitet izvodi iz principalegaliteta i legitimiteta vlastitog ustava, ali iiz saveznog ustava. Normalno, ~lanice UN-anisu u okviru njega federalne jedinice, aliprimjena iznesenih principa vrijedi i za njihglede suvereniteta, odnosno njegovog ogra-ni~avanja.

U okviru teorije o suverenitetu od Hob-besa na ovamo, postavlja se pitanje odnosadràva, kao suverena vlast i narod (gra|ani),kao oni koji su legitimni prenijeti svoja indi-vidualna suverena prava na dràvu. Pri tomedràvi gra|ani daju suverenitet, ali ona nemora sudjelovati (Hobbes) u tom ugovoru,ve} ga sama prihva}a djeluju}i dalje kao su-verena vlast. Suverena se vlast ne moè ogra-ni~iti ugovorom, ona je samostalna u svojemdjelovanju i ni~im ograni~ena, pa ni pravimasvojih gra|ana. Teoreti~ari iza Hobbesa, sma-traju}i da i gra|ani u tom ugovoru imaju svo-je mjesto, smatraju ustav tim ugovorom u ko-jem se utvr|uju odnosi gra|ana i nositelja su-vereniteta (Pufendorf). Roussseau u svomDru{tvenom ugovoru govori o suverenostinaroda ili zajednice gra|ana. Gra|ani sepod~injavaju takvoj vlasti radi ostvarenjasvojih prava koja im pripadaju u prirodnomstanju, ali koja ne mogu sa~uvati u okviru pri-rodnog stanja. Gra|ani imaju pravo raspusti-ti, logikom svojeg suvereniteta, dràvnu vlastako se ne drì dru{tvenog ugovora. PremaRousseau narod je nositelj suvereniteta {to jepodloga za stvaranje nacionalnih dràva u ko-jima se izjedna~uje pojam dràve i naroda.To je teza koja je dominantna u 19. stolje}ute na kraju 20. stolje}a (nakon sloma mnogo-nacionalnih dràva u Isto~noj Europi.) Mo-derni trend poimanja suverenosti (premaHinseyu) po~inje s Kantom koji polazi odtoga da je dràva u principu sredstvo suvere-ne op}e volje, ali da u praksi apsorbira u sebisva narodna prava. Narodnu volju nose njezi-ni predstavnici u parlamentima, ali su u prak-si oni slabiji faktor u odnosu prema izvr{nojvlasti. Narodni suverenitet, koji je razbio


60

shva}anje u teoriji i praksi suvereniteta apso-lutnog vladara ili apsolutne vlasti, stvorio jemogu}nost uspostavljanja, a na principu legi-timiteta, djelovanja individualnih gra|anakoji izborom svojih zastupnika odlu~uju odjelovanju vlasti, dakle i o suverenitetu.Krajnja posljedica takvog pristupa svodi sena potrebu definiranja pojma naroda. Onmoè biti definiran kao “etnos”, ali i kaoskup svih gra|ana, stvaraju}i na taj na~inetni~ke dràve u kojima je narod jednakodràva ili gra|anske u kojima je zajednicagra|ana jednako dràva. U svakom slu~aju, iu jednom i u drugom pristupu postoji sustav-ni pristup: zbir pripadnika istog naroda = na-cija, nacija = dràva u kojoj postoji niz poje-dinaca druge nacije kojima je potrebno osi-gurati neka specifi~na prava ili u drugom,postoje gra|ani koji zajedni~ki ~ine zajedni-cu koja na principu legitimacije predaje vlastdràvnim organima koj su nositelji suvereno-sti. U svakom slu~aju, od Hobbesa pa do da-nas u praksi suverenitet ipak predstavlja pra-va najvi{ih organa da vr{e vlast do koje sudo{li na legitiman na~in, a koju u zadnje vri-jeme dovode u pitanje prava gra|ana, koja imvlast ne moè (ili bolje – ne smije) oduzeti, testvaranje za{titnog mehanizma koji ogra-ni~ava svemo} vlasti u vr{enju suverene vla-sti u dràvi. Ustav sve vi{e postaje i sam no-sitelj ograni~avanja suverenosti dràve pre-ma njezinim gra|anima.

U teoriji je sustava jedan od ~imbenikakojim se definira svaki sustav i normativni~imbenik. U prirodnim je sustavima to vidlji-vo. Kod odgovaraju}e temperature i vla`nostibilje po~inje rasti ili se zakonomjerno smje-njuju godi{nja doba. To {to je vidljivo kodprirodnih sustava vrijedi i za dru{tvene susta-ve. Bez obzira imaju li dru{tveni sustavi za-konitosti koje proizlaze iz samog djelovanjasustava ili ih zakonodavac donese, i udru{tvenim sustavima mora postojati taj ~im-benik unutarnjih normi. Iz teorije je sustava,stoga, mogu}e izvoditi dinami~nu definicijusuvereniteta. Suverenitet je normativni ~im-benik sustava koji se naziva dràvom. Njega

se moè pripisati razli~itim subjektima koji urazli~ito vrijeme upravljaju sustavom, pa gase stoga ne moè unaprijed utvrditi kao vla-sni{tvo ili vlast pojedinog subjekta. Suverenuje vlast u upravljanju sustavom u apsolutiz-mu imao apsolut, a u demokratskom dru{tvudru{tvom upravljaju legitimni predstavnicinaroda (bilo kao nacije, bilo kao zajednice).Prema tome, suverenitet je imanentan susta-vu koji nazivamo dràvom, a promjenjivi suupravlja~i koji si svojataju suverena prava.Suverenitet se moè prenijeti i u pisani doku-ment – ustav. Normativni se dio sustava,me|utim, moè mijenjati promjenama u cje-lokupnom sustavu. Ako se mijenjaju drugi~imbenici, od strukture sustava, njezinihfunkcija, pozicije ljudi u sustavu, ciljeva su-stava, pa i rezultata, mijenja se i normativnafunkcija sustava. To posebno vrijedi kodpromjena upravlja~ke funkcije.

Prema tome, suverenitet je imanentan sa-moj dràvi kao sustavu, ali on djeluje pod-jednako i prema van, u konkurenciji s drugimsustavima (dràvama) kao i prema gra|ani-ma. Tvorci su sustava dràve normalno ljudi,koji tvore zajednicu (narod, ili zajednicugra|ana). Jednom formiran sustav djeluje ume|uodnosima pojedinih ~imbenika, kao iupravljanja sustavom. On je podloàn prom-jenama. U njemu se de{avaju entropije i ob-nove. Sustavi u kojima se doga|aju entropijenormalno mogu dovoditi u pitanje sve ele-mente sustava, pa i gra|ane (i njihova prava).Stoga, zbog entropija, ali i usavr{avanja, po-stoji ograni~avanje i suvereniteta prema unu-tra, na granice u kojima ne dovodi u pitanjedruge funkcije sustava, njegovu strukturu ipozicije bilo upravlja~a, bilo gra|ana. Jasnoje da se promjenom odnosa prema okruènjumijenjaju sve funkcije sustava, pa i njegovanormativna funkcija koja se kod globalizaci-je pribliàva globalnoj normativnoj funkciji,umjesto domicilne. Interakcija se s okruè-njem u globalnim okvirima potvr|uje stoga iu “teoriji kaosa” u kojoj postoji me|usobnislijed uzroka i posljedica koje djeluju u tomglobalnom sustavu.


Polaze}i od klasi~nog shva}anja suvere-niteta, koji su gra|ani u formiranju jednedràvne zajednice (jednog sustava) prenijelina upravlja~ku strukturu, demokratizacijomsu odnosa ugra|eni u ustav mehanizmi koji-ma se smanjuje upravlja~ka nadmo} nad unu-tarnjim normativnim sustavom, dakle suvere-nitetom. Uno{enjem materije ljudskih pravau ustav, definiranje principa legitimiteta i le-galiteta, kao ograni~avaju}ih ~imbenika,stvaranje posebne sudbene vlasti, ustavnogsudovanja i ombudsmana, mijenjao se cjelo-kupni sustav, ali su promjene u produktivnimfunkcijama sustava mijenjale i pojam suvere-niteta. U svakom slu~aju, moderna dràvasvojim ustavom ograni~ava suverenitet vla-sti, daju}i gra|anima s jedne strane pravopermanentno (izborima) mijenjati upravnestrukture, a s druge strane stvaraju}i mogu}-nost unutarnjeg ograni~avanja suvereniteta.

Stvaranjem zna~ajnijih sustava, koji ten-diraju globalizaciji, kao tehnolo{kih, komer-cijalnih, informati~kih i sl. funkcija, pojav-ljuje se potreba da se redefinira i normativniglobalni faktor u sustavu. Normativni se fak-tor redefinirao najprije autonomno-fakti~ki.Stvaranjem standarda, koji su op}eprihva}e-ni, stvaranjem jednoobrazovnih (tipskih)ugovora u trgova~kom i pomorskom pravu,razvojem informatike, koji se temelji na kom-plementarnim i tehni~kim standardima i sl.,stvara se pravna podloga globalnih okvirakoja sama po sebi ograni~ava suverenitetdràve. To vrijedi i za brojne me|unarodnedokumente koje prihva}aju dràve, a koji do-bivaju nadzakonsku snagu. To vrijedi i zanove me|unarodne asocijacije u kojimadràve gube dio svojeg suvereniteta, bez ob-zira na formalni na~in prijenosa suverenitetavoljom same dràve, uz mogu}nost istupa iztakve asocijacije. Suverenitet koji je definiraoHobbes, a koji je vrijedio u 19. stolje}u, sto-ga, vi{e ne postoji.

Svijet je stvorio pravne standarde, poseb-no u sferi ljudskih prava i sloboda koji su po-stali sastavni dio globalizacije i koje pojedinedràve, ako èle biti dio globalnog sustava,

moraju prihvatiti kao standarde. Ako ih ne

prihvate, isklju~ene su iz globalne zajednice i

globalnih tokova, pa svojim gra|anima ne

mogu osiguravati onu kvalitetu ìvota, koju

imaju drugi. No, {tite}i prava gra|ana, a i nji-

hov suverenitet, me|unarodna organizacija

moè ograni~avati suverenitet njihove drà-

ve, uvode}i protektorat nad takvom dràvom,

pa i uz pomo} rata. U takvim situacijama,

kad gra|ani budu na takvoj razini da se sami

mogu brinuti, demokratskim sredstvima, o

suverenitetu svoje dràve, vra}a se suvereni-

tet i suverena prava i dràvi da ih provodi de-

mokratski izabrana vlast.

Princip legaliteta, a vezan uz standarde u

okviru prava gra|ana, smanjuje suverenost

dràve u unutarnjem djelovanju, a me|una-

rodne asocijacije sa svojim pravom smanjuju

suverenost u vanjskom djelovanju. Pri tome,

normalno, postoje dva vida ograni~enja: de-

legacija svojih suverenih prava drugim insti-

tucijama i trajni gubitak suverenih prava

dràve, a u korist gra|ana (uz za{titu njihovih

prava bilo principom legitimiteta unutar

dràve, bilo za{titom po UN-u).

Ako se danas redefinira pojam suvereni-

teta uz njegova vanjska i unutarnja ogra-

ni~enja, postavlja se pitanje treba li se redefi-

nirati i pojam dràve koja je nositelj suvere-

niteta, kao i ustava kojim se utvr|uje i

djelovanje vlasti i suverenitet kao takav?

Smatram da je potrebno i jedno i drugo.

Dràva treba svojim gra|anima osiguravati

njihova prava, za{titu op}ih interesa koje

gra|ani ne mogu samostalno ostvarivati,

stvaraju}i mehanizam kojim }e ujedno i {titi-

ti prava gra|ana (sudovi, ombudsmani, ogra-

ni~enje prava i sl.) te osiguravati op}e uvjete

ìvota. Zbog toga nije sporno da ustavna

rje{enja moraju definirati ustroj dràvne vla-

sti te tijela koja u korist gra|ana, principom

legaliteta, ograni~avaju dràvnu vlast. Sve

ostalo ustavna rje{enja ne moraju sadràvati.

Zna~i li to vra}anje prvim ustavima (u sadr-

àjnom smislu) u kojima se definira samo

ustroj najvi{ih organa vlasti?


62

2. PRINCIPI LEGALITETA I LEGITIMITETA U FUNKCIJI SUVERENITETA U UVJETIMAGLOBALIZACIJE

Princip se legitimiteta treba ostvarivati nasvim razinama. Od op}ine pa do me|unarod-nih asocijacija, legitimitet imaju demokratskiizabrani predstavnici gra|ana (posredno ilineposredno). Na tom principu djeluje se unormalnim prilikama. No, u pojedinoj dràvilegitimitet mogu dobiti skupine koje se neuklapaju u globalni legalitet, pa globalne in-stitucije mogu zbog afirmiranja principa le-galiteta u za{titi ljudskih prava dovoditi u pi-tanje i legitimitet. Dakle, legitimitet se uvijekstje~e na demokratski na~in, ali ga se moèizgubiti i djelovanjem UN-a u korist gra|ana,odnosno me|unarodne zajednice. Svijet se usvakom slu~aju brine o ostvarenju individual-nih prava gra|ana i staje u njihovu za{titu iprotiv legitimno izabrane vlasti. Iz ovog sestava mogu izvoditi sljede}i zaklju~ci: 1) dasu gra|ani u biti suvereni te da njihova prava{titi (i protiv njihove dràve) me|unarodnazajednica: 2) da legitimno pravo ima ime|unarodna zajednica (za sankcioniranjelo{e vlasti). Normalno, principi su legitimite-ta i suvereniteta samo djelomi~no komple-mentarni. Suverenitet je trajno svojstvo dr-àve, bez obzira tko ima legitimaciju za za-stupanje gra|ana, no suverena se vlastprovodi isklju~ivo po onima koji imaju legiti-maciju za njezino provo|enje. No, gubitkomlegitimiteta pojedinih nositelja vlasti, moèse smanjivati suverenitet.

Prijenos dijela svojih suverenih prava naorgane lokalne samouprave ili na me|una-rodne organizacije i asocijacije, dràva uspo-stavlja (iz svoje perspektive) novi legalitet.Mijenja se hijerarhija pravnih propisa. Uzustav se pojavljuju i me|unarodni dokumen-ti koji djeluju bilo prihva}anjem u domicilnisustav, kao dijelova domicilnog prava, bilokao norme globalnog prava. U prvom slu~ajudràva “spa{ava obraz”, fingiraju}i svoj su-verenitet, uz dominaciju domicilnog prava,

{to je samo jedan od na~ina da se prihvati do-minantna pozicija globalnog prava u nizu sfe-ra. U drugom se slu~aju ustav ne optere}ujetakvim fikcijama.

Legalitet u odnosima dràve prema svo-jim gra|anima u okviru njihovih prava i slo-boda polazi od toga da gra|ani imaju, unijelato u ustav legitimna vlast ili ne, sva ona pra-va i slobode koje definira globalna zajednica.Ta prava i slobode brane i organi dràvne vla-sti, ali i organi me|unarodne zajednice. Uzdominaciju npr. Povelje Ujedinjenih narodate njegove Komisije za ljudska prava, Vije}aEurope, Europske konvencije za za{titu ljud-skih prava i sloboda, Europskog suda zaza{titu ljudskih prava, pa do Haa{kog suda,ograni~ava se suverenitet dràva ako nisu ustanju osigurati legitimitet i legalitet.Dominacija se me|unarodnih institucija po-sebno vidi u poziciji Europskog i Haa{kogsuda u okviru prava koja imaju ovi sudovi dau slu~aju zlo~ina protiv ljudskih prava ili po-vrede prava po organima dràve mogu po-novno preispitivati svaki predmet iz svojegdjelokruga, kako bi za{titili me|unarodni le-galitet, pa i po cijenu ograni~enja suverenite-ta pojedine dràve (uz fikciju unosa takvogprava u domicilno pravo ili bez te fikcije).Dakle, legitimitet se moè osporiti ako no-sitelji vlasti ne djeluju u skladu s globalnimuzusima ({to dovodi do gubitka dijela su-vereniteta). Tako|er, i legalitetu se daje novismisao. Dràva djeluje legalno dok po{tujeprava gra|ana (ali i gra|ani zakone dràve),a kad dràva vrije|a prava gra|ana, posebnoona koja imaju status kogentnih, onda presta-je njezino suvereno pravo da sama utvr|ujelegalitet i njegove okvire.

3. GLOBALIZACIJA I USTAV

Globalizacija u svakom slu~aju djeluje naustav, podjednako u strukturalnom, sadràj-nom i materijalnopravnom smislu. U struktu-ralnom smislu ustav kao normativni faktor uokviru sustava – dràve promjenom u struk-turi sustava koji tendira poslati podsustav

ve}eg-globalnog sustava, prestaje biti jedinidokument na kojem se izgra|uje piramidapravnih propisa u okviru dràve kao samo-stalnog i suverenog sustava. U takvim odno-sima te{ko je zamisliti, u stvarnosti, kodifici-rani ustav u bilo kojoj zemlji. îtav pravnisustav predstavlja skup me|unarodnih normii standarda koji se pojavljuju kao rezultat glo-balizacije, domicilnih propisa koji su stvartradicionalnog shva}anja prava i za{tite prav-nog suvereniteta dràve te organizacijskihnormi kojima se utvr|uje organizacija poje-dine dràve, kao i procesnih pravila u okviruprocedure kojom se {titi legalitet. Takvastruktura ustava pokazuje sve sna`nije djelo-vanje okruènja.

U sadràjnom smislu ustav se danas, kaodokument, sastoji od dijelova koji su stan-dardni: organizacija i djelovanje najvi{ih or-gana vlasti, slobode i prava gra|ana, osnoveizbornog sustava, na~in dono{enja i promjenaustava, tijela za utvr|ivanje ustavnosti i zako-nitosti, tijela za za{titu ljudskih prava te uzadnje vrijeme i norme kojima se utvr|ujeodnos prema me|unarodnim organizacijama,prema dijaspori i sl. No pojedini, posebnostariji, ustavi imaju samo ustroj i djelovanjenajva`nijih dràvnih organa, dakle sadràjekojima se definira samo struktura sustava,dok neki od novih ustava poku{avaju bitno{iriti sadràj ustava. Zbog toga je potrebnoutvrditi principe na osnovi kojih se definirasadràj ustava. To su

- demokratski sustav vrijednosti koji se sa-stoji od prava gra|ana da biraju svoje pred-stavnike (legitimitet), za{tite prava gra|ana,posebno za{tite ravnopravnosti kroz proce-duru (legalitet), izborni sustavi koji omo-gu}uju demokrati~nost, samostalnost sud-bene vlasti i sl.,

- za{tita sloboda i prava gra|ana uvo|enjemposebnih organa za{tite, uz me|unarodnugaranciju prava i njihovu za{titu,

- dominacija ljudskih prava nad dispozicija-ma vlasti, uz napu{tanje principa oportuni-teta i sl.

Svi se ovi sadràji trebaju na}i u ustavu.Normalno, oni se mogu na}i deklaratorno,mogu se na}i kao konkretne odrednice, amogu se na}i kao fakti~ko stanje koje i nijepotrebno posebno utvr|ivati, ve} ih vezati uzme|unarodne standarde kao {to je u~inioUstav Francuske. U svakom slu~aju ono {todefinira demokrati~nost sustava, ljudska pra-va i njihovu za{titu, samostalnost sudbenevlasti i sl., predstavlja i sadràj ustava i me-|unarodnog prava. Ti su sadràji postali glo-balni, pa ih se u pozitivnom ustavu moè bo-lje ili slabije prepisati, ali i bez toga ih se, po-zivom na stvaranje globalnog sustava prava,moè smatrati i dijelom pozitivnog ustava iglobalnih normi. No, ne moè ih se isklju~itiu primjeni bez sankcija.

Ve} smo naveli i niz specifi~nih pravnihpropisa koji su postali globalni: tehni~kistandardi, norme i ugovori trgova~kog prava isl. Kao globalni sustavi djeluju i sustavi ubankarstvu, burzama, telekomunikacijama isl. premda se o njima ne govori mnogo, u po-zitivnim ustavima. Ekolo{ki problemi moguse rje{avati u biti samo globalno i sl. To do-vodi do toga da se ustav moè u sadràjnomsmislu suziti na samo one norme koje defini-raju: najvi{u vlast u pojedinoj dràvi i njezinizbor, na~in dono{enja ustava i zakona tena~in domiciliranja me|unarodnih normi.Sve ostalo ne mora ulaziti u sastav ustava. Tovrijedi i za principe suvereniteta, legaliteta ilegitimiteta.

S druge strane, ustave je potrebno pro{iri-ti i djelovanjem organizacija civilnog dru{tva.Odrednice o pravu na interesno udruìvanjegra|ana nisu dovoljne. Demokracija po~ivana djelovanju tih organizacija. Normalno,one dovode u pitanje djelovanje vlasti kojukontroliraju, a koja uz njihovo postojanje nijevi{e suverena u klasi~nom smislu kao “neo-grani~ena” vlast kojoj se gra|ani ne smiju su-protstavljati.

Globalizacija stvara nove odnose koji semoraju odraziti i u ustavnom tekstu. Glo-balizacija traì da se pojedine funkcije dràvedelegiraju globalnim institucijama (UN i nje-



64

gove agencije), ili gospodarstvom (trgova~kipropisi, me|unarodne transakcije i sl.) ili daih se delegira onim subjektima koji kontroli-raju ekologiju, mogu}i rast i sl. Ovo delegi-ranje mora na}i svoje mjesto u pojedinimustavima (izri~ito ili tacite). Globalizacijaprava gra|ana traì da se dràva u ustavuodredi prema standardima koji su prihva}eni.

Ograni~eni je suverenitet ~injenica pa sepostavlja pitanje {to s ustavom, koji po~ivana ~injenici o dràvnom suverenitetu. Sma-tram da }e se ustavom utvr|ivati i nadaljedràvno ure|enje, ali s pribli`no istim ciljemza sve dràve: osiguranjem prava gra|ana iglobalnog dru{tva u isto vrijeme. Dràva nataj na~in prestaje biti subjekt koji odlu~uje,ona postaje subjekt koji na osnovi standardaorganizira. Zbog toga i ustav u biti dobivazna~enje pravnog akta organizacijske funkci-je kako se mora organizirati neka dràva da bimogla osiguravati prava (interese i potrebe)svojih gra|ana te za{titu op}ih interesa ljudi,bez obzira gdje oni ìvjeli.

Ustav, tako|er, mora biti dokument kojim}e se u korist gra|ana ograni~avati monopoldjelovanja dràvnih organa.

Iz svih tih razloga ustav mora biti u pr-vom redu organizacijsko-pravni akt kojim sedefinira organizacija i djelovanje dràvnih or-gana u pravcu razvoja standarda i normi koji-ma se definiraju ljudska prava na globalnojrazini. Svi ostali sadràji mogu se na}i uustavima, ali u biti i nisu potrebni. Ustavomse dràva formalnopravno odri~e dijela svo-jeg suvereniteta u korist globalnih zajednicaili pak stvara s njima novi “dru{tveni ugovor”u kojem je dràva subjekt “dru{tvenog ugo-vora” kako bi osiguravala ostvarenje pravasvojih gra|ana. Na taj je na~in zatvoren mi-saoni krug koji je po~eo teorijom o dru{tve-nom ugovoru, prirodnim pravima ljudi kojemora osiguravati dràva te suverenitetom kaoprincipom zbog kojeg se gra|ani, a zbog svo-je sigurnosti, odri~u i svojih prirodnih pravakoje ustavom dobiva suveren, pa do vra}anjaglobalne zajednice definiranju prirodnih pra-va i stavljanjem globalnog mehanizma uza{titu ovih prava. Ustav je uvodio red, a ne

pravednost, suverene snage su garantiralered, a ne pravdu. Svjetski demokratski pore-dak stvara uvjete da se ljudska prava, i sma-njenjem suverenih prava dràva, afirmiraju.

Globalizacija stvara potrebu za nekonzi-stentnim ustavom, koji nije kodificiran, tebrojnim odrednicama koje djeluju na global-noj razini, bez obzira da li ih pozitivni ustavnormirao ili ne.

4. ZAKLJUÂK

Globalizacija za sada jo{ uvijek nema ne-posredne u~inke ni na ustav ni na ustavnopravo. Me|utim, vrlo }e se brzo, uz danas ve}o~igledne u~inke u posrednom smislu, poja-viti potreba za teorijskim raspravama o usta-vu i ustavnom pravu u okvirima globalizaci-je, a onda i prakti~ke aplikacije, najprije naustavno pravo, a zatim i na ustav.

U teorijskom smislu, potrebno je zbogglobalizacije preispitati principe suverenosti,legalnosti pa i legitimnosti. Suverenost se isuverenitet sve vi{e susre}u s pojmom ogra-ni~enja. Ograni~eni je suverenitet posljedicaglobalizacije koja, posebno u materiji ljud-skih prava, djelovanjem Ujedinjenih narodane samo deklarira neka ljudska prava (poseb-no osobna i politi~ka), ve} ih je, zbog suvere-niteta ~ovjeka, spremna i silom nametnuti uonim dràvama koje (zbog svojeg shva}anjasuvereniteta) nisu spremne provesti ta prava uìvot. Sila razumijeva isklju~enje ili suspen-ziju iz Ujedinjenih naroda s ekonomskim iinim sankcijama, nasilno ru{enje takvih siste-ma i uvo|enje protektorata nad takvim drà-vama, dakle enormno ograni~enje suvereniteta.

Globalizacija mijenja i pojam legaliteta.Uz hijerarhiju se domicilnih pravnih normi(ustav, zakoni, podzakonski akti i pojedina~niakti) djelovanjem me|unarodnih asocijacijapojavljuju i ratificirani me|unarodni doku-menti koji formalno postaju dio domicilnogprava, ali stvarno su me|unarodni dokumen-ti te presude me|unarodnih sudova koje,tako|er, dovode u pitanje suverenitet sudbenevlasti kao i same dràve. Sve ovo ima o~i-gledne posljedice na teoriju ustavnog prava,

ali i na same ustave (u formalnom smislu).Ustavi u materijalnom smislu postaju dekodi-ficirani ili se mora izvr{iti poimeni~ni unostih normi u ustav {to je gotovo nemogu}e.Tako|er, globalizacija pojedinih grana prava(trgova~kog prava, pomorskog prava, eko-lo{kih prava, te standardizacija u tehnici, in-formatici i sl., ima posredan utjecaj na ustavi ustavno pravo. Globalizacija traì i odgovorna pitanje tko je stvarno suveren? Na{ je od-govor – gra|anin. Dràva samo preuzima su-verena prava koja pripadaju gra|anima, pa senjezin suverenitet, koji je posredan i izveden,a ne izvoran, podjednako mijenja i kvantita-tivno smanjuje i prema unutra. Dràva trebakao nositelj suvereniteta osigurati prava svo-jih gra|ana, a ne da ih po vlastitoj volji dono-si i ukida. To ima posljedice na ustav i ustav-no pravo. U tehni~kom bi smislu u ustavu tre-balo, umjesto nabrajanja ljudskih prava ({topostepeno postaje nepotrebno), definiratina~in konkretne za{tite tih prava.

Budu}i bi ustavi zbog toga trebali u pra-vilu govoriti samo o dràvnim organima, re-viziji ustava i odnosima s organima i organi-zacijama koje se nalaze u funkciji za{tite su-verenih prava gra|ana i za{tite legaliteta ({toje tako|er u funkciji za{tite prava gra|ana).Na taj na~in ustavno pravo suàva podru~jesvojeg istraìvanja, pa ga se moè tretirati ikao dràvno pravo.

Dràva na me|unarodne institucije, azbog svojih interesa i interesa svojih gra|ana,delegira dio svojeg suvereniteta. To ~ini prih-vatom dokumenata Ujedinjenih naroda, da-kle svojevrsnim ugovorom. Dràva ostaje su-verena u provo|enju dokumenata UN-a, kaoi svojih zakona kojima se osigurava pro-vo|enje tih dokumenata. Ako iza|e iz takoutvr|enog sustava, gubi i legitimitet (jer nijeu funkciji gra|ana i za{tite njihovih prava, aoni joj daju legitimitet), kao i stvarni suvere-nitet. Procedura gubitka i suvereniteta i legi-timiteta moè trajati i dulje vrijeme, ali su re-zultati jasni – pobje|uje ona pravna linijakoja respektira prava gra|ana.

To je i razlog zbog kojeg smo u odnosustava i globalizacije uveli teoriju sustava s

njezinim zakonitostima. Globalizacija djelujekao zakonitost sustava. Manji sustavi(dràve), kada se na|u u interakciji s ve}imsustavima, moraju mijenjati i svoju strukturu(gospodarstvo, me|unarodni odnosi i sl.) isvoju funkciju (za{titu ljudskih prava i sl.) isvoju normativnu komponentu. Danas se na-lazimo u trenutku kada se normativna kom-ponenta pojedine dràve mora uskladiti s glo-balnim pravnim sustavom. To je usugla{enjeve} izvr{eno u nizu pravnih grana, pa se po-javljuje potreba da se u~ini i u ustavnom pra-vu i ustavu.

LITERATURA

1. Arat, Z. F., Democracy and Human Rights inDeveloping Countries (Boulder, London,1991.)

2. Andrews, W. G., European Political Insti-tutions, Van Nostrans Co. New York, 1962.

3. Bellamy, C. W. – Child, Graham D., CommonMarket Law of Competition, Sweet andMaxwell, London, 1978.

4. Bloch, E., Prirodno pravo i ljudsko dosto-janstvo, Komunist, Beograd, 1977.

5. Cohen, H. E., Recent Theories of Sovereignty,1937.

6. Europska konvencija za za{titu prava ~ovjekai temeljnih sloboda, u Dokumenti o ljudskimpravima, Informator, Zagreb, 1992.

7. Hinsey, F. H., Suverenitet, August Cesarec,Zagreb, 1992.

8. Filozofska hrestomatija V. – Hobbes, Levi-athan, Matica hrvatska, Zagreb 1955.

9. Matulovi}, M., Ljudska prava, Hrvatsko filo-zofsko dru{tvo, Zagreb, 1996.

10. Paine, T., Prava ~ovjeka i drugi spisi, Infor-mator, Zagreb, 1987.

11. Ljudska prava, Zbornik, urednik Skok, D.,[kolske novine, Zagreb, 1990.

12. Rodin, S., Europske integracije i ustavno pra-vo, IMO, Zagreb, 1997.

13. Rousseau, J. J. Dru{tveni ugovor, F. Vi{nji},Novi Sad, 1992.

14. Samardìja, V., Europska unija i Hrvatska,IMO Zagreb, 1996.

15. Fukuyama F., Kraj povijesti, HSN, Zagreb,1994.



66

D. Sc. IVAN MECANOVI], Full Professor at the Faculty of Law

of the Josip Juraj Strossmayer University in Osijek

GLOBALIZATION AND THE CONSTITUTION

SUMMARY

Globalization in itself creates a new system of economic, political and legal relations. The worldis becoming a “global” village within which, on occasions, we arrive at “the end of history” (Fukuyama),at mutually conditioned phenomena explained by the “chaos theory”, by the strengthening of economicand political interdependence of states and nations. All this also has its repercussions on the constitutionand on the constitutional law. This primarily refers to the sovereignty of states, which is turning into a li-mited sovereignty. Currently valid prescriptions regulating the relations are becoming more and more su-pranational and global, and it is the task of the state to implement them, especially in the sphere of hu-man rights. Returning to the school of natural law, we believe that it is the citizen who is sovereign andwho transfers a part of his sovereignty to the state, and through the state he also passes some of his so-vereignty to the United Nations. This establishes a relation in which the United Nations, by protecting thesovereignty of citizens on a global scale, put in question the sovereignty of the states.

Therefore, the constitution must undergo true changes in both material and formal sense, and par-ticularly in the sense of its content.

Key words: globalization, sovereignty, legality, legitimacy, human rights, systems, constitution,citizen

Dr. sc. BRANKO BABAC: O problemima utemeljivanja upravnoga prava hrvatskog...Pravni vjesnik 16 (3-4): 67-234, 2000. 67

UDK 342.9(497.5)



Dr. sc. BRANKO BABAC, redoviti profesor Pravnoga fakulteta Sveu~ili{ta JosipaJurja Strossmayera u Osijeku, raniji ministar i raniji pu~ki pravobranitelj hrvatski

O PROBLEMIMA UTEMELJIVANJA UPRAVNOGA PRAVAHRVATSKOG - TEORIJSKE I PRAVNO-ZNANSTVENE ZASADE

Kao {to se to i sa samim naslovom navje{}uje, ovaj ogled posve}enje prosudbama i ras~lambana o problemima utemeljivanja upravnogaprava, doti~no hrvatskoga javnog prava. S obzirom na opse`nost ogleda,dostatnim }e biti prikaz ograni~iti na pregled sadràja ogleda, dakle:

1.1. ODREDBENICE POJMOVNO-KATEGORIALNE (68 -97).1.1.1. Op}enito o znanosti upravnoga prava (68 - 76). 1.1.2. “Izvr{itbeno-upravna vlast” versus “(dràvna) uprava”, “dràvna uprava” versus“javni sektor” (76 - 84). 1.1.3. “Dràvna uprava” versus “javna slu`ba”84- 92). 1.1.4. “Povjeravanje voditeljstva javne slu`be” versus “povjeravanjevr{enja javnih ovlasti” (92 - 96). 1.1.5. Saètak (96 - 97).

1.2. UPRAVNI ODNO[AJ I PRAVO (97 - 130). 1.2.1. Upravno djelo-vanje i upravni odno{aj (97 - 105). 1.2.2. Upravni odno{aj i upravno pravo(105 - 111). 1.2.3. O javnomu interesu kao sredi{njemu po~elu pravaupravnoga (111 - 117). 1.2.4. Objektivni poredak i subjektivne pravice (117- 125). 1.1.5. Saètak (125 - 130).

1.3. USTAVSKE I SUSTAVSKE ZASADE UPRAVNOGA PRAVA (130 -163). 1.3.1. Razvoj upravnoga prava (130 - 137). 1.3.2. O problemu utemelji-vanja upravnoga prava (137 - 146). 1.3.3. Definicije upravnoga prava.Nutarnje diferenciranje upravnoga prava (146 - 152). 1.3.4. Upravno pravonaspram drugim granama prava (152 - 159). 1.3.5. Saètak (159 - 163).

1.4. PRAVNA NORMA I UPRAVNO-PRAVNI ODNO[AJ (163 - 192).1.4.1. Op}enito (163 - 168). 1.4.2. O pojedinim po~elima pravne norme (168- 174). 1.4.3. Upravno-pravni odno{aj (174 - 180). 1.4.4. Razvrstavanje sub-jektivnih prava naspram upravi (180 - 187). 1.4.5. Saètak (187 - 192).

1.5. VRELA PRAVA UPRAVNOGA (192 - 227). 1.5.1. Teorijski iustavno-pravni pristup vrelima (192 - 197). 1.5.2. O pojedinim vrstima vrelaupravnoga prava hrvatskog (198 - 211). 1.5.3. Djelovanje i va`nost nekih ose-bujnih pravnih vrela prava upravnoga (211 - 216). 1.5.4. Prostorno i vremen-sko djelovanje pravnih propisa (216 - 223). 1.5.5. Saètak (223 - 227).

1.6. ZAKLJU^NE PROSUDBE I RAS^LAMBE (227 - 228).

Klju~ne rije~i: upravno pravo, javno pravo, javni interes, pravnaznanost, upravna doktrina, javna slu`ba, javna uprava, pravna norma,upravno-pravni odno{aj, objektivni poredak, subjektivna javna prava poje-dinaca, vaènje pravnih normi, izvori upravnoga prava, ustav, zakon,naredba, pravna doktrina.

1.1. ODREDBENICE POJMOVNO-KATEGORIJALNE

1.1.1. Op}enito o znanosti upravnogaprava

(1) Kako se to tradicionalno smatra, teori-ja upravnoga prava (théorie de droit admini-stratif, Theorie des Verwaltungsrechts) jest,barem za prvu svrhu, pravna znanost (scien-ce juridique, Rechtswissenschaft), {to }e re}itakva da pravo obradjuje osebujno pravnommetodom, za razliku od znanosti o pravu,znanosti kojima je predmet pravo. Slijedomtomu, moè ju se, ba{ kao i druge pravne zna-nosti, definirati kao znanost o objektivnomusmislu pozitivnih pravnih poredaka (sens ob-jectif des ordres juridiques positifs, objekti-ver Sinn der positiven Rechtsordnungen),razlu~uju}i ju na taj na~in od onih ostalihznanosti o pravu, kao i, na isti na~in, medjuznanostima kojima je predmet pravo. Teorijaupravnoga prava jest zasebnom pravnom zna-no{}u (science juridique particulière, beson-dere Rechtswissenschaft), naspram teorijiprava kao op}oj (théorie générale du droit,allgemeine Rechtswissenschaft)1.

Teorija upravnoga prava kao pravna zna-nost ho}e s tuma~enjem razumjeti onodru{tveno djelovanje {to bi ga se imalo s mo-tri{ta ukupnosti dru{tvenih normi o~ekivati -{to }e re}i s motri{ta “idealno-vaè}ega tre-banja” (devoir idéalement valable, ideellesGeltendsollen), i na taj ga na~in u “zbiljsko-mu dogadjanju” (événement réel, reales

Geschehen) relativno jednozna~no prepoz-nati, a to je u upravnomu slu~aju (cas admi-nistratif, Verwaltungsfall) kao dogadjanjutakvomu da se kroz njegovo odvijanje o~itu-je odlu~enje ili pak takvomu jednom da je do-velo do odlu~enja ili skupine su-povezanihodlu~enja nositelja dràvno-usmjerenogadjelovanja2.

Teorija upravnoga prava definirana je kaopravna znanost, kao zasebna pravna znanost,{to se moè ~initi prijepornim, poglavito sobzirom na okolnost da je izvedenicom iz triizvora: teorije dràve i prava, upravnoga pra-va, te konkretne razrade ustavnoga i uprav-nog prava Republike Hrvatske. Medjutim,ono {to je bitnim s motri{ta paradigmati~keteorije znanosti jest svakako to da prakti~ariiz teorije upravnoga prava polaù zahtjev daodnosna disciplina vaì kao zasebna pravnaznanost. I u mjeri u kojoj takav zahtjev uznanstvenoj zajednici vaì, tretirati }e teorijuupravnoga prava u potonjemu smislu, a samoupravno pravo kao njezin substrat3.

Dr. sc. BRANKO BABAC: O problemima utemeljivanja upravnoga prava hrvatskog...Pravni vjesnik 16 (3-4): 67-234, 2000.

68

1 Cf. prije svega M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft -Grundriss der verstehenden Soziologie, Mohr(Siebeck),Tuebingen, 1976.(1922.), pp. 1. et s.., 181. et s., 387. et s.Cf. poglavito G. Radbruch, Rechtsphilosophie, K. F.Koehler Verlag, Stuttgart, 1973.(1914.,1932.), §15., gdjese govori o “logici pravne znanosti”. Sam naziv “op}a teo-rija prava” potje~e od Hansa Kelsen, AllgemeineStaatslehre, 1925. Cf. et B. Peri}, Struktura prava,Liber, Zagreb, 1978. Osebujnije, za teoriju upravnoga pra-va kao znanost - cf. I. Krbek, Upravno pravo - I. knjiga:Uvodna i osnovna pitanja, J. [., Zagreb, 1929. (infranazna~eno kao Upravno pravo I./1929.), gdje se (pp.159./160.) kaè: “Tek s prodiranjem i {irenjem ideja prav-ne dràve nastupa i ova nauka /nauka upravnoga prava/,jer se tek od toga vremena javlja i njezin substrat: uprav-no pravo”.

2Cf. u H. Stein, Public Administration and PolicyDevelopment, nazn. po E. Pusi}, Nauka o upravi, [.K.,Zagreb, 1993. (1961.), p. 15. Za “ukupnost dru{tvenihnormi i zahtjeva” - cf. E. Pusi}, l. c., pp. 126. et s. Medju-tim, za kategorije “idealno-vaè}ega trebanja” i “zbiljsko-ga dogadjanja” - cf., naro~ito, M. Weber, Wirtschaft undGesellschaft ..., supra, pp. 181. et s.; G. Radbruch, Recht-sphilosophie ..., supra, §15. (Logika pravne znanosti), usvezi s §10. (Vaènje prava).

3Za paradigmati~ko shva}anje znanosti - cf. Th. St. Kuhn,The Structure of Scientific Revolutions, Un. of ChicagoPress, Chicago, 1970. (1962.); M. Notturno, Izbor iz-medju Poppera i Kuhna, Filozofska istraìvanja, sv.3/96, pp. 741. - 760.; B. Babac, Samoupravno odlu~iva-nje i birokratska struktura, Pravni fakultet Sveu~ili{ta uOsijeku, Osijek 1986., pp. 13. - 41., 154. - 182. Zadru{tvene znanosti kao znanosti o djelovanju - cf. prijesvega M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft ..., pp. 1. ets., 181. et s., 387. et s. Cf. poglavito i G. Radbruch,Rechtsphilosophie ..., supra,§15., §10. Od novijih pisaca,D. Ehlers - cf. Verwaltung und Verwaltungsrecht im de-mokratischen und sozialen Rechtsstaat, in H.-U.Erichsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, W. de Gruyter,Berlin, 1994., pp. 1. - 110., posebice 25. - 26., 65. - 68., iz-rijekom kaè ovo: “Upravom bave se raznoli~ne znanosti,kao politi~ka znanost..., sociologija..., upravna povijest. Iupravno-pravnu znanost, koja promi{lja pravnouobli~avanje uprave, moè se kao jednu (osobito va`nu)zasebnu upravnu znanost ozna~iti”. Francuski i anglo-sa-xonski pisci ne obradjuju uop}e odnosni prijepor - cf.,npr., G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif, PressesUniversitaires de France, Paris, 1992., t. 1., 2.; B.Schwartz, An Introduction to American AdministrativeLaw, Dobbs Ferry, N. Y., 1962.(1958.).


(1-a) S ukupno{}u mislenih postupaka {toih se obuhva}a s pojmom “tuma~enje”, a tosu postupci interpretativni, eksplikativni ikoncepcijski, ho}e teorija upravnoga pravarazumjeti i s motri{ta promicanja vrijednostidràve kao institucije smjerodavno zna~enjepravnih normi objasniti.

Kao i u svakoj pravnoj znanosti, kategori-ja od sredi{njega zna~enja s kakvom se umu-je jest ona “idealno-vaè}ega”. To je katego-rija takva je jednom od conditiones sine quanon u pravnomu umovanju. Naime, pravneznanosti barataju s normativnim, dakle spravno-normativnim, sustavima, kakve seuobli~uje na razini odrednica takvih da“idealno-vaè”, naspram onima “realno-po-stoje}im”, dakle odrednicama takvima da se,kako je to poèljnim u smislu onoga “ideal-no-vaè}ega trebanja”, po svojemu stvarno-mu smislu kre}u vi{e ili manje podudarno sonim prethodnim4.

Teorija upravnoga prava jest, ba{ s razlo-ga toga {to je jednom od upravno-pravnihznanosti, takvom da ho}e pravni poredak unjegovomu individualitetu shvatiti, {to }e re}iu njegovoj kulturalnoj autenti~nosti razumje-ti. To zna~i da }e svaka mijena u sudovima ovrijednosti op}enito voditi pomicanjima u ra-sporedjivanju predmeta discoursa pravnogakoliko su i kako su takvi u suvislosti s vrijed-nostima, doti~no jednim ~injenicama oduzi-mati, a drugim davati zna~enje koje ih stavljau suvislost s vrijedno{}u pa, na taj na~in, mi-jenjati i predmet upravno-pravne znanostikao znanosti kulturalne5.

(2) Po~etci razvoja teorije upravnoga pra-va kao zasebne pravne znanosti, po tomu za-sebne {to su joj predmetom upravni slu~ajevikao autenti~na kulturalna dogadjanja, ali

op}enito pravnom po svojoj usmjerenosti narazumijevanje objektivnoga smisla pozitivnihpravnih poredaka, padaju u doba kada se jav-lja, s jedne strane, prijeka potrebe da se - dok-trinarno, prakti~ki, i znanstveno – osmi{ljavai u sustav uobli~i onaj corpus pravnih izvorakojega se umnaàlo, razvijalo, pa i dotjeriva-lo u svezi s promicanjem vrijednosti dràvekao institucije, zatim s druge strane, iz prije-ke potrebe da se i nekim osebujnim pravno-politi~kim zahtjevima udovolji - podvrgava-nje javne uprave pravu, a izvr{itbeno-upravnevlasti nadziranju parlamentarnomu, te s tre}estrane, a {to je od isto tako sredi{nje va`nosti,iz prijeke potrebe da se osigura posvema{njuza{titu sudbenu. A to je od doba st. XVII-ogai st. XVIII-oga, dakle prvih gradjanskih revo-lucija. Sve su to zahtjevi takvi da proizlaze izustrojenosti vlasti po na~elima slobode i pra-va, vrhovni{tva nacionalnoga i odvajanja vla-sti, a unutar gradjanskoga dru{tva i nacional-ne dràve kao prostora u kojemu vladaju ide-je o osobnoj slobodi, gradjanskoj jednakosti idru{tvenoj pravednosti.

Gradjansko dru{tvo kao egzistencijalniporedak (société bourgeoise en tant qu’or-dre existentiel, buergerliche Gesellschaft alsDasein-Ordnung) o~ituje se s takvoga mo-tri{ta, a unutar onoga karakteristi~nog razvo-ja {to ga otvaraju velike gradjanske revoluci-je: engleska (“zora gradjanskoga dru{tva” (st.XVI-to)), nizozemska (“procvjetanje grad-janske stege” (st. XVII-to)), te Velika Francu-ska (“zvjezdani trenutci gradjanske samosvi-jesti” (konac st. XVIII-oga)), preko nacional-ne dràve kao instituci(onalizaci)je pravâ, ato je preko dràve pravâ (État des droits,Rechsstaat). K tomu svemu pridruìti }e se60-ak godina kasnije i Njema~ka (god.1848.) i, {to se Hrvata i Hrvatske ti~e, krozrevolucionarnu godinu 1848., otvoriti }e seprostor utjecanjima kakva }e oblikovati onona{e osebujno pravno mi{ljenje i praxis ukakvomu se o~ituje i kroz kakve zra~i, moglobi se re}i, osebujno hrvatska sinteza nje-ma~ko-francuskih pravnih {kolâ.

I zbiljski - po proètosti hrvatskoga prav-nog mi{ljenja i osebujno hrvatske nacionalne

4Cf. G. Tarello, La nouvelle rhétorique et le droit -Argumentum “a cohaerentia” et l’analyse de la prati-que des organes judiciaires, in Revue internationale dephilosophie, 1979., pp. 294. - 302. (hrvatski prijevod(prev. B. Babac), u Pravni vjesnik, 1988., 1 - 2/88, pp.139. - 142.)). Cf. M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft..., supra, pp. (osobito) 1. do 30., 181. do 198., 387. do513. Et G. Radbruch, Rechtsphilosophie ..., supra, §15.

5Cf. G. Radbruch, Rechtsphilosophie ..., supra, §15.


70

pravne svijesti posve}eno{}u “samoodred-jenju naroda i hrvatskoga dràvnog prava”, iustavno-pravno, doti~no ustrojstveno - povaènju onih “izvori{nih zasada” UstavaHrvatskoga (1990.) takvih da su smjerodav-nim za hrvatsku nacionalnu rekonstrukciju(od god. 1989. pa nadalje), {to }e re}i da obli-kuju smislenost obnavljanja osebujno hrvat-skoga gradjanskog dru{tva, u skupnosti skonstituiranjem i rekonstituiranjem Hrvata iHrvatske kao Dràve-Nacije (État-Nation,nationaler Staat) distinktne i autenti~ne u“svjetskoj zajednici naroda”, od upravno-pravne znanosti o~ekuje se da dade pravno-teorijske i prakti~ki-smislene doprinose kon-stituiranju upravnoga prava hrvatskogavode}i se idejom o samoodredjenju narodahrvatskoga (auto-détermination du peuplecroate, Selbstbestimmung von kroatischenVolk), i hrvatskoga dràvnog prava (droitd’État croate, kroatisches Staatsrecht) kaojednim od tradicionalnih, povijesno ìvih,odrednica hrvatskoga nacionalnog i dru{tve-nog duhovnog kontinuiteta6.

(3) Tradicionalno, temeljnim pojmom spomo}u kakvoga se upravno-pravnu znanostizgradjuje jest, da{to, pojam “uprave” (admi-nistration, Verwaltung). Upravnom djelat-no{}u smatralo bi se “dràvnu djelatnost” sta-novite vrsti, obuhva}aju}i s tim kako “djelo-vanje dràvnoga organizma u uèmu smislurije~i” tako i ono od “nositelja javne vlasti”,

{to bi se moglo, jo{ uz dodavanje “javneslu`be” i “samouprave”, s pojmom “javneuprave” ozna~iti, podjedno isti~u}i na tajna~in i opreku “~itave javne uprave” naspram“upravi privatnih osoba”7.

Pojam uprave ne smije polaziti, kao {to jeto, ali pogrije{no, u mnogih, od kakve ose-bujne svrhe, “dràvne svrhe”, ve} samo kadase pomi{lja da je to jedan “zasebni odsje~akdràvne djelatnosti”. Shva}anje uprave takvoda se polazi od dràvne svrhe imade na umudva elementa: “pravila unutar kakvih sedràvnu djelatnosti vodi i provodi”, te posti-gnu}e stanovite svrhe s kakvom se obavljanjeone djelatnosti usmjeriva. Medjutim, takvadva elementa nalazi se u bilo kakvoj dràvnojdjelatnosti, npr. i zakonodavstvo djeluje su-kladno pravilima (ustav kao temeljni zakon),i postizanje - dono{enjem zakona, etc. - kak-ve dràvne svrhe, npr. uredjenje ustroja dobrapomorskoga. Dakle, pojam uprave mora ta-kav kriterij sadràvati da se pouzdano moè“upravnu djelatnost” razlu~iti od “ostalihdràvnih djelatnosti”.

U svrhu onoga razlu~ivanja moè se kaokriterij porabiti ili “razne dràvne funkcije”,ili pak “razna dràvna tijela” (nadle{tva, ure-de) koji obavljaju one funkcije, razumijeva-ju}i pri tomu da funkcije figuriraju kao pre-razni oblici kroz kakve se “jedinstvenadràvna vlast” o~ituje - to bi ukazivalo na po-jam uprave materialno-funkcionalni, a dadràvna tijela obuhva}aju one ljude (osobe)koji one funkcije vr{e kao svoju du`nost iovlast - to bi ukazivalo na pojam uprave for-malno-ustrojstveni.

(3-a) U razradbi dràvne djelatnosti pokriteriju materialno-funkcionalnomu najprijese diferencira dva oblika djelatnosti dràvne,doti~no “postavljanje op}enitih i apstraktnihpravila - to je zakonodavstvo, a kao drugo“neposredno rje{avanje konkretnih zada}a” -

6Za “pravo kao pojavu kulturalnu” - cf. M. Weber,Wirtschaft und Gesellschaft ..., supra, pp. 1. et s., 181. ets., 387. et s. Cf. poglavito i G. Radbruch,Rechtsphilosophie ..., supra, posebice §15. Za na~elo “sa-moodredjenja naroda i hrvatskoga dràvnog prava” - cf.Manifest Naroda Hrvatsko-Slavonskoga, SaborTrojedne Kraljevine Hrvatske, Slavonije i Dalmacije, dne5. lipnja 1848. Za “izvori{tne osnove” - cf. UstavRepublike Hrvatske, Narodne Novine br. 56/90., 135/97,113/2000 (Us.R.Hr.). Za “hrvatsko dràvno pravo” - cf.Franjo pl. @igrovi}-Preto~ki, Pravo Hrvatske na samoo-dredjenje, Zagreb, 1864.; I. Beuc, Povijest institucijadràvne vlasti Kraljevine Hrvatske, Slavonije iDalmacije, Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb,1985. Za tradiciju kao “povijestno ìvi dio nacionalnepro{losti” - cf. E. îmi}, Izmedju tradicije i tradiciona-lizma, in Revija za sociologiju, Zagreb, 1978., 1 - 2/78,pp. 29. - 36.

7Cf. I. Krbek, Upravno pravo (I./1929.), supra, pp. 1. et s.,te u bilje{kama supra. U daljnjim izlaganjima tradicional-nih osnova hrvatskoga upravnog prava slijediti }e se man-je ili vi{e izlaganja u toga pisca. Cf. et E. Pusi}, Nauka oupravi, [.K., Zagreb, 1993. (1961.), p. 3. et s.


kakvo medjutim dva (pod)oblika poprima.Dakle, ono neposredno rje{avanje konkretnihzada}a kao ne{to individualno moè ili “pro-stim primjenjivanjem onih op}enitih pravila”bivati - i to bi bila uprava, ili pak “izricanjemprava” ili “sudovanjem” bivati. Na taj na~in,kako ono zakonodavstvo tako i ovo potonjesudovanje smatra se, jer su izravno s pravompovezani, strogo pravnim kategorijama, iz~ega bi uprava ispadala. U svakom slu~aju,dolazi se na taj na~in do onih triju vrstidràvnih materialno odredjenih funkcija, a tosu “zakonodavstvo” (législation, Gesetzge-bung), “sudbenost” (juridiction, Gerichts-barkeit), te “uprava” (administration, Ver-waltung), s tim {to sudstvo utvrdjuje “{to jepravo ili pravni interes”, do~im bi uprava“konkretne zada}e rje{avala”.

Od mnogobrojnih teorija koje usvajajukriterije materialno-funkcionalne kada pojamuprave odredjuju isti~u se poglavito dvije,jedna - Jellinekova (G.), i druga - Labandova.G. Jellinek nagla{uje osebujnost upravnefunkcije naspram onoj sudbenoj u razli~itostisvrhe i zada}e takvih funkcija. Po svrhi ima-de se tzv. “prvu dràvnu funkciju “ kakva sesastoji u “postavljanju prava” - a to je “zako-nodavstvo”, za razliku od one druge kakva sesastoji u “pravnoj za{titi” - a to je “sudbe-nost”, i tre}e kakva se sastoji u “obdràvanjudràvne uzmo`nosti i u promicanju kulture” -a to je “uprava”. P. L. Laband nastoji osebuj-nost upravne uvidjati u “proceduri obavljanjatakvih funkcija”. U upravnim djelatnostimanisu bitnim djelovanja intelektualna, doti~notakva da se svode na “izricanje onoga {to jestpravom”, ve} djelovanja efektorna, {to }e re}ida uprava zna~i “nastojanja prakti~na i dje-lotvorna”.

Kritiziraju}i ovo potonje motri{te, doti~-

no Labandovo, poku{ao je L. Duguit obliko-

vati jedno sebi svojstveno shva}anje - a to je

u smislu “anti-imperialne koncepcije o jav-

nomu pravu” - da bi na koncu skon~ao na

jednoj oslabljenoj premda to~nijoj verziji teo-

rije Labandove. Naime, L. Duguit razlikuje

tri “velike pravne funkcije”, i to “funkciju za-

konodavnu” (fonction législative), “funkciju

upravnu” (fonction administrative), te

“funkciju sudbenu” (fonction juridictionnel-

le), s tim {to za ovakvo razlu~ivanje dràvnih

funkcija nalazi upor u svojemu lu~enju raz-

li~itih tipova “pravnih akata” (actes juridi-

ques), a to su: “akti-pravila” (actes-règles),

“akti-uvjeti” (actes-conditions), te “akti sub-

jektivni” (actes subjectifs). Oni prvi akti,

akti-pravila imali bi posvema jedan karakter

objektivni, drugi oni, akti-uvjeti pored ovak-

voga karaktera objektivnoga jo{ i, manje ili

vi{e, karaktera subjektivnoga - s obzirom da

utje~u i na nekoga odredjenog subjekta (npr.,

imenovanje slu`benika, ènidba), do~im se

oni tre}i, akti subjektivni, odnose na posvema

subjektivne pravne situacije, npr. ugovor.

Kroz prvu vrst akata o~ituje se funkcija zako-

nodavna, a kroz one druge dvije vrsti pak

o~ituje se funkcija upravna, s tim {to sudbe-

nost obuhva}a, kao i u Labanda, “rje{avanje

pitanja prava” (résolution de questions de

droit), {to se skon~ava s “aktom sudbenim”

kakav onomu rje{enju daje “snagu zakonske

istine” (force de verité légale).

(4) Drugim rije~ima, ~itavo teorijsko na-

piranje da se onu ukupnost dràvnih funkcija

po kakvomu materialnomu kriteriju razlu~i

skon~ava se na tvrdnji da se svaka od one tri

vrsti, ali materialno odredjenih dràvnih

funkcija o~ituje u zasebnim sebi svojstvenim

oblicima, dakle: zakonodavstvo u “zakoni-

ma”, sudbenost u “pravorijecima” (presuda-

ma), a uprava u “upravnim aktima”, {to se,

da{to, ne bi nikako moglo ocijeniti previ{e

zadovoljavaju}im. Nu, ovakva, materialna,

razlikovanja dràvnih funkcija na jedno jesu

svakako ukazala, naime da nije posvema jed-

nakom pote{ko}om lu~iti funkciju zakono-

davnu od funkcije upravne, kao {to je to sa

slu~ajem razlu~ivanja funkcije sudbene od

funkcije upravne. Lu~enje materialno izmed-

ju “dono{enja zakona” - {to se smatra zako-

nodavstvom, i “izvr{ivanja zakona”, mogu-

}im je relativno uspje{no zamisliti i teoretski


72

i prakti~no provesti, {to nije slu~ajem kada se

iste takve materialne razlike poku{a izmedju

uprave i sudbenosti povu}i.

Medjutim, i ona uspje{nost u povla~enju

razlika izmedju zakonodavstva i uprave jest

vrlo relativnom. Prvo, “zakonodavstvom” se

ne obuhva}a, niti se pak moè obuhvatiti svu

zamr{enost te pravnu i stvarnu raznovrsnost u

stvaranju prava, dakle u oblikovanju onoga

corpusa akata i drugih izvora s kakvima se

stanoviti pravni poredak na razini onoga

“idealno-vaè}ega trebanja” (devoir idéale-

ment valable, ideelles Geltendsollen) uo-

bli~uje i preuobli~uje. S druge strane,

obdràvanje dràvne uzmo`nosti ne svodi se

jedino na “izvr{ivanje zakonâ” (exécution

des lois, Vollstreckung von Gesetzen). S

tre}e strane, vi{e je nego proturje~nim tvrditi

da se dràvne funkcije razlikuje po svrsi, da-

kle po sadràju, a skon~ati to jedino na raz-

matranju “pravnih akata”, doti~no ne moè

se nikako pomiriti tvrdnju da se uprava o~itu-

je kao “djelotvorno djelovanje”, s tvrdnjom

da takvo djelovanje poprima samo oblik

upravnih akata.

Teorija prava po kakvoj bi djelatnost “po-

stavljanja prava” i djelatnost “primjenjivanja

prava” bile u tomu smislu odjelite da prim-

jenjivanje prava ne doprinosi stvaranju prava

i obdràvanju legitimiteta pravnoga poretka,

a da primjena prava ne bi doprinosila “po-

stavljanju prava”, ne moè biti niti op}e-teo-

retski, a niti s motri{ta teorije upravnoga pra-

va utemeljivom, a kamoli prihvatljivom. Da

se ne kaè i to da prema svomu povijesno da-

nomu i da{to provjerenomu iskustvu, svako

zapravo nasilno diferenciranje budi to dràv-

nih funkcija budi to pravnih akata pozivom

na strogo analiti~ke kategorije pravne i dru-

gih teorija moè samo to zna~iti da pravo pre-

staje, zbog sve ve}ega obvladavanja sila mit-

skih naspram silama kulture, bivati prvenst-

venim, a postajati sporednim poretkom

uredjivanja odno{enja, a ba{ je pravo premda

ne kao isklju~ivi ali ono svakako prvenstveni

poredak ono {to bi trebalo resiti “gradjansko

dru{tvo kao egzistencialni poredak”8.

(5) Medjutim, ne bi se smjelo niti jednodrugo motri{te prihvatiti, a to je da “bez kon-kretne primjene ne moè se apstraktno pravi-lo uop}e realizirati” (I. Krbek). Prvo, {to seti~e “konkretnosti primjene” (prava): prim-jenjivanje prava ne dade se niti zamisliti iz-van kakve konkretnosti. Drugo, {to se ti~e“apstraktnosti pravila”: pravno pravilo nemora uvijek biti “apstraktnim”, npr. pravilo izkakve sudbene presude jest pravilo pojedi-na~no, ali to ne zna~i da sa svojim “indivi-dualitetom” gubi svojstvo “pravnosti”. Tre}e,{to se ti~e “realizacije”: kategorija “ostvari-vanja” (réalisation, Verwirklichung) ne od-nosi se nikada na “pravila”, pa ni na “nor-me”, doti~no “zapovijedi” - potonjima se du-guje poslu{nost, ve} na “zadatke”, {to }e re}ida je to “djelatnost uklopljena u kakav procesostvarivanja kakav je intencionalno usmjereni u stanovitoj mjeri planiran” (S. Petkovi}),pa ona figurativna izricanja o “konkretnostiprimjene” treba u pravnoj znanosti svakako i{to prije napustiti.

A figurativnim je i ono o razlikovanju“stvaranja prava” od “primjene prava”. Sve ikada se to prihvati, ostaje optere}enost tak-voga mnijenja s okolno{}u {to se “zakono-davstvo”, s jedne strane, u ne malenomu bro-ju slu~ajeva svodi na dono{enje akata koji nezna~e i dono{enje pravila takvih da udovolja-vaju zahtjevu apstraktnosti i op}enitosti, npr.kada Hrvatski Dràvni Sabor podijeljuje kon-cesiju, a da, s druge strane, ne obuhva}adono{enje svih pravila takvih da tomu udo-

8Cf. B. Babac, O “~inidbi javne slu`be” kao kategoriji -Neka paradigmati~ka razmatranja s motri{ta rekon-strukcije “javne funkcije”, in Pravni vjesnik, Osijek,1998., 1 - 4/98, pp. 3. - 26. Za pojam “egzistencialni pore-dak” - cf. B. Babac, O nekim op}im problemima uo-bli~avanja politi~ko-upravnoga ustrojstva u svezi s ost-varivanjem nacionalnih strategija razvoja Hrvatske ihrvatskoga gradjanskog dru{tva, Zbornik Pravnoga fa-kulteta Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1992., (I.)1/92, pp.41. - 76.; (II.)2/92, pp. 193. - 235., ali izvedeno iz K.Mannheim, Ideologie und Utopie, Schulte-BulmkeVerlag, Frankfurt a./M., 1965. (1929.), pogl. IV.


voljavaju, npr. upravne naredbe {to ih donosivlast upravno-izvr{itbena. Drugim rije~ima,razlu~ivanje preraznih dràvnih funkcija pokriteriju materialnomu iziskuje, kako izgle-da, upiranje o lu~enje formalno, da bi se mo-glo uop}e kao operativno odràti. Tako je ido{lo do toga da se, npr., izmedju uprave isudbenosti povla~i razliku po dva kriterija, ito ~as po onomu formalnomu - a to je vrst ti-jela koje stanovite funkcije obavlja, ~as poonomu materialnomu - {to zna~i da je u pi-tanju sadràj funkcija {to ih se obavlja, ~asopet u kombinaciji takvih dvaju kriterija. Ovopotonje po~elo se dogadjati jo{ u drugoj po-lovici stolje}a XIX-oga.

Raspredanje o tomu koji je od ona dvakriterija uspje{nijim, okon~ao je I. Krbek stvrdnjom da se treba odlu~iti ili za pojam for-malno-ustrojstveni ili za onaj materialno-funkcionalni, s tim {to takva odluka ne }e bitinikako te{kom. Taj pisac tvrdi da “pozitivnopravo u prvomu redu povezuje pravne poslje-dice na pojedine dràvne akte s obzirom nadonositelja takvih akata, s tim {to za modernipojam uprave ne bi bila odlu~nom unutarnjapravna narav odnostnih akata ve} ba{ samatijela koja takve akte donose”. Ne zabacuju}izna~enje kriterija materialno-funkcionalnoga- koji igra veliku ulogu u razrje{ivanju nizaali ipak zasebnih problema, npr. kada se pri-stupa tomu da se odredi kakve }e se poslovekojoj od onih vlasti povjeriti (to je kada sepropisuje ustrojstvo, nadle`nost, kao i kadase svaku od one tri vlasti ponaosob uredjuje,etc.) - kaè se da se treba za kriterij formalniodlu~iti. Dakle, kada se uobli~uje modernipojam uprave i takav pojam nastoji od onihod zakondavstva i sudbenosti razgrani~iti,moè se i, da{to, treba se poglavito ili isklju-~ivo kriteriju formalnomu utjecati.

(6) Osim svega, u svijetu stvaranja i prim-jene prava ne bi uop}e niti trebalo biti prije-pora o tomu da li treba primijeniti i kriterijeformalne i kriterije materialne: treba i jedne idruge primijeniti, samo uz pretpostavku dastvar bude ispravno postavljenom, a to je

gdje, u kakvim pitanjima, primijeniti jedne au kakvima one druge. Posvema se, pri tomu,ispravno upozoruje da je jednim pitanje to dase traì opreke medju dràvnim funkcijamapo kriteriju naravi materialne, ali da je drugopitanje, da li se takva opreka o~ituje ba{ kroz“zakonodavstvo”, “sudbenost” i “upravu”kako ih se izraàva kroz upravno-politi~koustrojstvo, doti~no kroz ustavni poredak, atakvo izraàvanje jest nu`no naravi formal-ne. Htjedne li se dràvne funkcije razvrstava-ti sukladno nekomu kriteriju naravi material-ne, morati }e se da{to napustiti onore~enuformalnu diobu i utemeljiti samostalnuznanstvenu refleksiju o tomu, npr. u sklopukakve “teorije uprave”.

Do ispravnoga shva}anja preraznihdràvnih funkcija kako ih se formalno-prav-no izraàva kroz “zakonodavstvo”, “sudbe-nost” i “upravu”, moè se do}i samo s raz-matranjem tijela kakva pojedine dràvnefunkcije obavljaju, i po takvim tijelima se iprepoznaje i spoznaje o kakvim je to “vlasti-ma”, “poslovima”, ili “funkcijama” rije~.Posvema odredjenije, na pitanje da li je inconcreto rije~ o aktu “zakonodavnomu”, aktu“sudbenomu”, ili o aktima od “uprave”, moèse odgovor dati samo s obzirom na okolnostkakvo je tijelo akt u pitanju donijelo, i kakvoje zna~enje toga akta unutar ustrojstva uprav-no-politi~koga po liniji nadle`nosti.

Opetoma tradicionalno, pojam uprave jestne samo “formalan” ve} i “negativan”, naimeu smislu da se s takvim pojmom obuhva}asve ono {to ipso constitutione nije ni zako-nodavstvom ni sudbeno{}u. Smatra se da jetakvo shva}anje izrazom razvoja modernedràve kao “racionalne institucije” (M. We-ber), kakav se razvoj dogodio samo na Zapa-du, dakle u dru{tvenomu prostoru unutar kak-voga se imade “gradjansko dru{tvo kao egzi-stencialni poredak” i “kapitalizam kao ustroji proces stvarala~koga razaranja” (J. A.Schumpeter), a oboje ~ini prijeko potrebitim“dràvu kao racionalnu instituciju” ili, re~enovi{e pravno, “dràvu kao instituci(onaliza-ci)ju racionalnoga prava” (État en tant qu’in-stitution(nalisation) du droit rationnel, Staat


74

als Ver(anstalt)ung rationalen Rechts)). Tije-kom razvoja takve moderne dràve, {to seza~ima na prijelomu iz stolje}a XVIII-toga ustolje}e XIX-to, najprije se unutar ukupnosti“upravno-izvr{itbenih ovlasti” (pouvoirs go-uvernementaux, Regierungsgewalten), i po-zivom na ono va`no na~elo moderne dràve -na~elo o odvojenosti vlasti (séparation despouvoirs, Gewaltentrennung), pojmovno-kategorijalno, a zatim i prakti~ki, doti~nopravno-politi~ki, izdvaja ono {to se “zakono-davstvom” nazivlje, povjeravaju}i ga tijelu{to ga se kao “narodno predstavni{tvo” kvali-ficira i, gotovo usporedno s tim, izdvaja se iono {to se “sudbeno{}u” nazivlje, povjerava-ju}i ju zasebno ustrojenim i naspram ostalimvlastima neodvisnim tijelima kakva postaju,prije svega, nositeljima skrajnjega nadziranjasvake vlasti s motri{ta ustavnosti i zakonito-sti. Tako je na neki na~in rezidualno preostaoonaj tre}i element, a to je uprava.

(6-a) Na~in razgrani~enja uprave jest ne-gativan i naspram onomu {to se smatra zako-nodavstvom, i od onoga {to se smatra sudbe-no{}u, {to zna~i da se s pojmom uprave obuh-va}a ukupnost takvih dràvnih djelatnosti danisu ni sudbeno{}u ni zakonodavstvom, biva-ju}i kao skup ustroja samostalnom, medjutimu isti mah nadziranom od zakonodavstva isudbenosti po crtama njihovih respektivnihnadle`nosti i odgovornosti. Zanimljivim jeprimijetiti da se i u definiranju same upravepo njezinim granama, doti~no resorima, mora~estotno pribjegavati negativno-rezidualno-mu na~inu kazivanja. Npr., kada se uredjujenadle`nost od pet “klasi~nih” upravnih reso-ra - vojska, diplomacija, pravosudje, financi-je i policija, doti~no poslovi unutarnji, rela-tivno je olak{anim po liniji sadràja funkcijaodrediti nadle`nost od prva ~etiri resora,do~im druge ne preostaje do li nadle`nostonoga petoga odrediti i negativno, doti~no daobuhva}a sve ono {to se ne bi obuhvatilo skakvom drugom dràvnom upravom (policijakao resor op}e uprave)9.

Slaù}i se na~elno i u podosta pojedinostis ovim tradicionalnim prikazivanjem kako jeto izraèno u I. Krbeka, treba ipak re}i da seu svoj onoj kontroverzi previ{e pretjeruje unagla{ivanju razlika. îni se da se pojamuprave, da{to ne iscrpljuju}i sva ona bogatst-va institucionalna i kulturalna unutar i du`nacijâ, moè najbolje oblikovati kada se u ob-zir uzimlje i kriterije po crti vlasti - po kakvojdefinicija uprave mora biti “negativnom”, ione po crti sadràja funkcija - po kakvoj de-finicija uprave mora biti (i) “pozitivnom”,doti~no takva da se s ovom potonjom modifi-cira onu prethodnu. To zna~i da neka s mo-tri{ta znanstvenih sudova o vrijednosti zado-voljavaju}a i, da{to, pravna, definicija upravenu`no mora sadràvati i one elemente “nega-tivne” i one “pozitivne”.

Tradicionalno, poglavito unutar francu-sko-njema~ke {kole pravnoga mi{ljenja, na-stoji se upravu definirati uzimaju}i u obzir:(a) odredbenice dràve kao institucionalizaci-je prava, zatim (b) odredbenice onoga djelo-vanja upravnoga i upravnoga poretka pravnoshva}enoga kao “javno pravo”, te i (c) odred-benice razgrani~uju}e, dakle takve da upravurelativno operacionalno lu~e od onoga {to sesmatra funkcijom “zakonodavnom” i funkci-jom “sudbenom”, {to se ina~e s motri{taupravnoga prelama kroz osebujnu koncepcijuupravne slu`be.

(7) S motri{ta odredjivanja pojma uprave,pojam “dràve” (État, Staat) sadràva dvijeodredbenice. Jednom je u pitanju “racionalnadràva kao institucija” (État rationnel entant qu’institution, rationaler Staat alsAnstalt), {to }e zna~iti “dràva kao institu-cionalizacija racionalnoga prava” (État entant qu’institutionnalisation de droit ration-nel, Staat als Veranstaltung rationalenRechts), ali utjelovljene, {to je drugo, u “po-liti~kim su-djelatni{tvom odredjenoj grupi(groupe déterminé par la co-opération poli-tique, Verband durch politischen Betrieb be-stimmt), ~iji pomo}no-pobo~ni stoèr raspo-laè s legitimnim monopolom prinude”.

9Cf. I. Krbek, Upravno pravo (I./1929.)..., supra, pp. 1. ets. Cf. et E. Pusi}, Nauka o upravi ..., supra, pp. 3. et s.; B.Babac, O “~inidbi javne slu`be” kao transakciji ..., su-pra.

Onaj pomo}no-pobo~ni stoèr jest skup-no s voditeljstvom nositeljem upravno-izvr{itbenih ovlasti (pouvoirs gouvernemen-taux, Regierungsgewalten), uklju~iv{i tu i“zastupni~ke ovlasti” (facultés de représen-tation, Vertretungsmaechte), glasom kakvihpoduzima djelovanja u svrhu obdràvanja po-redaka one ba{ s politi~kim su-djelatni{tvomodredjene grupe, {to je “grupno djelovanje”(action de groupe, Verbandshandeln).Poredak pak koji grupna djelovanja uredjujezove se “poretkom upravljaju}im” (ordre ad-ministrant, Verwaltungsordnung), za razli-ku od “poretka reguliraju}ega” (ordre régu-lateur, Regulierungsordnung) - kakav svaostala djelovanja uredjuje.

Onaj prvi, poredak upravljaju}i, poprimas motri{ta dràve kao institucije, institucio-nalizacije prava, oblik “javnoga prava” (droitpublic, oeffentliches Recht), doti~no “susta-va institucionalno uredjenih javnih ovlasti”(système de pouvoirs publics institutionnel-lement ordonnés, System der oeffentlichenGewalten)10.

(8) Medjutim, odrednice “dràve kao in-stitucionalizacije racionalnoga prava” ne bini{ta kazivale, kako se to smatra, o sadràjudjelatnosti {to ih se imade u svezi s “djelo-vanja na obdràvanju poredaka zajednice iravnanju za to smjerodavnim djelovanjimanjezinih pripadnika” razvijati.

S razloga takvoga, omedjivanje upravemora imati kako jedan pravno-formalni i tonegativno formulirani element - da upravnaslu`ba ne obuhva}a ono {to se smatra zako-nodavstvom i sudbeno{}u, tako i jedan“dru{tveno-materialni”, i to pozitivno formu-lirani element - da upravna slu`ba u takvomusadràjnomu smislu obuhva}a sve ono {to se

u smislu ideologije “op}ega dobra” smatra daje od va`nosti za promicanje vrijednostidràve kao institucije.

Dakle, upravnu slu`bu vodi se i javno pra-vo uobli~uje s idejom “op}ega dobra” (biencommun, Gemeinwohl) koja bi kao vrhovnavrijednost bila svojstvenom ideologiji “drà-ve kao institucije” i drugih nacionalnih insti-tucija, za kakve velika ve}ina gradjana, kao iva`ne dru{tvene grupe, drè da su “gradjan-skomu dru{tvu kao poretku egzistencialno-mu” (société bourgeoise en tant qu’ordreexistentiel, buergerliche Gesellschaft als be-stehende Ordnung) primjerene, {to zna~i le-gitimne11.

(9) U tomu svjetlu, upravnom slu`bomobuhva}a se, s jedne strane, svaku onu djelat-nost {to ju s naslova nacionalnoga vrhovni-{tva i s pomo}u javne vlasti (puissance pu-blique, oeffentliche Gewalt) izvode upravno-izvr{itbena nadle{tva (autorités exécutives,vollziehende Behoerden) u osiguravanju mi-nimuma uvjeta nu`nih za kontinuitet nacio-nalnoga ìvota, doti~no minimalnih, ali bitnihpreduvjeta za sukladni dru{tveni ìvot. To sesvodi na obdràvanje javnoga poretka (main-tien de l’ordre public, Aufrechthaltung vonRecht und Ordnung), i to neodvistno o sa-mim propisima zakonodavca izvr{enje kojihje ina~e izvr{itbenim nadle{tvima povjereno(G. Vedel, P. Delvolvé), i to je ono {to se, naj-


10Iz auktorovoga ogleda O “~inidbi javne slu`be” kao

transakciji ..., supra. Cf. M. Weber, Wirtschaft undGesellschaft ..., supra, pp. 27. - 30., 181. - 198., 387. -397., 503. - 513.; E. Kern, Zur heutigen Grund-problematik des Verwaltungsrechts, in A.f.R.S.P.,1957., XVIII/4, pp. 505. - 518. Ali, cf. H. Rabault, La no-tion de droit public en droit adminstratif allemand, inR.D.P., 1/97, pp. 111. - 142.

11O legitimitetu - cf. S. M. Lipset, Political Man,

Doubleday, N. Y., 1960., ch. 3. O umovanju u sklopu pra-va javnoga i prava privatnoga kao pojmovno-kategorialnihodredjenja pravno-filozofijskoga razmi{ljanja - cf. G.Radbruch, Rechtsphilosophie ..., supra, §16. Pojam “eg-zistencialni poredak” potje~e pak od K. Mannheim,Ideologie und Utopie, Schulte-Bulmke Verlag, Frankfurta./M., 1965. (1929.), pogl. IV. - u svezi s tim cf. et B.Babac, O nekim op}im problemima uobli~avanja ...,supra. Ina~e, ideju se o “op}emu dobru”, kako to proizla-zi iz gornjih izlaganja, da{to oslonjenih, predmnijevano,na zasade Etike @idovsko-Kr{}anske, shva}a u smislu“dobra osobe u zajednici kao temeljnoga ~intbenika za-jedni~koga dobra i mjerila svih programa, sustava ireìma” - cf. Papa Ioannes Paulus II., RedemptorHominis, okru`nica od 4. oùjka 1979., hrv. prijevod uSto godina katoli~koga socijalnog nauka, Kr{}anskaSada{njost, Zagreb, 1991., p. 447. Cf. et B. Babac, O“~inidbi javne slu`be” ..., supra.


76

pribli`nije premda ne i posvema, obuhva}a s

onom koncepcijom upravne slu`be kao javnefunkcije.

S druge pak strane, tu se pridodaje osigu-

ranje funkcioniranja javnih slu`bi (assurancedu déroulement des services publics,Versicherung des Verlaufs von oeffentlichen

Diensten), {to }e re}i uspostavljanje javnihslu`bi (services publics, oeffentliche Dien-ste) {to ih se u svrhe zadovoljenja kakve

dru{tvene potrebe (besoin social, sozialerBedarf) tjera od javnih nadle{tava.

Medjutim, mitski prijeplet oko one “javneslu`be” uklju~uje potiskivanje ba{ “dràve

kao racionalne institucije” i njojzi sukladno-ga “javnog prava” u korist “javne slu`be” kao

skupa dru{tvenih funkcija ~ije bi neprekinutofunkcioniranje bili du`ni vladatelji osigurati.Takav obrat iziskivao je nastojanja one prav-

ne dogmatike da se racionalizira kontamina-cija pravnoga sustava s mitskim elementima,a pravno promi{ljanje i o javnim slu`bama

poku{a unutar i s pomo}u pojmova javnogaprava i javne funkcije razvijati12.

(9-a) Dakle, s pojmom uprave obuhva}alo

bi se dvije vrsti razli~itih, ali po naravi raz-lu~ljivih funkcija. Jednima bi to bile funkcijetakve da uklju~uju vr{enje politi~ke vlasti

kao modus svojega operiranja, npr. obdrà-vanje javnoga mira, dok bi drugima bile one

koje dodu{e predmnijevaju ustroj politi~ke

vlasti, ali ne i vr{enje politi~ke vlasti kao mo-dus operiranja javne slu`be, npr. javno{kolstvo.

U prvomu slu~aju - obdràvanje javnoga

poretka ili policija - modus operiranja sastoji

se u op}im ili pojedina~nim naredbama {to ihjavna nadle{tva u onu svrhu izdaju. U dru-gom slu~aju - osiguranje odvijanja javnihslu`bi - modus operiranja ne sastoji se uvr{enju vlasti ve} u ~inidbama {to ih kakvaosoba javnoga prava pruà pojedincima kaokorisnicima onih slu`bi.

Kako se to, dakle, smatra, u (javnoj) upra-vi izraàva se izvjesno dvojstvo, medjutimkakvo se u L. Duguita i sukladnoj mitikom imistikom obojenoj tradiciji svodi na jedinst-venost u tomu smislu {to se sve funkcije rast-vara u javne slu`be ~ije odvijanje upravlja~iimadu preko dràve osigurati 13.

1.1.2. “Izvr{itbeno-upravna vlast” versus

“(dràvna) uprava”, “(dràvna)uprava” versus “javni sektor”

(1) U odredjivanju pojma uprave mora se,prije svega, od ~isto ustavnih zasada polaziti,naime:

(a) da Hrvatski Dràvni Sabor kao pred-stavni~ko tijelo gradjana i nositelj zakono-davne vlasti u Republici Hrvatskoj, i narodneposredno, u skladu s Ustavom, odlu~uje ouredjivanju gospodarskih te pravnih i poli-ti~kih odnosa, o o~uvanju i o kori{tenju pri-rodnoga i kulturnog bogatstva, te o udru-ìvanju u saveze s drugim dràvama, {to usvojoj cjelini zna~i “vrhovni{tvo unutar med-junarodnoga i nutarnjega vaènja poredakaRepublike Hrvatske” (souveraineté à l’inté-rieur de la valeur des ordres de la Ré-publique de Croatie, Hoheit innerhalb derGeltung von Ordnungen der RepublikKroatien), medjutim s tim u svezi i “neogra-ni~enost domene zakonodavne” (illimitationdu domaine de législation, Unbegrenztheitder Domaene der Gesetzgebung); 12

Iz auktorovoga ogleda O “~inidbi javne slu`be” ..., su-pra. O karakteru mitolo{komu “javne slu`be” (service pu-blic ) -cf. J. Chevallier, Le service public, P.U.F., Paris,1994. (1988.), pp. 3. - 18., 38. - 48., medjutim, u svezi s L.Duguit, Les transformations du droit public, A. Colin,Paris, 1925. O koncepcijama upravne slu`be - francuskoji njema~koj - cf. G. Vedel et P. Delvolvé, Droit admini-stratif, Presses Universitaires de France, Paris, 1992., t. 1.,pp. 23. - 94., posebice 26. - 34.; E. Forsthoff, Lehrbuchdes Verwaltungsrechts, C. H. Beck, Muenchen, 1973.,pp. 177. et s. Cf. et H. Barrault, La notion de droit publicen droit administratif allemand ..., supra.

13Iskazivanja o odredjivanju pojma uprave unutar javnogaprava oblikovana su u B. Babac, O “~inidbi javneslu`be” kao transakciji ..., supra. Za mitsku koncepciju“javne slu`be” - cf. L. Duguit, Les transformation dudroit public ..., supra, pp., poglavito, IX. - XIX., 33. - 72.Cf. et E. Pusi}, Hrvatska sredi{nja dràvna uprava iusporedni upravni sustavi, [kolska knjiga, Zagreb,1997., pp. 50. et s. Cf. et Fr. A. v. Hayek, The PoliticalIdeal of the Rule of Law, National Bank of Egypt, Caire,1955.

(b) da sudbenu vlast vr{e sudovi kao sa-mostalni i neodvisni i samo sa zakonomuspostavljivi ustroji, s tim {to sudjenje provo-de sudci, a u skladu sa zakonom, i sudci-po-rotnici, zatim s tim da sudci imadu imunitetkao i zastupnici u Hrvatskomu DràvnomSaboru, kao i s tim da je suda~ka du`noststalnom a sudci nepremjestljivi;

(c) da Predsjednik Republike Hrvatske,{to }e zna~iti: kao dràvni poglavar, pred-stavlja i zastupa Republiku Hrvatsku u zemljii inozemstvu; brine se za redovito i uskladje-no djelovanje te stabilnost dràvne vlasti; od-govara za obranu neovisnosti i ozemljenskecjelovitosti Republike Hrvatske, s tim {to“izvr{nu vlast”, doti~no upravno-izvr{itbenuvlast, obavlja Vlada Republike Hrvatske, uskladu s Ustavom i zakonom, a da se “ustroj-stvo dràvne uprave i poslove, kao i na~inobavljanja poslova” uredjuje sa zakonom; tozna~i da se “izvr{na vlast i dràvna uprava”(“upravno-izvr{itbena vlast”) o~ituju kao onatre}a vrst dràvnih funkcija, i to odredjena~isto, ipso constitutione, “negativno”, daklekao ostatak (residuum) naspram vlasti zako-nodavnoj (to~. (a)) i vlasti sudbenoj (to~. (b)),ali i “pozitivno” - s tim {to je uklju~eno da sevr{enjem upravno-izvr{itbene vlasti osigura-va po{tivanje Ustava i zakona, obstojnost i je-dinstvenost dràve, {to zna~i prije svegaustavni poredak i javni poredak op}enito, kaoi redovito i uskladjeno djelovanje dràvnevlasti u ukupnosti14.

Moglo bi se, slijedom tomu, zaklju~iti dase s “upravom” ustavno-tradicionalno ozna-

~uje “djelovanje izvr{itbenih nadle{tava spomo}u postupanja svojstvenih javnoj vlasti”(action des organismes du pouvoir exécutifpar des procédés de puissance publique,Handeln der Wolzugsmachtbehoerdendurch Verfahrensweisen oeffentlicherGewalt)15.

S obzirom na onu neograni~enost domenezakonodavne, kao i s obzirom na ina~e tradi-cionalno vladaju}a shva}anja u teoriji pravaop}enito a u teoriji prava upravnoga poglavi-to, obi~no se “djelovanje izvr{itbenih nad-le{tava s pomo}u javne vlasti” razmatra u su-vislosti “izvr{ivanja zakona” (exécution deslois, Durchfuehrung der Gesetze).

(2) Dodu{e, vlast upravno-izvr{itbena neposjeduje monopol na izvr{ivanje zakona.Naime, s jedne strane, sam Hrvatski Sabor(Parlament) osigurava u stanovitim slu~aje-vima izvr{ivanje zakona, tako poglavito izvr-{ivanje ranije donijetoga zakona s pomo}ukasnije donijetoga zakona, npr. zakon s kojimse osigurava sredstva financialna za izvr-{ivanje kojega drugog zakona. S druge stranepak, sudovi svakako na neki na~in sudjeluju uizvr{ivanju zakona, premda njihove odlukeimadu ja~u pravnu snagu od one {to ju uuobi~ajenomu smislu rije~i imade “izvr{iva-nje zakona” (od strane nadle{tava izvr{itbe-nih). S tre}e strane, i gradjanin sudjeluje uizvr{ivanju zakona, npr. kada uhiti zlo~inca ipreda ga nadle`nim vlastima.

Ipak, naspram Parlamentu, sudovima igradjanima, upravno-izvr{itbenu vlast (pou-voir exécutif, vollziehende Gewalt) o{tro sekao “izvr{itelja zakona” (exécuteur de la loi,Vollstrecker von Gesetzen) lu~i po tomu:

(a) {to upravno-izvr{itbena vlast raspo-laè s oruànom silom, {to zna~i da nije samopukim “izvr{iteljem zakona”, ve} po svojojbiti ~ini ustrojenu prinudu, uklju~uju}i tu iporabu fizi~koga nasilja radi izvr{enja nesamo zakona, ve} i akata sudbenih i svih dru-


14Cf. za, i to: (a) Hrvatski Dràvni Sabor i narod neposred-no - u ~lanku 70. u svezi s ~lankom 2. i 4. Us.R.Hr., supra;(b) vlast sudbenu - u ~lancima 115. - 121. u svezi s ~lanci-ma 2. i 4. Us.R.Hr., supra; (c) Predsjednika RepublikeHrvatske - u ~lancima 94., 101. i 106., u svezi s ~lancima107. - 114. i s ~lancima 2. i 4. Us.R.Hr., supra; za VladuRepublike Hrvatske - u ~lancima 107. - 114. Us.R.Hr., su-pra, u svezi s ~lancima 94. et s., te ~lancima 2. i 4. togaUstava. Cf. et Zakon o Vladi Republike Hrvatske,Narodne Novine br. 101/98, 15/00 (Z.o.Vl.); Zakon o su-stavu dràvne uprave, Narodne Novine br. 75/93, 48/99,15/00 (Z.S.D.U.); Zakon o ustrojstvu i djelokrugu mini-starstava i dràvnih upravnih organizacija, NarodneNovine br. 48/99, 15/00 (Z.Us.Min.).

15Cf. G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra,pp. 26. et s.


78

gih koji imadu snagu “odlu~enja ovr{noga”(décision exécutoire, vollstreckbare Ent-scheidung), i to uz vlastitu odgovornost i uzsvoj izravni auktoritet;

(b) {to i u materiji izvr{ivanja zakona vaìna~elo o odvajanju vlasti, {to }e re}i vlastiupravnih od onih sudbenih;

(c) {to postoje razlozi kakvi su koli nara-vi tradicionalne, toli naravi moderne - prav-no-politi~ka zahtijevanja za susprezanjemizvr{itbene vlasti naspram zakonodavstvu isudbenosti, {to se izraàva u naduzmo`nostizakona kao izraàja op}e volje - da se uprav-na nadle{tva nastoji, ponajve}ma, s izvr{iva-njem zakona karakterizirati.

S razlogom, dakle, stavlja se izvr{ivanjezakona od strane tijela vlasti izvr{itbene usredi{te zanimanja u znanosti upravnoga pra-va. Izvr{ivanje zakona zna~i raznolike, aliosebujne nadle`nosti za kakve jest ba{ vlastizvr{itbena zaduèna, i to16:

1/ progla{enje zakona, te objavljivanje za-kona, kao i opominjanje na njegove odredbe,jest jednim od na~ina ako ne kako da se za-kona izvr{uje, a ono svakako kako da se osi-gurava izvr{ivanje i po{tivanje zakona: nai-me, progla{enje zakon ~ini izvr{nim, doti~noprimjenjivim, a s objavljivanjem zakon bivagradjanima priop}enim;

2/ poraba prinude radi osiguranja izvr-{ivanja - u izvjesnim slu~ajevima, izvr{ivanjezakonâ i mjerâ {to ih se poduzme radi prim-jene zakona prijeko potrebito iziskuje prinu-du i porabljenje sile, a baratanje s takvimsredstvima jest priuzdràno vlastima izvr{it-benim; da{to, utjecanje izvr{ivanju prinudno-mu smije, na~elno, jedino krijepo{}u kakvepresude uslijediti, ali u izvjesnim slu~ajevimanadle{tva unutar vlasti izvr{itbene (oblastipolicijske prije svega) imadu ovlast pristupa-ti po slu`benoj du`nosti izvr{ivanju prinud-nomu bez prethodnoga pravorijeka;

3/ izvr{ivanje zakona u puno {iremu smis-lu rije~i - tu je rije~ o obdràvanju javnoga

poretka (maintien de l’ordre publique, Auf-rechthaltung oeffentlicher Ordnung), kao io osiguranju urednoga odvijanja javnih slu`bi(assurance d’un déroulement ordinaire desservices publics, Versicherung des Ablaufsvon oeffentlichen Diensten).

(3) [to zna~i “izvr{ivanje zakona u {ire-mu smislu rije~i”. Kako se to do sada izlaga-lo, i kako se to i ina~e uobi~ajeno shva}a,“izvr{ivanje zakona” ne zna~i da se izvr{ujezakon po zakon, doti~no uz predmnijevu dase sve zakone kao kakav corpus iuris admi-nistrativi rastvori na niz naputaka, koraka,mjera, etc., usustavljenih u kakav “priru~nikdobre uprave”, te da se, uz jo{, moèbitno do-datna umije{ivanja vi{ljih vlasti izvr{itbenih,osigurava onakvo postupanje kakvo vodi po-duzimanju onih mjera, koraka, etc., pa s timsamim i “izvr{ivanju zakona”. Da{to, to jeupravno-tehni~ka koncepcija o izvr{ivanjuzakona, kakva ali ne moè, kao {to je to ve}izloèno, pravno-normativno zadovoljiti.

Kada bi se, kako to kaù G. Vedel i P.Delvolvé, djelovanja vlasti upravno-izvr{it-bene ograni~ilo samo izvr{ivanje ovoga ilionoga zakona, moglo bi se tada re}i da jevlast izvr{itbena zaduèna izvr{iti svaki za-kon, ~lanak po ~lanak, stavak po stavak, te daizvr{ivanje zakona ne bi zna~ilo ni{ta drugodo li sumu akata prijeko potrebitih u takvusvrhu17.

Jasnim je, da se izvr{ivanje zakona po-

stiè “usmjerivanjem subjekata na kakav po-

redak”, {to samo po sebi, uz jo{ neke dopun-

ske mjere, osigurava da se uprava u obavljan-

ju svojih posala vodi idejom o vladavini

prava. Medjutim, sve kada bi ona koncepcija

upravno-tehni~ka i stajala, ne bi se s takvim

izvr{ivanjem obuhvatilo ono {to takav zada-

tak obuhva}a. Tako, termin “izvr{ivanje za-

kona” zna~i ne{to puno vi{e, a to je “op}eni-

ti zadatak da se osigura minimum uvjeta pri-

jeko potrebitih za opstojnost i cjelokupnost

16Cf. G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra,pp. 27. et s.

17Cf. G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra,p. 29.

ìvota nacionalnoga”18, {to uklju~uje, ne{to

vi{e analiti~ki govore}i, obdràvanje javnoga

poretka, te osiguranje tijeka javnih slu`bi,

kao i ostvarivanje prava gradjana na lokalnu

samoupravu.

(4) Prvo, javni poredak, da{to u upravno-mu smislu rije~i, jest sastavljen od izvjesnogaminimuma uvjeta nu`nih za pristojni dru{tve-ni ìvot, s tim {to mu sadràj varira u ovisno-sti o dru{tvenim vjerovanjima u svezi s kon-tinuitetom nacionalnoga ìvota. U tomusmislu, smatra se da mu temelje ~ine “sigur-nost ljudi i dobara” (sécurité des hommes etdes biens, Sicherheit von Menschen undGueter), zatim “njegovanje narodnogazdravlja” (salubrité, Volksheilsamkeit), kao i“gradjanski mir” (tranquilité civile, buerger-liche Ruhe), ali {to ne bi moglo pro}i a da sene uklju~i jo{ i “osiguranost gospodarsku”(sûreté parcimoniaque, wirtschaftlicheBesorgtheit), a to zna~i borbu protiv zele-na{enja svake vrsti, i skupo}e ìvota, etc. (lalutte contre l’accaparement, la vie chère,etc., Kampf gegen Wuchergeschaeft, kost-spieliger Leben, etc.), kao i “sigurnost este-ti~ku” (sécurité esthétique, estethetischeSicherheit), {to zna~i, npr., za{ti}ivanje spo-menika, narodne ba{tine, etc.

Djelovanja {to ih se usmjeriva s obdrà-vanjem javnoga poretka nazivlje se “polici-jom” (police, Polizei), s ~im, da{to, ne bi tre-balo brkati osoblje oblasti policijskih, osobljezaduèno za obavljanje poslova u suvislostiobdràvanja javnoga poretka. Na~in djelo-vanja policije u tomu smislu sastoji se bilo uizdavanju naredaba (ordonnances, Verord-nungen), bilo da su takve propisiva~ke (ré-glementaires, vorschriftsmaessig), {to zna~iop}enite i neosobne (kao {to je to, npr.,Zakon o nadzoru dràvne granice), bilo da sutakve ne-propisiva~ke (non réglementaires,nicht vorschriftsmaessig), {to }e re}i na sta-novite osobe upu}ene (kao {to je to, npr., na-redba zaustaviti se na grani~nomu prijelazu).

S druge strane pak, imade se javne slu`be(services publics, oeffentliche Dienste) pred-metom kakvih jest zadovoljavanje potrebapojedinaca na na~in dru{tveni, ali uz posre-dovanje javne vlasti, doti~no kada javna vlastpreuzima na sebe odgovornost da se kakvupotrebu zadovolji na na~in {to }e uspostavitijavnu slu`bu. U tomu smislu, javna slu`bakarakterizira se u isto doba i sa svojomsvrhom (but, Zweck) - zadovoljenje kakvesocialne potrebe, i sa sredstvima za to - ustro-jenje od strane dràve ili od strane jedinicelokalne samouprave “organi~ke cjeline ljudi idobara”. Na~in djelovanja javne slu`be sasto-ji se u ~inidbama (prestations, Nutzleistun-gen) {to ih se pruà bilo pojedincima bilogrupama pojedinca koji su korisnicima odno-sne slu`be19.

(5) Ipak, razlika izmedju “policije” i “jav-nih slu`bi” nije apsolutnom, te se moè sta-novite usporednosti povu}i da bi se istaklorazlike i sli~nosti.

Policija i javna slu`ba razlikuju se prijesvega po svrsi. Svrhom je policije obdràva-nje javnoga poretka, ne~ega {to imade, sma-tra se, jedan sadràj relativno jednostavan istabilan. Svrhe javne slu`be, suprotivnotomu, jesu puno promjenjivije. Sukladnodoktrinama konzervativno-liberalnim, javneslu`be smjelo bi se uspostaviti samo za zado-voljavanje onih potreba kakve se ne bi mo-glo, u bitnosti, s inicijativom privatnom, npr.kao {to je to nacionalna obrana, osigurati. [tose pak sredstava ti~e, djelatnost policijesadrì porabu naredaba iza kakvih stoji legi-timni monopol prinudjivanja, do~im se javneslu`be sastoje u pruànju ~inidaba, pri ~emudodu{e ona “ovla{tenja zasebna” nisu isklju-~ena, ali nisu ni isklju~iva premda jesunu`na, ali opetoma nedostatna.

Postoji ne{to {to i svrhe policije i svrhejavnih slu`bi svodi na zajedni~ki nazivnik, a


18Cf. G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra,p. 29. Cf. et B. Babac, O “~inidbi javne slu`be” kao ka-tegoriji ..., supra, pp., poglavito, 13. - 15.

19Cf. G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra,t. 1., pp. 26. - 33.; t. 2., pp. 723. - 792. Cf. et B. Babac, O“~inidbi javne slu`be” kao kategoriji ..., supra, pp., po-glavito, 13. - 15.

to je javni interes. Kao {to javni interes moèkakvo zadiranje policijsko opravdati, istotako moè i uspostavljanje kakve javneslu`be. Svakako, ona po~ela obdràvanja jav-noga poretka koja se sastoje, poglavito, u“njegovanju narodnoga zdravlja”, u “osigura-nosti gospodarskoj”, kao i u “sigurnosti este-ti~koj”, sadrè kako puno propisivanja i na-redjivanja policijskoga (sprije~avanje nedo-pu{tenih ili nepoèljnih gradnji, zagadjenjaokoli{a, ru{enja spomenika kulture, etc.),tako i pruànja preraznih ~inidaba, bez kak-vih nije ni zamisliv, a kamoli mogu} priklad-ni dru{tveni ìvot na nekoj razini uljudbe.

Kao {to u svrhama, tako postoji i zna-~ajno preklapanje u sredstvima da se djelujena svojstveni na~in. Dobro odvijanje javnihslu`bi komunikacije olak{ava obdràvanjejavnoga poretka, a s druge strane, obdràvan-je javnoga poretka pogoduje razvoju mreàkomunikacije i odvijanju priop}ivanja. Svakopak potanje propisivanje i nadziranje djelat-nosti prepu{tenih privatnicima, poglavitokada takvi mogu i pomo} javno-pravnih tije-la pri tomu uìvati, poglavito u obliku podpo-ra (subventions, Unterstuetzungen), pri-bliàva takvo vodjenje poslova javnojslu`bi20.

(6) Medjutim, naspram “vlasti upravno-izvr{itbenoj” imade se “upravu” (zasada: lo-kalnu samoupravu i upravu ostavlja se iz raz-loga svrsishodnosti po strani) - ~emu se~estotno dodaje kvalifikativ “dràvna” ili“javna”, nagla{uju}i da uprava nije jedinimzadatkom vlasti izvr{itbene, ali da jest isk-lju~ivo ba{ njezinim zadatkom. Vlast uprav-no-izvr{itbena imade i odno{aje izvan-uprav-ne, npr. ustavno-pravne odno{aje s Parla-mentom, vodjenje vanjskih odnosa s drugimdràvama i medjunarodnim ustrojstvima, etc.S obzirom da izvr{itba uklju~uje djelovanje spomo}u “javne vlasti” (puissance publique,

oeffentliche Gewalt), mora da dràvna,doti~no javna, uprava imade neku naro~itusuvislost s javnom vla{}u.

Javna vlast proizlazi iz vrhovni{tva nacio-nalnoga, s tom posljedicom da se tijelimadràve kao institucije pridaje stanovite “ovla-sti odlu~enja jednostranoga” (pouvoirs d’oc-troi (prérogatives); Sonderrechte (Oktro-yierungsmaechte)) “kakve prelaze op}e pra-vo (exorbitantes du droit commun) anepoznate su pravima {to ih se normalnopriznaje pojedincima” (étrangères aux droitsnormalement reconnus aux individus)(Vedel, Delvolvé). Samo s obzirom na onovrhovni{tvo nacionalno priznaje se parla-mentu zakone donositi, sudovima pravorijekeizricati, a vlasti izvr{itbenoj ono svoje pos-lanje ispunjavati.

Drugim rije~ima, dràvna uprava zadrà-va “zasebne ovlasti” prelaze}e ono {to je poop}emu pravu, kao {to su to, npr., izdavanjenaredaba policijskih, izvla{tenje, etc. Me-djutim, derogacija od op}ega prava nije samo“na vi{e” (zasebne ovlasti), ve} i “na manje”,doti~no dràvna uprava podvrgnuta jene~emu ~emu nisu i pojedinci: potonji moguse odlu~iti iz ovoga ili onoga razloga (interes,velikodu{nost, hir), da{to u predmnijevi dakoji od takvih razloga nije nemoralan ili ne-dopu{ten; dràvna uprava smije se odlu~itisamo iz jednoga razloga, a to je “javni inte-res” (intérêt public, oeffentliches Interesse)ili, ispravnije, to je “op}a korist, doti~no tak-va da ju se moè, a i mora, s javnim intere-som opravdati”.

(7) Na takav na~in, javna vlast jest pravnirégime karakteriziran u isti mah s onim “za-sebnim ovlastima” te s podvrgavanjima {toprelazi op}e pravo, a {to se priznaje ili ~emusu podvrgnuti oni koji djeluju u vr{enjuvrhovni{tva nacionalnoga 21.

Da{to, javna uprava operira normalno po-stupcima javne vlasti, ali {to ne zna~i re}i da


80



su takva postupanja isklju~ivim u njezinomudjelovanju. Naime, ispunjenje njezinih nad-le`nosti moè se na taj na~in olak{ati davr{enje svojih zasebnih ovla{tenja i napusti,npr. osigurati kakve potrebite joj isporuke do-bara ili usluga s pomo}u ugovora privatnogaprava ne utje~u}i se, dakle, upravnomu (jav-nomu) ugovoru, kakav je izrazom ba{ onih“zasebnih ovla{tenja”. Proizlazi da dràvnauprava moè u okviru régimea javne vlastidjelovati, ili pak prihvatiti, barem u nekimstvarima, u nekim slu~ajevima, ili pod nekimuvjetima, okvir op}ega prava, doti~no privat-noga prava, a to i jest ono {to se ho}e naro~itoisticati kada se “javni management “ (ge-stion publique, oeffentliche Geschaeftsfu-ehrung) stavlja u opreku s onim {to se na-zivlje “privatni management “(gestion pri-vée, private Geschaeftsfuehrung).

Ako se ho}e, dakle, definirati javnu upra-vu kao aktivnost osebujnu naspram onoj pri-vatnoj, treba iz nje isklju~iti “privatni man-agement “ ili ga zadràti samo kao takvogada postavlja izvjestne probleme svojstveneupravnomu pravu, a to su, i to: (a) uvjetidopu{tenosti da se usvoji kakav régime pri-vatnoga prava, (b) nadìvljavanje, ~ak i unu-tar takvoga régimea, izvjestnih “zasebnihovla{tenja”, kao i izvjestne podvrgnutostijavne vlasti ograni~enjima kakvima se poje-dince ne podvrgava (npr., javna slu`ba, pa mabila i karaktera posvema veleobrtni~koga ilitrgova~koga, mora da{to po{tivati pravilojednakosti koristnika) 22.

(8) Medjutim, umovanjima u sklopu kon-trapunkta “izvr{itbeno-upravna vlast” versus“dràvna uprava” ne dade se iscrpsti sveodno{aje s elementima “javnosti” (public,Oeffentlichkeit), doti~no odno{aje {to ih sepravno razvija i razrije{uje oko veli~ine {to juse nazivlje javnim interesom (intérêt public,oeffentliche Interesse). Naime, postojale bi,

npr., “djelatnosti od posebnoga dru{tvenoginteresa” (activités d’intérêt social particu-lier, Taetigkeiten vom besonderen gesell-schaftlichen Interesse) i, da{to, ustrojstva(ustanove, pa ~ak i poduze}a, kao pravneosobe) i pojedinci koji poslove u sklopu od-nosnih djelatnosti obavljaju, s tim {to im se usvezi s tim, u pravilu premda ne i bezuvjetno,sa zakonom ili pak s propisom uè politi~ko-ozemljenske jedinice povjerava vr{enje jav-nih ovlasti, a to su pravne osobe i pojedinci sjavnim ovlastima, npr. zdravstvene ustanove izdravstveni djelatnici pojedinci, javni bilje-`nici, etc. Katkada se sve to {to ne bi biloobuhva}eno niti s dràvno-upravnim su-dje-latni{tvom niti s privatnim poduzetni{tvom, au svezi s ~im se radi promicanja onoga “po-sebnog dru{tvenog interesa” u najmanjuruku, ako ne i ne{to vi{e od toga, konstituiradràvni, doti~no upravni, nadzor, obuhva}a sizri~ajem “javni sektor” (secteur public, oef-fentlicher Abschnitt) 23. Ali, da se zadje u po-jedinosti.

Kaè se, dakle, da je dràva tijekom sto-lje}a XIX-oga i stolje}a XX-oga na sebepreuzela odgovornost za ostvarenje interesa,doti~no za zadovoljavanje potreba {to ih senije moglo, ili nije moglo odgovaraju}e, ost-variti, doti~no zadovoljiti pojedina~no i os-lanjaju}i se isklju~ivo na privatnu iniciativu.U sklopu takve svoje odgovornosti dràva jeili uspostavljala ja~i ili slabiji, ali dostazna~ajan upravni nadzor nad nekim stvarima,npr. u svezi s radno-pravnim poloàjem ma-lodobnika ili èna, ili nad nekim djelatnosti-ma, npr. trgovinom oru`jem i drugim opa-snim stvarima, ili je pak i sama preuzimala



23Cf. I. Mecanovi}, Ustrojstvo i djelovanje javnoga sek-tora, Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Osijeku, Osijek, 1995.(sv. I.), 1996.; (sv. II.), poglavito sv. I., pp. 1. - 18., 49. -56., 68. - 77., 85. - 117.; sv. II., pp. 16. - 17., 30. - 31., 46.-47., 67. - 69., 81. - 82., 95., 105. - 106., 119. - 120., 132.,154. - 157., 190., 205. - 206., 217. - 218., 242. - 243., 285.-287., 299. - 300.; Gj. Gatari}, Upravno pravo - Posebnidio, S. Administracija, 1989., pp., poglavito, 645. - 660.Cf. G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra,t. 1., pp. 26. - 33.; t. 2., pp. 723. - 792.; B. Babac, O“~inidbi javne slu`be” kao kategoriji ..., supra, pp., po-glavito, 13. - 15.

obavljanje stanovitih djelatnosti, bilo u obli-ku “vlastitoga pogona” (reìja) kao, npr. ko-munalne djelatnosti, bilo ustrojavanjem za-sebnih organizama (ustanova, moèbitno ipoduze}a) sa svojstvom pravne osobe, sa sta-novitom autonomijom u odlu~ivanju i povje-ravanjem vr{enja javnih ovlasti u svezi s tim,npr. {kolstvo, znanost, zdravstvo, za{tita oko-li{a, etc. To je dovelo do toga da se izmedjudràvnoga sektora (dràvna uprava, dràvniprora~un, etc.) i privatnoga sektora (trì{te iprivatno poduzetni{tvo) umetnuo jedan novisektor, javni sektor, u sklopu kojega bi seimalo osigurati ostvarenje onih interesa grad-jana i zadovoljenje onih njihovih potreba zakoje se misli da }e ih se zadovoljiti po dalekovi{ljim standardima ako se to ~ini suglasnona~elima uzajamnosti i solidarnosti, negolipo na~elima trì{ta i privatnoga poduzet-ni{tva, doti~no dràvne uprave i financi-ranja24.

S takvih i drugih razloga, javni se sektordefinira i oblikuje - katkada uz vi{e katkadauz manje pozivanja na kakav “javni interes”,“interes Republike Hrvatske”, “zasebni dru-{tveni interes”, “naro~ito nacionalno zna-~enje”, ili tomu sli~no - kao skup razli~itih iheterogenih djelatnosti {to ih se obavlja - ovi-sno o djelatnosti u pitanju, naravi i krugu in-teresa {to ih se treba zadovoljiti, o standardi-ma {to ih se u svezi obavljanja djelatnosti upitanju smatra smjerodavnim, i jo{ nekimokolnostima - u svrhu ostvarenja interesa,doti~no zadovoljenja potreba pojedinih grad-jana ili pu~anstva u ukupnosti, ali vi{e ilimanje ali uvijek u zna~ajnoj mjeri solidarno iuzajamno. S tim u svezi, u sklopu javnogasektora razlikovalo bi se: (i) dru{tvene djelat-nosti, npr. odgoj i izobrazba, za{tita narodno-ga zdravlja, znanost, kultura, etc.; (ii) infra-strukturne djelatnosti, npr. ustroj èljeznica,informati~ki sustavi, telekomunikacije, etc.;

(iii) komunalne djelatnosti, npr. odràvanjegradova, javni prijevoz u gradovima i drugimmjestima, etc.; (iv) zasebna upravna tijela {toih se ustrojava radi pruànja sukladnih uslugagradjanima pojedincima te dràvnim tijelimai pravnim osobama, npr. slu`be statisti~ke, hi-drometeorolo{ke, nadziranje lijetova, etc. 25.

(8-a) Ono {to je pri tomu svakako nepri-jepornim jest to da je pojam “javni sektor”podrijetla institucionalnoga, {to zna~i daodlu~uju}u rije~ kako {to se ti~e odredjivanjatakvih djelatnosti, kao i ustrojstava (ustanovai poduze}a) te pojedinaca sa sukladnim dje-lokrugom, doti~no ovla{}u za obavljanje od-nosnih poslova, tako i {to se ti~e oblikovanjajavnoga sektora u njegovoj cjelini, imade za-kon. Kako pak zakon propisuje i prava {to ihdràva vrhu odnosnih djelatnosti jam~i i razi-nu do koje se takva prava moè ostvarivati,kao i standarde u skladu s kojima se posloveimade obavljati, doti~no usluge pruàti, to senesumnjivo mora zaklju~iti da javni sektor,uza sve raspre i prijepornosti (institucionalnikarakter sektora kao takvog, izrazitost raz-matranja financialnih, tehni~kih i sli~nih, agotovo uvijek i politi~kih - poglavito u svezis neodredjeno{}u dosega odgovornosti drà-ve i drugih osoba javnoga prava), imade i ve-liko javno-pravno, doti~no upravno-pravnozna~enje. S toga istog razloga, mora se da{toispitati i zna~enje takve kategorije u konsti-tuiranju upravnoga prava u ukupnosti26.

Prije svega, s motri{ta upravno-pravnogaosobiti problem ne predstavljaju ona “zaseb-na upravna tijela” (to~. (iv) supra)) - poslovi,doti~no funkcije, {to ih dràva kao institucija


82

24Cf. I. Mecanovi}, Ustrojstvo i djelovanje javnoga sek-tora ..., supra, sv. I., p. 1. et s. Cf. et E. Pusi}, Upravni si-stemi, Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb,1985., knj. II.; B. Babac, Samoupravno odlu~ivanje i bi-rokratska struktura ..., supra, pp. 187. - 211.

25Cf. I. Mecanovi}, Ustrojstvo i djelovanje javnoga sek-tora ..., supra, sv. I., p. 1. et s., poglavito 2., 3. Cf. et E.Pusi}, Upravni sistemi, Pravni fakultet Sveu~ili{ta uZagrebu, Zagreb, 1985., knj. II.; B. Babac, Samoupravnoodlu~ivanje i birokratska struktura ..., supra, pp. 187. -211.

26Cf. I. Mecanovi}, Ustrojstvo i djelovanje javnoga sek-tora ..., supra, sv. I., p. 1. et s., poglavito 2., 3. Cf. et E.Pusi}, Upravni sistemi, Pravni fakultet Sveu~ili{ta uZagrebu, Zagreb, 1985., knj. II.; B. Babac, Samoupravnoodlu~ivanje i birokratska struktura ..., supra, pp. 187. -211. O “institucionalnomu” karakteru sektora i problemi-ma u svezi s tim - cf. R. Bi}ani}, Ekonomska politika,Birozavod, Zagreb, 1962., pp., poglavito, 87. - 116.

preuzima na sebe, na svoja tijela, mogu bitisvrhe i naravi najrazli~itijih, i nisu odredjenipo nekoj svojoj kakvo}i nutarnjoj, pa se od-nosna tijela moè bez ikakve prijepornostismatrati “javno-pravnim tijelima”, a njihoveposlove “poslovima od javnoga interesa”.

Ne{to malo ve}i problemi nastupaju sonim “dru{tvenim djelatnostima” (to~. (i) su-pra)), djelatnostima {to ih se prema sociali-sti~ko-samoupravnoj definiciji smatralo “dje-latnostima od posebnoga dru{tvenog intere-sa”. Potonjega bi se moglo, uz stanovitepriuzdràje, smatrati nekom potkategorijom“javnoga interesa”, s tim {to bi to ipakzna~ilo oslabljivanje kategorije “javnoga in-teresa” kao operativne veli~ine u javno-prav-nomu umovanju. Kako se odnosne djelatnostii ustanove prema sada vladaju}im civilnimdefinicijama definiralo kao onim od “na-ro~itoga nacionalnog zna~enja”, ne bi se mo-glo oteti dojmu da je rije~ o djelatnostima iustanovama od “interesa za Republiku Hr-vatsku”, a to je veli~ina koja glasom ve}inepropisa nadomje{}uje onu kategoriju “javno-ga interesa”. A to zna~i i uve}anu smjerodav-nost upravnoga prava u svezi s tjeranjem tak-vih djelatnosti, i to ne samo {to se ti~e promi-canja onoga javnog, doti~no zasebnogdru{tvenog interesa, ve} i {to se ti~e drugihodno{aja {to ih konstituira javno pravo.

(9) Ve}inu se pak onih infrastrukturnihdjelatnosti (cf. to~. (ii) supra)) ustrojava uobliku “javnoga poduze}a” (entreprise pu-blique, oeffentliche Unternehumung) {to nezna~i da se neke od takvih djelatnosti ne bimoglo ustrojiti u obliku javnoga nadle{tva,npr. djelatnosti informati~ke. U svezi s ovomkategorijom te{ko bi se moglo konstruitatineku kategoriju javnoga interesa, kako se to~ini za “dru{tvene djelatnosti”, poglavito krajokolnosti da se te i takve djelatnosti moè po-svema uspje{no ustrojiti i u sklopu privatno-ga poduzetni{tva, a sigurnost prometa i osta-lo od kriti~ne va`nosti za dràvu i gradjanst-vo obuhvatiti posvema ispravno s onomop}om kategorijom javnoga interesa, kao {tose to ~ini, npr., za auto-prijevoz.

Komunalne djelatnosti (to~. (iii) supra) nebi trebalo da predstavljaju neki problem smotri{ta upravnoga prava u predmnijevi da sekonstituira kakav “lokalno-samupravni inte-res” kao operativnu veli~inu u prosudjivanjuzna~enja odnosnih djelatnosti te, da{to, da setakav interes prizna kao podkategoriju “jav-noga interesa”, doti~no “interesa RepublikeHrvatske”, a promicanje odnosnoga interesapodvrgne dràvnomu nadziranju u onoj mje-ri koliko lokalne samoupravne oblastiop}enito. U toj istoj mjeri bilo bi za takvedjelatnosti smjerodavnim upravno pravo kaojavno pravo 27.

I kao kategorija u javno-pravnomu umo-vanju i kao egzistencialna stvarnost, “javnisektor” ~ini prijeko potrebitim raznoli~ne pri-stupe - pravne, tehni~ke, ekonomske, institu-cionalne, etc., a uobli~avanje toga sektora iobjedinjavanje dvaju ili vi{e takvih zasebnihpristupa. Medjutim, spiritus movens javnogasektora jest dràvna, doti~no javno-pravna,intervencija. Naime, ono {to je s motri{ta jav-noga prava zajedni~kim i karakteristi~nimdjelatnostima u sklopu javnoga sektora jestokolnost da se unutar toga sektora smjero-davna djelovanja odvijaju oko pravâ koja se,u pravilu, ne “konzumira” s vr{enjem ovla-{tenja kao takvih - kada je, dakle, ostvarenjekakve pravice samo po sebi dobrom ili uslu-gom, npr. ishoditi hrvatsku domovnicu,isposlovati lokacijsku dozvolu, ve} s ishod-jenjem stanovite materialne ili intelektualne


27Cf. I. Mecanovi}, Ustrojstvo i djelovanje javnoga sek-tora ..., supra, poglavito sv. I., pp. 1. - 18., 49. - 56., 68. -77., 85. - 117.; (sv. II.), poglavito sv. I., pp. 1. - 18., 49. -56., 68. - 77., 85. - 117.; sv. II., pp. 16. - 17., 30. - 31., 46.- 47., 67. - 69., 81. - 82., 95., 105. - 106., 119. - 120., 132.,154. - 157., 190., 205. - 206., 217. - 218., 242. - 243., 285.- 287., 299. - 300.; Gj. Gatari}, Upravno pravo - Posebnidio ..., supra, pp., poglavito, 296. - 309., 315. - 358., 427.- 453., 579. - 626., 645. - 660. Cf. G. Vedel et P. Delvolvé,Droit administratif ..., supra, t. 1., pp. 26. - 33.; t. 2., pp.723. - 792.; B. Babac, O “~inidbi javne slu`be” kao ka-tegoriji ..., supra, pp., poglavito, 13. - 15. Cf. et E. Pusi},Upravni sistemi ..., supra, knj. II.; B. Babac,Samoupravno odlu~ivanje i birokratska struktura ...,supra, pp. 187. - 211. O “institucionalnomu” karakterusektora i problemima u svezi s tim - cf. R. Bi}ani},Ekonomska politika ..., supra, pp., poglavito, 87. - 116.

usluge, kao njegovati dijete, {kolovati mla-de`; da{to, ishodjenje stanovite usluge, mate-rialne ili intelektualne, mora, i to ba{ u svrhuda pravica bude zadovoljenom, uklju~itiobavljanje niza upravno-tehni~kih radnji usklopu kakve ali ustrojene javne slu`be, bez~ega i jo{ nekih stvari, ona pravica ne bi bilani{ta vi{e od nudum ius - {to }e se prvenst-veno sastojati u uìvanju kakvoga dobra iliusluge sukladno javno zajam~enim standar-dima, kakvo uìvanje dràva jam~i kao pravo.Ona javno-pravna intervencija kao spiritusmovens izazivlje, ako ni{ta drugo, a ono sva-kako “upravni nadzor” i “povjeravanje vr{e-nja javnih ovlasti”, a ovo potonje i jest idu}aprava tema.

1.1.3. “Dràvna uprava” versus “javnaslu`ba”

(1) Na neki na~in i u nekomu smislu,“javnu slu`bu” moè se, ba{ kao {to je toslu~aj i s “upravnom” djelatno{}u, definiratina dva na~ina. Jedanput je to na~in organi~kiili formalni (organique ou formelle, koer-perschaftlich oder formal), a drugi je na~inonaj materialni (matériel, stofflich). S mo-tri{ta organi~koga ili formalnoga, javnuslu`bu karakterizira se s izvjesnim ustrojst-vom: javna slu`ba jest izvjestan pothvat skakvim gospodari javna uprava. S motri{tamaterialnoga - kakvo se usredoto~uje na na-rav djelatnosti, dakle kada ih se razmatraneneodvisno o ustrojstvu kroz kakvo se takvudjelatnost obavlja, javna slu`ba jest djelatnosts kakvom se teì potrebu od op}ega interesazadovoljiti.

U klasi~nomu upravnom pravu, javnaslu`ba ispunjavala je jedan bazi~ni pojam re-lativno jednostavan jer su i definicija materi-jalna i definicija formalna pri stvarnom stanjustvari u dru{tvu odnostnoga doba vrlo bliskokoincidirale; moglo se uzeti rije~i “javnaslu`ba” u jednomu ili drugomu smislu,doti~no; javna slu`ba bija{e uvijek djelat-no{}u od javnoga interesa s kakvom je go-spodarila javna uprava.

Medjutim, pote{ko}e su od onoga trenut-ka nastupile kada su se ta dva pojma razdvo-jila i kada se uvidjelo da osobe javnoga pravagospodare djelatnostima kakve nisu striktnokorespondirale javnoj slu`bi, kao, npr., dje-latnost ugljenokopa, te s druge strane, od tre-nutka kada se dopustilo da privatna tijelamogu gospodariti javnim slu`bama kao, npr.,riznice socijalnoga osiguranja.

(1-a) Na taj na~in, do{lo se do toga da seizri~aj, doti~no pojam, “javna slu`ba” neiz-mjerno pro{irio, uzev{i u obzir da se razloìlaona koincidencija kakva je postojala izmedjujavne slu`be u smislu formalnom i javneslu`be u smislu materialnomu, tako da se mo-glo re}i da sve {to imade kakvo odno{enjebudi to prema op}emu interesu, budi to pre-ma javnoj upravi, imade tendenciju da posta-ne javnom slu`bom 28.

Prema praxisu upravno-sudbenomu uFrancuskoj, kao i u nas, u ~emu je i znatandio teorije suglasan, moglo bi se ~etiri karak-terne crte javne slu`be istaknuti, i to:

a/ javna slu`ba ispunjuje jedno poslanjeod “op}e koristi, doti~no takve da ju se moès javnim interesom opravdati”, i to je nu`nimuvjetom, ali nije i dostatnim, da bi stanovitudjelatnost kao javnu slu`bu konstituiralo;

b/ javna vlast izvr{uje pravo nadgledanjanad modalitetima kako se takvo poslanje odop}e koristi ispunjava; rije~ je, dakle o hipo-tezi prema kojoj se javna vlast ne ograni~ujesamo na to da dopu{ta, da poti~e, da pomaè,ve} si priuzdràva jedno pravo, pravo da nad-zire na~in na kakav se slu`bu ispunjuje;

c/ tijelu (ustanovi, poduze}u) zaduènomza tjeranje javne slu`be povjerene su “zaseb-ne ovlasti” proizlaze}e iz javne vlasti;

d/ naspram takvim “zasebnim ovlastima”,javna uprava raspolaè s ovla{}u, da se takokaè, vrhovnoga nadzora (pouvoir de tutelle,


84

28Cf. G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra,t. 1., pp. 26. - 33.; t. 2., pp. 723. - 792. Ova izlaganja o jav-noj slu`bi, kao i ona koja slijede, temelje se na iskaziva-njima tih pisaca. Cf. et B. Babac, O “~inidbi javneslu`be” kao kategoriji ..., supra, pp., poglavito, 13. - 15.

oberste Aufsicht), kakvoga vr{i s obzirom naimenovanje ~lanova Upravnoga vije}a te, spomo}u jednoga povjerenika Vlade, s obzi-rom na odluke poduzete od tijela manage-menta one ustanove ili poduze}a koja je,doti~no koje je, zaduèno za tjeranje odnosnejavne slu`be.

Premda kriteriji {to ih se iskazalo jesuvrlo precizni, postavlja se, {to je najmanje,pitanje o kumulativnosti ili alternativnostikriterija, doti~no {to bi se imalo smatrati dakoji od odnosnih kriterija ne bi bili ispunjeni.Medjutim, sredi{njim kriterijem jest svakakoonaj koji se odnosi na javnu vlast, doti~no napovjeravanje zasebnih ovlasti (cf. to~. c/), {toje samo na osebujniji na~in iskazani kriterijop}e koristi (cf. to~. a/), pa pitanje ovlastinadziranja (cf. to~. d/), a pogotovo ono pita-nje nadgledanja modaliteta (cf. to~. b/), moèbiti relativizirano, doti~no biti shva}eno,prihva}eno i primjenjivano na na~in {iri iliuì, doti~no 29.

(2) Ono {to se svakako ne bi moglopore}i, jest to da se unato~ gore re~enoj pre-ciznosti u oblikovanju onih kriterija ne moèizbje}i stanoviti prizvuk impresionizma i sin-tetiziranja namjesto toga da se porabi kakvo-ga pristupa vi{e analiti~koga. U svakomuslu~aju, problem da se raspozna javnu slu`busvodi se, u kona~nici, na dva slu~aja.

Prvi od takva dva slu~aja, relativno jed-nostavan, jest onaj u kojemu se, organi~ki,izvjestnu djelatnost preuzimlje od strane jav-no-pravnoga tijela ili, kao u slu~aju koncesi-je, za ra~un potonjega. [to se ti~e toga da se,od tada, znade da li takva djelatnost kore-spondira kakvoj op}oj koristi, doti~no javno-mu interesu, utvrdjuje se da, ostavljaju}i postrani slu~aj managementa u privatnoj dome-ni, poslanja kakva se povjerava pravnim oso-bama javnoga prava jesu poslanjima od jav-noga interesa. Koincidencija kriterija funk-

cionalnoga ili materialnoga i kriterija orga-ni~koga ili formalnoga vodi k izvjesnosti dase nalazimo u nazo~nosti javne slu`be.

Drugi od ona dva slu~aja jest onaj u koje-mu je tijelu koje ne imade karaktera javno-pravnoga povjereno poslanje od javnoga in-teresa. Kriterij {to ga je izbacuje francuskoDràvno vije}e (Conseil d’État, Staatsrat),doti~no vrhovno upravno sudi{te (cf. to~. c/gore) nalazi svoju porabu: posvema je su-kladnim ispitati dokle se dràvna uprava ima-de baviti s tim da slijedi funkcioniranje javneslu`be povjerene na taj na~in jednomu privat-nom tijelu, da bi se odredilo imade li se tu iline imade istinsku javnu slu`bu.

(3) U francuskoj pravnoj znanosti imadese i poku{aja veoma skrupuloznih da se {tooperacionalnije prepoznade kriterij javneslu`be. Tako je André de Laubadre razviojednu vrlo zavodljivu teoriju o tomu, i kriterij{to ga on izbacuje jest u svojoj bitnosti sub-jektivnim: ne samo {to ne bi postojala javnaslu`ba po svojoj naravi - {to se danas dopu{taod strane gotovo svih suprotivno doktrini o“dràvi-oru`niku” (État-gendarme) ali, sdruge strane, javna slu`ba postoji samo s ob-zirom na namjeravanja (intentions) nadle{tvakoje javnu slu`bu uspostavlja.

Raznoliki elementi {to ih se otkrilo, po-glavito s obzirom na neke slu~ajeve iz prakti-ke upravno-sudbene, vaìli bi samo kao po-kazatelji jedne takve namjeravanosti. Takvamotri{ta, teorijski interes od kakvih da{to nijeza nijekati, imadu jedan doseg prakti~ki ogra-ni~en. Zapravo, iako je istina da upravni su-dac elemente kakvi sastavljaju kriterij javneslu`be rado prikazuje kao pokazatelje kakviomogu}uju da se otkrije namjeravanja nad-le{tva koje je javnu slu`bu uspostavilo, takvoistraìvanje one namjeravanosti imade jedankarakter dosta fiktivan, a rezultati do kakvihtakvo istraìvanje dovodi nisu previ{erazli~iti od onih kakve dosiè neka koncepci-ja objektivna kakva dodu{e otklanja bezsumnje ideju o javnoj slu`bi po naravi u sta-romu smislu, ali kakva, s druge strane, dopu-{ta da takvi elementi (npr. vrhovni nadzor



uprave, ovla{tenja na jednostrano odlu~iva-nje kakva proizlaze iz javne vlasti, etc.) vaèsami po sebi.

Treba ponoviti da javne slu`be nisu prav-nim osobama same po sebi, ve} samo kada ihse kao takve konstituira. Npr., prosvjetna in-spekcija u nas ili javna slu`ba nacionalnogaodgoja u Francuskoj nije i pravnom osobompodjedno, ba{ kao ni, isto tako, ovda{nje ilitamo{nje ministarstvo prosvjete i {porta iznanosti. Ali, da{to, imade se, barem uRepublici Hrvatskoj, kao pravilo da se slu`beod naro~itoga nacionalnog zna~enja konsti-tuira kao pravne osobe. Ali, to je ne{to obrat-no nego {to je to u Francuskoj: dok se tamona karakter javne slu`be zaklju~uje iz namje-ra i akata tijela koje je slu`bu uspostavilo, unas se sa zakonom odredjuje koje su to slu`beod nacionalnoga zna~enja (npr. visoki odgoj,{kolski i pred{kolski odgoj, kultura, znanost itehnologija, etc,), zatim se naredjuje da ih seustroji kao pravne osobe (npr., {kole, sveu-~ili{ta, ustanove pred{kolskoga odgoja, etc.)i, kona~no, u svezi s vr{enjem takve slu`be,odredjuje da im se povjeri stanovite javneovlasti (npr., izdavanje javnih isprava,rje{avanje upravnih stvari, etc.) 30.

(3-a) U uredjivanju javnih slu`bi (i usta-nova) hrvatsko zakonodavstvo polazi od teo-

rijskih zasada {to ih je postavio jo{ I. Krbek,naime od shva}anja da javna slu`ba nije ni-kako privatnom djelatno{}u, i to s razloga {toju se podvrgava zasebnomu pravnom ured-jenju, ~estotno smatraju}i ju jednim odpo~ela same dràvne, javne, uprave, uz pos-ljedicu da za akte javne slu`be u svakomuslu~aju vaì zasebno pravno uredjenje, a zapojedine vrsti javnih slu`bi, doti~no ustano-va, jo{ koje po~elo vi{e ili manje, doti~no 31.

Medjutim, Hrvatski Ustav (od god.1990.) sadrì samo dvije nazna~nice o jav-nim slu`bama, a to je (a) da “svaki gradjaninRepublike imade pravo, pod jednakim uvjeti-ma, sudjelovati u obavljanju javnih posala ibiti primljen u javne slu`be”, te (b) “da jedopu{tenim sa zakonom u javnim slu`bamaograni~iti pravo na {trajk”. Kraj takvih naz-na~nica, treba smatrati da zakonodavac ima-de vrlo {iroku slobodu u uredjivanju javnihslu`bi, {to zna~i, osim svega, da mu jedopu{tenim praviti najraznovrsnije ina~ice uzasebnomu uredjivanju njihovoga pravnogpoloàja.

Hrvatski zakonodavac obilno se koristiotako {irokom slobodom u ustrojavanju i ured-jivanju javnih slu`bi, i to na onaj na~in kakoje to re~eno, naime da najprije stanovitu dje-latnost proglasi takvom da je “od interesa zaRepubliku Hrvatsku”, {to zna~i, zapravo, daje “slu`bom od naro~itoga nacionalnogzna~enja” (op}i interes), a zatim da podjednoodredi da ju se imade od strane djelatnikaustrojenih u ustanovama obavljati. Kaotipi~ne i, da{to, najva`nije slu~ajeve u takvo-mu smislu moè se spomenuti, i to:

(a) djelatnost zdravstvena - ustrojena oko“promicanja narodnoga zdravlja”, {to je ide-ja koja je kao vrhovna vrijednost odredju-ju}om za ideologiju nacionalnih institucija,bile to zdravstvene ili koje druge, te s razlogatoga progla{enom da je “od interesa za


86

30Cf. Zakon o ustanovama, Narodne Novine br. 76/93

(Z.o.Us.), u svezi s, poglavito, Zakonom o zdravstvenojza{titi, Narodne Novine br. 75/93, 11/94 (Z.Zd.Z{.),Zakonom o za{titi pu~anstva od zaraznih bolesti, NarodneNovine br. 60/92 (Z.Zd.Pu.), te Zakonom o sanitarnoj in-spekciji, Narodne Novine br. 53/86, 47/89 (Z.Sn.In.),Zakon o dru{tvenoj brizi o djeci pred{kolske dobi,Narodne Novine br. 18/91, 27/93 (Z.Pr.Dj.), Zakonom oosnovnoj {koli, Narodne Novine br. 59/90, 27/93(Z.Os.[k.), Zakonom o srednjemu {kolstvu, NarodneNovine br. 19/92, 27/93 (Z.Sr.[k.), Zakonom o visokimu~ili{tima, Narodne Novine br. 96/93 (Z.Vi.U~.),Zakonom o prosvjetnoj inspekciji, Narodne Novine br.5/81, 31/86, 39/87, 47/89 (Z.Pr.In.), Zakonom o financi-ranju javnih potreba u kulturi, Narodne Novine br. 47/90,27/93 (Z.Fi.Ku.), te Zakonom upravljanju ustanovama ukulturi..., etc., Narodne Novine br. 96/93 (Z.Up.Ku.); I.Krbek, Upravno pravo (I./1955.), pp. 18. - 20.; I. Krbek,Upravno pravo (II./1932.), pp. 11. - 20. Cf. et G. Vedelet P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra, t. 1., pp. 26.- 33.; t. 2., pp. 723. - 792. Cf.; B. Babac, O “~inidbi jav-ne slu`be” kao kategoriji ..., supra, pp., poglavito, 13. -15.

31Cf. I. Krbek, Upravno pravo (I./1955.), pp. 18. - 20.; I.Krbek, Upravno pravo (II./1932.), pp. 11. - 20. Cf. et G.Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra, t. 1.,pp. 26. - 33.; t. 2., pp. 723. - 792. Cf.; B. Babac, O “~inid-bi javne slu`be” kao kategoriji ..., supra, pp., poglavito,13. - 15.

Republiku Hrvatsku”, s tim da ju obavljajudjelatnici ustrojeni u zdravstvenim ustanova-ma kao javnim ustanovama, a pod pretpo-stavkama {to ih zakon odredjuje, i djelatnici-pojedinci kao privatno zanimanje;

(b) djelatnost izobrazbe - visoka, srednjo-{kolska, temeljna, uklju~iv{i tu i izvodjenjenastave, doti~no studija, znanstveno-istraì-va~ki, visoko-stru~ni i umjetni~ki rad - ustro-jena oko “nacionalnoga odgoja”, {to je idejakoja je kao vrhovna vrijednost odredjuju}omza ideologiju nacionalnih institucija, bile to{kolske ili koje druge, te s razloga toga pro-gla{enom da je “od interesa za RepublikuHrvatsku”, s tim {to ju obavljaju djelatniciustrojeni u visokim u~ili{tima, srednjim i te-meljnim {kolama kao javnim ili privatnimustanovama, kao i s tim {to se, s jedne straneodnosne ustanove podvrgava sukladnomuupravnom nadzoru, a s druge strane, takvimistim ustanovama povjerava vr{enje suklad-nih javnih ovla{enja;

(c) djelatnost kulturno-umjetni~ka i {port-ska - ustrojeno oko “njegovanja su-prirodnoili s radom stvorenih nacionalno-kulturnihdobara i vrednota”, {to je ideja koja je kaovrhovna vrijednost odredjuju}om za ideolo-giju nacionalnih institucija, bile to ustanovekulturne, {portske ili kakve druge, te s razlo-ga toga progla{enom da je od “interesa zaRepubliku Hrvatsku”, s tim {to ju obavljajudjelatnici ustrojeni u ustanovama kulture,umjetnosti i {porta kao javnim ili privatnimustanovama, kao i s tim {to se, s jedne straneodnosne ustanove podvrgava sukladnomuupravnom nadzoru, a s druge strane, takvimistim ustanovama povjerava vr{enje suklad-nih javnih ovla{tenja 32.

(4) Tako dakle, na neki na~in i u nekomusmislu, glasom prava hrvatskoga ne imade seprijepora o tomu {to pripada a {to ne pripadau “javnu slu`bu”. Pojam javne slu`be ali ijavne ustanove, na neki na~in se poklapaju.

To je s razloga {to se sa zakonom expres-sis verbis kaziva {to jest te, argumento acontrario, {to nije javnom slu`bom, i to nana~in da se stanovitu djelatnost sadràjno po-svema odredjenu kaè se da je “od interesa zaRepubliku Hrvatsku” (javni interes), i odmahnaredjuje da se takvu djelatnost imade kao“javnu slu`bu” obavljati, te da se odnosnujavnu slu`bu obavlja od strane djelatnika za-poslenih u ovakvim ili onakvim “ustanova-ma”, moèbitno i od strane pojedinaca kaonjihovo privatno zanimanje (kao {to je toslu~aj, npr., s “djelatno{}u zdravstvenom”).

Premda svaka javna slu`ba imade zaseb-na i svojoj naravi i svrsi vi{e ili manje su-kladna pravila, postoje tri na~ela koja su za-jedni~kim svim javnim slu`bama, ma tko daim je utemeljitelj - dràva ili jedinica lokalnesamouprave, te ma kakav da im je sadràj -ne-trgova~ki ili ~ak veleobrtno-trgova~ki, kaoi ma kakav da je na~in da ih se otpravlja - uobliku javne uprave, od strane dràve ili jedi-nice lokalne samouprave “u vlastitoj reìji”,ili na neki daljnji na~in. Ta tri na~ela jesu: (a)neprekidnost javne slu`be, zatim (b) jedna-kost koristnika, te kona~no (c) prilagodljivostslu`be potrebama javnosti.

(5-a) Na~elo neprekidnosti (continuité,Fortsetzung) javne slu`be zna~i da javnaslu`ba s razloga {to je od prijeke potrebe zaìvot nacionalni ili lokalni imade po svaku ci-jenu funkcionirati. Premda u nas takvona~elo, za razliku, npr., od Francuske, neimade ustavnu vrijednost, ne moè se pore}injegovo vaènje, da{to kada se uvidja cjelinujavnih slu`bi i odno{aja u javnim slu`bama iliu suvislosti s javnim slu`bama, iz ~ega kaonesumnjivo proizlazi da takvo na~elo izra-àva temeljne vrednote ustavnoga poretkaRepublike, poglavito u svezi s odredbomustavno-pravnom da “Republika Hrvatskajest jedinstvena i nedjeljiva demokratska i so-


32Cf. Z.o.Us., supra, u svezi s, i to za: to~. (a) - poglavito:Z.Zd.Z{., supra, Z. Zd.Pu., supra, Z.Sn.In., supra; to~. (b)- poglavito: Z.Pr.Dj., supra, Z.Os.[k., supra, Z.Sr.[k., su-pra, Z.Vi.U~., supra, Z.Pr.In., supra; to~. (c) Z.Fi.Ku., su-pra, te Z.Up.Ku., supra; I. Krbek, Upravno pravo, 1955.,I., pp. 18. - 20.; I. Krbek, Upravno pravo, 1932., II., pp.11. - 20. Cf. et G. Vedel et P. Delvolvé, Droit admini-stratif ..., supra, t. 1., pp. 26. - 33.; t. 2., pp. 723. - 792. Cf.;B. Babac, O “~inidbi javne slu`be” kao kategoriji ..., su-pra, pp., poglavito, 13. - 15. Cf. et ~lanove 44. i 60.Us.R.Hr., supra.

cialna dràva”. Iz na~ela kontinuiteta proizla-zi nekoliko implikacija.

i/ Neprekidnost javne slu`be predmnijevada pristup javnoj slu`bi bude osiguran korist-nicima na na~in zadovoljavaju}i: to je prijesvega pitanje otvorenosti ureda, doti~no zgra-da, gdje se osigurava slu`bu u pitanju. Da{to,to ne zna~i da se javne slu`be imade jedno-obrazno urediti. Neke javne slu`be morajubiti stalno otvorenim, npr. hitna lije~ni~kaslu`ba u bolnicama, do~im je dopustivim daneke slu`be budu otvorenim samo u stanovi-te sate ili u stanovite dane, npr. slu`ba po{tan-ska. Bitnost je u tomu da korisnici mogu ko-ristno ~inidbe ishoditi, one na koje mogu pra-vo polagati s obzirom na ustrojenje javneslu`be kakve.

ii/ Neprekidnost javne slu`be naturuje udrugomu redu da njezino operiranje budeto~nim i urednim, a odvijanje javne slu`be nesmije biti prekidanim, osim u slu~ajavima {toih se sa zakonom predvidja, ili kakvi bi izvi{e sile (force majeure, zwingende Umsta-ende) proiza{li. Ne pripada Upravi po{taodlu~iti da toga i toga dana ne }e biti dostav-ljanja pismena, kao ni ministru prosvjete neosigurati izobrazbu koja je obvezatnom, akoncesionar javne slu`be mora osigurati ot-pravljanje javne slu`be ~ak i da mora manjaksnositi, osim ako se ne bi mogao, kada toustreba, pozvati na okolnosti kakve se moè s“teorijom nepredvidjenosti” opravdati.

iii/ Iz zahtjeva za neprekidno{}u javneslu`be proizlazi i dopu{tenopst da se krije-po{}u ustava ograni~i pravo na {trajk u svimili samo nekim slu`bama {to ih se sa zako-nom kao takve odredi. Da{to, “ograni~enostprava na {trajk” nije isto {to i “zabranjenost{trajka” - ograni~enost prava na {trajk zna~isamo to da postoji zasebno pravno uredjenjeza vr{enje toga prava u javnim slu`bama, ini{ta vi{e.

(6-b) Na~elo jednakosti korisnika uuìtni{tvu ~inidaba javne slu`be (égalité desusagers, Gleichheit der Benutzer) {to je ta-kodjer na~elo kakvo nije nikakvom izri~itomustavnom odredbom progla{eno, ali je izra-

zom temeljnih vrednota ustavnoga poretkaRepublike i op}ih na~ela prava s kakvima senjezin pravni poredak vodi. S toga motri{ta,kao i s motri{ta tuma~enja i primjene na~elane bi se moglo neka naro~ita pitanja postav-ljati. Medjutim, postoji nekoliko suvislostiunutar kakvih izranja problem jednakosti kaona~ela.

Prije svega, takav problem postavlja se srazloga {to se korisnici nalaze u jednoj situa-ciji ~isto statutarnoj i propisiva~koj pretpo-staviv{i da je dano da su svi tada podvrgnutiistim pravilima ti~u}ih se javne slu`be. To je,npr., slu~aj sa studentima nekoga sveu~ili{ta.Pitanje je u tomu da se znade u kojoj mjeri sesmije s propisivanjem slu`be utvrditi diskri-miniranja izmedju korisnika preraznih kate-gorija. Dopu{ta se diskriminiranja takva davode ra~una o razlikama u situaciji kakveimadu neki odno{aj sa slu`bom u pitanju, aline i kakva druga.

Medjutim, i vrhu toga situacija postajepuno istan~anijom kada se odno{aje korisni-ka i slu`be individualizira u ugovorima. Zaizvjesne slu`be ugovore se potpisuje izmedjuslu`be i korisnika, npr. onaj o pretplati tele-fonskoj, o pretplati televizijskoj. U drugimslu~ajevima, ugovori jesu jednostavno poje-dina~no primjenjivanje izvjestnoga broja za-porki propisiva~kih i op}ega statuta slu`be, atako je i u ona prva dva slu~aja. Stanovitiugovori ne konstituiraju samo odjelotvori-vanje izvjestnoga propisnika (naredbe), ve}sadrè i neko prilagodjenje usluge {to ju sekorisniku pruà u funkciji njegove vlastite si-tuacije, npr. u slu`bi telefonskoj, pa i u slu`biisporuke elektro-energije. Normalnim je {tobi se moglo voditi ra~una o osebujnostimakorisnika s obzirom na slu`bu, npr. potro{njaelektro-energije u satima “ne-vr{noga” opte-re}enja, te da se ugovor preudesi kao poslje-dica uvjeta {to ih se dalo korisniku.

(6-a) Treba se vrhu toga dva slu~aja razli-kovati, i to:

aa/ ako ~inidbe koje ~ine predmet ugovo-ra nisu one koje normalno ulaze u djelatnostjavne slu`be, ova ne imade obvezu omogu}iti


88

drugim korisnicima da se koriste odnosnim~inidbama, ili da ih prestane, na zahtjev po-tonjih, isporu~ivati su-ugovarateljima;

ab/ ako pak ~inidbe koje ~ine predmetugovora proizlaze iz normalnih atribucijajavne slu`be, ova ne smije odbiti primijenitiodredbe onoga ugovora na druge korisnike kojise nalaze u istoj situaciji kao i onaj koji je do-bio ugovor s povoljnijim uvjetima.

Pote{ko}e u svezi s osiguranjem jednako-sti korisnika mogu se ticati i svota {to ih sedu`no platiti od strane korisnika (nadoknadeili pristojbe ovisno o slu~aju), {to dovodi upitanje i na~elo jednakosti u sno{enju javnihtereta.

Poglavito, postoji tendencija u lokalnimzajednicama da se utvrdjuje takva diskrimini-ranja da idu na u{trb osoba koje ne imaduprebivali{te na njihovomu ozemlju. To sesmatra dopu{tenim u predmnijevi da se to neodnosi na obvezatne javne slu`be, npr. te-meljno {kolovanje, te da vi{lja tarifa ne pre-lazi ukupnu cijenu ko{tanja.

I neutralitet javne slu`be jest jednim odsugleda na~ela jednakosti, npr. nezakonitimje podijeliti politi~kim udru`bama u~enika dasvoje sastanke odràvaju u {kolskim prostori-ma: to je ne{to o ~emu se u Francuskoj izja-snio i praxis upravno-sudbeni, do~im se u nastakvo pitanje, barem za sada, jo{ uvijek oz-biljnije ne postavlja.

(7-c) Na~elo prilagodljivanja javne slu`be(adaptation du service public, Anpasssungoeffentlichen Dienstes) - to je na~elo kakvoizgradjuje naglavak (izduìvanje) na~ela kon-tinuiteta, a zna~i, i to:

ca/ uprava javne slu`be smije u svakodoba modificirati pravila ustrojenja i funk-cioniranja javne slu`be, ali takva ovlast morabiti vezanom o propisiva~ki karakter akatakoji se odnose na ustrojstvo i funkcioniranjejavne slu`be. To, osim svega, zna~i da ni ko-risnici (usagers, Benutzer), ni povjerenicijavne slu`be (agents du service public,Beauftragter oeffentlichen Dienstes) neimadu pravo na to da se obdrì njezino ured-

jenje (statut, Satzung); da{to, kada imade bitiude{ena prema odredbama zakona, javnaslu`ba ne moè nikako odbiti da osigura mje-re {to ih se krijepo{}u smjerodavnih odredbismatra nu`nim, kao ni, npr., dràva, ne osigu-rati izvr{ivanje zakona; ovlast pak uprave jav-ne slu`be da jednostrano modificira (uprav-ne) ugovore, npr., ugovor o koncesiji, nalazisvoj temelj i svoja ograni~enja u prijekim po-trebitostima {to ih uklju~uje prilagodjivanjejavne slu`be;

cb/ uprava javne slu`be imade i du`nostprilagoditi ju potrebama i interesima kakvikao {tovanja vrijedni uklju~eni, a evolucijikakvih odnosna slu`ba korespondira; tomoè, da{to, uklju~ivati i stavljanje izvansnage ili pak modificiranje kakvoga propisni-ka slu`be s razloga promjena okolnosti u kak-vima se slu`ba odvija, a to zna~i i modificiranjeo njezinoga ustrojstva;

cc/ s tim u svezi (cf. to~. ca/, cb/), prila-godjivanje javne slu`be moè se i na problembesplatnosti odnositi; naime, besplatnost jav-ne slu`be nije nikakvim ustavnim na~elom,jo{ manje temeljnom vrednotom ustavnogaporetka Republike; to zna~i da neka javnaslu`ba jest besplatnom samo kada se to skakvim zakonom izrijekom predvidi, npr. te-meljno {kolovanje; medjutim, ono {to je, pritomu, najbitnijim, jest to da neka javnaslu`ba koja je danas besplatna, npr. visokoobrazovanje, moè u budu}nosti postati na-platnom - u cijelosti ili djelomi~no, i obrat-no33.

Neki jo{ osebujniji problemi kakvi sename}u u svezi s konstituiranjem javnihslu`bi, kao {to je to slu~ajem u pravu francu-skomu, s problemom javno-pravnih tijelavlastnih javne slu`be uspostavljati - da lidràva ili jedinice lokalne samouprave, kao iproblem javnih slu`bi u djelatnostima ve-


33Cf. I. Krbek, Upravno pravo, 1955., I., pp. 18. - 20.; I.Krbek, Upravno pravo, 1932., II., pp. 11. - 20. Cf. et G.Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra, t. 1.,pp. 26. - 33.; t. 2., pp. 723. - 792. Cf.; B. Babac, O “~inid-bi javne slu`be” kao kategoriji ..., supra, pp., poglavito,13. - 15.

leobrtni~kim te trgova~kim, nisu naro~itimproblemom krijepo{}u uredjenja {to ih pred-vidja pravo hrvatsko.

Prije svega, ne{to o problemu izraènomkao “javne slu`be dràvne” (services publicsd’État, staatlich eingerichtete oeffentlicheDienste) versus “javne slu`be lokalnih obla-sti” (services publics des collectivités loca-les, lokal eingerichtete oeffentliche Dien-ste). To se u Francuskoj postavlja kao zase-ban problem s razloga {to se temeljnomustavnom vrednotom smatra tamo “davanjetemeljnih zajam~enja gradjanima u vr{enjujavnih sloboda”, a jednom od takvih jest ona“sloboda trgovine i veleobrtni{tva” (libertédu commerce et de l’industrie, Handels-und Gewerbefreiheit), doti~no “sloboda pro-fesionalne djelatnosti” (liberté de l’activitéprofessionnelle, Berufsfreiheit). Kako uspo-stavljanje kakve javne slu`be s monopolomili pak s nekom od onih “ovlasti odlu~enjajednostranoga” ali konkuriraju}i privatnojinicijativi, zna~i da{to u nekomu sugledu od-stupanje od onoga zajam~enja, to mora s tak-voga naslova postojati nu`nost da se o tomukakav zakon donese, i to bilo s razloga {to sesmatra nu`nim kakav monopol sa zakonomuspostaviti, ili pak kakav ve} postoje}i sa za-konom uspostavljeni monopol dokinuti.

(8) Medjutim, s jedne strane, ne }e se tre-bati pak umije{ivanje zakonodav~evo (inter-vention du législateur, Eingreiffung derGesetzgebung) zazivati kada se uspostavlja-nje kakvoga monopola temelji na iskori{ta-vanju javne domene da bi se ustrojilo slu`bekakve odgovaraju potrebama koje, po naravi,ovise o umije{ivanju javno-pravnih tijela ilikakve se, pod naro~itim okolnostima mjesta ivremena, ne uspijeva s pomo}u privatne ini-cijative zadovoljiti. S druge pak strane, biti}e nu`nim opetoma s kakvim zakonom umi-je{ivati se kada uspostavljanje kakve javneslu`be vodi ustrojenju nove kategorije javnihustanova (une nouvelle catégorie d’établis-sements publics) ili pak dru{tava s uredje-njem kakvo odstupa od temeljnih na~ela ob-

veza gradjanskih i obveza trgova~kih (princi-pes fondamentaux des obligations civiles etcommerciales); isto tako, biti }e nu`nim sazakonom umije{ivati se kada se nacionaliza-cije ili preno{enja poduze}â iz sektora javno-ga u sektor privatni izvodi. S tre}e pak strane,ne }e smjeti niti zakon niti naredba dokinutineku nacionalnu javnu slu`bu prijeka potre-bitost koje proizlazi iz na~ela ili pravila ovrednotama ustavnim: u takve svakako pri-padaju one koje korespondiraju bitnim funk-cijama dràve, kao {to su obdràvanje javno-ga poretka (policija, pravosudje), obrana, jav-ni promet, etc. (cf. supra), a to moè i“ustrojenje javnoga obrazovanja besplatnogai lai~koga na svim stupnjevima” (u Fran-cuskoj), ili takvoga ali samo “temeljnogobrazovanja” (u Hrvatskoj) bivati.

Takvo se pitanje ne postavlja krijepo{}uprava hrvatskoga, jer Ustav Hrvatski takvuslobodu kao {to je to “sloboda trgovine i ve-leobrtni{tva”, ne poznaje, ve} samo “podu-zetni~ku i trì{tnu slobodu” (liberté d’entre-preneuriat et du marché, Unternehmens-und Marktfreiheit), koje figuriraju kao te-melj ali samo “gospodarskoga ustroja Repu-blike” (organisation économique de laRépublique, wirtschaftliche Aufbauen vonRepublik), ali i to umjesto one “slobode trgo-vine i veleobrtni{tva”; {to zna~i da zakonoda-vac hrvatski imade relativno neograni~eneovlasti gospodarski ustroj i samo gospodarst-vo materijalno uredjivati, pa s razloga takvo-ga i osim svega, i javne slu`be uspostavljati.

Uspostavljanje i dokidanje javnih slu`biod strane lokalnih oblasti, opetoma krije-po{}u prava francuskoga, kre}e se na ras-kri`jima istih na~ela kao i ono od stranedràve kao institucije. Dakle, imade se s jed-ne strane, na~elo samostalnoga i slobodnogupravljanja od strane lokalnih oblasti, {touklju~uje njihovu slobodu da stvaraju i doki-daju javne slu`be koje odgovaraju potrebamapu~anstva {to ga obuhva}aju, te s druge stra-ne, na~elo “slobode trgovine i veleobrt-ni{tva”, {to zna~i da im se brani uspostavljatislu`be koje privatnoj inicijativi konkuriraju, u


90

biti slu`be veleobrtni~ke i trgova~ke (cf. in-fra).

(9) S motri{ta ovlasti ustrojavati javneslu`be lokalne oblasti mogu se na}i u jednojod tri smjerodavne situacije, doti~no obveze,zabrane ili slobode javnu slu`bu uspostaviti, ito:

i/ obveza da se javnu slu`bu ustroji moès obzirom na na~elo slobode lokalnogaupravljanja samo iz zakona proizlaziti, kao{to je, npr., obveza ustrojiti op}inski arhiv,voditi gradjanska stanja, etc.;

ii/ zabrana da se javnu slu`bu ustrojimoè, s pozivom na isto na~elo, samo iz za-kona ili op}ih na~ela prava proizlaziti - ovopotonje naro~ito va`nim vrhu slu`bi ve-leobrtni~kih i trgova~kih, npr., regije nisuovla{tene da javne slu`be regionalne ustroje;

iii/ uz priuzdràj na~ela da ne smije javneslu`be uspostavljati takve da njihovo poljedjelovanja prema{a op}inske, doti~no lokal-ne, interese, te zabrane da uspostavlja javneslu`be u domenama iz isklju~ive nadle`nostikojega drugog javno-pravnog tijela, lokalnaoblast imade slobodu stvarati lokalne javneslu`be, {to }e re}i da njezino tijelo odlu-~uju}e imade slobodu izbora kakva imade ka-rakter ovlasti diskrecionarne (pouvoir discré-tionnaire, Verschwiegenheitsgewalt); medju-tim, sloboda stvaranja slu`be nije uvijekupotpunjena s ovla{}u ustrojiti slu`bu: nai-me, bila slu`ba obvezatnom ili fakultativ-nom, s propisima smije se nametnuti samoono - neki tip ustrojstva, modaliteta, ili {to-god tre}e - {to se u granicama javnoga intere-sa kre}e.

Ni pitanje ovla{tenja lokalnih oblasti dastvaraju i dokidaju javne slu`be ne postavljase, iz opetoma istih razloga kao gore, krije-po{}u prava hrvatskoga, jer Ustav Hrvatskislobodu kao {to je to “sloboda trgovine i ve-leobrtni{tva”, doti~no sloboda profesionalnedjelatnosti, ne poznaje, ve} samo “poduzet-ni~ku i trì{tnu slobodu”, ali koje su podlo-gom, kako je to ve} vi{e puta ukazano na onuustavnu odredbu, i to umjesto one “slobodetrgovine i veleobrtni{tva”, samo “gospodar-

skoga ustroja Republike”, {to zna~i da i lo-kalne oblasti imadu relativno neograni~enaovla{tenja javne slu`be uspostavljati kadagod se to kre}e unutar “odlu~ivanja o potre-bama i interesima gradjana od lokalnogazna~enja”, kao i da{to, u slu~ajevima kada tokakav zakon naredi ili lokalnoj oblasti takvoovla{tenje priznade.

Drugo, {to se ti~e problema javnih slu`biveleobrtni~kih i komercijalnih, treba re}i da uFrancuskoj, ona ista sloboda trgovine i ve-leobrtni{tva predstavlja, u na~elu, zaprijekuda lokalne oblasti konkuriraju privatnimtrgovcima i veleobrtnicima, s tim da takva za-brana prestaje kada umije{ivanje odnosnihoblasti jest opravdano s javnim interesom, stim, medjutim, i to:

a/ {to neka lokalna javna slu`ba moè bitistvorena kada god iskori{tavanje takve slu`bepredmnijeva posjedovanje javne domene kojapredstavlja stvarni monopol, npr. obskrba vo-dom, plinom, energijom, op}im prijevozom,etc);

b/ {to se smatra dopu{tenim - po naravistvari - umije{ivanja u domeni javne higijenete, op}enitije, umije{ivanja radi uspostavlja-nja javnih slu`bi objektom kojih jest da seobdràva kakvo}a {to ne slijede, u normalno-mu tijeku stvari, privatna poduze}a, kao npr.,kazali{ta naravi artisti~ke, pu~ke igre po ni-skoj cijeni, etc.: u svim takvim stvarima, jav-na inicijativa jest pravilom a ona privatna iz-nimkom;

c/ {to se u svim drugim stvarima, osimonih na koje se ukazalo (to~. a/, b/), privatnainicijativa jest pravilom a ona javna iznim-kom; takva iznimka moè postati malo otvo-renijom pod dva uvjeta, i to:

- da javna slu`ba korespondira nekomu lokal-nom javnom interesu, pri tomu ipak pred-mnijevaju}i da potonji interes ne obuhva}arasko{, da postoji ozbiljna potreba uizo~nosti ili nedostatnosti privatne inicijati-ve, da interes nije ~isto financijalni;

- da javna slu`ba bude na takav na~in ustroje-na da ne nosi sa sobom nezakonitu konku-renciju preraznim profesionalnim interesi-


ma, kao {to su to oni u svezi s, npr., “slo-bodnim zanimanjima”.

(9-a) S svodjenjem onoga op}enitogna~ela “slobode trgovine i veleobrtni{tva” na“poduzetni~ku i trì{tnu slobodu” ali kakvesu, i to umjesto one “slobode trgovine i ve-leobrtni{tva”, podlogom samo “gospodarsko-ga ustroja” Republike, u nas se opetoma nemoè ni taj problem dopu{tenosti uspostav-ljanja lokalnih javnih slu`bi sadràja trgo-va~koga i veleobrni~koga postaviti.

To je s razloga {to se javnu slu`bu uvijekmora s pomo}u ustanova kao ustroja i defini-rati i obavljati, a ustanova jest definirana for-malno - da li je njezina djelatnost, pa ma bilaba{ i veleobrtni~kom ili trgova~kom, usmjere-na na profit ili ne, a isto je tako definirana i jav-na ustanova - naime po svojemu osniva~u da lito jest ili nije to kakvo javno-pravno tijelo.

U izo~nosti “slobode trgovine i veleobrt-ni{tva” kao na~ela, te kao jedne od temeljnihvrednota ustavnoga poretka Republike, “po-duzetni~ka i trì{na sloboda” kao podloga,umjesto one “slobode trgovine i veleobrt-ni{tva”, ali samo gospodarskoga ustrojaRepublike zna~e {iroko otvaranje vrata mate-rijalnomu uredjivanju “uvjeta gospodarenja”,a to zna~i i relativno slobodno stvaranje,ustrojavanje ustanova, pa i javnih slu`bi odzna~enja nacionalnoga ili onih od zna~enjalokalnoga 34.

1.1.4. Povjeravanje “voditeljstva javneslu`be” versus povjeravanje“vr{enja javnih ovlasti”

(1) U najskora{njije doba, u krilu francu-ske znanosti upravno-pravne sve se vi{eisti~e, u svezi s djelatni{tvom javnih slu`bi,institut “povjeravanja voditeljstva javneslu`be” (délegation de la gestion du service

public, Uebertragung der Geschaeftsfu-erung oeffentlicher Dienste), obuhva}aju}i stim raznoli~ne, ali osebujne modove vodi-teljstva javnom slu`bom, za razliku od pravahrvatskoga koje je poznavalo i poznaje samo“povjeravanje vr{enja javnih ovla{tenja” (dé-legation de l’exercice des pouvoirs publics,Uebertragung der Ausuebung oeffentlicherGewalten) stanovitim pravnim osobama 35.

Prvo, ne{to o onomu francuskom “povje-ravanju voditeljstva javne slu`be”. Od straneistaknutih francuskih pravnih pisaca kaè seda svakojakost rje{enja vrhu modova obav-ljanja javne slu`be biva danas pokrivana sjednim ne ba{ previ{e preciznim izri~ajem“povjeravanje javne slu`be” (délegation duservice public, Uebertragung oeffentlicherDienste), {to je, da{to, bilo prije svega po-rabljeno u samomu (upravno-sudbenom) pra-xisu, a danas bivaju}i posve}eno od stranezakonodavca, i to sa zakonom od 6. velja~e1992. o ozemljenskoj upravi Republike”.Bilo bi korisnim, kako se to u francuskih pi-saca kaè, s takvim pojmom obuhvatiti “sveslu~ajeve u kojima je predmetom povjerava-nje javne slu`be i regrupirati ih u jednu je-dinstvenu kategoriju”36.


92

34Cf. I. Krbek, Upravno pravo (I./1955.), pp. 18. - 20.; I.Krbek, Upravno pravo (II./1932.), pp. 11. - 20. Cf. et G.Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra, t. 1.,pp. 26. - 33.; t. 2., pp. 723. - 792. Cf.; B. Babac, O “~inid-bi javne slu`be” kao kategoriji ..., supra, pp., poglavito,13. - 15. Za materialna uredjivanja gospodarstva i gospo-darenja - cf. M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft ...,supra, pp., poglavito, 31. - 62.

35Cf. 224. Ustava S. R. Hrvatske, Narodne Novine br. 8/74(Us.S.R.Hr.), u svezi s stavkom 1. ~lanka 128. togaUstava, te u svezi s ~lankom 1. Zakona o op}emu uprav-nom postupku, Narodne Novine br. 53/91 (Z.U.P.). Cf. V.Ivan~evi}, Institucije upravnoga prava ..., supra, pp. 49.- 56; I. Mecanovi}, Ustrojstvo i djelovanje javnoga sek-tora ..., supra; Gj. Gatari}, Upravno pravo - Posebni dio..., supra, pp. 379. - 389. Za francusko “povjeravanje jav-ne slu`be” - cf. G. Vedel et P. Delvolvé, Droit admini-stratif ..., supra, t. 1., pp. 792.; J.-B. Auby, Bilan et limi-tes de l’analyse juridique de la gestion déleguée duservice public, in La gestion déleguée du service public -Actes du Colloque des 14 et 15 novembre 1996 au Sénatorganisé par l’Institut français des sciences administrati-ves, Sirey, Paris, 1996., pp. 3. - 14. (Supplément à laRevue française de droit administratif, no. 3 - 1997.); S.Lagumina, Première demi-journée: éléments et défini-tions, in La gestion déleguée du service public ..., kaogore, pp. 38. - 40.

36Za to da odnosni pojam nije previ{e s(p)retan - cf. G.

Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra, t. 1.,pp. 792. Cf. J.-B. Auby, Bilan et limites de l’analyse ju-ridique de la gestion déleguée du service public ..., su-pra, s tim {to pisac pomi{lja samo na slu~ajeve “ugovor-noga povjeravanja javne slu`be” (contrats ayant cet ob-jet consistant à confier la gestion service public ); S.Lagumina, Première demi-journée: éléments et défini-tions ..., supra.

Treba se dràti toga da je logi~nim, za-pravo, razlu~ivati dva razmatranja, i to jednokoje se doti~e situaciju voditelja javne slu`bes obzirom na javno-pravno tijelo koje je od-govorno za stvaranje i ustrojavanje odnostneslu`be, te drugo koje se doti~e naravi javne iliprivatne pravne osobe kojoj se kao voditeljuodnosnu slu`bu povjeri.

(2) Kombiniraju}i takva dva motri{ta, do-lazi se do zaklju~ka da se moè razlu~iti, i to:

i/ vlastitu reìju (régie) - situacija kadajavno-pravno tijelo odgovorno za stvaranje iustrojenje javne slu`be samo preuzima vodi-teljstvo odnostne javne slu`be, i osiguravafunkcioniranje na taj na~in preuzete slu`be;

ii/ voditeljstvo javne slu`be od strane vo-ditelja razlu~nog od odgovornoga javno-pravnog tijela, ali unutar uredjenja propisa-noga sa zakonom i naredbom (gestion duservice public par un gérant distinct de lacollectivité responsable sous un régime lé-gal et réglementaire), a takvim voditeljemmoè biti neka od osoba javnoga prava, zatimneka od osoba privatnoga prava;

iii/ voditeljstvo javne slu`be od strane vo-ditelja razlu~nog od odgovornoga javno-pravnog tijela, ali unutar uredjenja ugovoro-noga (gestion du service public par un gé-rant distinct de la collectivité responsablemais sous un régime contractuel), s tim {toovaj tre}i slu~aj poznaje vi{e ina~ica.

Ina~ice {to ih onaj tre}i slu~aj (cf. iii/)jesu, poglavito, ove:

(a) koncesija javne slu`be (concession deservice public) - razumijevaju}i s tim postu-panje s kakvim neka osoba javnoga prava,zvana ina~e nadle{tvom prepu{taju}im (au-torité concédante), povjerava nekoj osobi,pojedincu ili pravnoj osobi, zvanoj koncesio-nar (concessionnaire), brigu da uspostavi ivodi kakvu javnu slu`bu pod nadzirateljst-vom onoga nadle{tva prepu{taju}ega (souscontrôle de l’autorité concédante) u razmje-nu za neku nagradu (rémunération) kakva sesastoji, naj~estotnije, u doprinosima (rede-vances) {to ih koncesionar ubire od koristni-ka slu`be (cf. infra, u odsje~ku o u~enju ojavnim dobrima);

(b) iznajmljivanje javne slu`be (afferma-ge de service public) - to je jedna vrst uprav-noga ugovora (contrat administratif), ba{kao {to je to i koncesija (cf. (a) supra)), krije-po{}u kojega javno-pravno tijelo povjeravapojedincima iskori{tavanje neke slu`be ilijavnoga dobra {to ne èli samo ono tijelo iz-voditi, kao npr., iznajmljivanje prava na mje-sto u javnoj tr`nici (ili drugim javnimpovr{inama), s tim {to se iskori{tavatelj ob-vezuje nadle{tvu iznajmljiva~komu pla}atistanovite doprinose;

(c) tjeranje tzv. poduze}a za javne radove(marché d’entreprise de travaux publics) -to je isto jedna vrst upravnoga ugovora krije-po{}u kakvoga neko javno-pravno tijelozaduùje stanovito poduze}e da izvede rado-ve nu`ne da se kakvu javnu slu`bu uspostavi,s tim da mu se prepu{ta i pravo da iskori{}ujetakvu slu`bu tijekom s ugovorom odredjeno-ga razdoblja, kao i s tim da ono javno-pravnotijelo pla}a za to stanovitu cijenu.

(3) Imade se u Francuskoj i drugih, nei-menovanih ali da{to upravnih, ugovora krije-po{}u kakvih javno-pravno tijelo povjeravadrugim osobama voditeljstvo javne slu`be.Slijedom tomu, u raspredanju o “povjerava-nju voditeljstva javne slu`be” sredi{njim in-stitutom jest “upravni ugovor” (contrat ad-ministratif, oeffentlich-rechtlicher Vertrag).To je kreacija osebujna za francusko pravo, arezultatom je nastojanja zakonodavnih, dok-trinarnih i prakti~no-sudbenih. Naime, krije-po{}u prava francuskoga, javno-pravno tijeloimade u ugovaranju - da{to u svezi s izvr-{ivanjem funkcija od javnoga interesa, naneki na~in, slobodu izbora da koristi pravniokvir {to ga uredjuje privatno pravo, ili da sepodvrgne pak jednomu okviru za koji vaìzaseban sustav, sustav {to ga uredjuje javnopravo. A u tomu smislu ravna se i sudbenostvrhu takvih ugovora: za one prve gradjanska(juridiction civile), za ove druge upravna (ju-ridiction administrative) 37.


37Cf. G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra,t. 1., pp., poglavito, 371. - 443. Cf. et V. Ivan~evi}, Teorijaadministrativnoga ugovora, in A. Goldstein, Investicije,Informator, Zagreb, 1967., pp. 71. - 87.

(4) Na taj na~in, kada je u pitanju ugova-ranje od strane javno-pravnih tijela, “va`nimje prije svega odrediti narav ugovora u pita-nju, budu}i da }e se sve {to se odnosi na inte-pretaciju, valjanost i izvr{enje takvoga ugo-vora prosudjivati u funkciji istih pravila, aliili jednoga ili drugoga ustrojstva sudbenoga”(G. Vedel, P. Delvolvé). Vrhu upravnih ugo-vora francuskoga prava vaè, uza svu razno-li~nost takvih ugovora, svakako tri iskaziva-nja, i to:

a/ neki ugovor ne moè biti “upravnim” akobarem jedna od njegovih stranaka nije javno-pravnim tijelom ili “osobom javnoga prava”;

b/ ugovori u kojima su stranke isklju~ivojavno-pravna tijela jesu da{to upravnim ugo-vorima;

c/ iznimno, ugovori sklopljeni isklju~ivoizmedju osoba privatnih mogu biti upravnim,npr. kada jedna od takvih stranaka imade pu-nomo} (mandat) nekoga javno-pravnog tije-la, ili je koncesionar javnih radova u sklopuizgradjivanja nacionalnih putova, ili djelujeza ra~un nekoga javno-pravnog tijela 38.

(5) Za razliku od francuskoga instituta“povjeravanja javne slu`be”, pravni poredakHrvatske kao S. R. Hrvatske (1945.(1963.) -1990.) poznavao je kao zaseban i osebujan in-stitut “povjeravanje javnih ovla{tenja”,doti~no da stanovite pravne osobe - “samou-pravne organizacije i zajednice” - vr{e javnaovla{tenja kada im se takva sa zakonom ilipak s odlukom skup{tine “dru{tveno-politi~kezajednice” (dràva i lokalne oblasti) povjeri.

Polazilo se od toga da po op}enitojpredmnijevi krijepo{}u dru{tvene vlasti dje-luju “tijela dru{tveno-politi~kih zajednica”, ada druga tijela kakva mogu ali samo izvr{iva-ti javna ovla{tenja, i to samo kada im se to sazakonom ili odlukom nadle`ne upravne obla-sti povjeri 39.

Medjutim, vrhu povjeravanja javnih ovla-sti - {to, da{to, moè i ovlast da se izdaje na-redbe uklju~iti, moralo bi se i neke osebujni-je distinkcije izvesti.

(6) U ukupnosti vlasti prvo se uo~ava ono{to se obi~no, a i dosta precizno s pojmom“javna uprava” (administration publique,oeffentliche Verwaltung) - nazna~uje. S timse obuhva}a, s motri{ta teorije uprave i jav-noga prava, s pravnim poretkom uredjenuukupnost tijela, nadle{tava i slu`bi (corps,établissements, services; Koerper, Behoer-den, Aemter) “dràvnu uprave” (administra-tion d’État, Staatsverwaltung), ali u svezi stakvima imade se “tijela kojima se javneovlasti povjeri” (établissements auxquels seconfie les pouvoirs publics, Koerper denendie oeffentlichen Gewalten anvertraut sind),dakle pravne osobe koje ne imadu svojstvotijela dràvne uprave, ali ~ijim se slu`benici-ma vr{enje javnih ovlasti povjerava u svezi sobavljanjem kakve javne slu`be (service pu-blic, oeffentliche Dienst).

Zatim, tu je i “javno-pravno tijelo” (corpspublico-juridique, oeffentlich-rechtlicherKoerper) - s takvim pojmom obuhva}a sesvako tijelo dràvne uprave, ili pak one prav-ne osobe s javnim ovlastima. Kada koje odjavno-pravnih tijela u izloènomu smisluimade i svojstvo “pravne osobe”, govori se o“osobi javnoga prava” (personne du droitpublic, oeffentlich-rechtliche Persoenlich-keit), a to su dràva i uè ozemljenske oblasti,kao i one pravne osobe kojima se javne ovla-sti povjeri. “Ozemljensko javno-pravno tije-lo” (corps publico-juridique territorial, oef-fentlich-rechtlicher Gebietskoerper) - jestpak takvo javno-pravno tijelo da se njegoveovlasti proteù na za to odredjenomu, alistrogo omedjenomu dijelu ozemlja dràvno-ga, npr. dràva i uè upravne oblasti, jesuozemljenskim javno-pravnim tijelima, do~imsveu~ili{te kao javno-pravno tijelo to nije, ani, npr., udru`be op}ina, gradova, etc.

Naposljetku, tre}e, imade se i “samou-pravno tijelo” (corps autogestionnaire,Selbstverwaltungskoerperschaft) pak, a to jeje javno-pravno tijelo ili osoba javnoga prava


94

38Cf. G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra,t. 1., pp., poglavito, 371. - 443.

39Cf. 224. Us.S.R.Hr., supra, u svezi s stavkom 1. ~lanka128. toga Ustava, te u svezi s ~lankom 1. Z.U.P., supra. Cf.V. Ivan~evi}, Institucije upravnoga prava ..., supra, pp.49. - 56; I. Mecanovi}, Ustrojstvo i djelovanje javnogasektora ..., supra; Gj. Gatari}, Upravno pravo - Posebnidio ..., supra.

kojemu se povjeri stanoviti dio javnih posalada ih relativno trajno obavlja, ali uz vlastituodgovornost i zajam~enu ve}u ili manju, aliuvijek zna~ajnu samostalnost, npr. jedinicelokalne uprave te i one pravne osobe s javnimovla{tenjima. Jedinice lokalne uprave (col-lectivités de l’administration locale, lokaleVerwaltungseinheiten), npr. op}ine i grado-vi, mogu bivati i samoupravnim oblastima, stim {to takve jedinice postaju (i) jedinicamalokalne samouprave (collectivité de l’autoge-stion locale, lokale Sebstverwaltungsein-heit) i podjedno ozemljenskim javno-prav-nim tijelima, a one druge osobe javnoga pra-va kao, npr. sveu~ili{ta, samoupravnimustanovama (institutions autogestionnaires,Selbstverwaltungsanstalten). Neka samou-pravna ustanova postaje “korporacijom jav-noga prava” (corporation du droit public,Koerperschaft oeffentlichen Rechts) kada ikoliko njezina samouprava proizlazi iz do-brovoljnoga ili pravno naredjenoga udru-ìvanja (ljudi, imovine ili skupnosti ljudi iliimovine), obuhva}aju}i tu i samostalno vr-{enje onih javnih ovlasti u granicama dane do-mene, doti~no vaènja poretka povjeravanja.

(7) [to se ti~e povjeravanja vr{enja javnihovlasti, u obzir dolaze, kao {to se to moèuo~iti, samoupravna tijela, prije svega tijelajedinica lokalne samouprave, kao i pravneosobe, a takvima su prije svega one ustanove{to ih se ustroji u svrhe obavljanja kakveslu`be od interesa za Republiku, i to budi sazakonom ili s naredbom - kada je rije~ o pos-lovima dràvne uprave, budi s odlukom ̀ upa-nijske skup{tine, gradskoga ili op}inskogavije}a - kada je rije~ o poslovima samoupra-ve, ili pak o poslovima dràvne uprave preni-jetim tijelima jedinica lokalne samouprave sovla{}u da ustroje obavljanje takvih posala,uklju~uju}i tu, dakle, i to da ih unutar op}ihnaredjenja zakona povjere pravnim osobamaili pojedincima 40.

(8) Naravno, kako je za razliku od onogafrancuskog “povjeravanja voditeljstva javneslu`be” koje je definirano vi{e po kakvomukriteriju materialnomu, ovo na{e, hrvatsko“povjeravanje javnih ovla{tenja” definiranoposvema formalno, to se postavlja pitanjetipi~nih sadràja kakve bi moglo takvo pov-jeravanje obuhvatiti. Isto tako, za razliku odUs.S.R.Hr., ne daje se s odredbama vaè}egaHrvatskog Ustava neku unaprijed normativnooblikovanu klasifikaciju moèbitnih vrstiovla{tenja {to bi ih se odnostnim tijelima ipravnim osobama moglo povjeriti. Ipak, ja-snim je da, da{to u svezi s njihovom pravno imoralno dopu{tenom ili povjerenom djelat-no{}u, u obzir dolazi, i to:

i/ uredjivanje stanovitih odnosa od intere-sa za Republiku, npr. ovla{tenje Rektorskogazbora da propi{e uvjete za ocjenu nastavne istru~ne djelatnosti u postupku izbora zaznanstveno-nastavna zvanja, ovla{tenje Hr-vatskoga zavoda za zdravstveno osiguranjeda propi{e standarde i normative obvezatno-ga zdravstvenog osiguranja i na~ina ostvari-vanja prava osiguranih osoba, etc.;

ii/ rje{avanje u pojedina~nim upravnimstvarima, npr., ovla{tenje Hrvatskoga zavodaza zdravstveno osiguranje da rje{ava o pravi-ma i obvezama iz obveznoga zdravstvenogosiguranja, ovla{tenje Nacionalnoga vije}aza visoku izobrazbu da izdaje vjerodostojnicuu svezi s kakvo}om rada visokoga u~ili{ta,etc.;

iii/ vr{enje drugih javnih ovla{tenja, kao{to su, npr., nadzor nad radom i financialnonadziranje poslovanja zdravstvenih ustanova,kao i privatnih zdravstvenih poduzetnika(Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje),ili pak provodjenje postupka nostrifikacije ipriznavanje jednakovrijednosti diploma (fa-kultetsko vije}e), etc.

(9) Bitnom je razlikom izmedju uredjenjafrancuskoga i uredjenja hrvatskoga ba{ to {toiz razli~itosti karaktera uredjivanja javnihslu`bi proizlazi, naime iz karaktera materijal-noga uredjivanja - {to je francuski ustroj,


40Za povjeravanje javnih ovla{tenja - cf., npr., Z.Vi.U~., su-pra, kao i druge zakona s kojima se uredjuje “slu`be odnaro~itoga nacionalnog zna~enja”. Za povjeravanje javnihovla{tenja tijelima jedinica lokalne samouprave - cf. ustavku 2. ~lanka 114. Us.R.Hr., supra, u svezi s ~lancima45., 49., 53. i 74. Z.L.S., supra, te u svezi s odredbamaZ.G.Z., supra.

doti~no iz karaktera formalnoga - {to je ustrojhrvatski: dok je pojam “javne slu`be” u fran-cuskomu uredjenju naravi materialne - {tozna~i da se pozitivno odredjuje ne samoovla{tenja {to }e ih se kakvoj javnoj slu`bipriznati, ve} se i samu javnu slu`bu sadràjnoi u drugim va`nim sugledima definira, a {touvijek i neizostavno uklju~uje i vr{enje jav-nih ovla{tenja, dotle je pojam “javne slu`be”u hrvatskomu pravu formalan, doti~no nekimpravnim osobama, doti~no onima kakve ne-profitni karakter imadu, moè i vr{enje javnihovla{tenja biti povjerenim, ali ne nu`no i neuvijek.

1.1.5. Saètak

Teorija upravnoga prava jest, da{to, prav-na znanost, {to }e re}i takva da pravo obrad-juje osebujno pravnom metodom, za razlikuod znanosti o pravu, znanosti kojima je pred-met pravo. Teorija upravnoga prava kao prav-na znanost ho}e s tuma~enjem razumjeti onodru{tveno djelovanje {to bi ga se imalo s mo-tri{ta ukupnosti dru{tvenih normi o~ekivati -{to }e re}i s motri{ta “idealno-vaè}ega tre-banja”, i na taj ga na~in u “zbiljskomu do-gadjanju” relativno jednozna~no prepoznati,a to je u upravnomu slu~aju kao dogadjanjuunutar kakvoga se o~ituje odlu~enje ili pakskupine su-povezanih odlu~enjâ nositeljâdràvno-usmjerenoga djelovanja.

Naravno, rije~ je o upravi i o upravnomu,doti~no javnom, pravu unutar nekoga grad-janskog dru{tva koje se, s motri{ta konstitui-ranja znanosti javnoga prava, o~ituje prekonacionalne dràve kao instituci(onalizaci)jeprava, a to zna~i preko dràve pravâ.Tradicionalno pak, temeljnim pojmom spomo}u kojega se upravno-pravnu znanostizgradjuje jest, da{to, pojam “uprave”,“upravne djelatnosti”. U odredjivanju pojmauprave treba odlu~iti ili za pojam formalno-ustrojstveni ili za onaj materialno-funkcio-nalni, s tim {to takva odluka ne }e biti nikakote{kom: kada se uobli~uje moderni pojamuprave i takav pojam nastoji od onih od za-kondavstva i sudbenosti razgrani~iti, moè se

i treba se poglavito, da{to ne i isklju~ivo, kri-teriju formalnomu utjecati.

Upravnu slu`bu vodi se i javno pravo uo-bli~uje s idejom “op}ega dobra” koja bi kaovrhovna vrijednost bila svojstvenom ideolo-giji “dràve kao institucije” i drugih nacio-nalnih institucija, za kakve se drì da su“gradjanskomu dru{tvu kao poredku existen-cijalnomu” primjerene, {to zna~i legitimne.U tomu svjetlu, upravnom slu`bom obuhva}ase, s jedne strane, svaku onu djelatnost {to jus naslova nacionalnoga vrhovni{tva i spomo}u javne vlasti izvode izvr{tnanadle{tva u osiguravanju minimuma uvjetanu`nih za kontinuitet nacionalnoga ìvota,doti~no minimalnih, ali bitnih preduvjeta zasukladni dru{tveni ìvot (obdràvanje javno-ga poretka, osiguranje funkcioniranja javnihslu`bi).

Policija i javna slu`ba razlikuju se prijesvega po svrsi. Svrhom je policije obdràva-nje javnoga poretka, a svrhom javne slu`bene{to puno varijabilnije i promjenjivije: su-kladno doktrinama konzervativno-liberalnim,javne slu`be smjelo bi se uspostaviti samo zazadovoljavanje onih potreba kakve se ne bimoglo, u bitnosti, s inicijativom privatnom,npr. kao {to je to nacionalna obrana. Policijai javna slu`ba razlikovale bi se i po sredstvi-ma - dakle, djelatnost policije sadrì porabunaredaba iza kakvih stoji legitimni monopolprinudjivanja, do~im se javne slu`be sastoje upruànju ~inidaba, pri ~emu dodu{e ona“ovla{tenja zasebna” nisu isklju~ena, ali nisuni isklju~iva premda jesu nu`na, ali opetomanedostatna.

Postoji ne{to {to i svrhe policiju i svrhejavnih slu`bi svodi na zajedni~ki nazivnik, ato je javni interes. Kao {to javni interes moèkakvo zadiranje policijsko opravdati, istotako moè i uspostavljanje kakve javneslu`be.

Hrvatski zakonodavac obilno se koristio{irokom slobodom u obnavljanju i uredjiva-nju javnih slu`bi, i to na taj na~in da najprijestanovitu djelatnost proglasi takvom da je“od interesa za Republiku Hrvatsku”, {to


96

zna~i, zapravo, da je “slu`bom od naro~itoganacionalnog zna~enja” (op}i interes), a zatimda podjedno odredi da ju se imade od stranedjelatnika ustrojenih u ustanovama obavljati.

U najskora{njije doba, u krilu francuskeznanosti upravno-pravne sve se vi{e isti~e, usvezi s djelatni{tvom javnih slu`bi, institut“povjeravanja voditeljstva javne slu`be”,obuhva}aju}i s tim raznoli~ne, ali osebujnemodove voditeljstva javnom slu`bom, za raz-liku od prava hrvatskoga koje je poznavalo ipoznaje samo “povjeravanje vr{enja javnihovla{tenja” stanovitim pravnim osobama.

Medjutim, u svezi s odredjivanjem pojmauprave i upravnoga prava isti~e se irazlu~ivanje “vlasti upravno-izvr{itbene” od“(dràvne)uprave”, razlu~ivanje koje se obli-kuje unutar promi{ljanja pojma i zna~enjana~ela o odvajanju triju vlastî - zakonodavne,sudbene i upravno-izvr{itbene, te jo{ i vi{e,povezano je to s umovanjem o “funkcijiizvr{ivanja zakona”, vrhu ~ega se isti~e dauprava dodu{e ne imade, monopol naizvr{ivanje zakona ali imade monopol naoruànu i drugu silu da se izvr{ivanje zakona,doti~no za to da se zakon {tuje i po{tuje, osi-gura.

Izvr{ivanje zakona vodi nas prema pojmujavnoga poretka, s kojim se pojmom obuh-va}a izvjestan minimum uvjeta nu`nih za pri-stoji dru{tveni ìvot u sklopu nacionalnoga iduhovnog kontinuiteta {to ga osiguravadràva kao institucija. Do izvr{ivanja zakonai vr{enja vlasti upravno-izvr{itbene op}enitodolazi se kada se o upravi i upravnomu pravuumuje s motri{ta vrhovni{tva nacionalnoga, usvezi s ~im se upravi, s jedne strane, priznajezasebne ovlasti, prerogative - {to je odstu-panje od op}ega prava, ali, s druge strane,name}e i ograni~enja kakvima nisu pojedincipodvrgnuti.

Razlu~ivanje “dràvne uprave” od “javneslu`be” imade svojega naro~itog smisla i krajokolnosti da vr{enje javnih ovlasti nije ogra-ni~eno na dràvnu upravu, ve} da se moèimati i pravne osobe kojima se povjeriizvr{ivanje javnih ovlasti. Potonje povjera-

vanje tipi~nim je, glasom prava hrvatskoga,za javne ustanove ustrojene u djelatnostimaod osobitoga nacionalnog zna~enja.

Povjeravanje javne slu`be, doti~no povje-ravanje izvr{ivanja javnih ovlasti razmotrenou cjelini, i u usporedjivanju upravnoga pravahrvatskog s onim francuskim, daje razlu-~ivanja puno distinktnija, kada se dolazi dopojmova kao {to su: (a) reìja; (b) koncesio-niranje javne slu`be; (c) iznajmljivanje javneslu`be; (d) tjeranje poduze}a za javne radove.

Umovanje pak o povjeravanju javneslu`be, doti~no o povjeravanju izvr{ivanjajavnih ovlasti, vodi nas prema upravnomuugovoru, {to je jednim osebujnim institutomfrancuskoga upravnog prava, tvorevinomkakva izraàva osebujni reìm ugovoranjaradi ostvarivanja svrha od javnoga interesa,uz isticanje da upravni ugovor postoji kada jebarem jedan od ugovornika osobom javnogaprava ili barem da imade ovlast djelovati uime takve osobe.

Takva razmatranja rezultirala su povla-~enjem granica izmedju onoga {to se ~estot-no nazivlje “javnom upravom”, “javno-prav-nim tijelima”, te “samoupravnim tijelima”,{to su sve naro~iti oblici kroz koje se ho}evr{enje javne vlasti razumjeti i kroz touzro~no objasniti.

1.2. UPRAVNI ODNO[AJ I PRAVO

1.2.1. Upravno djelovanje i upravniodno{aj

(1) Uz ne{to ja~u strogost u definiranju(cf. to~. 1.1.1., ab initio), ova na{a znanost,teorija upravnoga prava (théorie de droit ad-ministratif, Theorie des Verwaltungsrechts),ho}e posredstvom tuma~enja dogmati~koga,nakon {to ih kategorijalno i teleologijskiobradi i tako ih u institute konstruira i u su-stav uobli~i, raznolike ali osebujne pravnenorme razumjeti i njihov za dràvno-usmje-rena djelovanja smjerodavni, ali s motri{tavrednota dràve kao institucije pravi i potomu za prosudjivanje onih djelovanja vaè}ismisao utvrditi, i to na na~in da se moè rela-


tivno jednozna~no odrediti pona{anje {to biga se imalo po tako utvrdjenomu pravomsmislu usmjereno, o~ekivati u zbiljskomu do-gadjaju koje se kao upravni slu~aj o~ituje 41.

Teorija upravnoga prava jest, tako dakle,pravna znanost (science juridique, Rechts-wissenschaft) {to }e re}i takva da pravoobradjuje osebujno pravnom metodom, zarazliku od znanosti o pravu, znanosti kojimaje predmet pravo: tu istinsku pravnu znanost,upravno-pravnu znanost, sustavnu i dogma-ti~ku kakvom jest, moè se definirati kaoznanost o objektivnomu smislu pozitivnihpravnih poredaka (sens objectif des ordresjuridiques positifs, objektives Sinn der posi-tiven Rechtsordnungen), upravnih poredaka,s ~im se nastoji obiljeìti njezin zasebnipoloàj unutar onih ostalih znanosti o pravu,kao i, na isti na~in, medju znanostima kojimaje predmet pravo 42. Medjutim, prije nego {tobi se smjelo u jednomu takvom smislu nasta-viti, mora se i nekoliko se po~elnih razma-tranja o tomu iznijeti.

Naime, utvrdjivanje objektivnoga smislapozitivno vaè}ih pravnih poredaka - {to jene{to posvema op}enito, upravnoga poretka -{to je ve} ne{to osebujno, pretpostavlja i izi-skuje, logi~ki i socijalno, da se odnosne prav-ne norme kategorialno i teleologijski obradi,kategorijalno kao ozbiljenje pojma prava(réalisation de la notion du droit, Verwir-klichung des Begriffs von Recht) i pravnih

kategorija koje su u njemu sadràne, a teleo-logijski kao poku{ano ozbiljenje ideje o pra-vu (réalisation tenté de l’idée du droit, ver-suchte Verwirklichung von Rechtsidee) (G.Radbruch). Drugim rije~ima, samo se i jedi-no s pomo}u i posredstvom kategorialne i te-leologijske obradbe moè otvoriti mogu}nostda se ono dru{tveno pona{anje {to bi ga seimalo s motri{ta ukupnosti dru{tvenih normio~ekivati, u zbiljskomu dogadjanju relativnojednozna~no prepozna, a to je u upravnomuslu~aju (cas administratif, Verwaltungsfall)kao prikazu dogadjanja takvom da se o~itujekao odlu~enje ili pak takvomu jednom da jedovelo do odlu~enja ili skupine su-povezanihodlu~enja nositelja dràvno-usmjerenogadjelovanja 43.

(2) Odrednice ove na{e teorije upravnogaprava kao pravne znanosti izlaù kao prvo isredi{nje problem prepoznavanja razlike iz-medju “stvarnoga smisla” ili zna~enja (signi-fication réelle, realer Sinn) i “pravoga smis-la” ili zna~enja (signification véritable, rich-tiger Sinn). Naime, kao i pravne znanostiuop}e i, skupno s drugim dogmatskim zna-nostima - etikom, estetikom i logikom, tako iupravno-pravna znanost, ho}e na svojim ob-jektima “pravi” ili “vaè}i” smisao ili, kakose to gore istaknu, “pravi kao vaè}i smisao”(signification véritable comme celui valide,richtiger Sinn als dieser geltend) utvrditi,normativno objasniti, za razliku od, npr., so-ciologije ili povijesti, koje ho}e s tuma~en-jem razumjeti (comprendre par l’exégèse,deutend verstehen), i na taj na~in u njegovo-mu tijeku i u~inkovitostima (déroulement eteffets, Ablauf und Wirkungen) dru{tvenodjelovanje uzro~no objasniti (causalementexpliquer, ursaechlich erklaeren) 44.

Upravno-pravna znanost }e i morati, akose postavljanje njezinoga predmeta kao


98

41Cf. prije svega M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft..., pp. 1. et s., 181. et s., 387. et s. Cf. poglavito et G.Radbruch, Rechtsphilosophie ..., supra, §15.; O. Mayer,Deutsches Verwaltungsrechts - Allgemeiner Teil,Duncker-Humblot, Muenchen - Leipzig, 1914.(1896.), pp.13. et s., koji, kao i puno kasniji D. Ehlers (cf. supra), go-vori o “upravno-pravnoj znanosti” (Verwaltungs-rechtswissenschaft ).

42Cf. G. Radbruch, Rechtsphilosophie ..., supra, §15. Da bise razlikovalo ono {to je “pravno” u smislu prava kao “po-jave”, i po tomu kao pojave od zna~enja ne samo za prav-ne znanosti, od onoga {to se smatra ili {to bi trebalo uskladu s pravom kao s onim u {to se apsolutno vjeruje, po~emu je to osebujnim i gotovo isklju~ivim predmetom ba{pravnih znanosti, bilo bi prikladnim rabiti za potonjezna~enje izri~aj “su-pravno”, {to se i predlaè i za op}eni-to usvajanje u pravni~koj (doktrinarnoj, znanstvenoj), kaoi u op}enitoj komunikaciji: medjutim, kako je oko togadosta prijepora, odustalo se od takve porabe...

43Cf. G. Radbruch, Rechtsphilosophie ..., supra, §15. Za

“upravni slu~aj” - cf. H. Stein, Policy Administrationand Policy Development, nazn. po E. Pusi}, Nauka oupravi ..., supra, p. 15.

44Cf. M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft..., supra, pp.

1. et s.

“utvrdjivanje pravoga, ali za prosudjivanjedràvno-usmjerenih djelovanja vaè}egasmisla pravnih normi” kao ne{to {to je adek-vatno pretpostavi, biti “dogmati~kom”, {to }ere}i, prije svega, normativnom znano{}u, su-protivno, npr., sociologiji, povijesti, teorijiuprave, a i preraznim drugim znanostimakoje su empirijske. Iz razloga toga, takav po-jam kao {to je to “dogmatsko” (dogmatique,glaubensatzmaessig) jest pojam od sredi{njeva`nosti u upravno-pravnoj znanosti, ba{ kaoi u svim drugim pravnim znanostima, a takoje i u etici, estetici i logici.

Po svojemu izvori{nom zna~enju, izri~aj“dogma” (dogme, Glaubensatz) zna~i, na-jop}enitije, ne{to u {to se vjeruje, dogma je“skup vjerovanja ili mnijenja {to ih ispovije-da izvjesna religija, neka filozofija ili pak ka-kav politi~ki sustav” ili, s motri{ta praktici-ranja dru{tveno-korisnoga su-djelatni{tva(co-opération, Betrieb) od strane pripadnikakakve profesionalne i osebujnim moralitet-nim stavovima obojene zajednice, “nau~a-vanje doti~no nauk koje sluì kao pravilo uvjerovanju ili u oblikovanju kakve doktri-ne”45. “Dogmatskim” se imade ono tuma-~enje smatrati koje polazi od stavova koji sudoktrinarno uvjetovani, doti~no takvim da suobojeni s vjerovanjima o tomu {to se s mo-tri{ta ozbiljenja pojma prava imade isprav-nim smatrati, a proèti s ukusima o tomu {toje to s motri{ta ideje o pravu kao pravdipoèljnim u ìvot ukorjenjivati.

(3) Tako, dakle, pojam dogme ne samo{to iziskuje ve} i nalaè ne{to {to se u uprav-no-pravnoj znanosti, ba{ kao i u drugim zna-nostima za koje se smatra da su dogmati~ke,isti~e i iziskuje, a to je “tuma~enje” (exégèse,Deuten), pojam {to ga se, obi~no premda iprili~ito neto~no, znade izjedna~ivati s poj-

mom “interpretacije” (interprétation, Ausle-gung). Medjutim, interpretacija je, uz “shva-}anje” (conception, Auffassung), te “obja-{njenje” (explication, Erklaerung) samo jed-nom od vrsti “tuma~enja”. Naime, dok bi sepojam “shva}anje” imao samo na glavnu za-misao o pojmovnoj zasnovanosti po~ela kak-ve cjeline odnositi, a pojam “obja{njenje”pak na usustavljeno, ali po liniji uzro~nosti ilinormativnosti izvedeno razlaganje kakve cje-line na splet njezinih medjusobno povezanihpo~ela, te na modalitete posredstvom kakvihtakva po~ela i njihova obilje`ja proizlaze jed-ni iz drugih, dotle bi se pojam “interpretaci-ja” odnosio na “misleni postupak doti~no iz-javu s kakvom se izvodi i u svrhe razumije-vanja utvrdjuje zna~enje kakve pojave,procesa ili ~ina” 46.

Bez ukupnosti onih mislenih postupaka{to ih se obuhva}a s pojmom “tuma~enje”,doti~no ukupnosti postupaka interpretativnih,eksplikativnih i koncepcijskih, ne bi se mo-glo s pomo}u upravno-pravne znanosti utvr-diti pravo, a s motri{ta promicanja vrednotadràve kao institucije smjerodavno zna~enjepravnih normi, ne bi se da{to moglo “zbilj-nost dogadjanja” (réalité d’évenement, Wirk-lichkeit des Geschehens) prevoditi u “prav-nost normi” (caractère juridique de normes,Rechtlichkeit von Normen).

Sukladno S. Petkovi}, interpretaciju bi se,najop}enitije, odredjivalo kao onu metodutuma~enja koja, za razliku od onoga {to seobuhva}a s pojmovima shva}anja i obja-{njenja, pridaje neko zna~enje (prirodnim)~injenicama, {to je, da{to, u ve}oj ili manjojmjeri ali uvijek zna~ajno ovisno o subjektiv-nim - spoznajnim, emocionalnim i ideologij-skim - modelima interpretatora; to zna~i da jeinterpretacija, barem {to se ti~e same “inter-


45Cf. in V. Ani}, Rje~nik hrvatskoga jezika, [K, Zagreb,

1991. Isto u Larousse, Dictionnaire de la philosophie,Larousse, Paris, 1964., jedinice doctrine i dogme :“point fondamental d’une doctrine “. I u Webster’s NewDictionnary of the American Language (1957.): “doctrine- refers to a theory based upon carefully worked outprinciples and taught or advocated by its adherents “.

46Cf. S. Petkovi}, u S. Petkovi} et al. eds., Rje~nik socio-

logije i socijalne psihologije, Informator, Zagreb, 1977.pp. 295., jedinice koncepcija, eksplikacija, interpretaci-ja. Cf. et E.L.Z., sv. 3., jedinica interpretacija. Cf. M.Weber, Wirtschaft und Gesellschaft ..., supra, pp. 1. et s.;M. Grawitz, Méthodes des sciences sociales, PressesUniversitaires de France, Paris, 1976., pp. 406. - 417., 365.- 383.

pretativnosti razumijevanja dru{tvenosti dje-lovanja” (interprétabilité de compréhensionde l’action sociale, Auslegenbarkeit vonVerstehen sozialen Handelns) utoliko nu`nosubjektivnom metodom ukoliko mora u nekojmjeri nu`no ispasti relativiziranom s obziromna kulturalni, ideologijski i svjetonazorniobrazac dru{tva, doti~no grupe, kojoj inter-pretator pripada, ali je, s druge strane, i tolikoobjektivnom koliko vaì “poredak tuma~enjadru{tvenosti” (ordre de l’exégèse de sociali-té, Ordnung der Gesellschaftlichkeits-deutung) kako ga nadavaju “institucijedru{tvenoga kriti~kog iskustva” (institutionsde l’expérience socialement critique, An-stalten der Erfahrung gesellschaftlich kri-tisch), a to su, kao {to se znade, znanost teumjetnost i filozofija. U onim pak sociologij-skim teorijama koje porabe metodu “razumi-jevanja”, {to je slu~aj sa sociologijama “razu-mijevaju}im” (sociologies comprenantes,verstehende Soziologien), imala bi interpre-tacija jedno sredi{nje zna~enje, a tako je svevi{e i u teoriji prava. Naime, kako se to u teo-rijama razumijevaju}im smatra, jedino bi spomo}u takve metode, doti~no takve metodekao interpretativne, bilo mogu}im otkritismisao (sens, Sinn) kakvoga dru{tvenogpona{anja, {to }e pak re}i dru{tveno zna~enjekakve “prirodne” ~injenice. S takvim poj-mom interpretacije barata i suvremena prav-na retorika, poglavito ona u ina~ici Ch.Perelmana, unutar koje se smatra da interpre-tacija zna~i “pridavanje zna~enja zakonimakao dokumentima” 47.

(4) Kako upravno-pravna znanost, ba{kao i druge pravne znanosti, uz jo{ i etiku,estetiku i logiku, a za razliku od, kako se toba{ posvema pogrije{no smatra, njezine se-stre bliznakinje, teorije uprave, ho}e pravismisao pravnih normi utvrditi, to sredi{nje

zna~enje unutar tuma~enja imade interpreta-cija. Ali, interpretacija imade sredi{njezna~enje i na razini praxisa, doti~no razini“primjenjivanja prava”, jer se imade ba{ tuutvrdjivati i potvrdjivati ne samo pravi, ve} ipravno-smjerodavni smisao pravne norme.Naime, dok ostala po~ela tuma~enja, doti~noshva}anje i obja{njenje, utoliko dogmeproìmaju, ukoliko se u postupcima tuma~e-nja predmnijeva stanovita shva}anja o tomukako je to u smislu izvjestne doktrine, recimopravne doktrine, ispravno postupati, iobja{njenja o tomu kako su po~ela stvarnostimedjusobno povezana i uzajamno ispreplete-na kada ih se na takav i takav na~in shvati ituma~i, dotle je interpretacija kao postupakrelativizirana jedino s modelima interpretato-ra - emocionalnim, spoznajnim i ideologij-skim 48. To zna~i da samo i jedino interpreta-cija kao postupak uvidjan zasebice naspramshva}anju i obja{njenju omogu}uje da se onozbiljsko dogadjanje {to ga se kao upravnislu~aj ozna~uje, (normativno-pravno) “is-pravno osmisli”.

Kao najteè znade se toli u upravno-prav-noj znanosti, koli u dru{tvenim znanostimaop}enito, isticati “razumijevanje” (compré-hension, Verstehen) kao problem. S pojmom“razumijevanje” ozna~ivalo bi se proces tije-kom kojega se i posredstvom kojega se pre-poznaje i pridaje zna~enje (signification,Sinn)) objektima, ali kao prirodnim ~injeni-cama, obradjuje i usvaja na taj na~in prepoz-nato i stanovitomu objektu pridano zna~enjekao informaciju, poglavito informaciju usmislu biljeènja i pohranjivanja podataka nekao fenomenalnih oblika - {to je funkcijomkoja se o~ituje kroz procese pam}enja (mé-moire, Gedaechtnis), ve} kao djelovno-in-strumentalne varijable, {to }e zna~iti varija-ble koja unutar djelovnoga odno{enja, zbilj-skoga ili potencialnoga, subjekata koji su uodno{enje uklju~eni, sluì kao “operativnaveli~ina u komuniciranju” (grandeur opéra-


100

47Cf. S. Petkovi}, u S. Petkovi} et al. eds., Rje~nik sociolo-

gije i socijalne psihologije ..., supra, jedinice interpretaci-ja, eksplikacija, koncepcija. Cf. G. Tarello, La nouvellerhétorique et le droit - Argumentum “a cohaerentia” et l’a-nalyse de la pratique des organes judiciaires ..., supra. Cf.naro~ito M. Weber, Wirtschaft und Geselschaft ..., supra,pp. 1. et s.

48Cf. S. Petkovi}, u S. Petkovi} et al. eds., Rje~nik socio-

logije i socijalne psihologije ..., supra, p. 251., jedinicainterpretacija, explikacija, koncepcija.

tive dans la communication, Wirkengroesse

in der Verstaendigung) ili, najop}enitije, ra-

zumijevanje je “proces prihva}anja stanovi-toga zna~enja kao dru{tvene ~injenice” (pro-

cessus d’accepter un certain sens en tant

que fait social, Vorgang zur Annahme einesSinns als eines sozialen Tatbestands) 49.

U tomu smislu, s razumijevanjem se trebaozna~ivati procesa samoga spoznavanja

zna~enja {to ih ljudi svojim pona{anjima {to

ih ozna~uju kao dru{tvena pridaju s obzirom

na svrhe ili vrednote s kakvima se dadu vodi-

ti; s obzirom da je razumijevanje kao ~in do-

stupno samo pojedina~nim svijestima, to se

iziskuje da pojedinci interpretiraju zna~enja ivrednote s kakvima se vode, ili s kakvima se

dadu voditi, {to s obzirom na vrednote dràve

kao institucije zna~i “interpretiranje zna~enjau svezi sa svrhama {to ih takve vrednote uk-

lju~uju i kao op}e-prihvatljive opravdava-

ju”50.

(5) Naime, u “prostoru dru{tvenosti” jedi-

no zna~enja imadu karakter “dru{tvene ~inje-nice” (fait social, sozialer Tatbestand), samo

zna~enja imadu simboli~ko vaènje (valeur

symbolique, sinnbildliche Geltung), i to po-najprije po onim svojim odredjenjima sadr-

àjnim - dakle, po onomu {to zna~enja jesu

per se (sub specie denotationis), medjutim i,

isto tako, po svojim odredjenjima interpreta-

tivnim (sub specie interpretationis) - dakle,

po onomu {to predo~uju unutar zasebnihodno{enja djelovnika prema njojzi (sub spe-

cie connotationis). U potonjemu slu~aju rije~

je o prijepletu svezâ, doti~no suvislosti (con-textes, Zusammenhaenge) {to ih unutar

vrednota s kakvima se djelovnici vode, dadu

voditi, o~ituju “zna~enja kao dru{tvene ~inje-nice”, bivaju}i potencialno ili aktualno uk-lju~enim kao ononare~ena operativnaveli~ina u razmjenjivanje informacije (komu-niciranje). Tako, dakle, jedna te ista stvarmoè predo~ivati vrlo raznovrstne ~injenice,ovistno o onomu njezinom sugledu naspramkojemu se odnosimo, i kako se prema tomuistom sugledu odnosimo (aspect de référen-ce, Beziehungsansicht), npr. kota~ kaofizi~ko postojanje razli~ito je od kota~a kaosredstva za prijenos tereta, ili pak od kota~akao naprave za mu~enje. To }e da{to jo{ vi{evaìti za oblike i o~itovanja pona{anja “poje-dina~nih ljudi u djelovanju” kakva se moèsamo i jedino s pomo}u razumijevanja zah-vatiti, {to }e re}i “s tuma~enjem razumjeti ikroz to u njihovomu tijeku i u~inkovitostimauzro~no ili (pravno)normativno objasniti”. Smotri{ta onoga na{eg upravnog slu~aja odva`nosti jest ba{ to da se konkretno po nekojliniji obvezatnosti - pravo, moral ili konven-cija - ispravno zna~enje utvrdi, {to }e re}i dase kroz razumijevanje prepoznato zna~enjedovede u svezu s kakvim po onoj liniji obve-zatnosti nadavanim “odno{ajnim okvirom”(cadre de référence, Beziehungsrahmen), ato je, svakako i prije svega, s “ideal-tipovi-ma”, doti~no s hipoteti~kim konstrukcijama,ali i s nizovima popratnih okolnosti, kao i spreuzimanjem pozicije ili s igranjem ulogedrugoga subjekta od strane subjekta-opaàj-nika, etc. 51.

Onaj ideal-tip je logi~ki model takav daje, ako bi se tako smjelo govoriti, idealan usmislu logi~komu a ne u smislu normativno-eti~komu, u kojemu su sva obilje`ja i vrijed-nosti obilje`ja nekoga dru{tvenog oblika, aprije svega institucije ili sustava, sadrànakao neka jedinstvenost medjuovisna. Umu-ju}i s pomo}u ideal-tipova moè se polu~itiobrasce doti~no modele, koji otvaraju mo-gu}nosti za to da se medjusobno usporedjujei diferencialno interpretira predmetna doga-


49Cf. S. Petkovi}, u S. Petkovi} et al., Prilozi za studij so-

ciologije, Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb,1987., p. 526., 540. - jedinice razumijevanje, ideal-tip tezna~enje. Cf. naro~ito M. Weber, Wirtschaft undGesellschaft ..., supra, pp. 1. et s.

50Cf. M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft ..., supra, pp.1. i d., te M. Weber, O nekim kategorijama razumijeva-ju}e sociologije - in M. Weber, Metodologija dru{tvenihnauka, hrvatski prijevod, Globus, Zagreb, 1986., pp. 157.et s.

51Cf. S. Petkovi}, u S. Petkovi} et al., Prilozi za studij so-ciologije..., supra, p. 506., jedinice razumijevanje teideal-tip.

|anja u njihovoj pojedina~noj osebujnosti, aliisto tako i u njihovoj medjusobnoj savr{enosuvisloj sukladnosti, npr. pravno, moralno,konvencionalno52.

Da{to, ideal-tipove ne smije se, {to se do-sta ~esto dogadja, izravno porabiti u teoret-skomu umovanju, a pogotovo ne, {to bi bilojo{ gorim, s kategorijom “idealno-vaè}ega”brkati, s kategorijom koja je jedna od condi-tiones sine qua non u pravnomu umovanju,s obzirom da se, kako se to smatra, normativ-ne, dakle i pravno-normativne, sustave uo-bli~uje na razini odrednica “idealno-vaè-}ih”, naspram onima “realno-postoje}im”,dakle odrednicama kre}u}im se vi{e ili manjeudaljeno od onih prethodnih.

(6) Kako su, dakle, sve norme unutar sta-novitoga pravnog poretka uobli~ene na pret-postavci da }e uvijek postojati manja ili ve}a,ali nikada bezzna~ajna razlika izmedju upravnim normama izraènoga “idealno-vaè}ega trebanja” (devoir idéalement vala-ble, ideelles Geltendsollen), s jedne strane, iu prostoru dru{tvenosti odvijaju}ega se“zbiljskog dogadjanja” (événement réel, rea-les Geschehen), {to zna~i, zapravo, uobli~enena taj na~in da su s oblikom i sadràjem izsvijeta prava izvedenih “hipoteti~kih kon-strukcija” odredjene, to }e se “razumijevanjes tuma~enjem” vrhu pravnih normi postizati sre~enim “pridavanjem zna~enja zakonimakao dokumentima” ili, {to je op}enitijim, s“pridavanjem zna~enja izvorima prava kaooblicima u kojima se pravo o~ituje”, dakle sinterpretacijom unutar iz pravnih normi kaoonih ideal-tipskih konstrukcija izvedenihmodela “razumijevanja s tuma~enjem” 53.

Teoriju upravnoga prava smatra se, kakose to naprijed istaknu, znano{}u o objektivi-ziranomu smislu pozitivnih pravnih poreda-ka, osebujnije onih poredaka koji su u svezi spoduzimanjem dràvno-usmjerenih djelova-nja, dakle upravnih poredaka. S tim se, ipak,mnijeva na nekoliko stvari.

(7) Prvo, misli se na “pozitivne” pravneporetke, dakle poretke koji vaè, a ne na po-retke kakve bi se imalo ili htjelo smislu ose-bujnih sudova o vrijednosti, o ideji pravdekao svrsi prava, ispravnim smatrati, pak se utomu smislu rije~i, teoriju prava upravnogaimade razlikovati od onih znanosti kojima jepredmet pravo koje bi kao jedino ispravnimimalo bivati, prije svega od filozofije prava,od pravne deontologije (znanost o svrsi pra-va) te, osobito, od pravne politike (znanost osredstvima kako da se svrhu prava postiè).

Drugo, upravno-pravnu znanost zanimaju“pravni poretci”, a ne “pravni ìvot”, pravnenorme a ne pravne ~injenice: pravni poredak,pravne norme, jesu pojmovi s vrijedno{}u iz-ravno povezani, to su datosti koje po smislusvojemu pravdi kao (skrajnjoj) svrsi pravasluè, do~im pravni ìvot, pravne ~injenice,jesu pojmovi koji su kao datosti izravno po-vezani s vrijedno{}u, ali datosti koje po smis-lu svojemu trebaju odgovarati onomu prav-nom poretku, onim pravnim normama kojesu s idejom pravde usmjerene 54.

Tre}e, upravno-pravna teorija jest znanostba{ o smislu prava, ali o smislu objektivnomua ne o smislu subjektivnomu njegovomu:upravno-pravna znanost se bavi s tim kakopravo, pravo upravno, treba shvatiti, ne s ide-jama {to su ih stvaratelji prava u njega usadi-li, a jo{ manje s idejama za koje se o~ekivaloda u pravo budu usadjene. Upravno-pravnaznanost ne bavi se, isto tako, ni s pravom kaos ~injenicom koja bi iz uzroka kakvoga proiz-lazila, ali ni s pravom kao s ~injenicom koja


102

52Cf. S. Petkovi}, u S. Petkovi} et al. eds., Rje~nik sociolo-gije i socijalne psihologije ..., supra, jedinica ideal-tip. Oideal-tipovima - Cf. M. Weber, Wirtschaft undGesellschaft ..., supra, pp. 1. et s., te M. Weber, O nekimkategorijama “razumijevaju}e” sociologije ..., supra,pp. (osobito) 21. - 84.

53Cf. G. Tarello, La nouvelle rhétorique et le droit -

L’argument “a cohaerentia” ..., supra. Cf. M. Weber,Wirtschaft und Gesellschaft ..., supra, pp. (osobito) 1. -30., 181. - 198., 387. - 513. Et G. Radbruch,Rechtsphilosophie ..., supra, §15.

54Cf. G. Radbruch, Rechtsphilosophie ..., supra, §15.

55Cf. G. Radbruch, Rechtsphilosophie ..., supra, §15. Et

M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft ..., supra, pp.(poglavito) 387. - 513.

bi kao uzrok i sama izvjestan u~inak izaziva-la55. Druk~ije re~eno, s onim {to je predme-tom od teorije uprave, od “socialne teorijeprava”, od pravne povijesti, od prava pored-benoga, ili od sociologije prava, ne bavi seupravno-pravna kao istinska pravna znanost.

(8) Iz onore~ene postavke da teorijaupravnoga prava ho}e s pomo}u tuma~enjadogmati~koga, nakon {to ih kategorialno i te-leologijski obradi - kategorialno kao ozbi-ljenje pojma prava i njegovih pravnih katego-rija, a teleologijski kao poku{ano ozbiljenjeideje o pravu - te u institute pravne usustav-ljuje i u sustav uobli~uje, raznolike ali ose-bujne pravne norme razumijevati i njihov zadràvno-usmjerena djelovanja smjerodavnidoti~no s motri{ta vrijednosti dràve kao in-stitucije pravi i po tomu za prosudbu onihdjelovanja vaè}i smisao utvrditi, proizlazida se dosezanje onoga dogmati~ki protu-ma~ljivoga objektiviziranog smisla pravnihporedaka svodi na tri analiti~ki rastavljive,logi~ki su-povezane i prosudbeno usmjereneskupove postupaka, i to (a) na postupke inter-pretativne, (b) na postupke konstrukcijske i(c) na postupke uobli~avanja sustava.

(9) Prvo, dakle, pravna interpretacija (in-terprétation juridique, juristische Interpre-tation) jest onaj logi~ki izvodjeni discourskoji je na objektivno vaè}i i u propisu do-ti~no u drugomu izvoru prava kakvom sadr-àni smisao usmjeren, usmjeren na to da sedodje do jednoga jedinog s motri{ta u pravuizraène volje dràve kao institucije smjero-davnog, a s motri{ta ~itavoga pravnog poret-ka usustavljeno neproturje~nog tuma~enja,doti~no do smisla {to ga se s obzirom na vla-stitosti pojedina~noga slu~aja smije jedinoispravnim smatrati. Pravna interpretacija nebi bilo mogu}om kada pod dojmom promje-na u zbiljnosti prvobitno uporabljeni simboliili rije~i ne bi mogli nova zna~enja poprima-ti: samo izvjesno bogatstvo u mogu}nostimainterpretativnim moè ìvotnu snagu porab-ljenih rije~i i simbola u zbiljnosti o~uvati.Razumjeti objektivni smisao zna~i usvojiti

jednu kulturalnu pojavu ba{ kao kulturalnupojavu, kao pojavu u njezinoj su-povezanostis sukladnom kulturalnom vrijedno{}u, apravno-znanstveno razumijevanje zna~i usva-janje prava kao ozbiljenja pojma prava,doti~no datosti ~iji je smisao u nastojanju dase ideju prava ozbilji 56.

Konstrukcija se u pravnoj znanosti sasto-ji u dvovrstnoj ali na uobli~avanje pojedi-na~nih instituta usmjerenoj obradbi njezinegradje. Jednom je to obradba kategorialna,obradba koja pravo kao ozbiljenje pojma pra-va i pravnih kategorija u njemu sadrànihpredo~uje, drugi puta - obradba teleologijska,obradba koja pravo kao poku{ano ozbiljiva-nje ideje prava opisuje. Da se nekoliko prim-jera nazna~i:

(a) U pravu postupovnomu moè se na-stojati da se pojedina~ne odredbe svede nastanovita na~ela, kao {to su to, npr. u postup-ku parbenomu, na~elo dispozitivnosti i ofici-oznosti, a to zna~i teleologijsku obradbuizvoditi; svodjenje onih istih odredaba na po-jedina~ne institute, kao {to su to, npr. “po-stupak kao pravni odno{aj”, “pravo-za{titnizahtjev”, etc., zna~i kategorialnu obradbu iz-voditi;

(b) U pravu kaznenomu u~enje o svrsika`njavanja, doti~no kazne same, zna~i te-leologijsku obradbu izvoditi, do~im u~enja opravnoj normi prava kaznenoga, o zlo~inimai o kaznama, o odgovornosti kaznenoj, etc.,zna~i kategorialnu obradbu izvoditi;

(c) U pravu upravnomu u~enje o namje-njivanju javnoga dobra, o tjeranju javnihslu`bi, o svrsi izvla{tenja, etc., zna~i teleolo-gijsku obradu izvoditi, u~enje o “javnomu in-teresu”, u~enje o “na~elu zakonitosti” i o“aktu upravnomu”, etc., zna~i kategorialnuobradbu izvoditi.


56Cf. G. Radbruch, Rechtsphilosophie ..., supra, §15. Kao

{to je to ve} bilo re~eno (cf. supra), da bi se razlikovaloono {to je “pravno” u smislu prava kao “pojave” od onoga{to se smatra ili {to bi trebalo u skladu s pravom kao sonim u {to se absolutno vjeruje, trebalo bi za potonjezna~enje rabiti izri~aj “su-pravno”, ali kako je to dosta pri-jepornim, ne }e se na tomu, zasada, instirati...

Kada se konstrukcija na ~itavi pravni po-redak, a ne na institut pojedina~ni odnosismatra ju se sustavom, doti~no usustavlje-njem. Umovanje o ra~vanju prava na pravojavno i pravo privatno, {to je ina~e katego-rialna obradba, zatim u~enje o ra~vanju pravana pravo radno i pravo trgova~ko, {to je pakobradba teleologijska, izlaè usustavljiva~kanastojanja. Pri tomu, mora se primijetiti dajedna postupanja, kao {to je to interpretacija,zadiru u ona druga, kao {to su to konstrukci-ja i usustavljenje, ~ak i vi{e od toga: jedni supostupci pretpostavkom drugima i obratno,{to }e re}i da se ne imade dobre usustavlje-nosti bez prethodno valjano izvedene i raz-radjene kategorialne i teleologijske obradbe,kao {to se ni, s druge strane, ne imade utoli-ko dobre kategorialne i teleologijske obrad-be, ukoliko se potonje obradbe unutar nesu-kladnoga usustavljenja izvodi.

(9-a) Moè se s puno opravdanja ustvrdi-ti, motri{te zagovarati, da se pravnu znanostimade kao znanost kulturalnu razmatrati, {tozna~i kao znanost takvu da je na razumije-vanju, individualizaciji i suvislosti s vrijed-no{}u zasnovana. Prije svega, {to ina~e ve}bija{e navije{teno, pravna je znanost zasno-vana na razumijevanju, ali ne na razumije-vanju kakvoga subjektivnoga na bilo kojina~in ~injeni~ki zami{ljenoga ve} objektivnovaè}ega smisla pravnih normi kao zapovije-di (commandes, Befehle), kao zahtjeva (hti-jenja) za stanovitim pona{anjem, objektivno-ga smisla kakav se, dakle, u stanovitomu tre-banju sastoji. Drugim rije~ima, predmetompravne znanosti jesu kulturalne ~injenice, alikao ~injenice u smislu objektivnomu, {to }ere}i da su ~injenice kao stavovi trebanja, dasu norme kao stavovi htijenja u odnosnoj na-cionalnoj kulturi ukorijenjene. A ba{ iz razlo-ga toga {to je znano{}u o kulturi, znano{}u opravnim normama kao ~injenicama u danojkulturi ukorijenjenim, pravna znanost je zna-nost na individualizaciji zasnovana.

Pravna znanost nije, kako proizlazi, no-moteti~ka na uop}avanju zasnovana znanost,premda je svaki pravni propis ili izvor prava

po svojoj naravi op}i. Medjutim, predmetompravne znanosti nisu pojedina~ni propisi, ve}pravni poredak od kojega su oni propisi samoizvanjskim premda usustavljeno oblikovanimokvirom, dakle predmetom njezinim jestpravni poredak kao “sustav povijesni i iz raz-loga toga sustav individualni”: nije predme-tom pravne znanosti da apstrahiraju}i odzasebnosti ovoga ili onoga, npr. pravnoga su-stava hrvatskoga ili pravnoga sustava fran-cuskoga ili pravnoga sustava njema~koga,dosegne do propisa koji bi bili tim pravnimsustavima zajedni~kim, ve} da upravo oneporetke razumijeva i u njihovoj individualno-sti shvati i objasni.

Za uo~iti je, u svezi s tim, i to kako slije-di:

(a) pojedina~ni slu~aj, stricto sensuupravni slu~aj, u pravnomu umovanju imadezna~enje posvema druk~ije naspram onomuzna~enju {to ga pojedina~ni slu~aj imade,tipi~no, u prirodoslovnomu umovanju: poje-dina~ni slu~aj nije ni primjer, niti je ilustraci-ja kakvoga op}eg zakona, kao u prirodoslov-nim znanostima ve}, suprotivno tomu, prikazpojedina~nih dogadjanja koji odluku u uprav-nih slu`benika izazivlju: samo radi odlu-~ivanja u pojedina~nim slu~ajevima (op}i)zakon i postoji, samo radi toga zakon i vaì,pak se pravni poredak op}enito a upravni po-redak osobito, s takvoga teleologijskog mo-tri{ta, o~ituje ne kao ukupnost normi ve} kaoukupnost odluka, upravnih slu~ajeva, doti~noodno{aja kakvi s odnosnim odlukama buduizazvani;

(b) kako je, dakle, upravno-pravna zna-nost takva da ho}e pravni poredak u njegovo-mu individualitetu shvatiti, {to }e re}i u kul-turalnoj autenti~nosti njegovoj razumjeti, tokriterij za razlu~ivanje nebitnih od bitnih ~i-njenica mora iz suvislosti vrijednostne proiz-laziti, {to zna~i da mora u svezi s promica-njem vrijednosti biti, uklju~uju}i tu i pro-ma{aje u nastojanju takvomu. To zna~i da }esvaka mijena u vrijednostima, mijena u sudo-vima o vrijednosti, voditi pomicanjima u ra-sporedjivanju predmeta discoursa pravnoga


104

koliko su i kako su s vrijednostima povezani,doti~no jednim ~injenicama oduzimati, a dru-gima davati zna~enje koje ih s vrijedno{}upovezuje pa, na taj na~in, mijenjati i predmetupravno-pravne znanosti kao znanosti kultu-ralne57.

1.2.2. Upravni odno{aj i upravno pravo

(1) Gradjansko dru{tvo kao egzistencialniporedak (société bourgeoise en tant qu’or-dre existentiel, buergerliche Gesellschaft alsDaseinordnung) zami{lja se, unutar vladavi-ne konzervativno-liberalne ideje o pravima (opravima ~ovjeka i temeljnim slobodama, od-vajanju vlastî i vrhovni{tvu nacionalnomu)kao zajednicu gradjana, {to zna~i da je tu upitanju dru{tveni prostor u kojemu se dràvuoblikuje kao “institucionalizaciju prava”, ukojemu se dràvu uobli~uje kao “dràvu pra-vâ” (État des droits, Rechtsstaat), do~im sevlast op}enito a vlast upravno-izvr{itbena(pouvoir executif, vollziehende Staatsge-walt) poglavito o~ituje prvenstveno krozupravu, javnu upravu 58, a upravno pravo pakkao sustav pravnih normi kojima se uredjujudràvno-usmjerena djelovanja, upravna dje-lovanja. Medjutim, ovakva pojmovno-jezi~naodredjenja kako ih se nazna~ilo, iziskuju po-svema temeljitije prosudbe i ras~lambe i dru-gih pojmova dogmatike prava upravnoga, izi-skuje se, zapravo, potpnunije reinterpretira-nje ~itave dogmatike pravne, za {to sepotrebuje zasebna istraìvanja provesti. S raz-loga takvoga morati }e se, ali to je samo i je-dino konvencije radi, porabiti pojmove kakvisu ina~e u znanosti javnoga prava uobi~ajeni,ali i potvrdjeni, kao {to su to “upravno pravo”

(droit administratif, Verwaltungsrecht), za-tim “znanost upravno-pravna” (Verwaltungs-rechtswissenschaft, science juridico-admi-nistrative), etc.

Kazalo se da upravno-pravna znanostho}e dogmati~kim tuma~enjem razumijevatii na takav na~in pravi smisao normi kojedràvno-usmjerena djelovanja uredjuju utvr-diti, doti~no norme javnoga prava razumije-vati i njihov pravi smisao utvrdjivati. Po~el-nom odrednicom jest u tomu “dràvno-us-mjereno djelovanje” (action se rapportant àl’État comme institution, staatsanstaltsbezo-gene Handeln), doti~no djelovanja poduzi-manje kakvih je usmjereno na promicanjevrednota dràve kao institucije, i “javno pra-vo” (droit public, oeffentliches Recht), javnopravo kao izraz samoograni~enja dràve svlastitim normama naspram svojemu vlasti-tom gradjaninu.

“Dràvno-usmjereno djelovanje” ili, kakoto treba s motri{ta pravnoga re}i, “upravnoodno{enje”, jest takvo da se samo po svojojpravnoj uredjenosti doti~no od dràve danojzajam~enosti od dru{tvenoga odno{enjaop}enito razlikuje. Upravnim se odno{enjemimade nazivati vi{e ili manje pravno uredje-no, prema svojemu s obdràvanjem poredakakoji grupna djelovanja unutar dràve i/ili na-spram dràvi uredjuju (poredak upravljaju}i)odredjenom smislenom sadràju, uzajamnopode{eno i kroz to na temelju posjedovanjavladateljskih ovlasti i/ili zastupni~ke puno-mo}i, usmjereno voljno pona{anje stanovitihosoba - pripadnika voditeljstva i upravnogastoèra. Upravno se odno{enje posvema iisklju~ivo sastoji, dakle, u {ansi da se na iz-vjestan pravno uredjeni, a s obdràvanjemporedaka koji grupa djelovanja uredjuju (to jenjihova smislenost usmjeridbena) nadavanina~in djeluje, ukoliko {ansa takva i na, prak-ti~ki opipljivo, prijetnji primjene prinude odstrane pripadnika voditeljstva i upravnogastoèra temeljen onih vladateljskih ovlasti izastupni~ke punomo}i po~iva 59.


57Cf. Sva ta izvodjenja glasom u~enja od G. Radbruch,

Rechtsphilosophie ..., supra, §15. Za “upravni slu~aj” -cf. H. Stein ..., nazn. po E. Pusi}, Nauka o upravi ..., su-pra.

58Cf. M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft ..., supra, pp.27. - 30., 181. - 198., 387. - 513. Cf. et G. Vedel et P.Delvolvé, Droit administratif..., supra, t. 1., pp. 25. - 96.Medjutim, to ne zna~i i da je, s druge strane, sva upravaizraàjem vlasti upravno-izvr{itbene - takvom je samo“javna uprava”, kao niti to da se vlast upravno-izvr{itbenao~ituje samo kroz upravu, ali oboje jest ne{to {to jetipi~nim.

59Cf. M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft ..., supra, pp.1. - 30.

(2) Prvo, upravno je odno{enje dru{tvenoodno{enje osobite vrsti. Dru{tvenim seodno{enjem (rapport social, soziale Bezie-hung) treba nazivati izvjesno prema svojemusmislenom sadràju jednih na druge uzajam-no pode{eno (conforme, eingestellte) i krozto usmjereno voljno pona{anje vi{e njih.Dru{tveno se odno{enje, dakle, sastoji posve-ma i sasvim isklju~ivo u {ansi da se na smis-leno nadavani na~in djeluje, svejedno na~emu takva {ansa po~iva 60.

Drugo, upravno je odno{enje vi{e ili ma-nje pravno uredjeno, {to }e re}i da {ansa da sena smisleno nadavani obdràvanjem poreda-ka koji grupna djelovanja uredjuju odredjenina~in djeluje proizlazi i iz razloga toga {to sunaredbe onih pripadnika voditeljstva i uprav-noga stoèra prijetnjom da legitimna prinudabude primijenjena potkrjepljene. Ipak, trebapoglavito ukazati na tu okolnost da je zaja~inu {anse da upravno djelovanje bude po-duzeto, za upravno odno{enje jo{ i vi{e,premda ga se ne uredjuje pravnim normamaisklju~ivo, ne samo karakteristi~nim ve} i bit-nim da su naredbe pripadnika voditeljstva iupravnoga stoèra - dakle, malo vi{e pravnore~eno, propisi i drugi pravni akti javno-prav-nih tijela kroz koje se one naredbe o~itujukao kroz izvore prava u formalnomu smislu -ba{ prijetnjom da legitimna prinuda bude pri-mijenjena potkrjepljene.

Tre}e, re~e se da su naredbe voditeljstva iupravnoga stoèra potkrjepljene prijetnjomprimjene ali legitimne prinude. Legitimitetprinudjivanja jest samo na dràvi kao institu-ciji, a prinuda i jest u onu svrhu ba{ i mono-polizirana na razini dràve kao institucije,one institucije za koju i jest bitnim to da nje-zino voditeljstvo zajedno s upravnimstoèrom pravo na legitimnu prinudu radiobdràvanja poredaka polaè i u istu svrhumoèbitno i primijeni. Premda pravnostdràve ne bi trebalo s legitimitetom poredakamije{ati, ne moè se ne istaknuti da prinudamoè biti legitimnom i jest legitimna samo u

mjeri u kojoj je ne samo pravnost dràve osi-gurana, ve} i u kojoj je ozbiljenje prava kaoostvarenje ideje o pravednosti postaloklju~nim po~elom gradjanskoga dru{tva kaoporetka egzistencialnoga 61.

(3) êtvrto, dru{tvena smislenost onogagrupnog, doti~no upravnog, djelovanja sasto-jala bi se u “obdràvanju poredaka”, {to }ere}i u izdavanju naredaba {to ih se potkrjep-ljuje s prijetnjom da ona legitimna prinudabude primijenjena, naredaba s pomo}u kak-vih se pona{anje pripadnika grupe, uklju-~uju}i tu i pripadnike voditeljstva i upravno-ga stoèra, vodi doti~no dade voditi. S tim usvezi, za istaknuti je, tijekom oblikovanjadràve kao institucionalizacije prava onajupravni stoèr skupno s voditeljstvom ustro-java kao dràvna uprava, a pravo upravno kaolegitimni oblik prinude, kao osobita granajavnoga prava. Umuju}i na onaj prvi na~in,uvidja se dràvu i pravo s motri{ta dje-latni{tva, izvr{itbeno-upravnoga djelatni{tva,dakle sociologijsko-politi~ki, umuju}i nadrugi na~in uvidja se dràvu kao instituciju,kao institucionalizaciju prava.

Peto, djelovanje se pripadnika voditeljst-va i upravnoga stoèra temelji na posjedo-vanju vladateljskih ovlasti i/ili zastupni~kepunomo}i unutar dràve kao institucionaliza-cije prava. Ovlasti vladateljske pridaje se pri-padnicima voditeljstva i upravnoga stoèra,kao i zastupni~ku ovlast, u slu~aju takvomu,doti~no kada je o dràvi rije~, samo i jedno napravno uredjeni na~in i pod pretpostavkamakoje su na isti takav na~in predvidjene.Drugim rije~ima, kada se dràvu u smislu in-stitucionalizacije prava, i prakti~ki i {to seti~e umovanja, neizostavno kao pretpostavkuuzimlje, pripadnici voditeljstva i upravnogastoèra poprimaju obli~je “tijela vrhovne vla-sti i uprave”, pripadnici kojih se u djelovanjusvojemu vode idejama koje su kao vrhovne


106

60Cf. M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft ..., supra, pp.1. - 30.

61Cf. M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft ..., supra, pp.28. do 30. Za ozbiljenje prava kao nastojanje da se ostva-ri pravdu - cf. in G. Radbruch, Rechtsphilosophie ..., su-pra, §15.

vrijednosti karakteristi~ne za ideologiju insti-tucija unutar dràve kao institucije, a onaj po-redak zajednice postaje “zakonski uspostav-ljeni poredak” ili “ustav”, doti~no javno pra-vo.

O tomu pak ovisno, u smislu kojih se toideja, doti~no unutar kojih se to koncepcija{to ih se iz takvih ideja izvodi vrhovnudràvnu vlast ustrojava, poprimaju ona tijelavrhovne vlasti i uprave, kako kada i s kojimzna~enjem a o na~elima ustrojavanja vlastiovistno, obli~je “dràvnoga poglavara”, “par-lamenta”, “vlade s dràvnom upravom”, avlast sama se, ovisno i o tomu kako se i koli-ko se kroz to o~ituje ona ideja o odvajanjuvlastî (séparation des pouvoirs, Gewalten-trennung) kao “zakonodavna”, “upravno-izvr{itbena” i “sudbena” o~ituje. U istomuslu~aju takvom, prinuda s kojom se prijeti iliju se u svrhu zajam~ivanja vaènja poredakai primjenjuje, postaje i ostaje monopolompripadnika voditeljstva i upravnoga stoèra,biva utoliko legitimnim koliko se dràva kaoinstitucionalizacija prava, kao pravna dràva,o~ituje.

(4) Tako se dolazi i do problematike jav-noga prava kao skupa, sustava, pravnih normis pomo}u kojih se ona dràvno-usmjerenadjelovanja uredjuje, doti~no djelovanja us-mjerena na obdràvanje, njegovanje i promi-canje vrijednosti dràve kao institucije, skuppravnih normi {to ih uobi~ajenije “upravnimpravom” nazivlje. Pri tomu, {to se mora pri-mijetiti, a protivno onomu {to ve}ina pisacapogrje{no ~ini, da se upravno pravo ne odli-kuje, doti~no ne mora odlikovati, nekim sebisvojstvenim normama, normama koje bi ponekoj svojoj nutarnjoj bitnosti i sadràju mo-rale biti razli~ite od normi koje druge pravnegrane. Upravno je pravo kao sustav, ba{ kao ima kakva druga grana prava, samo rezulta-tom osobitoga na~ina uvidjanja ~itavogaonog corpusa {to ga nazivljemo pravom,na~ina uvidjanja uobli~enoga oko zahtjeva dase vrijednosti dràve kao institucije promi~e,{to zna~i da su pravne grane vi{e rezultatom

pravno izvedenih kategoriziranja i pravno iz-

vedenih usustavljivanja u funkciji ukusa kako

se pravo imade s obzirom na osebujne vrijed-

nosti prakticirati - u znanosti, nastavi, u pra-

xisu upravnomu i sudbenomu. Ipak, moralo

bi se razlikovati javno pravo kao poredak od

javnoga prava kao skupa, sustava, pravnih

normi.

Javno se pravo treba ponajprije kao pore-

dak shvatiti, poredak koji uredjuje grupna

djelovanja vodjena idejama koje su kao

vrhovne vrijednosti svojstvene za ideologiju

dràve kao institucije, kako se i koliko se one

ideje poznaju i pripoznaju kroz u svrhe pro-

micanja onih vrhovnih vrijednosti uobli~eno-

ga supripadnog skupa raznoli~nih pravila

smjerodavnih za pona{anja usmjerena na ta-

kav poredak, pravila koja polaze}i od po nji-

hovomu vlastitom sadràju idealno nedvoje-

benoga, ali stvarno relativno visoko-empi-

ri~kog vaènja, ~ine izvjesnu po svojemu

pravom smislu (suvislost) i metodi~ki

(logi~ki) usukladjenoj sredjenosti neprotu-

rje~nu cjelinu.

Onaj supripadni skup pravnih pravila od-

nosi se, dakle, na dràvno-usmjerena djelo-

vanja, i naziva ga se, obi~no, “upravnim pra-

vom” ili, ovdje, “javnim pravom”, kojega se,

formalizirano, odredjuje kao ono koje obuh-

va}a sustav pravnih pravila (1), s kakvima se,

polaè}i od ideje o op}emu dobru i vrednota

{to ih ona ideja uklju~uje (2), uredjuje

dràvno-usmjerena djelovanja (3), kao ose-

bujnu vrst grupnih djelovanja (4) pojedinaca

ovla{tenih na dono{enje ili na sudjelovanje u

dono{enju i provodjenju dru{tveno-va`nih

odluka (5), kakve se u zakone te u akte, op}e

i pojedina~ne, mjere doti~no uobli~uje (5-a),

s kojima se u javnomu interesu kao kriteriju

(6), u ime i za ra~un dràve kao institucije

pravno-zasnovane vlasti (7), obdràva te nje-

guje i promi~e svrhe dràve kao institucije

(8), ako se i ukoliko se dono{enjem takvih

pravila i djelovanjima glasom odnosnih pra-

vila uobli~uje osebujni poredak dru{tvenih

odno{aja, doti~no poredak upravljaju}i (9).


(5) Za razliku od na taj na~in shva}enogaprava javnoga i naspram pravu privatnomu(cf. infra), znade se isticati pravo socialno ilisamoupravno, kakvo obuhva}a sustav prav-nih pravila (1) s kakvima se, polaze}i od ide-je o solidarnosti i dru{tvenih vrednota {to ihta ideja u sebi uklju~uje (2), uredjuje djelo-vanja zajedni~arska (3), doti~no djelovanjapripadnika interesnih grupa u sklopu ili prekosvojih zajednica, ili i takvih zajednicâ samih(4), du`nih i ovla{tenih na dono{enje odlukao uredjivanju odno{aja od interesa zajed-ni~koga (5), na na~elima uzajamne ovistno-sti, u obli~jima kolektivnih ugovora, dru{tve-nih sporazuma i drugih samoupravnih akata(5-a), s kakvima se u zajedni~komu interesukao kriteriju (6), u ime i za ra~un odnosnihgrupa interesenata (7), obdràva, promi~e iizravno utvrdjuje ustroj uzajamne ovisnostikao jednu od “matrica igre” za poja~avanje{ansi za ostvarenje interesa (8), ako se i uko-liko se odnosnim odlukama na na~elima con-sensusa o interesima i uz zaporku rebus sicstantibus oblikuje osebujni poredak dru{tve-nih odno{aja, poredak samoupravljaju}i (9)doti~no.

I naspram pravu javnomu i naspram pra-vu socialnomu, doti~no samoupravnomu, pri-vatno bi pravo obuhva}alo skup svih ostalihpravila pravnih (1), poglavito pravila s kakvi-ma se, polaze}i od ideje o gradjanskomustremljenju naspram, prvenstveno, gospodar-skomu uspjehu kao jednoj od sloboda ivrhovnih vrednota {to ih ona ideja uklju~uje(2), uredjuje ona dru{tvena djelovanja {to ihne uredjuju ni pravo javno ni pravo samou-pravno (3), a onima koji na onaj na~in, go-spodarski op}enito a te~evinski poglavitodjeluju, jam~i {anse {to ih se ba{ takvim dje-lovanjima otvara (4), djelovanjima unutar ko-jih se odlu~uje o raspolo`bama {ansama naostvarivanje prvenstveno koristi ekonomske(5), i to u obliku ugovora, uglave i drugih au-tonomnih akata volje (5-a), u pojedina~nomuinteresu (6) kao kriteriju, obdràva, njeguje ipromi~e postoje}e “matrice igre” u izgledimaìvotnim (7), ako se i ukoliko se odlukama

ononare~enim, raspolo`bama zapravo, nana~elima autonomije volje (a) i slobode ra-spolaganja (b), te ravnopravnosti sudionika(c), uobli~uje osebujni poredak dru{tvenihodno{aja, poredak reguliraju}i (9) doti~no.

(6) Razmatrana vi{e analiti~ki, dràvno-usmjerena djelovanja mogu biti trovrsnima,te je, neodvistno o nutarnjoj sukladnosti tak-ve analitike, koristnim razlikovati, i to:

(a) Djelovanja pripadnika voditeljstva idràvnoga upravlja~kog stoèra - to su djelo-vanja koja se, pravno-sociologijski re~eno, u“izdavanju naredaba” sastoje doti~no, prav-no-dogmatski re~eno, u dono{enju pravnihakata s pomo}u kojih se u javnomu interesukao kriteriju ravna djelovanjem pripadnikazajednice i s pomo}u primjene ili prijetnjeprimjenom prinude vaènje takvih naredabadoti~no pravila zajam~uje, uklju~uju}i tu,da{to, i pripadnike voditeljstva i upravnogastoèra.

(b) Djelovanja gradjana koja ravna vodi-teljstvo skupno s dràvnim upravnimstoèrom - to su djelovanja gradjana kao po-jedinaca, kao pripadnika dràve, koliko su idokle kao takvi vodjeni s predod`bom ovaènju dràvnih poredaka kao legitimnim, anaredbama stoèra upravnoga poslu{ni.

(c) Djelovanja pripadnika voditeljstva iupravnoga stoèra ne-dràvnih, ali na institu-ciju dràve usmjerenih i s obzirom na od oso-bitoga nacionalnog interesa prosudjene po-trebe kolektiviteta gradjana ustrojenih i usvezi s tim sa stanovitim ve}im ili manjimjavnim ovlastima opskrbljenih institucija.

Kao {to to proizlazi iz prethode}ih izla-ganja, dru{tvena djelovanja jesu tako uzajam-no povezana i medjusobno usmjerena (dru-{tveno odno{enje) da rezultiraju u oblikova-nju stanovitoga poretka koji dru{tvenoodno{enje uredjuje, doti~no dru{tvena djelo-vanja jesu tako uzajamno povezana i medju-sobno usmjerena da postojanje stanovitogaporetka pretpostavljaju. Ideal-tipski, rije~ bibila o dru{tvenim poretcima kako slijedi.

Naime, uobi~ajeno je u pravnim znano-stima re}i da se stanoviti sustav pravnih pra-vila odnosi na “u nekoj zajednici priznate


108

subjekte” (J. Andrassy), do~im se ovdje raz-laè o “dràvno-usmjerenim djelovanjima”(M. Weber). Medjutim, “dràvno-usmjerenadjelovanja” ve} i samo pojmovno obuhva}aju“subjekte”, “nositelje” takvih djelovanja.Naime, kako se imade istinskim nositeljemma kojega dru{tvenog djelovanja smatratisamo ~ovjeka, pojedinca, to se i upravno-pravna znanost bavi djelovanjima pojedinaca,ali takvima da su “dràvno-usmjerena”.Drugim rije~ima, ma kojega pojedinca ~ije jedjelovanje “dràvno-usmjereno” imade sesmatrati “priznatim subjektom”, do~im opet,s druge strane, s tim {to se kaè da je djelo-vanje “dràvno-usmjereno”, kaziva se i o za-jednici u kojoj su odnosni subjekti priznati, ato je “zajednica ustrojena kao dràva” -to~nije “kao Dràva-Nacija” (État-Nation,nationaler Staat), zajednica u kojoj se dràvakao “institucionalizacija prava” o~ituje, kojase o~ituje kao pravna dràva 62.

(7) Treba “dràvno-usmjerenim” takvodjelovanje smatrati da opstojnosti, {irenju iizravnomu promicanju svakodobnih glasompropisa ili sporazumku-sumjerljivo vaè}ih,ali iz vrijednosti karakteristi~nih za ideologi-ju dràve kao institucije izvedenih svrhasluì, a ravna s njima, da{to, upravljaju}i po-redak (ordre administrant, Verwaltungs-ordnung), poredak uobli~en sustavom prav-nih propisa {to ih se nazivlje javnim pravom(droit public, oeffentiliches Recht) 63.

Medjutim, takav na~in umovanja pred-mnijeva i iziskuje da se doktrinarno te pra-xeologijski lu~i izmedju prava javnoga i pra-va privatnoga, da se lu~i poredak upravljaju}i(ordre administrant, Verwaltungsordnung)od poretka reguliraju}ega (ordre régulant,Regulierungsordnung). Ali, to iziskuje po-tanja razlaganja doti~no razja{njenja, pogla-vito iz razloga toga {to, kako to i sam M.Weber isti~e, razlikovanje izmedju prava jav-noga i prava privatnoga nije dostatno forma-lizirano, da bi se moglo uo~iti distinkcije zakoje se smatra da su od odlu~noga zna~enja.

(8) O poretku upravljaju}emu smisleno jetada i utoliko umovati kada i koliko stanovitiporedak, polaze}i od ideje o op}emu dobru(1), kako takva ideja proizlazi iz ustava i ko-liko utje~e na odjelotvorivanje potonjega (2),uredjuje grupno djelovanje (3), doti~no legi-timno djelovanje stoèra upravnoga (4) i/ilidjelovanje pripadnika grupe (4-a) kojim od-nosni stoèr ravna krijepo{}u ovlasti uprav-no-izvr{itbene i/ili punomo}i zastupni~ke dabi odrào u va`nosti poredak grupe {to ga seper se smatra javnim interesom (5), a kriteri-jem je za djelovanja upravnoga stoèra i zaoblikovanje sustava sukladnih pravnih pravi-la primjenjivih pod prijetnjom bezuvjetneuporabe sredstava legitimnoga monopola pri-nude, doti~no javnoga prava (6), {to ga se ti-jekom onore~enih djelovanja uobli~uje u for-malnim izvorima poput svih onih koji proiz-laze, tipi~no, iz zakonotvorstva (zakoni, etc.)i (pojedina~nih i op}ih) akata upravnih (7),sve to sa svrhom osiguranja “izvanjskih uvje-ta zajednice ìvota, kulture i gospodarenja”(npr. “red, mir i sigurnost”, “vriednost rada inovca”, etc.)(8), i to planiranjem i drugimupravnim djelovanjima {to ih se glasomva`nih dru{tvenih odluka (9) poduzimlje.

O poretku samoupravljaju}emu smislenoje umovati samo ako i ukoliko stanoviti pore-dak, polaze}i od ideje o solidarnosti (1), kakotakva jedna iz ustava proizlazi i na odjelotvo-rivanje ustava utje~e (2), uredjuje djelovanjazajedni~arska (3), {to zna~i legitimna djelo-vanja pripadnika interesnih grupa u sklopu ili


62Za ono o “u nekoj zajednici priznatim subjektima” - cf. J.

Andrassy, Medjunarodno pravo ..., supra, p. 1. et s. Za~ovjeka kao “jedinoga i istinskoga nositelja socialnog dje-lovanja” - cf. M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft ...,supra, pp. 1. et s. Za izlaganja pod to~. (3) - (6) - cf. B.Babac, O nekim op}im problemima uobli~avanja poli-ti~ko-upravnoga ustrojstva ..., supra, pp. posebice 51. -53., razvijeno jo{ u doct. diss. autora pod naslovomSamoupravno odlu~ivanje i birokratska struktura,Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, sije~anj1982., pp. 266. - 314., u raspravi Ogled o poretku sa-moupravnog socializma, Pravni vjesnik, Osijek, 1/86,pp. 93. - 123., te u knjizi pod naslovom Samoupravnoodlu~ivanje i birokratska struktura, Pravni fakultetSveu~ili{ta u Osijeku, Osijek, 1986., pp. 154. - 183.

63Cf. in M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft ..., supra,

pp. 27. et s., 181. et s., 387. et s. M. Weber kaè izrijekom“poredak upravljaju}i ili javno pravo” (Verwaltungs-ordnung oder oeffentliches Recht - cf. l. c., pp. 27./28.

preko svojih zajednica ili i same zajednicetakve (4), vodjeni svojim zajedni~kim uza-jamno uglavljenim interesima u razvoju (5),kao kriterijem - ne povrijedjuju}i, ni na~elnoni prakti~ki opipljivo, op}e dobro - svojegadjelovanja i oblikovanja na na~elima uzajam-ne ovisnosti sukladnih pravnih pravila, prim-jenjivih samo i jedino u granicama i pod uv-jetima consensusa o interesima, {to zna~i,moèbitno, i osobito dogovorene primjenesredstava legitimnoga monopola prinude, da-kle samoupravnoga prava (6), kojega se tije-kom djelovanja zajedni~arskoga uobli~uje,tipi~no, u formalnim aktima kao {to su to ko-lektivni ugovori i drugi ob}ih i pojedina~niakti samouprave (7), sve to radi uskladjivanjainteresa u dru{tvenoj proizvodnji, sukladnomaksimizaciji dru{tvene dobrobiti kao osno-ve one dru{tvene solidarnosti u razvoju (8), ito stjecanjem i odràvanjem dobra kolektiv-noga u sklopu udruìvanja (9).

Naspram poretku samoupravljaju}emu iporetku upravljaju}emu, smisleno je, pred-mnijevaju}i ustrojenost gradjanskoga dru{tvakao egzistencialnoga poretka i takvomudru{tvu sukladne nacionalne dràve kao in-stitucionalizacije prava, umovati o poretkureguliraju}emu, ali jedino i samo koliko sta-noviti poredak, polaze}i od ideje o gradjan-skomu stremljenju prema, prvenstveno, us-pjehu gospodarskomu kao jedne od vrhovnihsloboda (1), kako ideja takva proizlazi izustava i koliko na odjelotvorivanje ustavautje~e (2), uredjuje sve one oblike djelovanjadru{tvenoga {to ih ne bi uredjivali ni poredakupravljaju}i, doti~no javno pravo, ni poredaksamoupravljaju}i, doti~no socialno pravo,koja su usmjerena sa stjecanjem u svezi s go-spodarenjem, i to s odlukama o slobodnoj ra-spolo`bi ~imbenicima proizvodjenja donije-tim od onih koji su posjednici takvih, ali takoda se jam~e {anse onima koji stje~u a koje seba{ s takvim reguliranjem otvara (3), doti~noonima koji posredstvom osobito ustrojenihsubjekata gospodarenja djeluju tako da se na-spram reguliranju nare~enomu usmjeruju -pripadnici grupe reguliraju}e (4), vodjeni s

pojedina~nim interesom kao kriterijem djelo-vanja svojega, kao i oblikovanja tomu su-kladnih na na~elima (a) slobode raspolaga-nja, (b) autonomije volje, (c) ravnopravnosti,utemeljenih pravnih pravila, primjenjivanihprema tim istim na~elima, {to zna~i na teme-lju sredstava uglavljenoga monopola prinu-de, dakle privatnoga prava (6), kojega se tije-kom djelovanja gospodarskih op}enito, ate~evinskih osobito uobli~uje u formalnim iz-vorima poput, tipi~no, uzanci, obi~aja trgo-va~kih, ugovora i drugih akata volje auto-nomnih (7), sve to sukladno maksimizacijiekonomske koristi o~ekivane u sklopu razvo-ja (8), i to dono{enjem odluka o raspolaganjuizgledima o pona{anju drugih sudionika uprocesu natjecanja za {anse ovisno (9).

(9) Sredi{nje po~elo oko kojega se kre}uumovanje o, te praxis u, oblikovanju dru{tve-nih poredaka, jest “interes” kao kriterij s kojimse dade sukladno djelovanje voditi, kriterij {toga se izvodi iz ideja koje su kao vrijednostikarakteristi~ne za ideologiju nacionalnih in-stitucija. Jednom je to onaj pojedina~nidoti~no privatni interes {to ga se izvodi izideje o gradjanskomu stremljenju prema,prvenstveno, gospodarskomu uspjehu i vri-jednosti {to ih takva ideja uklju~uje. Po-jedina~ni doti~no privatni interes jest, dakle,sredi{nje po~elo, oko kojega se uobli~uje pri-vatno pravo. Drugi je puta rije~ o zajed-ni~komu uzajamno uglavljenom interesu urazvoju {to ga se izvodi iz ideje o solidarno-sti i vrijednosti {to ih takva ideja uklju~uje.Zajedni~ki uzajamno uglavljeni interes u raz-voju jest, dakle, sredi{nje po~elo oko kojegase uobli~uje pravo socijalno doti~no samou-pravno. Tre}i je puta rije~ o javnomu interesu{to ga se izvodi iz ideje o ob}emu dobru i vri-jednosti {to ih takva ideja uklju~uje. Javni in-teres jest, dakle, sredi{nje po~elo oko kojegase uobli~uje javno doti~no upravno pravo, ato i jest idu}a prava tema.

Da bi se postavilo jednu krijepo{}u dosa-da{njih izlaganja smislenu definiciju uprav-noga prava, treba dvije stvari istaknuti. S jed-


110

ne strane, tijelima dràve kao institucije, a itijelima i pravnim osobama {to ih dràva za-sebno ovlasti, pridjeljuje se “ovlasti jedno-stranoga odlu~enja” (prérogatives (pouvoirsd’actroi), Sonderrechte (Oktroyierungs-maechte)) kakve, proizlaze}i iz vrhovni{tvanacionalnoga, prelaze op}e pravo (exorbitan-tes du droit commun) a nepoznate su pravi-ma {to ih se normalno priznaje pojedincima”(étrangères aux droits normalement recon-nus aux individus): samo s obzirom navrhovni{tvo nacionalno priznaje se parla-mentu zakone donositi, sudovima pravorijekeizricati, a vlasti izvr{itbenoj svoje poslanjeispunjavati. S druge strane, ba{ s obzirom naodnosne “zasebne ovlasti”, kao {to je to, npr.,izdavanje naredaba policijskih, dràvna upra-va podvrgnuta je ne~emu ~emu nisu i poje-dinci: potonji mogu se odlu~iti iz ovoga ilionoga razloga (interes, velikodu{nost, hir),da{to u predmnijevi da koji od takvih razloganije nemoralan ili nedopu{ten, do~im sedràvna uprava i ona zasebno ovla{tena tijelasmiju odlu~iti samo iz jednoga razloga, a toje “javni interes” (intérêt public, oeffentli-ches Interesse) (G. Vedel, P. Delvolvé) 64 ili,{to bi moglo biti ispravnijim, to je “op}a ko-rist”, doti~no takva da ju se moè samo i je-dino s iz ideje o “op}emu dobru” proizla-ze}im javnim interesom opravdati, a to zna~iiz slu`bene du`nosti.

Slijedom tomu, upravnim pravom moglobi se smatrati sustav pravnih pravila s kojimase uredjuje odno{aje u koje unutar nekedràvno-pravne zajednice ili njezine jedinicestupaju slu`benici ili du`nosnici tijeladràvne vlasti ili po njima ovla{tenih tijela(javno-pravna tijela) medjusobno ili s gradja-nima, grupama gradjanâ i pravnim osobama,kakvi odno{aji nastaju, mijenjaju se i presta-ju povodom djela, ~ina ili propusta onih

slu`benika ili du`nosnika u vr{enju kao slu`-

bene du`nosti zasebnih ovlasti na odlu~enja

jednostrana (prérogatives, Sonderrechte) u

svrhe promicanja vrednota dràve kao insti-

tucije po iz ideje o op}emu dobru izvedeno-

mu javnomu interesu kao kriteriju za poduzi-

manje takvih djelovanja, predmnijevaju}i da

nije rije~ o zakonodavstvu ili sudbenosti65.

1.2.3. O javnomu interesu kao sredi{njemu po~elu upravnogaprava

(1) Kao {to se to ve} navijestilo, pojam

javnoga interesa (intérêt public, oeffentli-

ches Interesse) jest stoèrno po~elo u uo-

bli~avanju upavnoga prava, ~itavoga javnog

prava, to je po~elo bez kojega pravo upravno

ne bi moglo biti mogu}im ni zamisliti a ka-

moli osmisliti. Takav pojam pojavljuje se pod

nazivima vrlo raznolikim, kao {to su to, prim-

jerice, “op}i interes” (intérêt général, Ge-

meininteresse), “javna korist” (utilité publi-

que, oeffentliche Nuetzlichkeit), etc. Kada se

javni interes ho}e definirati tako da bude ope-

rativnom veli~inom u pravnomu umovanju,

mora se, poglavito, od triju pogre{aka barem

~uvati.

(2) Jednom od takvih grije{aka, a kakvu

se po~esto ~ini, jest vjerovati da bi javni inte-

res bio zbrojem interesa pojedina~nih, vjero-

vati da bi se smjelo javni interes svesti na

zbroj pojedina~nih interesa. Da se ne bi zala-

zilo u potankosti, dostatnim je upozoriti da bi

se, slijede}i takav jedan na~in prosudjivanja,

javni interes imao, npr., u sintezi interesa

proizvodja~a alkohola ili opojnih droga i

`rtava alkoholizma ili pak `rtava uìvanja

opojnih droga sastojati. Drugim rije~ima, kao

ni bilo gdje drugdje, ideja se redukcionizma

ni u definiranju javnoga interesa ne pokazuje

plodnom, {to ne bi trebalo iznenaditi, kada se

znade da je javni interes da{to tvorbom insti-

tucionalnom, a institucije u sebi utjelovljuju

vrijednosti, a takve su veli~ine iznad bilo

kakvoga zbroja pojedina~nosti.


64Cf. G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra,t. 1., pp. 34. et s. Cf. et M. Weber, Wirtschaft undGesellschaft ..., supra, pp. 27. et s., 181. et s., 387. et s. M.Weber ka?e izrijekom “poredak upravljaju}i ili javno pra-vo” (Verwaltungsordnung oder oeffentliches Recht -cf. l. c., pp. 27./28.

Drugom od grije{aka takvih bilo bi vjero-vati da, obratno onomu prvomu, javni interesne imade {to traìti u svezi s pojedincima iligrupama koji naciju sastavljaju, poglavito usvezi s njihovim interesima. Ovakva je gri-je{ka izvorom nekih osebujnih pona{anja jav-ne uprave: zazivlje se interese Puta, ili intere-se @eljeznice, ili Javne uprave, pa i Dràve, ada se ne dopu{ta kako takav interes ne imadesmisla nikakvoga, ako skrajnjim korisnicimane bi bili ljudi rodjeni ili koji }e se roditi. I in-teres najvi{lji ~ak, onaj od Domovine vlastite,jest u kona~nici onaj {to ga Hrvati dana{nji ilinasljednici njihovi imadu u tomu da ìve uslobodi i ~asno. Kako to kaù G. Vedel i P.Delvolvé, “takvo realisti~ko motri{te o jav-nomu interesu, ba{ s razloga {to se vodi ide-jom o op}emu dobru kao “zajedni~komu do-bru svih”, daleko od toga da ponizi pojedi-na~no, veli~a ga, dokazuju}i da `rtvovanjeinteresa zasebnoga ili interesa pojedina~-noga, javnomu interesu nije nikakvom misti-fikacijom, ve} `rtvovanje ~ovjeka za drugeljude, one koji su rodjeni ili koji se roditi tek.S druge strane, treba smatrati da nije uosmi{ljavanju javnoga interesa potrebitim in-zistirati na tomu da je javni interes nadredjenpojedina~nomu, pa ~ak ni na ̀ rtvovanju koje-mu bi imali biti pojedinci izloèni u ime jav-noga interesa kao nekakvoga vi{ljeg interesa,{to ne zna~i da i to ne }e, ovisno o zbiljskimuvjetima ìvota, o zbiljskim nu`nostima dase obdrì kontinuitet nacionalnoga ̀ ivota, za-trebati. Bitnim je, zapravo, to da li javni inte-res, i koliko, proizlazi iz one vrijednosti kojaga legitimira, a to je ideja o op}emu dobru: umjeri u kojoj ju pripadnici zajednice dijelekao zajedni~ku, u toj istoj mjeri imade se le-gitimni javni interes.

Kona~no, javni interes nije ni po svojojbiti naspram interesima osoba ili grupa dis-tinktan; javni interes imade, za smatrati je,izvjesnim arbitrage izmedju raznoli~nih inte-resa pojedinaca ili grupâ bivati. Arbitriranjemoè se, kako se to prema svom iskustvupotvrdjuje, prema tri usmjerenja ~initi. Kat-kada je javni interes onaj od grupe najbrojni-

jih: izvla{tenje koje za cilj imade da se omo-gu}i prolaz kakve èljeznice, `rtvuje interesvlasnika u korist bezbrojnih korisnika èljez-nice. Katkada, medjutim, javni se interes nedefinira kolikotonosno ve} kakvotonosno:primarni bolesnici ne konstituiraju najbrojni-ju grupu ljudi unutar populacije; ali, vrijed-nost zdravlja i ìvota ljudi doprinosi vrijed-nosti nov~anih interesa gradjana kao cjeline;to i jest razlogom za{to na tro{ak svih uplati-telja doprinosa postoji neka medicinska za-{tita besplatna. Katkada je javni interes onajkoji je interesom svih, npr. obdrànje dràvekao institucije i zajednice, {to se moè prosu-diti jedino s pomo}u “razloga dràvnoga”kao kvalificiranoga oblika javnoga interesa 66.

(3) Da{to, du` epoha i zemalja, kriterijenaravi kolikotonosne i kriteriji naravi kakvo-tonosne primjenjuje se raznoliko a, osimtoga, ni pojam javnoga interesa nije neprom-jenjivim u vremenu i prostoru. Ali, ono {to sesvakako mora, uza svu takvu raznoli~nost,naglasiti jest to da pojam javnoga interesakao stoèrnoga po~ela javnoga prava imadesmisla samo kada ga se izvodi, kao {to se toovdje u svezi s definicijama poredaka nagla-silo, iz ideje o op}emu dobru (idée de biencommun, Idee von Gemeinwohlfahrt): samotakva ideja daje i nadaje mogu}nost da se jav-ni interes definira ne samo kao operativnuveli~inu u pravomu umovanju, ve} i da ga sekao relativno jednozna~ni kriterij javnoga,upravnoga, djelovanja postavi i, {to je istotako va`nim, osigura u svezi s tim primjerenuupravnu znanost i neodvisnu pravnu doktrinute stvarala~ko sudbeno nadziranje.


112

65Cf. in M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft ..., supra,pp. 27. et s., 181. et s., 387. et s.; G. Vedel et P. Delvolvé,Droit administratif ..., supra, pp. 36. et s.; D. Ehlers,Verwaltung und Verwaltungsrecht im demokratischenund sozialen Rechtsstaat ..., supra, pp. 1. et s. Cf. et B.Babac, O “~inidbi javne slu`be” kao transakciji ..., su-pra.

66Cf. G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra,t. 1., pp. 33., 516. et s., 643. Cf et P. Moor, Droit admini-stratif, Éd. Staempfli, Berne, 1992., t. 1., pp. 387. - 416.:taj pisac javni interes tretira kao jedno od “op}ih na~elaupravne djelatnosti” (principes généraux de l’activitéadministrative ).

Ne ulaze}i potanje u sadràjne i sli~neodrednice o op}emu dobru, dostatnim }e bitisamo to da se s motri{ta prava, pravi~nosti imorala, kaè da ideja o op}emu dobru zna~i:(1) da se dràva po svojoj du`nosti mora bri-nuti da iz samoga ustrojstva i dràvne upravecvjeta “dobrobit zajednice i pojedinca”; (2)da se “vlast slobodnoga djelovanja” moèsamo onda zajam~iti kada to ne povrjedjuje“zajedni~ko dobro svih” kao jednu od vred-nota vrhovnih; (3) da je zada}a svake javnevlasti {tititi “nedodirljivo podru~je pravaljudske osobe” i olak{ati “vr{enje njezinihdu`nosti” (izvorni smisao op}ega dobra); (4)da se dru{tveni poredak treba neprestano raz-vijati, na istini temeljiti i na pravdi izgradji-vati, a da ga u tomu ljubav oìvljava, s tim dau slobodi iz dana u dan nalazi sve ~ovje~nijuravnoteù; (5) da se “zajedni~ko dobro svih”kao vrednota moè smatrati samim razlogom“postojanja dràvnih vlasti” koje su po sebi iiz sebe du`ne promicati ga na “dobrobit svihgradjana i svakoga ~ovjeka”, vode}i ra~una o“pravoj ljestvici vrednota” i “nu`nostima po-vijesnih okolnosti”; (6) da se imade osigurati“udioni{tvo svih podru~ja i razina dru{tva uzajedni~komu dobru”, kao i “tomu primjere-nu dostupnost odlu~ivanja”67.

Da je pravno sukladnim iz takvih na~elajavni interes izvoditi pokazalo se i u jednomuslu~aju izvla{tenja iz praxisa francuskogaDràvnog vije}a (Vrhovno sudi{te upravno),kada se osvijetlilo, kako se to od straneve}ine autora smatra, ba{ onore~enu ideju o

arbitrage koju se ba{ i razvilo isti~u}i “da seizvjesnu operaciju smije legalno javnomkori{}u proglasiti, ako takav zahvat u privat-no vlasni{tvo, tro{ak financialni i, moèbitno,poremetnje po poredak dru{tveni {to ih takvaoperacija donosi nisu, s obzirom na interes{to ga se prikazuje, pretjerani” 68.

(4) Da bi pojam javnoga interesa mogaobiti i pravno iskoristljiv (a toje kao operativ-na veli~ina u pravnomu umovanju), treba dabude, osim svega, odredjeno i koje su to jav-ne vlasti koje imadu onu nadle`nost arbitrira-ti izmedju pojedina~nih interesa, ali uz jasnusvijest o nadavanosti najvi{ljih vrednota dru-{tvenoga, doti~no ustavnoga, poretka, {tozna~i kre}u}i se unutar vaènja one ideje oop}emu dobru. To zna~i da se i sam Ustavo-tvorac mora, katkada, umje{ivati da bi se de-finiralo javni interes. Tako je Hrvatski ustavpostavio, npr., na razinu javnoga interesa:

(a) “osobitu za{titu”: (i) mora, morskeobale i otoka, zra~noga prostora, prirodnihbogatstava, bezuvjetno, zatim (ii) zemlji{ta,{uma, biljnoga i ìvotinjskoga svijeta te dru-gih dijelova prirode, zatim i nekretnina i stva-ri od osobitoga poviestnog, gospodarskog iekologijskog zna~enja, za koje se zakonomodredi da su od interesa za RepublikuHrvatsku;

(b) “osiguranje slobodnoga i dostojnogaìvota sebi i svojoj obitelji”, i to s tomu“primjerenom zaradom”, sa za{ti}ivanjemmaterinstva, djeci i mladeì, kao i sa stvara-njem socialnih, kulturnih, odgojnih i drugihuvjeta uz koje je zbiljski mogu}im da se pro-mi~e ostvarivanje takvih {ansi kao prava;

(c) socialnu sigurnost i socialno osigura-nje zaposlenih kao i ~lanova njihovih obitelji,a i radjanje djece te materinstvo i njegovanjedjece;

(d) pruànje pomo}i “za podmirenje os-novnih ìvotnih potreba” slabim, nemo}nim idrugim, zbog nezaposlenosti ili nesposobno-sti za rad, dakle nezbrinutim gradjanima, kao


67Za razmatranja o javnomu interesu imade se zahvaliti: G.Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra, t. 1.,pp. 33., 516. et s., 643. Za ideju o op}emu dobru - cf. za, ito: to~. (1) - Papa Leo XIII., Rerum Novarum, okru`nicaod 15. svibnja 1891., in Sto godina katoli~koga socijalnognauka, Kr{}anska sada{njost, Zagreb, 1991., p. 16. (pt.27.); to~. (2) isto kao pod to~. (1), p. 17. (pt. 28.), te PapaIoannes Paulus II., Sollicitudo Rei Socialis, okru`nica od30. prosinca 1987., in Sto godina..., etc., supra, p. 605.(pt. 38.); to~. (3) - Papa Pius XII., Radio-poruka, od 1.lipnja 1941., in Sto godina..., etc., supra, p. 84.; to~. (4)Papa Paulus VI., Gaudium et Spes, Pastoralna konstituci-ja, od 7. prosinca 1965., in Sto godina..., etc., supra, p.222.; to~. (5) - Socijalni nauk Crkve o sve}eni~komuobrazovanju, in Sto godina..., etc., supra, pp. 650., 651.(pt. 37.); to~. (6) - isto kao pod to~. (5), p. 673. (DodatakI., to~. 8.).

68Cf. G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra,t. 1., pp. 33., 516. et s., 643.

i posve}ivanje osobite skrbi i za{tite invalid-nim osobama i njihovomu uklju~ivanju udru{tveni ìvot;

(e) jam~enje zdravstvene za{tite kao pra-vice svakomu gradjaninu osobno, ali i u sve-zi s pruànjem pomo}i nezbrinutim gradjani-ma (to~. (d)), s osobitom za{titom obitelji,materinstva te djece i mladeì (to~. (g)), a istotako i posve}ivanjem osobite skrbi socialnozapu{tenoj djeci, malodobnicima bez rodite-lja i malodobnicima za koje se roditelji nebrinu (to~. (h));

(f) ograni~enje prava na sindikalno ustro-javanje u oruànoj sili i u redarstvu, a pravana {trajk i u ~itavoj dràvnoj upravi te u svimonim javnim slu`bama {to ih se sa zakonomposebice odredi;

(g) osobita za{tita obitelji kao zajednice iinstitucije i, u svezi s tim, osobita za{tita ma-terinstva, djece i mladeì;

(h) posve}ivanje osobite njege, obrazo-vanja i skrbi tjelesno i du{evno o{te}enomute socialno zapu{tenenomu djetetu, kao i po-sve}ivanje osobite skrbi malodobnicima bezroditelja i onima za koje se roditelji ne brinu;

(i) osiguranje osobite za{tite mladeì, kaoi majki te invalidnim osobama u radu;

(j) osiguravanje dostupnosti srednjo-{kol-skoga i visoko-{kolskoga obrazovanja svako-mu pod jednakim uvjetima i u skladu s nje-govim sposobnostima, kao i zajam~ivanje au-tonomije sveu~ili{ta;

(k) poticanje i pomaganje razvoja znano-sti, kulture i umjetnosti, zatim za{tita znanst-venih, kulturnih i umjetni~kih dobara kao du-hovnih narodnih vrednota, kao i potjecanje ipomaganje skrbi o tjelesnoj kulturi i {portu;

(l) osiguranje gradjanima zdravoga ìvotai zdravoga okoli{a, kao i posve}enje osobiteskrbi za{titi zdravlja ljudi, prirode i ljudskogaokoli{a 69.

(5) îni se da Ustavotvorac zadire u defi-niranje javnoga interesa u stvarima gospodar-skim i socialnim a, podosta, i u onim kultu-ralnim, naime u stvarima u kojima se nemoè o~ekivati pa, iz razloga takvoga, nipredmnijevati, da }e, s jedne strane, sama pri-vatna inicijativa stanju s motri{ta op}ega do-bra poèljno doprinositi, kao i da }e, s drugestrane, mehanizam javnoga interesa zadrijetiu odnosna podru~ja ako se to ne bi s Ustavomposebice zajam~ilo.

Iz odredaba Hrvatskoga Ustava {to ih senazna~ilo proizlazi da se javni interes katka-da predmnijeva, a katkada da se javni interesimade zasebno s obzirom na osobito glasomUstava istaknute pretpostavke dokazivati,npr. jest praesumptio iuris et de iure da“more, morska obala i otoci, zra~ni prostor,rudno blago i druga prirodna bogatstva”uìvaju “osobitu à{titu Republike” neodvi-sno o ma kakvomu daljnjem uvjetu, do~im seza “nekretnine i stvari od osobitoga kultur-nog, poviestnog, gospodarskog i ekologij-skog zna~enja” mora, da bi takvu istu za{tituuìvale, dokazivati, s obzirom na ustavnoutvrdjeni uvjet da je to samo “ako je za kojeod njih zakonom odredjeno da su od interesaza Republiku”, ono “osobito kulturno, povi-jesno, gospodarsko ili ekologijsko zna~e-nje”70.

Ipak, Zakonotvorcu pridolazi op}enito toda, uz preciznost nu`nu, definira ve}inupo~ela koja javni interes sastavljaju. Isto ta-ko, javni poredak, {to je kvalificirani oblikjavnoga interesa, jest u Francuskoj sa Zako-nom jo{ od godine 1884., za razliku odHrvatske, definiran kao takav da se sastoji uosiguranju mira, sigurnosti i javnoga zdrav-lja. Na isti na~in, nakon {to stvori javnu slu`-bu kakvu postavlja Zakonotvorac objekt tak-ve slu`be u ime po~ela {to ga kvalificiramokao javni interes. Uostalom, Zakonotvorac segotovo nikada ne zadovoljava da javni intere-sa samo op}enito definira. Definira Zakono-tvorac i pravna pravila sukladno kojima bi se


114

69Cf. Us.R.Hr., supra, za i to: (1) to~. (a) - u stavku 1. ~lan-

ka 52.; (2) to~. (b) - u stavku 1. ~lanka 55. i u ~lanku 62.;(3) to~. (c) - u ~lanku 56.; (4) to~. (d) - u ~lanku 57.; (5)to~. (e) - u ~lanku 58.; (6) za to~. (f) - u stavku 3. ~lanka59. i stavku 2. ~lanka 60.; (7) to~. (g) - u stavku 1. ~lanka61. i u ~lanku 62.; (8) to~. (h) - u stavku 3. ~lanka 64.; (9)to~. (j) - u stavku 2. ~lanka 65. i u stavku 1. ~lanka 67.;(10) to~. (k) - u stavcima 2., 3. i 5. ~lanka 68.; (11) to~. (l)- u ~lanku 69.

70Cf. stavak 1. ~lanka 52. Us.R.Hr., supra.

kakvu od javne koristi svrhu imalo slijediti,zatim vlast nadle`nu za umje{ivati se u mate-riju takvu, te u odredjivanje sredstava {to }eih odnosna porabljivati.

[to se upravno-izvr{itbene vlasti, doti~nouprave, ti~e, za uo~iti je da je ta vlast nad-le`na definirati svrhe javnoga interesa u do-meni koja ne bi bila pridràna Zakonotvorcu.Tako, u nas joj tavka ovlast pripada, i to,da{to, u mjeri u kojoj, kako to krijepo{}uUstava proizlazi, Vlada obavlja izvr{itbenuvlast “u skladu s Ustavom i Zakonom”71.Dopu{teno je, osim toga, Vladi pod istompretpostavkom, a da se ne sukobljava sa za-konom ili s op}enitim na~elima prava, ustro-javati javne slu`be i, isto tako, definirati nji-hov ovaj ili onaj, ali od javnoga interesa va`nisugled (aspects importants de l’intéret pu-blic, bedeutsame Einsichte oeffentlichenInteresses).

(6) Ako se Francusku uzme kao primjer,treba re}i, kako se to tamo smatra, da sutamo{nje preobrazbe ìvota gospodarskoga isocialnoga vodile u pravcu da se produbi ipro{iri, koli od Zakonotvorca toli od Sudi{taupravnoga, pojam onoga javnoga interesa,slijede}i u tomu putove {to bi ih jo{ prijeUstavotvorac ili Zakonotvorac trasirali. Dvaprimjera posudjena iz materije izvla{tenja izrazloga javne koristi, u Francuskoj, pokazujuto. U presudi od 20. srpnja 1971., Dràvnovije}e pripoznalo je da je javnoj koristi su-kladnim izvjesno izvla{tenje koje je za objektimalo modificirati trasu neke tamo opisaneceste koja bi veliku tvornicu presjekla. înje-nica {to bi privatno poduze}e izravnu koristiz nove trase izvla~ilo, nije Vije}u dràvnomuizgledala suprotivnom op}emu interesu kojise sastojao u tomu “da se istodobno udovoljipotrebama javnoga prometanja i iziskivanji-ma koja su proizlazila iz potreba razvoja cje-line veleobrtni~ke, cjeline koja je igralava`nu ulogu u gospodarstvu regionalnomu”.

U jednoj drugoj presudi francuskogaupravnog sudi{ta bio je pak izraèn stav, u

svezi s ovla{tenjem diskrecionarnim, dasvrhe {to bi ih uprava s pozivom na javni in-teres slijedila u materiji gospodarskoj, imaduzbiljskima biti, {to }e re}i da razlozi {to bi ihuprava isticala ili svrhe {to bi ih uprava u od-nosnoj materiji slijedila, moraju toliko sudcui podnositelju zahtjeva biti poznati da ihmogu pouzdano prepoznati i provjeriti72.

Javni interes kao vrhovno po~elo konsti-tuiranja i uobli~avanja upravnoga prava moèi kvalificirane oblike doti~no zna~enja popri-miti. Kvalificiranim se oblicima njegovimimade smatrati one {to ih se izraàva kao:“dràvni razlog” (raison d’État, Staatsrai-son), “javni poredak” (ordre public, oeffent-liche Ordnung) te “zaobilaènje zakona”(action d’éluder la loi, Gesetzumgehen).

(7) Ponajprije, ne{to o pojmu i praxisukoji su naprijeporniji, a to je dràvni razlog. Spojmom razloga dràvnoga obuhva}a sena~elo po kojemu bi vi{lja zapovijed kao tak-va bila ozbiljenjem dràvne volje, {to zna~ida bi dràva morala uzmo`nost nu`nu za svo-je samoodrànje ~uvati bez obzira na pravneili moralne zapovijedi. Kada se to primijenina vladatelje, dolazi se na misao, pripisanuina~e Machiavelliu, naime da je dràva sama(po) sebi svrhom, te da, slijedom tomu, vla-dar (vlast) smije i mora politi~ko djelovanjenajsmjelije i najodlu~nije poduzimati, {to da-kle zna~i da ne bi u obzir dolazilo biranjesredstava koja bi bila po onim osebujnim kri-terijima moralnim ili pravnim alternativna,dakle da je svako sredstvo dopu{teno, da sevrednotu {to ju dràva po sebi i u sebi utje-lovljuje - dobrobit domovine, postiglo, nje-govalo i promicalo. U svojoj najekstremnijojina~ici vladar bi smio za o~uvanje svoje vla-sti doti~no uzmo`nosti porabiti ma kakvo za-mislivo sredstvo koje za tu svrhu bude pri-kladnim. Medjutim, dràvni razlog ne moèbiti nikakvim izvan svijeta prava postoje}imrazlogom. Utjecanje dràvnomu razlogu iz-van temeljnih vrednota nacionalnog poli-ti~kog ustroja moè prije zna~iti razloganje


71Cf. u ~lanku 107. Us.R.Hr., supra.

72Cf. in G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., su-pra, t. 1., pp. 516. - 521; t. 2., pp. 344. - 346.

toga poretka negoli promicanje interesadràve kao institucije.

Zatim, ne{to o javnomu poretku. U~enjeje o javnomu poretku poteklo iz teorije o pra-vu ugovornomu, osebujnije iz teorije o med-junarodnomu privatnom pravu. “Javni pore-dak” nije pravno, kao {to jest sociologijski,jednosmislen po zna~enju svojemu. U znano-sti i praxisu upravnomu i upravno-pravnomu,izri~aj “javni poredak” porabljuje se uzizri~aj “javni red i poredak” i ozna~uje stanjenutarnje i vanjske sigurnosti dràve kao insti-tucije, institucije preko koje se, s pomo}ukoje se i posredstvom koje se obdràvavrhovni{tvo Naroda Dràvnoga, vrhovni{tvoDràve-Nacije, doti~no vrhovni{tvo poredakadràve kao institucionalizacije (racionalnoga)prava. Kako je razvijen u znanosti i praxisumedjunarodnoga privatnog prava, izri~aj“javni poredak” ozna~uje slu~aj kada dràvapred ~ijim se sudom prijepor vodi (loco fori)vlasna otkloniti primjenu one ili onih normiinozemnoga prava koje bi se, ina~e, imaloglasom autonomije volje stranaka primijenitina odno{aj s inozemnim elementom {to ganjezin sud razrje{uje, ako ocijeni da bi prim-jena takve norme in concreto vrijedjala “cje-linu temeljnih na~ela na kojima po~ivadru{tvo”, “mali sveànj temeljnih okvira nakojima po~ivaju dru{tvo i dràva, njihov te-melj elementarni” 73, dakle na~ela svojega po-retka {to ih smatra toliko va`nima da ne moèu slu~aju stanovitomu od njih odstupiti. Rije~je tu o exceptio ordinis publici (druga je ex-ceptio in fraudem legis agere), koja zna~ijedno od ograni~enja {to ih se name}e auto-nomiji volje stranaka u ugovaranju u odno-{ajima s elementom inozemnosti.

(8) Medjutim, valjalo bi od ordre public,kojega se smatra klasi~nim, lu~iti “javni pore-dak gospodarski” (ordre public économique,wirtschaftlich-oeffentliche Ordnung), koji seo~ituje kao “cjelina restriktivnih (upravno-pravnih) propisa i mjera obvezatnih u ugovor-

nim odno{ajima, propisa i mjera {to ihname}e i provodi dràva nadomje{}uju}i s timugovorni na~in uredjivanja gospodarskogaustrojstva dru{tva, ustrojstva dru{tvenihodno{aja i unutarnje ekonomije ugovora”. Zarazliku od javnoga poretka op}enito - za koje-ga se smatra, jer stranakama ne{to zabranjuje,isklju~uje, da je negativan, javni poredak go-spodarski je pozitivan, pozitivan u tomu smis-lu {to strankama name}e osebujna i osebujnorazradjena pona{anja i nadzire to, a poduzi-manje ba{ tih i takvih pona{anja upravo i jestpretpostavkom njegove u~inkovitosti. Javniporedak gospodarski smjera na pozitivnouredjenje ugovornih odnosa, {to zna~i na jo{ja~e ograni~avanje autonomije volje stranaka,na ograni~enje slobode ugovaranja74.

Javni poredak gospodarski izraàva, da-kle, “autoritarno odredjivanje sadràja privat-noga ugovornog odno{aja”, odredjivanje snormama javnoga prava ili s u javno pravouobli~enim realnim aktima, {to zna~i da se u“sadràj privatnoga ugovornog odno{aja” za-dire s raznolikim ali osebujnim “tehnikamaintervencije” {to ih poduzima dràva. Takvimje tehnikama svrhom uobli~avanje i ozbilji-vanje ugovorne poslovne transakcije u oblikui sadràju koji }e biti adekvatan dràvnimnadziranjima, dakle “sukladan motri{timadràve” ili, op}enitije, sukladan iz one ideje oop}emu dobru izvedenomu javnom interesu.

(9) I, kona~no, ne{to o zaobilaènju zako-na (in fraudem legis agere). I tu je rije~ o in-stitutu, ba{ kao {to je to slu~aj s ordre public,{to ga se najvi{e razvijalo u teoriji o medju-narodnomu privatnom pravu, a zna~i dadràva smije otkloniti da se primijeni ino-zemno pravo ako bi primjena toga prava vo-dila “zaobilaènju zakona”, {to }e re}i izbje-gavanju nadziranja {to ih dràva propi{e ustvarima, da{to prvenstveno gospodarskim


116

73Cf. G. Farjat, L’Ordre public économique, R. Pichon et

R. Durand-Auzias, Paris, 1963., pp. 27. - 32.

74Cf. in B. Babac, Samoupravno sporazumijevanje i dru{-

tveno dogovaranje i medjunarodno ugovaranje prakti~kihpotreba dru{tvene reprodukcije u ekonomskim odnosima sinozemstvom, in Pravni vjesnik, Osijek, 1/84, pp. 3. - 24.,to~. 3., izvedeno, medjutim, prema G. Farjat, Ordre publicéconomique ..., l. c., supra.

stvarima, s tim da se odbije, ali ne samo da sepravo inozemno primijeni ve} i da se i drugesankcije {to ih dràva propi{e izreknu.Medjutim, nije tu rije~ o institutu takvomu dabi bivao samo institutom medjunarodnogaprivatnog prava, ve} je to institut javnoga pra-va op}enito, po kojemu se ne }e mo}i nikak-ve raspolo`be sudionika ili i tijela vlasti priz-nati kada god vode prema posljedicama kojezna~e da zakon bude bez obzira na zbiljnostnamjera stranaka na to i unato~ na~elnoj iprakti~koj dopustivosti raspolo`be zaobidjenu svrhama {to ih dràva ho}e polu~iti u svezis onim nadziranjima. One stvari {to ih se oso-bitim nadziranjima podvrgava jesu obi~nonaravi porezne, carinske ili devizne, medju-tim nije isklju~ena nijedna stvar koja je odjavnoga interesa, kao {to su, npr., stvari dr-àvljanstva i drugih gradjanskih statusâ.

(9-a) Kao {to to proizlazi iz onih razla-ganja, i dràvni razlog, i javni poredak, i zao-bilaènje zakona jesu, kako koji i s kojeosnove, kvalificirani slu~ajevi javnoga inte-resa, premda se u potonjemu ne iscrpljuju ucijelosti, a to i jest s razloga toga {to javni in-teres vaì kao kriterij koji je od zna~enja na-jop}enitijega i prvenstvenoga, do~im odnosniinstituti vaè kao kriteriji koji su od zna~enjaosebujnoga i podrednoga.

1.2.4. Objektivni poredak i subjektivnepravice

(1) Kako se to bija{e do sada samo nav-je{}ivalo, potrebito je s jasnom pravnom svi-je{}u iskazati, i to:

(a) nacionalnu dràvu prakticira se, usmislu one konzervativno-liberalne ideje,unutar “gradjanskoga dru{tva kao egzisten-cialnoga poretka”, {to zna~i “zajednice grad-jana” kakva se o~ituje kao prostor vladavineprava, doti~no kao prostor u kakvomu vlada-ju ideje o osobnoj slobodi (liberté personnel-le, persoenliche Freiheit), gradjanskoj jed-nakosti (égalité civile, buergerliche Gleich-heit) i dru{tvenoj pravednosti (justicesociale, soziale Gerechtigkeit), moralo kao

nu`no ba{ to proizlaziti da je s pravnom nor-mom obvezan ne samo pojedinac naspramdràvi, ve} i da je jednako tako dràva prav-no obvezana naspram pojedincu;

(b) s druge strane, pojedinac jest naspramjavnoj vlasti obvezan, ali i ova je, obratno,naspram pojedincu obvezanom: obvezatnostje pravne norme op}om, {to zna~i da je idràva, javna vlast doti~no, s svojim vlastitimpravnim poretkom naspram pojedincu strogoobvezana: bez toga ne bi bilo ni zamislivim akamoli izvedljivim konstituirati istinski prav-ni poredak kao poredak koji jam~i vladavinuprava, konstituirati javno pravo kao takvo;

(c) sve juridi~ke {pekulacije bivaju, kakoto kaè L. Duguit, ispraznim ako ne uspijeva-ju na pozitivan na~in odrediti ~vrste, daklepouzdane, temelje pravnomu ograni~avanjukoje se odnosi na djelovanje onih koji u da-nomu dru{tvu - pojedinci, grupiranja, dru-{tvene klase - obdràvaju najve}u silu, ako neuspijevaju u tomu da se zahtijevanja gradjanai zapovijedi dràve konstituiraju kao medju-sobno povezana i uzajamno uvjetovana75.

Op}enito se obvezatnost pravne normemoè, na~elno i kako je to u znanosti pravnojtradicionalno uvrijeèno, na tri na~ina tuma-~iti, doti~no sva se tuma~enja takva moè natri tipa svesti, i to:

(i) Pravo je kategorija izvan dràve, onojoj se kao takvoj izvana i name}e, pravo je,


75Cf., i to, za: to~. (a) - B. Babac, O Hrvatskoj kao uzori-toj zemlji gradjanske demokracije, izlaganje pred za-stupnicima Zastupni~koga doma Hrvatskoga DràvnogSabora, dne 2. lipnja 1993., povodom izbora za prvogapu~kog pravobranitelja hrvatskog (médiateur, ombud-sman), obj. u B. Babac, Obnova hrvatskoga gradjan-skog dru{tva ..., supra, pp. 235. - 244.; to~. (b) - G.Jellinek, System der oeffentlichen subjektivenRechte..., nazn. po I. Krbek, Upravno pravo (I./1929.)...,supra, pp. 139. et s.; to~. (c) - L. Duguit, Traité de droitconstitutionnel..., etc., nazn. po I. Krbek, supra, pp. 1. et s.Cf. et B. Babac, Quelques notion générales concernantla délimitation entre la juridiction de la CourConstitutionnelle (ci-après “la juridiction constitution-nelle-judiciaire”) et la juridiction du Médiateur dans ledomaine de la protection des droits de l’homme et deslibertés fondamentatales - Le cas du droit croate, inActes de 4~me Réunion des médiateurs nationaux euro-péens, Paris, mars 1995. (objavljeno i na hrvatskomu jezi-ku, Pravni vjesnik, Osijek, 1 - 4/95, pp. 5. - 14.).

slijedom tomu, nad dràvom, {to bi bili, kakoje to L. Duguit volio prosudjivati, stavovi izdoktrine metafizi~ke o~ito proizlaze}i.

(ii) Pravo je tvorba dràvne djelatnostiisklju~ivo, pravo je njezin proizvod, dràvaje, slijedom tomu, nad pravom, {to bi bili,kako bi to, opetoma, L. Duguit kazivao, sta-vovi koji bi iz doktrine etatisti~ke o~ito proiz-lazili.

(iii) Dràva su i pravo kao pojam iden-ti~ni, oni su jedno ili su, u najmanju ruku,medjusobno komplementarni, {to bi bili sta-vovi o~ito iz sociologijske teorije kakve izve-deni: naime, ako pravo nad dràvom ne moèbiti, niti se dràva moè pravu nametnuti,samo dru{tvena ~injenica kakva doti~no spletdru{tvenih ~injenica moè komplementarnostprava i dràve osigurati, ali takvo rje{enje nebi bilo na pravu konstituirano pa ga se ne bimoglo, s razloga toga, pravno-teorijski niprihvatiti.

(1-a) Po onomu motri{tu prvomu, dràvaje, {to je jasnim, pravom vezana, pravo je,~ak {to vi{e, dràvi naduzmo`no. Po motri{tutre}emu pak, problem se uop}e i ne postavlja,ne postavlja se, jer bi izmedju dràve i pravapuna sukladnost postojala. Samo se unutaronoga drugog motri{ta postavlja onaj pro-blem, naime kako vezanost dràve s onim {tosama stvara, a to je pravo, s pravom i konsti-tuirati76.

Prvo je shva}anje po naravi svojoj, o~itimje to, metafizi~ko, takvo, dakle, da nastojiprona}i na~elo koje bi postojalo izvan dràve,na~elo koje bi ju bez obzira na njezinu voljuvezivalo, tu medjunarodno-pravna ograni~e-nja, koja se smije, uostalom, kao pozitivno-pravna tretirati i koja treba, i koja }e se ovdjetako i tretirati, u obzir ne uzimaju}i. Ono

na~elo glasom kojega se dràvi izvanjskiname}e obvezanost pravom ne imade, {to netreba iznenaditi, neko pravno zna~enje: rije~je o operacionalizacijama postulata naravimoralne i naravi politi~ke i, {to jo{ manje tre-ba iznenadjivati, zna~e vra}anje, vi{e ili ma-nje, {koli prava prirodnoga.

(2) Jednu se od najzanimljivijih ina~icajednoga takvog nau~avanja, {to }e re}ivra}anja {koli prava prirodnoga, moè na}i upisca koji suprotstavlja doktrinu metafizi~kui doktrinu etatisti~ku, naime, u Leona Du-guita77. Dok po doktrini etatisti~koj pravo po-stoji jedino voljom i intervencijom dràve,dotle po doktrini metafizi~koj pravo postojiizvan dràve i samoj se dràvi name}e iz-vanjski zbog nekoga vi{ljeg na~ela. Moralobi, kako umuje L. Duguit, biti mogu}im upravu proizvod dràvne volje ne uvidjati,medjutim pravo ipak pozitivisti~ki konstitui-rati. Pravno se pravilo svakomu name}e, kolionima koji vladaju toli onima nad kojima sevlada i, {to se toga ti~e, ne bi bilo potrebe zametafizi~kim na~elom kakvim. S druge stra-ne, pravno pravilo moè i bez dràvnogaumje{ivanja postojati. Medjutim, nije dràv-no umje{ivanje to {to pravilu kakvomu dajekarakter norme pravne; obratno pak, ono jeumje{ivanje dràvno nemo}no u tomu, dakakvom pravilu dade karakter pravne norme,ako odnosno pravilo ne bi samo po sebi bilopravnom normom. Onu silu, naime silu prav-ne norme, izvodi pravilo iz dru{tvenih ~inje-nica. âk {to vi{e, pravo nije, kako se to~estotno, ali i vrlo pogrije{no drì, ni pra-vostvornim ~inom (création, Schoepfung)dràve, pravo postoji izvan dràve, pojamprava jest od pojma dràve neodvisnim, apravno se pravilo name}e dràvi kao {to sename}e i pojedincima, name}e se, izvode}isvoju silu iz dru{tvenih ~injenica, kao pravnanorma.

S tim u svezi, mora se izmedju, s jednestrane, pravnih pravila normativnih i, s druge


118

76Cf. P. Alexéeff, L’État - le Droit - et le Pouvoir discré-

tionnaire des autorités publiques, in RevueInternationale de la théorie du droit, III./1928. - 1929., pp.195. - 219. (cf. u prijevodu na hrvatski jezik (preveo B.Babac) - in Pravni vjesnik, Osijek, 1 - 2/97, pp. 102. -121.)). Cf. et L. Duguit, Traité de droit constitution-nel..., I., pp. 65. et s., nazn. po I. Krbek, Upravno pravo(I./1929.)..., supra, pp. 1. et s.; I. Krbek, l. c., netom naz-na~eno djelo.

77Cf. Traité de droit constitutionnel ..., supra, I., pp. 94. ets., 104. et s., 127. et s., nazn. po I. Krbek, Upravno pra-vo (I/1929.), pp. 1. et s.

strane, pravnih pravila konstruktivnih razli-kovati. Normativno pravno pravilo ili pravnanorma name}e svakomu pojedincu u danomudru{tvu propu{tanje ili radnju, do~im kon-struktivna pravna pravila osiguravaju ob-dràvanje i primjenu onih prethodnih. Kon-struktivna pravna pravila pretpostavljajudràvu, ali ne dobivaju od dràve imperativ-no, obvezuju}e, zna~enje, ve} iz pravne nor-me koja iza njega stoji i primjenu koje osigu-ravaju. Po~ela koja uzdiù kakvo pravilo mo-ralno ili gospodarsko na razinu pravne normenalazi se u svijesti pripadnika odnosnogadru{tva, u svijesti koju se s osje}anjem dru{-tvovnosti (sentiment de la sociabilité, So-zialgefuehl) i s osje}anjem pravednosti (sen-timent de la justice, Gerechtigkeitsgefuehl)su-povezuje. Ta su i takva osje}anja po~elimakoja uzajamno suradjuju da se u duhovima, udanomu trenutku, stvori svijest da izvjesnopravno pravilo pravnu normu predstavlja.Drugim rije~ima, pravilo moralno ili pravilogospodarsko postaju izvjesnom pravnomnormom, kada masa ljudi koji izvjesnudru{tvenu grupu sastavljaju shva}a da po{ti-vanje onoga pravila jest prijeko potrebitimradi obdràvanja dru{tvene solidarnosti i dabude pravedno sankcioniranim.

(3) Drugo je shva}anje, kako se to re~e,o~ito etatisti~kim, doti~no da se pravo smatraproizvodom djelatnosti dràvne, pa iz razlogatoga ne stoji da bi se obvezatnoj snazi pravnenorme moralo zaseban uzrok traìti. Medjuteorijama koje se s takvim shva}anjima is-ti~u, jesu osobito one koje uzrok onoj i onak-voj obvezatnoj sili prava nalaze u samoobve-zivanju (autolimitation, Selbstverpflich-tung). Iz onoga ve} isticanog postulata ovrhovni{tvu nacionalnomu izvodi se shva-}anje da dràva samu sebe obvezuje jer, nai-me, da nema druge vlasti ili sile koja bi jojmogla obvezatnost prava nametnuti. I nesamo {to bi dràva onda prestala institucijomvrhovni{tva nacionalnoga bivati, naime kadabi joj druga vlast kakva onu obvezatnost usp-jela nametnuti, ve} tako {to nije niti kao pret-postavka dopustivim. S druge strane, postulat

i praxis o vrhovni{tvu ne isklju~uje svakoograni~enje vlasti dràvne, ve} zna~i samo toda dràva moè sebe jedino sa svojom vlasti-tom voljom ograni~iti, i to tako, {to pravnenorme donose}i samu sebe vezuje i obvezuje.Dràva se, dakle, s aktom s kojim pravo stva-ra naspram pojedincu obvezuje da }e to pra-vo to~no i primijeniti, {to zna~i da zapovijedii za svoja tijela stvara. Za odgovor pak na pi-tanje do koje je mjere dràva sa svojim vla-stitim pravom vezana, jest odlu~nim sudobnovaè}e naziranje, kao i na pitanje da li dràvasamu sebe s apstraktnim o~itovanjem veè ido koje mjere takva vezanost seè, {to zna~ida se takvo pitanje moè samo za povijesnoodredjeno vrijeme, a nikada i op}enito, razri-je{iti. U svakomu slu~aju, u gradjanskoj sepravnoj dràvi kao u prostoru, kako rekosmo,vladavine ideje o osobnoj slobodi, gradjan-skoj jednakosti i dru{tvenoj pravednosti,moè tendenciju naspram ja~anju vezanostidràve sa svojim pravom zamijetiti78.

S takvim shva}anjem isti~u se i oni prav-ni pisci koji govore o samoobvezivanjudràve polaze}i od ideje o odvajanju vlasti,oni pravni pisci koji isti~u da je jedino vlastizvr{itbena (sudstvo i uprava) pravno vezana.Bitstvu dràve pravâ ba{ to pripada {to javnavlast imade radi vaènja svojega biti ustroje-na u kakav poredak, a to je mogu}im jedinokroz odvajanje vlasti. Kao {to se vlast zako-nodavna s takvim svojstvom odlikuje dapravne norme postavlja, stvara, tako se i vlastizvr{na s takvim svojstvom odlikuje da budes odnosnom normom vezana, {to zna~i da sena~elo o gospodstvu zakona odnosi na vlastizvr{itbenu, a nau~avanju bi o odvajanju vla-sti i bilo svrhom da obvezatnu snagu zakonaobjasni i mogu}om u~ini. Doslovnije re~eno,gdje vlast izvr{itbena naredbu izdaje, tamo isamu sebe veè. Dràvna je vlast vezana na-spram pojedincima ba{ s pomo}u odvajanja


78Cf. P. Allexéeff, L’État - le Droit - et le Pouvoir discré-

tionnaire des autorités publiques ..., supra. Cf et I. Krbek,Upravno pravo (I./1929.)..., supra, pp. 139. et s.; B.Babac, Quelques notions générales concernant la délimi-tation ..., supra.

vlasti zakonodavne od vlasti izvr{itbene. Pozakonodavnomu svojstvu svojemu, vlast jedràvna sveuzmo`nom, medjutim se pojedin-cima osobno ne obra}a, ve} samo u oblikuop}ih pravila. U primjeni takvih praviladràvna se vlast sada o~ituje kao vlast izvr{it-bena, vlast koju zakon i drugi propisi tako ob-vezuju kao da joj se od vi{lje vlasti kakve na-daju. Iz razloga toga ne moè pojedinac ima-ti pravice prema dràvnoj vlasti u njezinomuzakonodavnom svojstvu, ve} samo u izvr{it-benomu svojstvu njezinomu79.

Ovomu upravo iznijetom njema~komshva}anju o samoograni~avanju dràve sli~nasu neka francuska shva}anja, osobito ona odM. Haurioua i L. Duguita, koja shva}anjaipak, kritiziraju}i po njima, u njema~akih pi-saca ina~e izraèno, lo{e prikazanu doktrinuo gospodstvu (Herrschaft, domination) iuzmo`nosti doti~no vlasti volje (Willens-macht, puissance de la volonté) zakona, po-stavljaju i isti~u institut “javne slu`be” (serv-ice public, oeffentlicher Dienst) kao po~elosamoograni~avanja javne vlasti. Naime, kakoto odnosni pisci stalno nagla{uju, njema~kaje teorija ono samoograni~enje dràve shva-}ala jednostavno kao subjektivno samoodred-jenje volje onih koji vladaju (comme unesimple autodétermination subjective de lavolonté des gouvernants, als eine subjektiveSelbstbestimmung der Regierenden), sa-moodredjenje koje ba{ nikakvo zajam~enjene predstavlja. Medjutim, samoograni~enjevlasti (pouvoir, Gewalt) posjeduje sredstvoda se objektivizira ono {to joj svojstveno jest,a to bi bilo ustrojstvo (organisation, Auf-bauen) kojega se mora postupno u institucijepreobraìvati. Jedino unutar takvoga ustrojst-va moè se vlast izvr{itbenu instituirati, a jav-nu vlast postupno ideji sluènja, a ne ideji go-spodovanja podvrgnuti.

(4) Tre}e je pak shva}anje ono koje pravoi dràvu kao komplementarne ili istobitne

isti~e, {to je osobito u nau~avanju Kelsenovuupadno, doti~no po jednomu in extremis raz-vijenom normativnom shva}anju. Unutarnau~avanja o istobitnosti prava i dràve po-svema otpada, jer ne bi moglo proturje~nostiizmedju prava i dràve ni biti, ~itav taj pro-blem o proturje~nosti izmedju prava i dràve.Proturje~je je izmedju prava i dràve, glasomshva}anja takvoga, nastalo sinkretisti~ki, nai-me na taj na~in {to se nerazrje{ivo ispreplelorazmatranje psihologijsko-prirodoslovno srazmatranjem juridi~kim. Osobu se identifi-cira s ~ovjekom, pak se od jednoga normativ-no-juridi~koga razmatranja (osoba) bez ikak-ve ograde lako prijedje na razmatranje uz-ro~no-naravno i psihologijsko (~ovjek), izsvijeta Sollen s dru{tvenim normama u svijetSein s po uzro~nosti vaè}im zakonima. Odtoga nije korak dalekim, naime to da se, kao{to se osobu s ~ovjekom poistovjetilo, dràvukao pravnu osobu s nad~ovjekom kakvimpoistovjetilo.

Naime, do postavke o dvojstvu prava idràve ba{ se i dolazi na na~in {to se jednomuzima dràvu kao preduvjet prava, a drugiput opet pravo kao preduvjet dràve, da jedràva i sama pravu podvrgnuta, {to jelogi~ki circulus pravi. Ili, druk~ije re~eno,~itavu se osobnost dràvnu stalno promatrakao izvjesnu dvostruku datost: najprije kaopravno bi}e, a onda kao od pravnoga poretkabi}e odvojeno i samostalno. Suprotivnotomu, polaze}i od juridi~ke metode kao ~iste,morao bi vaìti postulat da svaka osoba, budito da je fizi~ka budi to da je pravna, jestsamo, uvijek i jedino, personifikacijom prav-nih normi, a dràva kao osoba zna~i samo ijedino personifikaciju pravnoga poretka.

(4-a) Isto tako, ni u nekim teorijama {to ihse iz povijesne pravne {kole izvodi, ne po-stavlja se ononazna~eni problem odnosa pra-va i dràve, u teorijama koje to smatraju dadràva samo skupno s pravom nastaje, damoè samo skupno s pravom ìvjeti. Dràvasu i pravo komplementarni socialno-psiho-lo{ke tvorbe ljudskoga dru{tva, doti~nodru{tvenosti, pak je s motri{ta takvoga, povi-


120

79Cf. O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Duncker-

Humblot, Leipzig, 1895., I., pp. 67. et s. Cf. L. Duguit,Les transformations du droit public, A. Colin, 1925.,poglavito odsjeci I. - III.

jesno-pravnoga, kako to nenaravnim {to sedràvu smatra jedinim stvorenjem pravapreddràvnoga, tako i to {to se pravo smatratvorevinom koja bi iza dràve do{la. I dràvai pravo jesu u nerazdruìvoj svezi kao pojmo-vi, pojmovi {to ih se moè i smije samo isto-dobno zami{ljati (kao, npr., pravna zajednicai pravni subjekt, pravo objektivno i pravosubjektivno). Kao {to se dràva s pravom rad-ja, tako i pravo s dràvom nastaje. Iz razlogase takvoga i ne bi smjelo pitanje da li jedràva s pravom svezana pokretati, i u ~emuje razlog takvoj svezi. Dràvu kao pojammoè se samo sociolo{ki izvan prava zamisli-ti, do~im kao pravni pojam moè samo usadràju pravnih normi postojati, ne moè juse, dakle, izvanpravno shvatiti, ve} samo kaosadràj prava80.

U svakomu slu~aju, nau~avanje o identi-tetu dràve i prava zna~i, s motri{ta osobneslobode, gradjanske jednakosti i dru{tvenepravednosti, da objektivni poredak dràvepretpostavlja subjektivne pravice pojedinacai vice versa. Medjutim, nije to ba{ tako jed-nostavnim na pitanje ono odgovoriti kako jeobvezanost dràve vlastitim pravom mogu-}om, kako su prava pojedinca (pravice sub-jektivne) naspram dràvi mogu}im, kako jedràva pravâ mogu}om. Pravno-filozofijskiuvidjano, obi~no se taj problem u obliku pi-tanja postavlja, naime da li pravo prethodidràvi ili pak dràva prethodi pravu, {to }ere}i da li dràva za svoju uzmo`nost zapovi-jedanja u svom svojemu opsegu i u svim svo-jim granicama pravu zahvaljuje, ili je pakobratnim, naime to da je vaènje prava sdràvnom voljom pretpostavljeno, odredjenoi uvjetovano81.

(5) Oba se motri{ta nare~ena s ozbiljnimproblemima su~eljavaju. Shva}anju da dràvapravu prethodi, protivi se zbiljnost da dràvanije samo izvorom prava, ve} je i sama prav-nom tvorevinom, a njezina pravna opstojnost

proizvodom prava dràvnoga. Shva}anju pakda je pravo prije ili i iznad dràve moè seprigovor u tomu uputiti {to pretpostavka opravu prijedràvnom ili o pravu naddràvno-mu zna~i ili obnavljanje u~enja o pravu na-ravnomu ili da je pravo dràvno u pravuobi~ajnomu usadjeno, medjutim se temeljnapitanja dràvno-pravna mirnom primjenomprava ne rje{ava, ve} kroz borbu pravnih mo-tri{ta ili, kao bi to rekao R. Ihering, “krozborbu za pravo”, a takvu borbu moè samoodluka volje izvjesne priznate dràvne vlastiokon~ati.

Takvu dilemu imala bi teorija o identi~no-sti prava i dràve razrije{iti. Ne bi prvenstve-nost prava ili dràve opstojala, jer su to dvojejednim te istim. Dràva bi jedino onako i to-liko postojala, kako se i koliko u zakonuizraàva, dràva ne, dakle, kao uzmo`nostdru{tvena, ne kao tvorevina povijesna, ve}kao tvorac svojih zakonâ i ukupnost svojihzakonâ podjedno. Pa ve} i sama rije~ “zako-nodavstvo” ozna~uje kako proces tako iproizvod takvoga procesa, htijenje i ono {tose ho}e istodobno. Kada u zakonodavstvusadràj htijenja kakvoga uvidjamo, tada je toza nas pravo; kada pak u njemu htijenje sta-novitoga sadràja vidimo, tada se ono za nasu dràvu personificira. Kao poredak kojiuredjuje, zakonodavstvo je dràva, kao pore-dak koji je uredjen ono je pravo. Dràva se ipravo jedno prema drugomu odnose kao or-ganizam i organizacija. Dràva je pravo kaodjelatnost koja normira, pravo je dràva kaonormirano dano stanje, moè se razlikovatiali ih se ne }e mo}i razdvojiti.

Bez obzira na mogu}e pote{ko}e takvogajednog discoursa, mora se to ustvrditi da nepostoji neko bolje motri{te o odno{aju dràvei prava, do li teorija o istobitnosti, i to, prvo,iz razloga {to je istobitnost pravnomu proma-tranju najprimjerenijom i, drugo, {to se takvomotri{te dade i sociolo{ki utemeljiti. Dràvaje, ~isto pravno razmatrano, pravni pojam,pravni pojam koji zna~i da je dràva “sadrà-jem poretka pravnoga” doti~no prava dràv-noga, sadràj koji se reflektira na “dràvu kao


80Cf. N. Kati~i}, Pravo i dràva, Rad H.A.Z.U., knjiga

235., Zagreb, 1928.81

Cf. G. Radbruch, Rechtsphilosophie ..., supra, § 26.

subjekta”. Pravno-sociolo{ki, dràva uklju-~uje visoku {ansu da formalno doti~no insti-tucionalno odredjeni subjekt prava nositeljemprava vrhovni~koga postane, doti~no sto-èrom osoba koje su uz isto tako visoku{ansu sklone pravo iznuditi, a samo pak pra-vo isto tako visokom {ansom da }e se nared-be onoga institucionalno odredjenoga stoèralegitimnim smatrati i da }e pripadnici dràvekao pravne zajednice takvim naredbama pos-lu{nost iskazivati82. To zna~i da se, in ultimaratio, onu obvezanost dràve ne bi mogla ni-kako drug~ije objasniti do li s pomo}u postu-lata o “samoobvezivanju” (G. Jellinek), sa-moobvezivanjem koje tu {ansu ozna~uje da}e se onaj koji norme izdaje svojim vlastitimnormama pokoriti - {to zna~i princeps legi-bus non solutus, {to predmnijeva vaènje na-ravno-pravno kao pretpostavku vaènja pozi-tivno-pravnoga.

(6) Poslu{ati ono {to vrhovni vlastodràcnaredi samo tada i toliko opravdanja imade,kada i koliko svojoj odluci pribavlja vaènjei samo pruànja pravne sigurnosti radi. Ali,pruànje pravne sigurnosti nije puka “funkci-ja”, to je po~elo prava postoje}e dràvne vla-sti da pravo postavlja, pak imade i granicutoga njezinog prava predstavljati. Pravo nadono{enje zakona imade dràva samo u svrhuda ononare~enu sigurnost osigura, {to zna~ida bi osiguranje takve sigurnosti bila osu-je}enim kada bi dràva mogla samu sebe odobvezanosti s tim zakonima osloboditi. Istaona ideja pravne sigurnosti, po kojoj je ba{dràva pozvana zakone donositi, iziskuje daista ta dràva s tim istim zakonima bude ve-zanom. Dràva je pozvana zakone samo podtom pretpostavkom donositi da i sebe samusmatra s tim istim zakonima obvezanom.

Drugim rije~ima, s propisom prava narav-noga o subjektivnomu pravu postoje}ega vla-stodr`ca da pravo postavlja, jest su-povezandrugi propis prava naravnoga o tomu da nje-ga vlastiti zakoni obvezuju. Vlastodràc bi

onoga trena prestao biti vlasnim, doti~no le-gitimnim, pravo propisivati kada bi se prestaovlastitim zakonima pokoravati. S primanjemvlasti dràvne preuzima se nu`no i neotklon-jivo i obvezu na ustrojavanje dràve pravâ.Dràvu za njezino pravo vezuje natpozitivnopravo, vezuje ju pravo naravno, doti~no istoono naravno-pravno na~elo glasom kojega sejedino i moè vaènje samoga prava pozitiv-noga utemeljiti83.

Odnosno pozivanje na vaènje naravno-pravno kao na pretpostavku vaènja pozitiv-no-pravnoga nipo{to ne zna~i da ideja pravamora ili treba zadobiti zna~enje primjene sta-novite pravne ideje. Medjutim, “primjenastanovite pravne ideje” jest ve} i sama po sebiozbiljena s “primjenom pojma prava za kon-strukciju dràve pravâ” jer, pravo je samoono {to teì da pravdom bude, a pravda pakjednakost iziskuje. Dràvni nalog koji biimao samo i jedino za pojedina~ne slu~ajevevaìti, ne bi uop}e bio pravom ve} samovo-ljom. Mora biti osobito to omogu}enim da ti-jela vlasti sudbene budu, ma kako postavlje-na i bez obzira na interes iz kojega kao svoje-ga korijena propis proizlazio, vlasna tuma~itipravo u duhu jednakosti (Hayek, Allexeeff),{to predmnijeva, kao nu`no premda nedodu{e i dostatno, da se s tuma~enjem pravabavi netko poput staleà “pravni~kih honora-ta” (M. Weber). Naime, rije~ nije, naravno, ohonoratima doslovno, ve} o nadomjestcimaza takav stale` da u profesionalnu ~ast njego-vih pripadnika pripada spretnost da obavljajuobrt pravni~ki, s ~im takav honorat postaje“prenositeljem zakonitosti pravnoga oblika”,oblika koji pravo ~upa iz korijena njegovihinteresa, {to zna~i da pravni oblik ve} i sampo sebi sluì za{titi subjektivnih prava,doti~no pravica84.


122

83Cf. G. Radbruch, Rechtsphilosophie ..., supra, § 26. Cf.

et I. Krbek, Upravno pravo (I./1929.)..., supra, te B.Babac, Quelques notions générales concernant la déli-mitation ..., supra.

84Za “preno{enje zakonitosti pravnoga oblika” - cf. G. Rad-

bruch, Rechtsphilosophie ..., supra, §26. Cf. Fr. A. vonHayek, The Political Ideal of the Rule of Law ..., supra,poglavito predavanje br. III. Cf. et P. Alexéeff, L’État - leDroit - et le Pouvoir discrétionnaire des autorités publi-ques ..., supra.

82Ovo je reinterpretacija shva}anja od H. Kantorowicsa,

Staatsauffassungen, Jahrbuch fuer Soziologie, 1., 1925.,pp. 108. et s., izvedena iz M. Weber, Wirtschaft undGesellschaft ..., supra, pp. 27. - 30.

(7) Sukladno na~elima dràve pravâ,pravna je norma op}enito, a norma upravno-pravna poglavito op}e-obvezatnom, {to zna~ida je i vlast dràvna s njom naspram pojedin-cu obvezana, {to zna~i da pojedinac zadobiva~vrsti pravni zahtjev za pravilnim primjenji-vanjem norme pravne, pravni zahtjev koji,kada zadobije konkretne i ~vrste oblikeovla{tenja sa stanovitom ali sukladnom prav-nom za{titom, postaje subjektivnim pravomili, {to je mo`da distinktnijim, “(subjektiv-nom) pravicom”. Teorije koje nastoje naravprava subjektivnoga doti~no pravice protu-ma~iti moè se na tri tipa se svesti:

(a) subjektivno pravo kao “uzmo`nostvolje” (pouvoir de volonté, Willensmacht,Willensherrschaft);

(b) subjektivno pravo kao “s pravomza{ti}eni interes” (intérêt sauvegardé dedroit, rechtlich schuetzendes Interesse);

(c) subjektivno pravo kao prijeplet, s jed-ne strane, “uzmo`nosti volje” i, s druge stra-ne, “s pravom za{ti}enoga interesa”, doti~nopravica bila bi, kako to W. Jellinek kaziva,“na izvjestnomu javnom ovla{tenju utemelje-na uzmo`nost volje {to ju se nositelju kaoovla{tenje u njegovomu vlastitom interesupodijeljuje” (droit subjectif fondé sur l’auto-risation publique en tant que pouvoir de vo-lonté, subjektives Recht als Willensherr-schaft auf oeffentlicher Befugnis begruen-det)85.

Da{to, onu obvezanost dràve sa zakoni-ma {to ih sama donosi ne bi se moglo nikakoobjasniti, niti bi to uop}e moglo s idejom odràvi pravâ biti spojivim, kada se subjektiv-

na javna prava (pravice) ne bi priznavalo, jo{i vi{e, kada bi se samo pravice privatno-prav-ne (subjektivna privatna prava) priznavalo, nei pravice javno-pravne (subjektivna javnaprava), ne znaju}i, ne razumijevaju}i pritomu, da bi subjektivno javno pravo smjelo sovla{tenjem biti poistovje}eno. Dakle, sub-jektivno javno pravo jest iz objektivne pravnenorme proizlaze}i zahtjev pojedinca naspramdràvi, zahtjev {to ga se, medjutim, pojedin-cu priznaje samo s obzirom na iz one iste ob-jektivne pravne norme proizlaze}i javni inte-res.

Ona ista misao o samoobvezivanju dràveomogu}uje da se pravice, doti~no subjektivnajavna prava prizna pojedincima, da se, dakle,objektivno javno pravo konstituira naspramsubjektivnom i bez pozivanju na podredje-nost subjekata, razumijeva se u ina~ici tzv.objektivne teorije javnoga prava. Naime, ukonstituiranju subjektivnoga javnog pravaba{ bi okolnost odno{enja nejednakih subje-kata, doti~no izmedju nositelja javne vlasti, sjedne strane, te osobe-nositelja subjektivnogajavnog prava, s druge strane, najvi{e pote{ko-}a zadavala. U svojim skrajnjim verzijamatakva je teorija ne{to takvoga i tvrdila, naimeda se subjektivno javno pravo ne bi mogloba{ uslijed takve okolnosti jedne ni zami{lja-ti, a kamoli naspram dràvi konstituirati.Zapravo, u takvoj jednoj pretpostavci, sub-jektivno javno pravo pojedinca naspram vla-sti dràvnoj ne bi bilo mogu}im, a subjektiv-no javno pravo vlasti dràvne naspram poje-dincu ne bi bilo potrebitim.

(7-a) Drugim rije~ima, subjektivna je teo-rija javnoga prava, s po~elom s kojim se po-dredjivanje sa su}anstvom javnoga prava iz-jedna~uje, morala do}i do zaklju~ka da bisamo subjektivna privatna prava mogla bitimogu}ima, do zaklju~ka da bi samo u takvimpravima pojedinac mogao istinskim pravnimsubjektom bivati. Medjutim, s motri{ta ovepotonje, objektivisti~ke, teorije o javnomupravu jest posvema nesmjerodavnim to je litu rije~ o subjektima podredjenim (pojedinacnaspram vlasti dràvnoj) ili subjektima koor-


85Cf. W. Jellinek, Verwaltungsrecht, Verlag J. Springer,

Berlin, 1929., pp. 190. - 205., poglavito pp. 190., 191.Ina~e, kao {to se to ~ini u kajkavskomu izraàju hrvatsko-ga jezika, valjalo bi za “prava subjektivna” rabiti izri~aj“pravica”, za razliku od “prava objektivnoga” kao poretkaiz kojega se takva ovla{tenja jedino i smije izvoditi. Toomogu}uje, podjedno, da se na minimalnu mjeru svedeporabu ina~e i pre~esto (zlo)porabljenih izri~aja “objek-tivni” i “subjektivni”, poraba koja premda to oni koji tako~ine to ne primije}uju ide u ruku pod ruku s onom postav-kom marxianskom, naime o tomu da se istinu imade traìtiu skladu “objektivne stvarnosti” s “subjektivnom svi-je{}u”.

diniranim (jedno javno-pravno tijelo naspramdrugomu tijelu takvom).

Kada se obvezanost dràve sa svojim vla-stitim normama, normama {to ih je sama do-nijela, jednom pretpostavi, i u mjeri u kojojjedna takva pretpostavka i kulturalno vaì, uprvi plan iska~e pravica, onaj subjektivnizahtjev pojedinca naspram s objektivnompravnom normom obvezanoj javnoj vlasti iobratno, iska~e i subjektivni zahtjev dràvenaspram s istom onom objektivnom pravnomnormom obvezanomu pojedincu. Najrazum-ljivijim je objektivna javna prava vlastidràvne obuhva}ati s pojmom “nadle`nosti” -ovla{tenje i du`nost o ~emu odlu~iti, a sub-jektivna javna prava pojedinaca obuhva}ati spojmom ovla{tenja pojedinca naspram onojistoj vlasti dràvnoj - ovla{tenje i du`nost{togod zahtijevati. Ili, kako se to predlaè, s“pravicom” nazivati.

Smatra se da je pojedinac vlasti podred-jen, ali da je naspram dràvi osoba podjedno.Ispravnijim je, medjutim, smatrati da je mi-sao o podredjenosti pojedinca vlasti dràvnojnesukladna ideji o pravnoj dràvi: opetoma,~im se obvezanost dràve s pravnim norma-ma {to ih sama donosi pretpostavi, postajestvarju osobitoga kulturnog razvoja u kojojmjeri pojedinac s vlastitim aktima volje bivas pomo}u i preko vlasti dràvne samoobve-zan: pojam javnoga prava subjektivnog ima-de unutar onoga kulturnog razvitka ba{ tufunkciju da si moèmo jasno predo~iti i prav-nu si konstrukciju dati za to da pojedinac na-spram javnoj vlasti ne imade samo du`nostive} i pravice, da nije podanik ve} gradjanin,{to zna~i da i na podru~ju javnoga prava po-jedinac imade pravnu osobnost, svoju pravnuli~nost (personalité juridique, Rechts-subjektivitaet), ba{ kao {to se to, i {to od sa-mih po~etaka u razvoju prava nije nikada nidolazilo u pitanje, drì za podru~je privatno-ga prava86.

(8) Svaki interes {to ga javno pravo neprije~i doti~no {to ga uvaàva ne poprimauvijek i nu`no oblik subjektivnoga javnogprava. Javno je pravo, objektivno javno pra-vo, oko pojma “javnoga interesa” uobli~eno.Zbiljski interesi pojedinaca mogu biti, a~estotno i jesu s javnim interesom u skladu,medjutim kolikogod to iz ovih ili onih razlo-ga bivalo slu~ajem, ne zna~i nipo{to da je tuuvijek rije~ o subjektivnomu pravu. Drugimrije~ima, objektivna pravna norma moè isamo posredno u korist kakvih osoba i}i, pakse iz razloga toga o refleksnomu djelovanjuprava objektivnoga govori. Normu se javnogaprava donosi u javnomu interesu, pa to {to seosobni interes pojedinca kojega s javnim in-teresom poklapa, ne zna~i da mu se eo ipsokrijepo{}u pravne norme i kakav subjektivnipravni zahtjev priznaje.

U drugomu su poloàju pravni interesen-ti doti~no osobe kojima se s obzirom na oz-biljivanje svojega osobnog interesa subjektiv-ni pravni zahtjev kakav prizna, onaj zahtjev{to ga imade norma objektivnoga javnog pra-va priznati, da bi se smjelo i moglo zbiljskiinteres pojedinca kao pravni ozbiljivati.Stvarju je, {to ne treba ni~im neobi~nim sma-trati, praxisa zakonodavnoga kako }e se, i ukojemu obliku i na~inu, odnosne interesepojedinca kao takve da su pravno za{ti}enipojedincu priznati. Iz dotjeranijih pravnihnormi moè se relativno lako to izvesti da lipojedincu naspram njegovim osobnim inte-resima pristoji subjektivni pravni zahtjev ka-kav, a tamo gdje to nije slu~aj praxis }e sud-beni i upravni imati daleko vi{e posla u tomuda s tuma~enjem omogu}e odlu~iti mjeru ukojoj bude dopu{tenim takve zaklju~ke izvo-diti.

Od pravno za{ti}enoga interesa, npr. dasusjed podigne ili ne podigne zgradu pokraj~ije druge, imade se subjektivno javno pravorazlikovati. Dodu{e, i subjektivno javno pra-vo utjelovljuje u sebi pravno uobli~eni inte-res, medjutim interes pojedinca koji je u sub-jektivnomu javnomu pravu utjelovljen, zasni-va pravni zahtjev pojedinca naspram


124

86Cf. G. Jellinek..., supra, p. 408., gdje se kaè: “Rezulta-

tom je kulturnoga razvitka ukupnoga da u modernojdràvi svaki ~ovjek ma kako bio vlasti dràvnoj podredjenjest naspram toj istoj vlasti dràvnoj osoba”, nazn. po I.Krbek, Upravno pravo (I./1929.)..., supra, pp. 1. et s.,149. et s.

dràvnoj vlasti na strogo odredjenu ~inidbu,~inidbu {to ju je njezino tijelo vlasno i du`nopruìti pojedincu, do~im se kod pravnoza{ti}enoga interesa priznaje samo zahtjev zapreduhitrivanjem povreda koje bi mogleo~ekivane koristi zadesiti.

(9) Ta okolnost da se za konstituiranjesubjektivnoga javnog prava naspram pravnoza{ti}enomu interesu dodatne potrep{tine izi-skuje, navela je, mo`da i zavela, mnoge teo-reti~are da kriterij za razlikovanje u tomupronadju {to bi javna prava zasnivala zahtje-ve naravi materialno-pravne, a interesi samozahtjeve naravi formalno-pravne. Proizlazi,prava naravi materialno-pravne zasnivajuzahtjev za stanovitim na~inom djelatnostioblastne (upravne), prava naravi formalno-pravne samo zahtjev za stanovitim postup-kom. Medjutim, te{ko da bi se to smjelo prih-vatiti. Kada kakav interes za{ti}uje, i u mjeriu kojoj ga {titi, vlast dràvna priznaje tadapojedincima i stanoviti zahtjev naravi mate-rialno-pravne i, da{to, zahtjev za provedbompostupka kakvoga u svezi s tim podjedno. Stim vi{e to vaì za subjektivno javno pravo,pravo kao utjelovljenje stanovitoga interesa.Zato se u hrvatskoj doktrini o postupkuupravnomu, pozivom i na glas izri~ite odred-be zakona postupovnoga, i kaziva ba{ to da sekroz postupak upravni {titi uz pravice i prav-ne interese ili, kako se to u zakonu upravno-sudbenomu kaziva, “neposredne osobne inte-rese utemeljene na zakonu”. Tako se i dolazina motri{te njema~ke doktrine koja razlu~ujeprava, doti~no pravice, od pravnih interesa,interesa kao izraza i modusa refleksnoga dje-lovanja prava objektivnoga. Takvo razlu~i-vanje nije bez svake prakti~ne vrijednosti, ito, prvo, u tomu {to se prava, doti~no pravice,za{ti}uje beziznimno, a pravno za{ti}ene in-terese samo u slu~ajevima kada je to poglavi-to predvidjeno, drugo, u tomu {to prava jesupotpunoma za{ti}ena a pravno za{ti}eni inte-resi samo u mjeri u kojoj to nije s ~ijim dru-gim subjektivnim pravima suprotivno i, tre}e,u tomu {to se s promjenom objektivne pravnenorme mijenjaju i prava, medjutim interesi,

{to nije nedopustivim, mogu i utrnuti, akopromjena objektivne pravne situacije dovededo prestanka onore~enoga refleksnog djelo-vanja objektivnoga prava87.

Neki smatraju da bi prakti~nijim bilo toda se radije s pojmom “javne du`nosti grad-jana” barata negoli s pojmom “subjektivnihprava javne vlasti”, s tim {to bi javne du`no-sti gradjana mogle biti op}e, doti~no takve daop}enito sve gradjane uz jednake sa zakonompropisane pretpostavke terete (npr., pla}anjeporeza, sluènje vojske), ili osobite, doti~notakve da samo neke gradjane pod sa zakonomosobito propisanim uvjetima tereti (npr., kon-cesionari). Ne bi se moglo ni to, ni na~elno niprakti~no prihvatiti, naime to da se samo spojmom “javne du`nosti gradjana” operira.Naspram onoj “javnoj du`nosti gradjana”stoji zahtjev dràve kao institucije, zahtjev{to ga glasom iz zakona kakvoga proizlaze}eovlasti postavlja njezino tijelo, kao {to, istotako, i naspram pravici gradjanina stoji “jav-na du`nost” tijela dràvnoga da stanovitu~inidbu pruì nositelju pravice. Sa motri{tapojedina~noga subjekta ne stoje njegove pra-vice naspram njegovim obvezama ve} njego-ve pravice stoje naspram ne~ijim drugimdu`nostima, kao {to naspram njegovim pravi-cama du`nosti koga drugoga stoje. Ali, otomu vi{e u svezi s razvrstavanjem pravicagradjana naspram javnoj vlasti.

1.2.5. Saètak

Teorija upravnoga prava ho}e posredst-vom tuma~enja dogmati~koga raznolike, aliosebujne pravne norme razumjeti i s motri{tavrednota dràve kao institucije pravi i potomu za prosudjivanje dràvno-usmjerenihdjelovanja vaè}i smisao utvrditi. To je prav-


87Za ono o pravima naravi materialno-pravne - kakva za-

snivaju zahtjev za stanovitim na~inom djelatnosti, na-spram pravima naravi formalno-pravne - kakva zasnivajuzahtjev za stanovitim postupkom - cf. I. Krbek, Upravnopravo (I./1928.),..., supra, pp. 152. et s.; za “neposredniosobni interes zasnovan na zakonu” - cf. u ~lanku 1.Z.U.P., supra, u svezi s stavkom 1. ~lanka 2., te s ~lankom12. Z.U.S., supra.

na znanost takva da joj predmetom figuriraobjektivni smisao pozitivnih pravnih poreda-ka, upravnih poredaka, umovanje o kakvomusmislu pretpostavlja i iziskuje da se odnosnepravne norme kategorialno i teleologijskiobradi, kategorialno kao ozbiljenje pojmaprava i pravnih kategorija koje su u njemusadràne, a teleologijski kao poku{ano ozbi-ljenje ideje o pravu (G. Radbruch).

Dogmati~ki pristup isti~e i iziskuje ne{tose {to se nazivlje “tuma~enjem”, pojam {toga se ne smije izjedna~ivati s “interpretaci-jom”. Potonja je, naime, uz “shva}anje”, teuz “obja{njenje” samo jednom od vrsti “tu-ma~enja”. Bez ukupnosti onih mislenih po-stupaka {to ih se obuhva}a s pojmom “tu-ma~enje”, doti~no ukupnosti postupaka inter-pretativnih, eksplikativnih i koncepcijskih, nebi se moglo s pomo}u upravno-pravne zna-nosti utvrditi pravo a s motri{ta promicanjavrednota dràve kao institucije smjerodavnozna~enje pravnih normi, ne bi se da{to moglo“zbiljnost dogadjanja” prevoditi u “pravnostnormi”. Zna~enja se s tuma~enjem “razumi-jeva”, doti~no prepoznaje i pridaje zna~enje“objektima”, ali kao “prirodnim ~injenica-ma”, te obradjuje i usvaja na taj na~in pre-poznato i stanovitomu objektu pridanozna~enje kao informaciju, {to zna~i da razu-mijevanje sluì kao “operativna veli~ina ukomuniciranju” ili, najop}enitije, razumije-vanje je “proces prihva}anja stanovitogazna~enja kao dru{tvene ~injenice”.

Temeljnom je u svakomu pravno-teoret-skomu umovanju kategorija “idealno-vaè-}ega trebanja”. Kako su, dakle, sve normeunutar stanovitoga pravnog poretka uobli-~ene na pretpostavci da }e uvijek postojatimanja ili ve}a, ali nikada bezzna~ajna razlikaizmedju u pravnim normama izraènoga“idealno-vaè}ega trebanja”, s jedne strane, iu prostoru dru{tvenosti odvijaju}ega se“zbiljskog dogadjanja”, {to zna~i, zapravo, dasu uobli~ene na na~in da su s oblikom isadràjem iz svijeta prava izvedenih “hipote-ti~kih konstrukcija” odredjene, to }e se “ra-zumijevanje s tuma~enjem” vrhu pravnih

normi postizati s re~enim “pridavanjem zna-~enja zakonima kao dokumentima” ili, op-}enitije, s “pridavanjem zna~enja izvorimaprava kao oblicima u kojima se pravo o~itu-je”, dakle s interpretacijom unutar iz pravnihnormi kao onih ideal-tipskih konstrukcija iz-vedenih modela “razumijevanja s tuma~e-njem” (M. Weber).

Smatra se da se pravnu znanost imade kaoznanost kulturalnu razmatrati, {to zna~i kaoznanost takvu da je na razumijevanju, indivi-dualizaciji i suvislosti s vrijedno{}u zasnova-na. Drugim rije~ima, predmetom pravne zna-nosti jesu kulturalne ~injenice, ali kao ~inje-nice u smislu objektivnomu, {to }e re}i da su~injenice kao stavovi trebanja, da su normekao stavovi htijenja u odnosnoj nacionalnojkulturi ukorijenjene. Svaki pravni propis iliizvor prava jest po svojoj naravi op}i, medju-tim, predmetom pravne znanosti nisu pojedi-na~ni propisi, ve} pravni poredak od kojegasu oni propisi samo izvanjskim premda su-stavno oblikovanim okvirom, dakle predme-tom njezinim jest pravni poredak kao “sustavpovijesni i iz razloga toga sustav individual-ni”.

Gradjansko dru{tvo kao egzistencialniporedak zami{lja se, unutar vladavine kon-zervativno-liberalne ideje o pravima (prava~ovjeka i temeljne slobode, odvajanje vlasti,vrhovni{tvo nacionalno) kao zajednicu grad-jana. U pitanju je tu dru{tveni prostor u koje-mu se dràvu oblikuje kao “institucionaliza-ciju prava”, kao “dràvu pravâ”, do~im sevlast op}enito a vlast izvr{itbena poglavitoo~ituje prvenstveno kroz upravu, javnu upra-vu (M. Weber). Po~elnom odrednicom utomu jest, dakle, “dràvno-usmjereno djelo-vanje”, doti~no djelovanja poduzimanje kak-vih je usmjereno na promicanje vrednotadràve kao institucije, i “javno pravo”, javnopravo kao izraz samoograni~enja dràve svlastitim normama naspram svojemu vlasti-tom gradjaninu.

Dru{tvena smislenost onoga grupnog,upravnog, djelovanja sastojala bi se u “ob-dràvanju poredaka”, {to }e re}i u izdavanju


126

naredaba {to ih se zajam~uje s prijetnjom daona legitimna prinuda bude primijenjena, na-redaba s pomo}u kakvih se pona{anje pripad-nika grupe, uklju~uju}i tu i pripadnike vodi-teljstva i upravnoga stoèra, vodi doti~nodade voditi. S tim u svezi, za istaknuti je da setijekom oblikovanja dràve kao instituciona-lizacije prava onaj upravni stoèr skupno svoditeljstvom ustrojava kao dràvna uprava,a upravno pravo kao legitimni oblik prinude,kao osobita grana javnoga prava. Umuju}i naonaj prvi na~in, uvidja se dràvu i pravo smotri{ta djelatni{tva, upravnoga djelatni{tva,dakle sociologijsko-politi~ki, umuju}i nadrugi na~in uvidja se dràvu kao instituciju,kao institucionalizaciju prava.

Ovlasti upravno-izvr{itbene pridaje sepripadnicima voditeljstva i upravnoga sto-èra, kao i zastupni~ku ovlast, u slu~aju tak-vomu, doti~no kada je o dràvi rije~, samo ijedno na pravno uredjeni na~in i pod pretpo-stavkama koje su na isti takav na~in predvid-jene. Kada se, dakle, dràvu u smislu institu-cije, institucionalizacije prava, i prakti~ki i{to se ti~e umovanja, neizostavno kao pretpo-stavku uzime, pripadnici voditeljstva i uprav-noga stoèra poprimaju obli~je “tijela vrhov-ne vlasti i uprave”, pripadnici kojih se u dje-lovanju svojemu vode idejama koje su kaovrhovne vrednote karakteristi~ne za ideolo-giju institucija unutar dràve kao institucije, aonaj poredak zajednice postaje “zakonskiuspostavljeni poredak” ili ustav, doti~no jav-no pravo.

Onaj supripadni skup pravnih pravila od-nosi se, dakle, na dràvno-usmjerena djelo-vanja, i naziva ga se, obi~no, “upravnim pra-vom” ili, ovdje, “javnim pravom”, kojega se,formalizirano, odredjuje kao ono koje obuh-va}a sustav pravnih pravila (1), s kakvima se,polaè}i od ideje o op}emu dobru i vrednota{to ih ona ideja uklju~uje (2), uredjujedràvno-usmjerena djelovanja (3), kao ose-bujnu vrst grupnih djelovanja (4) pojedinacaovla{tenih na dono{enje ili na sudjelovanje udono{enju i provodjenju dru{tveno-va`nihodluka (5), kakve se u zakone i druge akte, te

mjere uobli~uje (5-a), s kojima se u javnomuinteresu kao kriteriju (6), u ime i za ra~undràve kao institucije pravno-zasnovane vla-sti (7), promi~e svrhe dràve kao institucije(8), ako se i ukoliko se s dono{enjem takvihpravila i djelovanjima glasom njih uobli~ujeosebujni poredak dru{tvenih odno{aja,doti~no poredak upravljaju}i (9).

Razmatrana vi{e analiti~ki, dràvno-us-mjerena djelovanja mogu biti trovrsnima, teje, neodvistno o nutarnjoj sukladnosti takveanalitike, koristnim lu~iti, i to: (1) djelovanjapripadnika voditeljstva i dràvnoga uprav-lja~kog stoèra, koja se, pravno-sociologijski,u “izdavanju naredaba” sastoje doti~no, prav-no-dogmatski, u dono{enju pravnih pravila spomo}u kojih se u javnomu interesu kao kri-teriju ravna djelovanjem pripadnika zajednicei s pomo}u prinudjivanja vaènje takvih nare-daba, doti~no pravila, zajam~uje; (2) djelo-vanja gradjana koja ravna voditeljstvo skupnos dràvnim upravnim stoèrom - to su djelo-vanja gradjana kao pojedinaca, kao pripadni-ka dràve, koliko su i dokle kao takvi vodjenis predod`bom o vaènju dràvnih poredakakao legitimnim, a naredbama stoèra uprav-noga poslu{ni; (3) djelovanja pripadnika vo-diteljstva i upravnoga stoèra ne-dràvnih, alina instituciju dràve usmjerenih te s obziromna od osobitoga nacionalnog interesa prosud-jene potrebe kolektiviteta gradjana ustrojenihi u svezi s tim sa stanovitim ve}im ili manjimjavnim ovlastima obskrbljenih institucija.

Moralo bi se “dràvno-usmjerenim” takvodjelovanje smatrati da opstojnosti, {irenju i iz-ravnomu promicanju svakodobnih glasompropisa ili sporazumku-sumjerljivo vaè}ih,ali iz vrednota svojstvenih za ideologijudràve kao institucije izvedenih svrha sluì,bivaju}i podvrgnutim upravljaju}em poretku,poretku uobli~enom sustavom pravnih propi-sa {to ih se nazivlje javnim pravom.

Medjutim, takav na~in umovanja pred-mnijeva i iziskuje da se doktrinarno i s mo-tri{ta praxisa lu~i izmedju prava javnoga iprava privatnoga, da se lu~i poredak uprav-ljaju}i od poretka reguliraju}ega, {to su razli-


kovanja takva da su dostatno formalizirana usvrhe umovanja i primjenjivanja.

O poretku upravljaju}emu smisleno jetada i utoliko umovati kada i ukoliko stanovi-ti poredak, polaze}i od ideje o op}emu dobru(1), kako takva ideja krije{po{}u ustava fun-gira kao temeljna vrednota (2), uredjuje grup-no djelovanje (3), doti~no legitimno djelo-vanje stoèra upravnoga (4) i/ili djelovanjepripadnika grupe (4-a) kojim odnosni stoèrravna temeljem upravno-izvr{itbene ovlastii/ili zastupni~ke punomo}i da bi odrào uva`nosti poredak grupe {to ga se per se sma-tra javnim interesom (5), a kriterijem je zadjelovanja upravnoga stoèra i za oblikovanjesustava sukladnih pravnih pravila primjenji-vih pod prijetnjom bezuvjetne uporabe sred-stava legitimnoga monopola prinude, doti~nojavnoga prava (6), {to ga se tijekom onore-~enih djelovanja uobli~uje u formalnim izvo-rima poput svih onih koji proizlaze, tipi~no,iz zakonotvorstva (zakoni, etc.) i (pojedi-na~nih i op}ih) akata upravnih (7), sve to sasvrhom osiguranja “izvanjskih uvjeta zajed-nice ìvota, kulture i gospodarenja” (npr.“red, mir i sigurnost”, “vrijednost rada i nov-ca”, etc.)(8), i to planiranjem i drugim djelo-vanjima upravnim {to ih se glasom va`nihdru{tvenih odluka (9) poduzimlje.

Sredi{nje po~elo oko kojega se kre}uumovanje o, te praxis u, oblikovanju dru{tve-nih poredaka, jest “interes” kao kriterij s kojimse dade sukladno djelovanje voditi, kriterij {toga se izvodi iz ideja koje su kao vrijednostikarakteristi~ne za ideologiju nacionalnih in-stitucija. Jednom je to onaj pojedina~ni do-ti~no privatni interes {to ga se izvodi iz idejeo gradjanskomu stremljenju prema, prvenst-veno, gospodarskomu uspjehu i vrijednosti{to ih takva ideja uklju~uje. Pojedina~nidoti~no privatni interes jest, dakle, sredi{njepo~elo, oko kojega se uobli~uje pravo privat-no. Drugi je puta rije~ o zajedni~komu uza-jamno uglavljenomu interesu u razvoju {to gase izvodi iz ideje o solidarnosti i vrijednosti{to ih takva ideja uklju~uje. Zajedni~ki uza-jamno uglavljeni interes u razvoju jest, dakle,

sredi{nje po~elo oko kojega se uobli~uje pra-vo socialno doti~no samoupravno. Tre}i jeputa rije~ o javnomu interesu {to ga se izvodiiz ideje o op}emu dobru i vrijednosti {to ihtakva ideja uklju~uje, koji je, doti~no javni in-teres, stoèrnim po~elom oblikovanja uprav-noga, doti~no javnoga, prava.

Uza sve raznoli~nosti u prostoru i vreme-nu, pojam javnoga interesa kao stoèrnogapo~ela javnoga prava imade smisla samokada ga se izvodi, kao {to se to ovdje u svezis definicijama poredaka naglasilo, iz ideje oop}emu dobru: samo takva ideja daje i nada-je mogu}nosti da se javni interes definira nesamo kao operativnu veli~inu u pravomuumovanju, ve} i da ga se kao relativno jed-nozna~ni kriterij javnoga, upravnoga, djelo-vanja postavi i, {to je isto tako va`nim, osi-gura u svezi s tim primjerenu upravnu zna-nost i neodvisnu pravnu doktrinu testvarala~ko sudbeno nadziranje.

S motri{ta prava, pravi~nosti i morala, a

predmnijevaju}i vaènje Etike @idovsko-

Kr{}anske, ideja o op}emu dobru zna~i: (1)

da se dràva po svojoj du`nosti mora brinuti

da iz samoga ustrojstva i dràvne uprave

cvjeta “dobrobit zajednice i pojedinca”; (2)

da se “vlast slobodnoga djelovanja” moè

samo onda zajam~iti kada to ne povrjedjuje

“zajedni~ko dobro svih” kao jednu od vred-

nota vrhovnih; (3) da je zada}a svake javne

vlasti “nedodirljivo podru~je prava ljudske

osobe” {tititi i “vr{enje njezinih du`nosti”

olak{ati (izvorni smisao op}ega dobra); (4)

da se dru{tveni poredak treba neprestano raz-

vijati, na istini temeljiti i na pravdi izgradji-

vati, a da ga u tomu ljubav oìvljava, s tim da

u slobodi iz dana u dan nalazi sve ~ovje~niju

ravnoteù; (5) da se “zajedni~ko dobro svih”

kao vrednota moè smatrati samim razlogom

“postojanja dràvnih vlasti” koje su po sebi i

iz sebe du`ne promicati ga na “dobrobit svih

gradjana i svakoga ~ovjeka”, vode}i ra~una o

“pravoj ljestvici vrednota” i “nu`nostima po-

vijesnih okolnosti”; (6) da se imade osigurati

“udioni{tvo svih podru~ja i razina dru{tva u


128

zajedni~komu dobru”, kao i “tomu primjere-nu dostupnost odlu~ivanja”.

Da bi pojam javnoga interesa mogao biti ipravno iskoristljiv, treba da bude, osim svega,odredjeno i koje su to javne vlasti koje imaduonu nadle`nost arbitrirati izmedju pojedi-na~nih interesa, ali uz jasnu svijest o nadava-nosti najvi{ljih vrednota dru{tvenoga,doti~no ustavnoga, poretka, {to zna~i kre}u}ise unutar vaènja one ideje o op}emu dobru.Zakonotvorac jest taj kojemu pripada odredi-ti pravna pravila sukladno kojima bi se kakvuod javne koristi svrhu imalo slijediti, zatimvlast nadle`nu za umije{ivati se u materijutakvu, te u odredjivanje sredstava {to }e ihodnosna uporabljivati. U potonje vlasti pri-pada, da{to i prije svega, vlast upravno-izvr{itbena.

Javni interes kao vrhovno po~elo konsti-tuiranja i uobli~avanja prava upravnoga moèi kvalificirane oblike doti~no zna~enja popri-miti. Kvalificiranim se oblicima njegovimimade smatrati one {to ih se izraàva kao:“dràvni razlog”, “javni poredak”, te “zaobi-laènje zakona”. Ali, i dràvni razlog, i javniporedak, i zaobilaènje zakona jesu, kakokoji i s koje osnove, kvalificirani slu~ajevijavnoga interesa, premda se u potonjemu neiscrpljuju u cijelosti, a to i jest s razloga toga{to javni interes vaì kao kriterij koji je odzna~enja najop}enitijega i prvenstvenoga,do~im odnosni instituti vaè kao kriteriji kojisu od zna~enja osebujnoga i podrednoga.

Obvezatnost je pravne norme op}om, {tozna~i da je i dràva, javna vlast, doti~no, stro-go obvezana sa svojim vlastitim pravnim po-retkom prema pojedincu. Bez toga ne bi biloni zamislivim, a kamoli izvedljivim konsti-tuirati istinski pravni poredak kao poredakkoji jam~i vladavinu prava, konstituirati jav-no pravo kao takvo. Drugim rije~ima, moraba{ to uspijevati da se zahtijevanja gradjana izapovijedi dràve konstituira kao medjusob-no povezana i uzajamno uvjetovana du`nostii prava.

Op}enito se obvezatnost pravne normemoè, na~elno i kako je to u znanosti pravnoj

tradicionalno uvrijeèno, na tri na~inatuma~iti, doti~no sva se tuma~enja takvamoè na tri tipa svesti, i to: (1) pravo je kate-gorija izvan dràve, ono joj se kao takvoj iz-vana i name}e, pravo je, slijedom tomu, naddràvom (motri{te doktrina metafizi~kih); (2)pravo je tvorba dràvne djelatnosti isklju~ivo,pravo je njezin proizvod, dràva je, slijedomtomu, nad pravom (motri{ta iz doktrina etati-sti~kih); (3) dràva i pravo kao pojam jesuidenti~ni, oni su jedno ili su, najmanje, med-jusobno komplementarni (motri{ta iz socio-logijskih teorija). Po onomu motri{tu prvo-mu, dràva je, {to je jasnim, pravom vezana,pravo je, ~ak {to vi{e, dràvi naduzmo`no. Pomotri{tu tre}emu pak, problem se uop}e i nepostavlja, ne postavlja se, jer bi izmedjudràve i prava puna sukladnost postojala.Samo se unutar onoga drugog motri{ta po-stavlja onaj problem, naime kako vezanostdràve s onim {to sama stvara, a to je pravo, spravom i konstituirati.

U svakomu slu~aju, nau~avanje o identi-tetu dràve i prava zna~i, s motri{ta osobneslobode, gradjanske jednakosti i dru{tvenepravednosti, da objektivni poredak dràvepretpostavlja subjektivne pravice pojedinacai vice versa.

Bez obzira na mogu}e pote{ko}e takvogajednog discoursa, mora se to ustvrditi da nepostoji neko bolje motri{te o odno{aju dràvei prava, do li teorija o identi~nosti, i to, prvo,iz razloga {to je to pravoslovnomu proma-tranju najprimjerenijim i, drugo, {to se takvomotri{te dade i sociolo{ki utemeljiti.

To zna~i da se, in ultima ratio, onu obve-zanost dràve ne bi mogla nikako drug~ijeobjasniti do li s pomo}u postulata o “sa-moobvezivanju” (G. Jellinek), samoobvezi-vanjem koje tu {ansu ozna~uje da }e se onajkoji norme izdaje svojim vlastitim normamapokoriti - {to zna~i princeps legibus non so-lutus, {to predmnijeva vaènje naravno-prav-no kao pretpostavku vaènja pozitivno-prav-noga. Drugim rije~ima, s propisom prava na-ravnoga o subjektivnomu pravu postoje}egavlastodr`ca da pravo postavlja, jest su-pove-


zan drugi propis prava naravnoga o tomu danjega vlastiti zakoni obvezuju. Vlastodràc bionoga trena prestao biti vlasnim, doti~no le-gitimnim, pravo propisivati kada bi odbiovlastitim zakonima se pokoriti. S primanjemvlasti dràvne preuzima se nu`no i neotklo-njivo i obvezu na ustrojavanje dràve pravâ.Dràvu za njezino pravo vezuje pravo narav-no, doti~no isto ono naravno-pravno na~eloglasom kojega se jedino i moè vaènje sa-moga prava pozitivnoga utemeljiti.

Dràvni nalog koji bi imao samo i jedinoza pojedina~ne slu~ajeve vaìti, ne bi uop}ebio pravom ve} samovoljom. Mora biti oso-bito to omogu}enim da tijela vlasti sudbenebudu, ma kako postavljena i bez obzira na in-teres iz kojega kao svojega korijena propisproizlazio, vlasna tuma~iti pravo u duhu jed-nakosti, {to predmnijeva da postoji stale` u~iju profesionalnu ~ast pripada spretnostobavljanja obrta pravni~koga, s ~im pripad-nik takvoga staleà postaje “prenositeljemzakonitosti pravnoga oblika”, oblika koji pra-vo ~upa iz korijena njegovih interesa, {tozna~i da pravni oblik ve} i sam po sebi sluìza{titi subjektivnih prava doti~no pravica (G.Radbruch).

U dràvi pravâ, pravna je norma op}enitoa norma upravno-pravna osobito op}e-obve-zatnom, {to zna~i da je i vlast dràvna s njomnaspram pojedincu obvezana, {to zna~i dapojedinac zadobiva ~vrsti pravni zahtjev zapravilnim primjenjivanjem norme pravne,pravni zahtjev koji, kada zadobije konkretne i~vrste oblike ovla{tenja sa stanovitom, ali su-kladnom pravnom za{titom, postaje subjek-tivnim pravom ili, {to je mo`da distinktnijim,“(subjektivnom) pravicom”. Tako, s motri{tapojedina~noga subjekta ne stoje njegove pra-vice naspram njegovim obvezama, ve} nje-gove pravice stoje naspram ne~ijim drugimdu`nostima, kao {to naspram njegovim pravi-cama du`nosti koga drugoga stoje.

Teorije koje nastoje narav prava subjek-tivnoga doti~no pravice protuma~iti moè sena tri tipa svesti, i to: (a) subjektivno pravokao “uzmo`nost volje”; (b) subjektivno pravo

kao “s pravom za{ti}eni interes”; (c) subjek-tivno pravo kao prijeplet, s jedne strane,“uzmo`nosti volje” i, s druge strane, “s pra-vom za{ti}enoga interesa”, doti~no pravicabila bi, kako to W. Jellinek kaziva, “na izv-jestnomu javnom ovla{tenju utemeljenauzmo`nost volje {to ju se nositelju kaoovla{tenje u njegovomu vlastitom interesupodjeljuje”.

1.3. USTAVSKE I SUSTAVSKE ZASADEPRAVA UPRAVNOGA

1.3.1. Razvoj upravnoga prava

(1) Upravno pravo jest novovjekom poja-vom, ba{ kao {to je takvom i sama “javnauprava”, pak se opravdano govori i o “novov-jekomu razvitku javne uprave” i javnoga,upravnog, prava kao njezinoga pravnogizraàja88. Obi~no se prikaz problema, {to jenu`nim, temelji na prosudbama i ras~lamba-ma o razvitku javne uprave i upravnoga pra-va u nekoliko izabranih ali po zna~enju i kaouzor za slijediti, karakteristi~nih zemalja, kao{to su to, poglavito, SR Njema~ka, Fran-cuska, Austrija i Italija. U nas se, u Hrvata, uhrvatskim zemljama, pojam prava upravnogai umovanje o javnomu pravu uobli~avalo okopojma “politi~ke upravne slu`be”, obuhva}a-ju}i s takvim pojmom “skrb dràve oko pro-micanja i unapredjivanja dràvnih i pu~kihinteresa, kao i djelovanje dràve u interesuobstanka i kulturnoga razvoja cijelosti te okounapredjenja materijalnih i kulturnih te`njanjezinih ~lanova”, s tim {to se onu “politi~kuupravnu slu`bu” zami{ljalo ustrojenom okovlasti izvr{uju}e, a to je ona koja izvodi sveono {to naredjuju zakoni i sve drugo {to bipotrebe dràve i njezinih dràvljana iziskiva-le, {to }e se morati koli teoretski toli jo{ i vi{eprakti~ki uzimati u obzir, kad se znade da sehrvatsko politi~ko-upravno ustrojstvo razvija,doti~no imade polaze}i od “hrvatske


130

88Cf. Fr. Mayer, Neuzeitliche Entwicklung der oeffentli-

chen Verwaltung, in Fr. Morstein-Marx hrsg.,Verwaltung, Duncker-Humblot, Berlin, 1965., p. 17. et s.Cf. et I. Krbek, Upravno pravo (I./1929.)..., supra, pp.73. et s.

dràvno-pravne tradicije” razvijati, tradicijeoli~ene, prvenstveno i povijesno uvidjano, u“hrvatskomu dràvnom pravu”89.

Prva je i prava je zemlja ipak, i u tomusmislu rije~i, Njema~ka, zemlja u kojoj jevladaju}im, moè se smatrati, takvo umova-nje o problemu da se u jednoj te istoj suvislo-sti razmatra dostignu}a torije uprave (uprav-nih znanosti) kao sociologijske ili/i upravno-tehni~ke discipline i znanosti upravnogaprava kao, stricto sensu, dogmatsko-pravnediscipline, u nekoj sredini izmedju toga, {tonije ni{ta manje ispravnim, barem kako se toovdje zagovara, nego {to su ona gore re~enamotri{ta: razvoj je prava upravnoga su-pove-zan uz razvoj novovijeke javne uprave, takveuprave da ju se mora uvidjati kao izvjesno vi-soko-institucionalizirano ustrojstvo, {tozna~i, i po tomu, zna~ajno ovisnim i o prav-nim oblicima u kojima se o~ituje i o gradjikroz kakvu se nju znanstveno i prakti~ki zah-va}a. Drugim rije~ima, sredi{njim je pojmom“javna uprava” ili “politi~ka upravna slu`ba”,pak se upravno pravo moè razumjeti kaonjezin najistaknutiji premda ne nu`no i isk-lju~ivi izraàj, a na toj i takvoj razini kre}e sei tradicija hrvatskoga umovanja o javnojupravi 90.

(2) Ina~e, upravno pravo zapo~ima svojrazvoj kao policijsko pravo, s tim {to se mora

primijetiti da se u novovjekim vremenimapojmom policije, {to zna~i unutarnje uprave,obuhva}alo ~itavu javnu upravu, da bi se uprvoj i drugoj polovici stolje}a XIX-oga raz-vilo teoriju i praxis upravnoga prava kaotipi~ne grane javnoga prava, i to, ako je utomu smislu rije~i opravdano lu~iti, kako uokrilju “liberalne pravne dràve” (État libé-ral-juridique, liberaler Rechtsstaat), tako ini{ta manje u okrilju “socialne pravnedràve” (État-Providence, sozialer Rechts-staat). U svojim upravo in extremis korjeni-tijim nastojanjima da se gradjansku dràvupravâ (État des droits, Rechtsstaat) shvati iprakticira kao socialnu pravnu dràvu,poku{alo se u~initi vladaju}im motri{te o ne-stajanju “imperialnoga” shva}anja i praxisajavnoga prava, doti~no o suvi{nosti pojmova“vrhovni{tva” (souveraineté, Hoheit) i “jav-ne vlasti” (puissance publique, oeffentlicheGewalt), iz ~ega se kao pravno-politi~ki zaht-jev postavljalo to da se funkcije dràve,doti~no javne uprave, imade svesti na obav-ljanje poslova javnih slu`bi (services publics,oeffentliche Dienste) i, s tim sukladno, nadu`nost “upravlja~a” (to su oni koji “uprav-ljanima” vladaju) da to osiguraju 91.

Zapravo, rije~ je o tomu da je preobliko-vanje iz apsolutizma stolje}a XVII-oga i sto-lje}a XVIII-oga naslijedjene policijskedràve u kakvu ustavnu dràvu zna~ilo izsveobuhvatne vrhovni~ke (souverain, ho-heitlich) vlasti izlu~iti dotada neograni~enuovlast uprave na prinudu, ali uz, kao korelat,njezino posamostaljivanje uz istodobno vezi-vanje ~itave vlasti upravno-izvr{itbene zapravne norme: samo izvjesna od uprave raz-li~ita vlast, vlast zakonotvorna, moè bivatispososobnom i osposobljenom dati upravipovezuju}a pravila, {to je prije svega zna~ilo,a zna~i i sada, upravno-pravna pravila, zapra-vo norme (dispositions du droit administra-


89Cf. M. Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu u

Kraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji, I. Granitz, Zagreb, sv.1., pp. 3. et s., 47. et s. Cf. et I. pl. @igrovi}-Preto~ki,Upravno pravo kraljevina Hrvatske i Slavonije s obziromna Ustav, Vlastita naklada, Bielovar, 1911., pp. (poglavito)1. - 14. O socialnom karakteru Republike Hrvatske kaoDràve doti~no njezine dràvne uprave - cf. Us.R.Hr.. su-pra, poglavito u stavku 1. ~lanka 1. i ~lanku 3. Za “izvo-ri{ne osnove” - cf. Us.R.Hr., supra, proslov. Za “hrvatskudràvno-pravnu tradiciju”, te za “hrvatsko dràvno pravo”- cf. J. Pliveri}, Hrvatsko-ugarsko dràvno pravo, Izd. B.@alac, Zagreb, 1900., izdano kao rukopis; A. Beuc,Povijest institucija dràvne vlasti Kraljevine Hrvatske,Slavonije i Dalmacije, Zrinski, âkovec, 1985., pp. 39. ets., 87. et s., 249. - 304.

90Cf. Fr. Mayer, Neuzeitliche Entwicklung ..., supra; M.

Smrekar, Priru~nik ..., supra. Cf. et I. pl. @igrovi}-Preto~ki, Upravno pravo Kraljevine Hrvatske iSlavonije ..., supra, pp. (poglavito) 1. - 19.; I. Krbek,Upravno pravo (I./1929.) ..., supra, pp., poglavito, 1. -10., 87. - 96., 159. - 166.

91Za suprotstavljanje “liberalne pravne dràve” naspram

onoj “socialnoj” - cf. E. Stein, Staatsrecht ..., supra, pp.43. -71. Za razlaganje dràve na “javne slu`be” Cf. L.Duguit, Les transformations du droit public ..., supra,poglavito u predgovoru i u gl. I.

tif, Verwaltungsrechtssaetze) oblikovati.Tako ustavna dràva, u po~ecima ustavnamonarkija, bija{e nu`nom pretpostavkom danastane i da se razvije upravno pravo moder-noga izri~aja i zna~enja. Razgradjivanjedràve policijske u dràvu ustavnu o~ituje seu biti kao znak osebujnoga upravnog, izvr{it-beno-upravnog, postignu}a.

Naime, tomu sljede}a upravno-ustrojstve-na reforma zapo~imala je s odvajanjem sudst-va od uprave92 na vi{ljemu i srednjem, a ka-snije i na onomu ni`ljem, upravnom stupnju,nastavljala se, zatim, s postavljanjem zakon-skih temelja pravu naredbe i, na taj na~in,granice dotada{njoj sveuzmo`nosti uprave i,kona~no, u~vrstila se s dono{enjem istinsko-ga ustavu adekvatnoga zakonodavstva o poli-ciji, komunalnoj upravi i upravnomu sudo-vanju. U svojoj ukupnosti omogu}ilo je to dase unutar vladavine prava kao ideala ostvaru-je na~elo zakonitosti uprave i upravljanja, {toje sredi{njom zna~ajkom operiranja upraveunutar liberalne pravne dràve.

(3) Javna uprava liberalne pravne dràveograni~uje se, kako se to smatra, samo i jedi-no na za skupni ìvot u zajednici nu`na prav-na zadiranja, kao i na postupke odobravanja idopu{tanja. Glavnim su predmetima pravnihzadiranja takvih, {to zna~i upravljanja, zapo-vijedi, zabrane i dopu{tanja, {to ih se imalone samo u jednomu zakonito provedenomupostupku izdavati, ve} i moralo iz cjelinepravnoga poretka uspjeti opravdavati. U doba{to ga se smije s Prvim svjetskim ratom(1914. - 1918.) omedjiti, uprava odgovara go-spodarskomu shva}anju s nare~enim svjet-skim ratom zaklju~ene epohe, pak ju se, kakoto u smislu zahtijevanja {to ih se postavljalonije, izgleda, angaìralo ne puno vi{e nego{to je obdràvanje javne sigurnosti i reda.Da{to, slobode i prava dràvljana, gradjana

dràve, jednom su od glavnih usmjeridbi jav-ne uprave.

Dok ustrojavanje jedne sveobuhvatneupravne sudbenosti doprinosi, i na~elno iprakti~ki opipljivo, oja~ivanju pravno-dràv-noga razvoja, dotle obratno djeluje politizaci-ja uprave, poglavito ona nastojanja koja iduza tim da ju se potpuno li{i njezinih ovlastiodlu~ivanja i isklju~i od toga. Praxis {to ga setjeralo u sklopu takvih nastojanja (komuni-zam i nacional-socijalizam najizrazitije) ra-dikalizirao je zahtijevanja na upravu u smislutzv. socialne pravne dràve.

Ve} i to {to se u modernim upravno-poli-ti~kim ustrojima nanovno formulira i {iri ka-taloge temeljnih sloboda i prava, i {to sena~elo zakonitosti uprave razradjuje do upojedinosti, baca na klasi~nu zadiru}u upravu(administration d’intervention, Eingriffs-verwaltung) nove probleme, doti~no i ishod-jivanje ~inidaba (javne slu`be) u okvirimaskrbi za obdràvanje ìvota; a i ustavi zahti-jevaju osobitu socialnu smislenost u zakono-davstvu i upravi, socialnu pravnu dràvu da-kle. Medjutim, usporedno poja~avanju prav-ne vezanosti uprave razvija se, {to je ina~e, zaprimijetiti je, s ustavima vi{e nego ogra-ni~eno ako nije i zabranjeno, dakle njezinoprodiranje u gotovo sva podru~ja ìvota za-jednice.

(4) Iz tih i takvih razloga moralo bi seupravno pravo liberalno-gradjanskoga izri-~aja preoblikovati: upravno otpravljanje jav-nih posala (expédition, Handhabung), zatimsvrha upravljanja (but d’administration,Zweck der Verwaltung), kao i upravno pravoliberalno-gradjanske pravne dràve ne bi bili,kako se to smatra, spodobni za razrje{ivanjeproblema dràve koja se u prvomu redu skrbiza dobrobit gradjana, zajam~uje javne slu`bei planira razvitak dostatni. Drugim rije~ima,imala je javna uprava iskusiti, i iskusila je,promjene ne samo u opsegu ve} i, jo{ i vi{e,u pravnim zna~ajkama. Pravila kakva su odzna~enja odsudnoga znalo se, katkada ~ak iopravdanim smatralo, u obliku “brzopotez-


132

92Cf. Fr. Mayer, Neuzeitliche Entwicklung ..., supra, in Fr.Morstein-Marx hrsg., Verwaltung..., supra. [to se ti~e od-vajanja sudstva od uprave u nas, u Hrvatskoj, u~injeno jeto godine 1874., i to sa zakonom o ustroju politi~ke upra-ve u Kraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji, Zbornik zakonah inaredabah od god. 1874., komad XXIII. br. 52.

nih” (à la précipite, schnellebig) naredabadonositi, {to je poglavito bilo izrazitim u so-cialno-skrbnoj upravi, a i u poreznoj upravi,koje na teìni i zna~enju dobivahu sve vi{e,{to je sve skupa dovelo i do nastanka i sveja~ega prou~avanja posebnih dijelova uprav-noga prava.

Smatra se da je uprava na{ih dana u izvje-snoj pregradnji, pri ~emu se vi{e pipkaju}inego svijesno teì oblicima i sklopovima iz-vjesnoga socialnoj pravnoj dràvi i moderno-mu veleobrtni~komu dru{tvu primjerenogazajedni{tva. S razloga toga bi bilo krivo, ba-rem kako se to ovdje zagovara, kada bi sesada{nju fazu ozna~ilo kao upravu socialnepravne dràve, ali da se potrebuje zna~ajnaupravna preustrojenja, ne moè vi{e biti pri-jepornim. Ne moè, isto tako, biti prijepor-nom ni te`nja tomu da se problematizirapo~ela pravne dràve, po~ela socialne pravnedràve, kao i sam doseg u~inkovitosti uprave,{to ne zna~i da bi se smjelo, da bi tako {tobilo primjerenim, ma i poku{ati temeljne poj-move i kategorije prava upravnoga preina~iti,suprotstavljati pravnu dràvu i socialnu prav-nu dràvu, pretpostavljaju}i potonju prethod-noj, a niti zanemarivati pravnost uprave zara~un njezine moèbitne u~inkovitosti.

(5) Pravnu dràvu, ponajprije, karakteri-zira “odvajanje vlasti (séparation des pou-voirs, Gewaltentrennung) ili, kako se to jo{o{trije ali preciznije znade re}i, naime to da“dru{tvo u kojemu nije odredjeno odvajanjevlasti ne imade ustava” (1), {to }e re}i “naustavu utemeljenoga ustrojstva”. Poglavito,Republika Hrvatska jest i neodvisno o svojojsastojnici {to ju se pojmom “socialne dràve”obuhva}a, prije svega “dràva pravâ”, {tozna~i dràva u kojoj se vlast ustrojava nana~elu odvajanja vlasti - vlasti zakonodavne,vlasti izvr{itbene i vlasti sudbene (2), pa mana koliko preprijeka takva pravnost naizlazi-la: izlazak iz onoga komunisti~koga “bez-dràvnog” stanja iziskuje pravnost dràvekoju se tek izgradjuje, a nije nimalo lakimpomiriti logiku izgradnje dràve s o{trim

zahtjevima na pravnost, zahtjevima kojiproizlaze iz na{e, dakle u hrvatskoj ina~iciprakticirane, zapadno-europske kulture (3) 93.

Onu se staru “konkurenciju”, naime iz-medju lex i imperium, na taj na~in okon~alo{to uprava ne smije pravo bez sudjelovanjazakonodavca postavljati. Ipak, u izvr{ivanjuzakona prijeko potrebitim je s razloga isprav-no razumljene upravne ekonomije priznati jojovlast za op}enito reguliranje, {to je upravnopravo naredbe. Treba u svezi s upravnim pra-vom naredbe re}i, i to:

a/ U nas se upravi ili, to~nije, izvr{itbenojvlasti priznaje takvu op}enitu ovlast - “uobavljanju izvr{ne vlasti glasom ustava i za-kona Vlada donosi (i) uredbe”, do~imPredsjednik Republike donosi uredbe, ukazei druge akte {to ih moè iziskivati “predstav-ljanje i zastupanje Republike u zemlji i ino-zemstvu”, “briga za redovito i uskladjenodjelovanja dràvne vlasti”, te “odgovornostza obranu neodvisnosti i ozemljenske cjelo-vitosti Republike Hrvatske”, potonje vaè}i,da{to, samo u predmnijevi da se u obzir uzmeono {to se u nas kaziva o rasporedjivanjuovla{tenja naredbenih u sklopu hrvatskeina~ice “ustroja parlamentarnoga”, {to zna~iuz sudjelovanje, premapotpis ili prethodnoizja{njenje vlade ili ministra.

b/ Naspram vlasti upravno-izvr{itbenoj,kao i vlasti sudbenoj, zakonodavac je pred-stavnik naroda dràvnoga i izabire ga se odstrane istih takvih, {to }e re}i dràvnih, grad-jana, onih koji imadu izborno pravo. Samo uztu i takvu legitimaciju jest njegovo zakono-davno pravo, pravo koje iz razloga takvoganije preno{ljivim.


93Za “ustrojstvo utemeljeno na ustavu” (to~. (a)) - cf. ~lanak16. franc. Objave o pravima (1789.), te ~lanak 4. Us.R.Hr.,supra, u kojemu se pogrije{no govori o “podjeli vlasti”(distribution du pouvoir, Gewaltteilung ), {to nije istim{to i “odvajanje vlasti” (séparation des pouvoirs,Gewaltentrennung ) - cf. B. Babac, O nekim op}im pro-blemima ..., etc., supra. Za Us.R.Hr. (to~. (b)) - cf. njegov~lanak 4. Za logiku izgradnje dràve, etc. (to~. (c)) - cf. inC. Enloe, Police, Military, Ethnicity - The Fonudantionof State Power ..., supra. Cf. et B. Babac, O nekim op}improblemima ..., etc., supra. Za o{trinu zahtjeva na prav-nost - cf. Fr. Mayer, Allgemeines Verwaltungsrecht ...,supra, pp. 39. - 56.

c/ I vrhu vlasti upravno-izvr{itbene vaìono na~elo odvajanja vlasti, na~elo sukladnokojemu se po sebi sama kao jedinstvenost iukupnost predo~ljiva i egzistentno pokazljivadràvna vlast u svrhe izvr{ivanja na tri samo-stalna nositelja ovlasti razdjeljuje. Odvajanjevlasti ne sluì samo razdjeljivanju (o)vlasti,ne samo zaprije~ivanju gomilanja uzmo`no-sti u dràvi, ve} prije svega uzajamnimzako~ivanjima kroz razli~ite i medjusobnoodijeljene nositelje ovlasti. Po tomu na~elu, aunutar svojih respektivnih nadle`nosti, upra-va jest samostalna dràvna vlast, od vlasti za-konodavne i vlasti sudbene odijeljena. Bezobzira na ustrojenost vlasti sukladno na~eluodvajanja vlasti, vaì za svako vr{enje dr-àvne vlasti na~elo da na vr{enje vlasti poz-vano dràvno tijelo smije uvijek samo takvuovlast na vr{enje posjedovati, kakva je zaispunjenje njegovih poglavitih zada}a prijekopotrebitom94.

(6) Zatim dràvu pravâ obiljeùje vlada-vina zakonitosti kao na~ela sveop}ega, {to je,osim svega, i posljedak odvajanja vlasti, azna~i da uprava mora biti zakonu, vladavinizakona, sumjerljivom, i to ne samo u smisluprvenstvenosti, nadredjenosti zakona (subor-dination à la loi, Vorrang des Gesetzes), ve}i, jo{ i vi{e, u smislu ograni~enja sa zakonom(limitation par la loi, Abgrenzung mitGesetze). O prvenstvenosti, sadràjima i op-segu na~ela zakonitosti, postoje raznoli~nostiu mnijenjima. Kako to neki smatraju, na~elozakonitosti ne bi bilo prvenstvenim pravno-dràvnim na~elom (principe juridico-étati-

que, Rechtsstaatlichkeit), te da ne imade istuvrijednost kao i ma koje drugo na~elo dràvepravâ. Ipak, kako to treba smatrati, na~elo za-konitosti tuma~i se u smislu “pravosmjerno-sti”, {to zna~i u smislu pravnosti kakvu seproìma s legitimitetom djelovanja upravno-ga i pravicama gradjana, {to }e re}i pravosm-jernosti kao “parametra” svakoga upravnogdjelovanja, i u konkurenciji s druga dva: pro-fesionalitetom i samoodgovorno{}u95.

Ina~e, na~elo zakonitosti ba{ to kaziva dazajedni{tvo takvo da je pravnomu poretku su-kladnim mora biti upravljano. U zajednici, ukojoj se s odlukama vodstva uprave spremnonadvladava njezine pravne akte zadiranja,moè ustavni nalog o vezanosti uprave zapravni poredak biti jedino tada zajam~en,kada se na~elo zakonitosti razumijeva kaoodlu~uju}e ograni~enje za ukupno premavani pravno vezano djelovanje uprave. Svakaodluka uprave, s kojom se izdiè zahtjev zapravnom obvezatno{}u, potrebuje iz razlogatoga i bez obzira na njezin rezultat za gradja-ne u pitanju, smislenost u su}anstvu (sub-stance, Verbundensein) s obzirom na pravniporedak.

(7) U svezi je s na~elom zakonitosti,doti~no pravosmjernosti, jo{ i jam~enje prav-ne za{tite, naime to da se gradjaninu za-jam~uje izvjestan pravni put protiv svake po-vrede kroz vlast izvr{beno-upravnu, i to nesamo protiv akta upravnoga. U tomu je smis-lu uprava podvrgnuta vi{estrukoj sudbenojkontroli:

(a) u prijeporima oko nadoknade {tete {toju gradjanima nanesu slu`benici s nezakoni-


134

94Za “upravno pravo naredbe” (to~. a/) - cf. ~lanak 110., u

svezi s ~lankom 107. Us.R.Hr., supra, u svezi s ~lancima94. -106., te s ~lankom 4. toga Ustava; za nepreno{ljivostvlasti zakonodavne (to~. b/) - cf. 70. i 71. Us.R.Hr., u sve-zi s stavkom 4. ~lanka 2., te s ~lankom 4. Us.R.Hr., supra;za “ustrojstvo vlasti upravno-izvr{itbene” - cf. ~lanke 107.- 114. Us.R.Hr., u svezi s ~lankom 4. toga Ustava. Ali, cf.i ~lanak 88. Us.R.Hr., supra, u svezi s prijenosom ovlastina Vladu Republike Hrvatske da uredjuje pojedina pitanjaiz nadle`nosti Hrvatskoga Dràvnog Sabora; za na~elo“nu`nosti” kao op}e na~elo za granice djelokrugu dràve(to~. c/) - cf. in W. von Humboldt, Ideen zu einemVersuch, die Grenzen der Wirksamkeit des Staats zubestimmen, Philipp Reklam jun., Stuttgart, 1967.

95U smislu onoga razlikovanja “nadredjenosti zakona” od

“ograni~enja sa zakonom”, treba ~lanak 19. Us.R.Hr., su-pra, naspram na~elu vladavine prava iz njegovoga ~lanka3., tuma~iti kao “posvema{nju vezanost uprave za zakonkao izraàj op}e volje” - cf. V. Ivan~evi}, Institucijeupravnoga prava ..., supra, pp. 177. et s.; Ekk. Stein,Staatsrecht ..., supra, pp., poglavito, 50. 54. Cf. et B.Babac, Obnova hrvatskoga gradjanskog dru{tva -Politi~ka kontrola i dràvna uprava ..., supra, pp. 91. -117., ali razradjeno prvi puta jo{ u ogledu: O institucio-nalizaciji politi~ke kontrole ..., supra. Ideja o “pravosm-jernosti kao vi{ljoj kakvo}i zakonitosti” jest od Fr. Mayera- cf. in Allgemeines Verwaltungsrecht ..., supra, pp. (po-glavito) 39. - 56.

tim ili nepravilnim vr{enjem slu`be - op}ojgradjanskoj sudbenosti, osim ukoliko i to nebi unutar upravne sudbenosti bilo presudjeno(u povodu ni{tenja nezakonitoga upravnogakta);

(b) u osporavanju upravnoga akta - uprav-noj sudbenosti, neodvisno o tomu da li pre-sudjivanje upravnih sporova pripada u sudbe-nost zasebnih upravnih sudova ili redovitihsudova;

(c) u osporavanju op}ih normi uprave do-nijetih po upravnom pravu naredbe - ustav-nim sudovima;

(d) u prijeporima oko za{tite temeljnihsloboda i ljudskih prava - ustavnim sudovimaunutar instituta tzv. ustavne tu`be;

(e) u prijeporima oko za{tite ustavnogaprava ili slobode {to ga se povrijedi s nezako-nitim aktom - ùpanijskim sudovima, ili {toga se povrijedi pak s nezakonitom radnjom -op}inskim sudovima.

Sva su sudbena nadziranja uprave usmje-rene na to da se od nje iznudi zakonu visoko-sukladno djelovanje, medjutim prvenstvenokroz protudjelovanje gradjana, osobito kroz:

(a) tjeranje upravnoga prijepora protivpojedina~nih akata upravnih vlasti i tijelakoja imaju javne ovlasti;

(b) podizanje ustavne tu`be radi za{titetemeljnih sloboda i ljudskih prava povrijedje-nih s kona~nim pojedina~nim aktima javnihvlasti;

(c) podno{enje prijedloga za ocjenjivanjeustavnosti i zakonitosti propisa;

(d) podizanje tu`be u svrhu za{tite usta-vom zajam~ene slobode i prava ~ovjeka igradjanina, kada takva sloboda ili pravo budupovrijedjeni s kona~nim pojedina~nim ak-tom, a nije osigurana druga za{tita sudbena;

(e) podizanje tu`be u svrhu za{tite usta-vom zajam~ene slobode i prava ~ovjeka igradjanina, kada takvo pravo ili sloboda budupovrijedjeni s nezakonitom radnjom slu`beneosobe u tijelima dràvne vlasti, ili ovla{teneosobe u poduze}ima i drugim pravnim osoba-ma, ako nije osigurana druga za{tita sudbena.

(8) Kona~no, pravna se dràva isti~e iozemljenskom samoupravom, da{to na lokal-noj i regionalnoj razini ili, drugim rije~ima,na odnosnim razinama vaìlo bi i na~elo sa-mouprave kao na~elo koje bi imalo zajam-~ivati, ali unutar granica op}ega na~ela zako-nitosti doti~no pravosmjernosti odgovornosudjelovanje mjesnoga gradjanstva ili pripad-nika kakve regionalne zajednice u upravlja-nju dràvom, a izraàvalo bi u modernojpravnoj dràvi bitno po~elo njihovoga pove-zivanja, da se ne kaè sukladnost dràve idru{tva. Nositelji samouprave jesu u onim odpravnoga poretka pripoznatim granicama sa-mostalni i vode kao pravni subjekti, kaoimovni subjekti, a u zna~ajnomu opsegu i kaoupravna tijela, svoj vlastiti sebi svojstveniìvot, dakle kao, da se to stroìje kaè,ozemljenska javno-pravna tijela s ozemljen-skim vrhovni{tvom u granicama vaènja svo-jih poredaka (corps ou organismes publico-juridiques territoriaux ayant une souverai-neté territoriale au sein de la validité de sesordres, oeffentlich-rechtliche Gebietskoerp-erschaften mit einer Gebietshoheit inner-halb der Geltung ihrer Ordnungen)96.

Samouprava nije ne{to {to bi bilo spored-nim naspram dràvnoj upravi, ve} je jedna-kovrijedan sastojak ukupne uprave u zajedni-ci. Naravno, na~elo je samouprave toliko po-liti~kim na~elom, koliko je bitnim po~elommoderne demokracije, ali je i toliko ustavnona~elo, koliko ga vladaju}e institucije za-jam~uju. Kona~no, to je utoliko i pravnona~elo, ukoliko se formalno i materialno pra-vo uprave, poglavito njezino ustrojstvenopravo, samoupravom proìma, a bitnim jepo~elom u provedbama nu`ne decentralizaci-je upravljanja dràvnoga.

Hrvatski Ustav jam~i gradjanima, da{to uskladu sa zakonom, i pravo na lokalnu i po-dru~nu (regionalnu) samoupravu, s tim:


96Cf. in B. Babac, O problematici uobli~avanja politi~ko-

upravnoga ustrojstva u Hrvatskoj, in B. Babac - Zv.Lauc, Regija i regionalizacija, Pravni fakultet Sveu~ili{ta uOsijeku, Osijek, 1989., pp. 9. - 68. Cf. et Fr. Mayer,Region und Mittelstufe der Verwaltung ..., supra. O za-jam~enosti lokalne samouprave kao po~elu pravosmjerno-sti uprave - cf. E. Stein, Staatsrecht ..., supra, pp. 53., 54.

(a) {to se pravo na lokalnu i podru~nu sa-moupravu ostvaruje preko lokalnih i po-dru~nih predstavni~kih tijela koja su sastav-ljena od ~lanova izabranih na slobodnim i taj-nim izborima na temelju neposrednoga,jednakog i op}eg bira~kog prava;

(b) {to gradjani mogu i neposredno sudje-lovati u upravljanju lokalnim poslovima, pu-tem zborova i referenduma i drugih oblikaneposrednog odlu~ivanja u skladu sa zako-nom i statutom;

(c) {to jedinice lokalne samouprave obav-ljaju poslove iz lokalnoga djelokruga s koji-ma se neposredno ostvaruju potrebe gradja-na, a poglavito poslove koji se odnose nauredjenje naselja i stanovanja, prostorno i ur-banisti~ko planiranje, komunalne djelatnosti,brigu o djeci, socialnu skrb, primarnu zdrav-stvenu za{titu, odgoj i osnovno obrazovanje,kulturu i {port, za{titu potro{a~a, za{titu ipromicanje prirodnoga okoli{a, protupoàrnui civilnu za{titu;

(d) {to jedinice podru~ne (regionalne) sa-mouprave obavljaju poslove od odnosnogazna~enja, a poglavito poslove koji se odnosena {kolstvo, zdravstvo, prostorno i urbani-sti~ko planiranje, gospodarski razvoj, prometi prometnu infrastrukturu, te planiranje i raz-voj mreè obrazovnih, zdravstvenih te social-nih i kulturnih ustanova;

(e) {to su u obavljanju poslova iz svojegadjelokruga tijela jedinica lokalne i podru~nesamouprave samostalna, podlijeù}i u takvimstvarima ovla{tenim dràvnim tijelima samonadziranju s motri{ta ustavnosti i zakonitosti;

(f) {to su jedinice lokalne samoupraveop}ina i grad, a ùpanija jedinicom podru~nesamouprave i lokalne uprave, s tim {to se sazakonom moè utemeljiti i druge jedinice lo-kalne samouprave, te {to se u naselju ili u di-jelu naselja moè, u skladu sa zakonom, ute-meljivati oblike mjesne samouprave 97.

(8-a) Zahtijevanja s pozivom na socialnu

pravnu dràvu o~itovala bi se kao izraàj

strukturnih, ali s veleobrtni{tvom (industria-

lisme, Gewerblichkeit) modernoga gradjan-

skog dru{tva uvjetovanih mijena i, s tim u

svezi, s uobli~avanjem javne uprave po uzoru

na sudbena kao modernomu gradjanskom

dru{tvu prihvatljivija ustrojstva. Misli se,

uobi~ajeno premda ne i posvema to~no, da

veleobrtni{tvo iziskuje, ne{to ja~a zadiranja

dràve u privatnu sferu pojedinca, {to bi

nu`no uvjetovalo ja~u pravnu za{titu kao pro-

tuteù takvim zadiranjima.

Uprava moderne pravne dràve imade

utoliko kakvu strukturnu mijenu prokazati,

koliko se uplete u raznoli~ne obuhvate zada-

taka, tako, osobito u promicanju javne dobro-

biti (bien-être, Wohfahrt), kao {to su to pot-

pore (subvenitions, Staatszuschuesse), cilja-

ne mjere promid`be, etc.)) i u planiranju, i to

vi{e negoli u ranijim dobima. Promicanje do-

brobiti u zajednici biva u raznolikim uprav-

nim zada}ama nadaleko vi{e nagla{avanim

danas negoli {to to bija{e u liberalno-grad-

janskoj pravnoj dràvi, u kojoj kao velika

upravna zada}a istaknuto staja{e obdràvanje

javne sigurnosti i poretka. Takva strukturna

preobrazba dolazi do izraàja ne samo u dru-

gomu upravnom stilu, ve} prije svega i u dru-

goja~ijemu izboru upravnih sredstava.

Za razliku od pravne dràve koja se razvi-

jala unutar gradjanskoga dru{tva kakvoga se

moè uo~iti s po~etaka veleobrtni{tva - kada

je prevladavalo ba{ ishodjenje (action d’ob-

tenir, Erbringung) vlastitih ~inidaba same

dràve, podjeljivanje potpora i sli~no kao

ne{to {to se tada smatralo dostatnim, u mo-

dernomu veleobrtni~kom dru{tvu, u kojemu

se nastaju}e velike projekte veleobrtni~ke

moè samo uz pomo} javne ruke svladati,

nije dostatnim klasi~no pravno zadiranje

uprave, ve} se iziskuje razvijanje socialne

pravne dràve koja jam~i ne samo pravice

ve} zajam~uje i to da }e biti pruène iz stan-

darda dru{tvene dobrobiti proizlaze}e ~inid-

be doti~no usluge.


136

97Cf. u ~lancima 128. - 131. Us.R.Hr., supra, u svezi s ~lan-

kom 4. toga Ustava, te u svezi s Z.L.S., supra, Z.G.Z., su-pra, a poglavito, i to: za to~. (a) - u stavku 2. ~lanka 128.Us.R.Hr., supra; za to~. (b) - u stavku 3. ~lanka 128.Us.R.Hr., supra; za to~. (c) - u stavku 1. ~lanka 129-a.Us.R.Hr., supra; za to~. (d) - u stavku 2. ~lanka 129-a.Us.R.Hr., supra; za to~. (e) - u ~lanku 130. Us.R.Hr., su-pra; za to~. (f) - u ~lanku 129. Us.R.Hr., supra.

(9) Zapravo, ustavno naloèni prijepletrelativno savr{ene pravne dràve, s jednestrane, i umjerene socialne dràve, s drugestrane, prijeplet kakav uklju~uje da se upravarazvije iz one koja zadire u prava u upravukoja razdjeljuje dobra, iziskuje nu`no da seupravu uobli~uje sve vi{e po uzoru ako ve}ne na ustrojstva sudbena a ono svakako naustrojstva “para-sudbena”, osobito iz razloga{to rastu}im mjerama uprave na podizanju ra-zine dru{tvene dobrobiti korespondiraju u sveve}emu opsegu pravni zahtjevi gradjana dase pruànje takvih usluga zajam~i i osigura98.Upravno-pravne suodnosnice (implications,Einbeziehungen) odnosnih preobrazbi bilebi, poglavito, ove:

(a) porast zna~enja uobli~avanja, prou-~avanja i primjenjivanja sa zadiranjem upraveu raznolike, ali osebujne dohvate u ̀ ivot u za-jednici nu`no postaju}ega i rastu}ega “zaseb-nog upravnog prava”;

(b) umanjivanje slobode uobli~avanjauprave uslijed toga {to se na taj na~inugroàva odlu~uju}e na~elo takvoga obliko-vanja, a to je na~elo oportuniteta, ovlasti dis-krecionarne (pouvoir discrétionnaire, Ver-schwiegenheitsrecht), s obzirom da pravnozajam~ivanje ~inidaba {to ih uprava imadepruìti svakako predmnijeva relativnosavr{eno formalizirani sustav zahtijevanjagradjana naspram upravi;

(c) opadanje zna~enja formalnih du`nostii ovlasti oli~enih i uobli~enih u op}emuupravnom pravu, pra}eno s porastom utje-canja politi~kih razmatranja u zna~ajno naj-ve}emu broju upravnih slu~ajeva, {to je uvje-tovano, prije svega, sa sve ve}om i ve}omva`no{}u raspoloìvosti specialnih upravnihsredstava (sredstva materialna i sredstva fi-nancialna, oprema, etc.), naspram op}emuupravnom sredstvu {to ga zovemo usredo-to~ena prinuda;

(d) porast zna~enja standardnih operativ-nih procedura u upravnomu djelatni{tvu na-spram op}im operativnim metodama, kak-vom bija{e i kakvom jest primjena prava(op}enito i upravnoga prava napose).

Jo{ je koncem pro{loga stolje}a i po~et-kom ovoga stolje}a jedan od zna~ajnijihpravnih pisaca Hrvatskih, Milan Smrekar99,isticao da se upravu moè ozna~iti kao “skrbdràve oko promicanja i unapredjivanjadràvnih i pu~kih interesa, kao djelovanjedràve u interesu obstanka i kulturnograzvoja dràvne cjeline te unapredjivanjematerijalnih i kulturnih te`nji svojih ~la-nova, kao i to je polje uprave veoma pro-strano, da se proteè svuda, kudagod sièìvot dràve, kudagod se prostiru pojave iodno{aji, koji uob}e mogu biti predmetomdjelovanja onoga osobnog organizma, {toga odredjuje ustav svake dràve iznima-ju}i, dakako, djelovanje vlasti zakonodav-ne i vlasti sudbene”.

Definiraju}i upravu na takav na~in, sma-trati }e, na neki na~in, gore nare~eni hrvatskipravni pisac normalnim ono {to }e kasnije, ustolje}u XX-omu E. Kern nazvati “funkcio-naliziranje pojedina~ne egzistencije u racio-nalno oblikovanim macro-organizmima”, nune predmnijevaju}i a opetoma E. Kern to pre-vidjaju}i, da{to, mogu}nost, da ~ovjek, grad-janin, postane “objektom sekundarnoga su-stava”, a to su onore~eni “racionalno obliko-vani macro-organizmi”, da postane, dakle,objektom onoga {to se moè nazvati “preu-strojenost zbivanja dru{tvenoga”, {to ju usvojoj svakodnevnici, kako se to tvrdi, ~ovjeki gradjanin ponajve}ma osje}a100.

1.3.2. O problemu utemeljivanja upravnoga prava hrvatskog

(1) Kaè se, barem kako se to ovdje na-stojalo domisliti, da se postavlja, prije svega,


98Cf. L. Duguit, Les transformations du droit public ..., su-pra. Cf. et E. Kern, Zur heutigen Grundproblematik desVerwaltungsrechts ..., supra; B. Babac, O “~inidbi javneslu`be” ..., supra.

99Cf. M. Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu..., supra, pp. 3. et s.

100Cf. M. Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu ...,

supra, pp. 1. et s. Cf. E. Kern, Zur heutigenGrundproblematik des Verwaltungsrechts ..., supra.

problem “utemeljivanja upravnoga pravahrvatskoga”, problem {to ga se imade unutarone sveop}e obnove i modernizacije hrvat-skoga gradjanskog dru{tva kao potkeHrvatske Dràve-Nacije razrije{iti. Naime,dominacija ideologijske prinude o pravu kao“sredstvu revolucije” i praxisa prava kao isk-lju~ivo samoupravnoga prava, kao sustavanormi {to ga se imalo, na isti takav, doti~noisklju~ivi, na~in iz samoupravnoga sporazu-mijevanja i dru{tvenoga dogovaranja izvodi-ti, i uz neograni~eno vaènje na~ela rebus sicstantibus oblikovati, dovela je do toga da sepromi{ljanje upravnoga prava kao javnogaprava ne samo u cijelosti zanemarivalo i za-nemarilo, doti~no otklanjalo, ve} ga se, {to jejo{ gore, u~inilo nepotrebitim, a poglavito uznanosti, nastavi i praxisu upravno-poli-ti~komu.

Naime, unutar sustava “znanstvenoga so-cializma” - koji u ideolo{komu smislu polaziod negacije dràve i upravljanja - nijekalo se,ako ne ba{ i sasvim zatrlo, svaku mogu}nostpravno-filozofijskoga i pravno-teorijskogana~ina mi{ljenja i znanstveno-filozofijskogarazbora i upravno-sudbenoga praxisa, prakti-ciranja, kakav bi osmi{ljavao upravno pravokao sredi{nju granu javnoga prava, te je, dos-ljedno tomu, zajam~ivao legitimitet samoonim mi{ljenjima, teoretiziranjima i praktici-ranjima kakvi su vodili prema zatiranju ~ak isvakoga spomena na javno pravo.

Prakti~ko ukorjenjivanje jedne teorije ipraxisa takvih da ih se nije dalo voditi idejomprava teklo je usustavljeno unutar institucio-nalnih i politi~kih procesa koji su se razvijaliu skrajnje {irokomu rasponu od nastojanja dase svaki oblik ustrojstava za tjeranje bilo kak-voga su-djelatni{tva, poglavito onoga gospo-darskoga, svede na oblik dràvno-upravnogaureda, a na~ine mjerenja i nadziranja svedena parametre izvr{itbeno-upravnoga su-dje-latni{tva, do nastojanja da se poput ustrojsta-va gospodarskih i sli~nih djelatnosti iustrojstva dràvne uprave svede na ne{to {tobi makar samo i nalik bilo “samoupravnomzajednicom” kao “integralno-samoupravno

ustrojenim dru{tvenim radom”, samouprav-nom ali jedino institucionalno povezanom za-jednicom.

(1-a) Na razini one prve skrajnosti uprav-no pravo bija{e svodjeno na instrumentskrajnje etatizacije obavljanja djelatni{tvama kakve vrsti, u onomu drugom slu~ajubija{e upravno pravo svodjeno na popis mje-ra, procedura, naputaka, “pravila” i standar-da {to ih se porabljivalo u smislu osebujnihpoliti~kih prosudjivanja, prosudjivanja kojabijahu karakterizirana s neograni~enomovla{}u da se u funkciji onospomenute ideo-logijske prinude posvema arbitrarno izabirene samo izmedju ononare~enih mjera, proce-dura, naputaka, “pravila” i standarda, ve} iizmedju samih pravnih propisa, koje se, u teiste takve svrhe, prepustilo, kako to jedan au-tor (ali ne samo) slikovito re~e, “galopira-ju}oj inflaciji”101.

Drugim rije~ima, bez obzira na to u koli-koj je mjeri, vode}i se koncepcijom o odumi-ranju dràve, komunisti~koj politi~koj elitiuspijevalo ono nastojanje da se gospodarskaustrojstva i ustanove dru{tvenih slu`bi ustro-ji i prakticira kao dràvno-upravne urede ilislu`be, doti~no svaki oblik su-djelatni{tva,uklju~uju}i tu i dràvno-upravni, svede naobli~je i nali~je ina~e veoma labavo institu-cionalizirane samoupravne zajednice, potre-ba je za upravnim pravom kao javnim pra-vom morala postupno ali sigurno slabiti aupravno pravo kao javno pravo nestajati. Ono{to je za svako upravno, doti~no javno, pravotemeljno po~elo i na~elo bez kojih ga seuop}e ne moè niti zamisliti a nekmoli kon-stituirati, a to je javni interes, postaje kriteri-jem posvema marginalne naravi, osim u ne-kim osebujnim materijama, kao {to su, npr.,one o putnim ispravama, o dràvljanstvu, isl., u materijama u rje{avanju kojih se s


138

101O “inflaciji propisa” kao teoretskomu obja{njenju neo-

grani~ene komunisti~ke vlasti arbitrarne - cf. in E. Pusi},Kamo vodi poplava propisa, in Na{a Zakonitost, Zagreb,11 - 12/78, pp. 109. - 112. Cf. et E. Pusi}, Kriza pravno-ga sistema, in J. Jerov{ek et al. eds., Kriza, blokade, per-spektive, Globus, Zagreb, 1986., pp. 260. - 300.

pomo}u s javnim interesom povezanogavr{enja ovlasti diskrecionarne moglo ideolo-gijski i politi~ki pritisak jo{ i vi{e poja~ati iosigurati. Medjutim, s druge strane, izvan po-treba naravi potonje, potreba je za upravnimpravom, {to se ne moè pore}i i rasla, i to akoni iz kojega drugog razloga, a ono svakako izrazloga {to je bujalo (dràvno i ne-dràvno)upravljanje, u svezi s ~im je op}e i zasebnoupravno pravo moglo dati, a i davalo je, ne-procjenjive doprinose.

Neodvisno o tomu, u kojemu je od unutaronoga “raspona djelovnih mogu}nosti”kre}u}ih se smjerova tekao proces uobli-~avanja samoga komunisti~kog dru{tvenog igospodarskog ustrojstva, jedno bija{e u svezis onospomenutom ideologijskom prinudomneizostavnim, a to je ni{tenje distinktnostidràvne uprave, osim sigurnosne policije ivojske, naspram drugim gospodarskim i ne-gospodarskim ustrojstvima, pa tako i nesta-janje potrebe da se u svezi s kakvim-takvimosiguranjem pravnosti dràve, doti~no njezineuprave, pravo uobli~uje oko dràvno-us-mjerenih djelovanja kao osebujnih i prakticirakao upravno pravo, doti~no kao javno pravo.

(2) Manje formalno re~eno, dràvna upra-va kakva predmnijeva pravnost dràve i za-jednicu gradjana kao poredak egzistencijalni,mora biti skrojena {irinom i dubinom uprav-noga voditeljstva i stoèra kao “hijerarhijakontrole” od ovla{tenja i du`nosti, ovla{tenjai du`nosti koje se instituira u svezi s razinomodgovornosti pojedinih nositelja za promi-canje vrijednosti dràve kao institucije i zauobli~avanje njezinoga politi~ko-upravnogaustrojstva kakvo, poèljno, posvema{njeusmjeriva upravna djelovanja s vladavinomprava.

Rasprostiranje dràvno-upravne djelatno-sti preko neke granice, ili preno{enje njezinihmetoda i postupaka u stvari, kao {to su go-spodarstvo i djelatnosti od osobitoga nacio-nalnog zna~enja, {to }e re}i u djelatnosti uobavljanju kakvih se u~inkovitosti legitimneprinude, doti~no prava, nadaju vrlo uske gra-

nice, mora dovesti do toga da se dràvu ra-sto~i u svojoj utjelovljenosti u upravi i tijeli-ma vlasti upravno-izvr{itbene, do toga da seupravno pravo rastvori kao dominantnu me-todu i na~in mi{ljenja i djelovanja u djelo-vanju da se promi~e interese dràve kao in-stitucije, moralo je dovesti do toga da se pro-ces dru{tvenoga ustrojavanja usmjerava ne nauobli~avanje dràve i drugih javnih instituci-ja, ve} na obdràvnje one svakodobne na ko-munisti~ko-ideologizirani na~in ustrojavane iobnovljivane politi~ke elite i njezinogaizvr{itbeno-upravnog stoèra sastoje}eg segotovo isklju~ivo iz vojske i dràvno-sigur-nosne policije.

S druge strane, usporedno s procesom ko-munisti~kog ideologijskog rastvaranja dràvei rastakanja javnoga prava, pojavljivale su sei teorije, teorije preteìto naravi sociologij-ske, koje su dovodile u pitanje i same temeljeprava, pa i prava upravnoga. Tako se, iz uzro-ka i razloga {to ih se nazna~ilo opisuju}iupravno-pravne suodnosnice gospodarskih,dru{tvenih i dràvno-pravnih preobrazbi koji-ma gradjansko dru{tvo bija{e izloèno odsvojih liberalnih po~etaka (konac st. XVIII-oga), pa sve do narastanja dràvnoga inter-vencionizma u njegovoj punoj zrelosti (sredi-na st. XX-oga), smatralo da se imade pitanjei samih temelja prava upravnoga postaviti.

(3) Misli se, naime, da se uslijed ina~e sop}im dru{tvenim i gospodarskim razvojemuvjetovanoga tehniziranja na{ega svijeta, iz-gubio odnos pravne dogmatike kao vladaju}emetode naspram stvarnosti, odnos {to bi gase, slijedom tomu, imalo ponovno uspostavi-ti. To bi iziskivalo, slijede}i ista ona mi{lje-nja, da se dvije stvari razrije{i.

Prvo je to da se pridje konstituiranju jed-ne za to prikladnije metode nego {to je to(bila) pravna dogmatika. Metodu koja bi sezadovoljila s tim samo {to bi svoja pitanja po-stavila od postoje}e dogmatike polaze}i, azatim iz te iste dogmatike dobila odgovore,ne bi se moglo, kako se to kaziva(lo), smatra-ti prikladnom. Iziskivalo bi se, suprotivno


tomu, postupak s kakvim se unatra`no ispitu-je iz prethodnih, metafizi~kih, odnosa, e da bise odatle pokazalo koje su to dogmatskemogu}nosti i nemogu}nosti ili, drugimrije~ima, metoda {to ju iziskuje na{e dobamorala bi, s jedne strane, doku~iti meta-dog-matske odno{aje i, s druge strane, neposred-no znati u dogmatska pitanja uvesti.

Drugo je to {to bi zahtjevu takvomu, nai-me da se najprije unatra`no ispituje iz pret-hodnih, meta-fizi~kih, odno{aja da bi se, za-tim, ukazalo na granice onih zbiljskih dog-matskih mogu}nosti, mogla udovoljitimetoda {to ju se nazivlje “problemskimmi{ljenjem”, a to je metoda s pomo}u koje semoè, rje{avaju}i pojedina~ne slu~ajeve kaoupravne slu~ajeve, uzimati u obzir postoje}uali naspram st. XIX-omu veoma promijenje-nu dru{tvenu strukturu i s njom povezanu bi-rokratizaciju dru{tva veleobrtni~koga i o bi-rokratizaciji ovistnu instrumentalizaciju pra-va102.

(4) Ovakvo i sli~na motri{ta zavrijedjuju,ne ulaze}i u pojedinosti, svakako nekolikoprimjedaba.

Prvo, nije to~nim da bi se moglo i smjelosuprotstavljati “pravnu dogmatiku” (dogma-tique juridique, Rechtsglaubenlehre), i ono“problemsko mi{ljenje” (discernement pro-blématique, Problemstellung) kao metode.Svaka metoda op}enito i pravna metoda oso-bito uklju~uje u sebi, u pretpostavci da sedade s kakvim principium rationis voditi,“problemsko mi{ljenje” kao po~elo koje jeconditio sine qua non svakoga zdravog ra-sudjivanja, doti~no “definiranja i izvodjenjanepoznatih veli~ina iz odnosa poznatih u si-tuaciji prijepornosti u kojoj se nalazi subjektpona{anja s obzirom na instrumentalne vri-jednosti okolice u svezi postizanja svojihsvrha”103: a ona situacija prijepornosti i jestkarakteristi~nom premda ne i u cijelosti nei-

zostavnom za svaki upravni slu~aj kao spletdogadjanja unutar kojih operira i pravo,doti~no upravno pravo, kao regulator pona-{anja subjekata koji su uklju~eni.

Drugo, ono inzistiranje na izvodjenju“dogmati~kih mogu}nosti” iz, kako se tokaè, “meta-dogmatskih odno{aja” zna~i, inultima ratio, negiranje prava. U procesuprimjene prava, doti~no rje{avanja upravnihslu~ajeva kao “problemskih situacija manje-ga ili ve}ega stupnja prijepornosti”, imade seutvrditi pravo zna~enje pravnih normi, ne {tobi pravo trebalo biti, ili {to je istina u pravuve}, kao u etici, logici, etc., koje je zna~enjes motri{ta normativnoga vaè}im (valable,geltend) i, s razloga toga, za rje{avanje slu-~aja upravnoga smjerodavnim. Meta-dog-matski ili, {to je ispravnijim, meta-juridi~kisastojci, problemske situacije jesu ali odzna~enja socialnoga, ne pak i od zna~enjapravnoga. Meta-juridi~ki sastojci problemskesituacije jesu od zna~enja za stvaranje i prim-jenu prava (fontes iuris essendi), medjutimutoliko samo smjerodavni ukoliko su sastoj-cima iz pravnih normi kao sustava proizla-ze}ega “idealno-vaè}ega trebanja” u njego-vomu su~eljavanju s “realnim dogadjanjem”.

(4-a) Tre}e, ono inzistiranje na izvodje-nju dogmati~kih mogu}nosti iz postoje}ihmeta-dogmatskih odno{aja uklju~uje pozi-vanje na neku postoje}u dru{tveno-klasnustrukturu, {to }e re}i uno{enje u primjenuprava osebujnih iz samoga sustava prava ne-proizlaze}ih sudova o vrijednosti, {to zna~iosebujnih klasno-dru{tvenih motri{ta i, s tim,negiranje ~ovjeka kao gradjanina, ~ovjekakoji se radja i ostaje slobodan i jednak u pra-vima i uz dru{tvene razlike koje se moè ismije jedino onoliko opravdati koliko su najavnu korist104. U svojim najskrajnjijimina~icama, ina~ici komunisti~ko-socialisti~-koj i ina~ici nacional-socialisti~koj, zna~i


140

102Cf. E. Kern, Zur heutigen Grundproblematik des

Verwaltungsrechts ..., supra.103

Cf. in S. Petkovi}, u S. Petkovi} et al. eds., Rje~nik so-ciologije i socijalne psihologije ..., supra, p. 495.

104Cf. in francuskoj Objavi o pravima (1789.), art. 1., u sve-

zi s stavkom 1. ~lanka 1. (Republika Hrvatska kao, osimsvega, i “socialna dràva”), te s ~lankom 3. (socialna prav-da kao jedna od najvi{ljih vrednota njezinoga ustavnogaporetka).

takvo motri{te davanje {irokih mogu}nosti ijo{ {irih ovlasti svakodobnoj politi~koj elitida relativno neograni~eno, {to }e re}i, prijesvega, pravno nevezano, mijenja op}e dru-{tvene svrhe (vrednote) i sredstva {to ih jepoèljno u ozbiljivanju tako postavljenihsvrha porabiti, ali i pojmovno-kategorialne isimboli~ke sklopove kao logi~ke i informa-cijske temelje argumentacije {to ju se radipostizavanja consensusa rabi, kao i, {to jesredi{njim, okvire onoga i onakvoga, doti~noracionalnoga, prosudjivanja i ras~lanjivanjakakve osigurava operiranje znanosti, umjet-nosti i filozofije kao institucija “dru{tvenogakriti~kog iskustva”.

êtvrto, inzistiranje na izvodjenju dog-mati~kih mogu}nosti iz postoje}ih meta-dog-matskih odno{aja zna~i olako odavanje tomuda se (sve vi{e) povladjuje birokratizacijidru{tvenoga ìvota, kao i o njoj ovisnoj in-strumentalizaciji prava, {to je i shvatljivim,da se ne kaè samorazumljivim: kada se ose-bujne sudove o vrijednosti pretpostavi, a neone koji iz prava kao normativnoga sustavaproizlaze, a zatim u problemsko mi{ljenjeunese, ne imade se druge do li pravo tretiratiinstrumentalno; iz onih osebujnih sudova ovrijednosti proizlaze i osebujne svrhe koje sename}e kao granice i interpretaciji i primjeniprava, {to ne moè imati drugo za posljedicudo li da se pravo kao instrument za postizanjetakve osebujne svrhe porabi, da se pravo kaoina~e op}e-prihva}enu metodu mi{ljenja idjelovanja u slu`bu birokracije stavi.

Nije stvar u tomu, kako se to ovdje zago-vara, da se pridje reviziji temeljnih pojmovaupravnoga prava, ve} u tomu da se razmislidokle seè u~inkovitost prava kao metode re-gulacije odno{aja dru{tvenih: porabljivanjeupravnoga prava kao metode u svim po-dru~jima koja su zamisliva s motri{ta {irenjadràvne intervencije dovodi u pitanje samopravo i dràvu a ne temeljne pojmove {to ihje iskovala, medju ostalima i prije svega, nje-gova pravna dogmatika. Tako, zahtjevi zaprimjenom standardnih operativnih procedu-ra s kakvima se isti~u osebujna djelatni{tva,

djelatni{tva koja je gotovo nemogu}im tjera-ti bez primjene takvih procedura, mogu vodi-ti prakticiranju osebujnoga djelatni{tva tak-vom da se upravno pravo stane primjenjivatikao podredno, da se ne kaè, i kao sporedno.

(5) Takva zahtijevanja i takav praxis uka-zuju ne na to, kako ina~e glase izlike, da vi{ene bi bilo potrebe za upravnim pravom i nje-govom dogmatikom kao metodom, ve} samona to da se ni u obavljanju upravnoga djelat-ni{tva ne bi vi{e moglo, pa~e ne bi vi{e nitismjelo, smatrati dopu{tenim da i nadalje u to-likoj mjeri preteù profesionalni djelatnicipravne struke, a niti poraba pravne dogmati-ke kao metode isklju~ive, ve} da se imade po-sti}i primjerenu zastupljenost i drugih strukakoje su od neke manje ili ve}e ali uvijekzna~ajne va`nosti za u~inkovito tjeranje dje-latni{tva u odnosnim podru~jima, zastuplje-nost primjerenu ali s motri{ta obavljanja dje-latni{tva uz visoke standarde profesionaliteta,pravosmjernosti i samoodgovornosti.

S druge strane, dominacija ne-pravni~kihna~ina razmi{ljanja i standardnih operativnihprocedura nad pravni~kom dogmatikom nemora zna~iti i bolje razrje{ivanje problemastvarnosti, ve} samo to da stanovite dru{tvenegrupe pokazuju u tomu ve}u ili manju usp-je{nost da, tendencijelno, svoje osebujnegrupne interese nametnu dru{tvu kao op}eni-to legitimne, a svoje doktrinarne i profesio-nalne stavove kao zasebne nametnu kaoop}enito vaè}e slu`benicima tijela vlasti idrugih javno-pravnih tijela kao zastupnikajavnoga interesa.

Razumijeva se, koliko u kojemu podru~-ju, osobito u onima u kojima, interesno, pre-teè zajedni~arsko djelovanje, toliko moèbiti smislenim {iriti podru~je prava socialno-ga, prava koje je kao neki “posredni ~lan” iz-medju prava javnoga i prava privatnoga.[irenjem pak prava socialnoga ne umanjujese, doti~no ne mora se umanjivati, potreba zaupravnim pravom, svakako ne u onim sugle-dima {to ih se smatra “pravo-za{titnim”, kao{to su to, poglavito, oblici formalnih akata,


visoko formalizirani postupci, uobli~avanjepravo-za{titnih zahtjeva, etc.105.

(6) U zahtjevima za preispitivanjem sa-mih temelja upravnoga prava ne osporava sena~elno vrijednost dogmatskih po~ela uprav-no-pravnoga sustava. Naime, temeljno o~eki-vanje gradjanina, ono da bude za{ti}en odpresizanja apsolutisti~ke javne vlasti, bilo biglavnom silom u uobli~avanju osebujne jav-no-pravne dogmatike, one dogmatike kojojse imade zahvaliti za nastanak na~ela o odva-janju vlasti (séparation des pouvoirs,Gewaltentrennung), a to je zahtjeva i praxi-sa za bezuvjetnom autonomijom vlasti sud-bene, s ustavom i sa zakonima zajam~enau~inkovita za{tita prava vlasni{tva i visoko-mjerno po{tivanje drugih sloboda i prava, iz-vodjenje i uobli~avanje pravo-za{titnih ustro-ja, od kojih se isti~u preventivnoga i represiv-noga nadzora od strane vlasti sudbene.Dosljedno i sustavno razvijanje i, jo{ i vi{e,usavr{avanje pravo-za{titnih mehanizama,medju kojima i osobito nadziranja sudbeno-ga, imalo je kao skrajnju ali i po sebi logi~kukonsekvenciju, a to je uspostava pogre{nostiupravnoga akta kao instituta i razvijanjeu~enja primjerenih tomu. S druge pak strane,razvijanje u~enja o javno-pravnim korporaci-jama, o pravnoj i poslovnoj sposobnosti prav-nih osoba, kao i, poglavito, u~enje o javnomuvlasni{tvu, bitno doprinose razrje{ivaju mno-gih problema u odredjivanju {to bi javna vlastsmjela a {to ne bi smjela ~initi, dokle seùgranice {to ih se postavlja preraznim zah-va}anjima dràvnim.

Medjutim, sav taj razvoj dogmatskih ele-menata upravno-pravnoga sustava gubio bi,uza sve to {to se priznaje i pripoznaje da suu~enja o tomu izvanredno cjelovita i, u veo-ma velikomu broju svojih najzna~ajnijih po-

jedinosti, i od neprolazne vrijednosti, u svojojva`nosti, jednostavno iz razloga {to bi u sve-mu tomu sadràni motiv, zahtjev gradjaninaza nesmetano{}u, nazadovao na ljestvici vri-jednosti. Naime, “funkcionaliziranje pojedi-na~ne egzistencije racionalno oblikovanimmacro-organizmima” do te mjere da ~ovjek-pojedinac postane objektom (“igra~kom”)takvih macro-organizama kao “sekundarnihsustava” ne umanjuje ve}, suprotivno, uve-}ava potrebu za pravom op}enito, a potrebuza upravnim pravom poglavito, naime da se uzna~ajnim podru~jima u kojima prava gradja-nina-pojedinca mogu biti vi{e ugroèna ne-goli {to to moè s djelovanjima nositelja vla-sti upravno-izvr{bene biti ~injeno i u~injeno,ustroji adekvatne pravo-za{titne mehanizme iosigura da primjenjivanje prava te~e kaoizraàj i zajam~enost osobne slobode, grad-janske jednakosti i dru{tvene pravednosti.Sve to ne iziskuje da se potpuno revidiraupravno-pravnu dogmatiku: niti u dràvi li-beralnoga gradjanskog dru{tva ne bija{e ka-rakteristi~nim samo zahtjev da se gradjaninane uznemiruje presizanjima javne vlasti, ve}i zahtjev da dràva za njega ne{to pozitivnou~ini. Drugo je pitanje to {to je ono “ne{topozitivno u~initi” (besoin de faire quelquechose positivement) od strane dràve doìv-jelo s obzirom na duboke promjene u struk-turi potreba veliko {irenje u kakvo}i i koli-ko}i, pretvorilo se u “potrebu da se puno togau~ini” (besoin de faire beaucoup de chosespositivement)106.

Razmi{ljanja o tomu da se izvede potpu-nu reviziju upravno-pavne dogmatike, samihtemelja upravnoga prava, kre}u se, zapravo, ucirculusu, circulusu {to ga oblikova{e sami titeoreti~ari-revizionosti. Oni ukazuju najprijena poèljnost “racionalno-oblikovanih ma-cro-organizama”, tvrde}i da }e takvi sa sa-mim svojim samoreguliraju}im utjecanjimau~initi ako ne bespotrebnom a ono, svakako,


142

105O socialnomu pravu kao “posrednomu ~lanu izmedju

prava javnoga i prava privatnoga” - cf. in L. Mendieta yNunez, Théorie des groupements sociaux - suivi d’uneetude sur le droit social, M. Rivi~re et Cie, Paris, 1957.,pp. (poglavito) 217. et s. (traduction de l’espagnol améri-cain). Cf. et B. Babac, O nekim op}im problemima uo-bli~avanja... etc.,..., supra.

106Parafraza onoga Paretovoga besoin de faire quelque

chose kao motivacijske sile da se “ustrojeno djeluje” - cf.V. Pareto, Manuel d’économie politique, Giard et Brière,Paris, 1909.

podrednom i sporednom, javnu vlast i javnopravo, da bi zatim ukazivali na opasnost da~ovjek-pojedinac postane i ostane pukim ob-jektom tih macro-organizama kao sekundar-nih sustava i, da{to, pozivalo se “u pomo}”dràvnu vlast i javno pravo. Nu, tako {to, nai-me u~initi ako ne bespotrebitom, a ono nasvaki na~in podrednom i sporednom javnuvlast i javno pravo, bje{e kao ideal, da se nekaè vrhovna vrijednost, poglavito, premdane i samo, u onomu poretku komunisti~ko-socijalisti~komu, doti~no poretku nacional-socijalisti~komu, usvojenim upravo u funkci-ji potpunoga robovanja ~ovjeka-pojedinca“samoupravno-reguliraju}im macro-organiz-mima kao sekundarnim sustavima” i sustavudràvno-partijske ideologijske prinude kaoprvenstvenoga sustava.

(6-a) Druk~ije re~eno, kada se dogodiloto da se pojedina~nu egzistenciju uistinufunkcionalizira dotle da postadne objektomonoga racionalno oblikovanog macro-orga-nizma kao “sekundarnoga sustava”, prizivase tada u pomo} dràvu da svoju du{upreusmjeri od svojega skrbljenja za nesputa-nost gradjanina k skrbljenju da se za gradja-nina ne{to u~ini, da se okrene od javne vlastikoja osigurava da gradjanin moè nesputanodjelovati k javnoj vlasti takvoj da osiguravaudioni{tvo gradjana u davanju doprinosa iprimanju usluga izravno ravnaju}i s tim ivode}i to. Kada bi se pak u onomu komuni-sti~ko-socijalisti~kom poretku dràvu osjetilokao previ{e utopljenu u dru{tvo, doti~no kadase vi{e ne bi moglo s pomo}u nje neke ose-bujne dru{tvene probleme rje{avati, prizivanaje upomo} (ograni~ena) privatna inicijativa i,u nekoj mjeri, raslojavana birokracija ustroje-na oko onih “racionalno-oblikovanih macro-organizama”.

Proizlazi da u obnovi i konstituiranjuupravnoga prava hrvatskog moramo po}i, ko-liko je rije~ o pravno-filozofskim umovanji-ma i su-pravnim teoretiziranjima, od nekoli-ko osnova, i to:

(a) obnoviti i osuvremeniti klasi~nu dog-matiku upravnoga prava kao javnoga prava,

osobito kako se takvu dade iz hrvatskedràvno-pravne tradicije izvesti, i nau~avanjanajvrijednijih pisaca iz pravnih sustava ze-malja zapadno-europskoga kulturnog kruga;

(b) revalorizirati nau~avanja starijih prav-nih pisaca hrvatskih i u~initi ih, kao i djelanajva`nijih pisaca iz najutjecajnih zemalja zarazvoj javnoga prava (osobito Francuska iNjema~ka), dostupnim studentima i znanst-venicima, stru~noj i kulturnoj javnosti;

(c) osigurati dostupnost i prou~avanjehrvatskih dràvno-pravnih postignu}a u jav-noj upravi i u pravu upravnomu, osobito onihinstituta i institucija {to ih se dade kao “povi-jestno ìvi dio pro{losti naroda” (E. îmi}),doti~no kao dràvno-pravnu tradiciju narodaHrvatskoga i njegove svijesti o pravici i pra-vu, osmisliti, kvalificirati.

Dràvno-pravna postignu}a hrvatska {toih se dade kao hrvatsku dràvno-pravnu tra-diciju osmisliti (to~. (c)), kao ne{to s ~im sedoprinosi uspostavljanju i obdràvanju nacio-nalnoga i dru{tvenoga duhovnog kontinuite-ta, imade se pravno-kulturalno osmisliti i upravni poredak novovjeke Hrvatske ugradji-vati, i na taj na~in utjelovljivati ih u kulturniìvot naroda Hrvatskoga tijekom procesa re-konstrukcije Hrvatske kao Dràve-Nacije ihrvatskoga gradjanskog dru{tva kao njezinepotke. To nije i ne }e mo}i biti izvedljivimbez obnove i osuvremenjivanja klasi~ne dog-matike prava upravnoga (to~. (a)), {to }e re}itretiranja prava upravnoga kao javnoga prava,s tim {to i jedno i drugo kao neizostavno pret-postavlja da se objavi kriti~ka izdanja djelastarih pravnih pisaca hrvatskih i rasprave onjima, kao djela najistaknutijih pisaca o jav-nom pravu iz respektivnih zemalja, kako bi ihse u~inilo dostupnim stru~noj, znanstvenoj ikulturnoj javnosti (to~. (b)).

(7) Kao {to se to ve} re~e, u svrhe ute-

meljenja hrvatskoga upravnog prava, prijeko

je potrebitim, pored obnavljanja i usavr{a-

vanja klasi~ne pravne dogmatike (to~. (a)), te

revalorizacije starijih pravnih pisaca hrvat-

skih (to~. (b)), osmisliti dràvno-pravnu tra-


diciju hrvatskoga naroda i njegovu svijest o

pravici i pravu (to~. (c), a to zna~i valorizira-

ti i revalorizirati u slijedu ukupnoga povije-

snog razvoja (od stolje}a VII-oga), a prije

svega onoga modernog (od god. 1848.) ona

dogadjanja koja su rezultirala relativno traj-

nim dràvno-pravnim i sli~nim kulturalnim

postignu}ima, a od velikoga su upravno

-pravnoga zna~enja. Od postignu}a od uprav-

no-pravnoga zna~enja, moglo bi se, i moralo,

prema raspoloìvim rezultatima dosada{njih

pravno-povijesnih prou~avanja, istaknuti ova,

i to kako slijedi.

(8) Prvo, od nezaboravnoga zna~enja su

djelovanje i zaklju~ci Hrvatskoga Dràvnog

Sabora od revolucionarne godine 1848., po-

glavito objavljivanje “Manifesta naroda hr-

vatsko-slavonskoga”, u kojemu se nagla{uje:

(a) namjeru “slobodnim i jednakim naro-

dom u slobodnoj dràvi bivati”;

(b) htijenje da se dràvnu zajednicu svoju

vlastitu i s drugim narodima utemelji na hr-

vatskomu dràvnom pravu (na~elo histori-

~ko) i na samoodredjenju naroda (na~elo pri-

rodo-pravno);

(c) èlja da se mirotvorstvom i skladom

rje{ava prijepore i sukobe medju raznim na-

rodima.

Drugo, djelovanje i zaklju~ke “Velikoga

Sabora Hrvatskog” od god. 1861. - ovaj je

Sabor, sazvan u slijedu pada i opadanja (Ba-

chovoga) apsolutizma, a polaze}i od na~ela o

samoodredjenju naroda i o hrvatskomu dr-

àvnom pravu, istakao po tomu {to je:

(i) jasno izrazio hrvatsku dràvnu samo-

stalnost, kako naspram Ugarskoj, tako i na-

spram Austriji - odredjuju}i hrvatsko dràvno

ozemlje, konstituiraj}i Hrvate kao zaseban

politi~ki narod, te proponiraju}i hrvatskim

zemljama svojstveno ustrojstvo vlasti i upra-

ve, s tim da se u odnosima s Ugarskom, s jed-

ne strane, te s Austrijom s druge strane, priz-

naje samo zajedni{tvo u vladaru;

(ii) udario zasade obnovi hrvatskoga “hi-

stori~kog ùpanijskog ustroja” u sklopu ob-

nove “ustavnosti” u ukupnosti, {to zna~i

za~imanje procesa upravne modernizacije i

slamanja apsolutizma;

(iii) postavio programske i pravne zasade

uspostavljanju hrvatskih nacionalno-kultur-

nih ustanova, kao {to su Sveu~ili{te u Za-

grebu, narodnoga pu~kog {kolstva, srednjega

{kolstva, realne gimnazije i trgova~ko-obrt-

ni~koga {kolstva, etc., {to je trebao biti temelj

za dalju potvrdjivanje hrvatskoga jezika kao

slu`benoga jezika i vladaju}ega jezika u kul-

turi i nastavi te, poglavito, u pravu i pravno-

mu razmi{ljanju.

Tre}e, najve}e zna~enje, nacionalno-po-

liti~ko zna~enje op}enito a ono upravno

-pravno poglavito, imadu reforme {to ih je

poduzeo Ivan Maùrani} (1815. - 1890.) kao

prvi (i jedini) “ban-pu~anin” (1873. - 1880.).

Naime, njegove su reforme u svezi sa zna~aj-

nim uspjesima politi~koga vodstva hrvatskog

iz nagodbenja~koga razdoblja (1867./1868. -

1918.) da i u sklopu Hrvatsko-Ugarske Na-

godbe (1868.) da se Hrvatsku politi~ki u

smislu modernih shva}anja o “ustavnoj dr-

àvi” i “dràvi pravâ profilira, u politi~komu

djelovanju, kulturnomu ìvotu i nastavi hrvat-

ski jezik afirmira, vlastite politi~ke stranke

ustroji i profilira, a to zna~i i prerazne poli-

ti~ke ideje koncepcijski artikulira i razradi,

hrvatsku upravu osuvremeni i modernizira.

Dakle, od reformi Maùrani}evih moè se, s

motri{ta upravno-pravnoga, posebice ove

istaknuti, i to:

a/ Preustrojenje politi~ke uprave - krije-

po{}u Zakona ob ustrojstvu uprave politi~ne

u kraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji (1874.)

naredjeno je odvajanje uprave od sudstva,

odredjeno ustrojenje podùpanija kao uprav-

nih oblasti prve molbe i ùpanija kao isk-

lju~ivo samoupravnih municipia, te uredilo

poslove politi~ke uprave koliko su glasom

odnosnih Nagoda pripadali u samostalni dje-

lokrug Banske Hrvatske, a poglavito napusti-

lo tzv. municipalni sustav; s tim u svezi treba

spomenuti i zakone s kojima se nastojalo


144

preurediti zadru`ne i urbarialne odnose, koji

skupno s odnosima u svezi s utjelovljenjem

Vojne krajine matici zemlji obiljeùje sudbo-

nosno hrvatsku povijest nagodbenja~ke

Hrvatske.

b/ Razdvajanje sudstva o uprave - {to je

prvim preduvjetom vladavine prava, podvr-

gavanja uprave u~inkovitomu sudbenom nad-

ziranju, te vladavine na~ela zakonitosti

op}enito, a u upravnomu djelovanju poglavi-

to: to je ve} bio naloìo onaj Zakon ob

ustrojstvu politi~ne uprave (to~. (a/), a u tomu

slijedu Zakon o vlasti suda~koj, uz prete}i

Zakon o kaznenoj odgovornosti sudaca

(1874.), uspostavlja sposobnost sudaca kao

kriterij namje{tenja i napredovanja, te neod-

visnost sudaca od politi~kih oblasti, predvid-

jaju}i zapreke otpu{tanju iz razloga po-

liti~kih, te osiguravaju}i odgovorno obavlja-

nje du`nosti i stalnost u slu`bi.

c/ Preuredjenje izbornoga reda - kada se

dokinulo vladin posvema{nji nadzor nad iz-

borima i povjerilo ga podùpanijskim i ko-

tarskim odborima, zatim pro{irilo izborno

pravo za izobraène pojedince - i to na u~ite-

lje temeljnih {kola, kapelane, ~inovnike

nov~anih zavoda i umirovljene ~asnike.

Da{to, u svezi s preuredjenjem izbornoga za-

kona, te op}enito u svezi sa {irenjem vladavi-

ne sloboda i prava, donekle se preuredilo i

Zakon o tisku od god. 1852., i to s dono{e-

njem novoga zakona, s kojim se, posebice,

dokinulo sustav koncesioniranja, pravo

upravnih oblasti da obustave tiskanje, preci-

ziralo ka`njivi sadràj, ali o ~emu odlu~uje

isklju~ivo sud, kao i osiguralo isklju~enje iz

tiskovne porote svih pojedinaca koji bi bili

ovisni o vladi.

(9) êtvrto, trebalo bi, uza sve protu-

rje~nosti banovanja toga plemenita{a, spome-

nuti i jedno va`no postignu}e Dragutina

Khuen-Hedervary (1849. - 1918.) kao bana

(1883. - 1903.), a to je obnova hrvatskoga

“histori~kog ùpanijskog ustroja, kada se gla-

som zasebnoga Zakona ob ustroju ùpanija i

o uredjenju uprave u ùpanijah i kotarih

(1886.) ustrojilo kotarske upravne oblasti kao

upravne oblasti prve molbe, te ùpanijske

oblasti kao upravne oblasti druge molbe a iz-

nimno i prve, te kao oblasti samouprave, a

glasom zasebnoga Zakona o ustroju gradskih

op}ina (1895.) ustrojilo gradove kao samou-

pravne gradske op}ine oblasti u upravnomu

pogledu izjedna~ene, ovisno o svojemu ran-

gu, s kotarima (u pravilu) ili ùpanijama (iz-

nimno: Zagreb, Osijek, Vara`din i Zemun).

Peto, uspostavljanje Banovine Hrvatske

(1939. - 1941.) kao oblika obnovljenja hrvat-

ske dràvnosti u sklopu kraljevske Jugo-

slavije, koji je pothvat u onomu upravno-

pravnom pogledu zna~io ustrojenje samostal-

ne uprave u svim oblastima osim, na~elno,

diplomacije, novca i, djelomi~no, vojske.

Poglavito je u tomu smislu bilo va`nim i

ustrojenje Upravnoga sudi{ta u Zagrebu sa

svojstvom vrhovnoga upravnog sudi{ta te,

da{to, i izraàja priklanjanja koncepciji o za-

sebnomu upravnom sudovanju i sudstvu.

[esto, obnova hrvatske dràvnosti u sklo-

pu republikanske Jugoslavije (1943. (1945.) -

1990.), donosi niz zajedni~kih postignu}a na-

ravi upravno-pravne, od kojih se moè, po-

glavito, spomenuti sljede}e: ustrojenje uprav-

noga sudovanja (1952.), propisivanje uprav-

noga postupka (1956.), uspostavljanje

ustavnoga sudovanja (1963.), uspostava na-

cionalnoga vrhovni{tva unutar federalizma

kao ustroja zajedni~ke dràve (1943. - 1945.),

te s tim u svezi zajam~enje cjelovitosti

ozemlja Republike, njezinoga obalnog mora i

pomorskoga pojasa (1971. - 1974.), ovlast

postupanja i u vanjskim odnosima (1974.).

Od vlastitih postignu}a treba spomenuti

ustrojstvo vlasti i uprave (1963., 1974.), s

osobitim naglaskom na razvijenost lokalne

samouprave, te postignu}e u obliku “zajedni-

ca op}ina kao samoupravnih dru{tveno-poli-

ti~kih zajednica” (1974. - 1986.), koje su u

bitnomu doprinosile uravnoteènju vlasti po

razinama, ja~anju odgovornost za svrsishod-


nost i racionalitet u radu i poslovanju tijela

vlasti i uprave, te homogenizaciji hrvatskoga

nacionalnog prostora107.

1.3.3. Definicije upravnoga prava.Nutarnje diferenciranje pravaupravnoga

(1) Upravno je pravo grana javnoga pravanaspram, da{to, teoriji interesa, doti~nopromicanja vrijednosti. I, uistinu je, predmni-jevaju}i uvijek da je u pitanju vi{e na~inpravni~koga umovanja a manje na~in razvr-stavanja prava u grane, stabla, etc., raz-djeljivanje prava na pravo javno i pravo pri-vatno ili, kako to kaè M. Weber, na “poredakupravljaju}i” (ordre administrant, Verwal-tungsordnung) ili “javno pravo” (droit pu-blic, oeffentliches Recht), te na “poredak re-guliraju}i” (ordre regulateur, Regulierung-sordnung) ili “privatno pravo” (droit privé,Privatrecht) 108, koli iz razloga teoretskih toli

iz razloga prakti~kih, nu`no potrebitom, {tone zna~i, dakako, da ju se na teoriji interesaimade u cijelosti utemeljivati.

Razdjeljivanje ~itavoga pravnog corpusana javno i privatno jest, a sukladno i onomunovovjekomu doti~no modernomu razvojujavne uprave i upravnoga prava, starodrev-nom i seè sve do rimskoga doba, doba kadaju je utemeljio, ili se to barem njemu pripisu-je, Ulpianus izrekav{i publicum ius est quodad statum rei Romanae spectat, privatumquod ad singulorum utilitatem: sunt enimquaedam publice utilia, quaedam priva-tim109, a operirala je unutar politi~ko-uprav-noga ustrojstva za kojega bija{e karakteri-sti~nim sustav magistratura kao jedinstvaizvr{itbene vlasti, upravne slu`be i politi~kefunkcije, relativno maksimalna institucionali-ziranost dru{tvene vlasti koju se utjelovljivalou institucijama obitelji, privatnoga vlasni{tvai dràve, te politi~ko-upravno ustrojstvo {toga zna~ajni elementi vojne demokracije pro-ìmahu.

Nije posvema ispravnim, en passant, tvr-diti da je vrhu one razdiobe rije~ ba{ o krite-riju “interesa”, ve} se s jedne strane imade“stanje rimske dràve” (status rei Romanae),doti~no “dràva rimska kao vrednota” i po-~ela pravnoga corpusa {to ga se razvijalo irazvilo oko “dràvnoga razloga” (raison d’É-tat, Staatsraison), pravno uobli~enoga, ina~eali ne i samo, u pojmu “javnoga interesa” (in-térêt public, oeffentliches Interesse) a, s dru-ge strane imade se pak “koristi pojedinaca”(intérêts des particuliers, Interessen vonEinzelnen), koristi kakve imadu jedino“stanjem dràve”, {to zna~i interesom njezi-noga opstanka, skrbi i promicanja, biti omed-jeni. Drugim rije~ima, ne bi postojao “interesdràve”, pogotovo ne interes koji bi mogaointeresima pojedinaca biti suprotivan, ve} bipostojala “ideja dràve” (idée d’État, Staat-sidee), koja bi kao vrhovna vrijednost karak-teristi~na za ideologiju odnosnih nacionalnih


146

107Cf. za, i to: “Manifest naroda hrvatsko-slavonskoga” - F.

ûlinovi}, Dràvno-pravna historija jugosl. zemalja,[kolska knjiga, Zagreb, 1961., knj. I., pp. 88. - 97., te A.Beuc, Povijest institucija dràvne vlasti kraljevineHrvatske, Slavonije i Dalmacije, Zrinski, âkovec,1985., pp. 249. et s.; djelovanje i zaklju~ci “VelikogaSabora Hrvatskog” od 1861. - F. ûlinovi}, supra, pp. 102.- 107., te A. Beuc, supra, pp. 269. et s.; reforme Maùra-ni}eve i za K. Khuen-Hedervary - F. ûlinovi}, supra, pp.140. et s., A. Beuc, supra, pp. 275. et s., te E. Pusi},Hrvatska sredi{nja dràvna uprava i usporedni uprav-ni sustavi, [kolska knjiga, Zagreb, 1997., pp. 142. - 143.,156. - 167.; uspostavljanje Banovine Hrvatske - F. ûli-novi}, Jugoslavija izmedju dva rata, H.A.Z.U., Zagreb,1961., pp. 134. - 168., te E. Pusi}, supra, p. 172.; hrvatskauprava u sklopu republikanske Jugoslavije - E. Pusi}, su-pra, pp. 174. - 181., te isti: Upravni sistemi ..., supra, sv.2., te B. Babac - Zv. Lauc, Regija i regionalizacija uHrvatskoj, Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Osijeku, Osijek,1989. Ali cf. poglavito M. Grosz - A. Szabo, Premahrvatskomu gradjanskom dru{tvu, Globus, Zagreb,1992., pp. 191. - 575., poglavito 369. - 423.; M. Smrekar,Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu u kraljevinahHrvatskoj i Slavoniji ..., supra, sv. 1., pp. 1. et s., 128. et s.,464. et s., 596. et s.

108Cf. M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft ..., supra,

pp. 27. - 30., 181. et s. Za “interes” kao kriterij - cf. V.Ivan~evi}, Institucije upravnoga prava ..., supra, pp. 8.et s. Cf. et I. Krbek, Upravno pravo (I./1929.)..., supra,pp. 92. et s.; B. Babac, O “~inidbi javne slu`be” ..., su-pra. O tomu da je, odnose}i se na javno i privatno pravo,rije~ o kategorijama pravnoga prosudjivanja - cf. G.Radbruch, Rechtsphilosophie ..., supra, §16.

109Cf. in Ulpianus, De iustitia et de iure, 1., par. 2., nazn.

po V. Ivan~evi}, Institucije upravnoga prava ..., supra,pp. 8.

institucija interese pojedinaca obuhva}ala ipomirivala.

(2) U svojim je kasno-feudalnim oblicimai srednjovjekovna dràva, u obli~ju apsoluti-sti~ke monarhije izrazila, dakako u po~etnim,rudimentarnim, oblicima, takvu istu pravnupodjelu, koju se u smislu koncepcije nacio-nalne pravne dràve razvilo i dotjeralo do go-tovo savr{enih, klasi~nih, oblika tijekomstolje}a XIX-oga, medjutim daljnjim razvo-jem znatno modificiralo a, od strane stanovi-tih pisaca i {kola, i napu{talo - u smislu kon-cepcija, kako se to smatralo, o socialnoj prav-noj dràvi kao njezinomu kasnijem izdanku.Kako se niti unutar koncepcije one socialnepravne dràve nije uspijevalo prona}i kriteri-je da se isti problem postavi i rije{i, ne bija{edruge do li zadràti, uza sve, tobo`nje ilizbiljske, manjkavosti i prigovore, podjeluprava na javno i privatno. Ipak, jedno je po-stignu}e iz odnosnih poku{aja da se napustipodjela prava na javno i privatno ostala, a toje jedno jasno teoretsko uvidjanje da bi semoglo unutar takve podjele osmisliti i tre}ega~lana, naime pravo socijalno, kada bi ona iz-reka staroga Ulpianusa mogla, moèbitno itrebala, onda glasiti: “Publicum ius est quodad statum rei Romanae spectat, privatumquod ad singulorum utilitatem, sociale quodad prosperitatem omnium in communitate:sunt enim quaedam publice utilia, quaedamprivatim, quaedam communiter - in iustitiaesensu “ 110.

Razumije se, kada se ~itavo pravo doti~noona njegova grana {to ju nazivljemo “uprav-nim pravom” ili “javnim pravom” ho}e neoko “izvjesnoga interesa” kao temeljnogakriterija uobli~iti, ve} oko “neke osebujneopre~nosti interesne” kao isto tako temeljno-ga kriterija, mora do spoticanja naravi socio-lo{ko-pravne i naravi pravno-normativne do-laziti, a ba{ se upravo s pozivom na manjka-vosti interesa kao kriterija i zabacivaloodnosnu pravnu podjelu. Naime, kada se“protivnost interesnu” uzme, kao {to to ~inemnogi kriti~ari, kao isklju~ivi kriterij, {to }ere}i opreku izmedju “interesa javnoga” i “in-teresa privatnoga”, “interesa pojedinaca” i“interesa dru{tva”, “interesa op}ih” i “intere-sa posebni~kih”, etc., teorija po kriteriju inte-resa mora onda u vodu pasti kada uspje{nimpostane pozivanje na to da se u ljudskim dru-{tvima ne imade takve protiv{tine, da takvuopre~nost nije uljudbenski (sub specie civili-sationis) mogu}im konstituirati, nije smi-slenim takvu opreku hipostazirati, nije oprav-danim, s razlogom, onore~enu pravnu po-djelu zanijekati i u povijest potisnuti 111.

Podjela prava na javno i privatno, moè-bitno i na socialno, nije nikada ni bila, a nitije ikada i mogla biti na ma kakvim “nutar-njim” kakvo}ama prava utemeljena, kakvo-}ama koje bi onda kao kriterij ovakve ilionakve podjele prava figurirale, ve} samo nameta-juridi~kim doti~no pravno-sociolo{kimkriterijima. Rije~ je tu, dakle, o vrstama us-mjeridbenosti legitimnoga dru{tvenog djelo-vanja, doti~no da li je rije~ o djelovanjimakoja bi bila “dràvno-usmjerena”, “zajed-ni~arski usmjerena”, “usmjerena {ansama {toih se otvara stanovitim reguliranjem”, doti~-no. Onaj sastojak ili, {to je bolje, sugled ~ita-voga pravnog corpusa {to ga se moè i trebai doktrinarno i prakti~ki oko uredjivanja dje-


110O zna~enju razlikovanja “liberalne pravne dràve” od

one “socialne” - cf. Ekk. Stein, Staatsrecht ..., supra, pp.43. et s.; L. Duguit, Les transformation du droit public..., supra. Za “tre}ega ~lana” - cf. L. Mendieta y Nunez,Théorie des groupements sociaux..., etc., supra; et B.Babac, O nekim op}im problemima uobli~avanja...,etc., supra, ali ve} u doct. diss. razvijeno - na istomuPravnom fakultetu (sije~anj 1982.): Samoupravnoodlu~ivanje i birokratska struktura, pp. 283. - 314.; za-tim u kasnijoj knjizi pod istim naslovom, Pravni fakultetSveu~ili{ta u Osijeku, Osijek, 1986., pp. 154. - 182.,naro~ito p. 170.; kao i u raspravi Ogled o poretku sa-moupravnoga socijalizma, Pravni vjesnik, Osijek, 1986.,1/86, pp. 93. - 123., naro~ito p. 114. Odnosnu dopunu pro-blematizirao je, koliko je to nama poznatim, samo E. Pusi}- cf. Dru{tvena regulacija, Pravni fakultet Sveu~ili{ta uZagrebu, Zagreb, 1989., pp., posebice, 217., 226.

111Cf. in V. Ivan~evi}, Institucije upravnoga prava ..., su-

pra, pp. 10., 11. Neka je slobodno primijetiti da je prof. V.Ivan~evi} (1924. - 1992.), jedan od na{ih najsjajnijihupravno-pravnih pisaca, uspijevao umovanje o upravnomupravu na vrlo inteligentan na~in u obrazce razmi{ljanja uokrilju ideologijske prinude uklapati a ipak srce onoganau~avanja o~uvati.

lovanja s kojima se nastoji na obdràvanju,njegovanju i na promicanju vrijednosti dr-àve kao institucije uobli~iti, moèmo osmi-{ljavati i prakticirati kao upravno pravo ili,kako veli M. Weber, upravljaju}i poredak ilijavno pravo. Na isti na~in, moglo bi se, a i,kako se to ovdje zagovara, i treba, inzistirati ina konstituiranju ona druga dva velika sugle-da, naime prava privatnoga i prava socialnoga(samoupravnoga), kada bi u pitanju bili regu-liraju}i poredak ili privatno pravo, doti~nosocialni (samoupravljaju}i) poredak ili soci-jalno pravo.

(3) Jedno je od daljnjih i ni{ta manje poz-natih diferenciranja unutar samoga pravaupravnoga ono izmedju upravnoga prava“materijalnog” i upravnoga prava “formal-nog”, razumijevaju}i pod onim prethodnimuredjivanje obveza i prava te pravnih interesapojedinca, pravnih osoba i kolektiviteta poje-dinaca, pod onim potonjim pak ukupnost nor-mi koje se odnose se na “ustrojstvo tijela vla-sti i uprave” i na “postupak” {to ga takva tije-la primjenjuju kada poduzimaju mjere iradnje, uredjuju dru{tvene odno{aje i odlu-~uju o pravima, obvezama i pravnim interesi-ma pojedinaca i pravnih osoba, kao i njihovihkolektiviteta. Podjela na upravno pravo “ma-terialno” i upravno pravo “formalno” imade udjelima pojedinih pisaca (kao {to je to, npr. uIva Krbeka i Eugena Pusi}a) i svoju ina~icu,a to je u tomu da se lu~i upravno pravo “ma-terialno”, upravno pravo “ustrojstveno” iupravno pravo “postupovno”. Da je rije~ oina~ici dokazom je, medju ostalim, i to {toodnosni pisci izri~aj “formalno” kao pojam“pravno-normativni” tuma~e u smislu “(jav-no-pravnih) tijela” i “(pravo-za{titnoga) po-stupka”, pa se daljnja izlaganja ti~u i jedne idruge ina~ice” 112.

Upravno pravo materialno obuhva}alo bi,{to je o~itim, norme s kojima bi se uredjivalo“sadràj” onih obveza i prava, dakle naredbe,

zabrane, dopu{tenja, naloge, etc., ili, ukrat-ko, ovla{tenja i du`nosti i s njima su-poveza-ne odgovornosti izmedju, s jedne strane,pravnih subjekata kao {to su pojedinci, prav-ne osobe i skupnosti, zatim, s druge strane,pravnih subjekata, pravnih osoba kao {to sudràva i druge institucije javne vlasti, doti~notijela dràvne uprave i druga javno-pravna ti-jela, a i odno{aje izmedju samih tih pravnihsubjekata i kolektiviteta, doti~no odno{aje iz-medju institucija javne vlasti medjusobno.

Upravno pravo formalno obuhva}alo bi,prije svega, norme s kojima bi se uredjivalo“ustrojstvo uprave i njezin djelokrug”, {tozna~i ustrojstvo “tijela vlasti i uprave” uukupnosti, pripadnici kojih djeluju, budi topo ovlasti zastupni~koj, budi to po posjedo-vanju upravno-izvr{itbenih ovlasti ili, prav-no-normativno izraèno, s naslova ovlasti idu`nosti kako takve iz rasporedjivanja vlastiproizlaze, u ime dràve kao institucije(“ustrojstveno pravo”). Upravno pravo for-malno obuhva}alo bi i pravne norme s kojimabi se uredjivalo postupak, doti~no postupanjejavne uprave kada izdaje (pojedina~ni) uprav-ni akt, ili donosi upravnu naredbu, ili poduzi-ma kakvu materialnu radnju (“postupovnopravo”). Ali, to iziskuje obja{njenja koja bimorala biti puno vi{e razradjena nego {to jeto uobi~ajeno.

(4) I razvoj samoga na~ela zakonitostidjelovanja uprave obja{njava se zna~ajno i spomo}u pojmova “upravno pravo material-no” i “upravno pravo formalno”, s tim {to serado nagla{uje kao je u po~ecima toga razvo-ja bilo va`nim da se preoblikuje ponajprijepravila s kojima se u epohi dràve absoluti-sti~ke uredjivalo odno{aje izmedju vlastiizvr{no-upravne i gradjana i njihovih kolekti-viteta tako da ih se pretvori iz upravno-ustrojstvenih naputaka naravi nutarnje u nor-me, dakle u pravila takva da se njih vlasni po-zivati se i tre}i doti~no gradjani, {to }e re}i uistinske norme o odno{enjima pojedinca injegove dràve.

Prvo, porabljenje izri~aja “materialno” i“formalno” postalo je toliko {iroko i arbitrar-


148

112Cf. I. Krbek, Upravno pravo I.(1929.), pp. 87. et s.,

159. et s.; E. Pusi}, Nauka o upravi ..., supra, pp. 1. et s.,297. et s.

no da bi se moglo vrlo lako dogoditi da se iz-gubi svaka smislenost u tomu. Sociologijski,ispravnim je zapravo izri~aj “formalan” samoonda porabiti kada se misli na stupanj u koje-mu je, neodvisno o kakvim osebujnim zahtje-vima kojima bi imao udovoljiti, neki kriterij upravu tehni~ki mogu} i u kojemu ga se zbilj-ski primjenjuje, a izri~aj “materijalan” - samoonda kada se misli na stupanj u kojemu onajisti kriterij tijekom primjenjivanja udovoljavaosebujnim zahtjevima, doti~no zahtjevimanaravi politi~ke, eti~ke, utilitarne, hedoni-sti~ke, stale{ke, egalitarne ili kakve druge 113.

S tim u svezi jasnim je da pravo u ukup-nosti, a upravno pravo zasebice posjedujeizvjesnu “formalnu” strukturu, {to }e re}iukupnost kriterija koji su u izvjestnoj mjeritehni~ki mogu}i i kakve se zbiljski primje-njuje, s ~im nije, sve da je takva jedna mjeraveoma visoka, ni{ta re~eno o tomu da li i ko-liko primjena takvih kriterija udovoljavaonim osebujnim zahtjevima. S takvoga mo-tri{ta, ne bi moglo biti razlike izmedju onihdijelova prava upravnoga koji se odnose nasadràj obveza, prava i odgovornosti i onihdijelova koji se odnose na ustrojstvo i postu-pak dràvnih i drugih javno-pravnih tijela.

(5) Drugo, ukupnost pravila koja se odno-se na ustrojstvo i postupak o~ituje nekodvojstvo u svojoj pravoj naravi. Jednom je turije~ o istinskim pravnim normama, dakle onormama koje nose op}e-normativni sadràjkakvim se pravne norme op}enito odlikuju,kao {to su, npr. norme o nadle`nosti - dakle,o rasporedu ovlasti i du`nosti da se rije{istvar kakvu, zatim i norme o “kontrolnimovlastima” - dakle o rasporedu ovlasti idu`nosti da se uspostavlja i dokida tijela vla-sti i uprave, imenuje i razrje{uje javne ~inov-nike, donosi raspolo`be o sredstvima finan-cialnim, etc., kona~no i norme o doktrini i

etici javne slu`be - dakle, norme o tomu {tose smatra moralno, profesionalno i stru~noispravnim postupanjem u obavljanju javneslu`be. Ovakve norme podlijeù onomuistom “materialnom” prosudjivanju, {to }ere}i prosudjivanju da li primjena takvih nor-mi udovoljava i koliko onim osebujnim zaht-jevima, tako da nikako ne bi dolazilo u obzirda bi takve norme bile nekakvoga karaktera“formalnoga”, kako se u vladaju}oj doktrinipravne znanosti u nas to izlagalo. Sve ostalounutar skupa pravila one naravi “ustrojstve-no-postupovne” ne imade karakter pravnihnormi uop}e, pa se moè i smije, dakako, alisamo kao dopuna one pravno-normativnihblanquettes uporabljivati.

Ne{to sli~no vaì i za postupak, postupakkako ga se shva}a u teoriji uprave, doti~no usmislu “na~ina rada za kojega je propisano iliuobi~ajeno da se stanovite radne operacije ilipo~ela radnih operacija obavljaju na jednakina~in u svim istovrsnim slu~ajevima”114.Da{to, s motri{ta teorije upravnoga pravaimade se u vidu, prvenstveno, “pravo-za{titnipostupak”, doti~no takav da mu je prvenstve-na svrha u za{titi dru{tveno zna~ajnih, a usvezi s njegovaanjem promicanjem vrijedno-sti dràve kao institucije legitimnih interesa,kao {to su, npr. jednako postupanje s jednaki-ma, suzbijanje subjektivnih motiva javnih~inovnika kada rje{avaju upravne stvari, ra-spoznavanje okolnosti smjerodavnih s mo-tri{ta utvrdjivanja odgovornosti slu`benika,etc. U zna~ajnomu broju zemalja, pravo-za{titni postupci su i pravno visoko-uredjeni,{to zna~i da postoji, u najmanju ruku, zaseb-no propisan “op}i upravni postupak” a, ovi-sno o situaciji od zemlje do zemlje, i “zaseb-ni upravni postupci”, postupci u kojima sepodredno imade, barem u na~elu, primjenji-vati norme s kojima je uredjen onaj op}iupravni postupak.

Pravno-normativno, svrha “pravo-za{tit-na” {to ju se imade s postupanjem u stanovi-


113Cf. M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft ..., supra,

pp. 44 et s. Rije~ je o parafraziranju Weberovogarazlu~ivanja izmedju formalnoga racionaliteta kakvogagospodarenja i materialnoga racionaliteta gospodarskitako usmjerenoga djelovanja da u ovoj ili onoj mjeri udo-volji osebujnim postulatima naravi vrijednosne.

114Cf. in E. Pusi}, Nauka o upravi ..., supra, pp. 297. et s.;

V. Ivan~evi}, Institucije upravnoga prava ..., supra, pp.180. - 182. Cf. et B. Babac, Upravno postupovno pravo- Odabrana poglavlja, Pravni fakultet Sveu~ili{ta uOsijeku, Osijek, 1998., pp. 1. et s.

toj upravnoj stvari ostvariti obi~no seizraàva tako da se kaè, i to:

(i) Tijela javne vlasti du`na su i vlasna uvodjenju postupka i u rje{avanju omogu}itistrankama da {to lak{e za{tite i ostvare svojaprava, vode}i pri tomu ra~una da to ne budena {tetu prava drugih osoba niti u opre~nostinaspram sa zakonom utvrdjenim javnim inte-resima.

(ii) Slu`bena osoba koja u ime nadle`nogatijela javne vlasti provodi postupak du`na jekada sazna ili prosudi da stanoviti gradjaninili pravna osoba imade, s obzirom na ~inje-ni~no stanje {to ga se uo~ilo, osnove za ost-varenje prava kakvoga, upozoriti ih na to.

(iii) Kada se glasom zakona strankamanalaù kakve obveze, imade se naspram nji-ma primjenjivati one s propisima predvidjenemjere koje su za njih povoljnije, da{to podpretpostavkom da se s takvim mjerama po-stiè svrhu koja je u svezi s javnim interesom{to ga odredjuje zakon 115.

(6) Medjutim, ni{ta se manje u svezi spravo-za{titnim postupcima ne isti~e i pro-blem pove}anja u~inkovitosti, zapravo: pro-fesionaliteta, pravosmjernosti i samo-odgo-vornosti, u tjeranju su-djelatni{tva upravno-ga, poglavito u smislu otvaranja ve}ihmogu}nosti za specializaciju, standardizacijenajekonomi~nije ina~ice, smanjenjem vreme-na priprave i obu~avanja, a i u smisluolak{anja nadziranja. Medjutim, pravno-nor-mativno je to daleko uè izraèno, naime ka-zivaju}i to da su tijela vlasti upravno-izvr{it-bene i druga javno-pravna tijela du`na urje{avanju upravnih stvari osigurati da se pra-va i interesa gradjana i pravnih osoba u~inko-vito ostvaruje, s tim da se postupanje imadevoditi brzo i uz {to manje tro{kova i gubljen-ja vremena za stranku i druge sudionike u po-stupanju upravnomu 116.

S jedne strane, rje{avanjem kakve uprav-ne stvari na na~in da se provodi kakav ina~emanje ili vi{e strogo i manje ili vi{e razradje-no i formalizirano propisani postupak imalobi se posti}i svrhu pravo-za{titnu, doti~no dase pravima i pravnim interesima pruì za{tituunutar promicanja vrijednosti dràve kao in-stitucije i javnoga interesa kao izraàja takvihvrijednosti. S druge strane, provodjenje tak-voga pravo-za{titnog postupka imalo bi istotako doprinositi i u~inkovitosti u tjeranjuupravnoga su-djelatni{tva, a ne samo u~inko-vitomu ostvarivanju prava i pravnih interesa.

Dalo bi se, zasigurnim je, zaklju~iti, da bipravila koja uredjuju kakav pravo-za{titni po-stupak imala dvojaku narav. Jednom bi to bilapravila s obdràvanjem kojih se, kako se tomoè u ve}ini zna~ajnih slu~ajeva o~ekivati,postiè ve}u u~inkovitost, naime s obavlja-njem postupovnih radnji na stanoviti ina~e naonaj, kako je to ve} isticano, propisani na~in.Drugi puta bile bi u pitanju istinske norme,dakle pravila koja su sankcionirana, o ovla-stima i du`nostima tiela javne vlasti i strana-ka u svezi s poduzimanjem procesnih radnji,radnji u provodjenju kojih se zapravo i sasto-ji postupanje u konkretnoj stvari upravnoj.

(7) Medjutim, niti s motri{ta teorijsko-upravnoga, niti s motri{ta pravno-normativ-noga ne bi takvo lu~enje bilo opravdanim.Lu~enje je to zasnovano na opreci izmedjuupravnoga prava formalnog i upravnoga pra-va materijalnog, lu~enju {to ga nije mogu}imni teorijski ni prakti~ki utemeljiti. Naime,provodjenje procedure kakve imade samo to-liko zna~enja koliko utje~e na rezultat postu-panja, doti~no na sudbinu u njemu rasprav-ljanoga i odlu~ivanoga pravo-za{titnoga zaht-jeva. Ponajvi{e iz razloga toga {to jeprocedura uvijek od bitne va`nosti za sam is-hod, premda ne samo iz razloga toga, i dola-zi do toga da se pravo-za{titne postupke stro-go i visoko-formalizirano uredjuje.

Prvenstvena je svrha provodjenja pravo-za{titnoga postupka da se zakonito i pravilnorazrije{i pojedina~nu upravnu stvar koja je


150

115Cf. in ~lancima 1., 4., 5. i 14. Z.U.P., supra. Cf. et B.

Babac, Upravno postupovno pravo ..., supra. 116

Cf. in E. Pusi}, Nauka o upravi ..., supra, pp. 297. et s.;V. Ivan~evi}, Institucije upravnoga prava ..., supra, pp.180. - 182. Cf. et B. Babac, Upravno postupovno pravo..., supra. Cf. in ~lancima 6. i 13. Z.U.P., supra.

predmetom postupanja upravnoga, {to zna~i,da{to, da stranke, u predmnijevi da se ne vri-jedja javni interes, za{tite i ostvare svoja pra-va i pravne interese 117, i takvu svrhu ne moènikakva u~inkovitost nadomjestiti: ~ak {tovi{e, ne mora u~inkovitost ni imati neko iz-ravno zna~enje za pravilnost i zakonitost urje{avanju. U svezi s tako, premda op}enito,definiranom prvenstvenom svrhom svakogapravo-za{titnog postupka priznaje se tijelimajavne vlasti koja postupanje provode i stran-kama i nekim drugim sudionicima ovlasti idu`nosti za poduzimanje raznolikih, ali ose-bujnih medjutim za postizanje onoga pravo-za{titnog u~inka smjerodavnih postupovnihradnji. Takve ovlasti i du`nosti ne bi se smje-lo “formalnim” smatrati: ono {to je u postup-ku formalno jesu samo oblici u kakvima jeobvezatnim radnje procesne poduzimati iakte s kakvima se o ne~emu odlu~ilo donosi-ti, medjutim oblici koji sami po sebi i za sebene imadu ba{ nikakvo ali smjerodavno zna-~enje.

(8) Poznatom je jedna dosta ukorijenjenapremda i vi{e nego prijeporna podjela pravaupravnoga, a to je ona na “op}e upravno pra-vo” i na “posebno upravno pravo”. Op}e pra-vo upravno odnosilo bi se na sve upravne gra-ne, na sve upravne djelatnosti, neodvisno onjihovim vlastitostima s obzirom na sadràj,na~in obavljanja, postupak, nazo~nost ovlastii du`nosti kao pretpostavke da bi se djelova-lo (autoritativnost), dakle na upravnu vlastkao cjelinu, kao sustav ili ustrojstvo. Posebnopravo upravno odnosilo bi se na osobiteupravne grane, grane {to ih se oblikuju poraznolikim ali ne previ{e sukladnim kriteriji-ma, a ponajprije to obi~no biva po sadràjudjelatni{tva i koliko}i javne vlasti kao pret-postavke (jedne od) za tjeranje odnosnogadjelatni{tva. Pri tomu, ne pretpostavlja sene{to {to bi moralo neizostavnim biti, naimeto da se obradba osobitih problema upravno-ga prava s obzirom na grane upravne djelat-

nosti izvodi, a jedino tako i moè biti, pola-ze}i od zasada {to ih se postavi u op}emupravu upravnom, {to ih postavi op}a teorijaupravnoga prava.

Misli se da bi op}e pravo upravno obuh-va}alo obradbu materija za koje se smatra dasu ne samo teoretski ve} i prakti~ko-pro-blemski svim upravnim granama “zajed-ni~ke”, kao {to su, npr., u~enja koja se odno-se, poglavito, na vrela (izvore) prava uprav-noga, pravnu normu i upravno-pravniodno{aj, osobe javnoga prava, zakonitostupravnoga djelovanja i ovlast diskrecionarnu,odno{enja vlasti sudbene i vlasti upravne,upravni akt, odgovornost dràve a i njezinihslu`benika za {tetu, javno-pravna ograni~enjaprivatnoga vlasni{tva i javno dobro.

Posebno pravo upravno obuhva}alo bi,ovisno da{to o tomu kakvo se razvrstanjeupravnih grana smatra teoretski i prakti~kinajprihvatljivijim, pravo zasebnih upravnihgrana, kao {to su: policijsko pravo (pravounutarnje uprave), pravo obrane, pravoupravljanja vanjskim poslovima (diplomaci-ja), pravo uprave za sudove (pravosudje),upravno pravo obiteljsko, upravno pravoimovinsko, upravno pravo gospodarsko,upravno pravo graditeljsko, upravno pravostambeno-komunalno, s tim {to bi to bile gra-ne u kojima kao istaknuto po~elo i pretpo-stavka figuriraju i one upravno-izvr{itbeneovlasti i du`nosti. K tima imalo bi se grane,kao {to su one u svezi s djelatnostima od oso-bitoga nacionalnog zna~enja, npr. {kolstvo,zdravstvo, prosvjeta i kultura, socialna skrb,u kojima, medjutim, ne bi kao onako istaknutelement figurirale one izvr{itbeno-upravneovlasti i odgovornosti, ve} samo manje ilive}e, ali nikada preveliko “povjeravanjevr{enja javnih ovlasti”.

(9) Za ustvrditi je da ne imade nikakvihrazloga diferencirati upravno pravo na uprav-no pravo op}e i upravno pravo posebno, osimkada se kao pretpostavke za teoretiziranje iprakticiranje u upravnomu pravu kao cjelini iu upravnomu pravu pojedinih upravnih grana


117Arg. iz stavka 1. ~lanka 135., u svezi s to~. 2. stavkom 1.

~lanka 141., sa stavkom 1. ~lanka 142., s ~lankom 149., s~lancima 241. do 243. i s ~lankom 249. Z.U.P., supra.

usvoji da se u obradjivanju upravnoga prava s

obzirom na upravne grane imade od op}ih za-

sada upravnoga prava polaziti, zapravo od

primjene teoretskih postavki op}ega uprav-

nog prava na osobite grane, s tim da se odno-

sne grane i teoretski i prakti~ki smisleno obli-

kuje. Kada se takve pretpostavke, medjutim,

usvoje kao date, otpadala bi potreba za razli-

kovanjem op}ega upravnog prava od poseb-

noga upravnog prava. S druge strane, neki

kriteriji {to ih se u svrhu oblikovanja uprav-

nih grana rabi nisu previ{e ni distinktni ni

pouzdani.

Prvi je od njih “autoritativnost”, {to zna~i

da bi se imalo izmedju poslova autoritativne

uprave i poslova ne-autoritativne uprave

lu~iti, {to nije ni teoretski ni prakti~no oprav-

danim: one upravne grane u kojima element

upravno-izvr{itbenih ovlasti nije puno na-

gla{en ali jest nazo~an moè se i smije se,

da{to s motri{ta prava upravnoga, samo toli-

ko zanimati koliko su takve ovlasti u odno-

snim granama nazo~ne, a te i takve ovlasti i

odgovornosti moè se i mora se mo}i obja-

sniti s teoretskim postavkama upravnoga pra-

va kao cjeline, s postavkama koje nisu u svo-

joj vrijednosti ovisne o osobitosti kakve “ma-

terije” upravne.

Drugi se od takvih kriterija vidi u naravi i

sadràju dru{tvenih, ali pravno uredjenih

odno{aja koji u nekom odsje~ku gospodarst-

va i dru{tva oblikuju dani “sklop”, npr.

“odno{aji agrarni i vodni”, “odno{aji pomor-

sko-gospodarski”, “odno{aji veleobrtni~ki”,

etc. Spram takvim odsje~cima gospodarstva i

dru{tva i bilo bi smislenim oblikovati zaseb-

ne ali onda ne jedino upravne grane, ve} za-

sebna pravna corpores, pravna corpores koja

bi bila sklopljena od, kako u kojemu slu~aju,

pojedinih odsje~aka klasi~nih pravnih disci-

plina, kao {to su pravo upravno i pravo grad-

jansko, pravo trgova~ko i pravo radno, etc. U

takvomu slu~aju imalo bi se, npr., “pravo

agrarno i vodno”, “pravo pomorsko-gospo-

darsko”, “pravo veleobrtni~kih odno{aja”,

etc.

1.3.4. Upravno pravo naspram drugimgranama prava

(1) Kao {to je to i uobi~ajenim, takvo ra-spredanje zapo~ima se s razmatranjem “od-nosa prava upravnoga i prava ustavnoga”.Kako se to smatra118, o odnosu upravnogaprava prema ustavnomu pravu jedva da je po-trebito zasebno pisati, jer da potonje kao“osnovna grana prava” stoji iznad svih osta-lih pravnih grana, u horizontalnomu nizu raz-novrsnih pravnih grana, pa tako i iznad pravaupravnoga, a da ustav postavlja na~elne, ali uodredjenim stvarima i podosta razradjenenorme naspram kojima bi se onda imaloupravno zakonodavstvo s ukupno{}u podza-konskih op}e-normativnih akata ravnati.

Nama se ~ini da su tu pobrkane dvijestvari: jednom je to odnos izmedju ustava kaoakta s kojim imadu svi ostali akti, doti~nodjelovanja, biti u skladu, a drugi puta je u pi-tanju jedan posvema drugi odnos, odnos iz-medju upravnoga prava prema ustavnomupravu - kao pravnih grana, od kojih obje kaojedan od sredi{njih izvora imadu ustav zemljekao dràve. Pravne grane nisu ne{to na {to bise ra~vao ~itavi pravni corpus kao pojavakulturalna (pravne grane ne mogu svo pravo“iscrpsti”), ve} su tu u pitanju constructa odpravne doktrine i praxisa, pak izmedju njihne postoji niti moè postojati odnos vi{lje ini`lje pravne grane: pravne grane su ne{to spomo}u ~ega se lak{e spoznaje i primjenjujepravo.

Moglo bi se kazati da ustavno pravo pro-matra upravu i njezino djelovanje “odozgo-ra”, pri ~emu se kao temeljno pitanje postavl-ja ono o sukladnosti kako svakoga upravnogdjelovanja, dakle i “propisivanja” Ustavu kao“kona~noj” mjeri koli ustrojavanja toli prak-ticiranja javne vlasti ili, drugim rije~ima, pra-xisa uprave unutar odrednica zakonitosti kaona~ela i vladavine prava kao politi~koga idea-la. Za razliku od ustavnoga prava, upravnopravo pak promatra upravu i njezino djelo-


152

118Cf. V. Ivan~evi}, Institucije upravnoga prava ..., supra,

pp. 14. - 15.

vanje “odozdola”, pri ~emu se kao temeljnopostavlja pitanje o djelovanju uprave kakvobi se imalo kretati unutar odrednica {to ih po-stavlja izvr{itbeno-upravna vlast koju se unas ustrojava, kao i u svakoj politi~koj zajed-nici koja se vodi idejom o vladavini prava,oko onih politi~kih institucija koje suizraàjem na~ela odvajanja vlastî kao na~elapolaze}i od kojega se uobli~uje nacionalnopoliti~ko-upravno ustrojstvo.

(2) Ukratko, prije bi se moglo o ustavno-mu i upravnomu pravu govoriti kao o onimnaro~itim metodama prou~avanja i praktici-ranja prava, dakle uobli~avanja uprave ipodvrgavanja njezinoga djelovanja op}oj vo-lji izraènoj u ustavnim i drugim pravnim do-kumentima, doti~no vrelima (“pravo dràv-no”), negoli o nekomu odnosu podredjenostii nadredjenosti. Moè biti rije~i samo i jedinopodredjenosti svake norme “ustavu kao o za-konski uspostavljenomu poretku” (M. We-ber) i o nadredjenosti ustava svakomu poli-ti~kom djelovanju, tu i djelovanje vlasti za-konodavne i vlasti sudbene uklju~uju}i.

Da{to, moè se ali samo u jednomu po-svema osebujnom zna~enju i, u takvomu ok-viru, smije i treba govoriti, ali ne o nadredje-nosti ustavnoga prava svim ostalim pravnimgranama, ve} o “ustavnim zasadama” uprav-noga prava samog. Kao i bilo koja drugapravna grana unutar ~itavoga pravnog corpu-sa, i upravno bi pravo moralo svoje “ustavne”zasade imati. Naime, upravu se i upravnopravo ne smije nikako, a to niti s motri{ta pe-dagogijskoga niti s motri{ta pravno-teorijsko-ga, definirati autonomno, ve} se mora polazi-ti, premda ne samo, od Ustava, a u nas se udefiniranju upravnoga prava mora voditira~una jo{ i o “pozitivnoj hrvatskoj dràvno-pravnoj predaji” (tradition, Ueberlieferung),{to se ti~e ustrojavanja i praxisa u vlasti iupravi, s jedne strane, te o novotama {to ih jedonio Hrvatski Ustav (1990.), s druge strane:pozitivna hrvatska dràvno-pravna predajaodnosila bi se na koncepciju o nadu`mo`no-sti (suprématie de la loi, Ueberlegenheit von

Gesetze), kao i na neograni~enost karakteradomene zakonodavne (illimitation du do-maine de la législation, Unbegreztheit desBereichs von Gesetzgeber) {to se, onda, na-dovezuje i definiranje uprave kao “politi~keupravne slu`be” (fonction politico-admini-strative, politisch-oeffentlicher Dienst).Novote se Hrvatskoga Ustava odnose na defi-niranje Hrvatske kao “jedinstvene i nedjeljivedemokratske i socialne dràve” te, unutartako shva}ene hrvatske dràve, na definiranjeuprave i upravnoga prava s obzirom na vla-daju}e shva}anje vlasti upravno-izvr{itbene ikoncepciju o usredoto~ivanju takve vlasti okoonih dràvnih tijela koja imadu najvi{ljeustavne ovlasti, a to su “Hrvatski DràvniSabor i narod neposredno” 119.

Pozitivna hrvatska dràvno-pravna preda-ja (tradition croate positive sur l’État desdroits, positive kroatische rechtsstaatlicheUeberlieferung) i, s tim u svezi, shva}anjehrvatske dràve kao socialne pravne dràve,izraèna je ne samo u hrvatskoj narodnoj svi-jesti, ve} i u samomu Hrvatskom Ustavu - unjegovim “izvori{nim osnovama” - u tomu{to te i izri~u i isti~u hrvatsku dràvno-prav-nu predaju kao okvir osiguravanja nacional-noga i socialnoga duhovnog kontinuitetahrvatskoga naroda u izgradnji vlastite vrhov-ni~ke dràve pa, s tim u svezi, i kao odredni-cu uobli~avanja upravnoga prava i ustroja-vanja javne uprave glasom prava i kroz pravo.

(3) Osebujnije, izvori{ne osnove kazivajuda se “Republika Hrvatska utemeljuje kaonacionalna dràva hrvatskoga naroda i pri-padnika inih naroda i narodnosnih manjina


119Cf. G. Vedel et P. Delvolvé, Droit administratif ..., su-

pra, t. 1., pp. 25. et s.. Medjutim, M. Walin - Droit admi-nistratif ..., supra, pp. 17. et s., 25. et s., govori o ustavusamo u svezi s izvorima upravnoga prava te u svezi s “po-dru~jem uredjivanja pridrànom zakonodavcu” (domainereservé au législateur, Gebiet fuer den Gesetzgebervorbehaltet ), kao i u svezi “naduzmo`nosti zakona” (su-périorité de la loi, Uebermacht von Gesetzen ). Za defi-niranje uprave kao “politi~ke upravne slu`be” - cf. M.Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu ..., su-pra, I. pp. 1. et s. Za zna~enje predaje u uobli~avanjuhrvatskoga politi~ko-upravnog ustrojstva - cf. B. Babac,Obnova hrvatskoga gradjanskog dru{tva ..., supra.

koji su njezini dràvljani, kojima se jam~iravnopravnost s gradjanima hrvatske narod-nosti i ostvarivanje nacionalnih prava u skla-du s demokratskim normama UjedinjenihNaroda i zemalja slobodnoga svijeta”, ali i stim da se “Republika Hrvatska oblikuje i raz-vija kao vrhovni~ka i demokratska dràva, ukojoj se zajam~uje i osigurava ravnopravnost,slobode i prava ~ovjeka i dràvljanina, te pro-mi~e njihov gospodarski i kulturni razvitak isocialna dobrobit” 120.

Medjutim, promi{ljanje odnosa ustavno-ga i upravnog prava dobiva neke osebujne di-menzije s obzirom na oblik politi~koga ustro-ja, odnose}i se tu prije svega na razlike iz-medju ustroja predsjedni~koga, ustrojaparlamentarnoga, ustroja direktorialnoga iustroja polu-predsjedni~koga, koje imadustanovitoga odraza i na oblikovanje javnogaprava, a to zna~i i na odnose ustavnoga iupravnog prava, i to:

(a) U ustroju predsjedni~komu potrebitoje, s obzirom na vi{e nego vidnu istaknutostdràvnoga poglavara, i to ne samo kao insti-tucije i tijela vlasti, ve} i kao osobe, osigura-ti i ja~e i intenzivnije sudbeno nadziranje dje-lovanja vlasti upravno-izvr{itbene, da bi seosiguralo ravnovjesne vlasti i, {to je jo{va`nije, vladavinu prava. S razloga toga, unu-tar takvoga ustroja, kao {to je to slu~aj uS.A.D., sudovi ne nadziru samo ustavnost za-kona i akata vlasti upravno-izvr{itbene, prijesvega onih od predsjednika, ve} i radnje po-jedinih tijela i njihovih slu`benika u vr{enjuovlasti i du`nosti, uz ovlast da im pojedineradnje i zabrane, doti~no narede. âk {tovi{e, i sama ovrha upravnih akata i provod-jenje upravnih radnji podlijeè, u pravilu,prethodnomu nadziranju sudbenomu. Iz tak-vih i nekih drugih okolnosti dade se zaklju~itida je tamo ustavno pravo smjerodavno nesamo za oblikovanje upravnoga prava, ve} jeizravno i svakodobno smjerodavno za uprav-

no djelovanje sviju i svakoga, {to zna~i da seustavnomu pravu pridaje neko svojstvo“vi{ega prava”, takvoga da je naduzmo`nosvim drugim pravnim granama, a to je, po-najvi{e, s razloga {to gotovo isklju~ivo pot-je~e od sudova.

(b) Premda iz ne{to druk~ijih razloga, in-stitucionalnih i drugih, sli~an posljedak kao uS.A.D. moè se na}i u [vicarskoj konfedera-ciji, u kojoj je takodjer Vrhovni sud podjednoi Ustavni sud. Naime, u njihovomu ustrojudirektorialnomu, u kojemu se isti~e sna`norazvijena lokalna samouprava, do bliskostikonfederalizmu razvijeni federalizam, do-ti~no kantonalna samouprava, te daleko {iraizberivost vode}ih du`nosnika i slu`benikanego {to je to slu~aj u drugim oblicima poli-ti~koga ustroja, iziskuje istaknutu ulogu su-dova, i poglavito Vrhovnoga suda u osigura-nju ravnovjesja vlasti i vladavine prava. Utomu svijetlu moè se zapaziti veliki brojsudbenih “umije{ivanja” da bi se rad tijelavlasti, i djelovanje du`nosnika i slu`benikaop}enito dràlo unutar, poglavito, na~ela od-vajanja vlasti, legaliteta, javnoga interesa,srazmjernosti, dobre vjere i povjerenja, te za-brane proizvoljnosti. S razloga toga, ustavnopravo figurira, sli~no kao u S.A.D., kao sva-kodobno pravno orudje, i to i u pravljenju za-kona i u izvr{ivanju zakona.

(c) Ustroj parlamentarni odlikuje se urod-jenim, premda ne uvijek i osiguranim, rav-novjesjem vlasti zakonodavne i vlasti uprav-no-izvr{itbene, tako da se moè, na nekina~in, ovakav ustroj smatrati idealnim pred-lo{kom za raspredanje o odnosu ustavnoga iupravnog prava kako je to ovdje naprijedu~injeno.

(d) Posvema druk~ije stoji stvar s ustro-jem polu-predsjedni~kim, unutar kojega je,posebice u njegovoj ina~ici hrvatskoj, istak-nutost dràvnoga poglavara puno ja~om ne-goli u ~istomu ustroju predsjedni~komu.Takva okolnost iziskuje da treba postojati za-sebni ustavni sud, ali i da taj sud imade nesamo sna`nu ulogu u za{titi ustavnosti i za-konitosti i prava pojedinaca, ve} i da bude


154

120Cf. in Us.R.Hr., supra, Izvori{tne osnove, stavci 3. i 4.

Bilo je nu`nim u Ustavu nalaze}u se izri~aj “blagostanje”nadomjestiti s izri~ajem “dobrobit” (bien-être, Woh-fahrt).

djelatnim ~imbenikom razrje{ivanja, gotovoarbitriranja, preraznih sukoba izmedju raznihvlasti kada se to ti~e ustavnosti ustroja,za{tite sloboda i prava, te sveop}e zakonito-sti. U takvomu sklopu ustavno pravo moradobiti jedan osebujni pravno-politi~ki, da{to:ne politiziraju}i, “miris”, odlikuju}i se nesamo osiguranjem primjene ustava kao doku-menta, ve} prije svega, {to je jo{ upadnijim,djelatnim nastojanima ustavnoga suda u ono-re~enomu smislu. Upravno-pravne su-odno-snice takvoga stanja stvari vi{e su negoo~itim 121.

(4) Polaze}i od onih izvori{nih osnova, i uskladu s tim osnovama mora jednom od naj-vi{ljih vrednota ustavnog poretka Republikebiti “vladavina prava”, {to samo po sebi uk-lju~uje koncepciju i praxis o posvema{njojnaduzmo`nosti zakona i neograni~enosti za-konodavne domene. Uostalom, HrvatskiUstav izrijekom kaziva da Hrvatski DràvniSabor kao predstavni~ko tijelo gradjana jestnositelj zakonodavne vlasti u Republici, te dakao takvo (i narod neposredno) odlu~uje, i to:

(a) o uredjivanju gospodarskih, pravnih ipoliti~kih odno{aja u Republici Hrvatskoj;

(b) ~uvanju prirodnoga i kulturnog bo-gatstva i kori{tenju njime;

(c) udruìvanju u saveze s drugim dràva-ma.

Opetoma polaze}i od izvori{nih osnovaUstava i u skladu s njima samoodredjuje seHrvatska kao socialna pravna dràva, pak sekao jednu od najvi{ih vrednota njezinogaustavnog poretka progla{uje i “socialnu prav-du” {to, poglavito, uklju~uje:

(a) da vlasni{tvo obvezuje, medjutim upozitivnomu smislu toliko samo koliko se izi-skuje da bi se op}emu dobru pridonosilo, {toje razvidno poglavito i iz toga {to se poduzet-

ni~ku slobodu i vlasni~ka prava smije sa za-konom ograni~iti iznimno i samo radi“za{tite interesa i sigurnosti Republike, priro-de i ljudskoga okoli{a i zdravlja ljudi”, ne iradi “promicanja op}ega dobra”;

(b) {to se poreski sustav imade na na~eli-ma jednakosti i pravednosti temeljiti;

(c) {to se jam~i pravo na rad i slobodurada i, s tim u svezi, slobodan izbor poziva zazaposlenje te jednaku dostupnost svakomupod jednakim uvjetima svakoga radnog mje-sta i du`nosti;

(d) {to se jam~i pravo zaposlenoga na za-radu s kojom moè sebi i obitelji slobodan idostojan ìvot osigurati, u svezi s ~imRepublika {titi materinstvo te stvara socijal-ne, kulturne, odgojne, materijalne i druge uv-jete s kojima se promi~e ostvarivanje pravana dostojan ìvot;

(e) {to se slabima, nemo}nima i drugim,zbog nezaposlenosti ili nesposobnosti za rad,nezbrinutim gradjanima Republika osiguravapravo na pomo} za podmirenje “osnovnihìvotnih potreba”;

(f) {to je osnovno {kolovanje obvezatnimi besplatnim, s tim da je svakomu pod jedna-kim uvjetima i u skladu s njegovim sposob-nostima dostupno srednjo-{kolsko i visoko-{kolsko obrazovanje;

(g) {to se svakomu jam~i pravo na zdravìvot, u svezi s ~im Republika osigurava pra-vo na zdrav okoli{ 122.

(5) Upravo u svezi s podjelom prava najavno i privatno javlja se i problem odnosaupravnoga prava naspram gradjanskomu.Naime, dok je upravno pravo tipi~nom gra-nom javnoga prava, gradjansko je pravo paktipi~nom granom privatnoga prava i, u tomusmislu rije~i, razgrani~enje je mogu}im pro-vesti jedino po kriteriju materijalnomu,


121Cf. za, i to: to~. (a) - B. Schwartz, An Introduction to

American Administrative Law ..., supra; to~. (b) - P.Moor, Droit administratif ..., supra, vol. I., pp. 185. et s.,309. et s., 387. et s., 439. et s.; to~. (c) G. Vedel, Droit ad-ministratif ..., supra; to~. (d) G. Vedel - P. Delvolvé, Droitadministratif ..., supra. Cf. et B. Babac, Upravno postu-povno pravo ..., supra.

122Cf., i to: (a) za vladavinu pravu - u ~lanku 4. Us.R.Hr.,

supra; (b) za Hrvatski Dràvni Sabor..., etc. - u stavku 1.~lanka 70. Us.R.Hr., supra, u svezi s stavkom 3. ~lanka 2.Us.R.Hr.; (c) za Republiku Hrvatsku kao “socialnudràvu” - u stavku 1. ~lanka 1. Us.R.Hr., supra; (d) za “so-cialnu pravdu” kao jednu od najvi{ljih vrednota..., etc. u~lanku 3. Us.R.Hr., supra.

doti~no da li je rije~ o pravu, doti~no o onimpravnim normama {to ih se uobli~uje u svezisa za{titom te promicanjem interesa dràvekao institucije ili je pak rije~ o pravu doti~noo pravnim normama s kojima se subjektimasamo {anse za djelovanje otvara, pa i na-spram dràvi kao jednomu od takvih istih,privatno-pravnih subjekata. Svaki poku{ajrazgrani~enja koji ne bi vodio ra~una o tomuvi{e zamagljuje negoli {to razja{njuje stvari.

Tako je dugo vremena u pravnoj doktrinivladalo shva}anje da se razgrani~enje moèpo kriteriju karaktera pravne norme provesti:za gradjansko pravo imala bi biti odredju-ju}om norma dispozitivna, za upravno pravo- norma kogentna. Medjutim, razgrani~enjena taj na~in proma{uje jer se i na jednu i nadrugu stranu moè na}i previ{e iznimaka, pritomu i ne uzimaju}i u obzir gore-istaknutikriterij naravi materialne, naime to da i dis-pozitivna norma moè biti od zna~enja zaza{titu i promicanje interesa dràve kao insti-tucije, npr. kada dràva u upravnim stvarima{to ih se vi{e-strana~kim smatra arbitrirauvaàvaju}i samo one raspolo`be stranakakoje su pravno i moralno dopu{tene (stvari usvezi s osobnim imenom, dràvljanstvom,etc.), kao {to i ona kogentna norma moè bitiod zna~enja za otvaranje {ansi s pomo}u iz-vjestnoga reguliranja, npr. na na~in da se pro-pi{e obvezatnost pisanoga oblika u ugovara-nju, u davanju stanovitih obavje{tenja i uobliku usmenomu i u obliku pisanomu, etc.En résumé, u stvarima upravnim ba{ se ono-liko slobodne raspolo`be imade koliko je to uskladu s javnim interesom, do~im u gradjan-skim stvarima onoliko se strogosti imade ko-liko je to od interesa za za{titu jednakoprav-nosti i slobodi stranaka u ugovaranja i u po-duzimanju raspolo`bi.

Zatim se poku{alo s kriterijem vrstidoti~no sadràja odno{aja dru{tvenoga, pakse reklo da je pravo gradjansko preteìto imo-vinsko, do~im da je pravo upravno preteìtone-imovinsko. Medjutim, to nije ni posvemato~nim - jer se i u upravnomu pravu imadezna~ajne stvari imovinsko-pravne, a ni tipi~-

nim - u stvarima imovinskim, stvarima za ka-kve se drì da su najbliè gradjanskom pravu,nije lako na}i kriterij razgrani~enja izmedjuprava upravnoga i prava gradjanskoga, daka-ko po kriteriju da bi za gradjansko pravo biletipi~nim stvari imovinske, a za upravno pravostvari ne-imovinske. Jedna od tipi~nih imo-vinskih materija unutar prava upravnoga jestona o javnomu dobru: teorija o javnomu do-bru, propisivanje du`nosti i ovlasti dràve idrugih javno-pravnih tijela u konstituiranjujavnoga dobra, kao i u nadziranju koliko sespram javnoga interesa obdràva régime vla-sni{tva nad javnim dobrom, te régimeupravljanja, kori{tenja i raspologanja javnimdobrom, nije nipo{to stvarju prava gradjan-skoga ve} stricto sensu prava upravnoga,javnoga prava.

(6) Kada su dràvi, doti~no njezinim tije-lima i drugim javno-pravnim tijelima potre-bite u svezi s izvr{ivanjem njihovih du`nostii ovlasti kakva dobra, npr. za svrhe obrane,dràva moè postupiti ili tako da odnosnestvari kupi, za {to bi se reklo da je obi~ni ob-vezno-pravni odnos u pitanju, ili pak da ihpod sa zakonom propisanim ograni~enjimarekvirira, za {to bismo rekli da je javno-prav-no zahva}anje u privatno vlasni{tvo. I u jed-nomu i drugomu slu~aju, kriterij naraviodno{aja nije nimalo pouzdan: da li }e dràvapristupiti kupnji ili pak javno-pravnomu zah-va}anju u privatno vlasni{tvo ovisi o onomuoko ~ega samo uobli~avanje upravnoga pravajedino i jest smislenim: takva odluka ovisi ojavnomu interesu, a odno{aj koji pri tom na-staje izmedju dràve i pojedinaca i pravnihosoba ne }e biti previ{e prepoznatljiv iz okol-nosti {to je u prvomu slu~aju bila u pitanjukupnja, a u drugomu slu~aju rekvizicija.

[to je u svezi s problemom razgrani~enjaprava upravnoga i prava gradjanskoga po kri-teriju sadràja odno{aja {to ga se imade uvidu najupadnijim jest to da su u pitanjusadràjno jedni te isti odno{aji, npr. kupovan-je i prodavanje plina, elektro-energije, pro-met nuklearnog otpada, etc., kakvi mogu biti


156

~as régimeu privatnoga prava ~as régimeujavnoga prava podvrgavani, ovisno medjutimne o njihovomu sadràju, ve} o tomu kakvesvrhe ho}e dràva s pomo}u ovoga ili onogauredjivanja postizavati {to, opetoma, ukazujena ispravnost stava da jedino onaj kriterij na-ravi materialne, naime o za{titi i promicanjuvrednota dràve kao institucije jest relativnonajpouzdaniji i najvaljaniji.

Smatralo se da se najpouzdaniji kriterijprona{lo u metodi, doti~no u pravno-propisa-nim na~inima i oblicima, nastajanja i presta-janja pravnoga odno{aja i, u svezi s tim, unadle`nosti doti~no sudbenosti za razrje-{ivanje prijepora koji bi u svezi s odno{ajimau pitanju proizlazili. Odno{aji javnoga pravabili bi odno{aji subordiniranosti izmedju sub-jekata koji su uklju~eni, a kakvi bi nastajali,ve}inom i karakteristi~no, glasom kakvogaupravnog akta, radnje, etc., do~im bi pakodno{aji prava gradjanskoga bili odno{ajikoordiniranosti subjekata koji su uklju~eni, anastajali bi, ve}inom i karakteristi~no, gla-som autonomije volje subjekata koji su uk-lju~eni, sve da je takvim subjektom i dràvaili kakva druga institucija javne vlasti.

(7) Kriterij nastajanja pravnoga odno{ajamoè biti distinktnim u zna~ajnomu brojuupravnih stvari promotrimo li ih u njihovomuformalnom sugledu, doti~no s motri{ta aktakao izraàja volje. Ali, to je samo jedan odva`nih sugleda djelovanja pripadnika tijeladràvne uprave i drugih javno-pravnih tijela,do~im su ni{ta manje va`ni i drugi, kao {to suto, npr., materialne upravne radnje (realniakti). U djelovanju policije, u djelovanju oneuprave kakva je za dràvu najsvojstvenijom,manje su va`nima formalne radnje, doti~noupravni akti, a vi{e materialne radnje, doti~norealni akti: dok nekomu upravnomu aktumoè ali i ne mora slijediti ovr{enje, dotle jeovr{enje u djelovanjima {to ih poduzima po-licija od sredi{nje va`nosti, a formalni aktisamo ne{to {to onima realnima slijedi ili pre-thodi, i {to mora, ako je rije~ o za{titi slobo-da i prava ~ovjeka i gradjanina, slijediti iliprethoditi.

Kriterij nadle`nosti ili sudbenosti (juri-

sdictio) nadovezuje se izravno na onaj o

koordiniranosti, doti~no subordiniranosti,

subjekata: stvari iz onih odno{aja unutar ko-

jih su subjekti koordinirani pripadale bi vlasti

sudbenoj da ih razrje{iva, stvari iz odno{aja

unutar kojih su subjekti subordinirani pripa-

dale bi vlasti izvr{itbeno-upravnoj da ih razr-

je{iva. Jednako kao i onaj prethodni kriterij -

po odno{ajima subjekata, toliko i ovaj poton-

ji - po sudbenosti, jest distinktan, doti~no to-

liko pouzdan koliko zakonodavac u prakti~-

nomu razgrani~avanju upravne od sudbene

jurisdikcije slijedi onaj kriterij o odno{ajima

subjekata. Npr. odlu~ivanje u stvarima polj-

skih {teta, stvarima nesumnjivo po svojoj na-

ravi gradjanskim, prepu{ta se obi~no vlasti-

ma upravnim.

(8) Pitanje razgrani~enja upravnoga prava

od radnoga (i socialnoga moèbitno) prava

nije toliko ote{~anim kao {to je to razgra-

ni~avanje upravnoga prava od prava gradjan-

skoga, a to je jednostavno iz razloga {to se

ovdje moè i treba kao kriterij sadràj

odno{aja subjekata koji su uklju~eni usvojiti,

razumijeva se u pretpostavci da zakon ne

podvrgne slu`beni~ke radne odno{aje metodi

prava upravnoga. Dakle, radno-pravni

odno{aj jest dru{tveno-gospodarski odno{aj

koji nastaje izmedju onoga koji daje posao

(poslodavac) i onoga koji se obvezuje u gra-

nicama povjerenoga mu posla obaviti rad sta-

novite koliko}e i kakvo}e (posloprimac), sve

da je u pitanju i dràva kao poslodavac i nje-

zin slu`benik kao posloprimac. Upravno-

pravni odno{aj nije naravi radno-pravne ve}

naravi javno-pravne, doti~no odno{aj izmed-

ju dràve i ~inovnika u smislu njegove ovlasti

i du`nosti da povjereni mu posao obavi su-

kladno i, prije svega, kriteriju {to ga se “za{ti-

tom i promicanjem vrednota dràve kao in-

stitucije” nazivlje, kao i da svoja ostala po-

na{anja slijedom tomu podesi. Medjutim,

zakonodavac je hrvatski usvojio koncepciju

odno{aja slu`beni~koga kao odno{aja naravi


javno-pravne, poglavito s tim {to je dopustio

vodjenje upravnoga prijepora protiv akata u

radno-pravnim stvarima slu`benika 123.

To ne zna~i tvrditi i zahtijevati, kao {to se

to ~inilo u socialisti~ko-komunisti~komu su-

stavu “integralno-samoupravno-udruènoga

rada”, da se radni odno{aji djelatnika u tijeli-

ma vlasti izvr{beno-upravne i drugim javno-

pravnim tijelima s radnim odno{ajima ostalih

djelatnika u cijelosti izjedna~i. Uz onu ina~e

iz Ustava proizlaze}u pretpostavku, doti~no

naredjenje, naime da se nikomu, pa ni djelat-

nicima dràvno-upravnim i sli~nim, ne smije

povlastice priznavati, ali niti u kakav diskri-

miniraju}i poloàj stavljati, npr. s pomo}u

platnoga sustava, djelatnicima upravnim,

sudbenim i sli~nim, mora se priznati “zaseb-

na prava slu`beni~ka” - npr., u svezi sa sigur-

no{}u pla}e, s mirovinom, karijerom, etc. -

ba{ iz ~injenice {to odnosni djelatnici ne

samo da rade ve} se i izlaù za dràvu,

op}enito djeluju za dràvu kao instituciju. To

zna~i da bi se klasi~no slu`beni~ko pravo

imalo svesti, ali i opetoma u okvirima op}ega

radnog prava, samo na one materije u kojima

se izraàvaju ona “zasebna slu`beni~ka prava

i tereti”.

(8-a) Razgrani~enje prava obiteljskoga i

prava upravnog ne{to je zamr{enije, nekako

ba{ toliko pribli`no koliko i, {to ne treba iz-

nenaditi, razgrani~enje prava gradjanskoga

od prava upravnoga, ako ne i vi{e. Sve ono

{to je re~eno o problemima razgrani~avanja

prava gradjanskoga od prava upravnoga vaì

mutatis mutandis i ovdje, medjutim uz neke

osebujnosti, a to su one u svezi sa sredi{njom

ulogom obitelji kao institucije, kao i one u

svezi s osobitom za{titom {to ju se obitelji i

djeci imade posve}ivati. Naime, kako je obi-

telj “pod osobitom za{titom Republike”, te da

“Republika {titi materinstvo, djecu i mlade`”,

kao i da “Republika osobitu skrb posve}uje

malodobnicima bez roditelja i onima za koje

se roditelji ne brinu”, mora se zaklju~iti da su

stvari obiteljske stvarima od, da se ne kaè,

kvalificiranoga javnog interesa.

Medjutim, pravni akti i radnje za koje se

smatra da su za obiteljsko-pravne odno{aje

tipi~ni a za ostvarivanje onoga kvalificiranog

javnog interesa u svezi s obitelju i skrbi nad

djecom i mladeì kriti~ni, jesu privatno-prav-

ne naravi, npr. ugovor o sklapanju braka, spo-

razum supru`nika o imenu, radnje supru`nika

u svezi s ~uvanjem, odgojem i uzdràvanjem

djece te u svezi s “razvijanjem odgovornoga

roditeljstva”, etc. âk {to vi{e, smjelo bi se

ba{ to ustvrditi da su akti i radnje takvi da su

od kriti~ne va`nosti koli za ostvarivanje funk-

cija obitelji toli za ozbiljivanje onoga javnog

interesa, jesu naravi i privatno-pravne i nara-

vi javno-pravne, doti~no utjelovljuju po~ela i

jedne i druge naravi, npr. ugovor o sklapanju

braka (zasnivanje bra~ne sveze) jest privatno-

pravne naravi, ali s jakim javno-pravnim

po~elom i solemnitetnim oblikom - obvezat-

nost sklapanja braka pred nadle`nim tijelom

vlasti upravne ili/i crkvene, te na na~in {to ga

zakon strogo propisuje.

Iz svih tih razloga, bili bismo skloni zak-

lju~iti da su pravo obiteljsko i pravo upravno

grane koje se sijeku u ve}ini materija {to ih

obiteljsko pravo uklju~uje, {to zna~i da u pro-

sudjivanju njihovoga medjusobnog odnosa

nije kao problem bitno razgrani~enje ve} pro-

blem osebujnosti umovanja i prakticiranja

jednih te istih zasada, i zasada javnoga i za-

sada privatnoga prava. Druk~ije ne moè ni

biti, kada se shvati i prihvati da su kako volja

da se brak sklopi tako i odno{aji u braku pri-

vatno-pravna stvar u najdoslovnijemu smislu

rije~i - {to }e re}i, u skrajnjoj liniji, “glasa

~ije savjesti”, ali da su ti i takvi isti odno{aji i

jednako tako od javno-pravnoga zna~enja u

najstroèm smislu rije~i - kada se po~mu ti-

cati braka kao institucije i djece kao neodras-

lih osoba kojima treba osobitu skrb pruàti i


158

123Cf., npr., ~lanke 60., 104., 139. Zakona o dràvnim

slu`benicima i namje{tenicima, i o pla}ama nositelja pra-vosudnih du`nosti, Narodne Novine br. 74/94, 86/94,7/95. (Z.Dr.Sl.).

za korisne pripadnike Dru{tva i Nacije podi-

zati124.

(9) Od ostalih pravnih grana koje imaduja~ih dodirnih to~aka s upravnim pravommora se spomenuti pravo financialno, pravokoje se kao grana izdijelilo iz nekada jedinst-venoga upravnog prava kao op}eg. Financi-alno pravo jest od upravnoga prava osamo-staljena i samostalna pravna grana, {to nezna~i, s druge strane, da ono ne bi bilo i na-dalje, po svojoj naravi, grana javnoga prava,pa ~ak i grana upravnoga prava. Ono {to gaod upravnoga prava kao op}ega razlikuje jestto {to je vi{e nego upravno pravo op}enitoisprepleteno s nekim drugim granama prava,kao {to su pravo mjeni~no i ~ekovno, pravotrgova~ko, pravo autorsko. S tim u svezi mo-glo bi se re}i da je upravno pravo u svojojprimjeni ovisno podosta i o pravu gradjan-skom i o pravu obiteljskomu, do~im obratnovaì za financialno pravo - primjena prava fi-nancijalnoga nije ni zamislivom, a kamoliostvarljivom a da se njegovu naro~itu ispre-pletenost s trgova~kim i njemu sli~nim gra-nama prava ne uo~ava i prou~ava.

1.3.5. Saètak

U nas se, u Hrvata, u hrvatskim zemlja-ma, pojam prava upravnoga i umovanje o jav-

nomu pravu uobli~avalo oko pojma “poli-ti~ke upravne slu`be”, obuhva}aju}i s takvimpojmom “skrb dràve oko promicanja i una-predjivanja dràvnih i pu~kih interesa, kao idjelovanje dràve u interesu obstanka i kul-turnoga razvoja cielosti te oko unapredjenjamaterijalnih i kulturnih te`nja njezinih ~lano-va” (M. Smrekar), s tim {to se onu “politi~kuupravnu slu`bu” zami{ljalo ustrojenom okovlasti izvr{uju}e kao one koja izvodi sve ono{to naredjuju zakoni i sve drugo {to bi potre-be dràve i njezinih dràvljana iziskivale, {to}e se koli teoretski toli jo{ i vi{e prakti~kimorati uzimati u obzir, kad se zna da sehrvatsko politi~ko-upravno ustrojstvo razvija,doti~no imade polaze}i od “hrvatske dr-àvno-pravne tradicije” razvijati, tradicijeoli~ene, prvenstveno i povijestno uvidjano, u“hrvatskomu dràvnom pravu”.

Pri tomu, sredi{njim jest pojam “javneuprave” ili “politi~ke upravne slu`be”, pak seupravno pravo moè razumjeti kao njezinnajistaknutiji premda ne nu`no i isklju~iviizraàj, a na toj i takvoj razini kre}e se i tra-dicija hrvatskoga umovanja o javnoj upravi.

Smatra se da je uprava na{ih dana u izvje-snoj pregradnji, pri ~emu se vi{e pipkaju}inego svijesno teì formama i strukturamaizvjesnoga socialnoj pravnoj dràvi i moder-nomu veleobrtni~komu dru{tvu primjereno-ga zajedni{tva. S razloga toga bi bilo krivokada bi se sada{nju fazu ozna~ilo kao upravusocialne pravne dràve, ali da se potrebujezna~ajna upravna preustrojenja, ne moè vi{ebiti prijepornim. Ne moè, isto tako, biti pri-jepornom ni te`nja tomu da se problematizi-ra po~ela pravne dràve, po~ela socialnepravne dràve, kao i sam doseg u~inkovitostiuprave, {to ne zna~i da bi se smjelo ma ipoku{ati temeljne pojmove i kategorije pravaupravnoga preina~iti, stavljati pravnu dràvusuprotivno onoj socialnoj, pretpostavljati po-tonju prethodnoj, a niti zanemarivati pravnostuprave za ra~un njezine moèbitne u~inkovi-tosti.

Pravnu se dràvu, ponajprije, karakterizi-ra s “odvajanjem vlasti ili, kako se to jo{


124Za “osobitu brigu Republike” - cf. in stavak 1. ~lanka

61., ~lanak 62., stavak 5. ~lanka 63. te ~lanak 64. Us.R.Hr.,supra; za javno-pravne elemente obitelji, kao i za one pri-vatno-pravne - cf. odredbe Obiteljskoga zakona, NarodneNovine br. 162/98 (Z.o.Ob.). Premda to nije posvemana{im “predmetom”, moramo ovdje izri~ito iskazati da nesamo {to ne slaèmo s postavkom o “planiranju obitelji”,ve} da to i osudjujemo, s ~im u svezi se kaè: “Sigurno jeda javna vlast, u okviru svojih kompetencija, smije inter-venirati {irenjem prikladnih informacija i poduzimanjemoportunih mjera, pod uvjetom da su takve u skladu s mo-ralnim zakonom i da po{tuju pravednu slobodu bra~nogapara: jer, pravo na brak i na radjanje djece jest neotudjivopravo, bez kojega je nemogu}e ljudsko dostojanstvo. Uskrajnjoj liniji, stvar je roditelja da dobro promisliv{i,odlu~e koliki }e biti broj njihove djece, uzimaju}i na sebeodgovornost pred Bogom, pred samim sobom, pred dje-com koju su ve} rodili, pred zajednicom kojoj pripadaju,slijede}i glas svoje savjesti, prosvijetljene s Bo`jim zako-nom i potpomognute s pouzdanjem u Boga” - cf. PapaPaulus VI., Populorum progressio, Okru`nica papinska,od 26. oùjka 1967., to~. 37., u svezi s to~. 15., in Sto go-dina katoli~koga socijalnog nauka ..., supra, pp. 314. -349.

o{trije ali preciznije znade re}i, naime to da“dru{tvo u kojemu nije odredjeno odvajanjevlasti ne imade ustava”, {to je zahtjev napravnost, zahtjev kakav proizlazi iz na{e, da-kle u hrvatskoj ina~ici prakticirane, zapadno-europske kulture.

Zatim dràvu pravâ karakterizira vladavi-na zakonitosti kao na~ela sveop}ega, {to je,osim svega, i posljedak odvajanja vlasti, azna~i da uprava mora biti zakonu, vladavinizakona, sumjerljivom, i to ne samo u smisluprvenstvenosti, nadredjenosti zakona, ve} i,jo{ i vi{e, u smislu ograni~enja sa zakonom.Na~elo zakonitosti tuma~i se u smislu “pra-vosmjernosti”, {to zna~i u smislu pravnostikakvu se proìma s legitimitetom djelovanjaupravnoga i pravicama gradjana.

U svezi je s na~elom zakonitosti doti~nopravosmjernosti jo{ i zajam~ivanje pravneza{tite, naime to da se gradjaninu zajam~ujeizvjestan pravni put protiv svake povredekroz vlast izvr{beno-upravnu, i to ne samoprotiv akta upravnoga. U tomu je smisluuprava podvrgnuta vi{estrukomu nadziranjusudbenomu. Sva su sudbena nadziranja upra-ve usmjerena na to da se od nje iznudi zako-nu visoko-sukladno djelovanje.

Kona~no, pravna se dràva isti~e i samou-pravom, prvenstveno na lokalnoj i regional-noj razini ili, drugim rije~ima, na odnosnimrazinama vaìlo bi i na~elo samouprave kaona~elo koje bi imalo zajam~ivati, ali unutargranica op}ega na~ela zakonitosti doti~nopravosmjernosti odgovorno sudjelovanjemjesnoga ili regionalnog gradjanstva uupravljanju dràvom, a izraàvalo bi u mo-dernoj pravnoj dràvi bitno po~elo njihovogapovezivanja, da se ne kaè sukladnost dràvei dru{tva. Samouprava nije sporedna naspramdràvnoj upravi, ve} je jednako-vrijedan sa-stojak ukupne uprave u zajednici. HrvatskiUstav jam~i gradjanima pravo na lokalnu sa-moupravu, a zakoni i odgovaraju}a Europskakonvencija to razradjuju.

Dok ustrojavanje preraznih nadzora nadupravom, a poglavito jedne primjereneupravne sudbenosti doprinosi, i na~elno i

prakti~ki opipljivo, oja~ivanju pravno-dràv-noga razvoja, dotle obratno djeluje politizaci-ja uprave, osobito ona nastojanja koja idu zatim da ju se potpuno li{i njezinih ovlastiodlu~ivanja i isklju~i od toga. Praxis {to ga setjeralo u sklopu takvih nastojanja (komuni-zam i nacional-socijalizam osobito) radikali-zirao zahtijevanja na upravu u smislu tzv. so-cialne pravne dràve.

S razloga toga, ustavno naloèni prijepletrelativno savr{ene pravne dràve, s jednestrane, i umjerene socialne dràve, s drugestrane, prijeplet kakav implicira da se upravarazvije iz one koja zadire u prava u upravukoja razdjeljuje dobra, iziskuje nu`no da seuprava uobli~uje sve vi{e po uzoru ako ve} nena ustrojstva sudbena, a ono svakako naustrojstva “para-sudbena”, osobito iz razloga{to rastu}im mjerama uprave na podizanju ra-zine dru{tvene dobrobiti korespondiraju u sveve}emu opsegu pravni zahtjevi gradjana dase pruànje takvih usluga zajam~i i osigura.

Javno-pravne implikacije takvih preo-brazbi bile bi, poglavito, ove: (a) porastzna~enja postaju}ega i sa zadiranjem upraveu raznolike ali osebujne dohvate u ìvot u za-jednici nu`no rastu}ega posebnog upravnogprava; (b) umanjivanje slobode uobli~avanjauprave uslijed toga {to sustavno formalizira-ni sustav zahtijevanja gradjana naspram upra-vi iziskuje o{tro ograni~avanje vr{enja ovlastidiskrecionarne; (c) opadanje zna~enja for-malnih du`nosti i ovlasti glasom op}egaupravnog prava, pra}eno s porastom utjecan-ja politi~kih razmatranja u zna~ajnomu brojuupravnih slu~ajeva, {to je uvjetovano, prijesvega, sa sve ve}om i ve}om specijalizacijomupravnih sredstava naspram op}emu uprav-nom sredstvu {to ga zovemo usredoto~enaprinuda; (d) porast zna~enja standardnih ope-rativnih procedura u upravnom djelatni{tvunaspram op}im operativnim metodama, kak-vom bija{e i kakvom jest primjena prava(op}enito i upravnoga prava napose).

Kaè se, barem kako se to ovdje nastoja-lo domisliti, da se postavlja, prije svega, pro-blem “utemeljivanja upravnoga prava hrvat-


160

skoga”, problem {to ga se imade unutar onesveop}e obnove i modernizacije hrvatskogagradjanskog dru{tva kao potke HrvatskeDràve-Nacije razrije{iti. S tim u svezi trebase jasno podsjetiti na dvije iz ali nepovoljno-ga povijesnog nasljedja proizlaze}ih skrajno-sti.

Na razini jedne skrajnosti, doti~no nasto-janja da se svaki oblik ustrojstva za tjeranjebilo kakvoga su-djelatni{tva, poglavito onogagospodarskoga, svede na oblik dràvno-upravnoga ureda, a na~ini mjerenja i kontro-le svedu na parametre izvr{beno-upravnogasu-djelatni{tva, upravno pravo bija{e svodje-no na instrument skrajnje etatizacije obav-ljanja djelatni{tva ma kakve vrsti, a na razinidruge skrajnosti, doti~no nastojanja da se kaoi ustrojstava gospodarskih i sli~nih djelatnostii ustrojstva dràvne uprave svede na ne{to {tobi barem bilo nalik na “samoupravnu zajed-nicu” kao “integralno-samoupravno ustrojenidru{tveni rad”, bija{e upravno pravo svodje-no na popis mjera, procedura, naputaka, “pra-vila” i standarda {to ih se uporabljivalo usmislu osebujnih politi~kih prosudjivanja,prosudjivanja koja bijahu karakterizirana sneograni~enom ovla{}u da se u funkciji ono-spomenute ideologijske prinude posvema ar-bitrarno izabire ne samo izmedju onona-re~enih mjera, procedura, naputaka, “pravi-la” i standarda, ve} i izmedju samih pravnihpropisa, koje se, u te iste takve svrhe, prepu-stilo, kako to jedan autor (ali ne samo) sliko-vito re~e, “galopiraju}oj inflaciji” (E. Pusi}).

Rasprostiranje dràvno-upravne djelatno-sti preko neke granice, ili preno{enje njezinihmetoda i postupaka u stvari, kao {to su go-spodarstvo i djelatnosti od osobitoga nacio-nalnog zna~enja, {to }e re}i u djelatnosti uobavljanju kakvih se u~inkovitosti legitimneprinude doti~no prava nadaju vrlo uske grani-ce, mora dovesti do toga da se dràvu rasto~iu svojoj utjelovljenosti u upravi i tijelima vla-sti izvr{bene, do toga da se upravno pravorastvori kao preovladjuju}u metodu i na~inmi{ljenja i djelovanja na tomu da se promi~einterese dràve kao institucije, moralo je do-

vesti do toga da se proces dru{tvenoga i soci-jalnog ustrojavanja usmjerava ne na uobli-~avanje dràve i drugih javnih institucija, ve}na obdràvnje one svakodobne na komuni-sti~ko-ideologizirani na~in ustrojavane i ob-novljivane politi~ke elite i njezinoga izvr-{beno-upravnoga stoèra sastoje}eg se goto-vo isklju~ivo iz vojske i dràvno-sigurnosnepolicije.

Usporedno s procesom komunisti~kogideologijskog rastvaranja dràve i rastakanjajavnoga prava, pojavljivale su se i teorije, teo-rije preteìto naravi sociologijske, koje sudovodile u pitanje i same temelje prava, pa iprava upravnoga. Pri tomu, dominacija ne-pravni~kih na~ina razmi{ljanja i standardnihoperativnih procedura nad pravni~kom dog-matikom ne mora zna~iti i bolje razrje{ivanjeproblema stvarnosti, ve} samo to da stanovi-te dru{tvene grupe pokazuju u tomu ve}u ilimanju uspje{nost da, tendencijelno, svojeosebujne grupne interese nametnu dru{tvukao op}enito legitimne, a svoje doktrinarne iprofesionalne stavove kao zasebne nametnukao op}enito vaè}e djelatnicima tijela javnevlasti i drugih javno-pravnih tijela kao za-stupnicima javnoga interesa.

Razumijeva se, koliko u kojemu podru~-ju, osobito u onima u kojima, interesno, pre-teè zajedni~arsko djelovanje, toliko moèbiti smislenim {iriti podru~je prava socialno-ga, prava koje je kao neki “posredni ~lan” iz-medju prava javnoga i prava privatnoga.[irenjem pak prava socialnoga ne umanjujese, doti~no ne mora se smanjiti potrebu zaupravnim pravom, svakako ne u onim sugle-dima {to ih se smatra “pravno-za{titnim”, kao{to su to, poglavito, oblici akata, visoka for-maliziranost postupaka, uobli~avanje pravo-za{titnih zahtjeva, etc.

U zahtjevima za preispitivanjem samih te-melja prava upravnoga ne osporava sena~elno vrijednost dogmatskih po~ela uprav-no-pravnoga sustava. S druge pak strane, raz-vijanje u~enja o javno-pravnim korporacija-ma, o pravnoj i poslovnoj sposobnosti moral-nih osoba, kao i, poglavito, u~enje o javnomu


vlasni{tvu, bitno doprinose razrje{ivaju mno-gih problema u odredjivanju {to bi javna vlastsmjela, a {to ne bi smjela ~initi, dokle seùgranice {to ih se postavlja preraznim zah-va}anjima dràvnim.

Razmi{ljanja o tomu da se izvede potpu-na revizija upravno-pavne dogmatike, samihtemelja upravnoga prava, kre}u se, zapravo, ucirculusu, circulusu {to ga oblikova{e sami titeoreti~ari-revizionosti. Oni ukazuju najprijena poèljnost “racionalno-oblikovanih ma-cro-organizama”, tvrde}i da }e takvi sa sa-mim svojim samoreguliraju}im utjecanjimau~initi ako ne bespotrebnom a ono, svakako,podrednom i sporednom, javnu vlast i javnopravo, da bi zatim ukazivali na opasnost da~ovjek-pojedinac postane i ostane pukim ob-jektom tih macro-organizama kao sekundar-nih sustava.

Proizlazi da se u obnovi i konstituiranjuupravnoga prava hrvatskog mora po}i, kolikoje rije~ o pravno-filozofskim umovanjima ipravnim teoretiziranjima, od nekoliko osno-va, i to: (a) obnoviti i osuvremeniti klasi~nudogmatiku prava upravnoga; b) revaloriziratinau~avanja starijih pravnih pisaca hrvatskih iu~initi ih, kao i djela najva`nijih pisaca iz na-jutjecajnih zemalja za razvoj javnoga prava;(c) osigurati dostupnost i prou~avanje hrvat-skih dràvno-pravnih postignu}a u javnojupravi i u pravu upravnomu, osobito onih in-stituta i instutucija {to ih se dade kao “povi-jestno ìvi dio pro{losti naroda” (E. îmi}),doti~no kao dràvno-pravnu tradiciju narodaHrvatskoga i njegove svijesti o pravici i pra-vu, osmisliti, kvalificirati.

Upravno je pravo grana javnoga prava po-laze}i, da{to premda ne i isklju~ivo, od teori-je interesa. Razdjeljivanje prava na pravo jav-no i pravo privatno ili, na poredak upravljaju-}i ili “javno pravo”, te na poredak reguliraju}iili “privatno pravo” (M. Weber), postavio jejo{ Ulpianus izrekav{i publicum ius est quodad statum rei Romanae spectat, privatumquod singulorum utilitatem: sunt enimquaedam publice utilia, quaedam privatim,a operiralo je unutar politi~ko-upravnoga

ustrojstva za kojega bija{e karakteristi~nimsustav magistratura kao jedinstva izvr{itbenevlasti, upravne slu`be i politi~ke funkcije.

Nije posvema ispravnim, en passant,tvrditi da je vrhu one razdiobe rije~ ba{ o kri-teriju “interesa”, ve} se s jedne strane imade“stanje rimske dràve” (status rei Romanae)i po~ela pravnoga corpusa {to ga se razvijaloi razvilo oko “dràvnoga razloga”, pravnouobli~enoga, ina~e ali ne i samo, u pojmu“javnoga interesa” a, s druge strane imade sepak “interese pojedinaca”, interese koji ima-du jedino “stanjem dràve”, {to zna~i intere-som njezinoga opstanka, skrbi i promicanja,biti omedjeni. Drugim rije~ima, ne bi posto-jao “interes dràve”, pogotovo ne interes kojibi mogao interesima pojedinaca biti suproti-van, ve} bi postojala “ideja dràve”, koja bikao vrhovna vrijednost karakteristi~na zaideologiju odnosnih nacionalnih institucijainterese pojedinaca obuhva}ala i pomirivala.

Podjela prava na javno i privatno, mo-èbitno i na socialno, nije nikada ni bila, aniti je ikada i mogla biti na ma kakvim “nu-tarnjim” kakvo}ama prava utemeljena, kak-vo}ama koje bi onda kao kriterij ovakve ilionakve podjele prava figurirale. Rije~ je tu,dakle, o vrstama usmjeridbenosti legitimnogadru{tvenog djelovanja, doti~no da li je rije~ odjelovanjima koja bi bila ili “dràvno-usmje-rena”, ili “zajedni~arski usmjerena” ili “usm-jerena {ansama {to ih se otvara stanovitim re-guliranjem”. Onaj sugled ~itavoga pravnogcorpusa {to ga se moè i treba i doktrinarno iprakti~ki oko uredjivanja djelovanja s kojimase nastoji na obdràvanju, njegovanju i napromicanju vrijednosti dràve kao institucijeuobli~iti, moèmo osmi{ljavati i prakticiratikao upravno pravo. Na isti na~in, moglo bi seinzistirati i na konstituiranju ona druga dvavelika sugleda, naime prava privatnogadoti~no prava socijalnoga (samoupravnoga),kada bi u pitanju bili reguliraju}i poredak iliprivatno pravo doti~no poredak socijalni (sa-moupravljaju}i) ili socijalno pravo.

Da{to, u svezi s umovanjem u kategorija-

ma “prava javnoga” i “prava privatnoga” mo-


162

ralo se obraditi i osebujnija diferenciranja

unutar samoga prava upravnoga, kao {to su:

(a) ono izmedju upravnoga prava “mate-

rialnog” i upravnoga prava “formalnog”,

razumijevaju}i pod onim prethodnim uredji-

vanje obveza i prava te pravnih interesa poje-

dinca, pravnih osoba i kolektiviteta poje-

dinaca, pod onim potonjim pak ukupnost nor-

mi koje se odnose se na “ustrojstvo tijela

vlasti i uprave” i na “postupak” {to ga takva

tijela primjenjuju kada poduzimaju mjere i

radnje, uredjuju dru{tvene odno{aje i odlu-

~uju o pravima, obvezama i pravnim interesi-

ma pojedinaca i pravnih osoba, kao i njihovih

kolektiviteta;

(b) zatim ono na “op}e upravno pravo” i

na “posebno upravno pravo” - op}e pravo

upravno odnosilo bi se na sve upravne grane,

na sve upravne djelatnosti, neodvisno o nji-

hovim vlastitostima - s obzirom na sadràj,

na~in obavljanja, postupak, nazo~nost ovlasti

i du`nosti kao pretpostavke da bi se djelova-

lo (autoritativnost), dakle na upravno-izvr{it-

benu vlast kao cjelinu, kao sustav ili ustrojst-

vo. Posebno pravo upravno odnosilo bi se na

osobite upravne grane, grane {to ih se obliku-

ju po raznolikim, ali ne previ{e sukladnim

kriterijima, a ponajprije to obi~no biva po

sadràju djelatni{tva i koliko}i javne vlasti

kao pretpostavke za tjeranje odnosnoga dje-

latni{tva.

Kona~no, u obradjivanju odnosa upravno-

ga prava naspram drugim granama prava go-

vorilo se o njegovomu odnosu prema, i to: (a)

ustavnomu pravu; (b) pravu gradjanskomu;

(c) pravu radnomu i socialnomu; (d) pravu

obiteljskomu; ali i (e) pravu financialnomu,

pravu koje se kao grana izdijelilo iz nekada

jedinstvenoga upravnog prava kao op}eg.

Ovo potonje razmatranje jest od naro~ite

smjerodavnosti. Naime, financialno pravo

jest od upravnoga prava osamostaljena i sa-

mostalna pravna grana, {to ne zna~i, s druge

strane, da ono ne bi bilo i nadalje, po svojoj

naravi, grana javnoga prava, pa ~ak i grana

upravnoga prava. Ono {to ga od upravnoga

prava kao op}ega razlikuje jest to {to je vi{e

nego upravno pravo op}enito isprepleteno s

nekim drugim granama prava, kao {to su pra-

vo mjeni~no i ~ekovno, pravo trgova~ko, pra-

vo autorsko. S tim u svezi moglo bi se re}i da

je upravno pravo u svojoj primjeni ovistno

podosta i o pravu gradjanskom i o pravu obi-

teljskomu, do~im obratno vaì za financialno

pravo - primjena prava financijalnga nije ni

zamislivom a kamoli ostvarljivom a da se

njegovu naro~itu isprepletenost s trgova~kim

i njemu sli~nim granama prava ne uo~ava i

prou~ava.

1.4. PRAVNA NORMA I UPRAVNO-PRAVNI ODNO[AJ

1.4.1. Op}enito

(1) Normu, pravnu se normu ne bi smjelo,ni kao pojam ni kao praxis, brkati s “pravnimpravilom” doti~no s “propisom”, a niti s ne-kim drugim smisleno ali ne i pravno-norma-tivno povezanim pojmovima, kao {to su, npr.,“zadatak”, “naputak”, “odredba”, etc. Ipak,poraba ovakvih smisleno, ali ne i pravno-nor-mativno povezanih pojmova ne stvara tolikozbrke koliko ona vi{e nego medjuzamjenjivaporaba pojmova kao {to su “pravilo”, “prav-no pravilo” ili “propis”, ali da se sve to razvi-di u pojedinostima.

S pojmom “zadatak” obuhva}a se “zaht-jev ili stavljanje u du`nost komu da obavikakvu radnju”, bez obzira na to je li rije~ o~inu s kakvim se tudje namjere ispunjuje (fi-nalitas aliena), ili pak o rje{avanju kakveproblemne situacije (situatio problematica)(test, odgovaranje na pitanja, {kolska zada}a,etc.). Za razliku od zadatka kao pojma, s poj-mom “naputak” obuhva}a se “uredjeno spe-cificiranje djelovanja, doti~no podhvata i po-stupanja, {to ih se imade po izvjesnoj osnoviobvezatnosti ili svrsishodnisti slijediti kaopotrebite da bi se u uvjetima osebujne okoli-ce ostvarilo stanje svrhe” ili, kako se to zna-de pravno-normativno obi~no kazivati, “na-


~in {to ga se imade slijediti da bi se ispravnuprimjenu prava kao svrhu postizalo”125.

O~ito, zadatak je kao pojam ne{to {to pot-je~e iz teorije ustrojavanja i praxisa ustrojst-venoga, a i primjerenim je takvoj teoriji i pra-xisu, s tim {to se mora primijetiti da je izvje-sni skup pravila samo oblikom u kojemu sezadatak o~ituje, s pomo}u kojih se zadatak,ba{ radi postignu}a svrha {to ih se kroz kak-vo ustrojstvo proponira, “formulira” ipriop}uje adresatu. Da{to, obvezatnost zadat-ka ne proizlazi iz pravila s pomo}u kojih bizadatak bio formuliran, ve} iz normi spomo}u kojih je ustrojstvo uobli~enim,doti~no iz uloga, normi i vrijednosti koje dajulegitimitet ustrojstvenomu djelovanju, kojekao takve iza zadatka stoje. Ni “naputak” kaopojam nije daleko od “zadatka” kao pojma, ani od preraznih drugih pojmova teorije ustro-javanja, {to zna~i da ni njegova obvezatnostne proizlazi iz pravila s pomo}u kojih se “na-putak” ili “zadatak” dade kao takve formuli-rati i adresatu priop}ivati, ve} iz ustrojstvenosmjerodavnim ulogâ, normi i vrijednosti {toih se prihva}a glasom, krijepo{}u, njihovogalegitimiteta126.

(2) Zaklju~ilo bi se da pojmovi kao {to su“zadatak” i “naputak” ne uklju~uju ne{to po-put onoga {to se nazivlje “sankcijom”, te nepredmnijevaju ne{to {to bi pravno-normativ-no shva}anje pravilnosti u pona{anju remeti-lo. Druk~ije stoji stvar s pojmovima, kao {tosu “pravilo” i “pravno pravilo”.

Izgleda da je temeljnim pojmom “pravi-lo”, a to je pojam s kakvim bi se trebaloozna~ivati “explicite formulirani zadatak zaostvarenje neke preuzete ili naredjene svrhe,doti~no naputak ili recept kako postupiti,doti~no podesiti i usmjeriti, vlastito djelova-nje i u svezi s tim vlastite djelatne radnje, kaoi propu{tanja ili trpljenja da se, s obzirom nau~inke nazo~nih ~imbenika i spodobnost ob-

jekata u izvanjskomu svijetu, postigne nekoèljeno stanje stvari”127.

Ovo bi se moglo smatrati “tehni~kom” alisociologijski izvedenom definicijom pravila,definicijom u smislu koje se pravilom imadesmatrati stvarne u postupcima pojedinca uko-rijenjene pravilnosti, pravilnosti {to ih se,ina~e, moè unutar dru{tvenoga djelovanjakao u tipi~no istovrsno mnijevanomu smisluu istih djelovnika se ponavljaju}e ili, mo-èbitno i istodobno, u mnogih djelovnika ra-sprostranjene, tijekove djelovanja zapaziti128.

(3) Pravno-normativno, imalo bi se s poj-mom “pravilo” ozna~ivati vi{e ili manje ex-plicite formulirani zahtjev (dispositio) {to gakakva zajednica ili grupa upu}uje adresatu dasvoje vlastito pona{anje usmjeri i uredi,doti~no odmjeri, i vlastite djelatne radnje,kao i propu{tanja ili trpljenja, na taj na~in po-desi da se s obzirom na moèbitno ozbiljenjeu samomu pravilu unaprijed nazna~enihokolnosti (hypothesis) postigne stanovito usmislu onoga zahtjeva èljeno stanje, situaci-ja ili ishod”129.

Kada se takvoj pravilnosti prida po stano-vitoj legitimitetnoj osnovi snaga obvezatnostizajam~enu s prijetnjom da }e za pona{anjekoje bi odstupalo od onoga kojega se od nje-ga o~ekuje adresat odgovarati sno{enjem ne-povoljnih iz dru{tvenoga neodobravanjaproizlaze}ih posljedaka, doti~no da }e adre-sat za slu~aj odstupanja od s pravilom pred-vidjenoga pona{anja snositi stanovite nepo-voljne posljedice (sanctio), pretvara se takvapravilnost iz “pravila” u “normu”, doti~no upravno, moralno ili konvencionalno naloènepostupke pojedinca uobli~enu pravilnost, po-


164

125Rije~ je o parafraziranju iskaza {to ih daje S. Petkovi} -

cf. in S. Petkovi} et al. eds., Rje~nik sociologije i socijal-ne psihologije ..., supra, odnosne jedinice.

126Cf. in D. Katz a. R. L. Kahn, The Social Psychology of

Organizations, Wiley, N. Y., 1968., pp. 36. et s.

127Opetoma je to parafraza iskaza {to ih daje S. Petkovi} -

cf. in S. Petkovi} et al. eds., Rje~nik sociologije i socijal-ne psihologije ..., supra, odnosne jedinice. Cf. et H. A.Simon, Administrative Behavior ..., supra, pp. 45. et s.


pp. 14. et s., 181. et s.129

Opetoma je to parafraza iskaza {to ih daje S. Petkovi} -cf. in S. Petkovi} et al. eds., Rje~nik sociologije i socijal-ne psihologije ..., supra, odnosne jedinice. Cf. et H. A.Simon, Administrative Behavior ..., supra, pp. 45. et s.

stupke koji s motri{ta cjeline onih dru{tvenihzahtjeva odgovaraju situaciji u kojoj se poje-dinac nadje, s tim, medjutim, da se od poje-dinca u pitanju o~ekuje da se takvim zahtje-vima odgovorno prikloni, a vlasnim tijelimazajednice dru{tveno nadziranje prizna i omo-gu}i130.

Tako se postupno izvelo tri bitne sastojinesvake pravne norme, a takvima su: odredba(disposition, Satzung) - u oblik kakvoga pra-vila uobli~ena zapovijed (dictum, praecep-tum) za pona{anje adresata, zatim pretpo-stavka (hypothese, Voraussetzung) - u pravi-lu nazna~eno, ali samo misleno izraènomoèbitno zbiljsko stanje stvari, u svezi skakvim se za slu~aj nastupanja stanovito usmislu one zapovijedi poèljno pona{anjeo~ekuje, te i sankcija (sanction, Sanktion) - ato je nepovoljni iz dru{tvenoga neodobrava-nja proizlaze}i posljetci s kojima se prijeti zaslu~aj da se od djelovanja koje od neke pred-vidjene pravilnosti vi{e ili manje odstupi.

(4) Medjutim, kazalo se da je onaj zahtjevvi{e ili manje explicite uobli~en, {to moè nakrivu misao o tomu odvesti da bi uvijek mo-rala biti rije~ o zapovijedi takvoj da je u kak-ve visoko-formalizirane iskaze uobli~ena. Neulaze}i u same egzistencijalne okolnosti kojeutje~u na stvaranje i primjenu prava, dakle naone dru{tvene sile {to ih se imade kao fontesiuris essendi smatrati, mora se kazati da stu-panj formuliranosti ili, {to je to~nijim, razra-djenosti izvora prava i, na taj na~in, pravnihnormi, ovisi o na~inu na koji dru{tvena, da-kle i pravna, pravila nastaju i na koji na~indjeluju.

Po na~inu postanka, pravila mogu biti iliizvanjska ili nutarnja, ovistno o tomu da liadresati takva pravila doìvljavaju ne kao iz-raz vlastitih na~ela djelovanja ve} kao pravi-la donijeta od drugoga a njima institucionali-ziranim sankcijama nametnuta, ili ih pakdoìvljavaju kao svoja vlastita od sebe samih

usvojena na~ela djelovanja, na~ela iza kojihstoji moralna osvjedo~enost, osje}anje o vri-jednosti kakvoga postupanja kao takvog 131.

Medjutim, iskazi o sankcijama kao o “ne-povoljnim iz dru{tvenoga neodobravanjaproizlaze}im posljedcima” {to ih se nadove-zuje na postupke pojedinaca koji bi ispalionim zahtjevima nesukladnim, izvodi se izonoga po~ela o “dru{tvenomu nadzoru”(contrôle social, soziale Kontrolle). Sa mo-tri{ta dru{tvenoga nadziranja, doti~no sankci-ja uobli~uju se norme u sustave, “normativnesustave”, od kojih su u zajednici vladaju}impravni, moralni i konvencionalni, ovisno otomu da li za slu~aj sno{enja odgovornostipredvidjena sankcija proizlazi iz onoga legi-timnoga monopola prinude - pravne norme,ili pak predvidjena sankcija proizlazi izosje}anja, gri`nje, savjesti zbog nepo{tivanjavlastitih od sebe samoga prihva}enih vrijed-nosti - moralne norme, ili, kona~no, predvid-jena sankcija proizlazi iz pritiska dru{tvenogaokoli{a - konvencionalne norme132

(5) Explicite, najvi{e su izraène pravnenorme, {to je ne{to {to bi se moralo ~ak ipoèljnim smatrati: sankcija s kojom se adre-satu prijeti za slu~aj odstupanja u pona{njuod pravilnosti koja je naredjena s odredbom,proizlazi iz legitimnoga monopola prinude,pak je s motri{ta sigurnosti adresata izra-ènost explicite i, isto tako, formalna razrad-jenost pravila doti~no normi poèljna.

Ne{to su manje explicite izraène normekonvencionalne sadràne, ina~e, u veomafluidnomu i promjenjivomu svijetu obi~aja,uobi~aj(e)nih pravilnosti, medjutim s vrloopipljivim premda, {to moè ali ne mora biti,ne s previ{e institucionalno zajam~enimsankcijama, sankcijama koje se sastoje u pri-tisku dru{tvene okolice na sugla{avanje s nataj na~in, obi~ajno, utvrdjenim zahtjevanjimazajednice. Kada se pak vaènje obi~ajno


130Cf. R. Bierstedt, The Social Order, McGraw-Hill, N. Y.,

1974.(1957.), pp. 215. et s. Cf. et E. Pusi}, Nauka o upra-vi ..., supra, pp. 126. et s.

131Cf. in E. Pusi}, Nauka o upravi ..., supra, pp. 112. et s.


pp. (poglavito) 16. - 20., 181. et s. Cf. et in E. Pusi},Nauka o upravi ..., supra, pp. 112. et s.

utvrdjenih pravila zajam~i institucionalizira-nim, obi~no od strane dràve pruènim, sank-cijama dolazi se do pretvaranja takvih obi~ajau izvor prava.

Najmanje su explicite izraène pa, iz raz-loga toga, i najvi{e op}enite one norme mo-ralne. I vaènje takvih normi moè dràva sasvojim sankcijama jam~iti, sa sankcijamakoje proizlaze iz legitimnoga monopola pri-nude, ali tu je ne{to druk~ija situacija negoli{to se ti~e obi~aja - moralna pravila uvijek suizvorom prava ako to nije propisom dràvnimisklju~eno: za pona{anje ljudsko imade seuvijek o~ekivati da ne vrijedja one moralnezapovjedi (praecepta morales), ba{ kao nipravne, pak se moè re}i da svako pona{anjene smije biti pravno ili moralno zabranjeno eda bi moglo biti dopu{tenim.

(6) Medjutim, uz to {to im s takvim sank-cioniranjem pridaje snagu obvezatnosti prav-ne, dràva moè pravila obi~ajna i pravilamoralna pretvoriti u pravila pravna, i to na tajna~in da ih, manje ili vi{e preoblikovav{i ih,preto~i u propise {to ih donose tijela vlasti idruga javno-pravna tijela. U takvom slu~aju,s preto~ivanjem nastala norma ovisi o dràvine samo po sankciji, ve} i sadràjno; uslu~aju sankcioniranja takva norma ovisi odràvi samo vrhu sankcije, a sadràjno samou mjeri u kojoj se dràvnu sankciju s odlu-kom tijela vlasti sadràjno omedji.

U normama se upravnoga prava moè,ba{ kao i u pravnim normama op}enito, {to}e re}i ex definitione, prepoznati tri bitne sa-stojine, i to:

(a) zahtjevi {to ih dràva kao javna vlastpostavlja na pojedince s motri{ta onoga ideal-no-vaè}ega trebanja u danoj dru{tvenoj si-tuaciji u kojoj se pojedinac nadje, situacija ukojoj se od njega o~ekuje da poduzme djelo-vanje prosje~no ili pribli`no onomu u smisluidealno-vaè}ega trebanja sukladno - odred-ba (dispositio) norme upravno-pravne;

(b) klasa dru{tvenih situacija kao pretpo-stavljenih zbiljskih stanja stvari s kojom je posvojemu smislu korespondiraju}a ona situa-

cija u kojoj se pojedinac zbiljski nadje -pretpostavka (hypothesis) norme upravno-pravne;

(c) s neodobravanjem proèta, ali zaslu~aj izazivanja odgovornosti od strane po-jedinca predvidjena nepovoljna i iz legi-timnoga monopola prinude proizlaze}a pos-ljedica - sankcija (sanctio) norme upravno-pravne.

Tako se, dakle, u normi upravnoga pravamora, ba{ kao i u pravnoj normi uop}e, tribitne sastojine prepoznavati: odredbu te pret-postavku i sankciju. Kao {to to i op}enitovaì, ni pravnu se normu ne smije na onoi-staknute sastojine svoditi, ne moè ju se spomo}u odnosnih sastojina iscrpsti. To {to ihse, ipak, kao distinktna po~ela pravne normeisti~e, znakom je samo za to da se pravnu,doti~no upravno-pravnu, normu ho}e lak{e stuma~enjem razumjeti i na taj na~in njezin zadràvno-usmjerena djelovanja pravi smisaoprepoznati. Uz to, da{to, uobli~enje pravnihnormi i ras~lanjenje takvih normi po njiho-vim sastojcima omogu}uje konceptualizacije,kategorizacije i sistematizacije, {to je neizo-stavnom pretpostavkom da se upravno pravokao zasebni pravni corpus uobli~i i za su-kladni praxis osposobi.

(7) U svezi sa sastojnim po~elima pravnenorme postavlja se i pitanje normativno-prav-noga zna~enja “legalnih odredbi” (definitio-nes), s jedne strane, proslova pravnomu pro-pisu (prologue), s druge strane, te “nepotpu-nih pravnih normi” (lex imperfecta), s tre}estrane.

(7-a) Prvo, ne{to o legalnim definicijama,definicijama za kakve mnogi u pravnoj dok-trini drè da ih se imade kao zasebnu vrstpravnih normi tretirati. Legalne definicijejesu “obvezatno s pravnim propisom utvrdje-no razja{njenje {to imade izraz {to ga se upropisu stanovitomu uporabljuje zna~iti” (V.Ivan~evi}). Takve su legalne definicije dosta~estotne u propisima od zna~enja za upravnopravo, kao, npr., {to se imade razumijevatipod izrazom “tijelo vlasti” (npr. u propisima


166

o postupku upravnomu), “obitelj” ili/i “ku-}anstvo” (npr., u propisima poreznim, u pro-pisima o skrbi), “zajedni~ko ku}anstvo” ili“uà obitelj” (npr., u propisima o stambenimodnosima, u propisima o mirovinskom osi-guranju, etc.).

Razumijeva se, razja{njenje {to ga se u le-galnoj definiciji izrazi jest pravno obvezat-nim, smjerodavnim, ali samo po sebi ne ima-de, ali i ne moè ni imati, zna~enje pravnenorme. S legalnom definicijom moè se, a tose dosta ~estotno i ~ini, uspostavljati ogra-ni~enja na interpretaciju, a od zna~enja je zaprimjenu kakve druge norme, norme u kojojono razja{njenje figurira kao jedno od raz-ja{njenja, ali razja{njenja obvezatnih glasomsamoga propisa. U primjeni prava nije mo-gu}im povrijediti legalnu definiciju ve} onupravnu normu ili one pravne norme {to ih sesmatra smjerodavnim {to se ti~e razrje{enjaodno{aja u pitanju. Npr. kada bi se pravo naotkup stana na kojemu postoji stanarsko pra-vo priznalo osobi koja glasom legalne defin-cije ne ulazi u krug osoba {to ih se smatra~lanom zajedni~koga ku}anstva ili uè obi-telji, povrijedilo bi se pravnu normu o osoba-ma kojima je dopustivim ono pravo priznati ane onu legalnu definiciju o tomu kako se ima-de izraz “zajedni~ko ku}anstvo” ili “uà obi-telj” tuma~iti.

Prakti~ki, {to je pravno-teorijski uo~eno,nije norma nikada u svojoj cjelini, u ve}inislu~ajeva, izraèna tekstualno u pojedina~-nim izvorima prava, ve} ju se iz prava kaocorpusa, {to }e re}i iz ve}ega ili manjega, aliuvijek dosta velikoga broja tekstova iliobi~aja s interpretacijom tek izvodi. Pravnanorma jest rezultatom interpretacije a ne pret-postavka za interpretaciju, doti~no za valja-nost potonje. Pretpostavkom je interpretacijepostojanje “izvora prava” a ne uspostavlje-nost legalne definicije. Sve i kad ne bi bilo le-galne definicije, ne bi to onemogu}ilo inter-pretaciju ve} bi, suprotivno tomu, to nalagaloda se s pomo}u njezinom utvrdi definiciju {toju se kao smjerodavnu potrebuje, {to bi i us-lijedilo po praxisu upravnomu i po praxisusudbenomu.

(8) Drugo, u svezi sa sastojnim po~elimasvake pravne norme postavlja se i pitanjepravno-normativnoga zna~enja proslova(préambule, Vorspruch) stanovitomu propi-su, naj~e{}e Ustavu. Naravno, o tomu da li setekst proslova moè ili pak treba smatratipravnom normom, ne moè biti odlu~enounaprijed za sve mogu}e okolnosti. Tekst biproslova mogao istinske pravne normesadràvati, {to zna~i da se imade proslov kaoi bilo kakav drugi izvor prava u obzir uzima-ti, te se onda onakvo pitanje ne moè ni po-staviti. Problem pravno-normativnoga zna~e-nja proslova postavlja se samo u slu~aju kadaproslov govori o svrsi propisa, o stavovimanaravi ideologijske, vrijednosne ili koje dru-ge, s kojima se manje ili vi{e u svojemusadràju vodi, pak }e razrje{enje odnosnogaproblema ovisiti o ocjeni s motri{ta objektiv-nih svrha prosudjenih namjera {to su ih {toexplicite {to implicite iskazali oni za koje semoè smatrati da su u ime vlasti u ukupnostidonositeljima propisa u pitanju.

Kada proslov, u smislu kako se to izlo-ìlo, sadrì stavove, ili isti~e svrhu radi kojese Ustav ili kakav drugi propis donosi,doti~no svrhu {to bi ju se imalo s primjenomostvarivati, ili namjere {to ih se moè onimdonositeljima pripisati, treba ga kao i legalnudefiniciju tretirati, {to zna~i da odredbe o sta-vovima, namjerama ili svrsi same po sebinisu pravna norma, ali jesu sastavnim dijelo-vima pravne norme koja se odnosi na stvari{to ih se s propisom s obzirom na one stavo-ve, namjere ili svrhe uredjuje.

Primjerice, kada se s pozivanjem na to daRepublika Hrvatska jest “socialna dràva”(st. 1. ~l. 1. Us.R.Hr.) ide na to da se gradja-ninu za{titi ustavno pravo na zaradu s kak-vom moè sebi i obitelji “slobodan i dostojanìvot” (st. 1. ~l. 55. Us.R.Hr.) osigurati, ne bimoglo biti dopu{tenim ono o “socialnojdràvi” interpretirati i primjenjivati izvan ineodvisno o odsje~ku proslova Ustavu Hr-vatskomu, a to su one “Izvori{ne osnove” (st.4.), u kojima se kaziva da se “RepublikaHrvatska oblikuje i razvija kao vrhovni~ka te


demokratska dràva, dràva u kojoj se jam~ii osigurava ravnopravnost, slobode i prava~ovjeka i dràvljanina, te promi~e njihov go-spodarski i kulturni napredak i socijalna do-brobit”: ne smije biti mogu}im kao dopu{te-nu priznati zaradu za koju se ne bi moglo vrlopouzdano i valjano utvrditi da je od zna~enjaza promicanje gospodarskoga i kulturnog na-pretka i za dobrobit svih ili najve}e ve}inezaposlenih.

(9) Kona~no, ne{to o “nepotpunim prav-nim normama”, doti~no o takvim da immanjka koji od nare~enih sastojaka - odred-ba, pretpostavka ili sankcija. U~enje o lex im-perfecta boluje od nedore~enosti naravi ~istoteorijske, ali i naravi koncepijske. Ako se spravnom normom smije samo ono pravilopona{anja smatrati koje imade ona tri nare-~ena sastojka, tada ne bismo mogli pravilokojemu bi manjkao koji od takvih sastojakasmatrati pravnom normom. Ili, obratno, akostoji postavka o lex imperfecta, tada se ne }emo}i nikako odràti onore~enu koncepciju opravnoj normi koja kao svoja tri bitna po~elaisti~e odredbu, pretpostavku i sankciju. Da bise iz ovakvoga circulusa kao za~aranogiza{lo, neka je dopu{tenim poku{ati obja{-njenje na primjeru potraìti.

Obi~no se kao lex imperfecta isti~e onapravila pona{anja kojima nedostaje sankcija,npr. pravilo o ispunjenju obveze koja je za-starjela: nije dopu{tenim du`nika prinudjiva-ti na ispunjenje obveze koja je zastarjela, aliako du`nik takvu obvezu plati ne }e imatipravo traìti natrag ono {to je platio133. Jasnimje ovdje nekoliko stvari:

(a) S tim samim {to je obveza zastarjelanipo{to nije prestala obveza du`nika da plationo {to duguje niti pravo vjerovnika da oddu`nika traì da mu plati ono {to mu duguje,jedino {to vjerovniku slabi onore~ena prinud-nost zahtjeva za ispunjenje a ne, kako se touobi~ajeno smatra i pi{e, da mu sudbena

za{tita postaje uskra}enom nakon {to zastaranastupi.

(b) Iz razloga {to ga se iznijelo (to~. (a)),ne moè se opet smatrati da je sankcijauga{ena sa samim tim {to vjerovniku ne pri-stoji put za{tite prinudne. Naime, ako du`nikplati, i to bez obzira na razlog, osim kada je upitanju sila, prijetnja ili prijevara, ne }e imatipravo natrag traìti ono {to je platio, {to jene{to ~emu se ne moè odricati svakozna~enje sankcije. Osim toga, sankcija za ne-pla}anje duga koji je zastario moè biti ute-meljena i na moralu: nemoralnim je, pa izrazloga toga i nedopu{tenim, pona{anje kojezna~i odbijanje da se zakonito i moralnopreuzetu obvezu ispuni. Takva obveza moèbiti utemeljena i na obi~ajima: nije u skladu sdobrim obi~ajima, pa je iz razloga toga i ne-moralnim i nedopu{tenim, ne pla}ati obvezeza koje odnosna zajednica smatra da su valja-no preuzete.

(c) Kada bi se u kakvomu propisu pred-vidjelo da stanovite {tetne posljedice pogad-jaju osobe za koje bi se utvrdilo da sepona{aju nemoralno ili protivno dobrimobi~ajima, npr. s tim {to ne bi pla}ale obveze{to ih valjano preuzmu, pa makar takve i za-stare, zna~i ba{ to da }e takva okolnost {tonetko ne bi ispunjavao takve obveze biti prav-no-smjerodavnom da se odnosnoj osobi kak-va dobra uskrati. Jer, sankcija se ne mora sa-stojati samo u {tetnim posljedicama poputkazne, ve} se moè sastojati, medjuostalim, iu tomu da se komu kakva dobra uskrati.

1.4.2. O pojedinim sastojnim po~elimapravne norme

ODREDBA PRAVNE NORME. (1) Od-redba jest onim sastojkom pravne norme kojije od va`nosti sredi{nje, to je sastojak s kojimjedan subjekt javnoga prava - donositelj prav-ne norme - izraàva, uz prijetnju primjenji-vanja prinude zbog odstupanja, zapovijed opona{anju ljudi, to }e re}i zahtjev za stanovi-tim pona{anjem od strane subjekta kojemu jeupu}ena - adresat, s tim {to se i zbog one pri-


168

133Cf., npr., par. in §1483. O.G.Z. od god. 1852.(1811.), u

svezi s ~lancima 9. i 10. Zakona o zastari potraìvanja,Narodne Novine br. 53/91.

jetnje o~ekuje da }e adresat udovoljiti zahtje-vu doti~no da }e poduzeti pona{anje usadràju, obliku i na na~in kako je to u zapo-vijedi kao poruci izraèno i o onomu pretpo-stavljenomu zbiljskom stanju stvari kako jenazna~eno ovisno.

Ona zapovijed kao poruka moè sadr-àvati ili naredbu, {to }e re}i pozivanje adre-sata da unutar stanovitoga ina~e naloènogapona{anja poduzme kakvu radnju, propustikakvu radnju poduzeti ili da radnju drugihtrpi, ili zabranu, {to }e re}i poziv adresatu daunutar stanovitoga ina~e naloènoga pona-{anja ne poduzme kakvu radnju ili pak da sene usprotivi radnji kojega drugog subjekta(propu{tanje, trpljenje), ili dopu{tenje, {to }ere}i davanje ovla{tenja adresatu da poduzmekakvu radnju koju bez takvoga dopu{tenja nebi smio ina~e poduzeti (ovla{}ivanje).

Opisivanje, razvrstavanje i tuma~enjepravnih pravila s obzirom na sadràj odredbejest, prije svega, zadatkom op}e teorije prava,{to ne isklju~uje medjutim ve}, suprotivno,nalaè da se i unutar pojedinih pravnih granapozabavi s tim. Vrijednost se takvih uìh pro-matranja moè i u tomu sastojati da se iz ~istomedjusobnih usporedjivanja izvedu crte zakoje bi se moglo i smjelo prosuditi da su ka-rakteristi~ne ba{ za neku osebujnu pravnugranu, kao i u tomu da se olak{a izvodjenjepreraznih generalizacija o op}oj naravi i vla-stitostima prava. Ne bi trebalo, s tim u svezi,nimalo iznenaditi ako se neka uà klasifika-cija ne bi s klasifikacijom iz op}e teorije po-dudarala.

(2) U znanosti prava upravnoga uobi~aje-no je razvrstavanje pravnih normi s obziromna sadràj odredbe. S jedne strane, imalo bise lu~iti izmedju norme kogentne (perceptiv-ne) naspram normi dispozitivnoj i, s drugestrane, izmedju norme kategori~ne naspramonoj disjunktivnoj. Razlikovanje izmedjunorme kogentne i norme dispozitivne ide poliniji ovlasti na slobodu raspolo`be {to ju sesudionicima priznaje, a razlikovanje izmedjunorme kategori~ke i norme disjunktivne ide

po liniji slobode izbora od strane javno-prav-noga tijela kada normu u konkretnomuslu~aju primjenjuje.

Kogentna norma zna~i da adresat ne ima-de nikakvu slobodu u izboru pona{anja,pona{anje koje je naloèno jest neizbjeìvo,pa ga imade kao takvo izabrati, doti~no po-duzeti, npr., onaj tko ho}e podizati gradjevinumora ishoditi dozvole i suglasnosti {to ih sepropi{e, i ne postoji nikakav pravno dopusti-vi na~in za~imanja gradjenja koje biuklju~ivalo, za slu~ajeve za kakve su dozvolei suglasnosti propisane, da se potonje ne bimoralo pribaviti. U opreci prema takvoj, ko-gentnoj, normi dispozitivna norma zna~i daadresat imade pravo slobodne raspolo`beunutar op}ih granica {to ih pravo i moral po-stavljaju, {to zna~i da mu norma daje ovlastna izbor izmedju alternativa koje su mu ali spropisom otvorene, npr., gradjanin koji sklo-pi brak smije zadràti svoje ime, uzeti imesupru`nika ili dodati svoje ime imenu drugo-ga supru`nika.

S razlikovanjem izmedju norme kogentnei norme dispozitivne ne bi se smjelo, {to serado isti~e u hrvatskoj teoriji prava upravno-ga134, nikako pobrkati razlikovanje izmedjunorme kategori~ke i norme disjunktivne.Kategori~na norma (ius strictum) zna~i da setijelu javne vlasti ili drugomu javno-pravnomtijelu kakvom kao adresatu ne ostavlja nikak-vu slobodu u izboru izmedju kakvih alterna-tiva, ve} mu se ostavlja samo jednu jedinumogu}nost koju nije vlastan mijenjati do-ti~no modificirati. Npr., kada stanovita osobaispuni sve uvjete za obavljanje ugostiteljsko-turisti~ke djelatnosti i pruì dokaze za to, ti-jelo vlasti upravne ne moè uskratiti izdavan-je odobrenja za obavljanje takve djelatnosti.Disjunktivna norma (ius non strictum) zna~ida se tijelu javne vlasti ili drugomu javno-pravnom tijelu kakvom priznaje sloboda iz-bora, ali samo izmedju onih alternativa kojesu u samoj dispoziciji pravne norme naz-


134Cf. in V. Ivan~evi}, Institucije upravnoga prava..., su-

pra, pp. 152.

na~ene, npr., ministar policije moè ali nemora usvojiti zahtjev za primitak u dràv-ljanstvo hrvatsko s naslova prirodjenja iakose sve pretpostavke {to ih se za to propisujeispuni i za to dostatne dokaze pruì.

(3) U svezi s odredbom kao sastojnimpo~elom pravne norme, treba se postaviti,kako mnogi drè, problem tzv. blanketnihpropisa, doti~no propisa u kojima takvaodredba nedostaje, pa se radi upotpunjavanjanorme na neke druge propise upu}uje.Blanketne se propise sre}e u gotovo svimgranama prava, dosta ~esto ~ak i u kazneno-mu pravu. To bi bili slu~ajevi u kojima seuo~ava da pravna norma prijeti s kaznomkakvom, ali da samo na prili~ito op}enitiobi~no s kakvim pravno-normativnim izra-zom omedjeni na~in odredjuje bi}e djela kaz-nenoga (npr. tko drugomu protupravno oduz-me slobodu kretanja), djela koje mora, u su-vislosti da zakonitost i za{tita sloboda i pravauvijek budu osigurane, biti odredjeno (“za-konska odredjenost kaznenoga djela”)135, pakda se tek s pomo}u onoga propisa “nadopu-njuju}ega”, propisa s kojim se uredjuje iliimade urediti stanovitu materiju dolazi doodredjenosti takve da se moè precizno bi}edjela kaznenoga raspoznati. Primjera radi,pravna norma da }e se kazniti pojedinca kojise bavi s prodajom robe razmjena koje jestzabranjenom ili ograni~enom jest blanketnanorma, s obzirom da se bi}e djela ne }e mo}ibez smislenoga supovezivanja s propisom na-dopunjuju}im utvrditi, s propisom, dakle, skojim se onu zabranjenost ili ograni~enostrazmjene kakve robe uspostavilo.

Te{ko se sloìti s takvim na~inom teoreti-ziranja, ako se podje s onoga ovdje ve}izloènoga motri{ta, naime da pravna normau svojoj cjelini ne mora, a naj~estotnije i nije,biti izraèna u jednomu jedinom pravnomvrelu, kao kakav potpuni re~eni~ki i logi~ki

iskaz. Ne bi se smjelo, kao {to se to ve} vi{eputa naglasilo, brkati pravno vrelo i pravnunormu: pravno vrelo jest tvorevina zakono-dav~eva, doti~no donositelja pravnoga propi-sa, ili pak obi~aja narodnoga, do~im je prav-na norma tvorevina doktrinarna, tvorevinaprakti~na. Prepoznavanje pravnih normi kaotvorbi takvih da su od odredbe, sankcije ipretpostavke sastavljene, omogu}uje opisi-vanje te razvrstavanje, a s tim i tuma~enje iobja{njavanje pravnih normi u svrhu, da{to,da se utvrdi njihova smjerodavnost za prim-jenu kada se odlu~uje u odnosnim stvarima,ovdje u tzv. slu~ajevima upravnim.

PRETPOSTAVKA PRAVNE NORME.(4) Pretpostavka pravne norme jest onaj sa-stojak njezin koji sadrì opis nekoga ap-straktno zami{ljenog skupa ~injenica kao,da{to, predmnijevano zbiljskoga stanja stvari,postojanje kojega je u pojedina~noj stvaripretpostavkom da bi se onu u odredbi istak-nutu zapovijed imalo za pona{anje smatratiobvezatnim. To zna~i da odredba ne bi moglaimati nikakvoga zna~enja za pona{anje bezpretpostavke, ako se ho}e da bude u pojedi-na~noj stvari primijenjena. Onaj skup ap-straktno zami{ljenih ~injenica (okolnosti)kao zbiljskoga stanja stvari nazivlje se “prav-no-smjerodavnim ~injenicama” (faits juridi-quement pertinents, rechtlich massgebendeTatsachen)136, a to zna~i ~injenica postojanjekojih u pojedina~noj stvari jest preduvjetomili skupom preduvjeta da bi do primjene pra-va uop}e i moglo do}i, {to }e re}i da takve~injenice po svojemu smislu odgovaraju ono-mu apstraktnom opisu {to ga pretpostavkapravne norme sadràva.

Dok se sadràj odredbe utvrdjuje u smis-lu idealno-vaè}ega trebanja, dotle se smje-


170

135Cf. in stavak 1. ~lanka 31. Us.R.Hr., supra. O zna~enju

“blanketnih odredbi” - cf. in Fr. Ba~i}, Krivi~no pravo,Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1986., p.93.

136S vremena na vrijeme dogadja se, u javnomu ìvotu

manje, ali u raspravama {to u Hrvatskomu DràvnomSaboru, {to drugdje, pa i u izjavama pojedinih du`nosnika,npr. policijskih, da se s izrazom “(s)mjerodavan (perti-nent, massgebend (engl. relevant )) ho}e u nas nadom-jestiti izraz “nadle`nost” (compétence, Zustaendikeit ),{to je vi{e nego smije{nim: npr. ne{to moè biti (s)mjero-davnim s motri{ta policije, a da to ne mora u njezine ovla-sti i du`nosti pripadati...

rodavne ~injenice utvrdjuje u smislu zbilj-skoga dogadjanja koliko je ono po svojemusmislu opisivanju iz pretpostavke adekvat-nim, {to se prosudjuje i ras~lanjuje s pomo}uusporedjivanja zbiljskih okolnosti (okolnostikoje su i kako in concreto nastupile) iz po-jedina~noga upravnog slu~aja, s jedne strane,s predmnijevano zbiljskim dogadjanjem kakoga se in apstracto u pretpostavci opisuje, sdruge strane. Ba{ s pomo}u takvih usporedji-vanja dolazi se do zaklju~ka o postojanju ilinepostojanju pravno-smjerodavnih ~injenicau pojedina~nomu upravnom slu~aju, ~injeni-ca postojanje kojih je preduvjetom da se pro-sudi i presudi o ~ijim pravima i obvezama sobzirom na obvezatnost pona{anja kako gaona odredba pravne norme opisuje. U odred-jivanju pojma ~injenice (fait, Tatsache) pola-zi se u pravu upravnomu, ba{ kao i u pravuuop}e, od stanovitoga pravno-filozofijskogshva}anja o tomu, a zatim prelazi na to da serazmotri zna~enja dru{tvena i pravna.

(5) Najop}enitije, ~injenica je “svaki po-datak iz iskustva” (“iskustveno utvrdjeni iliutvrdljivi objektivno postoje}i odnos izmedjupredmeta, sam predmet ili podatak”), s tim {tobi se, ponajprije imalo razlikovati “sirovu ~i-njenicu” (fait brut, Rohtatsache) - koja kore-spondira na{emu op}enitom opaànju stano-vitoga objekta (npr., vidim kamen koji pada),naspram “znanstvenoj ~injenici” (fait scienti-fique, wissenschaftliche Tatsache) - koja jeiskaz o onomu objektu u znanstvenomu smis-lu (zakon slobodnoga pada takvoga i takvogaobjekta). I od one ~injenice sirove i od one~injenice znanstvene lu~i se “~injenicu povi-jesnu” (fait historique, geschichtliche Tatsa-che), koja je obiljeèna s pojedina~nostimavremena te mjesta i na~ina, i koju se nazivlje“dogadjanjem” (événement, Geschenis). Sveu svemu, moglo bi se ~injenicu, najuobi~aje-nije, odrediti kao “jednostavni podatak” (don-née simple, einfache Angabe), za razliku odzakona s kojim se o “podatcima” kakvoop}enito na~elo iskazuje137.

To da li se smije sva ili samo neka odgore-nazna~enih svojstava ~injenicama pripi-sati jest, da{to, predmetom velikoga prijepo-ra izmedju empiricista i racionalista, ali jednojest sigurnim: ~injenica jest “iskustvenoutvrdjeni ili utvrdljivi podatak”, kojemu semoè sva ona svojstva {to ih se istaklo pripi-sati, i to iz jednostavnoga razloga {to sdru{tvenoga motri{ta sva ona svojstva mogubiti smjerodavna, jer mogu izazvati “dru{tve-ne u~inke”, u~inke u smislu “dru{tvenostiìvota”. S pojmom “dru{tvena ~injenica”(fait social, soziale Tatsache) ozna~uje se,dakle, svaki “iskustveno utvrdjeni ili utvrdlji-vi dio stvarnosti (priroda, dru{tvo, mi{ljenje)koji dru{tvene u~inke izazivlje”138. Takoshva}ane i shva}ene, dru{tvene ~injenice po-staju “pravno-smjerodavnim” ~injenicamatek kada se za njihovo nastupanje ili nenastu-panje vezuje izvjesne pravne u~inke, a to suone dru{tvene ~injenice koje u zna~ajnoj mje-ri korespondiraju u pretpostavci pravne nor-me apstraktno nazna~enomu zbiljskomustanju stvari.

Dru{tvene ~injenice i, slijedom tomu,pravne ~injenice mogu biti ili “prirodna do-gadjanja” (événements de la nature, Natur-geschenisse) takva da izazivaju dru{tvenedoti~no pravne u~inke, ili “ljudska pona{a-nja” (comportements humains, menschlicheVerhalten) koja su sama po sebi dru{tvene~injenice bez ikakve daljnje pretpostavke, a i~ini ljudske svijesti koliko se o~ituju u svije-tu vanjskomu, kao {to su to, npr., voljni akti,ali i spoznaje, namjere, pristanak, opaànja,~uvstva, etc., dakle sve ono {to iz svijesti~ovjekove proizlazi, a o~ituje se u njegovomuizvanjskom pona{anju. Na taj na~in, ne bi semoglo prihvatiti lu~enje pravno-smjerodav-nih ~injenica na “~injenice unutarnje” (faitsintérieurs, innere Tatsachen), kao {to su aktivolje, etc., i “~injenice vanjske” (faits exté-rieurs, auswaertige Tatsachen) - kao aktineodvisni od ljudske volje139. Koliko je ono


137Cf. Didier Julia, Dictionnaire de la philosophie,

Larousse, Paris, 1964., sukladne jedinice. Cf. et Vl.Filipovi}, Filozofijski rje~nik, NZ Matice Hrvatske,Zagreb, 1984., jedinica “~injenica”.

138Cf. O. Mandi}, in S. Petkovi} et al. eds., Rje~nik socio-

logije i socijalne psihologije ..., supra, sukladne jedinice.139

Cf. V. Ivan~evi}, Institucije upravnoga prava..., supra,pp. 155. et s.

razlikovanje {to ga se provodi izmedju “pri-rodnih dogadjanja” i “ljudskih pona{anja”ispravnim, a ovo pak razlikovanje izmedju“~injenica nutarnjih” i “~injenica izvanjskih”pogre{nim neka pokaè primjer ~injenicene~ije smrti, ~injenice koja moè nastupitikao “prirodna”, ali takva da izaziva i tozna~ajne dru{tvene doti~no pravne u~inke, alimoè to biti i ~injenica {to ju kvalificiramokao “pona{anje ljudsko” ako je nastupila spomo}u “pona{anja ljudskoga”, npr. usmr-}enjem. U potonjem slu~aju, pravno-smjero-davnom ~injenicom nije, zapravo, sama smrtve} i, prije svega, ~in usmr}enja.

(6) U pravu su od sredi{njega zna~enja

~injenice {to ih se moè kvalificirati kao

“pona{anja ljudska”, premda je te{ko, barem

u daleko najve}emu broju slu~ajeva pravne

smjerodavnosti, na}i ~injenice koja su is-

klju~ivo “pona{anja ljudska”, kao {to je to

razvidnim i iz gornjega primjera o usmr}enju

kao ~injenici. Osobiti pojam {to ga se nado-

vezuje na ~injenicu kao pojam jest “~injeni~-

no stanje” (état de faits, Tatbestand), pojam s

kojim se obi~no ozna~uje ukupnost ~injenica

{to ih se smatra pravno-smjerodavnima za

razrje{enje pojedina~noga upravnog slu~aja.

Od “~injeni~noga stanja” pak, {to je, ina~e,

dosta lo{e skovani termin iz prava postupov-

noga, valja strogo lu~iti “stanje” kao skup do-

gadjanja koja traju u vremenu i prostoru,

doti~no u vremenskoj, prostornoj i stvarnoj

povezanosti, npr. “dulji boravak stranca” ili

“dulje prebivanje stranca” kao jedna od pret-

postavki za stjecanje dràvljanstva hrvatsko-

ga, “trajno nastanjenje” i “posao” doti~no

“uposlenost” kao pretpostavke za stjecanje

prebivali{ta, “produèni boravak djece u

{koli” - {to je pretpostavka va`na za sve {to je

u svezi s pohadjanjem {kole, etc. Govori se i

o “pravom stanju stvari” (état véritable de

choses, wahrhaftiger Sachverhalt) kao poj-

mu s kojim se ozna~uje izvjestnu ukupnost

~injenica {to ih se u postupanju kakvomu

(processus, Verfahren) imade utvrditi da bi

se udovoljilo i jednomu jo{ osobitijem zaht-

jevu, zahtjevu za “materijalnom istinom” (vé-

rité matérielle, materiale Wahrheit)140.

Veliki broj ~injenica koje su pravno-smje-rodavne moè karakter kakvoga pravnog aktaimati, npr. slu~aj da je za stjecanje dràv-ljanstva hrvatskoga s naslova prirodjenja re-dovitoga (naturalisatio) kao jednu od pret-postavki propisano “ishodjenje otpusta iz do-sada{njega dràvljanstva”141. Naravno, takavotpust jest pravni doti~no upravni akt stranedràve, da{to, sve to pod pretpostavkom da seza sam pravni akt nadovezuje osebujne prav-ne u~inke koji ne proizlaze iz samoga akta,naime u~inci koji nisu oni {to ih se sa samimupravnim aktom namjeravalo.

Kako se to, smatra se, nije rijetkim da sezbog istovjetnosti izvanjskoga o~itovanjakakvih dviju ili vi{e raznolikih ali unutarnjih~injenica pogre{no kvalificira njihovu smje-rodavnost za prosudjivanje stvari upravne inconcreto i, iz razloga toga, da se pogre{noprimjeni pravilo iz odredbe, a da bi se tonaj~estotnije dogadjalo u situaciji u kojoj po-stoji konkurencija izvanjske ~injenice s unu-tarnjom. Slijede}i taj isti na~in rasudjivanja,kao primjer nazna~uje se situaciju u kojoj je-dan prolaznik tr~i po ledenoj stazi, poskliznese i svojim udarom u drugoga ~ovjeka gurneovoga pod nadolaze}i tramvaj, situacija kojuse suprotstavlja jednoj drugoj u kojoj stano-viti prolaznik, pa`ljivo hodaju}i po ledenojstazi, ipak se posklizne i gurne drugoga ~ov-jeka svojim udarom u njega pod nadolaze}itramvaj. Izvanjski, dogadjaj je, ili ~injenica,isti - udar u drugoga ~ovjeka i njegov pad podtramvaj, ali nije tako s unutarnjoj ~injenicom


172

140Cf. Zakon o hrvatskom dràvljanstvu, Narodne novine

br. 53/91, 70/91, 28/92, 113/93 (Z.Hr.Dr.); Zakon o prebi-vali{tu i boravi{tu gradjana, Narodne novine br. 53/91,26/93 (Z.Pr.Gr.); Zakon o kretanju i boravku stranaca,Narodne Novine br. 53/91, 22/93 (Z.Kr.St.). Za zna~enje~injenica u pravu, etc. - cf. in M. Weber, Wirtschaft undGesellschaft ..., supra, pp. 181. et s. Da{to, izraz “mate-rialna istina” ne potje~e iz pravnoga razmi{ljanja francu-sko-njema~koga ve} iz corpusa hrvatskih zakona postu-povnih - cf. B. Babac, Upravno postupovno pravo ...,supra, pp., poglavito, 21. - 24., i tamo nazna~enu literatu-ru.

141Cf. Z.Dr.Hr., supra, to~. 8. stavka 1. ~lanka 8.

- u prvomu slu~aju bila bi u pitanju nesmo-trenost, dakle postojanje (i) unutarnje ~inje-nice, u drugomu slu~aju ne bi uop}e postoja-la kakva unutarnja ~injenica, ve} bi bila rije~o dogadjaju, {to ne bi bilo da{to, npr., za pro-sudjivanje odgovornosti, jednim te istim 142.

(7) Kao {to to bija{e i naprijed ve} istak-nutim, a {to je razvidnim i iz onoganare~enog primjera, razlu~ivanje ~injenicavanjskih (dogadjaji) od ~injenica nutarnjih(akti volje) ne moè nikako biti ispravnim. Ugornjemu primjeru, nije rije~ o tomu da bi ujednom slu~aju postojala, a u drugomu da nebi postojala unutarnja ~injenica - koja seizraàva u “odnosu po~initelja prema svoje-mu djelu”, ve} je rije~ o tomu da u dru{tve-nim znanostima, zapravo u dru{tvenomuodno{enju, dru{tvenomu prakticiranju op}e-nito, nisu ~injenicama fizi~ki objekti doti~nodatosti fizikalne naravi - koje se imade pri-rodnim datostima smatrati, ve} su ~injenica-ma “zna~enja”, “zna~enja {to ih se odnosnim~injenicama pridaje”. A u ononazna~enomugornjem primjeru i jest rije~ o tomu da se onedvije situacije koje se smatra istovjetnima poizvanjskomu manifestiranju ~injenica, razli-kuju ne po izo~nosti doti~no nazo~nosti sta-novite nutarnje ~injenice kako u kojoj od tihsituacija, ve} po zna~enjima {to ih se svakojod tih dviju situacija prida. U situaciji prvojrije~ je o “nehatnoj op}e-opasnoj radnji kojaje prouzro~ila smrt jedne osobe”, a u situaci-ji drugoj rije~ je o “slu~aju”, doti~no o do-gadjaju {to ga se ne moè pojedincu u pitan-ju u krivnju pripisati 143.

U svezi s opisom ~injenica {to ih se za za-snivanje, prestanak i mijenjanje prava ili

pravnih odno{aja smatra smjerodavnim, mo-ra se postaviti i problem kumulacije ~injenicai problem alternacije ~injenica. Kumulacija~injenica zna~i da se za polu~enje kakvogapravnog u~inka iziskuje nastupanje vi{e odjedne ~injenice, s tim {to bi pravni odno{ajprestajao kada bi i samo jedna od ~injenica{to ih se iziskuje otpala, osim ako glasompropisa ne bi {togod drugo proizlazilo. Npr.,za otvaranje ugostiteljskoga obrta, za ishod-jenje obrtnice ugostiteljske, zahtijeva seispunjenje vi{e stanovitih pretpostavki; zazatvaranje obrta dostatnim je pak, u ve}inislu~ajeva, da ma samo i jedna od takvih pret-postavki otpadne. Druk~ije je s alternacijom~injenica, dakle sa slu~ajem kada svaka odnazna~enih ~injenica moè, ali samostalnoizazvati da izvjestni pravni u~inak nastupi. Utakvomu slu~aju dostatnim je, da bi pravniu~inak nastupio, da se ma koja od na takavna~in nazna~enih ~injenica ostvari: ako jepredvidjeno vi{e alternativa, npr. za zatvaran-je ugostiteljske radnje, dostatnim je da se isamo neka od takvih alternativno nazna~enihpretpostavki ispuni, pa da nastupi du`nost zanadle`no tijelo vlasti upravne da radnju zat-vori. Pri tomu svemu ne smije se nikako za-boravljati da jedna od ~injenica ili jedan odskupova ~injenica mora, kada je rije~ oupravnim stvarima, uvijek biti nazo~na, a tosu one ~injenice koje se ti~u obstojnosti jav-noga interesa.

SANKCIJA PRAVNE NORME. (8)Sankcijom pravne norme ozna~ujemo onajnjezin sastojak u kojemu se adresatu prijetikakvom {tetnom iz legitimnoga monopolaprinude izvedenom posljedicom za slu~aj dase pona{a protivno u odredbi nazna~enoj za-povijedi. Ona “{tetna posljedica” moè se sa-stojati, prije svega, u kaznama, {to }e re}i iliu uskra}ivanju kakvoga dru{tvenog dobra ko-jega bi, ina~e, adresat imao ste}i (npr. nagra-de za ranije zasluge), ili u oduzimanju kak-voga dobra {to ga adresat ve} posjeduje (npr.kazna nov~ana - {to zna~i oduzimanje imovi-ne, ili kazna zatvorska (oduzimanje slobode),ili u ograni~enju uìvanja ili posjedovanja



p. 156.143

Cf. in M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft ..., supra,pp. 1. et s.: na odnostnim mjestima M. Weber porabi prim-jer “~ovjeka koji bivaju}i progonjen od ~etvoricenaoruànih pojedinaca bude ustrijeljen”. Cf. et S.Petkovi}, u S. Petkovi} et al. eds., Rje~nik sociologije isocijalne psihologije ..., supra, jedinica “zna~enje”. Za“nehajnu op}e-opasnu radnju” - cf. u, npr., ~lanku 263.H.K.Z., supra, a za “slu~aj” - cf. u § 1311. O.G.Z., supra,u svezi s odredbama Zakona o osiguranju, NarodneNovine br. 46/97, 116/99.

kakvoga prava kao dobra (npr. “sekvestraci-ja” nad imovinom adresatovom). Zatim,sankcija se moè sastojati i u raznolikim, aliosebujnim u~incima po ostvarivanje interesa,sve to ovisno, u zna~ajnoj mjeri premda ne iisklju~ivo, o naravi upravne materije u pita-nju, tako posebice: u stvarima upravno-obi-teljskim - npr. u li{avanju nemarnih roditeljaskrbni{tva nad djetetom i uspostavljanje so-cialne skrbi nad potonjim; u stvarima gradje-vinskim - npr. u ru{enju bespravno podignu-te gradjevine; u stvarima javno-sigurnosnim -npr. opozivanje dozvole za drànje ili no{enjeoru`ja; u stvarima stambenim - npr. iseljenjeiz stana u kojemu se stanuje bez valjanogapravnog naslova; u stvarima policijskim,unutarnje uprave - npr. u otkazivanju gosto-primstva strancu; u stvarima odno{aja dràvei gradjana - npr. u obvezi na obe{te}ivanje, uodgovornosti za {tetu {to ju dràva doti~nonjezini slu`benici namjerno ili iz nepa`njegradjanima nanesu; u stvarima ovr{nim - uprimjenjivanju izravne prinude da bi se otporovr{enika svladalo, etc., s tim {to je, da{to,uvijek u pitanju primjena prinude doti~noprijetnja da se adresatu nametne svijestno, apo njegov integritet ugroàvaju}e pona{anje.

(9) Uvidjano s motri{ta odgovornosti,doti~no s motri{ta ustrojâ odgovornosti kojisu, obi~no, visoko-institucionalizirani, dolazeu obzir, kao sankcije u razrje{ivanju odno{ajatijela vlasti izvr{beno-upravne i gradjana,odno{aja upravno-pravnih op}enito, i odgo-vornost politi~ka (npr. smjenjivanje s polo-àja du`nosnika i raznih visokih slu`benika,iz razloga {to bi izgubili “povjerenje po-liti~ko” ili te{ko zanemarili du`nost), odgo-vornost stegovna (otkaz radnoga odno{ajazbog kakvoga prijestupa stegovnog, smjenji-vanje s poloàja, etc.), odgovornost gradjan-ska (odgovornost za {tetu), odgovornost kaz-nena (odgovornost za djelo kazneno, npr.osobito za zloporabu slu`benoga poloàja iliovlasti iz koristoljublja).

Uvidjano s motri{ta propisa s kakvim sesmije pojedine vrste sankcija ili odgovornosti

propisivati, za istaknuti je da se zatvor, za{tit-ne mjere i druge kaznene sankcije smijesamo sa zakonom propisivati, a ostale sank-cije i s drugim propisima, medjutim svakojavno-pravno tijelo jest vlasno samo u grani-cama svoje nadle`nosti kaznene sankcije pro-pisivati, {to zna~i da u stvarima propisivanjasankcije nije dopu{teno ovla{}ivanje izmedjutijela vi{lje vlasti i tijela niè vlasti, npr. da ti-jelo vlasti upravne na razini ùpanije budeovla{teno od strane Vlade da propi{e sankci-je za povrede propisa iz djelokruga Vlade.

1.4.3. Upravno-pravni odno{aj

(1) Normu se kao zapovijed upu}uje sub-jektima stanovitoga, stricto sensu upravno-pravnoga, odno{aja, doti~no takvoga da seprava i obveze subjekata zasniva, mijenja ilidokida u svezi s njihovim visoko pravno i/ilimoralno uredjenim i razradjenim ~inima, dje-lovanjima, u svezi s promicanjem vrednotadràve kao institucije. Kroz odno{aj uprav-no-pravni prevodi se one u odredbi pravnenorme izraène zapovijedi u zahtjeve kojimabi subjekti imali s motri{ta iz ukupnosti nor-mi kao pravnoga sustava proizlaze}ega“idealno-vaè}ega trebanja” udovoljiti nana~in da u “zbiljskomu dogadjanju” {to ga sena na~in vi{e ili manje apstraktan opisuje upretpostavci pravne norme, donese odluke osvojemu sukladnom djelovanju, konstituira-ju}i tako pojedina~ni upravni slu~aj kao pri-kaz dogadjanja u kojima se ono traèno izpravnih normi proizlaze}e zna~enje nalazi upraxisu ukorijenjenim.

Kao {to je razvidnim, upravno-pravniodno{aj jest, {to je ex definitione, odno{aj iz-medju pravnih subjekata - osoba javnoga pra-va i/ili pojedinaca, izmedju najmanje dvijeosobe takve. S takvoga je motri{ta posvemasvejednim da li kakav substrat zbiljski (imo-vina, dobra, etc.) ili pak substrat idealni (su-vislost dru{tvena) posreduje u zasnivanju,mijenjanju ili dokidanju takvoga odno{aja{to, da{to, ne zna~i da je to bez svakogazna~enja. Zaozbiljno, kada javno-pravno ti-


174

jelo izdaje stanovitomu gradjaninu dozvoluza drànje i no{enje oru`ja, takav odno{aj biti}e posredovan sa stvarju kao {to je to oru`je;ili, kada tijelo vlasti upravne provodi postu-pak za izvla{tenje nekretnine jednoga gradja-nina (izvla{tenik), u korist drugoga gradjani-na (korisnik izvla{tenja), takav odno{aj biti}e posredovan s nekretninom {to ju se iz-vla{}uje, te s nekretninom {to ju se za vlasni-ka kao nadomjesnu traì.

Stricto sensu, prijepori odnosne vrsti,kakvih je ina~e puna (upravno)-pravna zna-nost u nas, proizlaze iz okolnosti {to se zane-marivalo iz sociologije prava ono {to morabiti po~etnom i zaklju~nom to~kom budi toumovanja o pravu budi to prakticiranja prava,naime da objektom pravnih odno{aja nisustvari izravno ve} zna~enja, kod kojih moè-bitno i posreduju, premda to ne mora uvijekbiti slu~ajem, (i) stvari, {to }e re}i prirodne~injenice. Objekt pravnoga odno{aja povo-dom izdavanja dozvole za drànje i no{enjeoru`ja nije oru`je, ve} je to ovla{tenje da setakvu stvar drì i nosi, u izvla{tenju pak nisuobjektom one nekretnine ve} oduzimanjevlasni{tva i konstituiranje barem dva novapravna naslova: jedan je za korisnika izvla-{tenja - na nekretnini {to ju se oduzima, i dru-gi za dosada{njega vlasnika - na adekvatnonadomjesnoj nekretnini, etc.

(2) Isto tako, nije ispravnim, kao {to se to~estotno u (upravno-)pravnoj teoriji ~ini, re}i:“Pravni odnosi uop}e zapravo su samo nez-natan dio nepreglednoga mno{tva dru{tvenihodnosa, odnosa medju ljudima, a to je onajdio koji je uredjen s pravnom normom, pravi-lom, koje uredjuje sadràj pona{anja unutardru{tvenoga odnosa, a to su prava i obveze.Medjusobno pozdravljanje ljudi jest izrazomdru{tvenoga shva}anja uljudnosti, pristojno-sti, prijateljstva, i t.sl., ali ono dobiva posve-ma druk~iju kakvo}u kada postane pravnoobvezatnim, npr. du`nost vojnika da pozdra-vi svojega starje{inu ili od sebe vi{ljega po~inu” 144.

Prije svega, pravni odno{aji nisu nekimkakvotno zasebnim, {to }e re}i po svojoj na-ravi odjelitim, sastojkom dru{tvenih odno{ajau ukupnosti. Da{to, pravni odno{aj jest takavdru{tveni odno{aj da su njegovo nastajanje,promjene u njemu i prestanak odredjeni i spravima i obvezama {to ih jam~i i prijetnjaprimjene prinude za slu~aj neobdràvanja.Medjutim, kakvo}a toga istog dru{tvenogodno{aja ne mijenja se s tim samim {to ga sepravno uredi: sadràj stanovitoga dru{tvenogodno{aja ostaje, nakon {to ga se pravno uredi,istim, jedino {to medjusobna zahtijevanja iobvezivanja sudionika poprimaju ali “oblik”,ili “silu”, prava i obveza. Kada u ononare~e-nomu slu~aju dru{tvenoga odno{aja iz kojegaproizlazi “obveza” sudionikâ da se pozdrav-ljaju medjusobno posreduje kakva dru{tvenakonvencija, naravno da se imade ili iz razlogauljudnosti (konvencija o dru{tvenomu ophod-jenju), ili iz razloga prijateljstva (konvencijao obdràvanju prijateljstva), ili iz razloga pri-stojnosti (konvencija o “bon-tonu”) u medju-sobnim odno{ajima pozdravljati i odzdrav-ljati; katkada je to i moralnom obvezom, npr.naspram roditeljima, starijima, etc. Kada setako {to propi{e ili naredi s pravnim aktomkao obvezu, nije se doti~ni odno{aj niti zajotu promijenio u svojoj kakvo}i i naravi, npr.kada se propi{e obvezu u~enicima da poz-dravljaju nastavnike, samo {to je ona obvezadobila sankciju druk~ije kakvo}e i naravi:umjesto ili i uz “pritisak dru{tvene okolice spomo}u neodobravanja” prido{la je i prijet-nja stegovnom ili kakvom drugom kaznomza nepokoravanje iz odredbe pravne normeproizlaze}oj zapovijedi.

S druge strane, kada je u pitanju obavl-janje dru{tveno-korisnih radinosti, pa i uprav-noga su-djelatni{tva kao dru{tveno op}e-ko-risne radinosti, nije ni pravno ni moralno uvi-jek posvema zadanim da li }e {togod biti odzna~enja za obavljanje takvoga djelatni{tva,ili ne }e. Uzmimo kao primjer ljubaznost~inovnika, doti~no djelatnika op}enito. Op-}e-gradjanski obi~ajna je, a u ve}ini slu~aje-va i moralna, obveza da se u ophodjenju bude



pp. 161. et s.

ljubaznim. Da li }e tako biti i u svezi s pos-lom, nije posvema i uvijek izvjesnim. Npr.,kada treba dati kakvu naredbu ~ije izdavanje,etc., ne }e nai}i na pretjerano odu{evljenje,ljubaznost moè stvar i pokvariti, doti~no do-vesti do toga da se otpor naredbi jo{ i uve}a;mrzovoljni kupci ne vole ljubaznost; supro-tivno, mrzovoljno davanje kakve povlasticemoè izazvati dojam da ju se daje preko vol-je; u svim takvim i sli~nim slu~ajevima, tije-la vlasti, ustrojstva naravi najraznolikije pa,da{to, i upravna ustrojstva, na taj na~in reagi-raju da tako {to propi{u kao obvezu ili zabra-nu, doti~no.

(3) S tre}e strane, niti se pravnu normusmije kao prakti~ki naputak za djelovanjeshva}ati, a niti je upravno pravo skupinaprakti~kih naputaka kako se treba vladati, ve}je rije~ o skupu zapovijedi {to ih se izvodi izcjeline normi prava upravnoga kao sustava,iz prava kao sustava op}enito. Iz razlogatoga, biti }e, u zna~ajnom broju slu~ajevapremda da{to ne i uvijek, i stvarju prosudji-vanja in concreto da li }e i koliko stanovitazapovijed trebati i s prinudom biti potkrijepl-jena ili ne ali, u svakomu slu~aju, takva po-treba ne }e mo}i ni ukoliko promijeniti naravi sadràj onoga dru{tvenog odno{aja kojibude od zna~enja za promicanje dràvno-usmjerenih djelovanja.

Kada se upravno-pravni odno{aj tretirakao zasebnu vrst pravnih odno{aja, {to zna~ikao pravni, ali naspram nekim svojim osobi-tim vlastitostima zasebni odno{aj op}enito,postavlja se pitanje one differentia specificanaspram pravnomu odno{aju koji je genusproximum. U tri stvari imade upravno-pravniodno{aj crte koje su skupne s pravnimodno{ajem uop}e, a to je u tomu {to:

(a) svaki pravni odno{aj mora imati svojpravni naslov (titre juridique, Rechtstitel) upravnoj normi ili, a to je to~nijim, {to morabiti mogu}im i logi~kim predmnijevani prav-ni naslov kakav iz pravnih normi kao sustavaizvesti;

(b) u svakomu pravnom odno{aju stoje je-dan suprotivno drugom barem dva subjekta;

(c) svaki pravni odno{aj mora imati svojobjekt, sadràj, a to su stanovita ali medju-sobno uvjetovana prava i obveze.

Differentiam specificam poku{ala jepravna teorija prona}i koriste}i se pri tomu sjednim od dva kriterija, s kriterijem unutarn-jim (materialnim) i kriterijem organskim.

(4) Prema onomu prvom, materialnom,kriteriju, bilo bi za raspoznavanje odno{ajaupravno-pravnog smjerodavnim ba{ to da lise primjenjuje propis upravno-pravni, ili ne.To pretpostavlja da je, i logi~ki i po suklad-nosti, mogu}im pojmovno odrediti upravno-pravni propis naspram ostalim vrstima propi-sa, {to zna~i da }emo takav odno{aj imati ~imse propis upravno-pravni imade na dva sub-jekta primijeniti. Tako }emo do}i do pojmaupravno-pravnoga odno{aja koji obuhva}a itakve u kojima se tijelo vlasti upravne ili kak-vo drugo javno-pravno tijelo i ne pojavljuje.U tomu slu~aju mora se nado}i na postulatda }e se, pri negativnom definiranju materijeupravno-pravne, odno{ajem upravno-prav-nim smatrati svaki onaj koji ne imade nekidrugi karakter, npr. radno-pravni, imovinsko-pravni, etc.

Navije{tene pote{ko}e ponukale su mno-ge teoreti~are da se uteknu onomu drugomkriteriju, kriteriju organskomu. Naspramatakvomu kriteriju, postojati }e upravno-prav-ni odno{aj uvijek kada je jedan od njegovih,dakle neizostavnih, subjekata i tijelo vlastiupravne ili kakvo drugo javno-pravno tijelo.Ali, na taj na~in otvara se ne{to drugo kaoproblem, a to je {to postaje mogu}im razviti{iri i uì pojam odno{aja upravno-pravnoga.Uì pojam upravno-pravnoga odno{aja imalobi se pod pretpostavkom da se onoga nu`nonazo~nog subjekta ograni~uje samo na tijeladràvne uprave, a {iri pojam pod pretpostav-kom da se onim nu`nim subjektom smijusmatrati ne samo tijela dràvne uprave, ve} itijela lokalne i regionalne samouprave, kao idruga javno-pravna tijela, pri ~emu se, kao{to je to ve} re~eno, ~estotno premda ne uvi-jek i dosljedno, i ne uvijek s istim sadràjem,


176

rabi pojam “javna uprava” (administrationpublique, oeffentliche Verwaltung).

Kada se ho}e biti dosljednijim, moralo bise i koncesioniranu javnu slu`bu obuhvatiti,doti~no i privatnoga subjekta koji s naslovakoncesije djeluje unutar danih zakonskihograni~enja s istim ili sli~nim sredstvima kaoi tijela javne vlasti. Medjutim, s takvim {ire-njem slabi se distinktnost kriterija organsko-ga, tako da sve manje i manje postajemogu}im raspoznati onoga drugog, nu`nog,subjekta da bi mogla biti rije~ o odno{ajuupravno-pravnomu. Iz razloga toga, naji-spravnijim je, kako to neki misle, kombinira-ti te kriterije, kriterij materialni i kriterij or-ganski, i to tako {to bi se reklo da se imadeodno{ajem upravno-pravnim smatrati svakionaj odno{aj, s obzirom na koji je tijelo vla-sti dràvne ili kakvo drugo javno-pravno tije-lo vlasno rje{avati o, ili izdavati kakve drugemjere ovla{}u odlu~enja jednostranoga u,izvjesnim pravima i obvezama pojedinaca,skupova pojedinaca i pravnih osoba u stvari-ma {to ih se budi to po onoj negativnoj defi-niciji budi to glasom odredaba zasebnoga za-kona imade smatrati “upravnim”. Ba{ u tomusmislu, sli~no se i kaziva se i u na{emu pravu,a to je u hrvatskomu Zakonu o op}emuupravnom postupku145.

(5) Nu`nost da se kriterij materijalni s kri-terijem organskim kombinira proizlazi izokolnosti {to se u odno{aju upravno-pravno-mu imade dva subjekta od kojih jedan jestnositeljem javne vlasti ili ovla{tenja koja sumu s obzirom na vlast povjerene. Javna vlast(autorité publique, oeffentliche Gewalt) jestpak materialno svojstvo volje takvoga sub-jekta, {to zna~i da se od drugoga subjektao~ekuje da svoju volju onoj prvoj podredi,uskladi svoje pona{anje s njom. Drugimrije~ima, osebujna bi se crta odno{aja uprav-no-pravnoga sastojala u onomu {to smatramopo~elom javnoga prava, a to je po~elo javnevlasti, vlasti koja je pozvana u legitimnomu

javnom interesu {tititi i promicati vrednotedràve kao institucije, {to se, dakle, pravneu~inke imade zahvaliti autoritativnom o~ito-vanju volje jednoga subjekta, neodvisno kakou zbilji nastaju.

Pri tomu, pravni u~inci {to ih se zaodno{aj upravno-pravni smatra osebujnim,mogu i ex lege nastupiti, npr. kada na neki,prirodni ili umjetni, na~in nastanu novi dije-lovi morske obale, smatrat }e se takvi ve}ipso lege pomorskim dobrom, medjutim, uve}emu broju slu~ajeva mogu odnosni u~incinastupiti posredstvom stanovitoga akta, npr.kada se s odlukom ministra pomorstva pro{iri{irinu crte do koje se dijelove kopna imadepomorskim dobrom smatrati146. Od zna~enjaza nastajanje ili prestanak upravno-pravnihu~inaka biti }e katkada i materijalne upravneradnje, ako iz takvih radnji proizlazi i kakavneposredni pravni u~inak, npr. klanje stokeizvjesnoga vlasnika kao mjera protiv {irenjasto~ne zaraze.

U odno{aju upravno-pravnomu mora seimati, re~eno je, barem dva subjekta, subjek-te koji stoje jedan suprotivno drugomu. Istoje tako re~eno, da jedan od takva dva subjek-ta mora biti sa svojstvom tijela dràvne upra-ve ili kakvoga javno-pravnog tijela, do~imdrugi subjekt moè biti gradjanin, pravnaosoba ili kakva druga skupnost, dakle svakaona dru{tveno priznata tvorevina kojoj pravniporedak prizna svojstvo da moè biti nosite-ljem prava i obveza. U tomu smislu, najka-rakteristi~niji su odno{aji upravno-pravni ukojima je jedan subjekt tijelo dràvne upraveili drugo javno-pravno tijelo kakvo a drugipojedinac, pravna osoba ili kakva drugaskupnost.

(6) U odno{aje upravno-pravne stupaju itijela dràvne uprave i druga javno-pravna ti-jela medjusobno. Takvi odno{aji su vrlo raz-noliki, a moè ih se u dvije skupine razvrsta-ti. Jednom su tu u pitanju odno{aji unutar ko-jih se na jedno od takvih tijela primjenjuje



pra, pp. 163. et s. Cf. i u ~lanku 1. Z.U.P., supra.

146Cf. in Pomorski zakonik, Narodne novine br. 17/94.

(H.P.Z.), i to: (a) pomorsko dobro - u ~lancima 48., 49. i50.; (b) odluku ministra pomorstva - u stavku 4. ~lanka 50.

propise kao i na bilo kojega drugog subjekta,npr. kada jedno od tijela vlasti upravne ho}epregraditi svoju zgradu mora zatraìti i isho-diti lokacijsku dozvolu. Drugi su puta u pi-tanju odno{aji koji su karakteristi~ni samo zaop}enje takvih tijela, npr. kao {to to biva uizvr{ivanju op}e obveze medjusobnoga obav-je{}ivanja, pruànja pravne pomo}i, etc.Ovakvi odno{aji kao {to su ovi potonji nasta-ju “po sili zakona” u pretpostavci da se med-jusobna traènja dostavi na formalne pravno-propisane na~ine, npr. da se pravnu pomo} sazamolnicom zatraì, kada je tijelo kojega sezamolilo du`no spram tijelu koje je zamoliloudovoljiti obvezi - davanja obavje{tenja, pru-ànja pravne pomo}i, etc.147.

Tre}om skupinom odno{aja upravno-pravnih mogli bismo smatrati odno{aje ukakve stupaju tijelo dràvne uprave ili kakvodrugo javno-pravno tijelo i slu`benik koji je utakvomu tijelu zaposlen, ali ne kao posloda-vac i posloprimac, ve} u odno{ajima podred-jenosti i nadredjenosti vezanim uz njihovosvojstvo nositelja javnih ovlasti i njihoveizloènosti javnoj odgovornosti.

Subjekti pravnoga odno{aja stoje jedansuprotivno drugom, {to }e re}i da jedan sub-jekt (aktivni subjekt) traì od drugoga sub-jekta (pasivni subjekt) da ovaj potonji dadneu korist onoga prethodnog kakvu ~inidbu -~injenje, propu{tanje ili trpljenje, {to }e re}ida aktivni subjet isti~e izvjestan zahtjev na-spram onomu pasivnom subjektu: kada se za-snuje na pravnim normama kao cjelini, kaosustavu, postaje takav zahtjev pravnim, {tozna~i da je aktivni subjekt vlastan traìtine{to od pasivnoga subjekta, a pasivni sub-jekt je duàn tomu udovoljiti, a to i jest s raz-loga {to je to ne{to poprimilo karakter sub-jektivnih prava i obveza. Pravni se odno{ajostvaruje kao izvr{ivanje subjektivnih prava iobveza: subjektivnost zna~i da se pravice(ovla{tenja) i obveze ti~u stanovitih subjeka-ta u raznolikim, ali osebujnim odno{enjima,za razliku od pravnih normi kao prava objek-tivnoga.

(7) Unutar odno{aja upravno-pravnoga,ba{ kao {to je to i unutar pravnoga odno{ajuop}enito, i jedan i drugi subjekt mogu bitibilo u poloàju aktivnomu - da isti~u kakavpravni zahtjev, bilo u poloàju pasivnomu -da se naspram njemu izti~e kakav zahtjev.Npr., kada tijelo vlasti porezne obveze razre-zuje, nakon {to je sve okolnosti koje su za tosmjerodavne utvrdio, gradjaninu porez inalaè da ga plati, ono je aktivni subjekt agradjanin pasivni; kada gradjanin zahtijevada mu se, nakon {to je ispunio sve pretpo-stavke {to ih se propi{e, izda gradjevnu doz-volu, onda je on subjekt aktivni, a nadle`notijelo vlasti upravne subjekt pasivni.

U odno{aj upravno-pravni moè, i na-spram tijelu dràvne vlasti ili drugomu javno-pravnomu tijelu kakvom i naspram pojedin-cu, doti~no skupnosti ili pravnoj osobi kaosubjektima takvoga odno{aja, stupiti i kojitre}i subjekt ili vi{e njih, obi~no premda ne inu`no takav da je zainteresiran na samomuishodu odlu~ivanja o objektu toga odno{aja, opravima i obvezama, ako smatra da ga se od-nosni objekt - predmet odlu~ivanja - ti~e ne-posredno i osobno: ukoliko se glasom pravnenorme takav interes priznaje, imade se u igripravni interes i novoga subjekta istoga uprav-no-pravnog odno{aja, npr. kada se susjedumije{a u upravni postupak koji te~e po zaht-jevu za izdavanje gradjevinske dozvole koje-mu drugom subjektu, pa se, ovisno o prosud-bi koristi ili {teta {to bi ih mogao o~ekivati usvezi s gradnjom u pitanju, ne protivi ili sepak protivi izdavanju upravnoga akta koji bimu mogao i}i na korist ili na {tetu. Za-{ti}uju}i svoj pravni interes, moè ovaj tre}isubjekt dovesti do toga da podnositelj svojzahtjev modificira ili i da odustane od zahtje-va, a i do toga da tijelo vlasti upravne budeupozoreno na prerazne ~injenice koje nisubile uo~ene i na propise na koje se nije do-statno prigledalo, pa da zahtjev u kona~nicibude odbijen. Razumijeva se, priznavanjepravnoga interesa moè glasom propisa s ko-jim se stanovitu upravnu materiju uredjujenastupiti ne samo iz razloga kao {to je svrha


178

147Cf., npr. u ~lancima 40., 41. Z.U.P., supra.

za{tite, ve} i iz drugih razloga, kao, npr., dase poja~a poloàj subjekta koji èli ostvaritikakvo subjektivno pravo ili da mu se dokinekakvu obvezu, ali jedno pri tomu uvijek osta-je, naime to da takav interesent nikada nije upravnomu poloàju da nastupi samostalnove} samo u svezi sa zahtjevom kojega drugogsubjekta.

Sa slu~ajem modifikacije odno{aja uprav-no-pravnoga kakva moè s umje{ivanjemsubjekta kojemu se pripozna pravni interes uodnosnoj pojedina~noj upravnoj stvari nastu-piti, ne treba pobrkati slu~aj kada se od takve“tre}e” osobe traì ex lege pristanak kaopretpostavku da bi se uop}e smjelo stanovitiupravni akt donijeti ili o ~emu drugom uvr{enju javnih ovlasti odlu~iti. U potonjemuslu~aju rije~ je o sbjektivnom pravu tre}eosobe, a ne o pravno-za{ti}enomu interesu:da bi se smatralo da je kakvoj osobi priznatostanovito subjektivno pravo nije nu`nim dato bude pra}eno i kakvim zahtjevom, dostat-nim je propisivanje bilo kakve pretpostavkena strani koje tre}e osobe {to ju stanoviti pod-nositelj zahtjeva imade ispuniti da bi se zaht-jevu smjelo udovoljiti, npr. pribavljanje pri-stanka, izjave o neprotivljenju, o davanju su-glasnosti, etc.

(8) U svezi s upravno-pravnim odno{a-jem, doti~no sa subjektivnim pravima i obve-zama kao predmetom njegovim, postavlja sei problem tzv. op}ih “legalnih du`nosti”,doti~no slu~ajeva kada je s pravnim propisomnaredjeno da se u stanovitim okolnostima,povodom izvjesnoga dogadjaja ili stanja ima-de ne{to obaviti {to, ina~e, nadle`no tijelovlasti upravne ili drugo javno-pravno tielokakvo imadu zasvjedo~iti i, ovistno, izvjestnemjere poduzeti. Propust subjekta kojega tak-va obveza tereti da obavi ono {to se nalaèobi~no je premda ne i uvijek sankcioniran sodgovorno{}u kaznenom, s odgovorno{}u za{tetu, a moè biti i s prijetnjom da }e mo}i idruge {tetne posljedice nastupiti. Od takvihop}ih legalnih du`nosti poglavito se isti~edu`nost prijavljivanja, npr. rodjenja djeteta,

smrti kakve osobe, nastajanja ili {irenja po-àra, zatim i du`nost dostavljanja podataka sobzirom na o~evidnike {to ih vodi javno-pravno tijelo nadle`no za brojidbene stvari,kona~no i du`nost da se podatke ne priop}ujekada je to, u skladu s Ustavom, glasom zako-na isklju~eno, npr. podaci {to ih obuhva}ajavna, slu`bena, profesionalna, etc., tajna. I utakvim slu~ajevima postoji upravno-pravniodno{aj, samo je takav odno{aj naravi apso-lutne: tijelo vlasti ili drugo javno-pravno tije-lo imadu pravo zahtijevati i ishoditi da se onudu`nost izvr{i, a svaka osoba koja se nadje us propisima definiranoj situaciji du`na jezahtjevu javne vlasti udovoljiti, s tim {to ni{tane mijenja na stvari to {to se obvezu u takvo-mu slu~aju konzumira sa samim izvr{enjem,pa nije potrebito kakav upravni ili sli~an aktdonositi, kao ni to {to javni zahtjev odnosnihtijela ne proizlazi iz njihovoga subjektivnogprava: ali, proizlazi iz zahtjeva dràve premasvojemu gradjaninu da ne{to u~ini ili pakpropusti u~initi, i to pod prietnjom sankcijakoje proizlaze iz legitimne prinude.

Da{to, i subjektivno pravo i pravni interes{titi se, pravna im je za{tita, kako se to kaè,imanentnom. Od tako za{ti}enoga subjektiv-noga prava ili pravnoga interesa valja reflek-sni u~inak objektivne pravne norme razliko-vati. Npr., glasom pravne norme svakomu jegradjaninu dopu{teno razgledati izlo`ke, npr.u muzejima ili u galerijama slika, medjutim,ukoliko iz izvjestnoga razloga koji s pravnomnormom nije izrijekom zabranjen, muzej iligalerija budu “zatvoreni do daljnjega”, te nataj na~in takvomu gradjaninu bude razgle-danje onemogu}eno, ne }e imati pravnuza{titu u svezi s tim. Drugim rije~ima, svakapogodnost ili prednost koja za gradjaneproizlazi iz pravne norme kao prava objek-tivnoga ne mora i karakter subjektivnoga pra-va poprimiti. Medjutim, i u takvim slu~ajevi-ma moè takva prednost u ograni~enoj mjeripoprimiti i karakter prava subjektivnoga, a tobiva protiv tre}ih koji bi protupravno poku-{ali gradjanina kojega sprije~iti ili spre~avatida se odnosnom predno{}u nesmetano kori-


sti. Da li }e izvjestna prednost biti i kao sub-jektivno pravo priznata ovisi o zakonotvorcu,doti~no o zakonu: tako se, s tim u svezi, unajnovije vrijeme prednosti {to ih gradjaniuìvaju od dobara od porabe op}e (res in pu-blico usu) sve vi{e priznaje kao subjektivnaprava.

Od odno{aja upravno-pravnoga, od re-fleksnoga djelovanja pravne norme, valja“pravni poloàj” subjekta razlikovati: poje-dinca, skupnosti ili pravne osobe. Pravnipoloàj zna~i ukupnost potencijalno ozbilji-vih subjektivnih prava i obveza {to ih pravniporedak kao takve komu otvara. Pravni po-loàj (statut juridique, Rechtslage) nazivljese i objektivnom pravnom situacijom, i to izrazloga {to se, da bi potencijalno ozbiljivaprava i obveze postali aktualnim, iziskuje danastupi kakva pravna ~injenica - da se {togoddogodi, da se ne{to u~ini, propusti, trpi, etc.Npr., svaki dràvljanin Hrvatski imade pravoputovati u inozemstvo, tamo se zaposliti povlastitomu izboru, sklopiti brak, {to zna~i data osoba imade niz potencijalnih pravica - pu-tovati u inozemstvo, zaposliti se, stupiti ubrak, medjutim, sve dok se odnosni ~ini nedogode, ne }e nastupiti nikakvi pravni u~inci,doti~no ne }e se iz objektivne pravne situaci-je proizlaze}a potencijalno ozbiljiva prava iobveze preto~iti u aktualna subjektivna pravai obveze.

(9) Na svaki na~in, objektivna pravna si-tuacija nije niti u svojoj egzistentnosti niti usvojemu sadràju ovisnom o pojedincu ve}izravno proizlazi iz zakona, zakon ju moèuvijek i promijeniti, {to }e se, da{to, i na sub-jektivna prava i obveze odraziti, {to zna~i naonu subjektivnu pravnu situaciju kao ukup-nost aktualnih subjektivnih pravica i obvezastanovitoga pojedinca. Proizlazi, ali {to jesamo izvedenica, da pravni poloàj moèstegnutijim ili pro{irenijim bivati, da nije ni-komu dopu{tenim odre}i ga se, da jenezastarljiv. S druge pak strane, pravnipoloàj, objektivna pravna situacija, nije kaokategorija svojstvenom samo za privatno pra-

vo, ve} i za javno pravo, za pravo op}enito,{to }e zna~iti da kadgod i koliko pravni pore-dak subjektima priznaje potencialne pravice,doti~no name}e du`nosti kao ukupnost, pra-vice i obveze od kojih su oni po samomupravnom poretku nositeljima, tada se i tolikoimade pred sobom pravni poloàj ili objek-tivnu pravnu situaciju 148.

1.4.4. Razvrstavanje subjektivnih pravanaspram upravi

(1) Najpoznatijom teorijom o naravi i si-stematiziranju subjektivnih javnih prava jestona Jellinekova (G.). Naziranje je Jellinekovou tomu {to smatra da su zahtjevi koji iz sub-jektivnoga javnog prava proizlaze jedino na-spram dràvi upereni, te da subjektivna javnaprva jesu od onih privatnih osobito po tomurazli~ita, {to od osobe same ne imadu razli~itiobjekt, {to u pravu privatnomu jest slu~ajem,ve} se izravno na osobnosti ~ijoj temelje.Tako to i mora biti, a to ba{ iz razloga toga{to je tu rije~ o trajnomu pravnom odno{ajupojedinca naspram dràvi, o pravnim stanji-ma (status, Zustaende), {to zna~i o trajnimpravnim odno{ajima iz kojih oni subjektiv-no-pravni zahtjevi proizlaze. Svaki takavsubjektivno-pravni zahtjev proizlazi izravnoiz pravnoga poloàja kakve osobe nasapramdràvi, poloàja {to ga G. Jellinek statusomnazivlje, s tim {to tri statusa takva kao glavnarazlikuje.

Prvi bi bio status libertatis (negativnistatus), status koji zna~i ukupnost prava ukoje dràva ne smije zadirati. Tu bi ljudskaprava, temeljne slobode, te gradjanska pravapoglavito pripadali, a imala bi preprijekomnaspram vlasti izvr{itbenoj prvenstveno, alida{to i naspram vlasti zakonodavnoj, bivati.Drugi bi bio status civitatis (pozitivni sta-tus), {to zna~i da bi bila rije~ o pravicamaosobe naspram djelatnosti dràvnoj u intere-


180


pra, pp. 170. et s. O razlikovanju izmedju pravne situacijeobjektivne i pravne situacije subjektivne - Cf. in J.Stefanovi}, Ustavno pravo .., supra, I., pp. 127. et s.

su individualnomu, doti~no o javno-pravno-mu zahtjevu pojedinca za ~inidbom koju muje u njegovomu individualnom interesu vlastdràvna du`na pruìti. Glavni zahtjevi koji bikao subjektivna javno-pravna zahtjevi iz sta-tus civitatis proizlazila jesu: (a) zahtjev zapravnom za{titom (Schutzrecht); (b) zahtjevza zadovoljenjem interesa kakvoga (Interes-senbefriedigung); (c) zahtjev za uzimanjemu obzir interesa kakvoga (Interessenbe-ruecksichtigung). Tre}im bi bio status civi-tatis activus, {to zna~i da je rije~ o pravicamaosobe da kao pojedinac djeluje za dràvu,doti~no o javno-pravnomu zahtjevu pojedin-ca da ba{ kao i tijelo dràvno bude pripu{tenvr{enju djelatnosti dràvne, da za dràvu dje-luje, s tim da to dràva i prizna. Ovamo pri-pada izborno pravo naro~ito, ali i, {to je duhuhrvatske dràvno-pravne tradicije, “sudjelo-vanje gradjana u upravi op}enito”, {to je,osobito, smjerodavnim unutar lokalne i re-gionalne uprave i samouprave149.

Jedno se nesumnjivo mora priznati kaoizvanredno veliko dostignu}e Jellinekovo(G.), naime to da su statusi kao ukupnost pra-vica i obveza tako oblikovani da se uzajamnopredmnijevaju i osmi{ljavaju. Primjerice, ne-zamislivim je imati gradjanina kao korisnika,interesenta (status civitatis), a da se, {to jeda{to neizostavnim, ne pretpostavlja da jeosobno slobodan, gradjanski jednak i praved-no tretiran (status libertatis), a oba su pak tastatusa opetoma za “sudjelovanje gradjana udràvnoj vlasti” (status civitatis activus) con-ditio sine qua non da bi se moglo uob}e ipomisliti na gradjanina aktivnoga i demokra-ciji odanoga.

(2) Misli se da bi se, medjutim, ali poJellineku (G.) kao uzoru, stvar moglo, a ondai moralo, ne{to druk~ije, doti~no ovako, po-staviti. Uistinu, i jest najprimjerenijim svuonu ukupnost pravica i du`nosti gradjana idràve medjusobno svesti na tri statusa, sta-

tusa kao glavnih ali ipak ne i iscrpljivih pri-jepleta pravica i du`nosti pojedinca i dràveuzajamno, s tim {to se ne bi, kao {to to G.Jellinek ~ini, razlu~ivalo status libertatis, sta-tus civitatis i status civitatis activus, jer se nataj na~in dovodi do toga, {to se u G. Jellinekai po G. Jellineku ostavlja umanjenim po zna-~enju, da se sva ona tri na ta oblikovana sta-tusa uzajamno isprepletu, pa se kao skrajnjirezultat dobiva to da statusi kao ukupnostprava i du`nosti pojedinca i dràve morado{eneizostavno postati indistinktnim, a osobitoiz razloga {to svaki od njih imade i neke ele-mente koji su istovjetni, kao npr. zahtjev zapravnom za{titom: naime, jednim od glavnihzahtjeva proizlaze}ih iz status civitatis bio bizahtjev za pravnom za{titom, zahtjev koji je,medjutim, op}enit i za sva ona tri statusa ka-rakteristi~an. Drugim rije~ima, ho}e se, naj-manje, osigurati ne{to vi{lji stupanj suklad-nosti u oblikovanju statusa, ali ne samo izformalnih razloga, ve} i s razloga da se po-ja~a obja{njenje i razumijevanje javnih pravi-ca gradjana naspram samoobvezivaju}ojdràvi.

Tako dakle, nije u umovanju o subjektiv-nim javnim pravima, i to ne samo sa motri{taop}e-teorijskoga, ve} i s motri{ta da se grani-ce vlasti dràvnoj i s motri{ta praxisa utemel-ji i utemeljuje, mogu}im dalje po}i, a da sedostignu}a Jellinekova (G.) ne uzme u obzir,s tim {to se pri tomu mora, {to se ovdje prije-ko potrebitim smatra, odnosno vrstanje i obli-kovanje statusa sukladnije provesti. U tomusmislu rije~i, moglo bi se statuse ovako obli-kovati, i to:

(a) status libertatis, s kojim se obuhva}acjelinu onih medjusobnih prava i obvezagradjanina i dràve, po kojima kao pravno-politi~ki zahtjev gradjanin postavlja da sedràva od zadiranja u njegovu sferu uzdrì ida to jam~i, koji se status prvenstveno prem-da ne i jedino u javnim slobodama kao pravi-cama izraàva; kroz takav se status izraàvaodno{aj gradjanina kao pojedinca naspramvlasti dràvnoj kao takvoj (dràva imade, da-kle, ne{to propustiti);


149Cf. G. Jellinek, Allgemeine Staatslehre ..., supra, I., pp.

367. et s. Cf. i I. Krbek, Upravno pravo (I./1928.)..., su-pra, pp. 52. et s.

(b) status auctoritatis, s kojim se obuh-va}a cjelinu onih prava i obveza izmedju gra-djanina i dràve, po kojima kao pravno-poli-ti~ki zahtjev gradjanin prema dràvi postavljada mu dràva pruì stanovitu uslugu radi ost-varenja ili barem uzimanja u obzir njegovogasasvim osebujnog i osebujno specificiranoginteresa i, uz to, zajam~uje odvijanje slu`bitakvih; kroz takav se status izraàva odno{ajgradjanina kao pripadnika kakve grupe ili uèzajednice naspram vlasti dràvnoj kao nosi-telju javnih slu`bi (koliko ostvarenje ili uzi-manje u obzir interesa o djelovanju vlastidràvne prvenstveno ovisi), npr. izdavanjedozvola, ili naspram vlasti dràvnoj kao nad-ziratelju preraznih javnih slu`bi (koliko ost-varenje ili uzimanje u obzir interesa kakvogaovisi o djelovanju tijela koja glasomovla{tenja {to ih izvode od dràve i pod kon-trolom tijela vlasti dràvne pruàju uslugegradjanima), npr. socialna prava, {kolovanjedjece, etc. (dràva imade ne{to poduzeti);

(c) status civitatis, s kojim se obuhva}acjelinu prava i obveza gradjanina i dràvemedjusobno, po kojima kao pravno-politi~kizahtjev gradjanin koji je po~elo ukupnostigradjana kao zajednice postavlja naspramvlasti dràvnoj to da mu dràva omogu}i“sudjelovanje u vlasti dràvnoj” ili “utjecanjena vlast dràvnu”, i to mu prizna kao djelo-vanje za dràvu, npr. pravice izborne, lokalnai regionalna samouprava, kao i druge pravicegradjanina vr{enje kojih legitimno politi~kodjelovanje zna~i (dràva imade priznati da ses ne~im ba{ za nju djeluje).

(3) Poznato je, a i danas je o interesa teo-rijskoga i od interesa prakti~kog, i razliko-vanje izmedju subjektivnih prava apsolutnih isubjektivnih prava relativnih. Apsolutna pra-va mogu biti bilo su-stvarna, npr. pravo uì-vanja na javnim vodama, bilo su-osobna, npr.temeljna prava gradjanska, a ova potonja ijesu naj~estotnijim slu~ajem prava apsolutno-ga. Apsolutna se prava obra}aju samo po-sredno na to~no odredjene osobe, do~im seprava relativna obra}aju izravno doti~no na

to~no odredjene osobe, {to bi zna~ilo da sta-novitomu pravu pojedinoga ovla{tenika od-govara to~no odredjena obveza pojedinogaobvezanika. Prava relativna ne moraju nu`nobivati imovinsko-pravnim, kakvim je pra-vom, npr., zahtjev dràvnoga slu`benika zapla}om ili kakvim drugim berivima, ve}mogu i posvema druk~ije vrste bivati, npr.zahtjev za stjecanje dràvljanstva prirodje-njem, zahtjev za podjeljivanjem koncesijekakve, etc.150.

Kao {to je to iz dosada{njih razmatranjarazvidnim, javne slobode kao pravice ne tre-tira se kao po~ela ma kojega od ononare~enihstatusa, ve} kao njihovu neizostavnu pretpo-stavku, pretpostavku koja je od sredi{njegapravnog zna~enja ma kakvomu pravu, makakvomu statusu. Na isti taj na~in tretirajujavne slobode i oni pisci koji ne prianjaju teo-riji o subjektivnim javnim pravima ili joj se~ak i protive, smatraju}i medjutim, kako to~ini L. Duguit151, da dràva imade du`nostiprema pojedincima, da je djelovanje njezino spomo}u prava limitirano, da je limitirano ipozitivno i negativno, doti~no da se imadestvari {to ih ne smije ~initi i da imade stvari{to ih mora ~initi.

Op}enito se, ina~e, smatra da jedino javne

slobode kao pravice ograni~uju djelovanje

vlasti dràvne, medjutim da joj, pri tomu, ni-

kakve pozitivne radnje ne name}u. Iz takvih

pravica proizlazi pojedincu jedino pravni

zahtjev da se javna vlast suzdrì od bilo kak-

voga zahva}anja u sferu slobode, ne i zahtjev

da mu ta ista vlast kakvu pozitivnu ~inidbu

pruì. Drugim rije~ima, javne slobode kao

pravice zna~e, zapravo i poglavito, nepo-

vredljivost: slobode kretanja; doma; osobne

slobode, gradjanske jednakosti i dru{tvene

pravednosti; osobnoga i obiteljskog ìvota,


182

150Cf. K. Kormann, Grudzuege eines allgemeinen Teils

des oeffentlichen Rechts, nazn. po I. Krbek - cf.Upravno pravo (I./1928.), I., pp. 154. et s.

151Cf. L. Duguit, i to: (a) Les transformations du droit

public ..., supra, pp. IX. do XIX., 1. et s.; (b) Traité dedroit constitutionnel ..., tom V., pp. 1. et s., nazn. po I.Krbek, Upravno pravo (I./1928.)..., supra, pp. 157., 158.

dostojanstva i ~asti; slobode i tajnosti dopisi-

vanja i priop}ivanja op}enito; slobode mi-

{ljenja i izraàvanja misli; slobode savjesti i

vjeroispovijedi i slobodno javno o~itovanje

vjere ili drugoga uvjerenja kakvog; slobode

udruìvanja, prava vlasni{tva te slobode trgo-

vine i veleobrtni{tva, poglavito slobode po-

duzetni~ke i slobode trì{ne; slobode rada i

prava na rad; slobode kulturnoga, znanstve-

noga i umjetni~kog stvaranja152.

(4) Javnim slobodama kao pravicama

obuhva}a se, zapravo, “temeljna gradjanska i

politi~ka prava”, razumijevaju}i kao “grad-

janska” ona koja bez razlike svim pripadnici-

ma “Dràve-Nacije” pripadaju ili, kako kaè

Ustav Hrvatski153 “narodu kao zajednici rav-

nopravnih i slobodnih dràvljana” (droits na-

turels et civils), a kao “politi~ka” pak takva

da kao ovlast pojedinca da u vr{enju vlasti

dràvne sudjeluje pripadaju samo onim ~la-

novima “Dràve-Nacije” kojima takvo pravo

ustav ili pojedini zakoni izrijekom podijelju-

ju (droits politiques), npr. pravo izborno, pra-

va narodnosna doti~no etni~ka i nacionalna,

pravo na lokalnu samoupravu, etc., {to se da-

kle s statusom dràvljanskim vezuje.

S motri{ta {kole prava naravnoga ova se

prava slobode smatra kao posvema neodvi-

snim od dràve i postoje}im prije nje, do~im

da ih se s ustavom samo konstituira, a na~elo

zakonitosti za djelovanje vlasti upravno-

izvr{itbene i sudbene pravno zajam~uje, s tim

{to, medjutim, neki odmah pomisli{e to da se

s ukorjenjivanjem zakonitosti kao na~ela za

djelovanje vlasti izvr{beno-upravne, izgubila

za tim potreba da ih se i u ustav unosi, jer da

“strogo provedeno na~elo zakonitosti uprave

daje ~esto pojedincima puno ve}e i potpunije

garancije negoli statuiranje zasebnih prava

slobode”154. Te{ko se je s takvim jednim mo-

tri{tem suglasiti, ne bi se ni moglo ni smjelo

na tako {to pristati. Sloboda se pojedinca,

njegova gradjanska jednakost i unutar zajed-

nice gradjana kao osobitoga prostora njego-

vana dru{tvena pravednost, u “na~elu zakoni-

tosti djelovanja uprave” ne iscrpljuju, pa~e ni

u pravnosti dràve. Na~elo zakonitosti jest za

djelovanje uprave samo jednim i to samo par-

cialnim izrazom pravnosti dràve, a pravnost

od na~ela slobode.

Onaj na~in umovanja o pravima slobode,naime to da “strogo provedeno na~elo zako-nitosti uprave daje ~esto pojedincima punove}e i potpunije garancije negoli statuiranjezasebnih prava slobode”, sluìo je, samo enpassant spominju}i, komunisti~koj a bilo ko-joj drugotnijoj totalitaristi~koj politi~koj eliti,kao model za to da, dovode}i ga do apsurda,proglasi politi~ke slobode i prava nepotrebi-tim uop}e. To je model takav da omogu}ujeda se i ~isto normativni izraz propisa pravno-ga svede i sustavno svodi samo na po~ela“pravno-tehni~ka” i “pravno-formativna”.Uno{enje prava slobode u ustav imade paksvoje ideolo{ko i prakti~ko zna~enje upravo utomu da se djelovanje vlasti izvr{itbene i pozna~enju ograni~i i usmjeri, a djelovanje po-jedinca samo kada se to sa zakonom izrije-kom odredi - onda samo kada je to potrebitimda bi se odredile granice djelovanju ~ijemuda bi se osiguralo drugim ~lanovima dru{tvauìvanje onih prirodnih prava, ili {togod sazakonom izrijekom zabrani - ali i to samokada je rije~ o radnjama koje bi {kodiledru{tvu. Ne bi, uostalom, moglo smislenimbivati to da se {togod za ideal zajednice pro-glasi a da se iz takvoga ideala proizlaze}evrednote ne izrazi vi{e ili manje explicite i


152Cf., poglavito, u ~lancima 3., 14. - 17., 21. - 23., 26., 32.,

34. - 38., 40., 43., 48., 54., 68. Us.R. Hr., u svezi s art. 1. -17. franc. Objave o pravima od god. 1789.

153Cf. stavak 2. ~lanka 1. Us.R.Hr., supra. Cf. i art. 1. i 2.

francuske Objave o pravima (1789.).

154Cf. I. Krbek, Upravno pravo (I./1928.)..., supra, pp.

156., 157. Za primijetiti je ovo: zna~enjski, nije istim re}i“na~elo zakonitosti djelovanja uprave” i “na~elo zakonito-sti za djelovanje uprave”. S onim prvim izri~ajem nastojise ista}i iz propisa proizlaze}i kriterij za djelovanje, sonom drugom pak ne{to {to je va`nije, naime to da zako-nitost nije sama po sebi kriterij djelovanja, ve} u smisluograni~enje djelovanja uprave.

kao temeljne u ustavu samomu, vrednote izkakvih se izvode standardi unutar kojih i spomo}u kojih ljudi svoje djelovanje usmjeru-ju naspram jasnim, svijesnim i namjeravanimsvrhama, to s tim vi{e ako se ho}e, pri tomuda{to, prava slobode ne vrijedjaju}i, ve}u so-cialnu slobodu osigurati. A i zajam~enje po-jedin~eve sfere slobode i protiv zahva}anjaod strane vlasti zakonodavne nu`no iziskujeda se u ustav unese odredbe o pravima slobo-de155.

(5) En résumé, prava slobode nisu pro-blemom prava upravnoga, prava javnoga, ve}prava naravnoga kroz ve} prema tomu kolikokroz ustavno pravo izraènoga. S motri{tajavnoga, upravnog, prava, problem prava slo-bode sastoji se u tomu kako da se i kroz onestatuse pravice gradjanina tako izrazi i za-jam~i da one slobode operiraju kao istinskegranice samovolji dràvne vlasti, da se, ba{ izrazloga toga, ma ~ije djelovanje kre}e unutarne prevelikoga raskoraka izmedju idealnovaè}ih sloboda i prava i zbiljskoga djelova-nja javno-pravnih tijela u sklopu “dràve kaoinstituci(onalizaci)je pravâ”.

(5-a) Kao i u svim drugim granama prava,i u pravu upravnomu, moè se i treba lu~itiizmedju (a) prava relativnih i prava apsolut-nih, zatim (b) prava pozitivnih i prava nega-tivnih, pri ~emu se mogu uo~iti stanovita pre-plitanja, tako da se smije kazati kako je rije~samo razvrstavanjima takvim da ih se moè“~istima” smatrati, do~im su pravne situacijei prava {to ih se subjektima priznaje osebujnau svojoj konkretnosti. Od sredi{nje je va`no-

sti re}i, prvo i prije svega, ne{to o razlikova-nju izmedju prava relativnih i prava absolut-nih.

Relativnim su ona prava koja djelujusamo inter partes, {to }e re}i takva da nasta-ju, mijenjaju se i prestaju strogo unutar poje-dina~noga upravno-pravnog odno{aja, dakleizmedju u takav odno{aj uklju~enih subjeka-ta. To zna~i da zahtjev za ostvarenje kakvogaiz takvoga odno{aja proizlaze}eg subjektiv-nog prava ili za nametanje obveze smije bitisamo na suprotivnu osobu iz toga odno{ajaupravljen. Npr. akt o izdavanju lokacijskedozvole, ili dozvole za obavljanje djelatnostiugostiteljske, ili dozvole za drànje i no{enjeoru`ja, imade pravnoga u~inka samo izmedjuonoga tijela javne vlasti koje je dozvolu izda-lo i osobe kojoj je dozvola izdana, dakakomoèbitno i prema kojoj od zainteresiranihosoba - prigovara~u, i ni prema komu vi{e.Imatelj dozvole imade pravo odnosnu djelat-nost obavljati, ili oru`je dràti i nositi, ilizapo~eti graditi, kao i, da{to, obvezu da dje-latnost obavlja ili one druge radnje poduzimau skladu s propisima, a ono tijelo javne vlastiimade du`nost ne ometati ovla{tenike u mir-nomu uìvanju podijeljenih im ovla{tenja ilidobara, provoditi nadzor nad po{tivanjem za-kona i standarda, a dozvole opozvati kada seod strane ovla{tenika po~me suprotivno za-konu postupati.

Apsolutnim su prava takva da djelujuerga omnes, dakle ne samo naspram sudioni-cima upravno-pravnoga odno{aja u pitanju,ve} i naspram svim drugim osobama, prematre}ima. Kada subjektivno javno pravo djelu-je erga omnes, zna~i to da se svaka drugaosoba imade pona{ati tako da priznava sub-jektivnu pravnu situaciju ovla{tenika. Tu jerije~ o upravno-pravnim odno{ajima u koji-ma suprotivno ne samo tijelu javne vlasti ijednomu ovla{teniku stoji neodredjeni brojobvezanika, doti~no osoba koje su du`nepona{ati se na stanoviti na~in ako se nadju usamomu propisu nazna~enoj zbiljskoj situa-ciji. Apsolutna prava proizlaze, poglavito, iztzv. osobnih statusa, npr. u svezi s osobnim


184

155Kao primjer pretvaranja sadràja pravno-normativnoga u

“pravno-formativni” mogu propisi biv{e “zajedni~ke”dràve o ustrojstvu i djelokrugu jedinica i tijela lokalne sa-mouprave i uprave posluìti - cf. o tomu in B. Babac,Istraìvanja “histori~koga ùpanijskog ustroja” -Slu~aj “administrativno-teritorialnih jedinica”doti~no politi~ko-teritorialnih organizacija” na regio-nalnoj razini - Osnove institucionalne analize, in Pravnivjesnik, Osijek, 1 - 4/91, pp. 25. - 45. O zna~enju uno{enjatemeljnih sloboda i prava u ustav za djelovanje pojedinca- cf. u ~lancima 3. i 16. Us.R.Hr., supra, u svezi s art. 4., 5.i 6. franc. Objave o pravima (1789.). O zna~enju slobodai prava za zajam~ivanje pojedin~eve sfere slobode - cf. I.Krbek, Upravno pravo (I./1929.)..., supra, p. 159.

imenom, s obitelju, etc., pak je, s tim u svezi,npr., u op}enju - pravnomu, gospodarskomu idrugom, u njegovim odno{ajima privatnim ijavnim, svaka osoba du`na gradjanina koji jeishodio promjenu svojega osobnog imena iupis te promjene u sukladnu dràvnu maticunazivati s njegovim iz odnosne promjeneproizlaze}im imenom a odnosni gradjaninimade pravo na to da ga se isklju~ivo tako os-lovljava.

(6) Drugo je, dodu{e u uskoj svezi s ono-re~enim prvim, razlikovanje izmedju subjek-tivnih prava pozitivnih i subjektivnih pravanegativnih. Subjektivna prava pozitivna dajuimatelju zahtjev za ~injenje od obvezanika, asubjektivna prava negativna - zahtjev daobvezanik ne{to propusti ili trpi. Subjektivnaprava apsolutna mogu biti samo negativna(te{ko je ma i zamisliti da bi subjektivna pra-va apsolutna mogla biti pozitivna - da bi sviostali subjekti bili du`ni ne{to u korist ovla-{tenika ~initi), do~im subjektivna prava rela-tivna mogu biti i pozitivna i negativna.

Pozitivno subjektivno pravo kako ga seba{ u prijepletu s apsolutnim pravom spome-nulo, naime u svezi sa statusima osobe (osob-no ime, etc.), i jest najbolji i naj~estotnijiprimjer, i takvo se subjektivno pravo pozitiv-no kre}e na samoj granici izmedju op}ih le-galnih obveza gradjana i takvih, doti~no po-zitivnih apsolutnih prava. Subjektivno pravonegativno mogu}im je na}i u prijepletu kakos relativnim pravima tako s apsolutnim pravi-ma.

Negativno subjektivno pravo moè, prijesvega, biti u prijepletu s pravima relativnim:kada je samo obvezanik iz pravnoga odno{ajaduàn ne{to u korist ovla{tenika trpjeti ilipropustiti. Tako, npr., kada nadle`no tijeloupravne vlasti donosi rje{enje o parcelacijistanovite zemlji{tne ~estice u svezi s izgrad-njom ku}a za odmor, du`no je utvrditi i {iri-nu nu`noga prolaza ako se od takvih gradje-vina ne bi imalo priklju~ak na javni put; vla-snik svake parcele imade pravo koristiti senu`nim prolazom, ali i du`nost da ni vlasnika

ma koje druge ~estice ne ometa u kori{tenjukada se takvo kre}e u granicama zakona i od-nosnoga upravnog akta. Ali, to imade pravnou~inka samo inter partes, {to zna~i ne i na-spram svakomu, erga omnes - jer, pravo naporabu nu`noga prolaza nije isto {to i pravona porabu priklju~noga javnog puta.

(7) Mogu}im je da se negativno subjek-tivno pravo nadje i u spletu s apsolutnim,samo {to je to slu~aj koji je puno rjedjim uodno{ajima javnoga prava negoli u odno{aji-ma {to ih uredjuje privatno pravo. Obi~no senegativno subjektivno pravo moè na}i u pri-jepletu s apsolutnim subjektivnim pravom uslu~ajevima u kojima je poloàj ovla{tenikaodredjen, posredovan, prvenstveno s pravimavlasnika doti~no posjednika kakve nekretni-ne, npr. u slu~aju izvla{tenja nekretnine: kao{to je prija{nji vlasnik doti~no posjednikimao od svakoga pravo zahtijevati da ga sebez daljnjega i zasebnog pravnog naslova neometa u posjedovanju, uìvanju i raspolaga-nju, tako i korisnik izvla{tenja kao novi vla-snik imade jednako pravo od svakoga traìtida se susdrì od svakoga ~injenja {to bi ga semoglo kao smetanje posjeda okvalificirati.

(7-a) Zasebnim je problemom i dopusti-vost prijenosa subjektivnoga prava s voljomovla{tenika na daljnju osobu-mogu}ega ste~-nika, doti~no rije~ je o problemu raspozna-vanja mjere uz koju bi se volju ovla{tenikaodredilo kao smjerodavnu za takav prijenos sobzirom na okolnost da je u pitanju subjek-tivno javno pravo, pravica iz odno{aja uprav-no-pravnoga, iz odno{aja takvoga kakvoganije dopustivim modificirati bez volje {to biju tijelo javne vlasti ili drugo javno-pravnotijelo kakvo u vr{enju javnih ovlasti o~itova-lo. Upravo s obzirom na tu okolnost, naimeda je tijelo javne vlasti ili drugo javno-pravnotijelo jednim, i to nu`nim, subjektom odno-{aja upravno-pravnoga, i da je volja tijela jav-no-pravnoga o~itovana u vr{enju javnih iz au-toriteta dràve izvedenih ovlasti, ne moè sene uo~iti da bi pravice {to ih se osobama pri-poznaje u okviru upravno-pravnoga odno{aja


imala ili strogo osobnim biti, ili se ba{ s ob-zirom na ~ije osobno svojstvo ili okolnostpridavati.

Naime, bila prava iz odno{aja upravno-pravnog strogo osobna, npr. osobno ime, ili sobzirom na osobne vlastitosti ili okolnostipodijeljena, prijenos, doti~no ve} i samamogu}nost prijenosa, uvijek dovodi u pitanjesvrhu ili razloge radi koje je ili radi kojih jetijelo javne vlasti ili drugo javno-pravno tije-lo prava priznalo doti~no podijelilo. Kada jetijelo javne vlasti ili drugo javno-pravno tije-lo podjeljivalo ili priznavalo kakvo pravo ilinametalo kakvu obvezu vodilo se obzirimakoji iz javnoga interesa kao kriterija proizla-ze. Drugim rije~ima, tijelo s javnim ovlasti-ma imade du`nost i mora imati mogu}nost ti-jekom dono{enja sukladnoga akta provjeritikoliko }e odnosno odlu~enje udovoljiti jav-nomu interesu kao kriteriju.

Sve }e to po~eti bivati neizvjesnim ako sepredvidi mogu}nost da podijeljeno ili prizna-to pravo moè s voljom ovla{tenika biti pre-na{ano na kakvu daljnju osobu. Niti }eovla{tenik a niti novi ste~nik biti voljni, a niti}e biti u mogu}nosti, sve kada bi to i htjeli,kada bi im to i odgovaralo, provjeriti obdr-àvanje obzira oko javnoga interesa kao kri-terija. Obje }e djelovati u skladu sa svojimrespektivnim i pravu i moralu ne nu`no pro-tivnim interesima, s tim {to bi, da{to, za slu-~aj dopustivosti preno{enja isklju~ivo s vo-ljom ovla{tenika i ste~nika tijelo javne vlastiili drugo javno-pravno tijelo bili isklju~eni odmogu}nosti da obzire oko javnoga interesaprovjere a kamoli obdrè.

(8) Proizlazi da bi subjektivna prava izupravno-pravnoga odnosa bivala, neodvisnoo tomu da li su strogo osobna ili nisu, prakti~ibeziznimno, neprenosljivima, {to ne zna~i dase bri{e svaka razlika izmedju strogo osobnihprava i onih koja nisu takvima. Jo{ i vi{enego {to je to po privatnomu pravu, uodno{ajima javno-pravne naravi strogo osob-na prava nisu nikako prenosljiva, pa ~ak ni unjihovomu imovinsko-pravnom sugledu, npr.

pravo na osobno ime, pravo na putovnicuhrvatsku, etc. Druga prava iz upravno-prav-noga odno{aja nisu, osim ako pravnim propi-som ne bi {to drugo bilo predvidjenim ili na-redjenim, prenosljiva, a ako to i jest slu~ajem,onda samo u nekim svojim, prvenstveno imo-vinsko-pravnim, sugledima. Npr., nije dopu-stivim prenijeti dozvolu za drànje i no{enjeoru`ja na koju drugu osobu pa ni na nasljed-nike, ali se daljnjim osobama priznaje stano-vita prava i prednosti u svezi s nasljedjiva-njem ili darivanjem oru`ja za drànje ino{enje kojega dozvola bje{e izdanom. Nijedopu{tenim lokacijsku dozvolu prenositi nadruge, ali se ste~niku gradjevne parcele priz-naje prednosti za dobivanje vlastite lokacij-ske dozvole, etc.

Medjutim, s kakvim se pravnim mjeramapravni poredak {titi protiv nezakonitih prije-nosa subjektivnih javnih prava koji bi uslije-dili s voljom ovla{tenika? Najraznolikijim sumjere da se takvu svrhu polu~i, a ovise, u naj-ve}emu broju najzna~ajnjih upravnih stvari,od naravi odno{aja upravno-pravnoga. Jednaje od takvih i utrnu}e ovla{tenja, npr. uslijedsmrti ovla{tenika. Takvo se rje{enje rabi sobzirom na sve vrsti dozvola za obavljanjedjelatnosti, kada su nasljednici du`ni, ako seho}e odnosnom djelatno{}u baviti, ishoditi,dodu{e pod povoljnijim uvjetima, dozvolu zasebe. Od zna~enja za obstojnost odno{ajaupravno-pravnog moè biti i gubitak poslov-ne sposobnosti. U takvim slu~ajevima samopravo, ako propis ne bi {to drugo odredjivaoili naredjivao, ne utrnjuje, ali se smije vr{itisamo preko punomo}nika doti~no zastupnikazakonskoga. Ukoliko bi se s propisom ili supravnim aktom dopu{talo prijenos s voljomovla{tenika, mora se obi~no kao pretpostavkuodrediti da se prethodno obveze preuzme iispuni. Op}enito, s obzirom na raznolikostmaterija upravnih, odno{aja upravno-prav-nih, nije uvijek lako unaprijed prosuditi okakvim }e to “mjerama”, zapravo sankcija-ma, pravnoga poretka biti rije~, kada dodjedo nedopu{tenoga prena{anja subjektivnihjavnih prava, ali jedno jest sigurnim: iznimke


186

od neprenosljivosti ne samo {to se rijetkodopu{ta, ve} i uz vrlo steù}e pretpostavke{to ih u svakomu pojedina~nom slu~aju trebaispuniti.

S motri{ta strogo neprenosljive naraviprava koja proizlaze iz odno{aja upravno-pravnog postavlja se, u svezi s tom samomneprenosljivo{}u, i problem dopustivostiodricanja od strane ovla{tenika. Treba odmahre}i: dopustivost odricanja od strane ovla{te-nika vezana je uvijek uz jednako tako te{kepretpostavke kao {to su i one za prijenos, i izjednakih razloga. Tako {to je i razumljivimkada se uzme obzira, poglavito, na to da nemora bivati da subjektivna javna prava buduu doba kada se daje izjava o odricanju dosp-jelima, zatim da vr{enje subjektivnih javnihprava od kojih se ovla{tenik odri~e moè bitiza ispunjavanje kakvih obveza povezano i,{to je pak najva`nijim, ne mora u skladu sjavnim interesom biti, niti s pravicama ipravnim interesima tre}ih subjekata.

(9) Mora se kazati, kao {to je to i za do-pustivost prijenosa, da odricanje od subjek-tivnoga javnog prava jest samo iznimno do-pustivim, a kada to i jest slu~ajem povezanoje to s naravlju materije upravne unutar kojese oblikuje prava za koja se propisuje dopu-stivost odricanja na strani ovla{tenika.Op}enitije, moglo bi se re}i samo to da se zaneka subjektivna prava ovla{teniku uop}e nedopu{ta da ih se odrekne, npr. strogo osobnaprava, kao {to su osobno ime, prava u svezi sobiteljskim statusom, dràvljanstvo, etc. Zaneka prava (pravice) dopu{ta se da ih seovla{tenik odrekne tek kada ispuni za to pro-pisane obveze kao pretpostavku, {to }e po-glavito biti slu~ajem, npr., u régimeu konce-sije: koncesionar imade ovla{tenje odre}i sekoncesije, ali od pravnoga je zna~enja toonda tek kada ispuni sve obveze {to ih u sve-zi s dobivanjem koncesije preuzeo. Za stano-vita prava koja ovise o raspolo`bama subjek-ta s obzirom na objektivnu pravnu situaciju,vaì to isto: nikomu nije dopu{teno odre}i seprava da putuje u inozemstvo, sklopiti brak,

ste}i dràvljanstvo, etc. Za subjektivna javnaprava {to ih tijelo vlasti upravne prizna supravnim aktom u obliku preraznih dozvola,kao {to su dozvole za obavljanje zanimanja,za drànje i no{enje oru`ja, za gradjenje,voza~ke i prometne dozvole, etc., dopu{ta seovla{teniku da ih se odrekne, ali to imadeu~inka samo vrhu dopu{tenja da takve djelat-nosti obavlja ili da podijeljeno ovla{tenjavr{i, a i to samo dok ne bi pribavio novu doz-volu, dakle ne i prava da u nekomu daljnjemdobu traì novu dozvolu za to.

1.4.5. Saètak

Normu, pravnu se normu ne bi smjelo, nikao pojam ni kao praxis, brkati s “pravnimpravilom” doti~no s “propisom”, a niti s ne-kim drugim smisleno ali ne i pravno-norma-tivno povezanim pojmovima, kao {to su, npr.,“zadatak”, “naputak”, “odredba”, etc. Zaklju-~ilo bi se da pojmovi kao {to su “zadatak” i“naputak” ne uklju~uju ne{to poput onoga {tose nazivlje “sankcijom”, te ne predmnijevajune{to {to bi pravno-normativno shva}anjepravilnosti u pona{anju remetilo. Druk~ijestoji stvar s pojmovima, kao {to su “pravilo”i “pravno pravilo”.

Izgleda da je temeljnim pojmom “pravi-lo”, a to je pojam s kakvim bi se trebaloozna~ivati explicite formulirani zadatak zaostvarenje neke preuzete ili naredjene svrhe.Ovo bi se moglo smatrati “tehni~kom”, alisociolo{ki izvedenom definicijom pravila.Pravno-normativno, imalo bi se s pojmom“pravilo” ozna~iti vi{e ili manje explicite for-mulirani zahtjev {to ga kakva zajednica iligrupa upu}uje adresatu da svoje vlastitopona{anje usmjeri i uredi.

Kada se takvoj pravilnosti prida po stano-vitoj legitimitetnoj osnovi snaga obvezatnostizajam~enu s prijetnjom da }e za pona{anjekoje bi odstupalo od onoga kojega se od nje-ga o~ekuje adresat odgovarati sno{enjem ne-povoljnih iz dru{tvenoga neodobravanjaproizlaze}ih posljedaka, doti~no da }e adre-sat za slu~aj odstupanja od s pravilom pred-


vidjenoga pona{anja snositi stanovite nepo-voljne posljedice (sankcija), pretvara se takvapravilnost iz “pravila” u “normu”, doti~no upravno, moralno ili konvencionalno naloènepostupke pojedinca uobli~enu pravilnost.

Tako se postupno izvelo tri bitne sastojinesvake pravne norme, a takvima su: odredba -u oblik kakvoga pravila uobli~ena zapovijedza pona{anje adresata, zatim pretpostavka - upravilu nazna~eno ali samo misleno izraènomoèbitno zbiljsko stanje stvari, u svezi skakvim se za slu~aj nastupanja stanovito usmislu one zapovijedi poèljno pona{anjeo~ekuje, te i sankcija - a to je nepovoljni izdru{tvenoga neodobravanja proizlaze}i pos-ljedci s kojima se prijeti za slu~aj da se oddjelovanja koje od neke predvidjene pravil-nosti vi{e ili manje odstupi.

Explicite, najvi{e su izraène pravne nor-me, {to je ne{to {to bi se moralo ~ak i poèlj-nim smatrati, ne{to manje explicite izraènesu one norme konvencionalne sadràne, anajmanje su explicite izraène pa, iz razlogatoga, i najvi{e op}enite one norme moralne.

U normama se upravnoga prava moè,ba{ kao i u pravnim normama op}enito, {to}e re}i ex definitione, prepoznati tri bitne sa-stojine, i to: (a) zahtjevi {to ih dràva kao jav-na vlast postavlja na pojedince s motri{taonoga idealno-vaè}ega trebanja; (b) klasadru{tvenih situacija kao pretpostavljenihzbiljskih stanja stvari s kojom je po svojemusmislu korespondiraju}a ona situacija u kojojse pojedinac zbiljski nadje - hypothesis nor-me upravno-pravne; (c) s neodobravanjemproèta, ali za slu~aj izazivanja odgovornostiod strane pojedinca predvidjena nepovoljna iiz legitimnoga monopola prinude proizlaze}aposljedica - sanctio norme upravno-pravne.

U svezi sa sastojnim po~elima pravnenorme raspravilo se i pitanje normativno-pravnoga zna~enja “legalnih odredbi”, s jed-ne strane, proslova pravnomu propisu (prolo-gue), s druge strane, te “nepotpunih pravnihnormi”, s tre}e strane. Da{to, bilo je prijekopotrebitim izloìti i ne{to o pojedinim sastoj-nim po~elima pravne norme, a to su odredba,pretpostavka i sankcija.

Odredba jest sastojkom pravne normekoji je od va`nosti sredi{nje, to je sastojak skojim jedan subjekt javnoga prava - donosi-telj pravne norme - izraàva, uz prijetnju pri-mjenjivanja prinude zbog odstupanja, zapo-vijed o pona{anju ljudi, to }e re}i zahtjev zastanovitim pona{anjem od strane subjekta ko-jemu je upu}ena - adresat, s tim {to se i zbogone prijetnje o~ekuje da }e adresat udovoljitizahtjevu doti~no da }e poduzeti pona{anje usadràju, obliku i na na~in kako je to u zapo-vijedi kao poruci izraèno i o onomu pretpo-stavljenomu zbiljskom stanju stvari kako jenazna~eno ovistno.

U znanosti prava upravnoga uobi~ajeno jerazvrstavanje pravnih normi s obzirom nasadràj odredbe. S jedne strane, imalo bi selu~iti izmedju norme kogentne (perceptivne)naspram normi dispozitivnoj i, s druge strane,izmedju norme kategori~ne naspram onojdisjunktivnoj. Razlikovanje izmedju normekogentne i norme dispozitivne ide po linijiovlasti na slobodu raspolo`be {to ju se sudio-nicima priznaje, a razlikovanje izmedju nor-me kategori~ke i norme disjunktivne ide poliniji slobode izbora od strane javno-pravno-ga tijela kada normu u konkretnomu slu~ajuprimjenjuje.

S razlikovanjem izmedju norme kogentnei norme dispozitivne ne bi se smjelo, {to serado isti~e u hrvatskoj teoriji prava upravno-ga, nikako pobrkati razlikovanje izmedju nor-me kategori~ke i norme disjunktivne. Kate-gori~na norma (ius strictum) zna~i da se tije-lu javne vlasti ili drugomu javno-pravnomtielu kakvom kao adresatu ne ostavlja nikak-vu slobodu u izboru izmedju kakvih alterna-tiva, ve} mu se ostavlja samo jednu jedinumogu}nost koju nije vlastan mijenjati do-ti~no modificirati. Npr., kada stanovita osobaispuni sve uvjete za obavljanje ugostiteljsko-turisti~ke djelatnosti i pruì dokaze za to, ti-jelo vlasti upravne ne moè uskratiti izdava-nje odobrenja za obavljanje takve djelatnosti.Disjunktivna norma (ius non strictum) zna~ida se tijelu javne vlasti ili drugomu javno-pravnom tijelu kakvom priznaje sloboda iz-


188

bora, ali samo izmedju onih alternativa kojesu u samoj odredbi pravne norme nazna~ene,npr., ministar policije moè ali ne mora usvo-jiti zahtjev za primitak u dràvljanstvo hrvat-sko s naslova prirodjenja iako se sve pretpo-stavke {to ih se za to propisuje ispuni i za todostatne dokaze pruì.

Pretpostavka pravne norme jest onaj sa-stojak njezin koji sadrì opis nekoga ap-straktno zami{ljenog skupa ~injenica kao,da{to, predmnijevano zbiljskoga stanja stvari,postojanje kojega je u konkretnoj stvari pret-postavkom da bi se onu u odredbi istaknutuzapovijed imalo za pona{anje smatrati obve-zatnim. To zna~i da odredba ne bi mogla ima-ti nikakvoga zna~enja za pona{anje bez pret-postavke, ako se ho}e da bude u pojedina~nojstvari primijenjena. Onaj skup apstraktnozami{ljenih ~injenica kao zbiljskoga stanjastvari nazivlje se “pravno-smjerodavnim ~i-njenicama”.

Dok se sadràj odredbe utvrdjuje u smis-lu idealno-vaè}ega trebanja, dotle se smje-rodavne ~injenice utvrdjuje u smislu zbilj-skoga dogadjanja koliko je ono po svojemusmislu opisivanju iz pretpostavke adekvatno,{to se prosudjuje i ras~lanjuje s pomo}uusporedjivanja zbiljskih okolnosti (okolnostikoje su i kako in concreto nastupile) iz poje-dina~noga upravnog slu~aja, s jedne strane, spredmnijevano zbiljskim dogadjanjem kakoga se in apstracto u pretpostavci opisuje, sdruge strane.

Dru{tvene ~injenice i, slijedom tomu,pravne ~injenice mogu biti ili “prirodna do-gadjanja” takva da izazivaju dru{tvene doti~-no pravne u~inke, ili “ljudska pona{anja”koja su sama po sebi dru{tvene ~injenice bezikakve daljnje pretpostavke, a i ~ini ljudskesvijesti koliko se o~ituju u svijetu vanjsko-mu, kao {to su to, npr., voljni akti, a i spozna-je, namjere, pristanak, opaànja, ~uvstva,etc., dakle sve ono {to iz svijesti ~ovjekoveproizlazi, a o~ituje se u njegovomu izvanj-skom pona{anju. Na taj na~in, ne bi se mogloprihvatiti lu~enje pravno-smjerodavnih ~inje-nica na “~injenice unutarnje”, kao {to su akti

volje, etc., i “~injenice vanjske” - kao aktineodvisni od ljudske volje.

U pravu su od sredi{njega zna~enja ~inje-nice {to ih se moè kvalificirati kao “pona-{anja ljudska”, premda je te{ko, barem u da-leko najve}emu broju slu~ajeva pravne smje-rodavnosti, na}i ~injenice koja su isklju~ivo“pona{anja ljudska”, kao {to je to razvidnimi iz gornjega primjera o usmr}enju kao ~inje-nici.

Osobiti pojam {to ga se nadovezuje na~injenicu kao pojam jest “~injeni~no stanje”,pojam s kojim se obi~no ozna~uje ukupnost~injenica {to ih se smatra pravno-smjerodav-nima za razrje{enje pojedina~noga upravnogslu~aja.

Sankcijom pravne norme ozna~ujemoonaj njezin sastojak u kojemu se adresatu pri-jeti kakvom {tetnom iz legitimnoga monopo-la prinude izvednom posljedicom za slu~aj dase pona{a protivno u odredbi nazna~enoj za-povijedi. Ona “{tetna posljedica” moè se sa-stojati, prije svega, u kaznama, {to }e re}i iliu uskra}ivanju kakvoga dru{tvenog dobra ko-jega bi, ina~e, adresat imao ste}i (npr. nagra-de za ranije zasluge), ili u oduzimanju kak-voga dobra {to ga adresat ve} posjeduje (npr.kazna nov~ana - {to zna~i oduzimanje imovi-ne, ili kazna zatvorska (oduzimanje slobode),ili u ograni~enju uìvanja ili posjedovanjakakvoga prava kao dobra (npr. “sekvestraci-ja” nad imovinom adresatovom). Zatim,sankcija se moè sastojati i u raznolikim aliosebujnim u~incima po ostvarivanje interesa,sve to ovisno, u zna~ajnoj mjeri premda ne iisklju~ivo, o naravi upravne materije u pita-nju, tako osobito: u stvarima upravno-obitelj-skim - npr. u oduzimanju djeteta od nemarnihroditelja i u povjeravanju djeteta drugoj oso-bi, obitelji ili kakvoj ustanovi; u stvarimagradjevinskim - npr. u ru{enju bespravno po-dignute gradjevine; u stvarima javno-sigur-nosnim - npr. opozivanje dozvole za drànjeili no{enje oru`ja; u stvarima stambenim -npr. iseljenje iz stana u kojemu se stanuje bezvaljanoga pravnog naslova; u stvarima polici-je, unutarnje uprave - npr. u otkazivanju go-


stoprimstva strancu; u stvarima odno{ajadràve i gradjana - npr. u obvezi na obe{te}i-vanje, u odgovornosti za {tetu {to ju dràvadoti~no njezini slu`benici namjerno ili iznepa`nje gradjanima nanesu; u stvarimaovr{nim - u primjenjivanju izravne prinudeda bi se otpor ovr{enika svladalo, etc., s tim{to je, da{to, uvijek u pitanju primjena prinu-de doti~no prijetnja da se adresatu nametnesvijesno a po njegov integritet ugroàvaju}epona{anje.

Uvidjano s motri{ta visoko-institucionali-ziranih ustrojâ odgovornosti, dolaze u obzir,kao sankcije u razrje{ivanju odno{aja tijelavlasti izvr{beno-upravne i gradjana, odno{ajaupravno-pravnih op}enito, i odgovornost po-liti~ka (npr. smjenjivanje s poloàja du`no-snika i raznih visokih slu`benika, iz razloga{to bi izgubili “povjerenje politi~ko”), odgo-vornost stegovna (otkaz radnoga odno{ajazbog kakvoga prijestupa stegovnog), odgo-vornost gradjanska (odgovornost za {tetu),odgovornost kaznena (odgovornost za djelokazneno, npr. osobito za zloporabu slu`beno-ga poloàja ili ovlasti iz koristoljublja).

Uvidjano s motri{ta propisa s kakvim sesmije pojedine vrste sankcija ili odgovornostipropisivati, za istaknuti je da se zatvor, za{tit-ne mjere i druge kaznene sankcije smijesamo sa zakonom propisivati, a ostale sank-cije i s drugim propisima, medjutim svakojavno-pravno tijelo jest vlasno samo u grani-cama svoje nadle`nosti propisivati, {to zna~ida u stvarima propisivanja sankcije nijedopu{teno ovla{}ivanje izmedju tijela vi{ljevlasti i tijela niè vlasti, npr. da tijelo vlastiupravne na razini ùpanije bude ovla{teno odstrane Vlade da propi{e sankcije za povredepropisa iz djelokruga Vlade.

Normu se kao zapovijed upu}uje subjek-tima stanovitoga, stricto sensu upravno-pravnoga, odno{aja, doti~no takvoga da seprava i obveze subjekata zasniva, mijenja ilidokida u svezi s njihovim visoko pravno i/ilimoralno uredjenim djelovanjima, u svezi spromicanjem vrijednosti dràve kao instituci-je. Kao {to je razvidnim, upravno-pravni

odno{aj jest, {to je ex definitione, odno{aj iz-medju pravnih subjekata - osoba javnoga pra-va i/ili pojedinaca, izmedju najmanje dvijeosobe takve. S takvoga je motri{ta posvemasvejednim da li kakav substrat zbiljski (imo-vina, dobra, etc.) ili pak substrat idealni (su-vislost dru{tvena) posreduje u zasnivanju,mijenjanju ili dokidanju takvoga odno{aja{to, dakako, ne zna~i da je to bez svakogazna~enja.

Pravni odno{aj jest takav dru{tveniodno{aj da su njegovo nastajanje, promjene unjemu i prestanak odredjeni i s pravima i ob-vezama {to ih jam~i i prijetnja primjene pri-nude za slu~aj neobdràvanja. Medjutim,“nutarnja” kakvo}a takvoga istog dru{tvenogodno{aja ne mijenja se s tim samim {to ga sepravno uredi: sadràj stanovitoga dru{tvenogodno{aja ostaje, nakon {to ga se pravno uredi,istim, jedino {to medjusobna zahtijevanja iobvezivanja sudionika poprimaju ali “oblik”,ili “silu”, prava i obveza.

U odno{aju upravno-pravnomu mora seimati barem dva subjekta, subjekte koji stojejedan suprotivno drugomu. U tomu smislu,najkarakteristi~niji su odno{aji upravno-prav-ni u kojima je jedan subjekt tijelo dràvneuprave ili drugo javno-pravno tijelo kakvo adrugi pojedinac, pravna osoba ili kakva drugaskupnost. U odno{aje upravno-pravne stupa-ju i tijela dràvne uprave i druga javno-prav-na tijela medjusobno. Tre}om skupinomodno{aja upravno-pravnih mogli bismo sma-trati odno{aje u kakve stupaju tijelo dràvneuprave ili kakvo drugo javno-pravno tijelo islu`benik koji je u takvomu tijelu zaposlen,ali ne kao poslodavac i posloprimac, ve} uodno{ajima podredjenosti i nadredjenosti ve-zanim uz njihovo svojstvo nositelja javnihovlasti i njihove izloènosti javnoj odgovor-nosti.

Od odno{aja upravno-pravnoga, od re-fleksnoga djelovanja pravne norme, valja“pravni poloàj” subjekta razlikovati: poje-dinca, skupnosti ili pravne osobe. Pravnipoloàj zna~i ukupnost potencijalno ozbilji-vih subjektivnih prava i obveza {to ih pravni


190

poredak kao takve komu otvara. Pravnipoloàj nazivlje se i objektivnom pravnom si-tuacijom, i to s razloga {to se, da bi potenci-jalno ozbiljiva prava i obveze postali aktual-nim, iziskuje da nastupi kakva pravna ~inje-nica - da se {togod dogodi, da se ne{to u~ini,propusti, trpi, etc. Npr., svaki dràvljaninHrvatski imade pravo putovati u inozemstvo,tamo se zaposliti po vlastitomu izboru, sklo-piti brak, {to zna~i da ta osoba imade niz po-tencijalnih pravica - putovati u inozemstvo,zaposliti se, stupiti u brak, medjutim, sve dokse odnosni ~ini ne dogode, ne }e nastupiti od-nosni pravni u~inci, ne }e se iz objektivnepravne situacije proizlaze}a potencialno oz-biljiva prava i obveze preto~iti u aktualnasubjektivna prava i obveze.

Sukladno teoriji G. Jellineka, smatra se dasu zahtjevi koji iz subjektivnoga javnog pra-va proizlaze jedino naspram dràvi upereni,te da subjektivna javna prva jesu od onih pri-vatnih osobito po tomu razli~ita, {to od osobesame ne imadu razli~iti objekt, {to u pravuprivatnomu jest slu~ajem, ve} se izravno naosobnosti ~ijoj temelje. Svaki takav subjek-tivno-pravni zahtjev proizlazi izravno izpravnoga poloàja kakve osobe nasapramdràvi, poloàja {to ga G. Jellinek statusomnazivlje, s tim {to tri statusa takva kao glavnarazlikuje.

Nije u umovanju o subjektivnim javnimpravima, i to ne samo sa motri{ta op}e-teorij-skoga, ve} i s motri{ta da se granice vlastidràvnoj u praxisu utemelji i utemeljuje,mogu}im dalje po}i, a da se dostignu}aJellinekova (G.) ne uzme u obzir, tako da bise, kada se njegovo vrstanje i oblikovanje sta-tusa sukladnije provede, moglo bi se statuseovako oblikovati, i to:

(a) status libertatis, s kojim se obuhva}acjelinu onih medjusobnih prava i obvezagradjanina i dràve, po kojima kao pravno-politi~ki zahtjev gradjanin postavlja da sedràva od zadiranja u njegovu sferu uzdrì ida to jam~i (javne slobode prvenstveno,doti~no dràva imade ne{to propustiti);

(b) status auctoritatis, s kojim se obuh-va}a cjelinu onih prava i obveza izmedju

gradjanina i dràve, po kojima kao pravno-politi~ki zahtjev gradjanin prema dràvi po-stavlja da mu dràva pruì stanovitu usluguradi ostvarenja ili barem uzimanja u obzirnjegovoga sasvim osebujnog i osebujno spe-cificiranog interesa i, uz to, zajam~uje odvi-janje slu`bi takvih (dràva imade ne{to podu-zeti);

(c) status civitatis, s kojim se obuhva}acjelinu prava i obveza gradjanina i dràvemedjusobno, po kojima kao pravno-politi~kizahtjev gradjanin koji je po~elo ukupnostigradjana kao zajednice postavlja naspramvlasti dràvnoj to da mu dràva omogu}i“sudjelovanje u vlasti dràvnoj” ili “utjeca-nje na vlast dràvnu”, i to mu prizna kao dje-lovanje za dràvu, npr. pravice izborne(dràva imade priznati da se s ne~im ba{ zanju djeluje).

Kao i u svim drugim granama prava, i upravu upravnomu, u pravu javnomu, moè sei treba izmedju (a) prava relativnih i prava ap-solutnih, zatim (b) prava pozitivnih i pravanegativnih razlikovati, pri ~emu se moguuo~iti stanovita preplitanja, tako da se smijekazati kako je rije~ samo o razvrstavanjima,koja kao takva mogu bivati “~istima”, do~imsu pravne situacije i prava {to ih se subjekti-ma priznaje osebujna u svojoj konkretnosti.Od sredi{nje je va`nosti re}i, prvo i prije sve-ga, ne{to o razlikovanju izmedju prava rela-tivnih i prava apsolutnih.

Od najve}ega je interesa, i teorijskoga iprakti~kog, razlikovanje izmedju subjektiv-nih prava apsolutnih i subjektivnih prava re-lativnih, u svezi s ~im poglavito javne slobo-de isti~e. Javnim slobodama kao pravicamaobuhva}a se, zapravo, “temeljna gradjanska ipoliti~ka prava”, razumijevaju}i kao “grad-janska” ona koja bez razlike svim pripadnici-ma “Dràve-Nacije” kao ljudske zajednice(droits naturels et civils), a kao “politi~ka”pak takva da kao ovlast pojedinca da uvr{enju vlasti dràvne sudjeluje pripadajusamo onim ~lanovima “Dràve-Nacije” koji-ma takvo pravo ustav ili pojedini zakoni izri-jekom podijeljuju (droits politiques) ili, kako


kaè Ustav Hrvatski “narodu kao zajedniciravnopravnih i slobodnih dràvljana”, npr.pravo izborno, prava narodnosna doti~noetni~ka i nacionalna, pravo na lokalnu sa-moupravu, etc., {to se dakle s statusomdràvljanskim vezuje.

1.5. VRELÂ UPRAVNOGA PRAVA

1.5.1. Teorijski i ustavno-pravni pristupvrelima

(1) U pravnim znanostima op}enito, patako i u teoriji upravnoga prava kao znanosti,uobi~ajilo raspredati o “vrelima prava u smis-lu materijalnomu” (fontes iuris essendi), te o“vrelima prava u smislu formalnomu” (fontesiuris cognoscendi), s tim {to bi se vrelimaprava u materialnomu smislu rije~i smatraloone dru{tvene sile koje utje~u na postanak,promjene i prestanak prava, dakle “stvara-la~ke sile prava” (forces créatrices du droit(G. Ripert), a vrelima prava u formalnomusmislu rije~i “one naravske ~injenice ili ljud-ske akte iz kojih se spoznaje {to jest, doti~no{to se imade smatrati pravom”, sadràjemprava. Tako bi, samo illustrandi causa, poli-ti~ka na~ela, odno{aji klasno-dru{tveni, ideo-logije, svjetonazori, interesi, etc., predstavlja-li vrelâ prava u materijalnomu smislu, s raz-loga {to bi, kako se smatra, utjecali nastvaranje i razvoj prava, do~im bi zakoni idrugi propisi, izjavljivanja volje tijela javnevlasti i drugih javno-pravnih tijela, obi~aji,etc., predstavljali vrelâ prava u formalnomusmislu, s razloga {to bi to bili, kako se tosmatra, oblici u kojima se pravo o~ituje156.

Ako ne nikako, a ono iz same definicijevrelâ prava u smislu materialnomu svakako,proizlazi da je rije~ o ~imbenicima takvima

da su va`ni s motri{ta sociologije, pa i socio-logije prava, ~imbenicima koji su u svezi sdru{tvenim djelovanjem koje utje~e na stva-ranje i razvoj prava, a koje sociologija ho}e stuma~enjem razumjeti i na taj na~in ih u nji-hovomu tijeku i u njihovim u~incima, u ono-mu smislu, uzro~no objasniti. Takvi ~imbeni-ci jesu od zna~enja s motri{ta istinitostidru{tvenoga dogadjanja, ali nisu takvima i smotri{ta pravne dogmatike, nisu kao takvi odzna~enja s motri{ta normativne smislenostidru{tvenoga dogadjanja, dakle utvrdjivanjapravoga smisla pravne norme. S motri{ta jeove potonje, pravne dogmatike, proizlazi,va`nim prepoznavati naravske ~injenice teljudske akte preko kojih spoznajemo {to jest,doti~no {to se imade smatrati pravom ili,odredjenije, kako se pravo o~ituje kroz ljud-ske ~ine iz kojih se pravno prepoznaje i spoz-naje. To zna~i da imade biti rije~ o ~injenica-ma i aktima u kojima se nalaze ili iz kojihproizlaze pravne norme. Tako, zapravo, ne bibilo opravdanim niti lu~iti izmedju vrelâ pra-va u smislu materialnomu i vrelâ prava usmislu formalnomu, ali da se to malo potanjeobrazloì.

(2) Ako se i kada se smatra ispravnim“pravom” razumijevati poredak vaènje koje-ga je izvanjski zajam~eno {ansom da se zaslu~aj odstupanja od onoga s poretkomnaloènoga djelovanja sudari s prinudom odstrane izvjesnoga na iznudjivanje obdràva-nja ili na odmazdu zbog povrede kakvogauredjenog djelovanja od strane naro~ito za topode{enoga stoèra ljudi, tada moè, i treba,biti rije~i samo o “oblicima kroz kakve se i spomo}u kakvih se pravo o~ituje kao pore-dak”, kroz kakve se i s pomo}u kakvih seo~ituje ustrojena ali samo na razini dràve le-gitimno monopolizirana prinuda157. Tako nijeopravdanim lu~iti izmedju formalnih i mate-rialnih vrelâ prava, ali niti sociologijski nitidogmatski, sociologijski s razloga toga {to sevrelâ prava u tomu smislu pojavljuju samokao izvanjski obrasci onoga {to se imade,


192

156Cf. in I. Krbek, Prilog teoriji o pojmu prava, Rad,

HAZU, Zagreb, 1952., knj. 288.; J. Andrassy,Medjunarodno pravo ..., supra, pp. 13. - 22. Za forcescréatrices du droit ({to bi bili izvori prava u smislu ma-terijalnomu) - cf. in G. Ripert, Les forces créatrices dudroit, nazn. po K. Bastai}, prikaz knjige u ZbornikuPravnoga fakulteta Sveu~ili{ta u Zagrebu, 1/56. Cf. et V.Ivan~evi}, Institucije upravnoga prava ..., supra, pp. 27.- 34.


pp. 17. - 20., 181. et s., 387. et s.

moè, s tuma~enjem razumjeti i uzro~no ob-jasniti, a dogmatski s razloga toga {to se one“stvarala~ke sile prava” imade na interpreta-tivnoj razini toliko samo u obzir uzimati, ko-liko ih se moè u onim obrascima, posredst-vom obrazaca takvih, prepoznati.

U svezi s takvom teorijom o materialnimi formalnim vrelima prava nastala je i teorijao razlikovanju unutarnjih i vanjskih vrelâprava, s tim {to bi unutarnjim vrelom pravabivao sam tvorac norme pona{anja, do~im biizvanjsko vrelo prava bio onaj konkretnioblik, obrazac, u kakvomu se takva normapojavljuje 158. Tako bi tijelo zakonodavne vla-sti - kada u s ustavom predvidjenomu postup-ku i propisanomu obliku donosi zakon, tijeloizvr{itbene vlasti - kada donosi uredbu ili ka-kav drugi akt, kakvo drugo javno-pravno tije-lo - kada rje{ava o kakvoj stvari u vr{enju jav-ne ovlasti koju joj se s ustavom ili zakonompodijeli, fungirali kao nutarnje vrelo prava, azakoni ili uredbe {to ih se donese, doti~no aktkakvoga drugog javno-pravnog tijela - kaoizvanjsko vrelo prava.

(3) Lu~enje nutarnjih vrelâ prava od iz-vanjskih vrelâ prava, kako je to lako razvid-nim, samo je ina~ica onoga razlu~ivanja ma-terialnih vrelâ prava od formalnih vrelâ pra-va. Onaj “tvorac pravne norme” kao nutarnjevrelo njezino, jest nositeljem dràvno-usmje-renoga djelovanja koje, ba{ kao i ma kakvodrugo dru{tveno djelovanje imade svojuzro~ni tijek i u~inkovitosti ili, drugimrije~ima, kada normu stvara, djeluje u ukup-nosti ~imbenika za koje se smatra da utje~una dru{tveno pona{anje, a o zna~enju odno-snih ~imbenika, kao i o izboru doti~no izjavivolje “tvorca pravne norme”, ovisiti }e i obli-ci u kojima }e se stvaranje prava o~itovati.

Onospomenuti izvanjski oblici postavlja-ju problem razlikovanja vrelâ prava u pisano-mu obliku od vrelâ prava u usmenomu obli-ku, kao i uporabe ne-jezi~kih simbola u izvo-rima prava, prije svega u onim pisanim.Pisana vrelâ prava o~ituju se kroz prerazne

isprave, a to su predmeti na kojima je zabi-ljeèna kakva misao159, s tim {to se pisanioblici prava pojavljuju obi~no kao zakoni,doti~no formalni pravni akti predstavni~kogatijela, te naredbe i drugi akti upravno-izvr{it-bene vlasti. Usmena se vrelâ prava prepozna-je, obi~no ali da{to i ne samo na taj na~in,posredstvom usmene predaje (tradition,Ueberlieferung), s tim {to nije neizostavnim,premda ne i neva`nim, da usmena predajabude zapisanom, ili pak u kakvim pisanim iz-vorima ili u predmetima svijeta izvanjskogautjelovljenom, a nazivlje ju se obi~ajnim pra-vom.

(4) Moè se dogoditi da i u pravnim vre-lima pisanim i u onim usmenim i ne-jezi~kesimbole uporabi, kao {to su to, npr. prometniznakovi i svjetlosni signali, i uporaba takvihznakova doti~no signala i simbola ne imadeni{ta manju pravno-normativno va`nost nego{to ju imadu oni dijelovi propisa i drugihoblika prava u kojima se odnostne ne-jezi~kesimbole uporabi. Bitnim je tu, dakle, samo to{to se takvim simbolima na jedan osebujni, alipravno strogo definirani na~in prenosi prav-no-smjerodavno zna~enje doti~no poruku.

Dakle, pravne norme prepoznajemo uvrelima prava, oblicima u kojima se pravoo~ituje kao poredak, pri ~emu neki vole otomu postavljati pitanje da li bi odnosne nor-me imale biti pravilom pona{anja koje je i ap-straktnim i op}enitim. Niti je to tako op}e-teorijski, a niti je to tako s motri{ta hrvatsko-ga pravnog sustava, naime neizostavnim, dabi se kakvu normu, da bi ju se op}e-obvezat-nom smatralo, imalo u kakav izvor prava uo-bli~iti koji bi imao pretpostavci kao {to je jeapstraktnost udovoljiti, {to }e re}i da bi semoralo uvijek imati u vidu neodredjen ineizvjestan broj slu~ajeva, zatim i pretpo-stavci kao {to je to op}enitost, {to }e kazivatida bi se moralo uvijek imati u vidu stanoviti,ali jedino odredljivi krug subjekata. Drugimrije~ima, za normu odredjenu za pojedina~ni



pra, pp. 29. et s.

159Cf. S. Zuglia, Gradjansko procesno pravo, [kolska

knjiga, Zagreb, 1956., pp. 158. et s.

slu~aj moè biti dopu{tenim da vaì za neo-dredjeni i neizvjesni broj slu~ajeva (apstrakt-nost), ili da vaì i za one subjekte koji se nisupojavljivali u onomu ranijem slu~aju (prece-dent). S druge strane pak, apstraktna i op}eni-ta norma moè se odnositi samo na jedan je-dini slu~aj, doti~no samo jednu osobu, kojase, da{to, u kakvoj na na~in apstraktan iop}enit na~in opisanoj situaciji nadje, kao {toje to, npr. dràvni poglavar160.

(5) Ina~e je u svezi s pretpostavkama ap-

straktnosti i op}enitosti pravne norme razvi-

jena ~itava jedna teorija, a to je teorija

doti~no koncepcija zakona u materijalnomu

smislu. Naime, glasom takve teorije, onaj

pravni akt koji udovoljava takvim dvjema

pretpostavkama, predstavljao bi zakon u ma-

terijalnomu smislu, za razliku od pravnih

akata koja takvih obilje`ja ne imadu, koji su,

dakle, konkretni i individualni. Ne ulaze}i

potanje u takvo jedno raspredanje, mora se

kazati da koncepcija zakona u materijalnomu

smislu rije~i niti zajam~uje monopol zakono-

davne vlasti na dono{enje propisa koji bi

udovoljavali odnosnim pretpostavkama, niti

prije~i izvr{itbeno-upravnu vlast da donosi

op}e-normativne akte, medjutim zna~ila bi

svakako to da se nositelja zakonodavne vlasti

prije~i u tomu da odlu~uje i o takvim stvari-

ma kakve ne iziskuju dono{enje apstraktnih i

op}enitih pravnih akata.

Osebujnije, teorija zakona u materijalno-

mu smislu nikako ne moè objasniti upravo

onaj potonji slu~aj, naime kada se, iz va`nih

politi~kih razloga, glasom ustava nositelju

zakonodavne vlasti pridjeljuje i poslove {to

ih se nikako ne moè podvesti pod pojam za-

kona u materijalnomu smislu rije~i, kao {to

su to, primjera radi, odlu~enja: o objavljivan-

ju rata, o ratifikaciji medjunarodnih ugovora,

o izabiranje dràvnoga poglavara ili nositelja

sudbene vlasti, etc., {to su nesumnjivo kon-

kretni pravni akti, s tim {to je koli politi~ki

toli pravno relativno nesmjerodavnim da li

odnosne odluke imadu ili ne imadu oblik za-

kona u formalnomu smislu.

(6) Okolnost {to je tako {to neizbje`lji-

vim, a glasom ustava koji je izrazom civilno-

sti dru{tva i umjerenosti dràvne vlasti

dopu{tenim, da se zakonodavac bavi i poslo-

vima koji ne zna~e dono{enje zakona u mate-

rijalnomu smislu, ru{i takvu teoriju, a posebi-

ce i praxis izvjesnih zakonodavaca da donose

zakone za posvema konkretan i pojedina~an

slu~aj. Evo {to se o tomu kaè V. Ivan~evi}:

“Koliko mi je poznato iz literature, ta po-

java bija{e uo~ena ve} u po~ecima ovoga

stolje}a u Francuskoj, ~iji je parlament bio

vi{e puta stavljen u poloàj da mora odlu~iti

u konkretnoj pravnoj stvari s aktom u obliku

zakona, bilo zbog toga {to u pravu uop}e nije

bilo propisa za takav slu~aj, ili se od zakon-

skih propisa moralo odstupiti, ali jedino na

na~in da se donese takav osebujni zakon, a ne

da se naprosto izmjenu i dopunu postoje}ega

izvede, pa se stvori opetom apstraktno i ge-

neralno pravilo. To su poznati slu~ajevi, npr.,

da se odredi iznimnu mirovinu Marie Curie-

Sklodowskoj, dodijeli naro~itu dràvnu mi-

rovinu udovici mar{ala Focha, likvidira nez-

godnu i neugodnu aferu Dreyfus, etc. I tako

doktrini ne preostade ni{ta drugo do li da na-

pravi uzmak, ali ne na na~in da bi odustala od

ideje, ve} na na~in {to je uobli~ila jednu

“novu” teoriju, teoriju o zakonu individual-

nomu, dakle zakonu za pojedina~ni slu~aj

(loi d’espèce, Einzelfallgesetz). A i ina~e je

to uo~enim da je njema~ka teorija ba{ po

tomu poznata {to o{tro razlu~uje materialni i

formalni pojam zakona, poglavito na na~in

{to provodi razlikovanje izmedju pravnih i

upravnih naredaba (uredaba), svrstavaju}i

samo one prve vrsti u zakone u materialnomu

smislu, a drugima priznaju}i pak jedino

zna~enje izvora prava u smislu intrapersonal-

nomu (tzv. nutarnje pravo uprave), {to je,

da{to, va`nim i s motri{ta nadziranja ustav-

nosti zakona i nadziranja zakonitosti i pravil-


194

160Cf. in J. Stefanovi}, Ustavno pravo ..., supra, I., pp. 11.

et s.

nosti djelovanja izvr{itbeno-upravne vla-sti”161.

Medjutim, naro~ito se biv{a dràva(F.N.R.J. (1945. - 1963.), S.F.R.J. (1963. -1990.)) isticala s dono{enjem individualnihzakona u izloènomu smislu rije~i. Tako jejo{ prije dono{enja Ustava F.N.R.J. (1946.)bio donijet Zakon o zabrani povratku kraljuPetru II. Karagjorgjevi}u (1934. - 1945.) uzemlju, a odmah po dono{enju istoga ustava(1946.) - s kojim je bilo nadomje{teno mo-narhijsko uredjenje s republikanskim, doti~-no komunisti~kim, i Zakon o oduzimanju ju-goslavenskoga dràvljanstva biv{emu kralju,ali i velikomu broju svojih gradjana narodno-sti hrvatske; zatim bje{e done{en niz zakona skojima se priznalo osobite dràvne mirovineosobama “zaslu`nim za podizanje i uspjehrevolucije”; vrhunac u tomu smislu pred-stavlja Ustav S.F.R.J. (1974.), glasom kojegaje samo za jednoga jedinog ~ovjeka, JosipaBroza-Tita, da{to uz to i bez ograni~enjamandata, bilo predvidjeno da smije biti biranza predsjednika Republike, {to je zna~ilo, nataj na~in, da se efektivno stupanje u ìvotPredsjedni{tva S.F.R.J. kao institucije odgodiu nedogled 162.

(7) Prou~avanje je takvih osobitosti,premda nije jednostavno, vi{e nego nu`nim, ito kako iz na~elnih tako iz prakti~kih razloga.Iz na~elnih, {to su takve osobitosti od veliko-ga zna~aja da se pravne norme s tuma~enjemshvati i njihov za poduzimanje izvr{no-upravnih djelovanja pravi smisao utvrdi. Izprakti~kih, {to na~in na koji se nastoji krozpraxis ukorijeniti legitimitetne zasade argu-mentacije i tuma~enja pravnih normi kakvese po svojemu zna~enju odnose samo na

ograni~eni krug situacija ili i samo za jednusituaciju, pokazuje koliko su odnosne normepo svojemu dosegu za razvoj pravnoga poret-ka kao ukupnosti nezaobilazne, te {to takavna~in iziskuje da se, s razloga {to nije dopu-stivim, niti prakti~ki niti teorijski, pravni po-redak kao cjelinu svoditi isklju~ivo na skupapstraktnih i op}enitih pravnih propisa, obaz-rivo primjenjuje osobito ali i teorijski i popraxisu zasnovano pravno na takve se osobi-te slu~ajeve odnose}e umije}e.

Ina~e, vrlo je te{ko, mo`da i nemogu}e,da se sve takve slu~ajeve svede pod jedan za-jedni~ki nazivnik, medjutim moè se barempoku{ati jedno grubo razvrstavanje dati i, utomu smislu, moè biti rije~i o tri vrsti takvihslu~ajeva:

(a) kada formalni zakon gubi kakvo}u ap-straktnoga pravila premda djeluje prema sva-komu - npr. jednokratni dràvni praznik;

(b) kada formalni zakon jest individualans obzirom na subjekte, ali apstraktan s obzi-rom na njihove odno{aje prema tre}ima - npr.fondovi kao javno-pravne zaklade s tijelimaupravljanja sredstvima fonda;

(c) kada se formalni zakon doti~e samopojedina~noga subjekta i odnosi se na kon-kretnu situaciju - npr. kada se s takvim zako-nom odredi mirovine ne samo individualnoodredljivim ve} i s obzirom na posvema kon-kretne situacije odredjenim du`nosnicima.

Medjutim, odgovor na pitanje je li stano-viti pravni akt zakon ili nije, ovisi ne o ovomuili onomu shva}anju zakona, a pogotovu ne orazlu~enju zakona u materialnomu smislu izakona u formalnomu smislu, ve} jedino otomu da li kao akt {to ga ba{ zakonodavnavlast donese uredjuje ili ne uredjuje prava iobveze za subjekte kojih se ti~e. Da bi akt je-dinice lokalne samouprave imao op}e-obve-zatnu snagu, nije nu`nim podijeliti mu svojst-vo zakona u materialnomu smislu, ve} da gadonese tijelo koje je glasom zakona za toovla{teno i po postupku koji takvoga zakonane vrijedja, s tim da na op}enit na~in urediprava i obveze za sve osobe koje udovoljepretpostavkama {to ih se tamo propi{e. U


161Nazna~enje, mjestimi~no parafrazirano, je za V.

Ivan~evi}, iz njegovih Institucije upravnoga prava ...,supra, pp. 33. et s. Za teoriju o “zakonu za pojedina~nislu~aj” - cf. in E. Forsthoff, Lehrbuch desVerwaltungsrechts ..., supra, p. 356. Pravne bi naredbepodlijegale sudbenim nadziranjima, do~im to ne bi vaìloza naredbe upravne - cf. in I. Krbek, Sudska kontrola na-redbe, HAZU, Zagreb, 1939. pp. (poglavito) 41. et s.

162Cf. in Ustav biv{e S.F.R.J. (1974.), ~lanci 333. - 345.

tomu smislu jest, npr., i generalni plan ured-jenja163 op}e-normativnim propisom, medju-tim ne iz razloga toga {to bi figurirao kao za-kon u materialnomu smislu, ve} s razloga {toza subjekte na op}enit na~in i u granicama {toih odredjuje zakon, uredjuje prava i obveze.

(8) U svezi s teorijskim odredbenicamavrelâ upravnoga prava moè biti svrsishod-nim da se obradi, s obzirom da upravno pra-vo imade svoje ustavne zasade, i Ustav kaoosobitu vrst zakona, {to zna~i i kao naro~itovrelo upravnoga prava. Ustav kao pravno vre-lo, u nas Hrvatski Ustav (1990., 1997.,2000.), odredjuje, kao kruti ustav, kako se tove} istaknu, ustavne zasade svekolikogahrvatskog prava, pa i prava upravnoga. Obi~-no se kaè da iz ustava proizlaze}e normenisu, i to iz razloga toga {to bi se o~itovalakao i suvi{e op}enita pravna na~ela dràvno-ga ustrojstva u sveukupnosti, neposrednoprimjenjive na odno{aje {to ih uredjujeupravno pravo, ve} da se u tu svrhu iziskujeosobitije “zakonske razrade” (V. Ivan~evi}).

Prijepornim je, prije svega, da li ustavisadrè samo “na~ela”, dakle odredbe koje bibile jedino za “razradjivanje zakonsko”ostavljene, ili sadrè i posvema “razradjene”odredbe. [to se ti~e Republike Hrvatske, nje-zin Ustav, odmah se mora re}i, imade i“na~ela”, a ne moè previ{e prijepora biti ni otomu da sadrì i “razradjene” odredbe, bezobzira na to {to i takve mogu biti podlo`nedaljnjemu razradjivanju, npr. one o osobnimslobodama i pravima, zatim one o gospodar-skim, socijalnim i kulturnim pravima, i one oUstavnomu sudu Republike Hrvatske.

Osim toga, mehanizam u~inkovitostiUstava kao “zakona vi{ljega reda” uklju~ujedodu{e i, nekada vi{e nekada manje ali ne iuvijek, “zakonsko razradjivanje”, s tim {to semora poglavito paziti na to da se (zakonsko)“razradjivanje” ne bi slu~ajno svelo na “raz-gradjivanje”. Zapravo, mehanizam u~inkovi-

tosti Ustava se sastoji, prije svega, u “ukor-jenjivanju ustava kao legitimno uspostavlje-noga poretka”, pri ~emu se tijelo vlasno za-kone donositi nalazi u obvezi da ga po{tivakao vrijednost po sebi, uklju~uju}i tu pogla-vito i to da ga sa zakonima i s drugim svojimdjelovanjem ukorjenjuje u pravnoj svijesti i ukulturi naroda. Vaènje “ustava kao legitimnouspostavljenoga poredka” zna~i da ne moèvaìti ono o princeps legibus solutus kaona~elo: Ustav je vrednota sam po sebi a dru-gi zakoni utoliko samo koliko iz Ustavaproizlaze, koliko ih se moè iz Ustava izvesti.S razloga takvoga, za stav da “zakon morabiti u suglasnosti s ustavom” treba smatratida je samo formalnim izraàjem “ustavnostikao nutarnje biti i sadràja zakonitosti”.

(9) Medjutim, s uspostavljanjem “ustavnetu`be” otpao je uop}e problem oko toga da lise Ustav smije samo neizravno primjenjivati,ili ga se smije i izravno primijeniti: iz Ustavai, u suvislosti s Ustavom, iz zakona op}enito,proizlaze za gradjane pravice kakve su onivlasni {tititi i pred Ustavnim sudom Repu-blike Hrvatske, uz {ansu da kona~na odlukabilo koje vlasti bude dokinuta ako se ocijenida povrijedjuje koje s Ustavom zajam~enopravo ili slobodu. Da{to, uspostavljanje“ustavne tu`be” imade jedno daleko {ire zna-~enje nego {to je to razrje{ivanje prijepora oneposrednoj primjenjivosti ustava kao vrelaprava; naime, kazano je da Ustavni sud “{titiustavne slobode i prava ~ovjeka i gradjani-na”, {to zna~i protiv (kona~nih) akata bilokoje vlasti, a poglavito vlasti upravno-izvr{it-bene: kako se potonja izraàva prije svegakroz (javnu) upravu, to proizlazi da je Ustav-ni sud u nas, ba{ kao i u Njema~koj, jednimod najzna~ajnih nadziratelja djelovanja upra-ve, s ovla{}u preispitivanja i ustavnosti poje-dina~nih upravnih akata. S tim u svezi,Ustavni sud imade na taj na~in prigodu dastalno poja~ava poloàj i drugih tijela vlastikojima je predmetom promicanje ljudskihprava i temeljnih sloboda, kao {to su to, npr.,“povjerenik parlamentarni” (pu~ki pravobra-nitelj (médiateur, ombudsman)), povjeren-


196

163Cf. in ~lanci 25. i 26., u svezi s al. 4. to~. 2. ~lanka 13.

Zakona o prostornom uredjenju (Z.Pr.Ur.), Narodne novi-ne br. 30/94.

stva za za{titu ljudskih prava i temeljnih slo-boda u vladinih i nevladinih ustrojstava, etc.,{to u ukupnosti oblikuje i usavr{ava jedan su-stav za{tite ljudskih prava i temeljnih slobodaod presizanja prije svega upravno-izvr{itbenevlasti, sustav za{tite stoèrom kojega se moèsmatrati Ustavni sud164.

Glasom Ustava, samo je Hrvatski DràvniSabor vlastan donositi zakone, samo jeHrvatski Dràvni Sabor kao predstavni~ko ti-jelo gradjana isklju~ivim nositeljem zakono-davne vlasti u Republici Hrvatskoj, {to zna~ida se, iznimiv{i, da{to, predsjednikove “ured-be sa zakonskom snagom” (medjutim, unu-tar, u pravilu ovlasti dobivene od Zastup-ni~koga doma, doti~no na prijedlog i uz su-potpis predsjednika Vlade) ma kojemudrugomu tijelu vlasti takvu ovlast ne prizna-je, {to dalje zna~i i to da zakonodavna vlast uRepublici Hrvatskoj pripada, {to je samo iz-vedenica iz na~ela da “Republika Hrvatskajest jedinstvena i nedjeljiva demokratska i so-cijalna dràva”, i samo i jedino dràvi kaocjelini: ustavne zasade ~itave vlasti izvr{itbe-ne i vlasti sudbene sa zakonima oblikuje

samo Hrvatska Dràva preko svojega Hrvat-skoga Dràvnog Sabora165.

O tomu na koje je sve na~ine i u kojim svesmjerovima Ustav smjerodavan za izvr{itbe-no-upravna djelovanja moè se kazati, uzmodifikacije koje su nu`nima, isto ono {to iza gradjane, dakle:

(i) Izvr{itbeno-upravna djelovanja vlastanje poduzimati (biti nositeljem) i samo pojedi-nac ili skup pojedinaca kojima Ustav i zako-ni to povjere, a takvima mogu biti, najop}eni-tije re~eno, tijela vlasti te gradjani i pravneosobe kojima se javne ovlasti povjeri.

(ii) Svatko je duàn dràti se Ustava i za-kona i po{tivati pravni poredak Republike,posebice kada se poduzima izvr{itbeno-upravna djelovanja od strane gradjana, tijelajavne vlasti i pravnih osoba s javnim ovlasti-ma, s tim {to tijela javne vlasti i pravne oso-be s javnim ovlastima imadu i tu du`nost dasvoje unutar poduzetih izvr{itbeno-upravnihdjelovanja donijete pojedina~ne akte uteme-lje na zakonu, {to zna~i i na Ustavu.

(iii) U poduzimanju izvr{itbeno-upravnihdjelovanja ili, kako to zakon o vladi doslovcekaziva, u “vr{enju izvr{ne vlasti u skladu sUstavom i zakonom”, tijela vlasti i uprave,kao i pravne osobe s javnim ovlastima, dono-se i propise i druge ali pravno-normativneakte, kada su glasom zakona na to ovla{tena.Osebujnije, vlada, ministarstva i tijela dràv-ne uprave donose “naredbe”, prepoznaju}i uupravnoj naredbi (ordonnance, Verordnung)svaki op}e-normativni propis izvr{itbeno-upravne vlasti (uredbe, odluke, pravilnici, na-redbe, smjernice, naputci, etc.).

(iv) U ostvarivanju s ustavom ina~e za-jam~enoga prava gradjana na lokalnu samou-


164Za potrebu za “zakonskim razradama” - cf. V. Ivan~evi},

Institucije upravnoga prava ..., supra, pp. 35. et s. Ali,kako se to razmatra s motri{ta ustavnoga prava - cf. J.Stefanovi}, Ustavno pravo F.N.R.J. i komparativno, sv.1. - 2., [kolska knjiga, Zagreb, 1956. Za kontroverze oko“ustavnih na~ela” - cf. in Us.R.Hr., supra, i to: (a) za osob-ne slobode i prava - u ~lancima 21. do 47.; (b) za gospo-darska, socijalna i kulturna prava - u ~lancima 48. do 69.;(c) za Ustavni sud Republike Hrvatske - u ~lancima 122.do 127. Us.R.Hr (ina~e, ove potonje, odredbe oUstavnomu sudu, podlijeù, barem {to se ti~e “unutarnje-ga ustrojstva Ustavnoga suda”, razradjivanju od straneUstavnoga suda samog - s njegovim poslovnikom - cf. instavak 3. ~lanka 127. Us.R.Hr., supra); (d) za ustavnutu`bu - cf. 20. - 30. Ustavnoga zakona o ustavnom suduRepublike Hrvatske (Us.Z.Us.S.), u svezi s al. 3. ~lanka125. Us.R.Hr., supra; za pu~koga pravobranitelja - cf.Zakon o pu~komu pravobranitelju, Narodne Novine br.60/92. (Z.Pu.Pr.); cf. et D. Aviani, Parlamentarni om-budsman, Pravni fakultet u Splitu, Split, 1999.; B. Babac,Quelques notions générales concernant la délimitationentre la juridiction de la Cour Constitutionnelle (ci-après: “la juridiction constitutionnelle-judiciaire”) etla juridiction du Médiateur dans le domaine de la pro-motion des droits et des libertés fondamentales, IVe

Rencontres Informelles des Médiateurs NationauxEuropéens, Paris, mars 1995. (cf. hrvatski tekst uPravnomu vjesniku, 1 - 4/95, pp. 5. - 28.).

165Cf. in Us.R.Hr., supra, i to: (a) za Sabor Republike

Hrvatske kao predstavni~ko tielo gradjana i nositelja za-konodavne vlasti u Republici - u stavku 1. ~lanka 70.; (b)za “uredbe sa zakonskom snagom” {to ih je vlastan donie-ti Predsjednik Republike -u ~lanku 101. u svezi s ~lankom17.; (c) za Republiku Hrvatsku kao jedinstvenu i nedjelji-vu socijalnu pravnu dràvu - u stavku 1. ~lanka 1.; (d)odredjivanje ustavnih zasada cjelokupne vlasti u Republici- u stavku 1. ~lanka 70. Us.R.Hr., u svezi sa stavkom 4.~lanka 2.

pravu, tijela jedinica lokalne i regionalne sa-

mouprave - op}ine, grada ili ùpanije - ovla-

{tena su, s tim da ne proturje~e Ustavu i zako-

nu, takodjer donositi propise op}e-normativ-

noga zna~enja ili, kako to Ustav eufemisti~ki

kaziva, ovla{tena su “odlu~ivati o potrebama

i interesima gradjana od lokalnoga zna~enja”,

i u tomu okviru, medjutim uzimaju}i u obzir

i onaj djelokrug koji se sastoji iz poslova

(dràvne uprave) koje im se povjeri doti~no

prenese, ovla{tena su i du`na donijeti “sta-

tut” - op}ine, grada i ùpanije, ali i “odluke i

druge op}e akte u skladu sa statutom”.

(v) Polaze}i od s ustavom naloène zapo-

vijedi, naime da je svatko duàn dràti se

ustava i zakona, treba u svezi s vrelima prava

naglasiti i to da je svaki gradjanin duàn i

vlastan pona{ati se u granicama ovla{tenja

{to mu ih zakon podijeljuje i du`nosti {to mu

ih zakon nalaè, a svaka pravna osoba u gra-

nicama predmeta poslovanja kojega pravo i

moral ne zabranjuju, svako tijelo vlasti i

uprave, kao i svaka pravna osobe s javnim

ovlastima, du`ni su i vlasni postupati u grani-

cama nadle`nosti koju im se s propisom po-

dijeli ili povjeri, doti~no u granicama djelo-

kruga {to im ga zakon propisuje, izvr{ivati

zakone i naredbe {to ih se u granicama zako-

na donese, kao i izvr{ivati sve druge du`nosti

{to ih nadle`na tijela u svezi sa svojom odgo-

vorno{}u za po{tivanja zakona i zakonitosti i

za izvr{ivanje javnih posala, propisa i javnih

du`nosti odrede166.

1.5.2. O pojedinim vrelima upravnogaprava hrvatskog

(1) Op}enito, kao vrela hrvatskoga uprav-nog prava imade se i moè se ista}i pravneakte kakvi su u svakoj dràvi u kojoj se pro-vodi odvajanje vlasti zakonodavne od vlastiupravno-izvr{itbene i vlasti sudbene, a po-tonje vlasti od one dvije prve, tipi~nim vreli-ma svega prava, pa i prava upravnoga.Naime, u dràvama ~ije se ustrojstvo karakte-rizira s na~elom odvajanja vlastî (séparationdes pouvoirs, Gewaltentrennung) iska~e zaupravno pravo na prvo mjesto zakon kaopravno vrelo od sredi{njega zna~enja, bez ob-zira na okolnost da li prevladava “pravoobi~ajno” ili pak “pravo postavljeno” 167. Dru-gim rije~ima, ba{ s razloga {to se jedino za-konu kao aktu predstavni~koga tijela gradja-na priznaje zna~enje da je izraàjem op}evolje (volonté générale, Gemeinwillen), to sedolazi do toga da je vladavina prava upravovladavina zakona, pa i prou~avanje pravnihvrela hrvatskoga upravnog prava mora zapo-~eti sa zakonom.

Medjutim, s motri{ta ustavnih zasadaupravnoga prava smije se, a stvarju je zaseb-noga razmatranja da li i treba, nekoliko vrstizakona razlikovati, bar po formalnim karak-teristikama njihovim. Da{to, s pojmom zako-na obuhva}a se svaki akt predstavni~koga ti-jela donijet u postupku {to ga se s Ustavom is poslovnikom propisuje, dakle razumijeva-ju}i zakon u formalnomu smislu. S razlogatoga, jer glasom Ustava nisu ni svi jednakepravne snage, moralo bi se zakone lu~iti ova-ko:

(a) zakone s kojima se uredjuje “nacio-nalna prava” - takve zakone donosi Zastup-ni~ki dom s dvotre}inskom ve}inom glasovaod ukupnoga broja zastupnika, s tim, medju-tim, {to Zastupni~ki dom mora prije nego {to


198

166Cf. in Us.R.Hr., supra, i to: (a) za to~. (i) - u ~lancima 70.

- 121., u svezi s ~lancima 1. do 5., 18. - 19.; za to~. (ii) ustavku 1. ~lanka 19. i u ~lanku 20.; (c) za to~. (iii) - u ~lan-ku 110., 107. i 114., u svezi s ~lancima 17. i 18. Zakona osustavu dràvne uprave (Z.S.D.U.), Narodne novine br.75/93, 92/96, 48/99, 15/00; za naredbu kao propis op}e-normativnoga karaktera -u I. Krbek, Sudska kontrola na-redbe ..., supra, pp. 5. - 40.; cf. et. B. Babac, Ogled o ob-novi nau~avanja o naredbi u hrvatskim upravnim zna-nostima, Pravni vjesnik, Osijek, 1 - 2/99, pp. 65. - 122.;(d) za to~. (iv) - u ~lancima 128. i 130., u svezi s ~lankom7., stavkom 2. ~lanka 24., to~. 5. ~lanka 45., to~. 1. ~lanka49., to~. 1. ~lanka 53., ~lankom 74. Zakona o lokalnoj sa-moupravi (Z.Lo.Sm.), Narodne novine br. 90/92, 94/93;(e) to~. (v) - u ~lancima 5., 18. do 19., 70. do 121.

167O na~elu “odvajanja vlasti” - cf. u ~lanku 4. Us.R.Hr.,

supra. Okolnost {to u nekoj dràvi kao, npr., u Engleskoj,op}enito prevladava obi~ajno pravo - u obliku precedena-ta, i to na taj na~in da ~ini osnovu pravnoga sustava, zna~isamo to da }e se i zakon tuma~iti i primjenjivati opetomau smislu i u obliku precedenata.

zakon donese pribaviti “prethodno mi{ljenje”od @upanijskog doma Sabora; zakone bi se utakvim materijama moglo “etnicitetnim” za-konima nazivati;

(b) zakone s kojima se razradjuje “sUstavom utvrdjene slobode i prava ~ovjeka igradjanina, izborni sustav, ustrojstvo, djelo-krug i na~in rada dràvnih tijela i ustrojstvolokalne samouprave i uprave” - takve zakonedonosi Zastupni~ki dom ve}inom glasovasvih zastupnika, s tim, medjutim, das udono{enju takvoga zakona @upanijski domHrvatskoga Dràvnog Sabora ravnopravnoodlu~uje s Zastupni~kim domom; zakone bise u odnosnim materijama moglo, kao {to jeto i ~inila klasi~na teorija prava upravnoga,“organskim” zakonima nazivati - medjutim,Hrvatski Ustav nazivlje “organskim” i zako-ne s kojima se uredjuje “nacionalna prava”(cf. to~. (a));

(c) zakone s kojima bi se “prethodno”propisalo da oruàne snage Republike Hrvat-ske smiju prije}i njezine granice ili djelovatipreko njezinih granica, kao i zakone s kojimabi se odlu~ivalo o mijenjanju granica Re-publike Hrvatske - ako se u takvim stvarimane donosi kakvu zasebnu odluku - Zastup-ni~ki dom donosi s dvotre}inskom ve}inomsvih zastupnika, s tim {to u dono{enju takvihzakona ili odluka @upanijski dom daje “pret-hodno mi{ljenje” Zastupni~komu domu;

(d) zakoni u svim ostalim materijama {toih se zakonom imade ili treba uredjivati - tak-ve zakone donosi Zastupni~ki dom obi~nomve}inom glasova, {to zna~i ve}inom glasovazastupnika koji su nazo~ni (maioritas), s tim{to se zahtijeva da ve}ina od ukupnoga brojazastupnika bude nazo~nom (quorum); zako-ne {to ih se u tim svim ostalim materijamadonosi moglo bo se “rezidualnim” zakonimanazivati;

(e) zasebnim problemom ispada pakvaènje medjunarodnih ugovora kao “dijelaunutarnjega pravnog poretka Republike”,da{to ako su u skladu s Ustavom sklopljeni tepotvrdjeni i u skladu sa zakonom objavljeni,za koje Ustav kaè da su po pravnoj snazi iz-

nad zakona, ne{to {to se kaziva neodvisno oovlasti Hrvatskoga Dràvnog Sabora dapotvrdjuje sve “medjunarodne ugovore kojiiziskuju dono{enje ili izmjenu zakon, onevojne i politi~ke naravi, te koji }e financialnoobvezivati Republiku” 168.

(1-a) U daljnjemu figuriraju “naredbe”,razumijevaju}i da se s takvim pojmom imadeobuhva}ati, kao {to se to nekada u teoriji pra-va upravnoga ~inilo, ma koji akt vlasti uprav-no-izvr{itbene koji je karaktera op}e-norma-tivnoga, uklju~uju}i tu, da{to, i naredbe {to ihdonose oblasti samoupravne. Medjutim, gla-som Ustava te zakona koji se odnose naVladu Republike Hrvatske, sustav dràvneuprave i na lokalnu samoupravu, moè sene{to razradjeniju nomenklaturu “propisa na-redbenih” prepoznati. Tako se kaziva, i to:

(a) Sub specie constitutionis, u obavlja-nju izvr{itbene vlasti u skladu s Ustavom izakonom, “Vlada predlaè zakone i drugeakte Hrvatskomu Dràvnom Saboru, kao idràvni prora~un i zaklju~ni ra~un; provodizakone i druge odluke Sabora, donosi uredbeza izvr{enje zakona; vodi vanjsku i unutarnjupolitiku; usmjerava i nadzire rad dràvneuprave; brine se o gospodarskomu razvitkuzemlje, usmjerava djelovanje i razvitak jav-nih slu`bi; a obavlja i druge poslove odredje-ne s Ustavom i zakonom”. Zasebni zakon ovladi prevodi to na taj na~in da kaè da“Vlada donosi uredbe u skladu s Ustavom izakonom, poslovnik kada uredjuje ustrojstvoi na~in rada i odlu~ivanja Vlade, a odluke,rje{enja i zaklju~ke u pitanjima {to ih se neuredjuje s uredbama”, s tim {to se, i to:

(aa) s uredbom potanje propisuje na~in ipretpostavke za provodjenje zakona te drugihpropisa i akata dràvnih tijela, kao i sve dru-


168Cf. in Us.R.Hr., supra, i to: (i) za to~. (a) - u stavku 1.

~lanka 83., u svezi s ~lancima 14. i 15. te s al. 3. ~lanka83.; (ii) za to~. (b) - u stavku 2. ~lanka 83., u svezi s ~lan-cima 14. do 69. i al. 3. i 4. ~lanka 81.; (iii) za to~. (c) - ustavku 3. ~lanka 83., u svezi s stavkom 2. ~lanka 7. i ~lan-kom 8.; (iv) za to~. (d) - stavku 1. ~lanka 82. u svezi s arg.iz stavka 2. i 3. ~lanka 83.; (v) za to~. (e) - u ~lanku 134.Us.R.Hr., supra, u svezi s stavkom 1. ~lanka 133. togaUstava.

go {to se po namjerama Vlade treba s uredba-ma urediti, a poglavito i “osnivanje ureda,agencija, direkcija, i drugih stru~nih slu`biradi obaljvanja poslova iz svojega djelokrugate odredjivanje ustroja takvih tijela;

(ab) s odlukom, zaklju~kom i rje{enjemodlu~uje u pitanjima {to ih se ne uredjuje suredbom, i to:

- s odlukom uredjuje se pojedina pitanja izdjelokruga Vlade ili odredjuje mjere, dajesuglasnosti ili potvrdjuje akte drugih tijelaili pravnih osoba, te odlu~uje i o drugim pi-tanjima o kojima ne donosi propis, a u po-tonje pripada i ustrojavanje povjerenstavaza odlu~ivanje o upravnim stvarima iz nad-le`nosti Vlade kao i radi predlaganja odlu-ka;

- sa zaklju~kom utvrdjuje se motri{ta Vlade upitanjima provedbe utvrdjene politike teodredjuje zada}e tijelima dràvne uprave;

- s rje{enjem odlu~uje se o imenovanjima irazrje{enjima te i o drugim pojedina~nimstvarima iz djelokruga Vlade; s rje{enjemVlada odlu~uje i o upravnim stvarima izsvoje nadle`nosti, kao i o sukobima nadle`-nosti, s tim {to {to je takvo rje{enje kona~nou upravnomu postupku, te protiv takvogarje{enja nije dopu{tena ̀ alba, ali je dopu{te-nim vodjenje upravnoga prijepora.

(ac) s poslovnikom uredjuje se, u skladusa zakonom, ustrojstvo i na~in rada teodlu~ivanja od strane Vlade, a poglavito iosnivanje stalnih radnih tijelâ Vlade, te njiho-vu nadle`nost i na~in rada169.

(b) U izvr{ivanju zakona i drugih propisai akata i mjera Vlade ministri i ravnateljidràvnih upravnih organizacija donose “pra-vilnike”, “naredbe” i “naputke”, ali samokada su za to izrijekom ovla{teni i u granica-ma ovlasti {to im zakonom ili, moèbitno,

uredbom Vladinom, budu podijeljene, s tim{to vaì ovo:

- u svrhu primjene s pravilnikom se potanjerazradjuje pojedine odredbe zakona;

- s naredbom se naredjuje ili zabranjuje sta-novito postupanje;

- s naputkom se propisuje na~in rada u tijeli-ma dràvne uprave, tijelima jedinica lokal-ne samouprave i uprave i u pravnim osoba-ma koje imadu javne ovlasti.

Pravilnike te naredbe i naputke {to ih gla-som osobite zakonske ovlasti donose ~elnicidràvne uprave, ministri i ravnatelji dràvnihupravnih organizacija, imade se u “Narodnimnovinama” objavljivati, s tim {to stupaju nasnagu najranije osmoga dana od dana s kojimbudu objavljeni, osim ako se s propisima upitanju iznimno ne odredi da iz “va`nih raz-loga” stupaju na snagu s danom objavljiva-nja170.

(c) U okviru svojega samoupravnog dje-lokruga tijela jedinica lokalne samoupravedonose prerazne op}e i pojedina~ne akte, stim {to, i to:

(ca) predstavni~ko tijelo jedinice lokalnesamouprave donosi “statut” i, u skladu sa sta-tutom, “odluke” i druge op}e akte, prora~un izaklju~ni ra~un jedinice lokalne samouprave;statut, prora~un i zaklju~ni ra~un donose se sve}inom glasova ukupnoga broja ~lanovapredstavni~koga tijela; medjutim, kada tijelasredi{nje dràvne uprave ocijene da statut ilidrugi op}i akti {to ga donese predstavni~kotijelo ùpanije, grada i op}ine u suprotnosti sUstavom i zakonom obustaviti }e od izvr-{enja takav akt i predloìti Vladi RepublikeHrvatske da pokrene postupak za ocjenuustavnosti pred Ustavim sudom RepublikeHrvatske, s tim {to obustava prestaje vaìtiako Vlada u roku od 30 (trideset dana) oddana obustave ne pokrene odnostni postupak;


200

169Cf. i to: za to~. (a) u ~lancima 23., 26., 28. do 32. Z.Vl.,

supra, u svezi s ~lankom 110. i 114. Us.R.Hr., supra, te usvezi s ~lankom 9. i 62. Z.S.D.U., supra; za podto~. (aa) -u stavku 1. ~lanka 29., te u ~lanku 26. Z.Vl., supra; zapodto~. (ab) - u stavku 3. ~lanka 23., te u ~lancima 28. i30. Z.Vl., supra; za podto~. (ac) - u ~lanku 23. te u stavku2. ~lanka 29.

170Cf. u ~lancima 17. i 18. Z.S.D.U., supra, u svezi s ~lan-

cima 88., 101., 110. Us.R.Hr., i stavkom 1. ~lanka 114.Us.R.Hr., supra. Cf. et Zakon o ustrojstvu i djelokrugu mi-nistarstava i dràvnih upravnih organizacija, NarodneNovine br. 48/99, 15/00 (Z.Us.mi.), u svezi s odredbamaZakona o Vladi Republike Hrvatske, Narodne Novine br.101/98, 15/00 (Z.Vl.).

(cb) poglavarstvo jedinice lokalne samou-prave obavlja izvr{itbene poslove lokalne sa-mouprave i poslove dràvne uprave koje muse sa zakonom povjeri, a moè se smatrati dapoglavarstvu pripada - s obzirom da imadeovlast da priprema prijedloge op}ih akata {toih donosi njezino predstavni~ko tijelo, zatimovlast da izvr{ava ili da osigurava izvr{ivanjeop}ih akata, a i ovlast da usmjerava djelova-nje upravnih tijela jedinice lokalne samou-prave u obavljanju poslova iz njihovoga sa-moupravnog djelokruga, kao i iz djelokrugaposlova dràvne uprave {to ih se obavlja u je-dinici lokalne samouprave te, kona~no, iovlast da nadzire rad onih upravnih tijela iobavlja druge poslove utvrdjene statutom - utakvim okvirima i ovlast donositi stanoviteop}e akte;

(cc) upravna tijela jedinice lokalne sa-mouprave neposredno izvr{ivaju njezineop}e akte, s tim {to u tu svrhu donose pojedi-na~ne akte171, {to zna~i da takva tijela nisuvlasna i op}e akte donositi.

(2) Ono {to se tu treba svakako primijeti-ti jest to da se stanovite ovlasti normativnepriznaje i Predsjedniku Republike kao tijeluvrhovne dràvne vlasti i kao dràvnomu po-glavaru, koji donosi, i to:

(a) “odluke”, zapravo, “ukaze” (edicta) -npr. za progla{enje zakona, o postavljanju di-plomatskih predstavnika Republike Hrvatskeu inozemstvu (da{to potonje na prijedlogVlade i uz mi{ljenje nadle`noga OdboraZastupni~koga doma Hrvatskoga DràvnogSabora, te uz supotpis predsjednika Vlade),etc.;

(b) “odluke”, {to su akti koji su takvimastricto sensu imenovani - npr. o raspisivanjureferenduma, o utemeljenju diplomatskih idrugih predstavni{tava Republike Hrvatske uinozemstvu (da{to, na prijedlog Vlade i uzsupotpis predsjednika Vlade), o pomilovanji-ma, etc.;

(c) “uredbe sa zakonskom snagom”: “za

vrijeme trajanja ratnoga stanja” - na temelju i

u sklopu ovlasti {to ih dobije od Zastup-

ni~koga doma Hrvatskoga Dràvnog Sabora,

a u “slu~aju neposredne ugroènosti neodvi-

snosti, jedinstvenosti i opstojnosti dràve”, ili

“kada su tijela dràvne vlasti onemogu}ena

da redovito obavljaju svoje ustavne du`nosti”

- na prijedlog predsjednika Vlade i uz njegov

supotpis 172.

Zatim, zadràvanje {iroke nomenklature u

nazivlju propisa op}e-normativnoga karaktera

{to ih izvr{itbeno-upravna vlast u nas donosi

imade svezu s negativnom tradicijom iz ko-

munisti~koga sustava Hrvatske kao N.R.

Hrvatske (1945. - 1963.), doti~no S.R. Hrvat-

ske (1963. - 1990.), kada se unutar doktrine i

praxisa o “jedinstvu vlasti” (unité du pouvoir,

Einheitlichkeit der Gewalt) upravno-politi~ko

ustrojstvo s tri razine odlikovalo, i to:

(i) razina skup{tina dru{tveno-politi~kih

zajednica - op}ine i Republika (D.P.Z.), dakle

Sabor i op}inske skup{tine - te su figurirale

kao “najvi{i organi vlasti i samoupravljanja”

u okviru prava i du`nosti D.P.Z., Sabor i kao

tijelo zakonodavno;

(ii) razina “izvr{noga vije}a”, a to je tije-

lo koje je figuriralo kao “izvr{ni organ skup-

{tine”, pak je u tomu svojstvu bilo “uredbe” i

“odluke” kao propise karaktera op}e-norma-

tivnoga donosilo, s tim {to uredbe bijahu pro-

pisi {to ih donosilo se radi izvr{enja zakona,

a odluke - propisi {to ih se isto tako radi

izvr{ivanja zakona donosilo, ali u materijama

manje va`nosti i manjega opsega naspram

onima {to ih se s uredbama uredjivalo;

(iii) razina “uprave” (za razliku od biv{e

“savezne” dràve - koja je svoju upravu nazi-

vala “dràvnom upravom”, S.R. Hrvatska je

svoju upravu nazivala, ali i tretirala, samo

kao “upravu”) - koja je figurirala kao ukup-

nost tijela s nadle`no{}u za “provodjenje za-


171Cf. in ~lanci 74. do 77. Z.L.S., u svezi s ~lancima 7., 20.,

to~. 1. ~lanka 45., to~. 1. ~lanka 49., to~. 1. ~lanka 53., tes ~lancima 43., 74 do 77. istoga zakona, supra, u svezi s~lancima 128. - 131. Us.R.Hr., supra.

172Cf. in ~lanci 94. - 106. Us.R.Hr., supra, poglavito ~lanak

101. u svezi s ~lankom 94. Us.R.Hr., supra.

kona” i, u okviru takvomu, za dono{enje pro-

pisa u obliku “pravilnika” - propisa s kojim

se pojedine odredbe zakona i propisa izvr{-

noga vije}a radi izvr{ivanja razradjivalo, i

“naredbe” - propisa s kojim se radi izvr{ivan-

ja pojedinih odredaba zakona i propisa izvr{-

noga vije}a naredjivalo ili zabranjivalo po-

stupanje u odredjenoj situaciji ali od zna~enja

op}enitoga.

Drugim rije~ima, unutar komunisti~kogasustava “jedinstva vlasti” ne samo postojanjeve} i poimanje “izvr{itbene vlasti” i “sustavaministerialnoga” jest neprispodobljivim pa,iz razloga toga, i koncepcija o “naredbi” kaopropisu vlasti izvr{bene ali karaktera op}e-normativnoga. Ononare~eno izvr{no vije}ebija{e izvr{ni organ skup{tine, tijelo koje jebilo nadle`no ne po svojemu samostalnomustavnom poloàju ve} kao izvr{no tijelo(“organ”) one skup{tine upravu nadzirati, stim {to je i sama skup{tina imala samostalnenadzorne ovlasti prema upravi. Obratno pak,druk~ije je s institucijom “vlade” - a koju in-stituciju Hrvatski Ustav pod takvim imenomi poznaje - kao utjelovljenja, predmnijevano,~itave vlasti upravno-izvr{itbene. U slu~ajutakvomu vlada obuhva}a ~itavu dràvnuupravu - ministarstva i razne druge vladineurede, kao i, razumijeva se, i poglavito,“vije}e ministara” koje se, kao tijelo kolegi-jalno sastoji od ministara kao, {to biva obi~nopravilom, ~elnika upravnih resora, kada seono pitanje da li }e “naredbu” kao propis vla-sti upravno-izvr{itbene donositi vlada kaokolegij ministara ili pak ministar pojedini,pretvara iz pitanja na~elnoga u pitanje posve-ma prakti~ko-politi~ko, doti~no pitanje dokoje granice imade odgovornost ministarskai}i, {to proizlazi, kao {to se to znade, iz po-stulata “{to vi{ljom odgovornost ministarska,to izraènijim sustav ministerialni, s tim vi{ese ovlast naredbena na ministre su-povezu-je”.

(2-a) Slijede}i onu koli negativnu tradici-ju toli, jo{ vi{e, preìtke sustava {to ga segradjanskim preokretom rastrojilo i napusti-lo, dakle da se zate~enu nomenklaturu ne bi

previ{e promijenilo, dogodi se da ju se nesamo zadràlo nego u nekim po~elima stvar ipogor{alo. Tako se, ne ra~unaju}i ono {to se“vladu” poistovjetilo s “vije}em ministara”,pojam “odluke” {to ju donosi Vlada u~iniloposvema nedistinktnim - sada se imade vla-dine odluke koje mogu biti propisima karak-tera op}e-normativnoga i aktima vladinimkojima se pridaje karakter akata poslovanja, ada se i ne govori o tomu da je odluka naziv{to ga se rabi i za akte Sabora, PredsjednikaRepublike i tijela jedinica lokalne samoupra-ve, {to nije nimalo poèljnim s motri{ta ured-jenosti i sredjenosti pravnoga sustava Repu-blike kao “demokratske i socialne dràve ukojoj je najvi{ljom vrednotom i vladavinaprava”.

Ne{to je osebujnijim pitanjem ono s na-redbama samoupravnim, s naredbama {to sutijela oblasti samoupravnih vlasna donositi, ajo{ i vi{e je osebujno to {to kao propis, a tozna~i i kao vrelo prava, mogu figurirati i op}iakti pravnih osoba kojima se javne ovlastipovjeri, kao {to su, npr., gospodarske komo-re, javne ustanove, javna poduze}a, etc.

(3) U daljnjemu, imade se problem med-junarodnoga prava kao izvora upravnoga pra-va istaknuti. Medjunarodno pravo kao pravokakvo kao sustav pravnih pravila uredjujeodno{aje u medjunarodnoj zajednici prizna-tih subjekata 173, jest izvorom prava upravno-ga, ba{ kao i prava op}enito, ovisno o pretpo-stavkama {to ih pravni poredak dràve kao~lanice medjunarodne zajednice propisuje. Usvezi s tim, moè se kazati da ustavi preraz-nih dràva polaze od jednoga od ovih dvajusustava kao poznatih i priznatih, naime ili odsustava utjelovljenja (incorporatio) ili od su-stava preto~ivanja (transformatio).

Utjelovljivanje zna~i da ugovor ili kakavdrugi akt koji imade karakter vrela medjuna-rodnoga prava, ulazi po svojemu sadràju au-tomatski u nacionalni pravni sustav i postajena taj na~in njegovom sastojnicom glasomsamoga pravnog akta s kojim bude potvrdjen


202

173Cf. in J. Andrassy, Medjunarodno pravo ..., supra, pp.

1. et s.

(acte de ratification, Bestaetigungabko-mmen), i uz, da{to, priuzdràje (réserves,Vorbehalte), {to bi ih odnosni akt o potvrdipo pojedinim tamo uglavljenim zaporkamasadràvao. Preto~ivanje, za razliku od utje-lovljivanja, zna~i da se budi to glasom kakvezasebno preuzete medjunarodno-pravne ob-veze budi to po vlastitoj volji odnosne zem-lje-ugovornice odredbe ugovornoga medju-naronodnog prava prenose u svoj nacionalnizakon ili u propis nadle`noga dràvnog tijelaop}enito. Sli~no tomu, moè se i pravilamedjunarodnoga obi~ajnog prava preto~iti unacionalno pravo, s tim {to se na taj na~in od-nosnim obi~ajima daje novi doti~no pisanioblik, s ~im se, medjutim, ne dira u pravnunarav obi~aja niti u njihovo vaènje kao pra-vila medjunarodnoga prava. Preto~ivanjeomogu}uje to da se pravila medjunarodnogaprava preuzme i bez pristajanja uz obvezu {tobi ju se u tu svrhu zasebno utana~ivalo, {tozna~i da medjunarodno-pravna vezanostzemlje proizlazi iz propisa vlastitoga a ne izakta potvrdjuju}ega.

Bez obzira na to kojemu se od ta dva su-stava ustav prikloni, ne }e se nijedna zemljaod toga odre}i da se u preuzimanju medjuna-rodnih obveza utekne i sustavu utjelovljenja isustavu preto~enja uvijek kada to nadje opor-tunim, i obratno, kao i od toga da ih kombini-ra. Medjutim, Ustav je Hrvatski tipi~nimprimjerom ne~ega {to bi se moglo “oslablje-nim sustavom utjelovljivanja” smatrati, u pri-jepletu, da{to, {to samo po sebi imade ra-zumljivim biti, sa sustavom preto~ivanja.Dakle, Ustav Hrvatski kaziva ovako: “Medju-narodni ugovori {to ih se sklopi i potvrdi uskladu s Ustavom i objavi, ~ine dio unutar-njega pravnog poretka Republike, a po prav-noj su snazi iznad zakona; odredbe se takvihugovora smije mijenjati ili dokidati samo uzpretpostavke i na na~in koji su u takvim ugo-vorima utvrdjeni, ili suglasno op}im pravili-ma prava medjunarodnoga”174. Medjutim, to}e ipak potanja razja{njenja iziskivati.

(3-a) Prvo, mora biti da je rije~ o medju-narodnim ugovorima medjutim takvima dasu: (a) sklopljeni, (b) potvrdjeni, (c) objavlje-ni u skladu s Ustavom. Izri~aj “sklopljeni uskladu s Ustavom” zna~i da su njihov sadràjte na~in na koji su uglavljeni Ustavu suklad-ni, {to zna~i da je Ustav, za razliku od zako-na, “po pravnoj snazi” iznad ugovora medju-narodnoga. Izri~aj pak “potvrdjeni u skladu sustavom” zna~i da su po Hrvatskomu Dràv-nom Saboru, Predsjedniku Republike iliVladi Republike Hrvatske, ovisno o Ustavu,zakonu ili pravilima medjunarodnoga prava,sklopljeni, doti~no da budu po HrvatskomuDràvnom Saboru potvrdjeni - kada dono-{enje ili promjenu zakona iziskuju, ili ako jerije~ medjunarodnim ugovorima vojne i poli-ti~ke naravi, ili o ugovorima koji Republikuobvezuju financijalno, potvrdjeni, s tim, {toje stvarju zasebne ustavne odredbe, {toHrvatski Dràvni Sabor mora medjunarodneugovore s kojima se dadne medjunarodnomuustrojstvu ili savezu ovlasti iz Ustava izvede-ne, potvrditi dvotre}inskom ve}inom glasovasvih zastupnika. To {to moraju, da bi stupilina snagu, biti objavljeni, izraàjem je op}eustavom naredjene pretpostavke za stupanjena snagu ma kojega propisa pravnoga, naimeda imadu biti objavljeni i, vrhu toga, ne }emo}i neke razlike biti izmedju ugovora me-djunarodnoga i propisa unutarnjega175. Proiz-lazi, pozitivnim se pobrojivanjem s ustavomodredjuje ugovore koji podlijeù potvrdjiva-nju ili, drugim rije~ima, samo ugovori koji(a) iziskuju dono{enje ili izmjenu zakona, ili(b) koji su karaktera vojnoga i politi~koga, ili(c) s kojima se Republiku financialno obve-zuje, podlijeù potvrdjivanju, {to zna~i daugovori {to ih bilo Predsjednik Republikebilo Vlada sklope, a ne podlijeù potvrdji-vanju od strane Hrvatskoga Dràvnog Sabo-ra, postaju dijelom unutarnjega pravnog po-retka, s tim samim {to su sklopljeni i propi-sno objavljeni. U pravu hrvatskomu, dakle,sustav utjelovljivanja samo djelomi~no vaì.


174Cf. in ~lanak 134. Us.R.Hr., supra. Cf. et Zakon o skla-

panju i izvr{avanju medjunarodnih ugovora, NarodneNovine br. 28/96. (Z.Me.Ug.).

175Cf. in ~lanci 132. - 134. Us.R.Hr., supra, kao i odredbe

Z.Me.Ug., supra.

Drugo, glasom Ustava Hrvatskoga vaìba{ to da bi medjunarodni ugovori bili popravnoj snazi “iznad zakona”, {to zna~i da bise medjunarodni ugovori, {to se toga ti~e, ajer ih se u skladu s Ustavom mora sklopiti,kre}u s obzirom na svoju pravnu snagu iz-medju Ustava i zakona. Kako medjunarodniugovori koji dono{enje ili promjenu zakonaiziskuju moraju po Hrvatskomu DràvnomSaboru, kojom }e prigodom Sabor biti u pri-lici da to ispita, biti potvrdjeni, to odnosniizri~aj moè samo to zna~iti da, s jedne stra-ne, u slu~aju da se imade nesklad izmedju za-kona i “u skladu s Ustavom sklopljenoga tepotvrdjenoga i propisno objavljenoga ugovo-ra medjunarodnog” ovaj potonji imade pred-nost te, s druge strane, da se takve medjuna-rodne ugovore smije mijenjati samo uz pret-postavke u njima utvrdjene, ili u skladu sop}im pravilima medjunarodnoga prava.

Tre}e, u novije doba po~ima se, po svojimpo~etcima poslije Drugoga svjetskog rata(1939. - 1945.) a potvrdjeno poglavito s ugo-vorom iz Maastrichta (1992.), stvarati izvje-sno “pravo supranacionalno”, u dràvama-~lanicama Europskih zajednica, medjutimpravo koje unutar dràva-~lanica ne vaì zah-valjuju}i utjelovljivanju ili pak preto~ivanju,ve} u svakoj dràvi-~lanici izravno, ukolikose propisi nadle`nih tijela zajednice kre}u uokviru priznatih im ovlasti, {to }e re}i unutarovlasti {to ih se s ugovorima o utemeljivanjuili i s kasnijim ugovorima utvrdjuje. Naime,tijelima su takvim i normativne ovlasti priz-nate 176.

(4) Kao osebujan imade se problem pravaobi~ajnoga kao vrela upravnoga prava raspra-viti, prava koje obuhva}a ona pravila pravna{to ih stvara s takvim opetovanim vr{enjemda ga svijest o pravnoj obvezatnosti prati, stim {to mu, da{to, tijela dràvne vlasti osigu-ravaju doti~no priznaju sankciju, npr. sudoviu pravorijecima na obi~aje se pozivaju}i, iliih utvrdjuju}i i potvrdjuju}i, tijela upravno-

izvr{itbene vlasti u svojim djelovanjimaizraènim kroz upravne akte ili druge uprav-ne radnje ili propu{tanja. Pravo obi~ajno jest,na taj na~in, podrijetla autonomnoga, {tozna~i da je tu rije~ o skupu pravila {to ih seunutar kakve zajednice ili grupe dogovorno iuz onu svijest pravnu prakticira, a u takvomuih se smislu “postavljenomu pravu” i suprot-stavlja.

Znade se, {to nije posvema to~no, kaziva-ti da se tijekom novije povijesti obi~ajno pra-vo op}enito sve vi{e potiskuje 177, potiskuje ukorist prava postavljenoga. Razumijeva se,{to je nesumnjivo to~nim, normativno-pravnozna~enje obi~aja, pravnih obi~aja, ovisi o sta-vu tijela javne vlasti (zakonodavac, sudbenavlast, vlast izvr{itbeno-upravna). Sa zakonomse, da{to, obi~aje moè, pravne obi~aje stric-to sensu, u same zakone utjeloviti, {to }e re}ida takva pravila, onako koliko i kako uza-konjena budu, postaju zakonom i, u toj istojmjeri bivaju ta pravila isklju~enim od primje-ne kao pravila naravi pravne po onomu“obi~ajnom” temelju, s tim {to treba re}i da}e se u slu~aju takvomu samorazvitak zakonai obi~aja odvijati naspram svojim vlastitimnutarnjim zakonima, relativno samostalno.

Neodvisno o tomu, {to se ti~e obi~aja, za-kon doti~no praxis sudbeni i upravni moguimati dva skrajnje suprotivna stava: ili da seobi~ajima prizna op}enito karakter prava, {tozna~i da bi kao vrela prava mogli i oni obi~ajivaìti koji bi bili strogim propisima pravnim,na~elima poretka pravnoga ili javnomu mo-ralu protivni, ili da obi~aji kao vrela pravasamo onda vaè kada im se to sa zakonom iz-rijekom prizna. I u jednoj i drugoj ina~ici,medjutim, moè to bivati da obi~aji op}enitovaè i da, ugovor ne ra~unaju}i, imadu pred-nost pred svim drugim vrelima, a to biva,~estotno premda ne i uvijek, unutar onih spravom uredjenih odno{aja u kojima se priz-naje relativno maksimalnu slobodu raspola-ganja s pravima (liberté de disposition au


204

176Cf. D. Ehlers, Verwaltung und Verwaltungsrecht im de-

mokratischen und sozialen Rechtsstaat ..., supra, pp., po-glavito, 68. - 98.

177Cf. u V. Ivan~evi}, Institucije upravnoga prava ..., su-

pra, pp. 57. et s. Za suprotivno - cf. in I. Krbek, Upravnopravo (I./1929.)..., supra, pp. 134., 135.

maximum, hoechstwertige Verfuegungs-freiheit) i autonomnost subjekata u zasniva-nju transakcija (djelatnosti trgova~ke i ve-leobrtni~ke), u pretpostavci, da{to da ne vri-jedjaju propise strogoga karaktera i javnogamorala 178.

(5) Dràva ne moè, uostalom, pravo “iz-misliti” ve} ga moè samo “postaviti”, “kaoporedak uspostaviti”, a to zna~i kretati se uzi-maju}i u obzir uvijek ono {to se moè sma-trati izdr`ljivim s motri{ta onoga {to }e ljudibiti spremni odobriti ili naspram ~emu ne }eu~inkoviti otpor pruàti, relativno neodvisnoo tomu koje }e oblike pri tomu vi{e ili manjepogodovati.

S tim u svezi, mora se, ipak, ukazati i nato da su osebujni teoretski iskazi o zna~enjuprava obi~ajnoga i otud po praxisu izvodjenautemeljenja njegovoga vaènja proiza{li izokolnosti {to se, barem u novovjekomu raz-voju gradjanske pravne dràve, javno pravo,~estotno premda ne i uvijek, razvijalo supro-tivno pravu obi~ajnomu, {to se, dakle, o~eki-vanja u svezi s pravno{}u dràve i njezineuprave osebujno vezivalo za pravo postavlje-no, doti~no za pravo pisano. To bija{e, da{to,i izraàjem naro~itih teorijskih “ukusa” i, jo{vi{e, osebujnih doktrinarnih “vjerovanja”,ukusa i vjerovanja suprotivno raznolikomupraxisu u tomu koliko nam prava obi~ajnogaa koliko pak prava postavljenoga treba(Engleska i druge zemlje anglo-saxonskeversus Zapadno-europski kontinentalni krug,Europski Sjever versus Europski Jug, Istokversus Zapad, etc.).

âk i u onim pravnim poretcima koji nesamo {to zazirahu ve} i {to izravno {to neiz-ravno suzbijahu razvitak prava obi~ajnoga,kao {to to poglavito bjehu u smislu koncepci-ja izvedenih iz komunisti~ko-socialisti~keideje ustrojavani poretci ideologijske prinu-de, ne moga{e se, barem ne u cijelosti, pravoobi~ajno suspregnuti, ve} se poku{alo toleri-

ranje prava obi~ajnoga opravdati s teorijamao njegovomu “dopunjuju}em” zna~enju, za-tim o njegovoj pomo}i u uobli~avanju “so-cialisti~koga samoupravnog pravnog poret-ka”, ili pak s teorijama koje su “dobre pos-lovne obi~aje” i sli~ne autonomne izvoreprava ugovornoga poku{avale tuma~iti uduhu “morala socijalisti~koga samoupravnogdru{tva” i obja{njavati sukladno potrebama{to ih se u svrhe izgradnje sustava “integral-no-samoupravno udruènoga rada” s onomideologijskom prinudom legitimiralo179.

(5-a) Medjutim, zbiljsko zna~enje kon-cepcija i praxisa o zatiranju prava obi~ajnogabija{e ne u zna~ajnomu odbacivanja pravaobi~ajnoga {to, dodu{e, ne bi trebalo nikakopotcjenjivati, ve} u zatiranju onih pravnihobi~aja {to ih se u samim po~etcima razara-nja zate~enoga gradjanskog dru{tva (god.1945., pa nadalje) kao osebujno hrvatsku na-cionalnu pravnu tradiciju zateklo. Medjutim,tamo gdje ih je “socialisti~ka u odumiranju senalaze}a dràva” htjela najvi{e potisnuti, po-stado{e obi~aji, ina~e u konvencije profilira-ni, prvenstvenim izvorom prava, {to ne trebanikako iznenaditi s obzirom na onaj op}e-poznati ideologizirani praxis posvema{njegaarbitriranja u razrje{ivanju dru{tvenih suko-ba, a upravno pravo, u zakonima i drugimpropisima uobli~eno, bi pretvoreno u skupupravnih za onaj izbor arbitrarni raspolo`lji-vih mjera, naputaka i procedura za slijediti.

Ipak, u svrhu prijelaza na obja{njavanjemoèbitnoga zna~enja obi~ajnoga prava uobnovljenoj hrvatskoj dràvi i u hrvatskomupravu u obnavljanju, neka je dopu{tenim iz-nijeti ne{to o zna~enju obi~ajnoga prava upravnomu poretku Hrvatske kao S.R.Hrvatske (1945. (1963.) - 1990.)). U tomusmislu, da se to ali samo jezi~no parafrazira,kaziva{e V. Ivan~evi} ovo:


178Cf. in A. Gold{tajn, Medjunarodno trgova~ko pravo,

Informator, Zagreb, 1971., pp. 1. et s.

179S izri~ajem “moral socijalisti~koga samoupravnog

dru{tva” izraàvalo se zapravo, {to je dokazljivo s obziromna istodobno teoretiziranje kako socializmu moral nije po-trebit in flagranti, iz onoga sustava ideologijske prinudeproizlaze}u posvema{nju arbitrarnu uzmo`nost komuni-sti~ke politi~ke elite...

“To~no je teoretsko zapaànje da je u mo-derno doba obi~ajno pravo u zna~ajnomuopadanju. To je razumljivo i imade svojelogi~ne uzroke u razvoju dru{tveno-gospo-darskih i politi~kih odno{aja od vremena feu-dalnih na ovamo. Dok je pravo u vremenimafeudalnim bilo uop}e vrlo ra{ireno kao pravoozemljensko doti~no kao pravo personalno,{to je bilo uvjetovano feudalnim na~inom pro-izvodnje i dru{tveno-gospodarskim ustroj-stvom, figuriraju}i gotovo u cijelosti kao pra-vo obi~ajno, ve} kapitalisti~ki sustav obi-~ajno pravo sve teè podnosi, i to ne samo izrazloga toga {to su posvema druk~iji dru{tve-no-gospodarski odno{aji u pitanju, ve} i izrazloga toga {to (je) gradjanska klasa (vjero-vala da) moè s pomo}u vlastitoga ali pisa-nog prava pouzdanije politi~ku vlast doti~nonaduzmo`nost osigurati, negoli s pomo}upravnih obi~aja {to ih se prije nego {to jevlast u svoje ruke preuzela stvaralo i stvorilo.Tako se u okviru op}ih kretanja u pravu ipravnoj doktrini na europskomu kontinentujavljaju posvema jasne tvrdnje da pravoobi~ajno, i pravno i zbiljski, imade sve manjui manju ra{irenost. Tako se ve} osamdesetihgodina stolje}a XIX-oga u doktrini austrijan-skoj zagovaralo da pravo obi~ajno imade usustavu dràvnoga prava austrijanskog ogra-ni~enu va`nost i zna~enje. {to zna~i, dakle, iu, koliko je utjecanje austrijansko, s obziromna zna~ajnu dràvnu samostalnost Hrvatske,u hrvatski prostor dopiralo, hrvatskomudràvnom pravu tada{njem” 180.

(6) Prije svega, ne bi se smjelo samo po

sebi posvema razumljivim smatrati to “da je

pravo obi~ajno u zna~ajnom opadanju”, jo{ k

tomu da to i svoje “logi~ne” uzroke imade.

Naime, to “da je pravo obi~ajno u zna~ajno-

mu opadanju”, ba{ s razloga {to je u pitanju

iskaz ~injeni~ni, nije to stvarju prosudjivanjas motri{ta vrijednosti ve} stvarju prosudji-vanja s motri{ta zbiljnosti, {to zna~i da se zazasvjedo~ivanje takve tvrdnje imade siste-matski djeluju}e uzroke pokazati. Uzroci neimadu “logi~ki” karakter, ve} karakter takavda budu iskazima o uzrocima kao odrednim~imbenicima, iskazi {to ih se imade iz opa-ànja zbiljski postoje}ih i provjerenih pravil-nosti izvesti.

Osim toga, nije nikakva ina~e poputuzro~nosti postoje}a sveza izmedju naraviporetka dru{tveno-gospodarskoga i oblika ukojima se pravo o~ituje utvrdjena. Prije }ebiti da je u pitanju sveza izmedju “ukusa” i“vjerovanja” ina~e svakodobno postoje}e po-liti~ke elite i na~ina na koji takva u svezi svr{enjem vlasti pravo prakticira, i to je ono o~emu se moè govoriti, a ne ono o izravnojsvezi izmedju dru{tveno-klasne slojevitosti ina~ina na koje }e se pravo uobli~avati i prak-ticirati.

Kona~no, sve to skupa ne smije biti razlo-gom da se s obzirom na suvremene uvjete,doti~no s obzirom na “umjetni veleobrtni~kiìvotni prostor kakav je prevladao u dràvno-gospodarskoj slici cjeline podru~ja koja supogodjena promjenama dru{tvene strukturekoje su za stolje}e XX-to tipi~nima” upravno

pravo ne usukladi, da ga se, {to se za nas, zaHrvatsku, svakako mora smatrati poèljnim,ponovno ne rekonstituira, te domisli i u skla-du s takvim promjenama primijeni 181.

(6-a) Jedan od suvremenijih pisaca, H.Wolff, definira obi~ajno pravo na jedan vrlo

zanimljiv na~in, naime kao ono koje nastajekroz pona{anje koje nije naloèno na na~inautoritativni, ve} ga njegovi sudionici prakti-

ciraju dugovremeno, kontinuirano, jedno-obrazno i op}enito, u uvjerenju da je takvopona{anje naloèno ili pravno dopu{teno, stim, medjutim, da takav obi~aj izvorom pravatek onda postaje kada bude kao obvezuju}e


206


pp. 57. et s. Za carevinu austriansku - cf. in J. Ullbrich,Lehrbuch des oesterreichischen Staatsrechts, Wien,1883.; za Kraljevinah Hrvatsku, Slavoniju i Dalmaciju -cf. in M. Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnuslu`bu ..., supra, pp. 34. et s., koji pravo obi~ajno uop}e ine spominje.

181Cf. E. Kern, Zur heutigen Grundproblematik des

Verwaltungsrechts ..., supra.

ili ovla{}uju}e pravno pravilo nepisano for-

mulirano182.

Ta i takva definicija ~ak sedam po~ela usebi sadràva, i to:

(a) da takvo pravilo pona{anja nositelj po-liti~ke vlasti ne stvara s pomo}u metoda(us)postavljanja prava, ve} da ga se oblikuje skvalificiranim prakticiranjem dogovorno odstrane subjekata javnoga prava, medju kojimase poglavito isti~e uloga onoga subjekta kojijam~i sankciju a to je dràva, doti~no kojejavno-pravno tijelo ili vlast sudbena, {to nezna~i, kako neki pogre{no misle183, izo~nostautoritativnosti;

(b) dugodobna stalnost u prakticiranjuobi~aja takvoga, {to zna~i, poglavito, da sene bi priznavalo i samo jednokratno vr{enje;

(c) da se takav obi~aj da{to, {to je samoizvedenica iz onoga pod to~. (a), jedno-obrazno prakticira;

(d) da ga posvema odredjeni krug subje-kata prakticira;

(e) da ga se op}enito prakticira od stranesubjekata ~ije se pona{anje s takvim obi~aji-ma uredjuje;

(f) da odnosni subjekti prakticiraju sobi~ajem razvijena, a od strane kojega javno-pravnog tijela potvrdjena pravila u subjektiv-nomu uvjerenju da je to pravno naloèno ilidopu{teno;

(g) da je s obi~ajem potvrdjena pravilamogu}im barem usmeno formulirati.

(7) Od istaknutih pravnih pisaca hrvat-skih, koji je zna~ajnu ulogu priznavao obi~aj-nomu pravu, isti~e se, kao jedan od rijetkih,Ivo Krbek (1890. - 1966.), pravni pisac kojismatra da je pojam prava obi~ajnoga sastav-ljen iz jednoga prvorednoga po~ela objektiv-nog i drugorednoga po~ela subjektivnog, stim {to bi se po~elo objektivno u dugodobno-

mu vr{enju sastojalo, a po~elo subjektivno dase takvo vr{enje kao vr{enje pravnoga pravi-la osje}a. U po~elu se prvomu izraàva obi-lje`je takvo da se obi~ajno pravo od pravno-ga pravila izrijekom done{enoga (zakon, na-redba) razlikuje jer, dok se potonja pravilazbog autoriteta donositelja njihovogaizvr{uje, obi~ajno se pravo pak autoritetomvr{enja dosada{njega izvr{uje. Nu, vr{enjebilo kojega od obi~aja jo{ ne }e izavati nasta-nak obi~ajnoga prava, ne stvara obi~ajno pra-vo, ukoliko ono po~elo subjektivno nedosta-je, po~elo po kojemu se razlikuje od vr{enjajednostavnih trgova~kih uzanca ili kakvihdrugih svojevoljnih postupanja koja pravo nezna~e. Odnosno po~elo subjektivno dajesamo pravnu kvalifikaciju obi~aju kakvomu.Jedino je “historijska pravna {kola” (Puchta,von Savigny) to zagovarala da je za pravoobi~ajno jedino ono po~elo subjektivno bit-nim, u tomu smislu {to obi~aj ne bi biopo~elom u postanku prava obi~ajnoga ve}samo njegov oblik, oblik u kojemu se pravotakvo o~ituje. Drugim rije~ima, pravo obi-~ajno ne bi bilo u~inkom obi~aja, ve} biobratno bilo slu~ajem, naime da je obi~aju~inkom prava obi~ajnoga. Obi~aj bi bio odzna~enja samo za spoznavanje prava obi~aj-noga, prava za koje je potrebito “zajedni~kopravno uvjerenje”. Pravo je rezultatom dje-latnosti narodne, razumijeva se, naroda kaocjeline, kao zajednice.

Prije svega, treba tu primijetiti da seobi~ajno pravo ne javlja samo u pravu narod-nomu i, s tim u svezi, da znanost inzistira nesamo na ovomu po~elu subjektivnomu (prav-na svijest), ve} i na onomu po~elu objektiv-nomu (obi~ajno vr{enje). U tomu smislu, jesupoglavito obi~aji sudbeni ve} sami po sebi ai najizrazitiji slu~aj prava obi~ajnoga. Kadabi narodno pravo bilo jedinim vrelom pravaobi~ajnoga, ne bi obi~ajno pravo moglo goto-vo nikakvu ulogu imati u pravu upravnomu,jer bi se tijelo vlasti upravne, ba{ kao i sud, opravnomu zna~enju obi~aja kakvoga moglotek onda izjasniti kada se slu~aj pred njih iz-nese, {to }e se vrlo rijetko dogadjati. Kada seu vr{enju dugodobnijemu uvidja po~elo pra-


182Cf. in H. Wolff, Verwaltungsrecht, I., Muenchen, 7.

izd., 1968., nazn. po V. Ivan~evi}, Institucije upravnogaprava ..., supra, pp. 57. et s.


p. 58.

va obi~ajnoga, kada se ono po~elo subjektiv-no stegne na pravu mjeru, kada se to uvidi dao pravnomu uvjerenju moè biti rije~i samo uonih osoba, koje u vr{enju obi~aja kakvogasudjeluju, tada se ne moè nikakvoga oprav-danog razloga tomu na}i da se (i) u dugodob-nijemu vr{enju kakvoga pravila nalazi po sa-mim vlastima, sudbenim ili upravnim svejed-no, pravo obi~ajno. Uostalom, te{ko bi bilo izamisliti da bi pravo obi~ajno moglo uop}e ipostojati, ako za to ne bilo adekvatnoga pra-xisa sudbenog i upravnog, praxisa kroz koje-ga ga se prije svega i prepoznaje i kao izvorprava pripoznaje.

Osebujnije, za razvoj upravnoga obi~aj-nog prava od sredi{nje je, ako ne i isklju~ive,va`nosti praxis vlasti upravnih, razvijan,da{to, u skladu s praxisom sudova, prvenst-veno onih ustavnih i upravnih. U tomu smis-lu opravdano se praxis sudova upravnih uspo-redjuje s praxisom rimskih praetora, pa ne bitrebalo, u tomu smislu, iznenadjivati to {tozakonodavac, ba{ kao {to to bija{e slu~ajem is praxisom {to ga se razvijalo glasom ukaza(edicta) praetorovih, tek naknadno dadne za-konsko obli~je obi~ajima {to ih se kroz praxisupravni i praxis sudbeni profiliralo.

Na taj na~in, moè se na tomu nastojati dase, izvla~e}i ga iz mitologije o corpusu pravanarodnoga, spasi obi~ajno pravo kao zna-~ajan izvor upravnoga prava. Ipak, ~ine}i tona takav na~in, jedan nam se daljnji problempo~ima odmah nadavati, a to je odnos pravaobi~ajnoga naspram zakonu. Kao {to to ve}bje{e navije{teno, sukobljavaju se po pitanjutomu dvije posvema opre~ne teorije. Jednaod tih svodi obvezatnu snagu prava obi~ajno-ga na volju zakonodav~evu, na volju zakonadoti~no, neodvisno o tomu da li je expressisverbis ili {utke izraèna, s tim {to bi obi~ajnopravo bilo zakonu podredjeno, ne bi zakonusmjelo proturje~iti, a kada zakon postavljakakve osobite uvjete za vaènje prava obi~aj-noga, smije vaìti takvo pravo samo unutartakvih uvjeta, a ako bi ga zakon izrijekom za-branio ne bi moglo nikako vaìti. Takvoj sepak teoriji suprotstavlja jedna posvema

opre~na, teorija koja smatra da je pravo obi-~ajno, osobito s razloga {to je od zakona i sta-rije, podrijetla izvori{noga i od zakona neod-visnoga, s tim {to bi i zakon i obi~aj kaopravna vrela imali jednaku pravnu silu, {tozna~i da bi mogli jedno drugo i derogirati. Dali }e i koje od takva dva pravna vrela prevla-dati, op}enito ili jedno naspram drugomu, nebi bilo pravnim pitanjem, ve} pitanjem zbilj-ske o dràvnoj vlasti in ultima ratio ovisnesnage pojedinoga od njih.

(7-a) Razumijeva se, ne bi se smjelo otomu pitanju, ba{ kao ni o bilo kojemu dru-gom pitanju naravi pravno-teorijske, tjeratirazmi{ljanja do in extremis. U raznim dobi-ma a u istim zemljama, ili u istim dobima aunutar raznih zemalja, zamjetna je raznoli-kost po pitanju vaènja prava obi~ajnoga.Osobito je praxis absolutisti~ke dràve - kojaje u pravu obi~ajnomu uvidjala opasnost oduzurpaciju legislativne vlasti od strane poda-nika, a i praxis gradjanske pravne dràve kaoprostora vladavine zakona - koja je u obi~aj-nomu pravu uvidjala opasnost po naduz-mo`nost zakona kao izvora prava, doprinioba{ tomu da se potisne i, s tim u svezi, i nadruge na~ine, umanji zna~enje prava obi~aj-noga kao izvora prava, osobito kao vrela pra-va upravnoga. Za smatrati je, s jedne strane,da je zahtjev da ga zakon izrijekom prizna, dabi pravo obi~ajno vaìlo, vi{e nego pretjera-nom pretpostavkom, da je, ali je, s druge stra-ne, isto tako vi{e nego pretjeranim zagovara-ti da je pravo obi~ajno od zakona, tu i Ustavuklju~uju}i, neodvisnim. U tomu smislu, pra-vo obi~ajno moè i, ovisno o osebujnim su-dovima o vrijednosti, mora zakonsko pravodopunjavati i usavr{avati, ali i obratno, naimeovisno o tomu na koji se oblik prava poredakpravni preteìto oslanja. Moralo bi se, ~ini se,osobitu igru onih “stvarala~kih sila prava”(les forces créatrices du droit (G. Ripert)),uo~iti, sila ~ije respektivne jakosti nisu iste niu jednoj istoj zemlji u raznim dobima, niti uraznim zemljama u istomu dobu, od kojih sesila niti onu pravnu svijest, a niti onu dugo-dobnost vr{enja ne bi smjelo bezna~ajnimasmatrati.


208

Moè se smatrati ispravnim stav da prav-ne praznine jesu jedno zna~ajno polje za onodopunjuju}e djelovanje prava obi~ajnoga.Pravne praznine mogu nastati ne samo neho-tice, ve} i hotimice - kada zakon prepusti pra-xisu da razvija i razvije pravna pravila kakva.Isto tako, ispravnim je uvidjanje da pravnepraznine ne postoje samo u slu~ajevima kadase neka odredba u zakonu pokaè preuskom,tako da odnosno pravilo ne moè svaki poje-dina~ni slu~aj obuhvatiti, ve} i onda kada setakva odredba pokaè pre{irokom, {to }e seosobito onda dogoditi kada, npr., zakonoda-vac zaboravi da za slu~ajeve iznimne s osobi-tim odredbama upotpuni svoju ob}u normu.Op}enito, u zakonodavca kazuisti~koga~estotnijom je praznina prve vrsti, a u zako-nodavca koji se sluì tehnikama apstraktnim- ona druge vrsti. I zakoni su upravni punipraznina bilo prve vrsti bilo druge vrsti.

Ni u slu~aju kada upravni propis kakavzastari, i na njegovo mjesto pravni obi~aj stu-pi, ne }e se mo}i smatrati da je obi~aj derogi-rao zakon, ve} jedino to da je obi~aj dopu-njuju}u ulogu odigrao, doti~no upotpunio za-konsku prazninu nastalu uslijed toga {to jeodnosni zakon zastario.

Postojala bi tri na~ina, kako se ~ini, zadi-ranja dràve u obi~aj, obi~ajno pravo doti~no,jedan koji bi se u tomu sastojao da se zakonna obi~aj koji bi imao njegova pravilapona{anja dopuniti izrijekom pozove ili da gapak izrijekom zabrani, zatim, drugi koji se utomu sastoji da se kroz praxis sudbeni i pra-xis upravni, s onim sudbenim u skladu daka-ko, obi~aje {to ih dràva za pona{anje smatrasmjerodavnim profilira te, kona~no, tre}i kojise u tomu sastoji da dràva budi to kroz pra-xis sudbeni budi to kroz propis kakav dadneobi~aju, osim strogim propisima naspram,prednost pred zakonom.

(7-b) U prvomu redu imade se, dakle,slu~aj kada se zakon na obi~aj kakav izrije-kom pozove, npr. da se red vo`nje imade nauobi~ajeni na~in objaviti, da se brodove i dru-ga plovila {to ih se zadràva u lukama imadena uobi~ajeni na~in ~istiti, da }e se rje{enje o

dokidanju ugostiteljske dozvole zbog “teìhpovreda poslovnih obi~aja” donijeti, etc. Uslu~aju takvomu vaènje odnosnoga obi~ajakao pravnog stricto sensu onoliko seè koli-ko zakon kaè, pak se doseg vaènja takvogaobi~aja, kao {to su to onore~eni “uobi~ajenina~in” (objavljivanja reda vo`nje, ~i{}enjabrodova), ili “teè povrede poslovnihobi~aja”, etc., imade restrinktivno tuma~iti.Drugim rije~ima, smatra se da u slu~ajevimatakvim zakon jest iscrpan, a samo iznimno iza dopunjavanje spodoban. Dakako, kada za-kon primjenu obi~aja kakvoga izrijekom za-branjuje, ne }e uop}e biti dopu{tenim pravilaobi~ajna primjenjivati, npr. zabrana no{enjazara i feredè i obi~aja u svezi s tim.

U slu~aju drugomu, praxis upravni i pra-

xis sudbeni daju pravnu snagu obi~ajima za

koje se u nekoj zajednici ili grupi drì da

pravno obvezuju, a ukorijenjeni su u na~ini-

ma njezinoga ìvljenja, djelovanja, gospoda-

renja. Dugovje~ni obi~aji {to ih ona pravna

svijest prati jesu izvorom prava, izvorom pra-

va koji je zakonu usporedan, samo {to je

te{ko utvrditi doseg vaènja s obzirom na

okolnost {to tijela vlasti upravne i tijela vlasti

sudbene rijetko dolaze u priliku da se o

vaènju obi~aja kao pravnih vrela izjasne.

Medjutim, u slu~aju takvomu obi~aj je izvor

prava zakonu usporedan, ali samo u mjeri u

kojoj to praxis upravni i praxis sudbeni potvr-

de.

U slu~aju tre}emu, imade se situaciju ukojoj dràva ne samo {to obi~aj kao pravnovrelo op}enito priznaje, ve} mu, osim predpropisima zvani “strogi”, i prednost daje. To}e biti slu~ajem poglavito u odno{ajima {to ihse s trgova~kim i gradjanskim pravom ured-juje, {to ne isklju~uje onoliko odno{ajeupravno-pravne koliko su za odno{aje takvesmjerodavnima i pravila prava gradjanskoga,kao i prava trgova~koga.

(8) Jedna od zbiljskih okolnosti kojesna`no djeluju u pravcu da se va`nost pravaobi~ajnoga kao vrela upravnoga prava svevi{e pove}ava jest, kao {to to ve} bija{e raz-


radjivano, i okolnost {to tehni~ka nedotjera-nost te velebrojnost i nepreglednost upravno-pravnih normi koje iz prava postavljenogaproizlaze. Iz tehni~ke nedotjeranosti te vele-brojnosti i nepreglednosti proizlaze ne samonesigurnosti u prosudjivanju pitanja vaènjapojedinih vrela, ve} i, jo{ vi{e, koju od normikoje su na raspolaganju u raznolikim ali ose-bujnim upravnim slu~ajevima primijeniti.

En résumé, u zakonodavstvima zapadno-europskih zemalja susre}e se sve tri ina~ice,da{to, u raznolikim oblicima i srazmjerama.Svakako, gdje bi zakon za djelovanje pravaobi~ajnoga izri~ite pretpostavke postavio,smjelo bi se djelovanje pravnoga obi~ajasamo u okviru takvih pretpostavki dopu{tati,{to zna~i da ne bi mogao uop}e tamo djelo-vati gdje ga zakon izrijekom zabranjuje.Medjutim u pravu hrvatskomu, {to treba kaonaro~ito primijetiti, ne imade se takve zabra-ne, {to bi moglo tomu put otvoriti da se i pra-vu obi~ajnomu prizna zna~ajnija uloga kaovrelu prava. Isto tako, ne bi bilo opravdanimda se pravnomu obi~aju va`nost onda samoprizna kada se na njega zakon izrijekom po-zove, u protivnomu, priznalo bi se za upravnopravo da predstavlja cjeloviti i s obzirom narazvoj zatvoreni sustav, {to je su-odnosnicakoju treba, da{to, izbje}i184.

Kona~no, mora se i problem presude sud-bene i akta upravnoga kao moèbitnih prav-nih vrela razmotriti. Evo {to se o tomu u V.Ivan~evi}a, parafraziraju}i, kaè:

“Akt sudbeni i akt upravni kao pravnavrela moèbitna su-povezuje zajedni~kosvojstvo to {to ih se kao pravila pona{anjaoblikuje tijekom primjenjivanja prava, {to je,da{to, sli~nim i, ovistno o zemlji u pitanju,veoma bliskim onomu {to se imalo u pravurimskomu, medjutim sa stoèrnom ulogompraetora kao magistrata pravosudnoga, {to jevi{e ili manje ali zna~ajno i s motri{ta pravaupravnoga izniancirano. Prije svega, mora se

u obzir uzeti odnos sudbene presude naspramupravnim propisima. Takav je odnos ondanajjasnijim kada sud imade ovlast svaki pro-pis op}e-normativni podvrgnuti kontroli usmislu ustavnosti i zakonitosti i, u slu~ajukakve nesuglasnosti {to bi ju utvrdio, odnosnipropis poni{titi ili dokinuti. U takvomuslu~aju derogativna snaga odluke sudbeneimade isti u~inak kao da je to i sam donositeljponi{tenoga doti~no dokinutoga akta ili tijelovlasti koje bi mu bilo nadredjena ili nadzornainstancija odlu~io, stavio izvan snage odnosnipropis. Odluka sudbena koja imade takvu de-rogativnu silu, kao i propis, djeluje, samo uobratnomu smjeru: dok propis postavlja pra-vila pona{anja, dotle ih sud ru{i zbog njiho-voga pravno nesumjerljivoga sadràja, s tim{to ne imade i ovlast da ih vlastitim pravilimapona{anja nadomjesti. Izvanjski, djelovanjeodluke sudbene o ni{tenju ili dokidanju pro-pisa o~ituje se u objavljivanju i u stupanju nasnagu: neodvisno o tomu kako }e donositeljupropisa to biti priop}eno, pravni u~inciponi{tavaju}ega ili dokidaju}ega odlu~enjapo~imaju s onim danom kada se odluku obja-vi u slu`benomu glasilu. U nas su op}e-nor-mativni propisi (naredbe) vlasti izvr{beno-upravne podvrgnuti (i) ustavno-sudbenojkontroli: kada ustavni sud utvrdi da je kojidrugi propis osim zakona neustavan ili neza-konit, poni{titi }e ga ili dokinuti pak” 185.

(8) Kazati da se s odlukom sudbenom nenadomje{}uje ona pravila pona{anja {to ih seponi{tilo ili dokinulo, ne zna~i nipo{to re}i ito da takva odluka ne imade nikakvogazna~enja s motri{ta postavljanja novih pravi-la pona{anja, ili pak konstituiranja novogapraxisa upravnoga. Vlast upravno-izvr{itbe-na opomenuta je da je bila donijela propis ko-jega nije smjela donijeti, u kojem ga smjeruimade izmijeniti, koje pravne posljedice ima-de otkloniti i kako, {to je sve vidljivim, da{to,ne iz izreke ve} iz obrazloènja: obrazloènje


210

184U izlaganjima o pravu obi~ajnomu slijedili smo manje ili

vi{e, ali samo uz mjestimi~na odstupanja, izlaganja in I.Krbek, iz njegovoga djela: Upravno pravo (I./1929.)...,supra, pp. 123. - 131., 134. - 135.


pra, pp. 62. - 69.. Cf. in stavak 2. ~lanka 126. Us.R.Hr., su-pra.

zra~i usmjeridbom o tomu kako dru{tveniodno{aj kakav ne bi smio biti uredjen, kakobi mogao i, moèbitno, i kako bi trebao bitiuredjen.

Odluka ustavnoga suda o ni{tenju,doti~no dokidanju, propisa vlasti upravno-izvr{itbene ostaje pri svemu tomu i bez dalj-njega odlukom sudbenom. Kazivati da odlu-ka sudbena imade, kako se to u teoriji katka-da ~ini, zakonsku snagu, ne zna~i re}i ni{tadrugo do li to da je postigla isto ono {to bi isam zakonodavac postigao, da je sam izvansnage stavio vlastiti zakon ili koji dio njegov.

Ono {to se o zna~enju odluke sudbenekao vrela upravnoga prava iznese jest u svezii sa sustavom sudbenih precedenata u pravuanglo-saxonskomu, sa sustavom u kojemusredi{nje zna~enje imadu odluke sudbene,osobito u stvarima koje nisu uzakonjene.Rije~ je, dakle, o stvarima u kojima postojejedino izvjesna op}a pravila, izpremje{anamedjutim s moralnim, eti~kim i sli~nim ina~esvakodobno uvjetovanim standardima, pozi-vom na kakve se i popunjava praznine u pra-vu pisanomu. U takvoj situaciji “odrije{enihruku” imade se sud odlu~iti o pojedina~noj sasukobima proètoj situaciji. Njegova je odlu-ka vremenski prvenstvena a sadràjno izvo-ri{na, medjutim: (a) prvenstvenost zna~i daje odlu~ivano u prvomu pojedina~nom slu-~aju; (b) da bi takva odluka sudbena postalaprecedentom mora biti izvori{nom, doti~noda bi sud i kasnije bio duàn dràti se takveiste odluke, {to zna~i da se iziskuje da uistovjetnim okolnostima kasnijega pojedi-na~nog predmeta, ne bude oborena. To zna~ida se pravo precedentno u svojemu obliko-vanju kre}e u suvislosti s hijerarkijski po-stavljenim sudstvom, {to zna~i da takvo pra-vo stvaraju zapravo najvi{lji sudovi u prije-pletu osobnih vlastitosti sudca s autoritetom{to mu ga se priznaje kao “vrhovnoga”, “naj-vi{ljega” i sli~no, u sustavu vlasti politi~ke.Za prerastanje prvenstvene i izvori{ne odlukesudbene u pravno vrelo s obilje`jem op}egapravila pona{anja, dvije se stvari iziskuje, ito, prvo, da op}e-poznatom postane, {to jestvarju objavljivanja i, drugo, da bude da{to

sadràjno primjenjiva i primjenjivana na ka-snije istovjetne pravne stvari.

(9) Suprotivno Engleskoj (i drugim zeml-jama prava precedentskoga), nije se u Konti-nentalnoj Europi uspjelo takvo prakticiranjeprava presaditi. Nacionalna se pravna dràvakao prostor osobne slobode i vladavine pravana Kontinentu radjala u svezi s uklanjanjempolicijsko-apsolutisti~ke koncepcije i odràvi i pravu i takvoj koncepciji sukladnogapraxisa, osobito i s tim {to se ideja o odva-janju vlasti dopunilo s na~elom o podvrga-vanju sudstva i uprave ustavu i zakonima, asame uprave i nadzoru sudbenomu. Ve} se isama ustavna monarhija dala voditi s na~e-lom da sudovi sude glasom ustava i zakona, u~emu je bio sadràn antiprecedentski duh uoblikovanju sadràja pravnih vrela: sud nebija{e pozvan stvarati objektivno pravo.

1.5.3. Djelovanje i va`nost nekih osebuj-nih pravnih vrela za pravo upravno

(1) Kao jedan od dosta zapletenih proble-ma {to ih se isti~e u svezi s vrelima upravno-ga prava, jest problem “nutarnjih akata upra-ve”. U upravno-pravnoj se znanosti poku{aloproblem normativno-pravnoga u~inka nu-tarnjih akata uprave, akata uprave za koje sesmatra da mogu isklju~ivo ograni~eni u~inakimati, naime samo na unutarnje odnose u sa-moj upravi, ali ne i op}enito, naspram svako-mu pravnom subjektu, zahvatiti s razlikova-njem pravne naredbe (ordonnance juridique,Rechtversordnung) od upravne naredbe(réglement administratif, Verwaltungsveror-dnung). Pravna bi naredba figurirala kao onajina~e nama ve} poznati “zakon u materialno-mu smislu” - apstraktno i ob}enito pravilopona{anja koje sadrì zapovijed koja djelujeprema svakomu i koje, s razloga toga, imadekarakter izvora prava, a to i jest, svakako, po-jam koji ne bi obuhva}o odnosne nutarnjeakte uprave koji, dodu{e, sadrè pravila po-na{anja, ali ne bi imali karakter izvora prava.

Drugim rije~ima, kada se onaj zakon umaterialnomu smislu predo~i kao apstraktnoi op}enito pravilo pona{anja, pravilo pona-


{anja koje sadrì zapovijed koja djeluje pre-ma svakomu pravnom subjektu i, uz takvupretpostavku imade karakter izvora prava,ispadaju iz takvoga pojma, {to }e re}i zakonau materialnomu smislu, “nutarnji op}i aktiuprave”. Naime, potonji doti~no nutarnji op}iakti uprave bi bili pravilima pona{anja, ali nebi bili i izvorima prava. A u takvomu se jed-nom umovanju i krije ono tradicionalno,njema~ko, pravno lu~enje izmedju naredbepravne i naredbe upravne. Takvo lu~enje jestrezultatom shva}anja da se, unutar povijesnouvidjano ustavne monarhije kao dràvno-pravnoga oblika, normativne ovlasti izmedjuvlasti zakonodavne i vlasti izvr{itbene imadetako podijeliti da vlast izvr{itbena smije samoglasom izri~ite zakonske ovlasti propisivatiprava i obveze za gradjane, i samo pod tak-vom pretpostavkom imalo bi se aktima vlastiizvr{itbene priznati karakter vrelâ prava ili,drugim rije~ima, samo bi i jedino pravna na-redba figurirala kao vrelo prava 186.

Postojali bi propisi, kao {to se to znadezagovarati, {to ih donosi vlast upravno-izvr-{itbena, koji se ne odnose na djelovanje upra-ve kada u obavljanju dru{tveno-op}e-kori-snih poslova rje{ava o pravicama i obvezamapojedinaca i drugih subjekata, ve} se takvipropisi odnose - a vlast upravno-izvr{itbenajest op}enito ovla{tena takve propise donosi-ti - na to da se osigura zakonito i pravodobnote uredno obavljanje onih dru{tveno op}e-ko-ristnih poslova ili slu`bi. Rije~ bi, dakle, opropisima s kakvima se uredjuje njezino unu-tarnje ustrojstvo i na~in rada, koji bi imalidjelovati samo prema pripadnicima upravekao ustrojstva, za razliku od propisa karakte-ra op}e-normativnoga koji, ba{ stoga {to dje-luju op}enito prema svakomu, imadu karak-ter izvora prava, a donosi ih ta ista vlastupravno-izvr{itbena.

(2) Medjutim, to ne moè i to ne bi nikakosmjelo biti razlogom da se tako {to usvoji kaokriterij za to {to se od takvih internih akatauprave imade, a {to se ne imade propisom ka-raktera op}e-normativnoga smatrati. Naime,

da li neki propis djeluje ili ne djeluje naspramsvakomu pravnom subjektu nije a ne moè,naj~estotnije, ni biti, razvidnim iz sadràja ioblika akta koji ona pravila karaktera op}egai apstraktnog sadrì, ve} iz prosudbe kako ta-kav akt zbiljski djeluje naspram pravnim sub-jektima u pojedina~nim upravnim slu~ajevi-ma, {to }e mo}i biti razvidnim prije svega izpraxisa upravnoga i praxisa upravno-sudbe-noga, dakle iz okolnosti da li tijekom prim-jenjivanja izazivaju ili ne izazivaju konstitui-ranje ili preina~ivanje ili prestanak pravica iobveza na strani pravnih subjekata, {toop}enitije re~eno zna~i nastanak, trajanje iprestanak upravno-pravnih odno{aja.

S obzirom na sada{nje stanje u prou~eno-sti takvoga pitanja u nas neka bude dopu{te-nim samo ukazati da bi se aktima karakteraop}ega i apstraktnog, koji bi samo unutarupravnih tijela vaìli, moglo, obi~no, smatrati:

(a) pravilnik s pomo}u kojega se uredjujeustrojstvo i djelokrug Ureda u kojemu seobavlja “savjetodavne, stru~ne i druge poslo-ve” za Predsjednika Republike;

(b) poslovnik s pomo}u kojega u granica-ma {to ih zakon propi{e Vlada uredjuje “us-trojstvo i na~in svojega rada i odlu~ivanja”;

(c) uredbe s pomo}u kojih Vlada uredjuje“nutarnje ustrojstvo ministarstava i dràvnihupravnih organizacija” kao tijela dràvneuprave;

(d) uredbe s pomo}u kojih Vlada uredjujeustrojavanje, djelokrug i na~in rada “slu`biza obavljanje svojih poslova”;

(e) pravilnik s kakvim ministar ili ravna-telj u granicama {to ih se odredjuje sa zako-nom, moèbitno i s uredbom, uredjuje “nu-tarnje ustrojstvo ministarstva, dràvne uprav-ne organizacije” ili ureda 187.


212

186Cf. E. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts ...,

supra, pp., poglavito, 131. et s.

187Cf. za ovlast uredjivanja, i to: to~. (a) savjetodavnih i

pomo}na tijela {to ih ustroji Predsjednika Republike - u~lanku 106. Us.R.Hr., supra, u svezi s Odlukom o UreduPredsjednika Republike Hrvatske, Narodne novine br.86/94, 24/00; to~. (b) ustrojstva i na~in rada i djelovanjaVlade - ~lanci 11. - 31. Z.Vl., supra; to~. (c) nutarnjeustrojstvo ministarstava i dràvnih upravnih organizacija -u odredbama Z.V., supra, te Z.Us.mi., supra; to~. (d)slu`be za obavljanje poslova Vlade - u ~lanku 26. Z.V., su-pra; to~. (e) nutarnje ustrojstvo..., etc. - u Z.V., supra, uZ.S.D.U., u Z.Us.M., supra, sve u svezi s stavkom 1. i 2.~lanka 109. i s ~lankom 114. Us.R.Hr., supra.

Formulacije kao {to su “da se sa zakonomi poslovnikom {to ga donosi Vlada propisujeustrojstvo i na~in rada i djelovanja Vlade”, pato “da unutarnje ustrojstvo ministarstava idràvnih upravnih organizacija Vlada uredju-je s uredbama”, te potom i to i “da se naput-kom propisuje na~in rada i postupanja tieladràvne uprave i samouprave” nipo{to nedaju previ{e jasnu indikaciju o tomu da li ta-kav propisa samo i jedino “uredjuje nutarnjiustroj, na~in rada i obavljanja slu`be”, ili se utakvim aktima moè i na prave odredbe opravicama i obvezama pojedinaca i drugihpravnih subjekata nai}i.

(3) Osebujnim je i teoretski najzanimljivi-jim, medjutim i najzapletenijim “naputakop}eniti” (instruction générale de service,allgemeine Weisung), kojega se, ina~e, sma-tra klasi~nim tipom op}ega akta naravi nu-tarnje, naputak kao jedno od najpouzdanijihali i, podjedno, neizostavnih sredstava zaobdràvanje unutarnjega ustrojstva te na~inarada i djelatni{tva dràvne uprave u cjelini ipojedinih njezinih nadle{tava zasebice, a~inovni~ke stege za to zna~ajne poglavito.Izdavanje naputka op}enitoga jest ovlast hi-jerarhijska: du`nosnik ili slu`benik (tijelovlasti upravne) vi{ljega stupnja nadzire iusmjerava djelovanje i djelatni{tvo du`nosni-ka ili ~inovnika (tijela vlasti upravne) ni`lje-ga stupnja, s tim {to je naputak obvezatan zaonoga komu je upu}en, a odgovornost ste-govna sankcijom tomu primjerenom za-jam~ena.

Obi~no, kaziva se to da naputak op}enitiniti {kodi ali niti koristi samoj zakonitosti,npr. akta upravnoga 188, a s pozivom na razlog{to bi se upravni akt zasnivao, barem {to seti~e djelovanja naspram vani, na pravnoj nor-mi koja je op}e-obvezatnom, a ne na uprav-no-ustrojstvenomu i nutarnjem naputku, sveda je i op}enit. Takvo motri{te ne bi se mo-glo, a ne bi ni smjelo, bez svake daljnje kriti-ke prihvatiti. I naputak kao nalog za unapri-jed neodredjeni broj slu~ajeva, dakle kada je

i op}enit, moè imati ova, poglavito i, ali ovajputa, pravno-normativna zna~enja:

(i) nadziranje ~inovnika doti~no, tijelavlasti upravne ni`ljega stupnja, u pitanjimavr{enja ovlasti diskrecionarne - kada tijeloupravne vlasti vi{ljega stupnja steè vr{enjeovlasti diskrecionarne u slu`benika doti~notijela ni`ljega stupnja - pozivom na svoju ulo-gu kona~nog odlu~ivatelja o tomu {to se ima-de smatrati da je u javnomu interesu kaovrhovnomu na~elu i po~elu svega pravaupravnoga;

(ii) podu~avanje slu`benika tijela ni`lje-ga stupnja u stvarima “shva}anja i primjeneprava” - kada slu`benik ili tijelo vi{ljegastupnja s pomo}u explicite oblikovanih iz-vodjenja ukazuje na u propisu sadràna, alisamo implicite izraèna zna~enja - s pozi-vom na svoju ulogu osiguratelja da se pravojedinstveno primijenjuje, a javni interes usvakomu slu~aju po{tuje;

(iii) danodnevno usmjeravanje slu`beni-ka ili tijela ni`ljega stupnja s obzirom nadràvotvornost prakti~kih nastojanja i poje-dina~nih ili skupnih djelovanja - pozivom nasvoju ulogu kakvu mu se kao politi~komunadziratelju priznaje.

Ni u kojemu svojem po~elu nisu op}enitinaputci, kako se to moè ispravno zagovarati, smotri{ta zakonitosti neva`ni i ne-smjerodavni:

(i) ovlast na izdavanje op}enitih naputaka- to je hijerarhijska ali na zakonu ili kakvomudrugom na zakonu zasnovanomu propisu ute-meljena ovlast, ovlast koja moè biti isuènom, budi to s obzirom na tijela pred ko-jima se postupa, slu`benike koji provode po-stupanje, stvari {to ih imade rje{avati, etc.;

(ii) sadràjni doseg naputka op}enitogamoè biti stegnut, i to poglavito na na~in dase suzi prostor za vr{enje ovlasti diskrecio-narne;

(iii) u vr{enju ovlasti na politi~ko nadzi-ranje treba biti usmjerivana s tim da se {to jemogu}e vi{e isklju~i “pozivanje na to da jezakonitosti protivno postupanje” bilo nare-djeno.


188Cf. in I. Krbek, Sudska kontrola naredbe ..., supra, p. 20.

(4) U svakomu slu~aju, ideju o vladaviniprava predmnijevaju}i, ne moè se nikakodo}i do takvoga zaklju~ka, naime da jezna~enje naputka op}enitoga s motri{ta zako-nitosti neutralno: ideja o vladavini prava jestjednom od ideja koje su kao vrhovne vredno-te karakteristi~ne za ideologiju hrvatskih na-cionalnih institucija i, u mjeri u kojoj se izda-vatelj naputka op}enitoga u tomu vodi s iztakve ideje proizlaze}im uzorito ili obvezatnovaè}im maksimama, u toj istoj mjeri operi-ranje vlasti upravne sukladno onim naputci-ma jest od ako ne ba{ odsudnoga, a ono sva-kako od vrlo velikoga zna~enja za konstitui-ranje i rekonstituiranje dràve u smislu oneideje o vladavini prava, o dràvi pravâ, oDràvi-Naciji, o gradjanskomu dru{tvu kaozajednici gradjana.

“Program rada” tijela vlasti izvr{itbeno-upravne jest, moè se smatrati, samo jednimod obli~ja u kojima se o~ituje izdavanjeop}enitih naputaka, {to }e se o~itovati, pogla-vito, u slu~aju kada program rada daje naz-na~nice o tomu kako }e se, najvjerojatnije,kretati sredstva za obavljanje upravnih poslo-va i koje se stvari mora smatrati osobito va`-nima, a propisom op}e-normativnim onda ionoliko kada se i ukoliko kroz praxis upravnii praxis sudbeni konstituiranje, preina~ivanjeili dokidanje pravne situacije kakve o~itujeba{ posredstvom primjene njegovih pravila.

(5) Kako se to moè uo~iti, glasom uprav-noga prava hrvatskoga izdavanje op}enitihnaputaka postalo je, nakon jednoga kratkogdoba kada je takva ovlast vaìla op}enito,vrlo upitnim. Naime, ministri su i ravnateljidràvnih upravnih organizacija vlasni naput-ke izdavati samo kada su sa zakonom na toizrijekom ovla{teni i u granicama takvogaovla{tenja. S druge pak strane, vlasni su usvezi s obavljanjem poslova dràvne upraveprenijetih na tijela op}ine i grada davatiop}inskomu na~elniku doti~no gradona~elni-ku op}e i pojedina~ne naredbe, s tim {to s po-jedina~nom naredbom ne smiju odredjivatina~in na koji se imade odredjenu pojedina~-

nu upravnu stvar rije{iti. Osim u ovomu po-tonjem (upravni postupak), pitanje kako sveostalo dovesti u smislenu svezu s odrednica-ma naredbe kako ju postavljaju zakon i teori-ja, naime to da se s naredbom naredjuje ili za-branjuje stanovito postupanje, a da se na~inrada u tijelima dràvne uprave i lokalne sa-mouprave te u pravnim osobama s javnimovlastima propisuje s naputkom. Dakle, gla-som upravnoga prava hrvatskoga, kako bi toiz gornjega proizlazilo, nije se vlasti izvr{it-beno-upravnoj priznalo op}enitu ovlast na iz-davanje naredaba i naputaka 189.

(6) Kao daljnji va`ni iz takvoga prijepletaishode}i problem isti~u se “zasebne” vrstivrela prava upravnoga. Pravnim vrelima za-sebne vrsti imalo bi se smatrati, i to: (a) prav-nu znanost kao, mo`da, najosebujnije vreloprava upravnoga, zatim (b) akte revolucio-narne, doti~no dràvne udare te, kona~no i,(c) narav stvari (res natura).

Ponajprije, imalo bi se ne{to o pravnojznanosti kao izvoru prava upravnoga re}i.Da{to, kada sam zakon na tako {to napu}uje,ili tako {to pak odredjuje, znanstvene se tvor-be imade, nesumnjivo, smatrati vrelima pravaupravnoga. Ali, ne mora to bivati samo sodredbom zakona, ve} i ugovora medjuna-rodnoga, ili pak kroz praxis sudbeni i uprav-ni. U svakomu slu~aju, pravna je znanost uvi-jek izvorom prava upravnoga, pak se moère}i ovo: pravna je znanost barem tolikopravnim vrelom koliko izlaè postoje}eupravno pravo, a najvi{e kada joj zakon ilipraxis sudbeni ili upravni i formalno takvozna~enje podijeli, kao {to bija{e, npr., ius re-spondendi unutar staroga rimskoga prava. Izrazloga toga, zna~enje se pravne znanosti kaovrela upravnoga prava kre}e izmedju te dvijeskrajnosti. Naravno, rije~ je o pravnoj znano-sti kako se takva o~ituje kroz nau~avanje naj-pozvanijih doti~no najpriznatijih pisaca, aline samo o pravu upravnomu. U hrvatskimprilikama imalo bi se pravnoj znanosti priz-nati svojstvo pravnoga vrela, medjutim pita-


214

189Cf. in ~lanci 19. - 32. i 62. - 66. Z.S.D.U., supra.

nje je mjere i modaliteta otvorenim sve dokse ne konstituira, ali ne samo hrvatsko uprav-no pravo i hrvatska pravna znanost u istodoba, ve} i hrvatsko sveu~ili{te, uop}e ovisnoo mjeri u kojoj napreduje obnova hrvatskoganacionalnog i duhovnog kontinuiteta 190.

Dràvni udari jesu, da{to u srazmjeri ukojoj su uspje{ni u tomu da kakve nove po-retke uspostave, nesumnjivo vrelima ali nesamo jedino prava upravnoga. S motri{ta po-tonjega, “dràvni udar” (coup d’etat, Staats-streich) zna~i niz relativno nasilnih, ali u je-dinstveni protuustavni pothvat uklopljenih~ina s kakvima se namjerava ru{enje na~elapostoje}e vrhovne vlasti u nekoj dràvi. Uonoj mjeri u kojoj se s dràvnim udaromsame osnove vlasti preina~i, u toj istoj mjeridràvni udar jest vrelom i prava upravnogapremda, {to ne treba nimalo iznenaditi,dràvni udar jest, prije svega, na~in da se pro-mijeni ustavno-politi~ko ustrojstvo nekedràve pa, sa samim tim i temelje njezinogacjelokupnog prava.

(7) “Narav stvari” (res natura) ne dade sekao vrelo prava isklju~iti, pa ni prava uprav-noga. Prizivanje onore~ene “logike dràve”ili “dràvo-pravnosti dru{tva”, ili “pravi~no-sti koja je u pravu tipi~no urodjena”, etc., jesusamo neki od primjera koji, dodu{e, ne doka-zuju da je priroda stvari vrelom prava uprav-noga, ali dokazuju svakako to da se takva pri-zivanja ne bi, koli u pravnoj znanosti toli upraxisu, ~inila kada se ne bi smatralo da se unekim skrajnjim slu~ajevima ne }e mo}idruk~ije odlu~iti osim pozivom na “skrajnjusvrhu prava i dràve”. Misli se, u svakomuslu~aju, da se narav stvari mora s pravi~no{}upovezivati, {to je puno lak{im, jer u tomuslu~aju ne }e mo}i do}i do saplitanja s pro-blemom utemeljivanja prava na pravdidoti~no pravi~nosti.

(8) Od zna~enja je iz takvoga prijepleta ijedan problem osebujan ba{ za upravno pravo,naime problem mnogobrojnosti, i u svezi smnogobrojno{}u, jo{ i kolikotna nepregled-nost propisa, koji su od zna~enja za obliko-vanje i primjenjivanje upravnoga prava. Obi~-no u usporedbi s pravom sudbenim, ali i neod-visno o izvodjenju takvih usporedjivanju,mnogobrojnost i kolikotna nepreglednost vre-la prava upravnoga imade zna~ajne implikaci-je ne samo po uobli~avanje prava upravnoga,ve} i po pravnu sigurnost.

Smatralo se nekada da corpus vrela pra-va upravnoga resi i to {to nedostaju velike icjelovite kodifikacije, {to se tvrdilo, poglavi-to, u usporedjivanju prava upravnoga s pra-vom sudbenim. Medjutim, moderni razvojpokazuje da ~ak i velike i cjelovite kodifika-cije imadu jedno posvema relativno zna~enje:tako je, u medjuvremenu, do{lo do, prije sve-ga, kodificiranja upravnoga postupka, kodifi-cirane su i neke nadasve zna~ajne upravnematerije, kao {to su to, npr., izvla{tenje, stva-ri pomorske, etc., ali to nije prije~ilo da sepropise i dalje i sve vi{e umnoàva doprino-se}i na taj na~in jo{ i vi{e onore~enoj mno-gobrojnosti i kolikotnoj nepreglednosti. Bilotomu ovako ili onako, mnogobrojnost i koli-kotna nepreglednost mogu imati, a obi~no iimadu, ovo zna~enje u svezi s vrelima pravaupravnoga, i to:

(a) U upravnomu pravu velikim je zna~e-nje upravne naredbe kao propisa op}e-nor-mativnoga ali na zakonu utemeljenoga. Ina~elno i prakti~ki opipljivo smije se re}i dase pravo upravno odnosi na stvari takve da supuno variabilnije nego one na koje se odnosipravo sudbeno, a broj takvih stvari ne posta-je s vremenom manji nego biva sve ve}i ive}i. Sve to traì da se tako mnogobrojne ikolikotno nepregledne propise elasti~noprimjenjuje, tako elasti~no da se smisao nor-me upravno-pravne moè adekvatno zahvati-ti ne samo op}enito ve} uzimaju}i u obzir iosebujnost stvari u pitanju, mjesne prilike inavike, etc. Zato je najistaknutiji pravni pisaci mogao re}i 191 :


190Cf. in I. Krbek, Upravno pravo ..., (I./1929.), supra, pp.

131. et s. Za pravnu znanost kao vrelo prava medjunarod-noga - cf. in J. Andrassy, Medjunarodno pravo ..., supra,pp. 19. - 21, a za ius respondendi - cf. in B. Eisner i M.Horvat, Rimsko pravo, [kolska knjiga, Zagreb, 1948., pp.148. et s.

191Cf. I. Krbek, Upravno pravo ..., (I./1929.), supra, pp.

133. et s.

“Na podru~ju uprave javlja se zakon kaovrlo va`no pravo vrelo, i naredba. Prednostisu od uredjivanja naredbenoga {to se moèrasteretiti zakonodavstvo, bolje uo~iti potrebei lak{e mijenjati pravila ako se prilike promi-jene. Dok kod sudstva igra naredba relativnosporednu i neva`nu ulogu, is~ezavaju}i goto-vo ispred zakona, ona je, suprotivno, na pod-ru~ju uprave od vrlo velike va`nosti i obuh-va}a jedan veliki i va`ni dio prava uprav-noga”.

(b) Iz onih istih razloga a uzimaju}i u ob-zir jo{ i onu, obi~no premda ne i nu`no,o~itovanu “tehni~ku nedotjeranost” propisaupravno-pravnih, otvara se na podru~juupravne djelatnosti puno ve}i prostor zaprimjenjivanje prava obi~ajnoga, puno ve}inego {to bi to bilo da one vlastitosti izvoraprava upravnoga ne postoje ili da su slabijeizraène.

(c) Iz istih takvih razloga imati }e kaopravno vrelo ve}e zna~enje i praxis sudbeni ipraxis upravni, kao i sama pravna znanost{to, razumijeva se, ne bi trebalo iznenadjiva-ti, pogotovo kada se znade da ne }e biti bol-jih putova za prevladavanje nepreciznosti, ne-jasno}a i nedotjeranosti, dvojbenosti u pro-sudjivanju vaènja ili nevaènja pojedinihvrela, sve {to se moè uo~iti u vrelima pravaupravnoga od onih {to ih u svojoj cjelini ot-varaju pravna znanost i praxis sudbeni i pra-xis upravni.

(9) Mnogobrojnost i kolikotna nepregled-nost izazivaju osim svega i stanovitu pravnunesigurnost, uklju~uju}i tu i dvojbenosti okotoga da li kakav propis vaì ili ne vaì, {toukazuje da se imade, ali ne samo ih tih razlo-ga, davati ve}ega zna~enja izvorima poputpravne znanosti, praxisa sudbenoga i uprav-noga, prava obi~ajnoga i naravi stvari.

1.5.4. Prostorno i vremensko djelovanjepravnih propisa

(1) Prostorno djelovanje norme upravno-ga prava donle se proteè dokle seè prostor-na nadle`nost tijela vlasti koje je normu izda-

lo seè, s tim {to se odnosnoj normi moè,ovisno o ovlastima tijela vlasti u pitanju, datii uè prostorno protezanje. Tako {to imadebiti iz same pravne norme jasno vidljim, uprotivnom smatrati }e se da se njezino pro-storno djelovanje s prostornom nadle`no{}uonoga tijela vlasti poklapa. Iz razloga se togai govori o predmnijevi vaènja na~ela ozem-ljenskoga, {to zna~i da oni slu~ajevi koji od-stupaju od toga na~ela moraju biti osobitopredvidjeni, a to su slu~ajevi u kojima sevaènje propisa steè na uè podru~je nego{to je podru~je unutar kojega se kre}e nad-le`nost tijela koje je propis donijelo. U tomusmislu, moè se s obzirom na regimevaènja propisa naro~itim prostorima moè,osobito, smatrati:

(a) dràvni grani~ni pojas - koji je obi-ljeèn s osobitim regimeom ograni~enja kre-tanja, boravljenja i nastanjivanja, uz daljnjeras~lanjivanje izmedju doma}ih, kojima se utim stvarima priznaju ve}a prava, i stranacakojima se priznaju manja prava;

(b) odredjeno ozemlje op}ine, grada, iliùpanije - koje moè, naspram ostalim dije-lovima odnosnih jedinica lokalne i regionalnesamouprave biti obiljeèno s propisivanjemzasebnih obveza, da{to unutar granica i ovla-{tenja {to ga dade zakon;

(c) ozemlja dràve {to ih se sa zasebnimupravnim aktom proglasi zaraènim, doti~nood bolesti ugroènim, podru~jima.

Dijelove se ozemlja jedinica lokalne i re-gionalne samouprave - op}ine, grada ili ̀ upa-nije moè pripojiti odgovaraju}oj jedinici lo-kalne samouprave, kada se mora postaviti pi-tanje da li se od trenutka pripajanja i napripojeno podru~je po~ima primjenjivati pro-pise one jedinice lokalne samouprave, kojimaodnosno ozemlje bude pripojeno. U teoriji sezagovara motri{te da ustavno, doti~no statu-tarno, pravo iz kojega se izvode i upravno-pravni propisi eo ipso po~ima vaìti i za pri-pojeno ozemlje192, {to zna~i da se i prava i ob-


216

192Cf. in I. Krbek, Upravno pravo (I./1958.)..., supra, pp.

137. - 140.

veze gradjana imade konstituirati glasompropisa one jedinice lokalne i regionalne sa-mouprave kojoj je odnosno podru~je budepripojeno, s tim {to je odnosna jedinica vla-sna odrediti i tijela vlasti upravne i druga jav-no-pravna tijela koja }e upravne i druge po-stupke dovr{iti, a i druge poslove otpraviti.

(2) Vrhu vremenskoga vaènja propisavalja lu~iti izmedju prava obi~ajnoga i pravapostavljenoga. Pravo obi~ajno vaì “od pam-tivjeka” a prestaje vaìti disuetudine, {to }ere}i onda kada se “izobi~aji”. Vrhu prava po-stavljenoga iziskuje se da vrijeme kada takvopravo po~ima vaìti bude to~no utvrdjenim,da bude s nastupanjem kakvoga relativno ob-jektivizirano raspoznatljivoga dogadjaja utvr-djeno ili utvrdljivo. U suvremenomu pravuuzima se za takav dogadjaj objavljivanje pro-pisa (publicatio). S obzirom na objavljivanjemoglo bi se odrediti da propis stupi na snagui po~me se primjenjivati (a) prije objavljiva-nja, (b) s trenutkom objavljivanja, (c) s iste-kom stanovitoga vremena po objavljivanju.Kao pravilo uzima se da propis stupa na sna-gu nakon {to istekne stanovito vrijeme poobjavljivanju, pa tako, npr. Ustav Hrvatskiodredjuje da zakon stupa na snagu najranijeosmoga dana od dana objavljivanja u “Na-rodnim novinama”, s tim, medjutim, {to za-kon smije stupiti na snagu i na drugi na~in -kada se to s tim istim zakonom odredi, kao is tim {to zakon smije imati, ali samo njegovepojedine odredbe i samo iz osebujno oprav-danih razloga, i povratno djelovanje193. Drugipropisi, argumento a contrario, ne smijuimati povratno djelovanje, ali bi smjeli stupa-ti na snagu ve} najranije s danom objavlji-vanja u glasilu slu`benomu. Propise, a i dru-ge akte, jedinica lokalne samouprave objav-ljuje se u njihovim slu`benim glasilima, stim, medjutim, {to se s njihovim propisimanikako ne smije povratno djelovanje predvid-jati. Od glasila slu`benoga valja, da{to, lu~itiprerazna druga glasila karaktera slu`benoga,glasila u kojima se propise objavljuje ne u

svezi sa stupanjem na snagu, ve} u svezi sosiguranjem pristupa~nosti, olak{avanjemprimjenjivosti, etc.

Kao dan objavljivanja uzima se, a takovojuje i predmnijeva, onaj dan {to bi ga se unadnevku izdanja glasila slu`benoga naz-na~ilo, medjutim, dopustivim je, a praxis seupravno-sudbeni izjasnio u prilog takvomumotri{tu, dokazivati i to da je glasilo zbiljskiizdano na neki drugi dan, pak da je s tim da-nom zapo~ela bila vacatio legis, pa tako iprimjenjivanje propisa, ako je to u njemutako ali u skladu s Ustavom odredjeno. Nai-me, u jednoj je presudi bilo re~eno da je ob-javljivanje pitanje ~injeni~no, kojega se, ba{kao i ma koje ~injeni~no pitanje, imade utvr-diti u skladu s na~elom materialne istine, asamo glasilo u smislu dokazivanja sredstavasmatrati ispravom.

(3) Ne uzimaju}i u obzir iznimnu dopu-stivost povratnoga djelovanja zakona, dan ob-javljivanja uzima se kao najranije vrijemekada bi zakon poèljno imao po~eti djelovati,s tim {to je, kako se to smatra, s motri{tapravne sigurnosti i prakti~ke primienjivostijo{ poèljnijim da izmedju dana objavljivan-ja i dana stupanja na snagu protekne stanovi-to vrijeme, vrijeme ~ekanja (vacatio legis).Takva je poèljnost u skladu s na~elom iuranovit curia, koje bi se za slu~aj pre~estotno-ga odstupanja od onoga ustavnog na~ela oosam-dnevnoj vacatio legis moglo u pukiformalizam izokrenuti. Za stanovite zakone,osobito za one koji ~itave i velike pravne ma-terije uredjuju, npr. zakonik trgova~ki, zako-nik pomorski, etc., poèljnim je odrediti idulju vacatio legis nego {to je to osam dana,vacatio legis koja znade i vi{e od godinudana iznositi194.


193Cf. ~lanak 90. Us.R.Hr., supra.

194Tako je bilo, npr., {to se ti~e Pomorskoga zakonika, ob-

javljenoga u Narodnim Novinama br. 17/94 od 7. oùjka1994. godine, predvidjeno da stupi na snagu petnaestogadana od dana objavljivanja - 22. oùjka 1994., ali da senjegove odredbe od ~lanka 267. do 404. (postupak za upi-sivanje u upisnike brodova) po~ima primjenjivati nakonprotijeka godine dana od dana stupanja na snagu (cf. sta-vak 1. ~lanka 1051. H.P.Z., supra.

Kao {to je iz izlaganja razvidnim, dan sestupanja na snagu i dan s kojim se po~imapropis primjenjivati ne moraju poklapati. Utomu je smislu mogu}im razlikovati trislu~aja:

(a) kada se s primjenom propisa imade sdanom kada je na snagu stupio zapo~eti,doti~no slu~aj kada se ta dva razli~ita danapoklapaju;

(b) kada se s primjenom propisa imade sprotijekom stanovitoga roka od dana stupanjana snagu zapo~eti, doti~no slu~aj kada danpo~etka primjenjivanja pada iza dana s kojimje propis stupio na snagu;

(c) kada se s primjenom propisa, u nasasamo, kako se to ve} re~e, pojedinih odreda-ba zakona, smije i}i i unatra`no, doti~noslu~aj kada propis imade povratno djelova-nje.

Da{to, sve to vaì za slu~aj da je u propi-su zasebna zaporka o tomu sadràna, u pro-tivnom imade se smatrati da se dan stupanjana snagu i po~etka primjene poklapaju,doti~no da se propis po~ima tek osmoga danaod dana stupanja na snagu primjenjivati.Dakle, ustavno poèljnom jest ona situacijapod (b), s tim da iznosi najmanje osam (8)dana. Druk~ije stoji stvar s Ustavom, doti~noustavnim zakonom, koji se, kao i njihovepromjene, po~ima obi~no primjenjivati oddana progla{enja195.

(3-a) Sa stupanjem propisa na snagu, kaoi s primjenjivanjem njegovih odredaba, u sve-zi je i problem prestanka vaènja propisa {toih se zatekne u va`nosti, prestanak {to ga se,obi~no premda ne i nu`no, uredjuje s “prije-laznim i zaklju~nim odredbama”, osobitoslu~ajeve i pretpostavke uz koje se do tadavaè}e propise imade primjenjivati i nakon{to noviji propis stupi na snagu. U svakomuslu~aju, zate~eni propisi prestaju vaìti s da-nom s kojim se s primjenom novoga propisazapo~ima, osim ako bi bilo odredjeno da sezate~eni slu~ajevi imaju rije{iti po zate~enim

propisima ili po odredbama odnosnoga régi-mea kao “prijelaznog”, {to se nazivlje “ultra-aktivnim djelovanjem”. Najnaro~itijim je, utomu smislu, slu~aj kada se sa samim propi-som predvidi da }e imati omedjeno trajanje,doti~no da mu se dan prestanka unaprijed, unjemu samomu, odredi, npr. zakon o pro-ra~unu, naredbe i drugi propisi vlasti uprav-no-izvr{itne koje se donosi uz va`nost od go-dinu dana, etc.

Samo stavljanje u va`nosti zate~enogapropisa izvan snage moè se, tehni~ki re~eno,izvesti na izri~it ili na pre{utan na~in, izrije-kom kada se izravno utvrdjuje potpuni ili dje-lomi~ni prestanak vaènja, kao i vrijeme krozkoje dotada vaè}i propis prestaje vaìti,pre{utno na taj na~in {to bi se s dono{enjemnovoga propisa propisalo druk~ije pravilopona{anja, a da pri tomu izrijekom ne budeni{ta o sudbni ranije vaè}ega propisa re~eno,kada se op}e pravno na~elo primjenjuje,doti~no lex posterior derogat legi priori.

Osobiti problem predstavlja prestanakvaènja naredaba ili, kako se to znade krivokazivati, “podzakonskih” propisa, naspramprestanku vaènja samoga zakona u svezi skojim su naredbe i drugi propisi vlastiizvr{beno-upravne bili donijeti.

(4) Prije svega, s prestankom vaènja za-kona za izvr{ivanje kojega je donijet kakavpropis vlasti izvr{itbeno-upravne prestajevaìti i potonji propis, pak bi se dosta ~estokori{tenu formulu da “s prestankom vaènjazakona prestaju vaìti i propisi donijeti zaizvr{ivanje toga zakona” trebalo posvemasuvi{nom smatrati. Naime, propis je vlastiizvr{itbeno-upravne i egzistencijski i sadr-àjno vezan za odnosni zakon, pa s prestan-kom vaènja toga zakona, ako {togod drugone bi bilo re~eno, prestaju vaìti i propisi {toih bilo se za izvr{ivanje toga zakona donijelo.

Drugo, na isti na~in, imade se suvi{nomsmatrati i formulu da “sa stupanjem na snagunovoga zakona prestaju vaìti propisi koji sumu suprotni”. Naime, budu}i da propisi porangu niì od zakona ovise sadràjno o zako-


218

195Cf., npr., u ~lanku 76. Promjene Ustava Republike

Hrvatske, Narodne Novine br. 113/2000.

nu, to }e u slu~aju nesukladnosti vaìti op}eustavno-pravno na~elo o neprimjenjivostipropisa nièga ranga koji bi bio s propisomvi{ljega ranga doti~no sa zakonom (iUstavom) opre~an, pak se u slu~aju takvomuimade i pre{utno derogiranje smatrati dostat-nim.

Tre}e, i medju propisima jednakoga rangamoèmo dvije situacije {to se ti~e problemaderogiranja razlu~iti, i to:

(a) kada je starijom zakonska normaop}enita (lex generalis), do~im lex specialisbude mladjom, ne }e op}enito vaìti pravnona~elo lex specialis derogat legi generali,ve} }e se, ako {togod drugo ne bi bilo izrije-kom odredjeno, smatrati da specialnija prav-na norma vaì samo kao iznimka za ono {toje zasebno uredila;

(b) kada je starijom specialnija pravnanorma, a op}enitija mladjom, ne }e vaìti ni-kakvo op}enito pravno na~elo, ve} }e najpri-je vaìti pravilo {to ga zakonodavac izrije-kom bude postavio, a u nedostatku pravilatakvoga morati }e se s interpretacijom smje-rodavno pravilo izvesti.

(5) Zasebnim su slu~ajevi “ostarjelosti”,opsoletnosti (opsoletus) propisa, za razlikuod propisa koji se izobi~ajio. U onomuprvom slu~aju imade se posla s propisom kojinije ni izrijekom ni pre{utno derogiran, zatimne bude opre~an nijednomu propisu istogaranga, medjutim ga se zbiljski ne primjenju-je, jer je za propisom takvim svaka potrebaprestala. Npr. odredbe Ustava biv{e dràve(1974.), s kojim je bio uredjen poloàj Pred-sjednika Republike kada je taj u osobi J. B.Tita, kojega se smjelo bez ograni~enja man-data birati izabran: smr}u predsjednika J. B.Tita, {to se povijestno dogodilo i, da{to, mo-ralo dogoditi, ili neizabiranjem J. B. Tita zapredsjednika, {to se nije nikako moglo dogo-diti ali bje{e predvidjeno kao da bi se moglodogoditi, prestado{e vaìti jednostavno zbogtoga {to je prestala potreba za odnosnim pro-pisima ustava. U slu~aju drugomu imade seprestanak vaènja propisa s izobi~ajivanjem

(desuetudine), {to je slu~aj prestanka vaènjapropisa, ukoliko sa samim zakonom nije tako{to izrijekom isklju~eno.

(5-a) Najosebujnijim je problem dopusti-vosti da zakon ili drugi kakav propis uop}epovratno djeluje ili, kako je to neki vole re}ii kako je to ispravnijim re}i, “zna~enja pravi-la o neretroaktivnosti zakona” 196. Najop}eni-tije, pravilo o neretroaktivnosti zakona zna~ida se zakon ne smije odnositi na pro{lost.Zakonodavna vlast ne bi smjela u zakonu ko-jemu propisati da je nepravilno ono {to se do-godilo prije dono{enja toga zakona, a sma-tralo se po dotada{njim, doti~no onda{njim,propisima da je pravilno, npr. kada bi novizakon kao obvezatan propisao crkveni brak, ado tada je vaìo kao obvezatan samo gradjan-ski brak. Za budu}nost gradjanski brak ne }evi{e pravne va`nosti imati, ali bi od ranijesklopljeni gradjanski brakovi vaìli i zabudu}nost. Novi zakon ne bi smio ranijesklopljene brakove gradjanske proglasitinevaè}ima samo iz razloga toga {to susklopljeni glasom propisa koji su u vrijemesklapanja toga braka vaìli. Brak se sklapao~itovanjem volje onih koji u brak stupaju. Ao~itovanje njihove volje mora se vr{iti, da bibilo pravovaljano, na na~in koji je bio propi-san u onomu trenutku kada se odnosnu voljuo~itovalo. Pravna pak situacija koja je bilanastala s o~itovanjem volje na na~in kojibija{e propisanim u trenutku kada se voljuo~itovalo, ostaje netaknutom i kada bi se pro-pisi koji za o~itovanje takve volje vaè kasni-je i promienili. Tu bi se moglo, kako kaè L.Duguit, postaviti pravilo tempus regit actum,kao {to vaì i pravilo locus regit actum.

Proizlazi, pravilo o neretroaktivnosti za-kona zna~i da svaki akt kojega se glasom za-kona imade smatrati dopu{tenim u trenutkukada ga se poduzima, ostaje pravovaljanim ikasnije, ~ak ako bi ga novi propis i zabranio,zatim i to da da svaki akt {to bi ga se poduze-lo u obliku koji je sa zakonom bio propisan u


196Cf. in J. Stefanovi}, Ustavno pravo ..., supra, I., pp. 127.

et s. U daljnjemu izlaganju slijediti }e se, uglavnom, sta-vove toga pisca.

trenutku kada ga se bilo poduzelo, vaì i zabudu}nost, ~ak i ako bi takav oblik kasnijimzakonom bio promijenjen ili i zabranjen.Ipak, kao {to to proizlazi, na taj na~in praviloo neretroaktivnosti zakona ne zna~i samo toda se zakon ne smije odnositi na pro{lost, ve}i to da novi zakon ne smije vaìti ni ubudu}nosti za izvjesne situacije, doti~no zaone koje su glasom ranijih propisa nastale.

Kriti~no se pitanje tada pojavljuje kada setreba odrediti na koje se to situacije iz pro{lo-sti koje su nastale glasom staroga zakona nesmije odnositi novi zakon, doti~no za koje tosituacije imade novi zakon vaìti. Neki supravni pisci poku{ali to pitanje rije{iti na bazirazlikovanja ste~enih prava naspram o~eki-vanjima, jedino {to bija{e vrlo te{kim pre-poznati kriterije za pouzdanost razlikovanjaizmedju ste~enih prava i o~ekivanja, pak sepre{lo na puno pouzdaniji kriterij, na razliko-vanje izmedju pravnih situacija, na razliko-vanje pravnih situacija objektivnih i pravnihsituacija subjektivnih. Novi bi zakon smiodjelovati samo na objektivne, ili zakonske,pravne situacije postoje}e u trenutku dono-{enja toga zakona. To su, kao {to im i samoime kaziva, situacije {to ih se imade promije-niti i uskladiti s propisima novoga zakona.Kada pak zakon djeluje na objektivne pravnesituacije, ne }e se mo}i kazivati da djelujeunatra`no, jer je rije~ o situacijama koje iz-ravno iz zakona proizlaze, pak mogu trajatisamo dok zakon iz kojega su proiza{le vaì.Takve situacije smije se u svako doba s novimzakonom izmijeniti, {to ne daje za pravo da sekaè kako takav zakon unatra`no djeluje.

(6) Nije ne{to naro~ito te{kim obrazloìtiza{to se imade smatrati da zakon ne djelujeunatra`no kada samo objektivne pravne si-tuacije mijenja. Evo nekoliko primjera:

(a) Pravna i poslovna sposobnost pojedi-naca (prirodnih osoba) i pravnih osoba proiz-lazi iz zakona izravno, pak su to, s razlogatoga, objektivne pravne situacije, situacije {tobi ih se smjelo mijenjati s novim zakonom, ada se ne moè smatrati da takav zakon djelu-

je unatra`no, npr. kada bi se granicu stjecanjaposlovne sposobnosti povisilo s 18 (osam-naest) na 21 (dvadeset i jednu) godinu: to }evaìti ne samo za budu}e gradjane na{edràve, ve} i za dosada{nje gradjane njezine,ali to ne daje za pravo smatrati da zakon dje-luje unatra`no; medjutim, takav stav imadesmisla samo ako bi se odnosnu objektivnupravnu situaciju imalo mijenjati tek od danakada novi zakon u ìvot stupi, {to zna~i da bi,npr., ostali vaìti i dalje, s obzirom na pretpo-stavku o pravnoj sposobnosti, ugovori sklopl-jeni prije nego {to novi zakon stupi na snagu;kada bi se odnosnu objektivnu pravnu situa-ciju i za pro{lost imalo mijenjati, doti~no ut-jecati na subjektivne pravne situacije proi-za{le ranije nego {to po~ima vaìti novi za-kon (s obzirom na ranije objektivne pravnesituacije), ne }e se mo}i re}i da zakon ne dje-luje unatra`no, kada bi se, npr., i valjanostugovora sklopljenih prije nego {to novi za-kon stupi u ìvot prosudjivalo s obzirom naposlovnu sposobnost stranaka po novopropi-sanim a ne po ranije vaè}im pretpostavkamaza stjecanje poslovne sposobnosti.

(b) Isto bi se moglo re}i i za slu~aj kadastupi na snagu novi zakon koji mijenja pret-postavke za stjecanje prava bira~koga. I to jeobjektivna pravna situacija, pak se promjenaimade odnositi ne samo na budu}e gradjane,ve} i na sada{nje gradjane koji su imalibira~ko pravo po zakonu dosada{njemu.Takva promjena vaì, da{to, samo od danakada novi zakon u ìvot stupi, {to zna~i daostaju pravovaljanim izbori {to ih glasom sta-roga zakona provelo.

(7) Sve ono {to je do sada re~eno odnosise na one objektivne pravne situacije kojeproizlaze izravno iz zakona, ali to isto vaì iza one objektivne pravne situacije koje bi izzakona proizlazile posredno, dakle naslu~ajeve kada bi objektivna pravna situacijanastala tek na temelju izvjesnoga pravnogakta {to ga u~ini onaj pojedinac na kojega setakva situacija i odnosi, s tim medjutim, {toodnosna pravna situacija nije posljedicom


220

toga akta, ve} je taj akt samo pretpostavkomkoju se mora ispuniti, da bi se na pojedinca upitanju zakon uop}e i mogao ticati i da bi zanjega uop}e i proiza{la objektivna pravna si-tuacija kakva. Evo nekoliko primjera opeto-ma:

(a) Da bi iz propisa o braku proiza{la zaizvjesnu osobu ona objektivna pravna situa-cija {to ju se nazivlje brakom (status matri-monii), iziskuje se, osim svega, i da budeu~injen jedan osebujni pravni akt, akt vjen~a-nja. To je, u onomu smislu, akt koji je tekpretpostavkom koja mora biti ispunjena, dabi za osobu takvu proiza{la ona objektivnapravna situacija {to ju se brakom nazivlje.Skup odredjenih prava i odredjenih du`nosti~ini objektivnu pravnu situaciju za osobu ubraku. Medjutim, takva objektivna pravna si-tuacija ne proizlazi za odnosnu osobu izravnoiz zakona, ve} posredno, posredstvom onogapravnog akta {to ga se vjen~anjem nazivlje. Itakvu se objektivnu pravnu situaciju moèpromijeniti s novim zakonom, a da se ne bimoglo smatrati da takav zakon unatra`no dje-luje, npr. da li }e postojati ili ne }e postojatimedjusobna obveza supru`nika na uzdrà-vanje, {to }e se odnositi ali ne samo na su-pru`nike koji brak sklope nakon {to novi za-kon stupi u ìvot, ve} i na one koji su braksklopili prije toga.

(b) Kada novi zakon, kao {to to i bje{eslu~ajem, promijeni pravnu sposobnost uda-ne ène, tako {to ju u cijelosti izjedna~i sonom od mu{karca, mijenja takav zakon ob-jektivnu pravnu situaciju udane ène, ali to}e se odnositi ne samo na ène koje se buduposlije stupanja na snagu novoga zakona uda-le, ve} i na ène koje su se i prije stupanja nasnagu novoga zakona bile udale, a to i jest izrazloga toga {to je pravna situacije udaneène objektivna pravna situacija.

En résumé, za nove se zakone ne moère}i, kada se odnose na sve objektivne pravnesituacije mijenjaju}i ih tekar od dana kada uìvot stupe, da djeluju retroaktivno, {to se od-nosi kako na one objektivne pravne situacijekoje iz zakona neposredno proizlaze, tako i

za one koje iz njega posredno proizlaze, da-kle posredstvom kakvoga pravnog akta.Takav se stav moè i onda obdràti, kadanovi zakon, mijenjaju}i objektivne pravne si-tuacije tek s danom svojega stupanja u ìvot,ipak propi{e da }e se za neka po~ela odnosneobjektivne pravne situacije primijeniti ose-bujnije norme. Npr., zakon moè, propisuju}irégime zajednice imovine izmedju supru`-nika, odrediti da }e se taj régime odnositi je-dino na imovinu ste~enu u braku iza danastupanja u ìvot novoga zakona, a da }e se naimovinu ranije ste~enu primijeniti régimestaroga zakona, zakona koji prestaje vaìti.

(7-a) Ako se ho}e da ne imadnu unatra`nodjelovanje, novi zakoni ne smiju se na “sub-jektivne pravne situacije” odnositi, subjektiv-ne pravne situacije koje su dok su stari zako-ni vaìli nastale, {to zna~i da bi za takve si-tuacije morali i dalje vaìti zakoni podkojima su i nastale, ili mo`da bolje re~eno: dase njihovu valjanost i u~inke, kao i razrje-{enje po starim propisima prosudjuje. Sub-jektivnim se pravnim situacijama imade sveone pravne situacije smatrati koje ni nepo-sredno ni posredno iz zakona ne proizlaze,ve} iz kakvoga pravnog akta. Subjektivnapravna situacija jest, dakle, takva da iz o~ito-vanja volje jedne osobe utoliko nastaje ukoli-ko je zbiljski mogu}a a pravno i moralnodopu{tena. Neka bude pretpostavljeno da jetakva pravna situacija i pod takvim pretpo-stavkama nastala: kada bi novi zakon nakontoga takvo o~itovanje volje iz kojega je sub-jektivna pravna situacija proiza{la zabranio,ne bi pojedinci ubudu}e smjeli takvo o~ito-vanje volje poduzimati, niti bi iz tako o~ito-vane volje mogla odgovaraju}a subjektivnapravna situacija proiza}i koju bi zakon priz-navao kao pravno i moralno dopu{tenu, ali tajisti zakon ne bi se smio odnositi na takvao~itovanja volje koja su bila poduzeta podstarim zakonom, pa bi imale ostati iz tiho~itovanja volje proizlaze}e subjektivnepravne situacije nedirnutima. Npr., neka sustranke sklopile ugovor kakav i da su glasomtoga ugovora i izvjesne obveze nastale. Takve


obveze ~ine subjektivnu pravnu situaciju.Ako bi kasnije zakon takve ugovore zabra-nio, vaìla bi takva zabrana samo zabudu}nost ne i za pro{lost, doti~no novi sezakon ne bi odnosio na ugovore koji su biliranije sklopljeni, sklopljeni u vrijeme kada sutakvi ugovori bili dopu{teni. Odnosne obveze~ine subjektivnu pravnu situaciju koju novizakon ne bi smio dirati, a kada bi to ipaku~inio, nalazili bismo pred zakonom koji imaretroaktivno djelovanje.

îni se da nijedan od nare~enih kriterija,a to je razlikovanje izmedju ste~enih prava io~ekivanja te objektivnih i subjektivnih prav-nih situacija, ne pokriva sve slu~ajeve za oc-jenu o tomu da li zakon kakav povratno dje-luje ili ne, premda se mora priznati da ovajpotonji kriterij puno vi{e situacija pokriva,pak bi ga se, iz razloga toga, trebalo uzeti kaotemeljan ali ga s onim prethodnim kriterijemdopunjavati.

(8) Dopu{tenost povratnoga djelovanja

zakona a, moèbitno, i drugoga ali na zakonu

utemeljenoga propisa, izrazito je, kako neki

vole to re}i 197, “politi~ko pitanje”, poglavito

iz razloga {to bi se na taj na~in odredjivalo i

uredjivalo ljudska pona{anja iz pro{losti,

pro{losti kao skupa ili skupova jedinstvenih i

neponovljivih dogadjanja, u onomu pak

slu~aju povratnoga djelovanja zakona, je-

dinstvenih i neponovljivih, ali pravno uredje-

nih pona{anja. @ivotno stvorene situacije kao

neponovljive pojedina~nosti i egzistencijalni

poredak ljudski kao cjelina, koji su, ina~e, re-

zultantama iz pro{losti proizlaze}ih pona{a-

nja {to ih se poduzelo povjerenjem u dru{tve-

ni poredak i, {to je jo{ va`nijim, u pravnu si-

gurnost, dovelo bi se u nekim svojim va`nim

po~elima ex post u pitanje, a s tim i sam

dru{tveni poredak, legitimitet politi~ke vlasti

i, osobito, gradjanske slobode i prava iz kojih

bi prava i slobode doti~no legitimitet trebala

izvirati, i pravna sigurnost kao takva.

Treba smatrati da dopu{tenost povratnogadjelovanja zakona nije izrazitim politi~kimpitanjem po sebi, ona je takvim koliko je idono{enje bilo kakvoga zakona: koliko jesam zakon bio politi~kim pitanjem, tolikom}e morati biti i dopu{tenost povratnoga djelo-vanja toga zakona. Ispadati }e promatranjetakvoga problema onda jednostranim kada sedopu{tenosti povratnoga djelovanja zakonadaje negativan predznak, a nedopu{tenostipovratnoga djelovanja zakona pozitivan pred-znak. Kao i u dono{enju bilo kojega zakona,kriterijem mogu biti samo one vrednote s ko-jima se ustavni poredak vodi doti~no kolikose dade politi~ka prvenstveno institucionalnokanalizirana djelovanja s takvim vrednotamavoditi. Obdràvanje i promicanje takvih vred-nota moè iziskivati da se pribjegne i tomu dase, ali da{to, samo iznimno i povratno djelo-vanje zakonu dopusti. Neka se kao primjer usvezi s tim uzme Ustav Hrvatski, pri tomupredmnijevaju}i da se kroz njega izraàva nahrvatski na~in “ustav kao sa zakonom uspo-stavljeni poredak”.

(9) Glasom Ustava Hrvatskoga proizlazi,u tomu smislu rije~i, da su temeljnim, naj-vi{ljim, vrednotama ustavnoga poredka Re-publike, i temeljem za tuma~enje ustava,“sloboda, jednakost, nacionalna ravnoprav-nost i ravnopravnost spolova, mirotvorstvo,socijalna pravda, po{tivanje prava ~ovjeka,nepovredljivost vlasni{tva, o~uvanje prirode i~ovjekovoga okoli{a, vladavina prava i de-mokratski vi{estrana~ki sustav”198. Koncep-cije i praxis {to ih se izvodi iz svake od tihnajvi{ljih vrednota - koje su, kao takve svoj-stvene za ideologiju hrvatskih nacionalnih in-stitucija - nisu medjusobno neproturje~ni.Npr. sloboda, nepovredljivost vlasni{tva, vla-davina prava, demokratski vi{estrana~ki su-stav impliciraju, na~elno, nesklost da se za-konu dopusti povratno djelovanje, do~im,npr., jednakost, socialna pravda, o~uvanjeprirode i ~ovjekovoga okoli{a impliciraju, ba-


222


pra, pp. 82., 83.

198Cf. in ~lanak 3. Us.R.Hr., u svezi s stavkom 4. Izvori{nih

osnova njegovih.

rem na~elno, sklonost da se zakonu povratnodjelovanje dopusti. Neke od onih najvi{ljihvrednota kao. npr., nacionalna ravnopravnosti ravnopravnost spolova, mirotvorstvo, po{ti-vanje prava ~ovjeka, impliciraju, na~elno, toda dopu{tanje povratnoga djelovanja zakonumoè biti kako od {tete tako i od koristi poobdràvanje i promicanje takvih vrednota.

Da{to, kada se od na~elnoga razmatranjaprijedje na prakti~ku opipljivost, proiza}i }e,da se u svakomu pojedina~nom slu~aju moètek ex post facto prosuditi da li je dopu{tanjeda zakon imade povratno djelovanje imalosmisla ba{ za promicanje ili pak za ugro-àvanje onih vrijednosti. Moglo bi se, ne{toop}enitije, ustvrditi to da }e obdràvanje ipromicanje vrijednosti kao {to su jednakost isocialna pravda, a iz njih je izvedena i ona oo~uvanju prirode i ~ovjekovoga okoli{a, izi-skivati, {to ne treba iznenaditi, da se katkadazakonu dopusti povratno djelovanje. Naime,stremeljenje prema vi{ljemu stupnju praved-nosti uklju~uje i redistribucije u dru{tvenim{ansama kakve ne }e biti, katkada, izvedljivi-ma ako se ne bi dopustilo zakonu da i povrat-no djeluje.

(10) Pri svemu tomu, ne }e biti od ve}egazna~enja da li dopu{tenost povratnoga djelo-vanja zakonu ide ili ne ide u korist pravnihsubjekata. Jasno, uvijek }e povratnost djelo-vanja i}i u korist jednih, a na {tetu ili baremne uvijek u korist drugih adresata. Medjutim,ovdje nije rije~ o zna~enju dopu{tenosti po-vratnoga djelovanja zakona za “pravne sub-jekte” ili “adresate pravne norme”, ve} o zna-~enju dopu{tenosti povratnoga djelovanja za-kona za gradjane kao zajednicu. To {to }edopu{tanje da zakon povratno djeluje i}i ukorist nekih subjekata ne mora zna~iti da }eto biti dobro i s motri{ta dru{tvene pravedno-sti, {to zna~i s motri{ta stremljenja naspramve}oj dru{tvenoj jednakosti.

Da su gornja razmatranja o tomu da seuvijek mora imati na umu gradjane kao za-jednicu smjerodavna, pokazuje i to {to se po-vratno djelovanje dopu{ta samo zakonu, a ito, barem {to se ti~e Ustava Hrvatskoga,

samo pojedinim odredbama zakona - jer sesmatra da je zakon izraàjem op}e volje,do~im se to ne dopu{ta za odluke i drugeop}e akte, npr., one od tijela lokalne i regio-nalne samouprave, kao ni za akte pojedinacai pravnih osoba {to ih oni donose u vr{enjujavnih ovlasti koje im se povjeri u svezi s nji-hovim poslovanjem.

1.5.5. Saètak

U pravnim znanostima op}enito, pa tako iu teoriji prava upravnoga, uobi~ajilo se ra-spredati o “izvorima prava u smislu material-nomu” (fontes iuris essendi), te o “izvorimaprava u smislu formalnomu” (fontes iuris co-gnoscendi), s tim {to bi se izvorima prava umaterijalnomu smislu rije~i smatralo onedru{tvene sile koje utje~u na postanak, pro-miene i prestanak prava, dakle “stvarala~kesile prava” (forces créatrices du droit (G.Ripert), a o izvorima prava u formalnomusmislu rije~i “one naravske ~injenice ili ljud-ske akte iz kojih se spoznaje {to jest doti~no{to se imade smatrati pravom”, sadràjemprava. Tako bi, samo illustrandi causa, poli-ti~ka na~ela, odno{aji klasno-dru{tveni, ideo-logije, svjetonazori, interesi, etc., predstavlja-li izvore prava u materijalnomu smislu, s raz-loga {to bi, kako se smatra, utjecali nastvaranje i razvoj prava, do~im bi zakoni idrugi propisi, izjavljivanja volje tijela javnevlasti i drugih javno-pravnih tijela, obi~aji,etc., predstavljali izvore prava u formalnomusmislu, s razloga {to bi to bili, kako se tosmatra, oblici u kojima se pravo o~ituje.

Zapravo, ne bi bilo opravdanim lu~iti iz-medju formalnih i materialnih izvora prava,ali niti sociologijski niti dogmatski, sociolo-gijski s razloga toga {to se izvori prava utomu smislu pojavljuju samo kao izvanjskiobrasci onoga {to se imade, moè, s tuma~e-njem razumjeti i uzro~no objasniti, a dog-matski s razloga toga {to se one “stvarala~kesile prava” imade na interpretativnoj razinitoliko samo u obzir uzimati, koliko ih semoè u onim obrascima, posredstvom obra-zaca takvih, prepoznati.


U svezi s takvom teorijom o materijalnimi formalnim izvorima prava nastala je i teori-ja o razlikovanju unutarnjih i vanjskih izvoraprava, s tim {to bi unutarnjim izvorom pravabivao sam tvorac norme pona{anja, do~im biizvanjski izvor prava bio onaj konkretnioblik, obrazac, u kakvomu se takva normapojavljuje.

Onospomenuti izvanjski oblici postavlja-ju problem razlikovanja izvora prava u pisa-nomu obliku od izvora prava u usmenomuobliku, kao i uporabe ne-jezi~kih simbola uizvorima prava, prije svega u onim pisanim.Pisani izvori prava o~ituju se kroz prerazneisprave, s tim {to se pisani oblici prava po-javljuju obi~no kao zakoni, doti~no formalnipravni akti predstavni~koga tijela, te naredbei drugi akti upravno-izvr{bene vlasti. Usmenese izvore prava prepoznaje, obi~no ali da{to ine samo na taj na~in, posredstvom usmenepredaje, a nazivlje ih se obi~ajnim pravom.

Dakle, pravne norme prepoznajemo u iz-vorima prava, oblicima u kojima se o~itujepravo kao poredak, pri ~emu neki vole otomu postavljati pitanje da li bi odnosne nor-me imale biti pravilom pona{anja koje je i ap-straktnim i op}enitim. Ina~e je u svezi s pret-postavkama apstraktnosti i op}enitosti pravnenorme razvijena ~itava jedna teorija, a to jeteorija doti~no koncepcija zakona u materi-jalnomu smislu. Naime, glasom takve teorije,onaj pravni akt koji udovoljava takvim dvje-ma pretpostavkama, predstavljao bi zakon umaterijalnomu smislu, za razliku od pravnihakata koja takvih obilje`ja ne imadu, koji su,dakle, konkretni i individualni.

Osebujnije, teorija zakona u materialno-mu smislu nikako ne moè objasniti upravoonaj potonji slu~aj, naime slu~aj da se, izva`nih politi~kih razloga, glasom ustava no-sitelju zakonodavne vlasti pridjeljuje i poslo-ve {to ih se nikako ne moè podvesti pod po-jam zakona u materialnomu smislu rije~i, kao{to su to, primjera radi, odlu~enja: o objavlji-vanju rata, o izabiranje dràvnih du`nosnika,o ratifikaciji medjunarodnih ugovora, etc.Okolnost {to je neizbjeìvim, a glasom usta-

va koji su izrazom civilnosti dru{tva i umje-renosti dràvne vlasti takve da je dopu{tenimda se zakonodavac bavi i poslovima koji nezna~e dono{enje zakona u materialnomusmislu ru{i takvu teoriju, a osobito i praxisizvjestnih zakonodavaca da donose zakone zaposvema konkretan i pojedina~an slu~aj.

Medjutim, odgovor na pitanje je li stano-viti pravni akt zakon ili nije, ovisi ne o ovomuili onomu shva}anju zakona, a pogotovu ne orazlu~enju zakona u materijalnomu smislu izakona u formalnomu smislu, ve} jedino otomu da li kao akt {to ga ba{ zakonodavnavlast donese uredjuje ili ne uredjuje prava iobveze za subjekte kojih se ti~e.

U svezi s teorijskim odrednicama izvoraprava upravnoga moè biti svrsishodnim dase obradi, s obzirom da pravo upravno imadesvoje ustavne zasade, i Ustav kao osobitavrsta zakona, {to zna~i i kao naro~ito vreloprava upravnoga. Ustav kao pravno vrelo, unas Hrvatski Ustav (1990.), odredjuje, kaokruti ustav, kako se to ve} istaknu, ustavnezasade svekolikoga hrvatskog prava, pa i pra-va upravnoga.

Glasom Ustava, samo je Hrvatski DràvniSabor vlastan donositi zakone, samo jeHrvatski Dràvni Sabor kao predstavni~ko ti-jelo gradjana isklju~ivim nositeljem zakono-davne vlasti u Republici Hrvatskoj, {to zna~ida se, iznimaju}i, dakako, predsjednikove“uredbe sa zakonskom snagom”, ma kojemudrugomu tijelu vlasti takvu ovlast ne prizna-je, {to dalje zna~i i to da zakonodavna vlast uRepublici Hrvatskoj pripada, {to je samo iz-vedenica iz na~ela da “Republika Hrvatskajest jedinstvena i nedjeljiva demokratska i so-cijalna dràva”, i samo i jedino dràvi kaocjelini: ustavne zasade ~itave vlasti izvr{benei vlasti sudbene sa zakonima oblikuje samoHrvatska Dràva preko svojega HrvatskogaDràvnog Sabora.

Op}enito, kao vrela hrvatskoga upravnogprava imade se i moè se ista}i pravne aktekakvi su u svakoj dràvi u kojoj se provodiodvajanje vlasti zakonodavne od vlastiizvr{itbeno-upravne i vlasti sudbene, a po-


224

tonje vlasti od one dvije prve, tipi~nim vreli-ma svega prava, pa i prava upravnoga.Naime, u takvim dràvama iska~e za upravnopravo na prvo mjesto zakon kao pravno vrelood sredi{njega zna~enja, bez obzira na okol-nost da li prevladava “pravo obi~ajno” ili pak“pravo postavljeno”. Ba{ s razloga {to se je-dino zakonu kao aktu predstavni~koga tielagradjana priznaje zna~enje da je izraàjemop}e volje, to se dolazi do toga da je vladavi-na prava upravo vladavina zakona.

Da{to, s pojmom zakona obuhva}a sesvaki akt predstavni~koga tijela donijet u po-stupku {to ga se s Ustavom i s poslovnikompropisuje, dakle razumijevaju}i zakon u for-malnomu smislu. Medjutim, glasom Ustavanisu ni svi zakoni jednake pravne snage, te bise moralo lu~iti izmedju “organskih zakona”,dakle takvih da ih Hrvatski Dràvni Saborsmije donositi samo uz neku kvalificiranuve}inu svih zastupnika, dvotre}insku - kadasu u pitanju zakoni s kojima se uredjuje “pra-va nacionalnih manjina”, ve}inu ukupnogabroja zastupnika - kada su u pitanju zakoni skojima se razradjuje “s Ustavom utvrdjeneslobode i prava ~ovjeka i gradjanina, izbornisustav, ustrojstvo, djelokrug i na~in radadràvnih tijela i ustrojstvo lokalne i regional-ne samouprave”. Zakone u svim ostalim ma-terijama {to ih se zakonom imade ili trebauredjivati - kakve se donosi obi~nom ve}i-nom glasova moè se nazvati “rezidualnim”.Zasebni problemom ispada pak vaènje med-junarodnih ugovora kao “dijela unutarnjegapravnog poretka Republike”, da{to ako su uskladu s Ustavom sklopljeni te potvrdjeni i uskladu sa zakonom objavljeni, za koje Ustavkaè da su po pravnoj snazi iznad zakona.

U daljnjemu figuriraju “naredbe”, razu-mijevaju}i da se s takvim pojmom imadeobuhva}ati, kao {to se to nekada u teoriji pra-va upravnoga ~inilo, ma koji akt vlasti iz-vr{itbeno-upravne koji je karaktera op}e-nor-mativnoga, uklju~uju}i tu, dakako, i naredbe{to ih donose oblasti samoupravne. Medju-tim, glasom Ustava te zakona koji se odnosena Vladu Republike Hrvatske, sustav dràvne

uprave i na lokalnu samoupravu, ne{to raz-radjenija nomenklatura “propisa naredbenih”proizlazi. U okviru svojega samoupravnogdjelokruga tijela jedinica lokalne samoupravedonose prerazne op}e i pojedina~ne akte, stim {to se one op}e moè “naredbama sa-moupravne oblasti” smatrati.

U svezi s vrelima prava ukazalo se i na toda su osebujni teoretski iskazi o zna~enjuprava obi~ajnoga i odtud po praxisu izvodje-na utemeljivanja vaènja proiza{li iz okolno-sti {to se, barem u novovjekomu razvojugradjanske pravne dràve, javno pravo,~estotno premda ne i uvijek, razvijalo supro-tivno pravu obi~ajnomu, {to se, dakle, o~eki-vanja u svezi s pravno{}u dràve i njezineuprave osebujno vezivalo za pravo postavlje-no, doti~no za pravo pisano. To bija{e, da{to,i izraàjem naro~itih teorijskih “ukusa” i, jo{vi{e, osebujnih doktrinarnih “vjerovanja”,ukusa i vjerovanja suprotivno raznolikomupraxisu u tomu koliko nam prava obi~ajnogaa koliko pak prava postavljenoga treba(Engleska i druge zemlje anglo-saxonske ver-sus Zapadno-europski kontinentalni krug,Europski Sjever versus Europski Jug, Istokversus Zapad, etc.).

Medjutim, zbiljsko zna~enje koncepcija ipraxisa o zatiranju prava obi~ajnoga bija{e neu zna~ajnomu odbacivanja prava obi~ajnoga{to, dodu{e, ne bi trebalo nikako potcjenjiva-ti, ve} u zatiranju onih pravnih obi~aja {to ihse u samim po~etcima razaranja zate~enogagradjanskog dru{tva kao osebujno hrvatskunacionalnu pravnu tradiciju zateklo.

Osebujnije, za razvoj upravnoga obi~aj-nog prava od sredi{nje je, ako ne i isklju~ive,va`nosti praxis vlasti upravnih, razvijan, da-kako, u skladu s praxisom sudova, prvenstve-no upravnih sudi{ta. U tomu smislu opravda-no se praxis sudova upravnih usporedjuje spraxisom rimskih praetora, pa ne bi trebalo, utomu smislu, iznenadjivati to {to zakonoda-vac, ba{ kao {to to bija{e slu~ajem i s praxi-som {to ga se razvijalo glasom ukaza (edicta)praetorovih, tek naknadno dadne zakonskoobli~je obi~ajima {to ih se kroz praxis uprav-ni i praxis sudbeni profiliralo.


Postojala bi tri na~ina, kako se ~ini, zadi-ranja dràve u obi~aj, obi~ajno pravo doti~no,jedan koji bi se u tomu sastojao da se zakonna obi~aj koji bi imao njegova pravilapona{anja dopuniti izrijekom pozove ili da gapak izrijekom zabrani, zatim, drugi koji se utomu sastoji da se kroz praxis sudbeni i pra-xis upravni, s onim sudbenim u skladu daka-ko, obi~aje {to ih dràva za pona{anje smatrasmjerodavnim profilira te, kona~no, tre}i kojise u tomu sastoji da dràva budi to kroz pra-xis sudbeni budi to kroz propis kakav dadneobi~aju, osim strogim propisima naspram,prednost pred zakonom.

Da{to, da se va`nost prava obi~ajnogakao vrela upravnoga prava sve vi{e pove}avadade se objasniti i s okolno{}u {to tehni~kanedotjeranost te velebrojnost i nepreglednostupravno-pravnih normi koje iz prava postav-ljenoga proizlaze. Iz tehni~ke nedotjeranostite velebrojnosti i nepreglednosti proizlaze nesamo nesigurnosti u prosudjivanju pitanjavaènja pojedinih vrela, ve} i, jo{ vi{e, kojuod normi koje su na raspolaganju u raznoli-kim ali osebujnim upravnim slu~ajevima pri-mijeniti.

Mora se i presude sudbene i akte upravnepriznati kao moèbitna pravna vrela. Supro-tivno Engleskoj (i drugim zemljama pravaprecedentskoga), nije se u KontinentalnojEuropi uspjelo “precedentno” prakticiranjeprava presaditi. Nacionalna se pravna dràvakao prostor osobne slobode i vladavine pravana Kontinentu radjala u svezi s uklanjanjempolicijsko-apsolutisti~ke koncepcije i odràvi i pravu i takvoj koncepciji sukladnogapraxisa, osobito i s tim {to se ideja o odva-janju vlasti dopunilo s na~elom o podvrga-vanju sudstva i uprave ustavu i zakonima, asame uprave i nadzoru sudbenomu. Ve} se isama ustavna monarhija dala voditi s na-~elom da sudovi sude glasom ustava i zako-na, u ~emu je bio sadràn antiprecedentskiduh sadràj u oblikovanju pravnih vrela: sudne bija{e pozvan stvarati objektivno pravo.

Kao jedan od dosta zamr{enih problemakoji proizlaze iz takve iznimno isprepletene

problematike isti~e se problem “nutarnjih

akata uprave”. U upravno-pravnoj se znanosti

poku{alo problem normativno-pravnoga

u~inka nutarnjih akata uprave, akata uprave

za koje se smatra da mogu isklju~ivo ogra-

ni~eni u~inak imati, naime samo na unutarn-

je odnose u samoj upravi, ali ne i op}enito,

naspram svakomu pravnom subjektu, zahva-

titi s razlikovanjem pravne naredbe. Pravna bi

naredba figurirala kao onaj ina~e nama ve}

poznati “zakon u materialnomu smislu” - ap-

straktno i op}enito pravilo pona{anja koje

sadrì zapovijed koja djeluje prema svakomu

i koje, s razloga toga, imade karakter izvora

prava, a to i jest, svakako, pojam koji ne bi

obuhva}o odnosne nutarnje akte uprave koji,

dodu{e, sadrè pravila pona{anja, ali ne bi

imali karakter izvora prava.

Osebujnim je i teoretski najzanimljivijim,

medjutim i najzapletenijim “naputak op}eni-

ti”, kojega se, ina~e, smatra klasi~nim tipom

op}ega akta naravi nutarnje. Izdavanje naput-

ka op}enitoga jest ovlast hijerarhijska:

du`nostnik ili slu`benik (tijelo vlasti uprav-

ne) vi{ljega stupnja nadzire i usmjerava dje-

lovanje i djelatni{tvo du`nostnika ili ~inovni-

ka (tijela vlasti upravne) ni`ljega stupnja, s

tim {to je naputak obvezatan za onoga komu

je upu}en a odgovornost stegovna sankcijom

tomu primjerenom.

Kao daljnji va`ni iz takvoga prijepleta is-

hode}i problem isti~u se “zasebne” vrsti vre-

la prava upravnoga. Pravnim vrelima zasebne

vrsti imalo bi se smatrati, i to: (a) pravnu

znanost kao, mo`da, najosebujnije vrelo pra-

va upravnoga, zatim (b) akte revolucionarne,

doti~no dràvne udare te, kona~no i, (c) narav

stvari (res natura).

Mnogobrojnost i kolikotna nepreglednost

izazivaju osim svega i stanovitu pravnu nesi-

gurnost, uklju~uju}i tu i dvojbenosti oko toga

da li kakav propis vaì ili ne vaì, {to ukazu-

je da se imade, ali ne samo ih tih razloga, da-

vati ve}ega zna~enja izvorima poput pravne

znanosti, praxisa sudbenoga i upravnoga,

prava obi~ajnoga i naravi stvari.


226

1.6. ZAKLJU^NE PROSUDBE I RAS^LAMBE

1.6.1. S izri~ajem “upravno pravo” obuhva}ase, kako se to ovdje shva}a, zasebnu pravno-teorijsku disciplinu - teoriju upravnoga prava,teoriju koja ho}e s pomo}u tuma~enja dog-mati~koga raznolike ali osebujne pravne nor-me s motri{ta dràvno-usmjerivanih djelo-vanja s razumijevanjem objasniti (M. Weber).Kao takvu imade se, kako se zagovara, teori-ju prava upravnoga razgrani~iti od drugihznanosti, pravnih i ne-pravnih kojima je pred-met upravno pravo, doti~no pravo (G.Radbruch).

Teorija upravnoga prava ho}e, kao i svepravno-normativne znanosti kao njezine po-sestrime, u pravu kao svojemu objektu dose}i“pravi” ili “vaè}i smisao”, doti~no “pravikao vaè}i smisao” (G. Radbruch). U tusvrhu sluì se teorija upravnoga prava sasvim u njihovomu jedinstvu shva}enim me-todama tuma~enja, {to zna~i prije i iznad sve-ga s “obja{njenjem” - {to zna~i sustavno raz-laganje kakve cjeline na medjusobno pove-zani prijeplet po~ela i obilje`ja one cjeline,zatim sa “shva}anjem” - {to je okvirna zami-sao o kakvomu isprepletenomu isje~ku prav-ne stvarnosti, uz pojmovno povezivanje svoj-stava i relacija, te i, kona~no, s “interpretaci-jom” - {to je misleni postupak s kojim seutvrdjuje zna~enje kakve pravne pojave, pro-cesa ili ~ina.

Na taj na~in, teorija upravnoga pravamoè pravi kao vaè}i smisao pravnih normis obzirom na dràvno-usmjerivana djelovan-ja ras~laniti i s motri{ta dràvno-usmjerenihdjelovanja shvatiti te, na taj na~in, urediti ihpojmovno i kategorijalno, uobli~uju}i ih usustav sukladan i logi~an u sebi (G. Rad-bruch).

1.6.2. Razvoj upravnoga prava jest novovje-kom pojavom, potvrdjenom u zemljama kojese moè smatrati sredi{njima u tomu smislu(Fr. Mayer, G. Vedel, P. Delvolvé). Da{to, zanas su, u Hrvatskoj, va`ni oni sugledi togarazvoja koji, s jedne strane, ukazuju na dok-

trine i praxise koji su najvi{e utjecali na obli-kovanje hrvatskoga upravnog prava, a to su{kole njema~ko-francuske, te, s druge strane,koji su od zna~enja za utemeljenje hrvatsko-ga upravnog prava kao naro~itoga elementahrvatske nacionalne pravne svijesti (M.Smrekar).

Da{to, potanje razmatranje definicijaupravnoga prava, kao i njegovoga nutarnjegdiferenciranja, ne bi moglo zaobi}i preraznepodjele upravnoga prava, a poglavito pravno-normativne mogu}nosti umovanja o upravno-mu pravu u smislu razlu~be prava javnoga odprava privatnoga (M. Waline).

Nije bez svakoga zna~enja iznijeti, baremelementarno, prosudbe i ras~lambe o uprav-nomu pravu naspram drugim granama prava,poglavito naspram pravu gradjanskomu, obi-teljskomu, kao i onomu radnomu.

1.6.3. Sredi{nja kategorija umovanja o uprav-nomu pravu jest “javni interes”. Oko te kate-gorije oblikuje se i preoblikuje ~itavo uprav-no pravo, doti~no javno pravo, svako pro-mi{ljanje i prakticiranje koje ga se ti~e. Tu sekategoriju izvodi iz ideje o “op}emu dobru”,doti~no o “skupnoj koristi” (G. Vedel, P.Delvolvé). Iskazi doktrine o “upravno-prav-nomu odno{aju”, te s tim u svezi u~enje opravnoj normi i njezinim sastavnim dijelovi-ma, doti~no o odredbi, predpostavci i sankci-ji slijede one o javnomu interesu (I. Krbek).

Kroz onu normu upravno-pravnu o~itijese ona zapovijed {to ju se upu}uje sudionici-ma upravno-pravnoga odno{aja temeljen vri-jednosti dràve kao institucije racionalnogaprava. Norme upravno-pravne, doti~no zapo-vijedi koje iz nje proizlaze, prevode se u sklo-pu pravnoga sustava kao njihove cjeline uzahtjeve kakvima odnosni subjekti imaduudovoljiti.

Ali, odno{aj upravno-pravni i jest ba{ stim karakteriziran {to se razvija izmedjupravnih subjekata od kojih je jedan svakakojavno-pravno tijelo kakvo nastupa s poloàjaauktoriteta dràve kao institucije. A vrijedno-sti dràve kao institucije odredjuju da oni


drugi subjekti, doti~no gradjani, imadu na-

spram toj instituciji doti~no njezinim tijelima

stanovite zahtjeve, subjektivna javna prava.

To su ovla{tenja {to ih se moè konstituirati

samo u pretpostavci samoobvezivanja dràve

s pravnim normama {to ih sama donosi (G.

Jellinek, P. Alexeeff).

1.6.4. Izlaganje teorijskih temelja u~enja o iz-

vorima upravnoga prava mora se neposredno

naslanjati na u~enje o upravno-pravnoj normi

i upravno-pravnomu odno{aju. S tim u svezi,

moralo se, prije svega, kritizirati razlikovan-

je izvora upravnoga prava u smislu material-

nomu od onih u smislu formalnomu, s tim {to

se naglasilo kako je teorija koja kaè da izvo-

ri prava otkrivaju “stvarala~ke sile prava” (G.

Ripert) jest najadekvatnijom u toj suvislosti.

Vrhu pojedinih izvora upravnoga prava,

izlaganje se usredoto~ilo na ustav kao “za-

konski uspostavljeni poredak”, s jedne strane,

te na zna~enje op}e-normativnih akata

izvr{ne vlasti za ostvarenje zakonitosti i vla-

davinu prava, s druge strane. Da{to, izlaganje

u~enja o izvorima nije, kao {to to niti smije,

zaobi{lo stanovite nazna~nice o svrsi i smis-

lu upravno-pravne doktrine, praxisa sudbeno-

ga i upravnoga, prava obi~ajnoga te i naravi

stvari kao izvora upravnoga prava.

Kona~no, razmatranje izvora upravnoga

prava okon~alo se s izlaganjem koja se odno-

se na prostorno i vremensko vaènje pravnih

propisa, s poglavitim izlaganjem ustavnih i

upravno-pravnih zasada hrvatskoga upravnog

prava u tomu.

1.6.5. Stoèrno nastojanje u pisanju ovoga

ogleda bilo je, za nadati se je, osmi{ljavanje

teorija upravnoga prava kao pravne znanosti.

Tako se nastojalo tu istinsku pravnu znanost,

upravno-pravnu znanost, sustavnu i dogma-

ti~ku kakvom jest, shvatiti i definirati kao

znanost o objektivnomu smislu pozitivnih

pravnih poredaka, i na taj na~in njezin zaseb-

ni poloàj unutar onih ostalih znanosti o pra-

vu obiljeìti.

IZVORI:

a/ Literatura

xx. Juraj Andrassy, Medjunarodno pravo, [kolskaknjiga, Zagreb, 1971.

xx. Wolfgang ABENDROTH, Der demokratischeund soziale Rechtsstaat als politischerAuftrag, u Mehdi Tohidipur hrsg., Der buer-gerliche Rechtsstaat, Suhrkamp Verlag,Frankfurt an Main, 1978., pp. 265. - 289.

xx. Paul ALEXÉEFF, L’État - le Droit - et lePouvoir discrétionnaire des autorités publi-ques, in Revue Internationale de la Théorie dudroit, Brno, 1928./1929., pp. 195. - 219.

xx. J.-B. AUBY, Bilan et limites de l’analyse juri-dique de la gestion déleguée du service pu-blic, in La gestion déleguée du service public- Actes du Colloque des 14 et 15 novembre1996 au Sénat organisé par l’Institut françaisdes sciences administratives, Sirey, Paris,1996., pp. 3. - 14. (Supplément à la Revuefrançaise de droit administratif, no. 3 - 1997.).

xx. Damir AVIANI, Parlamentarni ombudsman,Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Splitu, Split,1999.

xx. Branko BABAC, Ogled o obnovi nau~avanja onaredbi u hrvatskim upravnim znanostima,in Pravni vjesnik, Osijek, 1999., 1 - 2/99, pp.65. - 122.

xx. Branko BABAC, O “~inidbi javne slu`be” kaokategoriji - Neka paradigmati~ka razmatra-nja s motri{ta rekonstrukcije “javne funkci-je”, Pravni vjesnik, Osijek, 1998., 1 - 4/98, pp.3. - 26.

xx. Branko BABAC, Javno dobro u pravu hrvat-skomu - neka razmatranja o problemimakonstituiranja, in Pravni vjesnik, Osijek,1998., 1 - 4/98, pp. 27. - 68.

xx. Branko BABAC, Upravno postupovno pravo -Odabrana poglavlja, Pravni fakultetSveu~ili{ta Josipa Jurja Strossmayera uOsijeku, Osijek, 1997.

xx. Branko BABAC, Quelques notion généralesconcernant la délimitation entre la juridic-tion de la Cour Constitutionnelle (ci-après“la juridiction constitutionnelle-judiciaire”)et la juridiction du Médiateur dans le domai-ne de la protection des droits de l’homme etdes libertés fondamentatales - Le cas du droitcroate, in Actes de IVe Rencontres informellesdes médiateurs nationaux européens, Paris,mars 1995. (objavljeno na hrvatskomu jeziku,Pravni vjesnik, Osijek, 1 - 4/95, pp. 5. - 14.).


228

xx. Branko BABAC, Obnova hrvatskoga gradjan-skog dru{tva - Politi~ka kontrola i dràvnauprava, Pravni fakultet Sveu~ili{ta Josip JurajStrossmayer u Osijeku, Osijek, 1994.

xx. Branko BABAC, O nekim op}im problemimauobli~avanja politi~ko-upravnoga ustrojstvau svezi s uobli~avanjem nacionalnih strategi-ja razvoja Hrvatske i hrvatskoga gradjanskogdru{tva - Teorijske i znanstveno-istraìva~keosnove, Zbornik Pravnoga fakultetaSveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1992., 1/92,pp. 41. - 76.(I.); 2/92, pp. 193. - 235.(II.).

xx. Branko BABAC, Istraìvanja “histori~kogaùpanijskog ustroja” - Slu~aj “administrativ-no-teritorialnih jedinica” doti~no politi~ko-teritorialnih organizacija” na regionalnoj ra-zini - Osnove institucionalne analize, inPravni vjesnik, Osijek, 1 - 4/91, pp. 25. - 45.

xx. Branko BABAC, O oblikovanju politi~ko-upravnoga ustrojstva u Hrvatskoj, u zbornikuReforma lokalne samouprave, ZakonitostZagreb ed., Zagreb, 1990., pp. 43. - 50.

xx. Branko BABAC, Institucionalizacija politi~kekontrole nad dràvnom upravom u nas,Pravni vjesnik, (I.)1/87, pp. 5. - 19., (II.)2/87,pp. 137. - 149.

xx. Branko BABAC, Ogled o poretku samouprav-noga socijalizma, Pravni vjesnik, 1/86, pp. 93.- 123.

xx. Branko BABAC, Samoupravno odlu~ivanje ibirokratska struktura, Pravni fakultetSveu~ili{ta u Osijeku, Osijek, 1986.

xx. Branko BABAC, Samoupravno sporazumije-vanje i dru{tveno dogovaranje i medjunarod-no ugovaranje prakti~kih potreba dru{tvenereprodukcije u ekonomskim odnosima s ino-zemstvom, Pravni vjesnik, 1985., 1/84, pp. 3.- 24.

xx. Franjo BAÎ], Krivi~no pravo, [kolska knji-ga, Zagreb, 1986.

xx. Vladimir BAYER, Kazneno procesno pravo -Odabrana poglavlja, M.U.P. RepublikeHrvatske, Zagreb, 1995.

xx. Rudolf BI]ANI], Ekonomska politika,Birozavod, Zagreb, 1962.

xx. Robert BIERSTEDT, The Social Order,McGraw-Hill, N. Y., 1974.(1957.).

xx. Francis-Paul BENOIT, Le droit administratiffrançais, Dalloz, Paris, 1968.

xx. Ivan BEUC, Povijest institucija dràvne vlastiKraljevine Hrvatske, Slavonije i Dalmacije,Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb,1985.

xx. Ivo BORKOVI], Upravno pravo, Informator,Zagreb, 1995.

xx. Ivo BORKOVI], Odnosi izmedju ustavnoga iupravnoga sudovanja, Split, Zbornik radovaPravnoga fakulteta u Splitu, br. VIII./1971.

xx. Ivo BORKOVI], Kontrola uprave putem redo-vitih sudova (tzv. Anglo-ameri~ki sistem kon-trole), Split, Zbornik radova Pravnoga fakul-teta u Splitu, br. XV./1978.

xx. Hartweg BUELCK, Abhaengigkeit undSelbststaendigkeit der Verwaltung, u FritzMorstein-Marx hrsg., Verwaltung, Duncker-Humblot, Berlin, 1965., pp. 52. - 84.

xx. Gerald CAIDEN, Administrative Reform: AProspectus, Bruxelles, Revue internationalede sciences administratives, 1 -2/1978.

xx. Esad ̂ IMI], Izmedju tradicije i tradicionaliz-ma, in Revija za sociologiju, Zagreb, 1978., 1- 2/78, pp. 29. - 36.

xx. Leon DUGUIT, Le droit social, le droit indivi-duel et la transformation de l’État, F. Alcan,Paris, 1922.

xx. Leon DUGUIT, Les transformations du droitpublic, A. Colin, Paris, 1925.

xx. Dirk EHLERS, Verwaltung und Verwaltungs-recht im demokratischen und sozialenRechtsstaat, in H.-U. Erichsen hrsg.,Allgemeines Verwaltungsrecht, W. de Gruyter,Berlin, 1994., pp. 1. - 110.

xx. Charles EISENMANN et al., Cours de droit, uLes Cours de doctorat de droit administratif,Faculté de Droit de Paris, Paris, 1968. i d.

xx. Bertold EISNER i Marijan HORVAT, Rimskopravo, Zagreb, Paris, 1948.

xx. Cynthia ENLOE, Police, Military, Ethnicity,Transaction Books, N. Brunswick, U.S.A.,1982.

xx. Ademar ESMEIN, Éléments de droit constitu-tionnel - Français et étranger, Recueil Sirey,Paris, 1921.(1895.).

xx. Gerard FARJAT, Ordre public économique, R.Pichon et R. Durand-Auzias, Paris, 1963.

XX. Jean-Michel de FORGE, Droit administratif,Presses Universitaires de France, Paris, 1991.

xx. Ernest FORSTHOFF, Lehrbuch des Verwal-tungsrechts, I., Verlag C. H. Beck, Muenchen,1973.

xx. Ernest FORSTHOFF, Die Umbildung desVerfassungsgesetzes, u M. Tohidipur hrsg., Derbuergerliche Rechtsstaat, Suhrkamp Verlag,Frankfurt an Main, 1978., pp. 177. - 206.


xx. Gjuro GATARI], Upravno pravo - Posebnidio, S. Administracija, Beograd, 1988.

xx. Aleksandar GOLD[TAJN, Medjunarodnotrgova~ko pravo, Informator, Zagreb, 1971.

xx. Aleksandar GOLD[TAJN, Dràvni akti i vanj-sko-trgovinski ugovori, Informator, Zagreb,1966.

xx. Madeleine GRAWITZ, Méthodes des sciencessociales, Presses Universitaires de France,Paris, 1996. (1976.).

xx. Friedrich August von HAYEK, The PoliticalIdeal of the Rule of Law , Natioan Bank ofEgypt, Caire, 1955.

xx. @eljko HORVATI], Hrvatsko prekr{ajno pra-vo de lege lata i de lege ferenda, in M.Batinica et al., Komentar Zakona o prekr{aji-ma, Pravni fakultet u Rijeci, Rijeka, 1996., pp.1. - 21.

xx. Adolf HUETTL, Wirtschaftlichkeit, u FritzMorstein-Marx hrsg., Verwaltung, Duncker-Humblot, Berlin, 1965., pp. 282. - 296.

xx. Papa IOANNES PAULUS II., RedemptorHominis, okru`nica od 4. oùjka 1979., hrv.prijevod u Sto godina katoli~koga socijalnognauka, Kr{}anska Sada{njost, Zagreb, 1991.

xx. Papa IOANNES PAULUS II., Sollicitudo ReiSocialis, okru`nica od 30. prosinca 1987., inSto godina..., etc., supra.

xx. Velimir IVANÊVI], O principima upravnogapostupka, Na{a Zakonitost, Zagreb, 1/55.

xx. Velimir IVANÊVI], Karakter tu`be i presudeu upravnomu sporu, Na{a zakonitost, Zagreb,4/55.

xx. Velimir IVANÊVI], Odgovornost dràve za{tetu nanesenu gradjanima protupravnimprotupravnim pona{anjem slu`benih osoba,Na{a zakonitost, Zagreb, 1 - 2/64.

xx. Velimir IVANÊVI], Institucije upravnogaprava, Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu,Zagreb, 1983.

xx. Velimir IVANÊVI], Teorija administrativno-ga ugovora, u A. Gold{tajn, Investicije,Informator, Zagreb, 1969., pp. 71. - 87.

xx. Velimir IVANÊVI], Milivoj IVÎ] i IvanLALI], Zakon o upravnim sporovima - s ko-mentarom i sudskom praksom, NarodneNovine, Zagreb, 1958.

xx. Walter JELLINEK, Verwaltungsrecht, Verlagvon Julius Springer, Berlin, 1929.

xx. Gaston J^ZE, Principes généraux de droit ad-ministratif, Paris, 1925. - 1936.

xx. Mustafa KAMARI], O revokaciji upravnihakata, Godi{njak Pravnoga fakulteta uSarajevu, Sarajevo, V./57.

xx. Natko KATIÎ], Poku{aj kiberneti~koga pri-stupa pravu, Zbornik Pravnoga fakultetaSveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1/73, pp. 5. -28.

xx. Natko KATIÎ], Pravo i dràva, RadH.A.Z.U., knjiga 235., Zagreb, 1928.

xx. Daniel KATZ and Robert L. KAHN, The SocialPsychology of Organizations, Wiley, N. Y.,1968.

xx. Ernest KERN, Zur heutigen Grundpro-blematik des Verwaltungsrechts, in A.f.R.S.P.,1957., XVIII/4, pp. 505. - 518.

xx. Ivo KRBEK, Stranka u upravnom postupku, J.[., Zagreb, 1928.

xx. Ivo KRBEK, Upravno pravo - I. Uvodna iosnovna pitanja, Zagreb, 1929. (nazn. kao“Upravno pravo I.(1929.).

xx. Ivo KRBEK, Diskreciona ocjena, H.A.Z.U.,Zagreb, 1937.

xx. Ivo KRBEK, Sudska kontrola naredbe,H.A.Z.U., Zagreb, 1939.

xx. Ivo KRBEK, Dioba vlasti, Hrvatski bibliograf-ski izdava~ki zavod, Zagreb, 1942.

xx. Ivo KRBEK, Odgovornost dràve za {tetu,H.A.Z.U., Zagreb, 1954.

xx. Ivo KRBEK, Upravni akt, H.A.Z.U., Zagreb,1957.

xx. Ivo KRBEK, Pogre{ni upravni akti prema no-vomu zakonu o ob}emu upravnom postupku,Zbornik Pravnoga fakulteta u Zagreb, Zagreb,1/57.

xx. Ivo KRBEK, Ustavno sudovanje, H.A.Z.U.,Zagreb, 1960.

Ivo KRBEK, Upravno pravo, knjige (I./1955.),(II./1957.), (III./1957.).

xx. Ivo KRBEK, Pravo javne uprave, Birozavod,Zagreb, I.(1960.), II.(1961.), III.(1962.).

xx. Richard KUNZE, Sachgerechtigkeit, u FritzMorstein-Marx hrsg., Verwaltung, Duncker-Humblot, Berlin, 1965., pp. 229. - 244.

xx. S. LAGUMINA, Première demi-journée: élé-ments et définitions, in La gestion déleguéedu service public - Actes du Colloque des 14 et15 novembre 1996 au Sénat organisé parl’Institut français des sciences administrati-ves, Sirey, Paris, 1996., pp. 3. - 14.(Supplément à la Revue française de droit ad-ministratif, no. 3 - 1997.).


230

xx. Andre de LAUBAD^RE, Traité de droit admi-nistratif, Librairie generale de droit et de juri-sprudence, Paris, 1976.

xx. Papa LEO XIII., Rerum Novarum, okru`nicaod 15. svibnja 1891., in Sto godinakatoli~koga socijalnog nauka, Kr{}anskasada{njost, Zagreb, 1991.

xx. Niklas LUHMANN, Macht, F. Enke Verlag,Stuttgart, 1975.

xx. Niklas LUHMANN, Gesellschaftliche und po-litische Bedingungen des Rechtsstaats, uMehdi Tohidipur hrsg., Der buergerlicheRechtsstaat, Suhrkamp Verlag, Frankfurt anMain, 1978., pp. 101. - 117.

xx. Karl MANNHEIM, Ideologie und Utopie,Schulte-Bulmke Verlag, Frankfurt a./M., 1965.(1929.).

xx. Ingeborg MAUSS, Entwicklung und Fu-nktionswandel der Theorie des buergerlichenRechtsstaats, u Mehdi Tohidipur hrsg., Derbuergerliche Rechtsstaat, Suhrkamp Verlag,Frankfurt an Main, 1978., pp. 13. - 81.

xx. Franz MAYER hrsg., Region und Mittelstufeder Verwaltung, Schriften des DeutschenInstituts fuer Verwaltungswissenschaften, Bd.1., Bonn, 1978.

xx. Franz MAYER, Neuzeitliche Entwicklung deroeffentlichen Verwaltung, u Fritz Morstein-Marx hrsg., Verwaltung, Duncker-Humblot,Berlin, 1965., pp. 1. - 17.

xx. Franz MAYER, Allgemeines Verwaltungs-recht, J. C. B. Mohr (P. Siebeck), Tuebingen,1977.

xx. Otto MAYER, Deutsches Verwaltungsrecht,Duncker-Humblot, Leipzig, I., 1914.(1895.),II., 1916.(1896.).

xx. Ivan MECANOVI], Ustrojstvo i djelovanje jav-noga sektora, Pravni fakultet Sveu~ili{ta J. J.Strossmayera u Osijeku, Osijek, 1995., sv. I., II.,

xx. Lucio MENDIETA Y NUNEZ, Théorie desgroupements sociaux - suivi d’une etude surle droit social, M. Rivi~re et Cie, Paris, 1957.(traduction de l’espagnol américain).

xx. Charles L. de MONTESQUIEU, De l’espritdes lois, Librairie Garnier Fr~res, Paris, s. a.

xx. Pierre MOOR, Droit administratif, Éd.Staempfli, Bern, 1991. - 1992., vol. I. - III.

xx. Fritz MORSTEIN-MARX hrsg., Verwaltung,Dunker-Humblot, Berlin, 1965.

xx. Vilfredo PARETO, Manuel d’économiepolitique, Giard et Bri~re, Paris, 1909.

xx. Papa PAULUS VI., Gaudium et Spes,Pastoralna konstitucija, od 7. prosinca 1965.,in Sto godina..., etc., supra.

XX. Papa PAULUS VI., Populorum progressio,Okru`nica papinska, od 26. oùjka 1967., inSto godina katoli~koga socijalnog nauka ...,supra, pp. 314. - 349.

xx. Stanko PETKOVI] et al., Prilozi za studij so-ciologije, Pravni fakultet Sveu~ili{ta uZagrebu, Zagreb, 1987.

xx. Stanko PETKOVI] et al. eds., Rje~nik socio-logije i socijalne psihologije, Informator,Zagreb, 1977.

xx. Papa PIUS XII., Radio-poruka, od 1. lipnja1941., in Sto godina katoli~koga socijalnognauka, supra.

xx. Josip PLIVERI], Hrvatsko-ugarsko dràvnopravo, izd. B. @alac, izdano kao rukopis,Zagreb, 1900.

xx. Eugen PUSI], Hrvatska sredi{nja dràvnauprava i usporedni upravni sustavi, [kolskaknjiga, Zagreb, 1997.

xx. Eugen PUSI], Nauka o upravi, [.K., Zagreb,1993. (1961.).

xx. Eugen PUSI], Dru{tvena regulacija, Globus,Zagreb, 1989.

xx. Eugen PUSI], Upravni sistemi, 1., 2., Pravnifakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1985.

xx. Eugen PUSI], Kriza pravnoga sistema, in J.Jerov{ek et al., eds., Kriza, blokade, perspekti-ve, Globus, Zagreb, 1985., pp. 260. - 300.

xx. Eugen PUSI], Kamo vodi poplava propisa, inNa{a Zakonitost, Zagreb, 11 - 12/78, pp. 109.- 112.

xx. Eugen PUSI], Uprava i upravne znanosti uFrancuskoj, Zbornik Pravnoga fakultetaSveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1/76.

xx. Eugen PUSI], Samoupravljanje i pravo,ogled, ôvjek i sistem, Filozofski fakultetSveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1981.

xx. Hugues RABAULT, La notion de droit publicen droit adminstratif allemand, in R.D.P.,1/97, pp. 111. - 142.

xx. Gustav RADBRUCH, Rechtsphilosophie, K. F.Koehler Verlag, Stuttgart, 1973. (1914.,1932.).

xx. Ernest RASCH, Die staatliche Verwaltungs-organisation, Carl Heymans Verlag, Koeln,1967.

xx. Jacques ROBERT, Libertés publiques, Édi-tions Monchrestien, Paris, 1977.


xx. William ROBSON, Justice and AdministrativeLaw, Stevens and Sons Ltd., London, 1951.

xx. Louis ROLLAND, Précis de droit administra-tif, Dalloz, Paris, 1951.

xx. Hans RYFFEL, Unperteilichkeit, u FritzMorstein-Marx hrsg., Verwaltung, Duncker-Humblot, Berlin, 1965., pp. 264. - 281.

xx. Hans RYFFEL, Eigenverantwortlichkeit, uFritz Morstein-Marx hrsg., Verwaltung,Duncker-Humblot, Berlin, 1965., pp. 264. -281.

xx. Bernard SCHWARTZ, An Introduction toAmerican Administrative Law, OceanPublications, N. Y., 1958.

xx. Herbert A. SIMON, Administrative Behavior,The Free Press, N. Y., 1976.(1945.).

xx. Milan SMREKAR, Priru~nik za politi~kuupravnu slu`bu u Kraljevinah Hrvatskoj iSlavoniji, I. Granitz, Zagreb, 1899., sv. 1.i 2.

xx. Smiljko SOKOL, Veljko MRATOVI] i NikolaFILIPOVI], Ustavno pravo i politi~ke institu-cije, Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu,Zagreb, 1985.

xx. Smiljko SOKOL i Branko SMERDEL,Ustavno pravo, [.K., Zagreb, 1997. (1992.).

xx. Jovan STEFANOVI], Ustavno pravo F.N.R.J.i komparativno, [.K., Zagreb, I., II., 1956.

xx. Ekkehardt STEIN, Staatsrecht, J. C. B. Mohr(Paul Siebeck), Tuebingen, 1976.

xx. Hans-Joachim STRAUCH, Rechtsstaat undVerwaltunggerichtbarkeit, u Mehdi Tohidipurhrsg., Der buergerliche Rechtsstaat, Suhr-kamp Verlag, Frankfurt an Main, 1978., pp.499. - 524.

xx. Petar STROHAL, Iz prakse vije}a za upravnesporove, Na{a zakonitost, Zagreb, 2/79.

xx. Sv. Stolica, Socijalni nauk Crkve o sve-}eni~komu obrazovanju, in Sto godina..., etc.,supra.

xx. Giovanni TARELLO, La nouvelle rhétoriqueet le droit - Argumentum “a cohaerentia” etl’analyse de la pratique des organes judiciai-res, in Revue internationale de philosophie,1979., pp. 294. - 302. (hrvatski prijevod (prev.B. Babac), u Pravni vjesnik, 1988., 1 - 2/88,pp. 139. - 142.)).

xx. Richard THOMA, Rechtsstaatidee undVerwaltungswissenschaft, u Mehdi Tohidipurhrsg., Der buergerliche Rechtsstaat, Suhr-kamp Verlag, Frankfurt an Main, 1978., pp.499. - 524.

xx. Sini{a TRIVA, Mihajlo DIKA, Velimir BELA-JEC, Gradjansko parni~no procesno pravo,Narodne Novine, Zagreb, 1986.

xx. Louis TROTABAS, Manuel de droit public etadministratif, Librairie générale de droit et dejurisprudence, Paris, 1964.

xx. Carl Herman ULE, Rechtsmaessigkeit, u FritzMorstein-Marx hrsg., Verwaltung, Duncker-Humblot, Berlin, 1965., pp. 245. - 263.

xx. Carl Herman ULE, Gerichtliche Kontrolle, uFritz Morstein-Marx hrsg., Verwaltung,Duncker-Humblot, Berlin, 1965., pp. 433. -455.

xx. Georges VEDEL et Pierre DELOVOLVÉ, Droitadministratif, P.U.F., Paris, 1992.

xx. Georges VEDEL, Droit administratif, P.U.F.,Paris, 1976. (1958.).

xx. Marcel WALINE, Droit administratif, EditionsSirey, Paris, 1968.

xx. Max WEBER, Wirtschaft und Gesellschaft -Grundriss der verstehenden Soziologie,Mohr(Siebeck), Tuebingen, 1976.(1922.).

xx. Franjo pl. @IGROVI]-PRETO^KI, PravoHrvatske na samoodredjenje, Zagreb, 1864.

xx. Bogdan ZLATARI], Kontrola rada dràvneadministracije u Danskoj, Na{a zakonitost,Zagreb, 9 - 10/58.

xx. Sre}ko ZUGLIA, Gradjanski parni~ni postu-pak, [kolska knjiga, Zagreb, 1957.

xx. Sre}ko ZUGLIA i Sini{ta TRIVA, KomentarZakona o parni~nom postupku, NarodneNovine, Zagreb, 1957.

xx. Ivan pl. @IGROVI]-PRETO^KI, Upravnopravo Kraljevina Hrvatske i Slavonije s obzi-rom na ustav, vlastita naklada, tisak LavoslavWeiss, Bjelovar, 1911.

b/ Propisi:

xx. Ustav Republike Hrvatske, Narodne Novinebr. 56/90., 135/97, 113/2000 (Us.R.Hr.).

xx. Déclaration des droits de l’homme et du cito-yen (1789./1791.).

xx. Manifest Naroda Hrvatsko-Slavonskoga,Sabor Trojedne Kraljevine Hrvatske, Slavonijei Dalmacije, dne 5. lipnja 1848.

xx. Zakon o op}emu upravnom postupku,Narodne Novine br. 53/91.

xx. Zakon o upravnim sporovima, NarodneNovine br. 53/91.


232

xx. Zakon o parni~nom postupku,Narodne Novine br. 53/91, 9/92.

xx. Zakon o krivi~nom postupku,Narodne Novine br. 34/93, 38/93.

xx. Zakon o dràvnomu sudbenomvije}u, Narodne Novine br. 58/93.

xx. Zakon o sudovima, Narodne Novinebr. 3/94.

xx. Zakon o dràvnomu odvjetni{tvu,Narodne Novine br. 75/95.

xx. Zakon o dràvnomu pravobraniteljst-vu, Narodne Novine br. 75/95.

xx. Zakon o pu~komu pravobranitelju,Narodne Novine br. 60/92.

xx. Zakon o javnom bilje`ni{tvu,Narodne Novine br. 78/93.

xx. Zakon o odvjetni{tvu, NarodneNovine br. 9/94.

xx. Zakon o Vladi Republike Hrvatske,Narodne Novine br. 101/98, 15/00.

xx. Zakon o sustavu dràvne uprave,Narodne Novine br. 75/93., 48/99, 15/00.

xx. Zakon o dràvnim slu`benicima inamje{tenicima, Narodne Novine br. 74/94,86/94, 7/95.

xx. Zakon o hrvatskom dràvljanstvu,Narodne novine br. 53/91, 70/91, 28/92,113/93.

xx. Zakon o kretanju i boravku stranaca,Narodne novine 53/91, 22/92, 26/93.

xx. Zakon o dràvnim maticama,Narodne Novine broj 96/93.


Branko Babac, Ph.D., full professor of Law Faculty University of Osijek, former minister

and former parliamentary commisionnar

ON THE FOUNDATION OF THE CROATIAN ADMINISTRATIVE LAW - THE THEORETICAL AND JURIDICO-SCIENTIFIC GROUNDS

SUMMARY

Under the heading “administrative law” it is understood one discpline which is occupied with thepurpose to explain the state-oriented actions, that is the action oriented with the values of the state as in-stitution of the rational law (M. Weber).

In this connexion, the central objective of one juridico-administrative science is to acheve the truesens of the objective juridicial orders (G. Radbruch). The central category of the juridico-administrativereflexion is public interest (G. Vedel, P. Delvolvé).

In the formation of croatian administrative law, the preponderant role has had the frano-germanschol of juridical reflexion influencing also in the same manner the croatian administrative law as oneelement of the national juridicial consciousness (M. Smrekar).

Key words: administrative law, public law, public interest, juridicial science, administrative doc-trine, public service, public administration, juridicial normes, juridico-administrative relationship, ob-jective order, subjective public rights of individuals, validity of law normes, sources of administrative law,constitution, ordonnance, juridicial doctrine.


234

Dr. DRAGAN BOLANÂ, dr GORDAN STANKOVI]: The legal status of the Croatian seaports ...Pravni vjesnik 16 (3-4): 235-246, 2000. 235

1. INTRODUCTION (THE PORTS AS MARITIME DOMAIN)

The new Croatian Maritime Code (he-reafter - CMC) was passed on February 2,1994 and came into force on March 22,1994.1 By the provisions of the CMC shall beregulated: the maritime and submarine areasof the Republic of Croatia, the safety of, na-vigation on the internal waters and the terri-torial sea of the Republic of Croatia; the re-gime of the maritime domain; the basic ma-terial and legal relations concerningwaterborne craft; contractual and other obli-

gatory relations concerning ships; procedu-res concerning the registration of waterbornecraft limitations of ship operator’s liability;enforcement proceedings and injunction andsecurity measures on ships (art. 1, (1)).2

The maritime domain is the public estateof interest to the Republic of Croatia, is underher special protection, and shall be usedand/or exploited under the conditions and inthe manner prescribed by law (art. 48). Themaritime domain includes the internal waters

UDK 347.79 (497.5)

Prethodno znanstveno priop}enje


Dr. DRAGAN BOLANÂ, Associate Professor of Maritime LawFaculty of Law, University of SplitDr. GORDAN STANKOVI], Lawyer, Head of International DepartmentLaw Offices Vuki}, Jelu{i}, [ulina & Stankovi}, Rijeka

THE LEGAL STATUS OF THE CROATIAN SEAPORTS OPEN TOPUBLIC TRAFFIC WITH SPECIAL REVIEW AT THE PORTS OFRIJEKA AND SPLIT

In the first part of this article the authors analyse the legal status of

the ports as maritime domain in the Republic of Croatia. In the second part,

authors spell out about Sea Port Act of 1995 with special review at the sea-

ports open to public traffic Rijeka and Split. They point out a new concept of

separation of functions in the port, the role of Port Authority, transition of

social ownership, special regime of concession for port activities and status

of port assets (movables and immovables). Finally, in the third part the legal

status of the Croatian seaports open to public traffic is compared with

Slovenian law (port of Koper) and Italian law (port of Trieste).

Key words: maritime domain, ports, concession

� See OGRC No. 17/94, 74/94, 43/96. The CMC derogatedThe Maritime and Inland Navigation Law of theRepublic of Croatia (see OGRC No. 53/91).

2 For more details see Dragan Bolan~a: The New CroatianMaritime Code, “Acta Juridica Hungarica”, Budapest,No. 1 - 2, 1997, pp. 60 - 63 and Dragan Bolan~a - AxelLuttenberger: Some Views on the New CroatianMaritime Code, “Zbornik radova Pravnog fakulteta uSplitu”, No. 1 - 2, 1995, pp. 113 - 117.

and the territorial sea, its seabed and subsoil,as well as parts of the dry land that are bytheir nature intended for public maritime useor are declared as such (art. 49 (1)). The ma-ritime domain includes the seashore, portsand harbours, breakwaters, embankments,dams, sandbars, rocks, reefs, mouths of riversflowing into the sea, sea canals, and live andinanimate natural resources (fishes, minerals,etc.) in the sea and in the marine subsoil (art.49 (2)). There is no property in the maritimedomain or other proprietary rights on any ba-sis (art. 51 (1)).3 Anybody is free to useand/or to be benefited by the maritime do-main according to its nature and purpose inconformity with the provisions of CMC (art.51 (2)). Special use and/or economic exploi-tation of a part of the maritime domain maybe conceded to physical and legal persons(concession) provided that such use is not incontradiction with the interests of theRepublic of Croatia (art. 51 (3)). Special useof the maritime domain is any use that is notgeneral use or economic exploitation of themarine domain (art. 51 (4)).4 As we could seeabove the ports are the part of the maritimedomain.

Some articles of the CMC relates to ports

giving the meaning of several used terms.5

Port is a water area and with water directly

connected land area with built-up and non

built-up wharf structures, breakwaters, equip-

ment, installations and other, facilities in-

tended/designed for berthing, mooring and

sheltering seagoing ships, loading and dis-

charge of things, embarkation and disembar-

kation of things and passengers, warehousing

and other cargo handling operations, produc-

tion, refinement and processing of goods, and

other economic activities in connection with

these activities concerning matters of busi-

ness, traffic or technology (art. 5 (31)). Portopen to international traffic is a port free

for the admission of waterborne craft of all

flags (art. 5 (32)). The ports shall comply

with the prescribed conditions of the safety of

navigation (art. 90 (1)), other questions in

connection with ports that are not regulated

with by CMC shall be laid down in a special

law (art. 90 (2)). Ports may be those open to

public traffic or those intended for special

purposes if it has been previously established

that the prescribed conditions for the safety

of navigation in ports are complied with (art.

91 (1)).The ports open to public traffic or tho-

se for special purposes shall be instituted by a

special legal provision, and the conditions of

the safety of navigation in the ports open to

public traffic or those for special purposes

shall be determined by the Government of the

Republic of Croatia (art. 91 (2)). The manag-

ing body of the port shall maintain the port so

as to secure safe navigation (art. 92). The

managing body of the port open to public

traffic shall on terms of equality make it pos-

sible for any physical and legal person to use

the wharfage, waterfronts, moles and other

facilities in the port according to their pur-

pose and within the capacity of the available

facilities, if not otherwise provided by CMC

or by another law (art. 93 (1)). As regards the

exploitation of a port open to international

traffic and the payment of port dues the fo-

reign waterborne craft are equal to the

Croatian ones, on terms of reciprocity (art.

93 (2)).

In matter of sea ports the fundamental actis the Sea Ports Act (hereafter - SPA) which

Dr. DRAGAN BOLANÂ, dr GORDAN STANKOVI]: The legal status of the Croatian seaports ...Pravni vjesnik 16 (3-4): 235-246, 2000.

236

3 See art. 65:” The concessionaire may, by consent of thelessor, establish a hypothec on the facilities that he hasbuilt on the maritime domain, under conditions referredto in the concession agreement”. This article is not inaccordance with the article 51 (1) - cf. Dragan Bolan~a:Problem stvarnih prava na pomorskom dobru, “Pravo ugospodarstvu”, Zagreb, br. 7 - 8, 1996, pp. 834 - 835.

� Compare Gordan Stankovi}: Pomorsko dobro u Pomor-skom zakoniku Republike Hrvatske, “Informator”,Zagreb, No. 4197 - 4198, 1994, pp. 6 - 7, Ivo Grabovac:Pomorsko pravo Republike Hrvatske, Split, 1997, pp. 29 -31, Ivan Rom{tajn: Osnove hrvatskoga prometnog pravai osiguranja, Osijek, 1996/1997, pp. 91 - 92.

� See more Vinko Hla~a: Luke otvorene za javni promet(review in book Pravni problemi instituta pomorskogdobra u Republici Hrvatskoj s posebnim osvrtom na lukeotvorene za javni promet), Split, 1998, p. 21 et passim.


was passed on December 19, 1995 and cameinto force on January 5, 1996.6

The SPA (art. 2 (1) contains the sameterm of port as CMC (see supra 3). This actdivides the ports on those open to public traf-fic and those for special purpose. In the portopen to public traffic any physical and legalperson on terms of equality can use the portaccording to her purpose and within the ca-pacity of the available facilities (art. 2 (2)).The port for special purpose is port for ne-cessities of company, another physical or le-gal person (nautical tourism port, industrialport, shipyard, fishery port etc.) or govermentbody (military port, police port etc.) - art. 2(3).

2. THE SEA PORTS OPEN TO PUBLICTRAFFIC AND SPA7

a) A new concept - separation of functions in the port

With the entry into force of the SPA a new

strategic concept of port management, opera-

tion and development has been introduced in

Croatia. Unlike the previous legislation, the

SPA has effectively separated strategic man-

agement from commercial activities in public

ports introducing a dualism of entities in

charge of such activities. On the one hand,

the functions of strategic management, deve-

lopment, protection and maintenance, as well

as coordination and control of commercial

activities have been entrusted to the Port

Authority, a State entity with a predominant

influence from the Government. On the other

hand, the commercial activities should be in

the hands of a number of commercial compa-

nies. In order to be able to perform commer-

cial activities (and thus earn profit) within the

port, such companies must obtain appropria-

te authorization (concession) from, and pay

certain charges to, the Port Authority.8

The purpose of the above concept is to fo-ster private incentive and investment, enablecompetition, and thus increase the qualitystandards and reduce prices, with the overallpurpose of increasing (or regaining) the com-petitiveness of Croatian ports. The describedregime does have an important impact on thestatus of assets in the ports, or, more preci-sely, the facilities constituting the port infraand suprastructure.

The concept envisaged by the SPA hasnot been fully introduced yet. Although theAct entered into force in January 1996, andset up some short deadlines for the transfor-mation from the old to the new regime, theprocess of transition is still in course.9

6 See OGRC No. 108/95, 6/96, 137/99. The previous legis-lation substantially regulating the matter of sea ports wasprimarily contained in the Maritime and Water Demesne,Ports and Harbours Act (OGRC No. 19/74, 39/75,17/77, 18/81; hereafter - MWDPHA. This act was repea-led by the SPA.

7 See Dragan Bolan~a - Gordan Stankovi}: The legal sta-tus of the maritime domain in the Republic of Croatiawith particular reference to the seaports open to publictraffic, “Zbornik Pravnog fakulteta u Splitu”, No. 3-4,2000, pp. 329 - 341.

8 It must be pointed out, for the sake of completeness, that

the previous legislation (i.e. the MWDPHA) did also for-

mally entrust the management of a port to the State (or,

more precisely, to the units of local self-government, such

as municipalities), while the use, i.e. the commercial

exploitation, was in the hands of commercial companies

which had to be duly authorized for that purpose by the

bodies of local self-government. In reality, though, the

strategic thinking and control in terms of management,

development and exploitation was in the hands of the

commercial companies - for more details see RudolfCapar: Pomorsko upravno pravo, Zagreb, 1987, pp. 181

- 186, Dragan Bolan~a: Pravni reìm luka otvorenih za

javni promet u hrvatskom pomorskom zakonodavstvu,

“Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu”, No. 3 - 4, 1999,

pp. 469 - 471.

� See Ivan Milo{: Model pretvorbe i privatizacije luka jav-

nog prometa s posebnim osvrtom na “Luku” Rijeka,

“Na{e more”, Dubrovnik, No. 3 - 4, 5 - 6, 1998, pp. 135 -

142. In the meantime “Luka Rijeka” p. o. (Enterprise in

Social Ownership) became “Luka Rijeka” d.d. (joint stock

company). In 1999. Enterprise in Social Ownership

“Odràvanje i izgradnja luke” p.o. Split became joint stock

company also. But, the transition of enterprise “Luka” p.o.

Split is still in course - see Dragan Bolan~a: Pravni sta-

tus hrvatskih pomorskih luka otvorenih za javni promet s

posebnim osvrtom na luku Split, “Zbornik radova Pravnog

fakulteta u Mostaru”, No. XII, 1999, pp. 147 - 151.


238

b) Port Authority10

As already indicated, a division of powershas been introduced in the ports of Rijeka andSplit between the Port of Rijeka (Split)Authority and the commercial companies en-gaged in port activities (primarily LukaRijeka and Luka Split).

The Port Authority is a non-profit institu-tion, capable of gaining rights and obliga-tions in legal transactions (art. 30 (1) and (6)SPA). The Port of Rijeka Authority (hereafter- PRA) has been set up by the State, pursuantto the Government’s decision that came intoforce on 28 May 1996.11 The Port of SplitAuthority (hereafter - PSA) established on 29April 1997.12

Among other powers, the PRA and PSA:

- manages and controls the facilities of portinfra and supra structure, and, as such, col-lects concession charges from commercialentities in consideration of granting themthe concession to carry out port activities(including the use of the existing facilitiesof the port infra and suprastructure) and/orbuild new facilities of port infra and supra-structure (art. 10 - 22 SPA);

- determines the maximum prices at whichthe port activities may be rendered (port ta-riffs) - art. 20 SPA;

- collects port dues (art. 47).

The decision-making within the PRA andPSA is carried out by two bodies, i.e. theManagement Council and the Manager (art.35 (1) PSA). The Management Council con-sists of seven members and a. president. Fourmembers and the president are appointed bythe Government (art. 35 (2) PSA). In certain

circumstances, the government is authorizedto dismiss the Management Council (art. 37).The Manager, in turn, is appointed by theManagement Council with the consent of theMinister of Transport and Maritime Affairs,and is responsible to the ManagementCouncil and the Government (art. 40 (3)SPA).

Any profit generated by the PRA andPSA must be used solely for the maintenanceand development of the port infra and supra-structure (art. 46 SPA). The Republic ofCroatia is jointly and severally liable for theobligations of the PRA and PSA.13

c) Transition of social ownershipAlthough the concept of a so-called so-

cial ownership of companies has been aban-doned in Croatia and widely extinguished byvirtue of the Transformation of Socially-Owned Enterprises Act,14 it is still alive atsome instances. While Luka Rijeka transfor-med into a company with identified owners(joint stock company), Luka Split has not yetbeen transformed, the process of such trans-formation is in progress (see supra foot-note14). Until the SPA came into force, bothmanagement and cornmerciai powers hadbeen concentrated in the hands of LukaRijeka (Split). Luka Rijeka (Split) had acqui-red the right to use the port from the localmunicipality. As the beneficiary of such rightto use the port, Luka Rijeka (Split) had aright and/or a duty to (inter alia): (a) main-tain and build port facilities; (b) commer-cially exploit the port; (c) determine theterms of business in the port and the port ta-

�� About role of Port Authority see Drago Pavi}: Sustavupravljanja hrvatskim morskim lukama za javni promet(review in book Pravni problemi instituta pomorskogdobra u Republici Hrvatskoj s posebnim osvrtom na lukeotvorene za javni promet), Split, 1998, pp. 39 - 48.

11 See Decision on Establishment of the Port of RijekaAuthority (OGRC No. 42/96).

12 See Decision on Establishment of the Port of RijekaAuthority (OGRC No. 45/97).

13 See art. XV and art. XIV in the acts mentioned in foot-notes 16 and 17.

14 The Transformation of Socially-Owned Enterprises Act(OGRC No. 18/91, 83/92, 16/93, 2/94, 9/95; hereafter -Transformation Act) was aimed at extinguishing thesocial ownership of companies by turning them into com-panies with known owners. Such maneuvre did not neces-sarily have the effect of putting all the companies into pri-vate hands; many companies are still owned by variousstate funds, agencies and the like. In this aspect, theTransformation Act is to be distinguished from thePrivatization Act, that was passed more recently.


riffs. It was the beneficiary of all the portdues. Moreover, as the user of the port, LukaRijeka (Split) was using the areas and/or ob-jects constituting the maritime demesne freeof any charge. Under the old regime, LukaRijeka (Split), as the user of the port, was au-thorized to collect port dues, i.e. suchamounts of money that were due by the cu-stomers for the mere use of port (e.g. lying inberth for the purposes other than loading/dis-charging and/or embarking/disembarking, orfor the period longer than necessary to carryout such operations).

Under the current regime, with the intro-duction of the PRA and PSA, Luka Rijekaand Luka Split have been discharged of therights and responsibilities it had before, andturned into an ordinary participant of thecommercial life in the port (enjoying somepreferential rights that will be discussed be-low). Further, Luka Rijeka and Split are nowdeprived of port dues.

The change of enterprises in social ow-nership Luka Rijeka and Luka Split withinthe ports of Rijeka and Split is, of course, nota simple exercise. The final and transitionalprovisions of the SPA envisage the “scena-rio” according to which this change shouldbe carried out. Setting aside the deadlines(which have not been met anyway), the majorfeatures of the transition are as follows:

- enterprises in social ownership (Luka) mustpass a decision on transformation into acompany with identified owners and, follo-wing such transformation, must consolida-te its business with the principles and pro-visions of the SPA (art. 60);

- once established, the Port of Authority(PRA and PSA) takes over the managementof the facilities constituting the port infraand suprastructure. Along with this, thePRA and PSA take over all the powers aris-ing out of such management (i.e. the powerto grant concessions and collect chargestherefor; the right to collect port dues).Furthermore, the PRA (PSA) takes over all

Luka Rijeka’s (Luka Split’s) outstanding

but unpaid claims against third persons in

connection with services and the use of the

maritime demesne. At the same time, the

PRA (PSA) takes over Luka Rijeka’s (Luka

Split’s) liabilities arising due to building

and development of the port infra and su-

prastructure until the establishment of the

PRA (PSA) - art. 59 (3) and (4);15

- once enterprises in social ownership (Luka)

is transformed, it will be entitled to receive

a priority concession16 for carrying out the

port activities and using the port facilities

(art. 61).

- until receiving the priority concession, Luka

is entitled to use the port facilities accor-

ding to the rights it enjoyed under the old

legislation (art. 59 (5)). Luka’s “old” legal

position has thus been preserved until the

time it receives the priority concession, ex-

cept as expressly regulated in the SPA (as is

15 Although the SPA is somewhat vague on this issue, theart. XI and XII of Decision on Establishment of the Portof Rijeka Authority (art. X and XI of Decision onEstablishment of the Port of Split Authority) prescribe thatthe process of taking over Luka’s rights and obligationsshall be based on Luka Rijeka’s (Split’s) balance sheetshowing the situation as at 31 December 1995 (1996).Theoretically, the financial situation as shown in suchbalance sheet is probably considered as the “zero posi-tion” for entering of the PRA (PSA) into the rights andduties of Luka Rijeka Split). Nevertheless, there is a slightdiscrepancy in scope between the rights and obligationstaken over by the PRA (PSA). It is justified that the PRA(PSA) is taking over all Luka’s rights arising in connec-tion with the use of the maritime demesne if, at the sametime, it is taking over Luka’s obligations arising due to thebuilding and development of port facilities. On the otherhand, the provisions that purport to place all Luka’s out-standing but unpaid claims for the port services into thehands of the PRA (PSA) is unfair to Luka. If the PortAuthority becomes the “master” of the port facilities, itshould take over Luka’s rights and obligations only to theextent that they refer to the port facilities. Claims for serv-ices, on the other hand, are the consequence of Luka’scommercial activities in the past, and it is not justified todeprive Luka from such claims. Especialiy because suchclaims may now be outstanding simply due to the slow-ness of the judicial protection or some similar reason.

�� See Dragan Bolan~a: Prvenstvena koncesija, (review inbook Pravni problemi instituta pomorskog dobra uRepublici Hrvatskoj s posebnim osvrtom na luke otvore-ne za javni promet), Split, 1998, pp. 61 - 68.


240

the case with losing the right to collect portdues and losing its outstanding unpaidclaims against third persons). Conse-quently, until receiving the priority conces-sion, Luka has the right to use the port faci-lities without paying any charges for theuse of the areas and/or facilities constitu-ting the maritime demesne. It must be poin-ted out, however, that the Decree onConditions for Granting Concessions forPort Activities17 does prescribe that, until itis transformed and until it receives the prio-rity concession, the existing user of the portinfra and suprastructure should enter into acontract with the Port Authority regulatingthe use of such infra and suprastructure aswell as the charges for such use. Such pro-vision, however, is illogical and contrary tothe SPA as a higher-rank legislation, and, assuch, should be prevailed by the cited prin-ciple contained in the SPA.18

d) Regime of concessionThe ports of Rijeka and Split are interna-

tional ports open to public traffic. The typesof activities that may be performed in theseports are listed both in the SPA (art. 9) andthe Decision on Establishment of the Port ofRijeka (Split) Authority (art. V).19 Com-mercial entities may perform any of those ac-tivities only upon a concession which con-sists of act of concession and concession’sagreement (art. 10 (7) and (8) SPA). Exceptfor certain cases of building and using newport facilities (where concessions are grantedby the Port Authority or the Government orthe Parliament, depending on the length ofthe concession period - art. 21 (4)).), conces-sions are granted by the PRA or PSA. Again,

except for cases of building and using newport facilities (where concessions may gran-ted for a period of up to 99 years), conces-sions for carrying out port activities may begranted for a period of up to 10 years.Concessions are granted on the basis of a pu-blic tender (10 (4)). As it appears from the re-levant provisions of the SPA as well as the ac-companying regulations, the choice of con-cessionaire should be based on theapplicant’s competitiveness in terms of: in-vestment and business plans, quality of serv-ice, organization and equipment, know-how,financing, concession charge offered, impacton the port’s overall turnover, environmentprotection, etc (art. 11 - 12). The concessionperiod should be determined having in mindthe time necessary for the amortization of theinvestments planned by the concessionaire(art. 13).. The concession charges, in turn,should be determined taking into account, in-ter alia, the extent of the planned investment.In summary, the duration of the concessionand the amount of the concession chargeshould be so balanced as to protect invest-ment and guarantee the return of capital.20

As already indicated, Luka as transfor-med company has the right to receive a prio-rity concession. The priority concession dif-fers from ordinary concessions in that: (i) thepriority concession is granted to an alreadyknown entity (Luka Rijeka); (ii) it is not gran-ted on the basis of a public tender, but on thebasis of a written request; (iii) it is grantedfor a period of 12 years.

In principle, turning Luka Rijeka andLuka Split into a concessionaire will defini-tely have a negative impact on them. Insteadof rendering services and collecting chargesat its own rates, as was the case so far, Lukawill now have to render services at the ratesdetermined by the Port Authority and pay

17 See OGRC no. 52/96.

18 Unlike the SPA, which is an act of Parliament, the saidDecree has been passed by the Government. As such, itconstitutes a lower-rank regulation which, according tothe constitutional principles, must be in accordance withthe higher-rank legislation.

�� For more details see Dragan Bolan~a: Koncesije zaobavljanje lu~kih djelatnosti u morskim lukama otvore-nim za javni promet, “Zbornik radova Pravnog fakulteta uSplitu”, No. 3 - 4, 1998, p. 527 et passim.

20 Concessionaires are free to form their prices for the portservices performed. Nevertheless, as already indicated,the Port Authority has the right to prescribe the maximumprices for port services (the tariffs). Also, in certain cir-cumstances the Port Authority shall have the right toreduce the tariffs, always having in mind the competitive-ness of the port and capabilities of the concessionaires(art. 20).


charges to the Port Authority for renderingthe services. Nevertheless, in comparisonwith other concessionaires, Luka will defini-tely have certain benefits due to the regime ofpriority concession. The regime of the prio-rity concession is such that, in our opinion,Luka will not need offer self-restricting termsof the concession just to beat the competition.The aim of the priority concession should beto serve the transitional purpose of soothingthe possible negative impacts that the shiftfrom a quasi-monopolistic position in theport of Rijeka (Split) to the regime of freecompetition may have on Luka.

e) Port assets21

When considering the legal regime of theport assets, a distinction must be made bet-ween the movable and immovable assets. Thesituation with the movables is clear: they be-long to enterprise Luka Rijeka and have beenincluded in the evaluation of Luka’s assetsfor the purposes of transformation. On theother hand, the immovables deserve specialattention in this opinion. There are basicallytwo categories of immovable assets in theport (art. 2 (5) and (6)):

- port infrastructure (including piers, jetties,roads, railroads, buoys and the like);

- port suprastructure (including office buil-dings, warehouses, silos, tanks, cranes etc.).

Immovable assets in the port are traditio-nally subject to a special non-ownership regi-me. The legal formula behind such regime isas follows: ports, by definition, constitutepart of maritime domain. Maritime domain,including any immovable assets located wi-thin the domain area, may not be subject toanyone’s ownership and enjoys the State’sspecial care; consequently, all immovableslocated within the port area are maritime do-

main and may not be subject to ownership.This has been the legislative principle underthe previous law (see art. 4 and 26MWDPHA), as well as under the current one(see supra 1 and 3) The two regimes differ,however, concerning Luka’s rights and re-sponsibilities with respect fo these assets.

Under the old regime, Luka as enterprisein social ownership enjoyed the right to usethe immovable assets constituting the port in-fra and suprastructure by virtue of the au-thorization received from the local municipa-lity. Such right of use included not only theright to commercially exploit the facilities,but also a right and a duty to manage, main-tain and develop the same. The use of the fa-cilities was subject to no charge. On the otherhand, Luka was responsible for the mainte-nance and development of the infra and su-prastructure facilities. Building of such faci-lities was to a substantial extent financedfrom Luka’s own sources.22

Under the new regime, building and main-tenance of the port infra and suprastructure isthe responsibility of the PRA (PSA).Commercial entities may receive a concessionto use such facilities, in consideration of whichthey have to pay certain charge. When esta-blished, the PRA (PSA) took over the man-agement of the port infra and suprastructure,as well as all Luka’s financial rights and obli-gations from the previous period in connectionwith the same. Until it is transformed and un-til it receives a priority concession, Luka willhave the right to use the port infra and supra-structure facilities at no charge. In principle,the shift to the new regime will have a two-way financial impact on Luka. On the onehand, having ceased to be the prime responsi-ble party for the building and maintenance ofthe port facilities, Luka is released from theappertaining financial burden. On the otherhand, the duty to pay concession charges is anitem of cost that Luka has not had before.

21 See Vinko Hla~a: Pravni problemi upotrebe i kori{tenjapomorskog dobra u morskim lukama (review in the bookPomorsko dobro - dru{tveni aspekti upotrebe ikori{tenja), Rijeka, 1996, pp. 93 - 94. Dragan Bolan~a:Pretvorba dru{tvenog vlasni{tva u lukama otvorenim zajavni promet , “Pravo i porezi”, Zagreb, 1998, No. 8, pp.5 - 8.

22 See Dragan Bolan~a: Pravni reìm hrvatskih luka otvore-nih za javni promet s posebnim osvrtom na pravni statusobjekata lu~ke podgradnje i nadgradnje, “Zbornik radovaPravnog fakulteta u Splitu”, No.. 1 - 2, 1999, str. 115 - 116.


242

Much like in the case of the concessionsfor port activities the amount of the conces-sion charge should reflect the amount of theconcessionaire’s planned investment duringthe concession period. Accordingly, if Lukahas plans to invest in the maintenance and de-velopment of the port facilities involved inthe priority concession, the amount of con-cession charge should be such as to enableLuka to return the investment within the con-cession period.

The transitional provisions of the SPA,read in conjunction with the relevant provi-sions of the Decision on Establishment of thePort of Rijeka (Split) Authority, contemplatethat, with the shift of the management overinfra and suprastructure in the port, the PRA(PSA) takes over all Luka’s rights as well asall its obligations in connection therewith. Ifat the time of the take-over Luka had any out-standing obligations from the past in connec-tion with the building and development of theport facilities (e.g. unpaid loan installments),such obligations are now the responsibility ofthe PRA (PSA). As a counterpart thereto, thePRA (PSA) is authorized to collect anyclaims that Luka had against third persons inconnection with the use and commercial ex-ploitation of the maritime domain.Nevertheless, it may be the case, at least withsome facilities, that Luka’s capital invest-ments made before the take-over have notbeen fully covered by Luka’s revenues befo-re the take-over. The amount of such uncove-red investment has not been taken over by thePRA (PSA), because it represents the sums ofmoney already paid by Luka (which amountsare therefore not considered as Luka’s obli-gations for the purpose of take-over). Thoseamounts will therefore remain in Luka’s ba-lance sheet as a loss, whereas the assets intowhich the investment was made are no moreunder Luka’s control. Moreover, Luka couldnow be required to pay concession chargesfor the use of such facilities. For this reason,it is strongly suggested that, in negotiatingthe terms of the priority concession, Luka at-tempts to arrange for a regime whereby the

payment of concession charges would be re-duced (or, if necessary, abolished altogetherduring the period of priority concession) sothat it reflect that amount of Luka’s invest-ment in the building and maintenance of theport infra and suprastructure which has notbeen taken over by the PRA (PSA). We be-lieve that the concept of priority concessionhas been introduced in order to enable Lukato acquire such concession terms and condi-tions which will enable it to recover its pastinvestments to the highest possible extent andprepare for the new competitive regime ofusing port facilities in the future.

3. THE COMPARISON WITH PORTSOF KOPER AND TRIESTE

a) Port of KoperThe basic legal framework in the port of

Koper is analogous to the one that used toapply in Rijeka until the entry into force ofthe SPA.23 Luka Koper, as a port company(i.e, a commercial company engaged in portactivities), carries out the tasks of the portmanager. Such power was received from thelocal municipality pursuant to an act whichdefined the facilities (the port area, the ob-jects of port infra and suprastructure, as wellas the unbuilt pieces of coast) to be entrustedto the management of Luka Koper. As theport company, Luka Koper is in charge of thebuilding and maintenance of the port infraand suprastructure.24

As it follows, the management functionin the port of Koper has not been entrusted toa port authority or a similar state institution.The functions of port management and com-mercial exploitation of the port facilities are

23 The legal regime of ports in the Republic of Slovenia isgoverned primarily by the Ports Act (Official Gazette ofthe Socialist Republic of Slovenia No. 7/77, 29-1403/86,5-262l90; Official Gazette of the Republic of SloveniaNo. 10-407/91, 55-2515/92, 13-587/93, 66-2401/93, 66-2402/93, 29-1356/95)

24 Building and/or refurbishing of any shore facility is sub-ject to prior consent of the relevant Harbour Master’sOffice.

concentrated within a single entity - LukaKoper. Unlike its Croatian counterpart (LukaRijeka), Luka Koper has passed the processof transformation from the social ownershipto a known-owners regime and operates as ajoint stock company. Despite the absence ofstate institutions, Luka Koper is effectivelycontrolled by the State through the State’smajority interest in the Luka’s stock capital,25

as well as through a substantial number ofmembers in Luka’s Supervisory Baard.Nevertheless, Luka Koper is financed enti-rely from its own business, pays taxes and re-ceives no state subsidies.

Apart from carrying out the basic port ac-tivities (such as loading/discharging of car-go, embarking/disembarking passengers,warehousing), Luka Koper as the port com-pany may also perform other activities thatare associated with, or enable a more tho-rough and cost-effective use of the port (suchas industrial manufacturing, processing, andfinishing of goods, as well as towage, pilota-ge, ship-chandling and the like). Never-theless, Luka Koper has the right to entrustsome of these ancillary activities to othercommercial companies. At present, LukaKoper’s commercial activities are concentra-ted mainly at terminal operations, each of theterminais constituting a separate profit centrewithin the joint stock company.26 Many of theancillary port activities are carried out by se-parate companies set up by Luka Koper.Some of them are fully owned by LukaKoper,27 while in a number of others LukaKoper holds various capital interests.28 The

tariffs for the port activities are determinedby Luka Koper. Luka Koper is entitled to col-lect port dues.

The port assets are, too, under the man-agement of Luka Koper. To the best of ourknowledge, and although the Ports Act is si-lent on this matter, the port facilities, as wellas the underlying land, are in the ownershipof Luka Koper and have entered into its assetevaluation for the purposes of transforma-tion.29 The Slovenian Ports Act does not reco-gnize a concept of maritime demesne.30

b) Port of TriesteThe concept of a single port company en-

joying a monopolistic position has been abo-lished in Italian ports fairly recently, with theentry into force of the Law No. 84 of 28January 1994.31 This law has introduced adualism between port management and com-mercial activities, that is to say, between theport authority and commercial companies.

The port of Trieste has swiftly followedthe new concept. The Port Authority is incharge of coordinating the commercial acti-vities within the port, managing the port faci-lities and determining the strategic businesspolicy.

Commercial activities may be performedwithin the port on the basis of a concessiongranted by the port Authority. In order to qua-lify for receiving a concession, an applicantmust satisfy the organizational, financial,


25 Luka Koper has the following ownership structure: theRepublic of Slovenia owns 51% of the stock capital;various state funds - a total of 18,70%; Koper Community- 7.70%; other legal entities - 2,20%; other shareholders -20,20%,; stockbroking companies - 0,20% - see Port ofKoper Annual Report 1997, p. 9.

26 At present, there are 11 profit centres. They are separateorganizational units within the joint stock company, buthave no legal personality of their own.

27 For example, INPO d.o.o., Free Zone d.o.o. and Pristand.o.o.. Each of those companies operates as a limited lia-bility company.

28 For example, Luka Koper holds 49% of the capital inAdria Tow, a towage company, and in Car Service, whileit holds 25% of the capital in Logistic Service.

29 See, for example, Luka Koper’s balance sheets as at 31December 1997 - see ibidem, p.25.

30 See Grega Virant: Pravni poloàj uporebnika javnegadobra, “Pravnik”, Ljubljana, No. 9 - 10, 1995, p. 519.

31 The formal stimulus to such a change came from theruling issued by the European court of Justice inDecember 1991 to the effect that the legal regime then inforce, i.e. the one prescribed by the Italian Codice dellaNavigazione of 1942. was contrary to the principles ofthe EEC Treaty, in that such regime was not allowing forfree competition in the ports; the port companies were theonly sources of manpower; as such, they were disinclinedto use modern technologies, and, at the same time, wereforcing upon disproportional and non-competitive pricessee art. 28 - 58 of mentioned act (Leopoldo Tulio: Codicedella Navigazione, Milano, 1992, pp. 10 - 16).


244

technological and formal requirements pre-scribed by the regulations accompanying theLaw no. 84/94.32 Concessions are granted onthe basis of a public tender, which should en-sure that the chosen company offers the bestterms of business regarding the amount of in-vestment, turnover, level of occupancy of theport facilities, as well as the amount of con-cession charges. In order to maintain the hi-ghest standard of services, the Port Authoritymay revoke the concession if the chosencompany has not achieved the planned objec-tives, and may determine the highest numberof concessions to be issued within a period oftime. Also, the chosen company is obliged tomake its tariffs public and stick to them.

Under the Italian law, ports are conside-red maritime demesne (demanio marittimo),are open to public use, and are subject to noprivate ownership.33 The management of themaritime demesne is the responsibility of theState. The maritime demesne in the ports ismanaged by the Port Authorities. As a practi-cal emanation of the regime where port acti-vities are in the hands of private companies,the Port Authority has the right to let the useand operation of port facilities to commercialcompanies on the basis of a concession, thusexcluding such port facilities from the gene-ral public use. There is a dualism of legal re-gimes of immovable assets under concession.On the other hand, the facilities already ex-isting at the time of receiving concession arenecessarily the maritime demesne and arethus under the non-ownership regime. On theother hand, any facilities built by the conces-sionaire during the concession on the mariti-me demesne are the ownership of the conces-sionaire during the concession period andmay be mortgaged in favour of third persons.

With regard to both types of concessionsdescribed above, the duration and the amountof concession charge should always reflectthe level of investment made by the conces-sionaire, as well as the concessionaire’s in-volvement (in terms of finance, organization,equipment, time and personnel) in the safetyactivities in the port.

4. CONCLUDING REMARKS

The Croatian ports by definition constitui-te part of maritime domain. The CroatianMaritime Code of 1994 regulates the mariti-me domain as the public estate of interest tothe Republic of Croatia, which is under herspecial protection, and shall be used and/orexploited under the conditions and in themanner prescribed by law. The maritime do-main includes inter alia seashore, ports andharbours. There is no property in the maritimedomain or other proprietary rights on any ba-sis. Anybody is free to use and/or to be bene-fited by the maritime domain according to itsnature and purpose in conformity with theprovisions of Croatian Maritime Code.Special use and/or economic exploitation of apart of the maritime domain may be concededto physical and legal persons (concession)provided that such use is not in contradictionwith the interests of the Republic of Croatia.The most important act for ports open to in-ternational public traffic (for example Rijekaand Split) is Sea Ports Act of 1995. This actseparates strategic management from com-mercial activities in public ports introducing adualism of entities in charge of such activities.On the one hand, the functions of strategicmanagement, development, protection andmaintenance, as well as coordination and con-trol of commercial activities have been entru-sted to the Port Authority, a State entity witha predominant influence from theGovernment. On the other hand, the commer-cial activities should be in the hands of a num-ber of commercial companies. In order to beable to perform commercial activities (andthus earn profit) within the port, such compa-nies must obtain appropriate authorization

32 Such regulations are contained in the Decree of 31 March1995 (Regolamento di cui all’art. 16 della legge 28 gen-naio 1994, n. 84), issued by the Ministry of Transport andNavigation.

33 For more details see Vojko Bor~i}: Koncesije na pomor-skom dobru u Italiji (review in the book Pomorsko dobroi koncesije), Rijeka, 1995, pp. 69 - 74.

(concession) from, and pay certain charges to,

the Port Authority. The except is transformed

enterprises in social ownership (Luka) which

has to right to receive a priority concession

for carrying out the port activities and using

the port facilities. In comparison with ports of

Koper and Trieste, we can conclude that un-

der the Italian law ports are considered mari-

time domain, while the Slovenian law does

not recognize this concept.



246

Dr DRAGAN BOLANÂ, Associate Professor of Maritime Law Faculty of Law,

University of Split

Dr GORDAN STANKOVI], Lawyer, Head of International Department Law Offices

Vuki}, Jelu{i}, [ulina & Stankovi}, Rijeka

PRAVNI STATUS MORSKIH LUKA OTVORENIH ZA JAVNI PROMET S POSEB-NIM OSVRTOM NA LUKE RIJEKA I SPLIT

SA@ETAK

U prvom dijelu ovog rada autori analiziraju pravni status luka kao pomorskog dobra u RepubliciHrvatskoj. U drugom dijelu, autori govore o Zakonu o morskim lukama iz 1995. s posebnim osvrtom namorske luke otvorene za javni promet. Nagla{avaju novine tog zakona (podjela obavljanja lu~kih funk-cija, uloga Lu~ke uprave, pretvorba dru{tvenog vlasni{tva, poseban postupak koncesija za lu~ke djelat-nosti, status lu~kih pokretnina i nekretnina). Kona~no, u tre}em dijelu uspore|uju poloàj na{ih luka teslovensko (luka Koper) i italijansko pravo (luka Trst).

Dr. sc. IVAN ROM[TAJN, STJEPAN HMURA: Potreba nove zakonske regulative u podru~ju sigurnosti ...Pravni vjesnik 16 (3-4): 247-266, 2000. 247

I. UVODNE NAPOMENE

1. Cestovno prometno pravo, u naj{irem

smislu rije~i, tvore pravni propisi kojima se

ure|uju odnosi u cestovnom prometu. Tu se,

dakle, radi o formalnim zakonskim i podza-

konskim uzorima (fontes juris cognoscen-di), posebnom zakonodavnom i {ire, norma-

tivnom podru~ju.

U drugom smislu cestovno prometno pra-

vo ozna~uje znanstveno podru~je kojemu je

predmet istraìvanja pravno ure|enje odnosa

u cestovnom prometu.

U formalnom smislu, cestovno prometno

pravo tvore me|unarodni i unutarnji propisi,

izravni i posredni izvori. Predmet su cestov-

noga prometnog prava odnosi izme|u subje-

kata cestovnog prometa nastali u svezi sa

sudjelovanjem u prometu. Ti odnosi pripada-

ju raznim pravnim podru~jima.

Prema odnosima koje ure|uje, cestovno

prometno pravo moè imati javnopravni ili

privatnopravni zna~aj. U sektoru javnoga

prava najve}u va`nost imaju propisi uprav-

noga i kaznenog prava, a u drugoj oblasti pro-

pisi imovinskoga prava.1

UDK 347.763:656 (497.5)



Dr. sc. IVAN ROM[TAJN, redoviti profesor Pravnog fakulteta Sveu~ili{ta J. J.Strossmayera u OsijekuSTJEPAN HMURA, na~elnik Op}ine Podgora~

POTREBA NOVE ZAKONSKE REGULATIVE U PODRU^JUSIGURNOSTI I PREVENTIVE CESTOVNOG PROMETA U REPUBLICI HRVATSKOJ

Bez razvijenog mehanizma, u na{oj legislativi, o problemima si-

gurnosti cestovnog prometa i njegovih sudionika, ne moè se u nas, a ni u

svijetu, zamisliti gospodarska aktivnost i materijalna sigurnost.

U svakodnevnim i brojnim prometnim nezgodama stradaju ljudi i nji-

hova imovina. Godi{nje u svijetu na cestama gine oko 300.000 osoba, a

milijuni i milijuni postaju trajni invalidi.

Autori, u namjeri da se de lege ferenda uklone odre|eni zapaèni

nedostaci sigurnosne cestovne regulative u nas, i da bi se ljudske i materi-

jalne {tete u prometu smanjile, daju prikaz potreba nove zakonske regula-

tive u podru~ju sigurnosti cestovnog prometa u Republici Hrvatskoj.

Ukazuju i na potrebitu zakonsku prevenciju.

Klju~ne rije~i: sudionici u prometu, voza~i, mladi voza~i, prometno

kazneno pravo, provedbe voza~kih ispita, privremena voza~ka dozvola.

1 Berislav Pavi{i} i suradnici, Komentar Zakona o sigurno-sti prometa na cestama, Pravni fakultet Sveu~ili{ta uRijeci, Rijeka, 1996.

II. CESTOVNO PROMETNO ZAKO-NODAVSTVO

Poredbeni pregled vaè}ega zakonodavst-va u 5 (pet) visokorazvijenih europskih ze-malja (Austriji, Italiji, Njema~koj, [vicarskoji [panjolskoj) pokazuje da je temeljni zakon-ski izvor ozna~en kao Zakon (ili Zakonik) oprometu na cestama ili, jednostavno, kao za-kon o cesti2.

U tome se ti propisi razlikuju od hrvat-skoga temeljnog propisa koji je ozna~en kaoZakon o sigurnosti prometa na cestama3.

III. PROMETNO KAZNENO PRAVO

Cestovni promet podru~je je masovnogasudjelovanja ljudi i dobara, ali, tako|er, i vrlobrojnih pojava kr{enja prometnih propisa.Pojava kr{enja prometnoga propisa, pojavaprometne nediscipline za koju je predvi|enaodre|ena sankcija, u naj{irem smislu rije~i,jest prometni delikt.

Masovna pojava prometnih delikata jestprometna delikvencija.

Te pojave zahtijevaju posebni sustav mje-ra za njihovo sprje~avanje, odnosno otkla-njanje negativnih posljedica. To je mogu}e ilisustavom mjera ante delictum koje susloène, raznorodne i skupe, ali pouzdane itrajne ili mjerama post delictum koje se po-glavito svode na primjenu represivnih mjera iotklanjanja ili umanjenja {tetnih posljedicakoje vaè po naravi stvari i nemaju zna~ajkakav ima prva skupina, ali ~ija je primjena,posebice u tehni~kome smislu, relativno jed-nostavnija i, sa stajali{ta dràve, manje sku-pa. Istodobno, ona sna`no utje~e na prava islobode pojedinca.

Prometna je delikvencija, dakle, (masov-na) pojava kr{enja prometnih propisa ili rad-nji kojima se ~ine prometni delikti. Prometnidelikti potpadaju pod reìm prometnoga kaz-nenog prava u naj{irem smislu rije~i, kao

ukupnosti pravnih propisa koji se odnose napojave prometnih delikata.

Prometni delikti me|usobno se razlikujuprema brojnim zna~ajkama. Tako, primjeri-ce, prema objektu za{tite, subjektu, radnji,posljedici i drugim zna~ajkama.

Za na{e je razmatranje va`na razlika kojase temelji na vrsti neprava koje se ~ini poje-dinim prometnim deliktom. Naime, prometnidelikt moè biti prema sadràju neprava kojeostvaruje: a) kazneno djelo u uèm smislurije~i, b) administrativni (upravni) kazneniprijestup, c) druga vrsta neprava (stegovni,civilni delikt). Podru~je dràvne vlastika`njavanja u kojem dràva ostvaruje jus pu-niendi jesu kaznena djela i administrativniprijestupi, u nas prekr{aji. Ostali su delikti iz-van toga uvjetovani posebnim odnosom i natome utemeljenoj odgovornosti. Prometni de-likti kojima se ostvaruju obilje`ja kaznenihdjela jesu prometna kaznena djela.Promatrana kao masovna pojava tvore (ce-stovni) prometni kriminalitet. To su najteìoblici prometne delikvencije za koje se pred-vi|aju najstroè mjere kaznenog prava.

Ukupnost odredaba o prometnim kazne-nim djelima jest (cestovno) prometno kaz-neno zakonodavstvo u uèm smislu rije~i.U {irem smislu, prometno kazneno zakono-davstvo jest ukupnost propisa o prometnimkaznenim djelima i prometnim prekr{ajimapa ~ak, in extremis, propisa o svim vrstamaprometnih delikata.

Prometno kazneno zakonodavstvo uuèm smislu rije~i tvore ~etiri najva`nije sku-pine propisa:

a) propisi o (cestovnim) prometnim kazne-nim djelima,

b) propisi op}ega dijela kaznenog zakono-davstva s posebnim sadràjima namijenje-nim prometnim kaznenim djelima,

c) posebni postupovni propisi (te propisi oustroju tijela kaznenog postupka) i

d) propisi o izvr{enju kaznenih sankcija.

Disciplina koja se bavi znanstvenimistraìvanjem prometnoga kaznenoga zako-

Dr. sc. IVAN ROM[TAJN, STJEPAN HMURA: Potreba nove zakonske regulative u podru~ju sigurnosti ...Pravni vjesnik 16 (3-4): 247-266, 2000.

248

2 Pavi{i} i suradnici: n. dj. (str. 19)

3 Zakon o sigurnosti prometa na cestama “Narodne novine”,br. 59/96.


nodavstva jest prometno kazneno pravo. Toje, u ovisnosti o stvarnom razvoju, posebnadisciplina unutar kaznenog prava.

U podru~ju propisa o prometnim delikti-ma sna`no je prisutna te`nja prema dekrimi-naliziranju i zamjeni mjera tradicionalnogkaznenog prava drugim mjerama, u prvomeredu takvima koje se ozna~avaju kao uprav-no (administrativno) kazneno pravo4.

Polazi{te na kojem se temelji takav razvojprava prometnih delikata jest u shva}anju dakazneno pravo u uèm smislu rije~i za{ti}ujetemeljne vrijednosti ~ovjeka od najteìh na-pada (fragmentarnost, supsidijarnost i akce-sornost kaznenopravne za{tite), a da se kodvrlo velikoga dijela masovne pojave promet-nih delikata radi o kr{enju prometnih propisakoje nema teìnu kaznenog neprava u uèmsmislu rije~i i za koje kaznenopravna za{titanije neophodna niti primjerena. Me|utim,znanstvena saznanja, do kojih je do{lo kazne-no pravo, koriste se i u podru~ju upravnogakaznenog prava, posebno ona koja se ti~u te-meljnih pretpostavki odgovornosti za pro-metni delikt.

Prometno je kazneno pravo u izloènomsmislu, kao cjelina, obiljeèno ispreplitanjemodnosa utvr|enih kaznenim i prometnim(upravnim) pravom, ali va`no mjesto uprou~avanju tih odnosa imaju neke druge (upravilu nepravne) discipline me|u kojima po-sebice: kriminologija, kriminalistika, kineti-ka, sudska medicina s toksikologijom, trau-matologija itd. Sloènost objekta istraìvanjai razvoj posebnih znanstvenih metoda doveoje do relativnoga osamostaljivanja tih po-dru~ja u odgovaraju}e subdiscipline (primje-rice prometne kriminologije, kriminalisti-ke i dr).

Najva`niji izvori hrvatskoga cestovnogprometnog kaznenog zakonodavstva u sekto-ru kaznenoga neprava bile su odredbe izGlave XIV. Krivi~nog zakona RepublikeHrvatske (KZH)5

Skupni, zajedni~ki objekt za{tite kazne-nih djela je sigurnost javnog prometa, daklesadràj i kakvo}a odnosa koje ure|uje Zakon.To je, u smislu zakonskih odredaba, odnosza{ti}enosti od pojava opasnosti, uve}anogarizika ugroàvanja. Potrebno je naglasiti daje objekt za{tite samo javni promet, dakletakav koji je dostupan svima pod jednakimuvjetima.

Zakonski opisi kaznenih djela protiv si-gurnosti javnoga prometa sadrè postupanjakojima se izaziva opasnost u prometu

6.

Skupni objekt za{tite (sigurnost prometa)sloèna je, izvedena vrijednost: tvori juza{tita tjelesnoga integriteta materijalnih vri-jednosti, poretka odnosa. Te se vrijednostiina~e za{ti}uju u svojem izvornom zna~enjudrugim kaznenim djelima (protiv ìvota i ti-jela, op}e sigurnosti, imovine). Ovdje im sepruà posebna za{tita kao vrijednostima,komponentama koje tvore posebnoza{ti}eni odnos sigurnosti prometa.

Zakonski opisi 5 (pet) osnovnih promet-nih kaznenih djela utemeljeni su na tipi~nimvidovima izazivanja opasnosti u prometu. Tosu zakonski modeli koji, u pravilu, obuh-va}aju {irok sadràj razli~itih postupanja.

Zna~ajno je obilje`je zakonskih opisablanketnost.

Na njoj se utemeljuje tijesna, bitna pove-zanost kaznenog prava s odredbama promet-noga upravnoga prava. U pravilu, radi se opravoj blanketnosti jer se odredba kaznenogaprava moè primijeniti samo posredstvomodre|ene odredbe prometnoga prava7.

Mi{ljenja smo da se nije smio donijetiZakon o sigurnosti prometa na cestama prijenego je done{eno Novo hrvatsko kazneno za-konodavstvo. Sabor Republike Hrvatske je19. rujna 1997. godine prihvatio nov KazneniZakon i time je zavr{io dugotrajni posao us-kla|ivanja hrvatskoga materijalnoga kazne-nog prava s Ustavom8 iz 1990. godine.

4 B. Pavi{i}, str. 245 KZH, pro~i{}eni tekst: Narodne novine, br. 32/1993; i

28/1996

6 B. Pavi{i}, ET AL; str. 26 7 Isto, str. 278 Ustav Republike Hrvatske, Narodne novine br. 56/90 od

22. prosinca 1990.


250

Ve} na prvi pogled vidi se da jePrijedlogom ostvarena sinteza odredaba kojesu do sada bile u dvije glave: “protiv op}e si-gurnosti ljudi i imovine” te “protiv sigurnostijavnog prometa”.

Valja napomenuti da je bilo sugestija po-jedinih eksperata za kazneno pravo, odnosnopredstavnika pravosudnih institucija (npr.Vrhovnog suda Republike Hrvatske, Dràv-nog odvjetni{tva Republike Hrvatske etc.) dase iz Prijedloga zakona u cijelosti izostavesada{nji delikti “ugroàvanja javnog prome-ta, odnosno “ugroàvanja javnog prometa us-lijed omamljenosti “jer se njihovi sadràji ubiti mogu pokriti” klasi~nim inkriminacija-ma iz glave protiv ìvota i tijela kao i drugimrelevantnim odredbama”. Posljedica (stati-sti~ka) tog rje{enja bio bi “drasti~an” pad kri-minaliteta u Republici Hrvatskoj jer na tzv.prometna kaznena djela u ukupnoj strukturidolazi preko 30% svih kaznenih djela, ame|u njima je najvi{e onih koja su po~inje-ni iz nehaja9.

Ipak, ovaj prijedlog nije usvojen pa jeodlu~eno kako predlaè, tj. Zakon zadràvaposebnu inkriminaciju ugroàvanja sigurno-sti u prometu pod nazivom “izazivanje pro-metne nesre}e” (ne bitno izmijenjenogsadràja) te istu - zajedno s klasi~nom inkri-minacijom “nepruànja pomo}i osobi koja jeozlije|ena u prometnoj nesre}i” smje{ta uglavi XX10.

IV. ZAKON O SIGURNOSTI PROMETANA CESTAMA

Zakon o sigurnosti prometa na cestama,najva`niji hrvatski izvor cestovnoga promet-nog prava od svoga je dono{enja 1992. godi-ne u nekoliko navrata mijenjan i dopunjavan(i vi{e puta ispravljan “Narodne novine”, broj84/92; 5/93; 6/93; 26/93; 26/94; 43/96;54/96). Nakon duljeg razdoblja priprema do-

nesene su najnovije izmjene i dopune. Oneunose zna~ajne novosti u ustroj cestovnogprometnog prava

11.

Uz kona~ni prijedlog zakonske noveleizloèno je op{irno obrazloènje s iscrpnimstatisti~kim podacima o pojavama u cestov-nom prometu koje su polazi{te najnovijihzakonskih rje{enja kod ~ega je predlagateljposebice istaknuo jo{ uvijek neprihvatljivovelik broj prometnih nezgoda i njima uvje-tovanih posljedica.

Sigurnost prometa na cestama ima vi{ezna~enja12.

Kao dio op}e sigurnosti taj pojamozna~ava kakvo}u odnosa u prometu na ce-stama koju obiljeàva stanje za{ti}enosti su-dionika i dobara.

Sigurnost u tome smislu uvaàva redovnoèljeno stanje sustava i sadràj odnosa koji sudru{tveno prihvatljivi, svrhoviti i planirani.

U tome je smislu sigurnost prometa nacestama dio op}e sigurnosti, a ona jeUstavom za{ti}eno pravo pojedinca.Strukturno, sigurnost uvjetuju odnosi temelj-nih sastojaka prometa na cestama i sudionika,vozila, cesta i prometnih pravila. Tako pro-matrani temeljni sastojci prometa na cestamabitni su ~imbenici sigurnosti prometa kojitvore sustav sigurnosti prometa na cestama.Svaki ~imbenik komponenta je sustava sigur-nosti prometa na cestama, ali istodobno i za-seban podsustav sigurnosti.

Suprotnost je pojmu sigurnosti nesigur-nost, neredovno stanje, opasnost, ugroènostsudionika i dobara, neèljeno, dru{tveno ne-prihvatljivo i nesvrhovito stanje ili, u sustav-nom smislu, pojava entropije. Ugroènost jeodre|ena pojavom opasnosti. Sigurnost, na-protiv, mjenicu izostankom. Iz toga slijedi daje opasnost negacija sigurnosti i obrnuto.

9 Vlada Republike Hrvatske, Kona~ni prijedlog Kaznenogzakona, lipnja 1997, Obrazloènje, str. 209.

10 @eljko Horvati}, Novo Hrvatsko kazneno pravo, Organi-zator, Zagreb, 1997.

11 Zakon o sigurnosti prometa na cestama, Narodne novinebr. 59/96 – pro~i{}eni tekst.

12 Pavi{i}, B.: Komentar zakona o sigurnosti prometa nacestama, str. 37 i dalje.


Opasnost ili ugroènost u prometu na ce-stama op}enito je neredovno stanje u kojem,prema iskustvenom znanju, moè nastupitipovreda za{ti}enoga dobra. U njemu mjestosigurnosti, za{ti}enosti, postoji opasnost,ugroènost (izloènost ozljedi, {teti, ìvotnojpogibelji i sl.).

U prometu na cestama neizbje`no posto-je izvori opasnosti koju izazivaju vozila, su-dionici u prometu i cesta. Oni poglavito slije-de iz kretanja kao bitne zna~ajke prometa. Tisu izvori opasnosti ili takvi da ostaju u grani-cama dru{tveno prihva}enoga rizika (stupnjaizloènosti pravnoga dobra opasnosti), dakleu okvirima pojma sigurnosti (koji je u zavi-snosti o njihovu utjecaju ve}i ili manji, alidru{tveno prihvatljiv), ili izlaze izvan tih ok-vira i predstavljaju opasne pojave, rizik kojiprelazi dru{tveno prihvatljivu mjeru.

Taj smisao rizika u suvremenoj se znano-sti kaznenoga prava pojavljuje kao dopu{tenirizik (ili dru{tveno prihvatljivo postupa-nje). On se u praksi sudova europskih zemal-ja (primjerice njema~kih) sve vi{e uzima ilikao poseban razlog isklju~enja protupravno-sti ili okolnost koja isklju~uje postojanje za-konskoga bi}a djela.

Opasnost13 u prometu moè biti razli~ita.Apstraktna opasnost14 odnosi se na situaci-ju u kojoj se ne zahtijeva nastupanje stvarneopasnosti za za{ti}eno dobro. Za{ti}eno do-bro ne mora biti, doista ugroèno, ne mora zanjega stvarno nastupiti bliska mogu}nost,vjerojatnost povrede. Naime, apstraktna opa-snost izraàva opasnost same radnje: njezintipicitet, svojstvo da izaziva opasnost (iakonje u konkretnome slu~aju stvarno nije bilo,kao u primjeru vo`nje lijevom stranom cestena kojoj se u vrijeme radnje ne nalazi drugovozilo niti sudionik). Zbog toga {to odre|enaradnja, u pravilu, dovodi do opasnosti, ona jejo{ uvijek, bez obzira na konkretne okolnosti,dakle apstraktno opasna. Budu}i da je pro-met na cestama visokonormativna oblast, za-

konodavac takve radnje nastoji zabranitiupravo stoga {to su one na~elno, bez obzirana stvarne okolnosti, opasne.

U tom se smislu apstraktna opasnost po-javljuje kao zakonodavni motiv inkriminira-nja u preteìtom dijelu prekr{ajnog neprava imanjemu dijelu kaznenog neprava u uèmsmislu. To su kaznena djela apstraktnogugroàvanja. U njima opasnost nije posljedi-ca niti zakonsko obilje`je djela.

Ta djela nemaju posljedice, to su kaznenadjela koja sadrè samo postupanje kao nepra-vo. Pitanje kauzaliteta se ovdje ne postavlja.

Konkretna opasnost15 (ugroènost) je zarazliku od toga stvarno nastupila. Stvarna seopasnost utvr|uje jednako kao i materijalnapovreda. To zna~i da izme|u radnje kojom jeizazvana i opasnosti kao posljedice mora po-stojati uzro~na veza, s tim da je ona hipote-ti~ka (jer posljedica nije stvarna povreda ve}izvanredno stanje), ali je ina~e u svemu dru-gome (subjektivnim, instrumentalnim, tem-poralnim, lokalnim i modalnim zna~ajkama)jednaka uzro~noj vezi kod stvarne povrede.

Valja upozoriti da pojam opasnosti uZakonu nije do kraja razra|en.

Tako je i dalje zadràn ve} spomenuti po-jam neposredne opasnosti koji potje~e izvanjskih zakonskih izvora. U kaznenom sepravu u funkciji posljedice osnovnih kazne-nih djela ugroàvanja prometa predvi|a kon-kretna opasnost. Ispitivanje ukazuje da se za-pravo radi o istoj vrsti stvarno nastupile opa-snosti koja je ukulju~ena u teè oblikeprekr{ajnoga neprava, a koju Zakon, u ve}spomenutom smislu, ozna~ava kao neposred-nu opasnost. Konkretnost cjeline prometnogkaznenog zakonodavstva nalaè da se taj te-meljni pojam sadràjno i izrazno ujedna~i (uovom slu~aju kao konkretna opasnost).

U kaznenome se pravu sigurnost prometakoristi i u funkciji ozna~avanja sadràja in-kriminiranoga pona{anja (radnje ostvarenja

13 Ba~i}, F., [eparovi}, Z.: Krivi~no pravo – posebni dio,Narodne novine, Zagreb, 1992, str. 159

14 Ibidem, str. 15915 Ba~i}, [eparovi}: n. dj., str. 159


252

kaznenog djela ili prekr{aja). Za tu se svrhukoristi pojmovna cjelina: ugroàvanje sigur-nosti prometa. Pomo}u te sintagme stvarajuse legislativni modeli prometnih inkriminaci-ja. Tu je sigurnost prometa sastojak zakon-skoga opisa kaznenog djela i valja je razliko-vati od funkcije koju ima kao objekt za{titekoji nije sastojak zakonskoga bi}a djela

16.

Pojam sigurnosti na cestama koristi se i usmislu ozna~avanja (preventivne) djelatnostispre~avanja nezgoda i nesre}a. U tom se ok-viru sigurnost prometa na cestama isti~e kaocilj, svrha odre|enih dru{tvenih nastojanja.Time ona postaje socijalna i ekonomska kate-gorija.

Sigurnost je prometa na cestama pravno-regulativna kategorija, predmet ure|enjaodre|enih pravnih propisa. Zakon je njegovosnovni najva`niji izvor. Njime se ure|ujuodnosi me|u temeljnim sastavnicama prome-ta na cestama, utemeljuju pravila pona{anjasudionika te druga pitanja ~ime zakon dobivazna~enje temeljnoga izvora posebnog po-dru~ja prometnoga upravnog prava.

Prometno upravno pravo obiljeàva ve-lik broj zakonskih i podzakonskih izvora,masovnost adresata, visok stupanj normativ-nosti, stanovitu autonomiju, internacionali-zaciju uvjetovanu me|unarodnim zna~ajemsuvremenoga prometa na cestama, prohibi-tivnost itd.

Pravila Zakona vrlo su va`na i izvan po-dru~ja prometnoga upravnog prava. To je po-sebice zna~ajno za cjelokupno prometno kaz-neno pravo u kojem je velik broj blanketnihpropisa koji upu}uju na njegove odredbe, alii izvan toga, u podru~ju imovinskoga i drugihgrana prava.

Zakon nije izri~ito odredio pojam sigur-nosti prometa na cestama. Me|utim, odred-bom ~l. 1. odre|eno je {to Zakon ure|uje.Kad se sadràji, istaknuti u ~l. 1. st. 1.,poveù s nazivom Zakona, onda valja zak-lju~iti da je u tome ~lanku sadràn popis ob-jekata zakonskoga ure|enja upravno sloèn,

vi{ezna~an zakonski pojam sigurnosti pro-meta na cestama. Predmet ure|enja Zakonaje sigurnost prometa na cestama. To, dakle,nije zakon o prometu na cestama

17.

Zakon18

sadrì sljede}e sustavne cjelinerazvrstane u odjeljke:

I. Osnovne odredbe

II. Ceste

III. Prometna pravila (pododjeljci 1.-30.)

IV. Prometni znakovi (pododjeljci 1.-7.)

V. Du`nosti u slu~aju prometne nezgode

VI. [portske i druge provedbe ili aktivnosti

VII. Ograni~enje prometa

VIII. Voza~i (pododjeljci 1.-6.)

IX. Vozila (pododjeljci 1.-4.)

X. Posebne sigurnosne mjere

XI. Savjet za sigurnost prometa na cestama

XII. Kaznene odredbe

XIII. Ovla{tenja za dono{enje propisa za izvr{enje ovog zakona

XIV. Prijelazne i zavr{ne odredbe.

Takvim rasporedom odredaba Zakon uosnovi nastavlja sustavni redosljed koji je po-stojao u zakonima o osnovama sigurnostiprometa na cestama iz 1974. i 1988. godine.

Prometna su pravila (III. odjeljak) najop-se`nija cjelina zakonskih odredaba, a odmahiza njih je VIII. odjeljak (voza~i), a zatim sli-jede: IX. odjeljak (vozila), IV. odjeljak (pro-metni znakovi) itd. Takva ekonomika zakon-skoga teksta ukazuje na to da je Zakon osno-va ustroja sigurnosti prometa na cestama i dase ve} iz same njegove sustavne strukture ja-sno uo~ava takvo njegovo zna~enje.

Zakon o sigurnosti prometa na cestama,sukladno izloènom pod t. 4., osnova je zadono{enje niza podzakonskih propisa za nje-govo izvr{enje kojima se detaljno razra|ujena~in ostvarenja zakonskih odredaba.

16 Pavi{i}, ET. AL., str. 38

17 Pavi{i} i suradnici, str. 39.

18 ZSPC, NN, br. 59/96, pro~i{}eni tekst.


Odre|eni odnosi, a uklju~eni u odredbeZakona predmetom su ure|enja drugih za-konskih propisa. Me|utim, ti zakonski izvori,ipak, ure|uju razli~ite sadràje iako im jepredmet (dru{tvena vrijednost i odnos) isti.Zakon, naime, ure|uje sigurnost prometa nacestama. Drugi izvori ure|uju razli~itesadràje iako se radi o istim objektima (prim-jerice cesta) ~ak i ako je rije~ o tome da jesadràj tih odredaba, koje se doti~u i ispre-pli}u s odredbama Zakona, odlu~an i za si-gurnost prometa na cestama. Ta okolnost nedovodi u pitanje zna~enje zakona kao temelj-noga zakonskoga izvora kojim se ustrojavasustav sigurnosti prometa na cestama. On jejedini tomu predmetu isklju~ivo, sustavno icjelovito posve}en zakonski izvor

19.

V. NOVOSTI U SUSTAVU REPRESIJECESTOVNIH PROMETNIH DELIKATA

Najnovijom, ali ve} zastarjelom, refor-mom Hrvatska dalje slijedi nastojanje da separcijalnim legislativnim intervencijama usektoru sigurnosti prometa pobolj{aju utjeca-ji na pojedina~ne, to~no odre|ene odnose.Ra{~lamba cjeline odredaba posljednje nove-le upu}uje da se pozornost usmjerila na akci-dentogene i kriminogene ~imbenike “subjek-tivna zna~aja”, prije svega onu kategorijuvladanja sudionika prometa koja se moèop}enito ozna~iti kao “ pogre{ke voza~a”.

Teì{te novoga ure|enja jest ustrojavanjestroèga reìma za sudionike prometa ili, pre-ciznije, voza~e motornih vozila u nakani daoni sudjeluju u prometu sukladno pravilimaili da u protivnom snose, prema novom ustro-ju, teè posljedice vlastitih ustupaka. Povijes-no bi istraìvanje pokazalo da takva nastojan-ja nisu nova, a jedino {to se moè smatratinovim je zna~ajno poo{trenje odgovornosti tekategorije sudionika prometa. Polazi{te jenovoga ure|enja, dakle, u o~ekivanju dastroì represivni reìm donosi relevantne

u~inke ne samo na pojedina~noj ve} i naop}oj razini.

Koliko se u tome do sada uspjelo?

Nastojanja tijekom proteklih nekoliko go-dina u cjelini obiljeàva izostanak strategij-skoga globalnoga rezutata: uve}anja sigurno-sti prometa.

Niti je cestovni promet u Hrvatskoj bitno

sigurniji, niti je proto~nost uve}ana. Jo{ uvi-

jek nema bitnoga smanjenja broja prometnih

nezgoda sa stradalim osobama. Postoje,

dodu{e, prve naznake zaustavljanja stalnoga

porasta nesre}a sa smrtnim posljedicama.

Ipak, rje{avanje te sloène zada}e je na sa-

mome po~etku.

Pristup na kojem se temelje najnovije

izmjene i dopune je vrlo sna`no isticanje

zna~enja mjera kaznene (to~nije prekr{ajne)

represije. Zakonodavac polazi od toga da }e

stroà prekr{ajna odgovornost djelovati na

sudionike prometa (zapravo na voza~e) da

postupaju sukladno propisima. Time se

o~ekuje uve}anje sigurnosti prometa. U me-

todologijskome smislu, radi se o strogo us-

mjerenome cilju, parcijalnoj, selektivnoj mje-

ri kojom se nastoji posti}i smanjenje najopa-

snijih postupaka u prometu.

Neka druga pitanja uve}anja sigurnosti

prometa kakva su primjerice:

- hitno pobolj{anje cestovne mreè (ne

samo gradnjom novih toliko potrebnih cesta,

ve} poglavito boljom skrbi za postoje}e koli-

ko duljinom nedostatne, toliko nebrizi pre-

pu{tene prometnice najvi{e zbog nedostatka

novca),

- osuvremenjivanje zapu{tene prometne

signalizacije koja je o~igledan entropijski

~imbenik prometa te

- pobolj{anje sustava edukacije sudionika

prometa, posebice voza~a, na razini posto-

je}ih odnosa. Novim ure|enjem ona nisu

obuhva}ena, osim iznimno (nadle`nosti

ure|enja prometa i dr.). Posebnu pozornost

treba posve}ivati edukaciji mladih i neisku-

snih voza~a.19 Pavi{i}, B. i suradnici, str. 40


254

Novela je, dakle, usmjerena poglavito naodre|ene sudionike prometa, ali i u odnosuna njih samo na odre|ene aspekte njihovasudjelovanja za koje predvi|a nove mjere.Dakle, to nije cjelovita, sustavna reforma ce-stovnog prometnog zakonodavstva. Ne}e lisamim tim njezin doma{aj biti mnogo skrom-niji od o~ekivanja?

20

Sadràj novih propisa zahtijeva da se danaznaka njihovih najva`nijih u~inaka napoloàj sudionika prometa, prilike u prometuop}enito te ukaè na neke druge okolnosti.

Velik broj izmjena i dopuna Zakona, kaoi njihova u~estalost, svjedo~e o tome da sejo{ uvijek traga za pravim rje{enjima, da suizmjene i dopune nerijetko opredjeljenja tre-nutka za koje nije izvjesno kako }e se uklopi-ti u cjelinu sustava. Svi njihovi u~inci nisu,niti su u kratkom vremenu mogli biti, pre-poznati. Kao primjer se mogu uzeti vrlo vje-rojatni problemi koji }e nastati zboguvo|enja novih pravila postupanja sudionikaprometne nezgode s, tako|er, novouvedenimpojmom “manje materijalne {tete” te ne sa-svim jasno postojano ignoriranje mogu}nostikoje predvi|a ~lanak 31. Konvencije iz 1968.glede sporazumnog rje{avanja odgovornostiza lake nezgode

21.

Vrijeme najnovije reforme vremenskinije sretno pogo|eno. Ona je, naime, uslije-dila u tijeku rada na mnogim doticajnim, in-terferentnim propisima. To se poglavito od-nosi na kazneno i prekr{ajno zakonodavst-vo. Skoro dono{enje novih propisa nametnut}e uskla|ivanje prometnoga zakonodavstva.Difuziji, antinomiji i disperziji koja postoji uhrvatskom prekr{ajnom zakonodavstvu sadaje pridodana nova zna~ajna cjelina odredabaZakona.

Posebice valja upozoriti da s danompo~etka primjene novoga zakonskogaure|enja nije bio donesen niti jedan proved-

beni podzakonski akt, suprotno rokovimaodre|enim u Zakonu. Zna~i li to da sve dodono{enja zakonskih izmjena i dopuna cjelo-kupni provedbeni ustroj nije bio zgotovljen,odnosno da je ra|en na brzinu, u zadnji ~as?

Zakon je unio dosta novih rje{enja premastranim uzorima, dakle, “legislativnu moder-nizaciju”. Time su otvorena nova brojna pi-tanja. Preuzimanje tu|ih rje{enja u sustavhrvatskoga (ili bilo kojega drugog) promet-noga prava nije isklju~ivo pravno-tehni~kiposao (ali i taj pretpostavlja visoku nomoteh-ni~ku stru~nost). On zahtijeva prethodnustrukturnu ras~lambu stvarnih prilika sa svihstajali{ta. Poredbeno ispitivanje i konzulti-ranje doktrine tu nije dostatno. Naime, pogla-vito valja utvrditi sve ~imbenike koji utje~una nezadovoljavaju}e stanje u cestovnomprometu u Hrvatskoj. Tek se tada s neophod-nom kriti~no{}u mogu razmatrati inozemnarje{enja kao mogu}i modeli novoga ustrojaodnosa u cestovnom prometu

22.

Jasno je prepoznatljivo obilje`je novogazakonskog ustroja zao{travanje kaznene re-presije u podru~ju prekr{ajnoga neprava kojese izraàva poglavito:

a) radikalnim poo{travanjem kazni,

b) uvo|enjem novoga sustava odre|ivanjakaznenih bodova,

c) vrlo zna~ajnim pro{irenjem nadle`nosti iz-ricanja kaznenih sankcija i primjene dru-gih mjera od strane Policijske vlasti uprekr{ajnom postupku,

d) novim postupovnim mjerama.

Sve to izravno utje~e na pravni poloàjsudionika prometa, poglavito voza~a. Voza~isu sada skupina za koju vrijedi bitno stroìsustav prekr{ajne odgovornosti koji je poseb-no usmjeren prema povratnicima (recidivisti-ma).

Redarstvena vlast ima pro{irene ovlasti uotkrivanju prometnih prekr{aja. Primjer jetakve odredbe novo pravilo odstupanja (isk-lju~enja, izuzimanja) od propisa o ograni-

20 Pavi{i}, B. i suradnici, Komentar Zakona o sigurnosti pro-meta na cestama, Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Rijeci,Rijeka, 1996, str. 7.

21 Konvencija o cestovnome prometu, Be~, 8.11.1968., sDopunom 1.5.1971. 22 Pavi{i}, B.: n. dj., str. 8

~enju brzine i prelaènju iz trake u traku zavozilo Policije s ugra|enim ure|ajima zautvr|ivanje prekr{aja u prometu koje nepo-sredno slijedi vozilo kojim je po~injenprekr{aj (~lanak 125.). U istom smislu valjaspomenuti propis ~l. 290. kojim se ure|ujupravila o napravama koje sluè kao dokaz outvr|enoj brzini kretanja vozila.

Hrvatska je posljednjim izmjenama i do-punama Zakona o prekr{ajima23

i Zakonao sudovima24

ostvarila krupni pomak ustro-javaju}i nove prekr{ajne sudove kao neovi-sna tijela sudske vlasti. Me|utim, istodobno,razmatranom zakonskom novelom pro{irenesu supsidijarne ovlasti policijske vlasti o izri-canju prekr{ajnih sankcija za cestovne pro-metne prekr{aje. Razlozi su za opstojnosti tihovla{tenja poglavito nastojanja da prekr{ajnarepresija bude djelotvornija. Kod toga suneka druga pitanja na koja je ve} ranije uka-zivano ostala i dalje otvorenim. Rije~ je otakvima koja se izravno odnose na prava su-dionika prekr{ajnoga postupka.

Propisivanjem je nov~anih kazna uodre|enom iznosu vrlo pro{ireno podru~jedono{enja rje{enja o prekr{aju po skra}enomepostupku, a posebice policijskoga “ka`nja-vanja na licu mjesta” prema ~l. 142. Zakona oprekr{ajima. Time je bitno suèna (to~nijeisklju~ena) mogu}nost individualizacijekazne25

{to je, itekako, ozbiljno pitanje.

Klasifikacija prekr{aja prema njihovojteìni nije dosljedno provedena. âk su od-nosi jo{ vi{e naru{eni izmjenama iznosanov~ane kazne i roka oduzimanja dozvole jerje sad iznimno te{ko utvrditi koji je Zakonblaì. Prekr{aji za koje je predvi|ena istakazna me|usobno se znantno razlikuju, alise, uz to, za prekr{aje za koje se predvi|a jed-nak broj kaznenih bodova (koji se odre|uju

prema teìni prekr{aja) predvi|aju razli~itenov~ane kazne (koje se, tako|er, odre|ujuprema teìni prekr{aja).

Nov~ane su kazne za prekr{aje ekstremnovisoke. One su u apsolutnim iznosima na ra-zini europskih zemalja (primjerice Italije iNjema~ke), ali je dohodak hrvatskih gra|anabitno niì. Nije li va`nije otkriti i procesuira-ti {to vi{e po~injenih delikata, nego izricatiprestroge (i zbog toga nepravedne) kazne?

Reìm je primjene za{titne mjere oduzi-manja voza~ke dozvole bitno poo{tren jer su

1. produljeni rokovi trajanja te mjere,

2. pro{ireni slu~ajevi obvezatnoga oduziman-

ja na licu mjesta kao posebne sigurnosne

mjere te u prekr{ajnome postupku

3. vra}anje oduzete voza~ke dozvole, u pra-

vilu, uvjetovano je ispunjenjem posebnih

obveza (provjera poznavanja prometnih

propisa i sl.).

Pojedini su sudionici u prometu u svezi s

re~enim podizali ustavne tu`be.

Otvorena pitanja u svezi s primjenom te

mjere jo{ od ranije jesu :

1. obvezatnost izricanja (bez mogu}nosti oc-

jene konkretne potrebe {to je posebice

va`no za profesionalne voza~e), a {to je

upitno glede ustavnih prava i sloboda;

2. apsolutno odre|eno vrijeme trajanja, bez

mogu}nosti odmjeravanja in concreto ({to

je nepravedno prema dugogodi{njim sigur-

nim voza~ima kojima se “eto, jednom do-

godilo” jer ih se izjedna~uje s opasnim re-

cidivistima) {to kod sudionika u prometu

izaziva revolt i djeluje kontra edukativno;

3. isklju~enje mogu}nosti diferencirane prim-

jene samo na odre|enu vrstu vozila ({to je

bitno za profesionalne voza~e),

4. reìm “ uvjetnoga izricanja” tipi~an za

kaznu (~l. 315.),

Prema svemu, oduzimanje je voza~kedozvole koje se ozna~ava kao za{titna mjera,zapravo posebna kazna. Reìm njezine prim-jene krajnje je dvojben sa stajali{ta op}ih


23 Zakon o prekr{ajima, Narodne novine, br. 33/95pro~i{}eni tekst.

24 Zakon o sudovima, Narodne novine, br. 3/94

25 Potpunije o tome u na~elu individualizacije v. HORVA-TI], @., Principi legaliteta i individualizacije kazne…Prije i nakon dono{enja novih krivi~nih zakona. JRKKP,br. 1, 1979.


256

na~ela kaznenoga prava. Prevladavaju}e re-tributivno, njezine zna~ajke nemaju premca uhrvatskom korpusu kaznenoga prava.

Novouvedeni kazneni bodovi svakako sunajspornije pitanje zakonske novele. Kodtoga valja naglasiti da nije sporan sustav kaz-nenih bodova koji je odavno poznat, negona~in na koji je on oveden u hrvatsko pro-metno pravo. Su{tinski razlozi iz kojih sepredvi|a ta mjera u nekim inozemnim propi-sima jesu suzbijanje recidivizma.

Pravna narav mjere odre|ivanja kaznenih

bodova u novome hrvatskome sustavu nije

sasvim jasna. Tu je u pitanju prije svega te-

meljna osnova primjene kaznenih bodova (le-

gitimitet mjere). Oni se predvi|aju za

prekr{aje kojima se kr{e sigurnosni propisi,

ali i za ~isto “stegovne” povrede reda u pro-

metu (primjerice, nepla}anje kazne). Tu su

o{te}eni siroma{niji sudionici u prometu, a

po Ustavu smo svi jednaki. Valja ponovno

upozoriti da je za prekr{aje za koje su propi-

sane razli~ite nov~ane kazne ({to ukazuje da

nisu jednake teìne), predvi|en jednak broj

bodova ({to, naprotiv, ukazuje da jesu jedna-

ke teìne).

Za isti prekr{aj predvi|aju se i dodatnikazneni bodovi. Budu}i da kazneni bodoviimaju za posljedicu oduzimanje dozvole, tose podru~je primjene te “za{titne mjere” timeznatno pro{iruje i zapravo uvodi dvostrukosankcioniranje. De lege ferenda i tu }e treba-ti ne{to mijenjati i pobolj{ati u pravnoj regu-lativi.

Bitan je nedostatak u svemu tome {to sekazneni bodovi predvi|aju samo zaprekr{aje, a nije predvi|eno odre|ivanje kaz-nenih bodova za po~injeno prometno kazne-no djelo, dakle, najteì vid prometne nedisci-pline. Ne odre|uju se ni inozemnomupo~initelju prekr{aja. Npr. austrijski su propi-si tu o{triji, jasniji i prakti~niji.

Stoga je tako {iroko, vrlo strogo, pretjera-no odre|ivanje kaznenih bodova neprimjere-no na{oj sredini. Kao novu mjeru, kaznene sebodove moglo predvidjeti, ali samo u strogo

odre|enim slu~ajevima najopasnijihprekr{aja

26. Primjerice:

- za po~injenje kaznenog djela protiv sigur-nosti javnoga prometa,

- za prekr{aje vo`nje bez ovla{tenja naupravljanje (zato se, me|utim, nepredvi|aju kazneni bodovi!),

- za stanje omamljenosti,

- za znatno prekora~enje brzine u naseljenommjestu,

- za bijeg s mjesta nezgode,

- za postupanje suprotno naredbi policijskogaslu`benika,

- za nepo{tivanje znaka “stop “,

- za kr{enje prava prednosti prolaska i sl.

Tada bi ta nova mjera imala svoj jasnoprepoznatljiv legitimitet. Ovako, ne samo {totekst izmjena i dopuna pokazuje mnogo oz-biljnije redakcijske propuste, nego je sustavnove mjere kao cjeline neprihvatljiv. Valjaloje njegovo uvo|enje uklopiti u temeljitu re-formu prekr{ajnoga prava, a samome sustavukaznenih bodova pri}i analiti~ki, diferencira-no, studiozno, s odgovaraju}om kakvo}ompropisa.

VI. KAZNENI BODOVI I SIGURNOSTPROMETA

Pratiti bodovno stanje postaje sve teè.Jednima se poslije dvije godine kazneni bo-dovi bri{u iz evidencije, a drugi ih voza~izara|uju. No ostaje ~injenica da se usprkosbrisanju broj kaznenih bodova ne smanjujeve} stalno pove}ava.

Ukoliko voza~ sakupi pet kaznenih bodo-va poziva se na predavanje i prikazivanje fil-mova o posljedicama koje proizlaze iznepo{tivanja ili nepoznavanja prometnih pro-pisa. Ukoliko voza~ i nakon primjene te mje-re i dalje ~ini prekr{aje i sakupi ukupno naj-manje sedam kaznenih bodova, njegovavoza~ka dozvola prestaje vrijediti i voza~ ju

26 Pavi{i}, B. i suradnici, str. 10

je duàn predati policijskoj upravi, odnosnopolicijskoj postaji koja ga vodi u evidencijivoza~a.

U tom slu~aju voza~ka se dozvola moèvratiti na zahtjev voza~a nakon isteka 90dana od predaje policijskoj postaji te ukolikozadovolji na provjeri poznavanja prometnihpropisa. U slu~aju da se ta mjera primjenjujeprema voza~u dva puta u roku od ~etiri godi-ne, rok vra}anja voza~ke dozvole produàvase na 180 dana.

Brisanje odre|enih kaznenih bodovapredvi|eno je automatski nakon proteka rokaod 24 mjeseca od kada su evidentirani prvibodovi ili kada voza~, kojemu je zbog kazne-nih bodova voza~ka dozvola oduzeta, zado-volji na provjeri poznavanja prometnih propi-sa. Nadalje voza~i zaboravljaju da se kaznenibodovi udvostru~uju ako po u~injenomprekr{aju za koji su predvi|eni i kazneni bo-dovi u roku od osam dana ne plate nov~anukaznu. Tako }e onim voza~ima koji }enov~anu kaznu od npr. 200 kn uz koju jepredvi|en i jedan kazneni bod, platiti nakondva mjeseca, umjesto 1 kaznenog boda u nji-hovoj }e evidenciji stajati 2 kaznena boda.

Pla}ena nov~ana kazna ne}e ni{ta zna~iti jerje prekora~en rok pla}anja (osam dana) i su-stav je osmog dana automatski dodijeliouve}an broj bodova. Takva odredba je pre-kruta i ne vodi ra~una o siroma{nijim sudio-nicima u prometu.

Uzeti }emo dva primjera za promatranjekoji se odnose na predavanje o posljedicamaprometnih nezgoda i provjeru znanja27.

PRIMJER 1.

U ovom primjeru promatrat }emo kretan-je kaznenih bodova u evidenciji voza~a kojije kroz ~etiri godine pomalo grije{io prve,druge i tre}e godine.

U travnju prve godine napravio jeprekr{aj za koji je dobio jedan kazneni bod iu rujnu je iste godine napravio prekr{aj zakojeg je dobio 2 kaznena boda. Na njegovom“ ra~unu” su tada ukupno tri kaznena boda.

U drugoj godini je voza~ u srpnju mjese-cu napravio jedan prekr{aj za koji je dobio


27 Jami~i}, @.: O kaznenim bodovima, Voza~, 1999, sije~nj-velja~a, str. 17


258

jedan kazneni bod i sada su na njegovom“ra~unu” ukupno ~etiri kaznena boda. Odtada, pa do sredine tre}e godine voza~ nijepo~inio niti jedan prekr{aj za koji bi dobiokaznene bodove.

U travnju tre}e godine napunila su se 24mjeseca od evidentiranja prvog prekr{aja zajedan kazneni bod (travanj prve godine) i su-stav automatski bri{e taj kazneni bod. Na“ra~unu” voza~a su preostala tri kaznenaboda, no u srpnju tre}e godine on ~iniprekr{aj za dva kaznena boda i sada ih imaukupno pet.

Sakupljenih pet kaznenih bodova unutar24 mjeseca (od rujna prve godine do lipnjatre}e godine) razlog su za pozivanje voza~ana predavanja o posljedicama nepridràvanjaprometnih propisa. Pretpostavimo da sevoza~ odazvao predavanju i da je ono na nje-ga pozitivno djelovalo. Ukoliko vi{e nije~inio prometne prekr{aje koji donose kazne-ne bodove sustav je krajem tre}e godine au-tomatski izbrisao dva kaznena boda evidenti-rana u rujnu pro{le godine. Ne{to kasnije,sredinom ~etvrte godine, izbrisan je bod izsrpnja druge godine i na “ra~unu” voza~aostala su jo{ 2 kaznena boda iz tre}e godine.Kako je voza~ ispravno shvatio poruke, i ti }ese bodovi vremenom izbrisati.

PRIMJER 2.

U drugom }emo primjeru promatrati kre-tanje kaznenih bodova u evidenciji voza~akoji je pravio ~este i grube prometneprekr{aje.

U svibnju prve godine napravio jeprekr{aj za jedan kazneni bod, a u listopaduiste godine prekr{aj za tri kaznena boda iukupno ih ima ~etiri. U oùjku druge godinedobio je za neki prekr{aj jo{ dva kaznenaboda i ukupno ih je sakupio {est. Sa {est kaz-nenih bodova voza~ se poziva na predavanje.Pretpostavimo da ono na njega nije posebnodjelovalo jer je ve} u studenome iste godinenapravio prometni prekr{aj koji nosi jedankazneni bod. Ovim je bodom voza~ doseg-nuo, nazovimo to “tanku crvenu liniju”, tj. se-dam kaznenih bodova i potpada pod udar

mjere kojom se voza~u oduzima voza~kadozvola na tri mjeseca. Da bi je ponovno ste-kao voza~ mora zadovoljiti na provjeri poz-navanja prometnih propisa.

Pretpostavimo najpovoljniji slu~aj da jevoza~ zadovoljio. Svi se kazneni bodovi unjegovoj evidenciji bri{u i vra}a mu sevoza~ka dozvola. Voza~ se iz na{eg primjeraprimirio koji mjesec i u studenome tre}e go-dine napravio je prekr{aj za tri kaznena boda,a u velja~i ~etvrte godine je izazvao promet-nu nezgodu pa je odjednom dobio pet kazne-nih bodova (3 zbog prekr{aja uz 2 dodatnazbog prometne nezgode). U kratko se vrijemenjegovom “ra~unu” odjednom skupilo osamkaznenih bodova i sada se ponovno ponavljamjera oduzimanja voza~ke dozvole, ali nevi{e na tri mjeseca kao u prvom slu~aju ve}na {est mjeseci. Razlog za tako dugo oduzi-manje voza~ke dozvole leì u tome, {to jevoza~u u roku od ~etiri godine ponovnoodre|eno sedam (odnosno osam) kaznenihbodova ponovno, s tom pretpostavkom da jevoza~ zadovoljio na provjeri znanja. Kaznenibodovi se bri{u, a voza~ka dozvola mu sevra}a. Mudrom bi ovo bilo dovoljno upozo-renja, ali voza~ iz ovog primjera je ve} u pro-sincu ~etvrte godine napravio novi prekr{ajza jedan kazneni bod itd.

Ako voza~ znanjem ne zadovolji na prov-jeri, zakazuje mu se novi rok za petnaest dana.Ako ni tada ne zadovolji moè poku{ati i tre}iput za novih 15 dana. Voza~ koji iz 3 poku{ajane zadovolji, moè ponovnoj provjeri pristu-piti tek za 6 mjeseci. Naravno da mu jevoza~ka dozvola za sve to vrijeme oduzeta.

Prigovori profesionalnih voza~a da im setime ugroàva egzistencija subjektivne su na-ravi, odnosno to~no je da se za to vrijeme nemogu baviti svojim osnovnim zanimanjem.

VII. ZA[TO JE POTREBNO DONIJETINOVI ZAKON O SIGURNOSTIPROMETA NA CESTAMA?

Kad bi netko pitao voza~e prihva}aju liinicijativu mijenjanja Zakona o sigurnostiprometa na cestama, sigurno bi to prihvatili.

Zakon je posegnuo za sankcijama kaoglavnim rje{enjem nagomilanih problemaprometa i zasniva se na surovom kaznenomsustavu koji dovodi u pitanje egzistencijuprosje~nog sudionika u prometu. Stoga jenu`no donijeti novi Zakon ili sveobuhvatnopromijeniti postoje}i u skladu s me|unarod-nim izvorima prava iz podru~ja sigurnosti.

Da tako rje{avanje prometnih problemanema smisla, stru~njaci potkrepljuju podaci-ma kako od 900.000 voza~a u Hrvatskoj, njihvi{e od 300.000 ima kaznene bodove. Dakle,bez obzira na to {to je tre}ina voza~a ka`nja-vana, broj prometnih nesre}a stalno sepove}ava28.

Pro{le je godine bilo 68.798 prometnihnezgoda s porastom od 10,2% u odnosu naprethodnu godinu, a u osam mjeseci ove go-dine 44.493 ili 2,2% vi{e nego u istompro{logodi{njem razdoblju. Dodu{e, brojkepokazuju i da se iz godine u godinu smanjujebroj poginulih i te{ko ozlije|enih, ali je za toodgovor kako tom pozitivnom trendu vi{epridonose novi automobili s boljom aktivnomi pasivnom sigurno{}u nego visoke nov~anekazne29.

1. INICIJATIVE ZA IZMJENU ZAKONA

Svakoga dana pojavljuje se sve vi{e prim-jedbi i prijedloga na Zakon i o njegovoj iz-mjeni.

Me|u vi{e od 50 primjedbi na Zakonpredlaù se i druk~ije obveze sudionika uprometnoj nezgodi, ovlasti policije, izvanred-ni nadzorni pregledi, obveze organizacijakoje obavljaju i grade ceste, prolaz kroz ùtosvjetlo, prednost prolaska, parkiranje u nasel-jenim mjestima, valjanost voza~kih dozvola.Novost bi bila i uno{enje ekolo{kih propisa uzakonskim regulativama sli~nih austrijskim

po kojima se ne moè kupiti filter za ulje akose ne donese stari30.

Stru~njaci predlaù da se nov~ane kazneza prometne prekr{aje smanje i da se rangira-ju prema opasnosti radnje. Kao jedan odprimjera rangiranja iznose da prekr{ajvoza~a s 0,5 promila alkohola u krvi nije istikao prekr{aj voza~a s 2,5 promila. Vjerojatnozbog visokih kazni i njihova velikog broja,predlaù da nosilac izrade novog zakona oprometu na cestama bude Ministarstvo po-morstva, prometa i veza, a ne kao do sadaMinistarstvo unutarnjih poslova, iako polici-ja mora sura|ivati u izradi zakona jednakokao i niz drugih institucija - od Fakulteta pro-metnih znanosti i Instituta za promet doHrvatskog autokluba i auto{kola.

Prijedlog je i da se produlji rok za teh-ni~ke preglede. Tako bi za nova vozila teh-ni~ki pregled mogao biti nakon 3 godine, zaostala bi se mogao smanjiti na rok od 2 godi-ne (sada je takav rok za nova vozila), a samoza vozila iznad odre|ene starosne granice biobi svake godine. Smatra se da policija ne bitrebala dolaziti na o~evid za svaku prometnunezgodu te da bi i osiguravaju}a dru{tva tre-bala promijeniti svoje postupanje tako da zanezgode s manjom materijalnom {tetom netraè policijski zapisnik, nego da se stanjeutvrdi u izvje{}u o prometnoj nezgodi kojeispunjavaju i potpisuju sudionici nezgode, apravo je osiguravaju}eg dru{tva provjeritiistinitost navoda31.

U novom bi se Zakonu, ako do toga do|e,trebale druk~ije regulirati odredbe o ùtomsvjetlu na semaforima, o parkiranju u nase-ljenim mjestima, zdravstvenim pregledima, atrebalo bi i vi{e pozornosti dati odredbama oekologiji.

Zanimljiv je i prijedlog da se kao sigurno-sna mjera utvrdi obveza isklju~enja iz prome-ta voza~a i putnika na motociklu ako ne noseza{titnu kacigu na glavi. Neki jednostavnoobjese za{titnu kacigu na ruku ili motor.


28 Auto moto, “Od skupog ka`njavanja nema nikakve kori-sti”, Ve~ernji list, 26.10.1999., str. 36

29 Ribar, D.: U Slavoniji sigurniji promet, AM Semafor,Glas Slavonije, 2000, oùjak, br. 344

Auto moto, Poo{triti kazne i pobolj{ati osposobljavanje,Ve~ernji list, 2000, velja~a, str. 49

30 Ibidem, Ve~ernji list, listopad, 1999.31 Ribar, D.: Zahtjev za niìm kaznama, AM Semafor, Glas

Slavonije, studeni, 1999., br. 326.

Savez voza~a i automehani~ara Hrvatskeuputio je Ministarstvu unutarnjih poslovazahtjev za izmjenom Zakona o sigurnosti uprometu na cestama prema kojem se profe-sionalnim voza~ima ne bi oduzimanjemvoza~ke dozvole za nastale prekr{aje s jed-nom kategorijom vozila onemogu}ilo uprav-ljanje drugim kategorijama. Tim se izmjena-ma èli sprije~iti neravnopravan poloàj pro-fesionalnih voza~a u odnosu na ostalegra|ane.

U voza~koj su dozvoli uvedene sve kate-gorije vozila kojima voza~ moè upravljati.Kada mu se za u~injeni prekr{aj na vozilu Bkategorije oduzme dozvola, on gubi pravovoziti bilo koje drugo vozilo, odnosno ka-mion ili autobus u tvrtki u kojoj je uposlen.Tako gubi pravo na rad, a zbog toga u praksiu ve}ini slu~ajeva poslodavac raskida svoza~em ugovor o radu.

Budu}i da je osposobljenost voza~a zaupravljanje svakom pojedinom kategorijomvozila ovjerena pojedina~no u voza~koj doz-voli, trebalo bi umjesto oduzimanja cijelogdokumenta poni{titi samo pravo upravljanjaodre|enom kategorijom vozila, odnosnoonom u kojoj je voza~ zate~en u prekr{aju.Mo`da bi se to moglo rije{iti tako da se izda-ju posebne voza~ke dozvole za voza~e A i Bkategorije (neprofesionalci), a posebnevoza~ke dozvole za C, D i E.

Profesionalni su voza~i u neravnoprav-nom poloàju s ostalim voza~ima i kada na-prave prekr{aj vozilom kojim zara|uju. Itada, naime, gube pravo upravljanja vozilomB kategorije za vlastite potrebe izvan radnogodnosa32.

2. OSPOSOBLJAVANJE KANDIDATA IPROVEDBE VOZA^KIH ISPITA

Na na{im cestama gine velik broj mladihljudi i to, uglavnom, voza~a, a do nezgoda ihnaj~e{}e dovodi neprimjerena brzina vo`nje ineiskustvo. Na nedavno odrànoj raspravi oorganiziranju i provedbi voza~kih ispita u

pro{loj i prvoj polovici ove godine, {to su jevodili ~lanovi Hrvatskog savjeta za sigurnostprometa na cestama, izneseno je mnogo po-dataka o voza~kim ispitima i {kolovanjuvoza~a, ali premalo kriti~kih ocjena o tome{to nije dobro i prijedloga kako pobolj{atistanje.

a) Kakve su nam auto{kole?

U Hrvatskoj djeluje 412 auto{kola, od ko-jih je 347 ili 84% privatnih. Na podru~juosje~kog ispitnog centra djeluju 84auto{kole, a ispiti se odràvaju na 14 mjesta.

b) Kakvi su rezultati?

U pro{loj godini je na ispite iz predmetaprometna i sigurnosna pravila u Hrvatskojpristupilo ukupno 150.787 kandidata, od~ega je zadovoljilo 48%, dok je za upravlja-nje motornim vozilima bilo 156.237 kandi-data uz prosje~nu prolaznost 52%33.

Na podru~ju Osijeka prolaznost je bila47% u poznavanju prometnih i sigurnosnihpravila, dakle ne{to slabije od dràvnog pros-jeka, dok je u upravljanju motornim vozilimaprolaznost kandidata bila na razini dràvnogprosjeka od 52%.

Podatak da svaki drugi kandidat prolazina voza~kim ispitima i ~injenica da se od1992. godine, kad je prosje~na prolaznost uupravljanju motornim vozilom iznosila 63%,ona stalno smanjuje i spustila se na sada{njih52%, morala bi malo zabrinuti rukovoditeljeauto{kola, ali i one koji u HAK-u brinu ovoza~kim ispitima. Jer dodaju li se tomu ibrojke o stradanju mladih voza~a, postavljase ozbiljno pitanje {koluju li se u auto{kola-ma dobri voza~i ili se u~i “samo da se pro|eispit”.

Op}a je ocjena da je auto{kola previ{e, damnoge nisu opremljene kako treba i da neuspijevaju kandidate u cijelosti osposobiti zavladanje vozilom i za sigurnu vo`nju.

Mali broj {kola ima poligone za obukuvoza~a. Koliko kandidati voze autocestama,koliko voze po mraku, po ki{i?


260

33 Podatke o prolaznosti dobili smo u HAK-ovu Sektoru zaprovedbu voza~kih ispita i nadzor nad radom auto{kola

32 D.P.: Oduzimati kategorije, a ne dozvole, Ve~ernji list,1998, studeni, str. 9

U~i se, uglavnom, vo`nja u naselju pa semladi voza~i na otvorenom (kada je ve} doz-vola u dèpu) upuste u brzu vo`nju koja neri-jetko zavr{ava prometnom nezgodom.

c) Inicijativa HAK-a za izmjenom i dopunomZakona o sigurnosti prometa na cestama

Hrvatski autoklub, kao stru~na organiza-cija iz ~lanka 208. Zakona, poslao je nad-le`nom Ministarstvu prosvjete i {porta pri-jedlog za izmjenom glave VIII. - Voza~i uZakonu o sigurnosti prometa na cestama34.

Na{ sustav osposobljavanja i provedbevoza~kih ispita mora se ujedna~iti s onim urazvijenim europskim zemljama. Prihva}a-njem minimuma europskih standarda nespor-no se moè o~ekivati kako }e voza~ka dozvo-la RH biti prihva}ena i priznata u europskimzemljama.

Ministarstvu prosvjete i {porta predloènje tekst Izmjena i dopuna Pravilnika o ospo-sobljavanju i voza~kim ispitima koji su, uzostale prijedloge, prihva}eni i njihova prim-jena te~e od oùjka ove godine. Naravno, sviprijedlozi Hrvatskog autokluba, koji su prila-godba na{ega sustava europskom, nisu moglibiti prihva}eni i provedeni zbog formalno-pravnih razloga. Norme koje se zbog pove-}anja sigurnosti sudionika u prometu, posebi-ce mladih voza~a i ujedna~avanja na{ega su-stava s europskim, èle propisati i provestinisu bile mogu}e bez izmjene Zakona.

Zato Hrvatski autoklub35

kao stru~na or-ganizacija inicira i predlaè izmjene Zakonakoje bi trebale:

- ostvariti priznavanje voza~ke dozvole uzemljama Europe prihva}anjem minimumanormi u toj djelatnosti, a uz uvaàvanje su-gestija i prijedloga iz {vedske studije si-gurnosti na cestama,

- uvesti institut privremene voza~ke dozvole,

- prihvatiti koncepcije vo`nje pod nadzorom

za mlade voza~e nakon poloènog voza~-kog ispita i dobivanja privremene voza~kedozvole,

- uvesti nove kategorizacije vozila.

Temeljne predloène promjene u Zakonuo sigurnosti prometa na cestama odnose se nauvo|enje privremene voza~ke dozvole.

Nakon osposobljavanja i svladavanja pro-gramom utvr|enih sadràja u {koli vo`nje tepoloènog voza~kog ispita, kandidatu biHrvatski autoklub izdao privremenu voza~kudozvolu s rokom trajanja od godine dana.

VO@NJU POD NADZOROM ZA MLADEVOZAÊ

S privremenom voza~kom dozvolommladi bi voza~ po iskustvu smio upravljatisamo pod nadzorom roditelja ili drugog isku-snog voza~a i to pod odre|enim uvjetima.

POVE]ANJE OBRAZOVNE RAZINE ZAPREDAVAÊ U [KOLAMA VO@NJE IOVLA[TENE INSTRUKTORE

Pove}anje obrazovne razine predava~amora nedvojbeno dovesti do bolje osposob-ljenosti njihovih kandidata, a vi{a razinaobrazovanja ovla{tenih ispitiva~a jam~it }ejo{ vi{u razinu ispita.

MOGU]NOST REALIZACIJE DIJELAPROGRAMA FIZI^KIM OSOBAMA - POJEDINCIMA

Nastavni program od tri nastavna pred-meta realizirat }e se u {kolama vo`nje kojemoraju ispuniti odre|ene uvjete. Program oddva nastavna predmeta realizirat }e se kodfizi~kih osoba - obrtnika koji zapo{ljavajupredava~e i u~itelje vo`nje, uz odre|ene uv-jete, ali i kod fizi~kih osoba pojedinaca bezzapo{ljavanja drugih, ali samo za jedan na-stavni predmet.

NOVA KATEGORIZACIJA VOZILA

U skladu s ve} prihva}enom u europskimzemljama i s Drugom direktivom Europskeunije.


34 Udruga instruktora vo`nje Hrvatske: Prijedlog izmjena idopuna Zakona o sigurnosti prometa na cestama,Instruktor, 2000, Zagreb, br. 3

35 Zuber, M.: Inicijativa HAK-a za izmjenu i dopunuZakona o sigurnosti prometa na cestama, HAK Revija,1999, rujan, br. 55.

STJECANJE PRAVA UPRAVLJANJA VOZILOM

Prijedlog razlikuje pravo upravljanja vo-zilom i na~in stjecanja dozvole za upravljanjevozilom te ga uskla|uje s europskim norma-ma i s Drugom direktivom Europske zajedni-ce. Predloène su nove dobne granice kandi-data koje predstavljaju uvjet za dobivanjevoza~ke dozvole.

VIII. ZA[TO NAJVI[E GINU MLADIVOZAÎ?

Najve}i je problem u sigurnosti prometavelik udio stradanja mladih ljudi. Za{to ginumladi, za{to su oni toliko ugroèna kategorija?

Nije lako odgovoriti na to pitanje jer ~itavsplet okolnosti ~ini taj odgovor puno sloèni-jim nego {to izgleda na prvi pogled.

Za~u|uje {to se Program rada i Programpreventivnih aktivnosti prometa Hrvatskogsavjeta za sigurnost prometa na cestama te-melji na tri vrste djelovanja36 :

1. Izvje{}ivanju i analiziranju problema si-gurnosti u prometu,

2. Preventivnim aktivnostima u informiranjui promid`bi o prometnim rizicima i opa-snostima te o edukaciji sudionika u pro-metu,

3. Istraìvanjima, znanstvenim i stru~nimsavjetovanjima i seminarima o sigurnosti ucestovnom prometu, smatramo da je po-trebno uvesti i staviti ne na ~etvrto, negona prvo mjesto.

4. Organiziranje programa usavr{avanjavo`nje - {kola - trening sigurne vo`nje -posebno za mlade voza~e. Za nas bi bilanajprihvatljivija zbog malih tro{kova tzv.Mobilna {kola vo`nje.

Mladi voza~i u usporedbi sa starijimau~estalije sudjeluju u prometnim nesre}ama i~e{}e stradavaju. Svake godine mnoge mlade

osobe gube ìvot u prometnim nesre}ama.Broj mladih voza~a starih do 29 godina, kojipoginu u prometnim nesre}ama, dostiè 25-35% od svih poginulih voza~a.

Uzme li se u obzir broj prije|enih kilo-metara voza~a, rizik smrtnog stradanja ite{kog ozlje|ivanja voza~a u dobi od 18 do24 godine gotovo je dvostruko ve}i od istovr-snog rizika starijih voza~a.

U prvoj godini vo`nje tri puta je ve}a vje-rojatnost sudjelovanja u prometnoj nesre}i,nego nakon devet ili vi{e godina vo`nje37.

Mladi voza~i do 24 godine vrlo su ~esto`rtve fatalnih prometnih nesre}a i nesre}a ste{kim ozljedama. Nije pove}an samo rizikstradanja voza~a, ve} su suputnici tih voza~aizloèniji pove}anom riziku.

Nazo~nost adolescentnih putnika, a oso-bito kada su u ve}em broju, pove}ava riziknastanka nesre}a u mladih voza~a. Najve}emriziku izloèni su mladi}i koji su bitnougroèniji od djevojaka. Zna~i, problem jemladih voza~a poglavito mu{ki problem jer tivoza~i daleko vi{e sudjeluju u prometnim ne-sre}ama od djevojaka voza~a. K tomu, tivoza~i, uglavnom, uzrokuju nesre}e u koji-ma sudjeluju.

Visok postotak mladih `rtava u promet-nim nesre}ama u pravilu je posljedica vi{e~imbenika - nedostatka iskustva, kasne no}nevo`nje i vo`nje vikendom, alkoholiziranosti,ali i nezrelosti, namjernog izazivanja opasno-sti, èlje za pustolovinom, odbijanja autorite-ta, nekulture, nepromi{ljenosti i sl.

Mladi, uglavnom, voze manje od ostalihdobnih skupina. Me|utim, nave~er i no}u, anaro~ito vikendom, mladi su vrlo ~esto su-dionici u prometu. Tada su i najugroèniji uvremenu od 23 do 05 sati, u povratku s raznihzabava.

Premda je veli~inu problema prili~no lakoopisati, te{ko je dati obja{njenje uzroka.Najve}em riziku izloèni su voza~i mladi}i,zatim mladi}i i djevojke suputnici, a tek za-


262

37 Ribar, D.: Kako pomo}i mladima, AM Semafor, GlasSlavonije, 1998, travanj, br. 245

36 Hrvatski savjet za sigurnost prometa na cestama: Programpreventivnih aktivnosti sigurnosti cestovnog prometa uHrvatskoj – Program rada Hrvatskog savjeta za sigurnostprometa na cestama u 1998. i 1999.

tim djevojke voza~ice. Rizik nezgoda kodmladih odre|uje njihova dru{tvena sredina,njihov stil ìvota i zabave, a u manjoj mjerinjihova dob. U pravilu su ène defanzivni, amu{karci ofanzivni voza~i {to je imanentnonjihovoj prirodi pona{anja u dru{tvu.

Postoji tijesna veza izme|u pripadnostiodre|enim skupinama s posebnim stilovimaìvota i zabave i obrazaca pona{anja u pro-metu, dru{tvu i sl.

IX. KAKO POMO]I MLADIMA?

Mnogo mladih ljudi nepotrebno gubiìvote u prometnim nezgodama. Da bi se tosmanjilo, prije svega, potrebno je usporediti ipreispitati teorijske i prakti~ne programe za{kolovanje voza~a koji su trenuta~no na sna-zi.

Odre|ene su aktivnosti u tome smislu, su-kladno izra|enoj studiji Svjetske banke o si-gurnosti prometa na cestama, u smislu nove-liranja propisa, i predloène, ali jo{ nisu do-nesene.

Radi ispravljanja nepravilnog pona{anjavoza~a potrebno je uloìti napore za organi-ziranje tzv. treninga - {kole sigurne vo`nje.Zato je potrebno znatno duè vje`bati vo`njuna posebno konstruiranim poligonima, kaonovi vid {kolovanja voza~a.

Rezultati prakticiranja takvih programa,koji se provode u svijetu prema Izvje{}u PRI-Me|unarodne organizacije za prevenciju nacestama, izgledaju uvjerljivo: voza~i {kolo-vani prema ovom programu uzrokuju nekoli-ko puta manje nezgoda nego oni koji supro{li tradicionalno {kolovanje38.

Hrvatski bi savjet za sigurnost prometatrebao poduzeti ve}e aktivnosti da se takvetrening {kole, nakon dobivanja voza~ke doz-vole, po dobrovoljnom pristanku voza~a or-ganiziraju i u Hrvatskoj.

Hrvatski savjet treba predloìti Izmjene idopune Zakona o sigurnosti prometa koje sesastoje u sljede}em:

a) odrediti nositelja licence {kole sigurne

vo`nje za RH,

b) predloìti centre u kojima }e se izgraditi

poligoni - testne staze za trening sigurne

vo`nje (Zagreb, Rijeka, Split i Osijek),

c) osposobiti odre|eni broj instruktora sigur-

ne vo`nje za pojedine centre,

d) u novi zakon trening sigurne vo`nje ugra-

diti kao obvezni program usavr{avanja

vo`nje,

e) u novom zakonu ùpanijama staviti kao

obvezu osnivanje ùpanijskog savjeta za

sigurnost prometa na cestama (od 21 ̀ upa-

nije ùpanijski savjet je osnovan samo u

tri - {to zna~i da ovisi o milosti ùpana i

politi~ara).

f) da predlaga~ novoga Zakona o sigurnosti

prometa na cestama ne bude kao do sada

Ministarstvo unutarnjih poslova, nego

Ministarstvo pomorstva, prometa i veza uz

suradnju drugih ministarstava i fakulteta.

X. TRENING - [KOLA SIGURNEVO@NJE KAO NAJVA@NIJI ÎMBENIK U SPRJEÂVANJU VELIKOG STRADANJA MLADIHLJUDI U PROMETU

1. Uvodne napomene

Moramo se zalagati za konkretne akcijekoje za kratko vrijeme donose rezultate ispa{avaju mlade ljudske ìvote, a to je potre-ba organiziranja treninga sigurne vo`nje naposebno konstruiranim poligonima, kao no-vog oblika {kolovanja voza~a, a to je nu`nosti prvi prioritet.

Mladi i neiskusni voza~i trebali bi na teo-rijskom dijelu te~aja obraditi pitanja pasivnei aktivne sigurnosti, uzroke nesre}a i utjecajaceste, voza~a i vozila na sigurnost samog vo-zila, te pravilno sjedenje i kori{tenje kontrol-nih ure|aja.

Posebno im treba poku{ati pribliìti fizikuvo`nje - ko~enje i upravljanje vozilom.


38 PRI – (Me|unarodna organizacija za prevenciju na cesta-ma), Godi{nji izvje{taj za 1994., Luxembourg, 1995

Jedino tako mogu ste}i pozitivna iskustva usituacijama kao {to su vo`nja po poledici(vozilom s ABS-om ili bez njega), na vodenuklinu (akvaplanung), u zavojima uz kriti~nubrzinu, na brzinskoj kru`noj stazi gdje bimogli isprobati drànje vozila pri ve}im brzi-nama. Sve to zahtijeva od voza~a brzo reagi-ranje i umije}e u rje{avanju rizi~nih situacija{to je nemogu}e vje`bati u gradskoj vo`nji.

Zatim bi mladi voza~i trebali pro}i slalomvo`nju i vo`nju u krug (s vje`banjem smjeragledanja, ispravno ko~enje punom silom sABS-om i bez njega) te izbjegavanje prepre-ka prilikom ko~enja (na suhoj i mokroj pod-lozi). Jedino tako, uz iskusne instruktore,mogu uvidjeti tehni~ke mogu}nosti ABS-a injegove granice39.

Glede specifi~nosti hrvatske i slavonskecestovne mreè, velikog broja tehni~ki nedo-voljno kvalitetno opremljenih vozila na ce-stama i razmjerno slabe uvje`banosti voza~aza kriti~ne situacije u prometu za po~etak bitrebalo osposobiti profesionalne voza~e (kojivoze osobe ili materijalna dobra od posebneva`nosti), a nakon toga takve te~ajeve trebaodràvati i za amatere.

2. [to je to trening-{kola sigurne vo`nje

2.1. Prepoznavanje - izbjegavanje- svladavanje opasnosti40

To je ponuda daljnje izobrazbe svihvoza~a nakon poloènog voza~kog ispitakako bi se uz pomo} iskusnog instruktora nji-hovo znanje i spoznaja o pravim postupcimaprovjerili i istovremeno poduzeli potrebni po-pravci, a bavi se raznim podru~jima kao npr.:

a) namjerno ja~ati sedmo ~ulo u cestovnomprometu,

b) u praksi upoznati ograni~enja voza~a, vo-zila i po{tivati ih,

c) stare pogre{ne voza~ke navike zamijenitiodgovaraju}im novim,

d) locirati postupke koji voza~a spa{avaju izopasnih situacija.

3. Od vje`be zano{enja do treninga sigurnevo`nje

Do sredine 1970. godine uporno su seodràvali tzv. “treninzi zano{enjem”. Nouo~ilo se da su se ova nau~ena saznanja kori-stila, uglavnom, za “brzu vo`nju - {portsku”koja nosi pove}ane rizike, pa se od ovogakoncepta odustalo.

4. Prou~avanje nesre}a kao osnova za koncept treninga sigurne vo`nje

Dublji su uzroci nesre}a uglavnom:

1. otkazivanje ~ovjeka kao voza~a automobi-la u odlu~uju}em trenutku,

2. nove situacije u prometu dovode do ne-sre}e,

3. voza~ke gre{ke (nedostatak iskustva). Usvjetlu je gore navedenog smisao treningasigurne vo`nje,

a) predo~iti karakteristi~ne prometne situaci-je koje ~esto uzrokuju nesre}e,

b) motivirati voza~a da u kriti~noj situacijipravilno reagira,

c) pokazati tehnike vo`nje koje su nu`ne i

najbolje za izbjegavanje opasnosti.

5. Cilj u~enja treninga sigurne vo`nje

1. pravodobno uo~iti opasnost,

2. biti motiviran i sposoban izbje}i opasnost,

3. svladati osnovne tehnike vo`nje da bi sesavladale opasnosti.

6. Metode treninga sigurne vo`nje

U treningu sigurne vo`nje koristi se tzv.moderatorska metoda41.

Ona se sastoji u tome da iskusni instruk-tori u razgovoru obrade sve pojedinosti, pri~emu se razgovor vodi prvenstveno o èlja-


264

41 ÖAMTC: FAHRTECHNIK & SICHEHEITSTRAI-NING, Road Safety Training Centres, Teesdorf, 1997

39 ADAC: Sicherheitstraining (SHT), Bonn, 1999

40 Pobliè o treningu sigurne vo`nje vidi kod: Kuzmic, B.:Trening varne vo`nje, “Rebus”, Ljubljana, 1998.

ma, iskustvima i o~ekivanjima koje sudionici

imaju prema treningu sigurne vo`nje i narav-

no vje`bi vo`nje.

Pojedini se elementi opasnosti vozne fizi-

ke i voza~kog iskustva sudionika povezuju

me|usobno i sudionici ~esto aktivnim razgo-vorom s instruktorom nalaze rje{enja za raz-

li~ite probleme.

ZAKLJUÂK

Ho}e li se pokrenuti postupak Izmjena i

dopuna Zakona o sigurnosti prometa na ce-

stama te koji }e kona~ni tekst prijedloga biti

na javnoj raspravi, ovisi u prvome redu o

predlaga~u Zakona, ali i o svim drugim poz-

vanim i prozvanim subjektima zainteresira-

nim za sigurnost prometa.

Novi bi Zakon trebalo izraditi i predloìtiMinistarstvo prometa, pomorstva i veza, a ne

kao do sada Ministarstvo unutarnjih poslova

jer je policija tijelo izvr{ne vlasti pa stoga ne

bi ni smjela donositi zakone.

Smatramo da je pogre{no mi{ljenje kakoje ka`njavanje ljudi najefikasnije sredstvo za

suzbijanje negativnih dru{tvenih pojava.

Uostalom, unato~ velikom broju kazni i kaz-

nenih bodova za prometne prekr{aje, i dalje

raste broj prometnih nezgoda i kod nas i u

svijetu.

Potrebno je pokloniti ve}u pozornost

obrazovanju o cestovnoj sigurnosti u {kol-

skim programima, pobolj{ati programe ospo-

sobljavanja voza~a, polaganje voza~kih ispi-

ta i izdavanje voza~kih dozvola, ali nu`ni su i

programi usavr{avanja vo`nje. Treba budu}e

voza~e upoznati i s etikom u prometu.

Trebalo bi u zakon ugraditi konkretnu ak-ciju, kao {to je organiziranje treninga sigurnevo`nje na posebno konstruiranim poligoni-ma, kao novi oblik {kolovanja voza~a, a zatosu potrebna velika nov~ana sredstva.

Hitno se mora napisati Studiju o mladimvoza~ima, koji sudjeluju u prometu i uzroku-ju prometne nesre}e, a s iscrpnijim podacimanego {to je to do sada ra|eno.

Odgovornost se za prometnu nezgodu~esto automatski prebacuje na ~ovjeka, a za-nemaruje se lo{e stanje ceste i tehni~ka nei-spravnost vozila, pomanjkanje i krivo po-stavljeni znakovi.

Signalizacija je ~esto postavljena neadek-vatno. U praksi voza~i voze brè od znaka tebi se trebali na posebno opasnim mjestima ikriànjima uvesti tzv. predznakovi. To zna~ida bi prije kriànja trebalo postaviti jo{ jedanznak (kada, recimo 300 do 500 metara dola-zimo na kriànje) na kojem nemamo pred-nost ili ~ak moramo stati. Takvi znakovi po-stoje u drugim zemljama.

Voza~, vozilo i cesta, tri ~imbenika koji uuzro~nom lancu dovode do prometne ne-sre}e, teè ili lak{e, a ovisno o posljedicama,ali i udjelu nekog od tih triju faktora u samimdoga|anjima, koja su proizvela nesre}u, tre-baju se jednako tretirati, a ne za sve krivitisamo voza~e.

ôvjek kao voza~ ne smije biti “deùrnikrivac “.

Svi faktori ukazuju na to da se pod hitnomora donijeti novi Zakon o sigurnosti pro-meta na cestama najkasnije do 01. sije~nja2002. godine jer tada u zemljama Europskeunije po~inju vrijediti nove odredbe o pro-metnoj sigurnosti s kojima treba uskladiti ina{e propise.

Smatramo da Zakon ima previ{e nedosta-taka i da s izmjenama ne smijemo ~ekati2002. godinu.

Da bi, zaista, bilo {to manje prometnihnezgoda i unesre}enih sudionika u prometu,doprinos mora ubrzo dati nova prometna legis-lativa, potpomognuta znano{}u, prometnim,medicinskim i pravnim institucijama u nas.


Dr. Sc. IVAN ROM[TAJN, Ordentlicher Professor an der Juristischen Fakultät der Josip

Juraj Strossmayer Universität in Osijek

STJEPAN HMURA, Vorstand der Gemeinde Podgora~

NOTWENDIGKEIT EINER NEUEN GESETZLICHEN REGULIERUNG IMBEREICH DER SICHERHEIT UND DER PRÄVENTION DESSTRAßENVERKEHRS IN DER REPUBLIK KROATIEN

ZUSAMMENFASSUNG

Keine wirtschaftliche Aktivität und keine materielle Sichercheit sind denkbar – sowohl bei unsals auch in der Welt – ohne einen entwickelten legislativen Mechanismus im Bereich der Problematik derStraßenverkehrssicherheit und der Sicherheit der Straßenverkehrsteilnehmer.

In zahlreichen täglichen Verkehrsunfällen verunglücken Menschen und ihr Vermögen wird zer-stört.

Jedes Jahr sterben 300.000 Menschen auf den Straßen rundum die Welt und Millionen vonMenschen werden Invalide auf Lebenszeit.

Mit der Absicht, einige Mängel in der Regulierung der Straßenverkehrssicherheit hierzulande delege ferenda zu beseitigen, und um die Menschenverluste und materielle Schäden im Verkehr zu redu-zieren, geben die Autoren einen Abriß der notwendigen Änderungen im gesetzlichen Regulativ imBereich der Sicherheit des Straßenverkehrs in der Republik Kroatien.

Sie weisen auch auf die notwendige gesetzliche Prävention hin.

Schlüsselwörter: Verkehrsteilnehmer, Fahrer, junge Fahrer, Verkehrsstrafrecht, Durchführungder Fahrerprüfungen, zeitweiliger Führerschein.


266

Dr. sc. DRAGUTIN KLARI]: Pravednost kao temeljna vrijednost pojedinca i bit Platonove dràvePravni vjesnik 16 (3-4): 267-275, 2000. 267

Drevni su Heleni od sredine posljednjegtisu}lje}a prije Krista u nekoliko stolje}a ot-krili o ~ovjeku i prirodi, zajednici ìvota i~ovjekovom dru{tvu vi{e nego civilizacijeIstoka u nekoliko tisu}lje}a. Osim na po-dru~ju kolonizacije, na vrhu tog procesa ino-vacije i spoznaje nalazio se najpoznatijigr~ki grad – polis Atena, sredi{te umjetni~ke,kulturne i politi~ke misli. Periklo u nadgrob-nom govoru palim Atenjanima kaè: “Na{grad u cjelini,… rasadnik je obrazovanosticijeloj Heladi, i svaki pojedini od nas, kao {tose meni ~ini, moè svim raznolikim poslovi-ma prilagoditi se i sve raditi s najve}om ljup-ko{}u i okretno{}u.”1 Ali ne govori oAtenjanima pohvalno samo Periklo.Korintski zastupnici govore Spartancimaovako: “Vi, kao da jo{ niste razmi{ljali otome kakvi su ljudi Atenjani s kojima se tre-

bate ogledati, a koliko se i kako oni sasvimrazlikuju od vas. Oni uvijek misle na promje-nu i brzi su ….; a vi mislite samo na ~uvanjeonog {to imate i ni{ta novog ne izmislite.”2

[to o gradu op}enito i Ateni posebnomisli i govori u korelaciji sa svojom paradig-mom polisa Platon, utemeljitelj znanja odràvi.

Platonov kompendij o dràvi temelji se navi{e upori{nih to~aka: op}enito propastidràve izraène u gr~kom polisu i posebnosimbolu helenskog svijeta – Ateni, `rtviSokrata i njegovu u~enju o dràvi, pravedno-sti i dobru kao uvjetima ostvarenja sretnogpolisa i njegova gra|anina. Ro|en 427. god.pr. n. e. do smrti 348/7. god. pr. n. e. djelovaoje u burnom razdoblju Atene i helenskog svi-jeta i vinuo se do prvog mjesta klasika poli-ti~kog mi{ljenja. Podrijetlom pripada starom

UDK 321.01:172.2


Primljeno 21. prosinca 2000.

Dr. sc. DRAGUTIN KLARI], docent Pravnog fakulteta Sveu~ili{ta J. J. Strossmayera u Osijeku

PRAVEDNOST KAO TEMELJNA VRIJEDNOST POJEDINCA I BITPLATONOVE DR@AVE

Autor razmatra pravnu normu u funkciji ostvarenja op}eg dobra, kao

problem koji kod Platona dobiva specifi~nu dimenziju zbog postvarenja

dobra u korelaciji s najvi{om eti~kom normom – pravednosti.

Stavljaju}i eti~ki kriterij kao imperativ djelovanja pojedinca i grada

– dràve, polisa, u bit postojanja pojedinca i njegovu djelatnost, kao i u

funkcije vlasti, odnosno vladara – upravitelja polisa, autor optikom Platona

oslikava relacije zakonodavca, zakona i gra|anina. Usvajaju}i i razvijaju}i

tri dru{tvena staleà, odgojem i obrazovanjem, Platon u slici paradigmatske

dràve vidi pravednost jamcem progresa pojedinca i njegove zajednice –

polisa.

Klju~ne rije~i: grad – dràva (polis), zakon, vladar, gra|anin,

pravednost, dobro

1 Tukidid, Povijest peloponeskog rata II. 41 2 Tukidid, Povijest peloponeskog rata I. 70

atenskom plemstvu jer po rodu oca potje~eod posljednjeg atenskog kralja Kodra, a smaj~ine strane od brata velikog reformatoraSolona3. Platon je nastavio put kojim je he-lenska znanost, no{ena impulsima s Istoka(Babilon, Egipat), ve} stolje}e ranije pokre-nula pitanja o istini, a u okvirima prirodnihznanosti: astronomije, medicine te prvenst-veno matematike. Iako je rodoslovlje za nje-gove sugra|ane bilo va`no – osobito s aspek-ta dnevnopoliti~ke pragme, govorit }emo oPlatonovu duhu koji }e, uz njegovu vezanostza 42 godine starijeg Sokrata (469. - 399.god. pr. n. e.), odrediti i njegovu politi~ku –kao gra|anina te, u znanstvenom smislu, nje-govu veli~inu i povijesni trag.

Dakle, u vrijeme ru{enja demokracije uAteni potkraj peloponenskog rata i vladavinetridesetorice,4 Platon, iako su mu otvorenavrata zna~ajnog politi~kog utjecaja, osobitozbog zna~aja predaka, ro|aka i znanaca u vla-sti, odbija sudjelovati u njoj, osobito zbognedjela prema Sokratu. Naime, nakon padavlade tridesetorice Sokrat je – po Platonu naj-pravedniji ~ovjek tog vremena – zbog“zlo~ina” protiv dràvnih bogova i kvarenjamladih osu|en na smrt. Sokratov grijeh bio jeu tome {to nije {tovao slu`bene atenske bogo-ve i slu{aju}i vlastiti daimonion pona{ao se stim u skladu, a {to je odudaralo od vladaju}eklime “vjeruju}e” Atene. Slu{ati vlastitiboànski glas zna~ilo je usprotiviti se formikoja je prvotno upozoravala s vrataApolonova hrama: “Spoznaj samoga sebe!”Poruka je upozoravala ~itatelja da je samo~ovjek, a ne bog”5. To }e smaknu}e utjecati naPlatonovu odluku da se aktivno posveti politi-ci, ali ne u Ateni nego u Sirakuzi na Siciliji.Drào je da nije vrijeme posvetiti se politici uAteni. Razo~aran stanjem moralne klime u

Ateni kaè: “Kako sam sada promatrao tedoga|aje i ljude u ~ijim su rukama bilidràvni poslovi, a i zakoni i obi~aji …to mi seispravno vo|enje dràvnih poslova ~inilote{kim… I tako sam se na{ao prinu|enim ujednoj himni pravoj filozofiji izre}i da je samooslanjaju}i se na nju mogu}e spoznati {to jepravedno u dràvi i u ìvotu pojedinca”6.

No, tako }e njegov poku{aj prakti~nogpoliti~kog utjecaja na dvoru siraku{kog tira-nina zavr{iti za njega poniàvaju}e – bio jenaime deportiran, mo`da i prodan kao rob7.Ne zna se je li to~no Plutarhovo izvje{}e dase Platona protjera i na putu ubije ili prodakao roba ili da ga se samo protjera. Nakonsmrti Dionizija I. 367. god. pr. n. e., Platon se366. god. pr. n. e. ponovo vratio i tamo bora-vio kod Dionizija II8. Platon }e krenuti u dru-gi stvarala~ki pothvat druge polovice svogìvota. Naime, vrativ{i se u Atenu on }e 387.god. osnovati – po mitskom junaku Akademu- filozofsku {kolu Akademiju, a koju }e datizatvoriti bizantski vladar Justinijan 529. god.

Platon svoje moralno-politi~ke ideje èlipreto~iti u sustav kriti~kog promi{ljanja odràvi op}enito, dati odgovore na pitanja do-bra, sre}e i pravednosti kao gravitacionihto~aka odnosa gra|anina pojedinca i polisa.U trenucima krize atenskog polisa izazvanetragedijom peloponenskog rata (431. – 404god. pr. n. e.) moralnog i gospodarskog rasu-la te smrtne presude Sokratu, Platon afirmirafilozofiju i filozofe kao ~imbenike moralne~vrsto}e i vizionarskog duha u sukobu sa so-fistima i praksom politi~kog ìvota Atene. Upoliti~koj zbilji jedina njegova poku{aja daprovede reforme na Siciliji Platon nije uspio.Njegove namjere postaju nam o~ite izSedmog pisma. Platon se, naime, borio protivkonkretne tiranije Dionizija iz Sirakuze9, ali

Dr. sc. DRAGUTIN KLARI]: Pravednost kao temeljna vrijednost pojedinca i bit Platonove dràvePravni vjesnik 16 (3-4): 267-275, 2000.

268

3 Drugi maj~in suprug pripadao je Periklovu krugu, a bio jei predstavnik Atene na perzijskom dvoru, te su mu bratHarmid i posebice ro|ak Kritija bili zna~ajni politi~ari zavladavine tridesetorice.

4 Vidi, Aristotel, Ustav atenski, 35-36-37

5 Vidi, Hans Maier, Heinz Rausch, Horst Denzer, Klasicipoliti~kog mi{ljenja, Knjiga prva, Golden marketing,Zagreb, 1998., str. 40

6 Sedmo pismo, 324b – 326b

7 Platon odlazi u Sirakuzu vjerojatno 388. god. pr. n. e .mo`da i na poziv tiranina Dionizija I. vladara tadanajve}e helenske dràve.

8 Usporedi, Plutarh, Dion 13.

9 “Uza sav dosada{nji neuspjeh, savjetujem vam, Dionovimprijateljima, da naslje|ujete ljubav prema domovini iumjeren na~in ìvota,… na dorski na~in po obi~ajima pre-daka,”…(Sedmo pismo 336 c,d)


ne i protiv vlasti jednog ~ovjeka op}enito,isti~u}i primjer mudre vladavine perzijskogmonarha Darija (521. – 486. god pr. n. e.).Nadalje, Platon èli na Siciliji ostvariti vlada-vinu zakona10, a ne despota i, kona~no, utje-cati na gra|ane da ̀ ele li “zdrav ustav” mora-ju razbludan i hedonisti~ki na~in ̀ ivota zami-jeniti ìvotom kojem }e visoke moralnevrijednosti ~initi okosnicu gra|anskog ìvota,a ìvot sirakuàna postati “neizrecivo sre-tan”11 i u kome }e mjera gra|anskih slobodabiti u korelaciji s uspjehom filozofskog od-goja. Zapravo, hvale}i ili slave}i filozofijukao izvor znanja o onom {to je dobro za lju-de i u osobnom i u dràvnom ìvotu, Platon usvojim dijalozima Dràvi, Dràvniku iZakonima govori o politi~kim temama u ko-jima je centar promi{ljanja gra|anin i njegovpolis. I tu se raspon Platonove misli kre}e odkriti~ke optike zbiljskog do vizije idealnog uobli~ju paradigmatskog grada - dràve u ko-jem ~ovje~anstvo, vo|eno bo`jom provid-no{}u kao mjerilom svega,12 treba na}i cilj ispas.

Daju}i Sokratovoj `rtvi op}e zna~enje,Platon ukazuje na iskvarenost i korumpira-nost dràve. U takvoj se dràvi nevin i prave-dan moè spasiti samo bijegom ili }e iskusi-ti, poput Sokrata, njezinu skrivenu bit i uneizbje`nom martiriju zavr{iti `rtvom. “Oni}e re}i, da }e pravednika u takvim prilikama{ibati, mu~iti, okivati, o~i mu ispaliti, a nakonsvih muka na kolac nataknuti, te }e on spoz-nati da ne treba biti pravedan, nego se samo~initi pravednim,…”13.

Osu|uju}i demokratsku vladu nakonsmaknu}a Sokrata 399. god. pr. n. e., Platonironi~no kaè: “Ako mu se dokaè da protivzakona i pisanih pravila nagovara bilo mla|e,bilo starije, neka bude ka`njen najstra{nijim

kaznama. Ta nipo{to on ne smije biti mudrijiod zakona.”14

Platon idealist sniva o bo`joj dràvi, da biga gruba praksa zbiljske dràve neprestanoupozoravala na svu teìnu poku{aja eklektici-sti~ke sinteze. Tako vizija i realnost ~ine dvasuprotna pola unutar kojih Sokrat, moralnavertikala gra|anske hrabrosti i `rtva korupti-bilnog pravosu|a, sudi izro|enom gradu –dràvi. Dràvi koja je izgubila svoj kredibili-tet u samoj biti svog postojanja – obrazova-nju i odgoju gra|anina za istinskog ~ovjekapravednosti i dobra. U tom smislu moèmogledati i na njegovu Akademiju kao anticipa-ciju u profiliranju ideala i napora {to bidràva trebala ~initi u realizaciji uzora filozo-fije antike i kasnije misli Zapada. Aporeti~kiPlatonovi dijalozi izraz su stalne sumnje ge-nija kojem misao o sretnom polisu svihgra|ana15nalazi suprotnost u povijesnom pro-padanju rodnog grada koji je ugroèn unu-tra{njim parcijalnim interesima gospodarskopoliti~ke provenijencije i makedonskim im-perijalnim ambicijama.

Povijesno postaju}i ono {to jest, ~ovjekse ostvaruje kao djelatan bitak i kao bi}e dje-la ostvaruje u na~inu ̀ ivota. A u potrebi spoz-naje samoga sebe, sposoban je prepoznati ispecifi~ne kreposti koje vode vlastitu dobru isre}i. Ono {to kao sinonim vrijedi za ~ovjekavrijedi i za polis. I polis je djelatan bitak i po-lis, èli li biti najbolji, mora biti sretan. Kakopolis ne moè imati spoznaju sam o sebi negopreko svojih gra|ana, njegova sre}a potvrdaje sre}e gra|ana. Dakle, polis i gra|ani pripa-daju jedno drugomu, dobro ili zlo gra|aniproìvljavaju sa svojim gradom. Ali kako jegra|anin pojedinac samo dio cjeline kojojpripada, dio polisa, dobro cjeline ima priori-tet u artikulaciji i realizaciji dobra pred jedin-kom. Stoga, u slu~aju kolizije interesagra|anin je duàn podnijeti svaku `rtvu u in-teresu prosperiteta polisa. Ali Sokratova osu-

10 U pouci Dionovim prijateljima i ro|acima (Dion je naSiciliji bio vatreni prista{a Platonovih stavova – osvojioSirakuzu i protjerao Dionizija II, ali bio umoren) Platonkaè: “Ja vas upu}ujem da ne podvrgavate Siciliju nitikoju dràvu pod vlast vladara, nego pod vlast zakona.”(Sedmo pismo, 334d)

11 Sedmo pismo, 327 a - c12 Zakoni, 716 c13 Dràva, 362 a

14 Dràvnik, 299 c

15 “.. da mi ne gledamo na to, dok dràvu osnivamo, da namjedan stale` bude osobito sretan, nego u prvom redu cije-la dràva” - Dràva, 420 b


270

da ukazuje i na drugu dimenziju odnosagra|anin – polis. Naime, Sokrat odlazi u smrtmirno, iako drì da je presuda nepravedna.Drè}i da se presuda treba izvr{iti, Sokrat po-kazuje superiornost gra|anina nad polisom.Tim ~inom Sokrat ukazuje na reverzibilnostodnosa u relaciji grad – pojedinac, odnosnodràva – gra|anin. Iako je dio cjeline,gra|anin treba zadràti dovoljno autonomije isamopo{tovanja da moè izraziti svoj stavprema postupcima dràve jer je on u njezinojbiti, ona je njegovo djelo. Naime, osu|uju}ipresudu kao nepravednu, Sokrat osu|uje ipolis, drè}i da je ta nepravedna presuda ne-gacija pravednosti uop}e. Time i bitka sa-mog polisa kao ljudskog djela u kojem pra-vednost i ostale kreposti ljudske du{e trebajuposluìti ideji dobra.

Dakle, iako odgojen u duhu lojalnostiprema dràvi gra|anin u obli~ju Sokrata pro-su|uje o postupcima dràve kao dobrim ililo{im. Pokazuju}i zabrinutost nad polisomzbog njegovih postupaka i podvrgavaju}i ihkategorijama dobra i zla, ~ovjek si uzimaboànsko pravo prosudbe i superiornog ot-klona od povijesne institucije i ~uvara tradi-cije u ~ijoj su osnovi djedovski i potpunodrevni obi~aji. A ti obi~aji nisu ni{ta drugo doonoga {to :…”mno{tvo naziva nepisanim za-konima. Ako su oni valjano odre|eni i iskust-vom proku{ani, pruàju pisanim zakonimapotpunu sigurnost i za{titu. Na svemu tomeosniva se naime unutra{nja pravednostdràve, ali se jedno od toga ne moè odràtibez drugoga16. “

S distance koja ga osloba|a utjecajapragme prakti~ne politike i u vremenimakada mno{tvo gubi moralnu ~vrsto}u u poh-vali dobra i osudi zla, Platonov Sokrat dajepaidei novo zna~enje u funkciji izgradnjenajboljeg polisa. Kada je razlikovanje dobrai zla prestalo biti nejasno samo u pojedinimslu~ajevima, ve} je postalo op}im dru{tve-nim fenomenom moralne destrukcije, treba-lo je postaviti pitanje mjerila dobrog i lo{eg.Odgovorima se trebalo pridonijeti opstanku

polisa koji je u svom povijesnom razvojupro{ao razdoblje poèljnog dru{tvenog ne-mira i u{ao u putanju ambivalentnog lutanjatraè}i povijesno prihvatljiv identitet.Odvajaju}i se od vlastitog polisa, PlatonovSokrat mogao je postaviti temeljno pitanjepolitike kao znanosti o polisu: {to je to kori-sno za ~ovjeka i njegovu zajednicu i kako toostvariti? Tomu cilju vode odgoj i obrazo-vanje. “Odgoj se sastoji u privla~enju ivo|enju djece k onim na~elima koja je zakonproglasio valjanima i za koja najvrsniji i naj-stariji ljudi po svom iskustvu slo`no tvrde dasu uistinu valjana17.” Obrazovanje pak trebaosigurati prirodni red funkcija du{e: razum-ski dio koji treba upravljati nad ostalim dva-ma dijelovima – poùdnim i voljnim iliodva`nim dijelom. Naru{avanjem svih trijufunkcija ili sposobnosti du{e ru{i se prirodnired u nama i potiskuje pravednost. Stoga jesvrha obrazovanja sa~uvati ili vratiti du{i pri-rodni red u cilju pravednog postupanja poje-dinca jer je to preduvjet pravednog polisa.

Platon drì da je dràvno ili politi~koumije}e uvijek u dodiru s nekom ljudskomvrlinom: hrabrosti, razboritosti, pravednosti.

Pravednost (dikaiasyne) je vrlina ili do-bro koju pojedinac najuè povezuje sdràvom. Ako pravednost kao dobro moèmoshvatiti kao dobro radi samoga sebe bez ob-zira na posljedice; kao dobro koje se treba ci-jeniti i zbog dobra po sebi, ali i radi posljedi-ca i kona~no; dobro zbog posljedica koje onoproizvodi18, tada Platon kroz Sokrata praved-nost kao dobro stavlja u prvu kategoriju, alimoè biti i u drugoj. Da pravednost pripada uprvu kategoriju vrlina ili dobara govori u pri-logu ozbiljena pravednost u “najboljojdràvi”, zajednici koja se u slobodnompona{anju svakog pojedinca kroz ìvot sklad-no reproducira. Jer je savr{ena dràva: “O~itomudra, hrabra, trijezna i pravedna19.” Tako

16 Zakoni, 793 b - d

17 Zakoni, 659 d18 Upitan: “U koju vrstu dakle stavlja{ pravednost? Sokrat

odgovara: “ja mislim, u najljep{u: {to treba da voli i samopo sebi i radi posljedica onaj koji ho}e sretan biti”.Dràva, 357 b – d, 358 a

19 Dràva, 427 e


Platon govori o ~etirima bitnim krepostima(aretai) savr{eno dobrog polisa koji istodob-no treba biti mudar (sophe), hrabar (andreia),promi{ljen - trijezan (sophron) i pravedan(dikaia). Pri tome se mudrost odnosi naupravljanje polisom stru~no osposobljenihupravlja~a. Hrabrost, kao rezultat planskog iorganiziranog odgoja, treba biti prvenstvenokrepost ili vrlina ~uvara polisa – vojnika, rat-nika. Suzdrànost je izraz skladne du{e kojaje uspjela potisnuti osobnu poùdu izazvanunagonima i emocijama te nas tako prepustilavo|enju razuma i razboritosti. Suzdrànosttreba voditi o~uvanju skladnosti djelovanjavladara i podanika u funkciji u~inkovitog dje-lovanja polisa20. I kona~no, pravednost kaonajvi{a krepost - o kojoj se razgovor provla~iod po~etka dijaloga - kao bitni konstitutivnidio polisa u njegovoj genezi, dolazi kao pro-mi{ljena pravednost do punog izraàja tek uozdravljenom polisu. Tako }e, npr. kroz dija-log, pravednost biti definirana kao : “… re}inaime istinu i doli~no vratiti {to se kome du-guje21;” “ … udjeljivanje onog {to kome doli-kuje, dobra prijateljima, a zla neprijatelji-ma22.”; ili ~udnovatim poimanjem Trazimahada “… pravednost nije ni{ta drugo nego pra-vo i korist ja~ega23. Jer svaka vlast”, tvrdi da-lje Trazimah, bila tiranska, demokratska iliaristokratska propisuje zakone koji }e joj bitiod koristi i instrumentalizirat }e ih u ispu-njenju te svrhe i odrànju u pokornosti poda-nika.” Me|utim, Sokrat }e, pri kraju prveknjige Dràve, upozoriti da pravednost, kaotemeljna vrlina (arete), ne moè u jednomtrenutku imati obilje`je pravednosti, a u dru-gom nepravde jer nepravda (aidikija) proizla-zi iz neznanja i stoga ne sluì koristi, dok jepravednost izraz razumijevanja i znanja24. Zasretan ìvot preduvjet su na{a dobra djela.Stoga nepravda ne ~ini nikoga sretnim.

“Pravednik je dakle sretan, a nepravedniknije25.”

“Najbolja dràva” kao paradigma dràvene sluì svrsi koja bi bila iznad nje, nego oz-biljenju dobra u formi pravednosti. Kako tajcilj ovisi o onima koji vladaju dràvom po-trebno je da prije svega oni spoznaju dobrokoje }e tada, funkcijom dràve kao odgojneustanove, prenositi na gra|ane. Me|utim, uìvotu svakodnevice prisutnija je misao da jedobro ~initi nepravdu, a zlo morati nepravdutrpjeti, odnosno da je ve}e zlo kad se neprav-da trpi nego {to je dobro kad se nepravda ~ini.Stoga je mogu}e da je ~ovjekova priroda tak-va da nas na pravedne postupke i takav ìvotprisiljavaju tek zakoni i nagodbe, jer “… {toje tako naloèno, to su nazvali zakonom i pra-vom.” Tako zakon i pravo postaju branomprotiv op}eg kaosa izazvanog bezakonjem uklimi op}e pravne nesigurnosti. Ali, samo po-stojanje zakona ne pruà sigurnost od pravneanarhije kao povremenog ili trajnog stanjapravnog poretka, teleolo{ke opredijeljenostidonositelja norme i “ma{tovitosti” interpreta-cije iste. O relaciji zakonodavac – zakonPlaton kaè: “Doista je jasno da kraljevskomposlu pripada na neki na~in zakonodavstvo.Ali, najbolje je da snaga ne leì u zakonima,nego u kraljevskom ~ovjeku obdarenom raz-borito{}u”26. Nadalje, Platon drì da: “ …za-kon nikada ne}e mo}i u jedan mah obuhvati-ti ono {to je najbolje i najpravednije za sve,pa nare|ivati ono {to je najprikladnije.Nejednakost, naime, me|u ljudima kao ime|u njihovim djelima, … ne dopu{taju dabilo koje umije}e u i~emu pruà neko jedno-stavno pravilo koje bi vrijedilo za sve slu~aje-ve i za svako vrijeme”27. I Aristotel isti~esli~nu dilemu28. Zakoni daju samo op}e

20 Dràva, 431 d, e, 432

21 Dràva, 331 c

22 Dràva, 332 d

23 Dràva, 338 c

24 Dràva, 350 c

25 Dràva, 354 a

26 Dràvnik, 294 a

27 Dràvnik, 294 b

28 Aristotel se pita je li korisnije pod~injavati se najboljem~ovjeku ili najboljim zakonima: ”Prema tome, zahtijevatida vlada zakon zna~i zahtijevati da vlada bog i um, a zah-tijevati da vlada ~ovjek zna~i dopustiti i ìvotinji da vlada,jer poùda je ne{to ìvotinjsko, a strast kvari i najboljeljude kada su na vlasti. Stoga zakon predstavlja um bezpoùde.” Usporedi, Aristotel, Politika 1286. a 7.


272

odredbe i ne mogu predvidjeti sve potenci-jalne odnose i mogu}e sporove me|ugra|anima. Ali, zakon je bez strasti i po tomebi bio u prednosti pred zakonodavcem, a vla-dar }e bolje rasu|ivati u pojedina~nimslu~ajevima i u tome }e biti u prednosti.

Dràva ima svoju genezu. Kao povijesnakategorija prolazi kroz stadije nastanka, raz-voja i nestanka. Ona ne postoji kao intaktna,jednom dana i nepromjenjiva struktura rele-vantnih ~imbenika. U moralnoj dimenziji bit-ka, pravednost je temeljna vrijednost za ìvotsvakog pojedinca, ona je i bit dràve – polisa.Bit pravednosti polisa Platon poku{ava obja-sniti razli~itim modelima polisa u kojem }ekriterij razli~itosti biti po mjeri ostvarenja za-jedni~kog suìvota gra|ana. Iz “zdravog” po-lisa u kome bi se produkcija temeljila na pri-rodnoj podjeli rada, jednakosti u konzumaci-ji najosnovnijih potreba, gdje ne bi bilonasilja ni ~astohleplja, ne bi bilo potrebe ni zavladavinom. Svatko bi, naime, uredno obav-ljao svoj posao i u priprostu ìvotu ostvarivaopravedan poredak odnosa. Ali, takav polisbez nepravde neprikladan je za prikaz razvo-ja stvarnog polisa u kojem pravednost i ne-pravda u povijesnoj relativnosti postojanjaodre|uju bit dru{tvenih odnosa. Naime, utakvom “zdravom” polisu na granici egzi-stencijalnog minimuma potreba gra|anaPlaton }e rije~ima Glaukona re}i {to misli otakvoj dràvi29 .

Ali promjenama nije podvrgnuta samozbiljska dràva. Mijeni je podvrgnuta i ideal-na dràva jer je ista produkt promi{ljanja, amijena jest imanentna ljudskoj misli. Uozra~ju pozitivne klime grada koji se razvijai koji takav postaje privla~an mnogima ostva-ruju se i pretpostavke koje poti~u ego pojedi-naca i interesno povezanih grupa. Dolazizbog civilizacijskih potreba i osobne afirma-cije do gubljenja prave mjere u nagomilava-nju materijalnih bogatstava i konzumacijiluksuzna i lagodna ìvota. Zbog istih razlogadolazi do socijalne disperzije, imperijalnih

ambicija, dakle sukoba na unutra{njem ivanjskom planu. Htijenje privilegiranih zao~uvanjem i eventualnim pobolj{anjemdru{tvenog statusa i stanja dovodi do potrebeza formiranjem naoruànih ~uvara poretka –ratni~kog staleà. Iz njega }e se, kao nukleu-sa dru{tvene mo}i, ali i tradicionalnog autori-teta pojedinaca, razviti ostala dva staleà.Naime, iz te ratni~ke skupine Platonovedràve izdvojit }e se odgojem prvenstvenomatemati~ko–filozofskim,30 mala grupa onihkoji }e spoznati vrijednosti kalokagatije i po-stati vladarima, upraviteljima te najboljedràve. Njih treba krasiti u zdravu tijelu izdrav duh razboritosti, suzdrànosti, hrabro-sti te znanja. Sve u cilju spoznaje dobra kakoza pojedinca tako i polis. Oni, vode}i dràvu,trebaju postati jamcem prostorno–vremen-skog trajanja zajedni~kog ìvota kreposnihgra|ana i njihova grada - dràve. U tom na-poru trebaju dràti Boga istinitom dobrotom,najvi{im moralnim upori{tem, mjerilom svihstvari jer “Bog }e nam dakle biti pravo mjeri-lo svega, …31“

Iz iste jezgre ratnika izdvojit }e se premadolje stale` proizvo|a~a radnika – prehram-beni stale`. Trojstvu dru{tvenih staleà odgo-vara i trojstvo du{e. Naime, izme|u dràve iljudske du{e postoji podudarnost ostvarenaodgojem. Stoga }e se, na razini triju staleà,dobro u svojoj polivalentnosti manifestirati udu{i tih staleà razli~ito. U du{i proizvo|a~akao ùdnja, kod ~uvara – ratnika kao hra-brost, a du{u vladara krasit }e um. Ali, nape-tosti dru{tvene klime sna`no odudaraju odslike idealne dràve prirodnog reda i iz njegaproiza{lih dru{tvenih odnosa. Stoga se odupravlja~a dràve traè specifi~ne kvalitete.Sve dok pravi znalci, obdareni znanjem32 i

29 “Sokrate, da osniva{ dràvu za svinje, ~ime bi ih hra-nio?”, usporedi, Dràva 372 d

30 Platon }e imati primjedbe na neke aspekte odgoja. Naime,kako se odgoj Helena dobrim dijelom temeljio na mit-skim uzorima, dakle herojima i bogovima, a oni su imaliboànske vrline, ali i mnoge ljudske mane, Platon se tak-vom odgoju opire.

31 Zakoni, 716 c32 Platon drì zna~ajnim ~etiri discipline: aritmetiku, geome-

triju, astronomiju i harmoniju. Ali krunskom znanosti drìdijalektiku, koja svojom metodom dovodi do spoznajedobra. Ideja dobra kao lux intelilibilis: “daje istinu i umnju treba vidjeti onaj, koji ̀ eli razumno raditi bilo u poseb-ni~kom bilo u javnom ìvotu.” (usporedi, Dràva 517 c)


ljubavlju prema mudrosti (philosophoi), nepostanu vladari, upravitelji grada ili dok vla-dari ne postanu svjesni obrazovanja istru~nog usavr{avanja, ne}e se slika zbiljepromijeniti u pravcu paradigmatskog ideal-nog grada. “Ako ili filozofi ne postanu udràvama kraljevi, ili ako sada{nji kraljevi ivladari ne postanu filozofi istinski i potpuno,i ako se to oboje ne sloì u jedno, naimedràvna vlast i filozofija, te ako od onih kojisada odjelito slijede bilo jedno bilo drugo, svine budu prisilno odba~eni od vlasti, ondane}e, … prestati zlo u dràvama, a mislim niu rodu ljudskome33.” Platon dakako ne stavl-ja znak jednakosti izme|u filozofa i vladala-ca, nego filozofiju drì disciplinom koja }eponajbolje omogu}iti vladarima usvajanje te-meljnih znanja za pravedno i dobro vo|enjedràve.

Izgra|uju}i odgojem pojedinca, odobi~nog gra|anina do vladara, dràva ujednogradi sebe, a gra|anin ostvaruje osje}aj iden-titeta s vlastitim polisom. Spoznaju}i i usva-jaju}i tradicijom obi~aja, kao iskustvenogkoncentrata generacija predaka, dobrapro{losti, potvr|uju}i dobro zakonima, insti-tutima, materijalnim i intelektualnim artefak-tima civilizacije i kulture, gra|ani spoznajuveli~inu dràve i veli~inu ~ovjeka koji je tostvorio. Identificiraju}i se s gradom polisom injegovim institucijama, gra|anin potvr|ujesvoje trajanje u ideji dobra “najbolje dràve”.Tako se ideja dobra kao gravitaciona to~kaPlatonove filozofije postvaruje kao krajnjicilj dijalekti~ke metode. Ideji dobra kao te-leolo{kom odre|enju treba biti usmjerenodjelovanje svih. Naime, ideja dobra obuhva}aostvarenje korisnog uz uvjet postizanjaeti~kih normi. Tako }e se stvoriti pretpostav-ke dru{tvene klime u kojoj }e se ostvariti: “…najve}i nauk ideje dobrote, pomo}u koje pra-vednost i ostale kreposti postaju potrebne ikorisne.34“

Ali, kao i sve ljudsko i ta “najbolja” para-digmatska dràva, budu}i da traje, izloèna

je mijenama od kojih }e radikalne biti poslje-dicom prirodne pogre{ke u ~ovjeku, izazva-nim impulsima destrukcije na materijalnom,intelektualnom i emotivnom planu. Pogre{kes najteìm dru{tvenim posljedicama dolazeod strane onih koji vladaju. Naime, jedinstvodràve bit }e, bez obzira na razinu dru{tvenihi politi~kih te{ko}a, osobito naru{eno poli-ti~kim nejedinstvom u redovima onih kojivladaju. Politi~ki prevrat ru{i autoritet djelaracionalne spoznaje i kriterij uma biva zami-jenjen ~astohlepljem u formi timokracije.Proces samodestrukcije te~e dalje, ~astoljub-lje i hrabrost biva zamijenjeno ùdnjom zabogatstvom pa vlast dobiva obli~ja oligarhije– vladavine nekolicine. U mje{avini raznihustava i razli~itih stavova, vlast }e kona~nodobiti oblik obilje`ja demokracije. Na kraju}e anarhi~na sloboda prije}i u svoju suprot-nost – tiraniju u kojoj tiranin, najprije kao na-rodni vo|a, u gra|anskom ratu ru{i granicerazlikovanja dobra i zla te u takvoj dru{tvenojklimi ru{i i sebe i dràvu kao ozbiljenu pra-vednost. Govore}i o ovim ~etirima dràvnimure|enjima, Platon hvali kretsko i spartanskodràvno ure|enje35.

U Dràvniku }e Platon izvr{iti druk~ijupodjelu. Naime, na prvo }e mjesto stavitikraljevstvo, a demokracija }e izmijeniti mje-sto s oligarhijom36.

Platon govori o umije}u vladanja, mudro-sti filozofa, vladavini u~vr{}enoj ustavom itrodiobom vlasti. Cilj institucija vlasti treba inadalje biti jedinstvo polisa, te sprje~avanjeraspadanja dràvnog tijela na bogate i siro-ma{ne kako bi se osigurala sre}a polisa kaosre}a svih. Sre}i polisa i njegovih gra|anatreba pridonijeti i ustav mje{ovitog tipa. Onse treba temeljiti na autoritetu vladara – mo-narhija i na principu slobode – demokracija.

Mje{ovitim ustavom Platon anticipira za-padne doktrine o podjeli vlasti37. Iako }e se

33 Dràva, 473 d

34 Dràva, 505 a

35 Usporedi, Dràva, 543 c36 Usporedi, Dràvnik, 291 d, e, 292 a, b, 293 a37 J. Locke (1632-1704) podjelom na legislativu i egzekuti-

vu; Charles Montesquiee (1689-1755) podjelom na legis-lativu, egzekutivu i judikativu. Princip podjele vlasti bioje realiziran ve} u ustavu SAD iz 1787. god. iako ne upotpunosti.


274

narodna skup{tina i organi egzekutiveme|usobno nadzirati i ograni~avati u vlastikao institucije, njih }e, u osnovi, ograni~ava-ti zakon. Zakon, koji odre|uje funkcijedràvnih organa, gra|anima ujedno pruàpravnu sigurnost i trajnu stabilnost poèljnihdru{tvenih odnosa. Tako ostvaren poredakpoèljnih dru{tvenih odnosa osigurat }e pro-speritet pojedinca i cjeline dru{tva, gra|aninai njegova polisa. U tom cilju osiguranja pro-speriteta treba promatrati odnos Platona pre-ma robovlasni{tvu kao samorazumljivoj usta-novi koja je u funkciji ostvarenja sre}e zagra|anina i polis.

Poslu{av{i zahtjeve delfijskog boga

Apolona “Spoznaj samog sebe”, Sokrat je

pristupio individualnom ~ovjeku. Platon je,

me|utim, prevladao granice i ograni~enja

Sokratova individualnog na~ina istraìvanja.

ôvjeka ne treba prou~avati u njegovu indi-

vidualnom, nego u njegovu dru{tveno–poli-

ti~kom ìvotu. Stoga nam filozofija ne moè

pruìti zadovoljavaju}u teoriju ~ovjeka svedok ne razvije teoriju politi~ke dru{tvene za-

jednice – dràve.

Kada je Platon kritizirao Homera i

Hesioda {to bogovima daju antropomorfankarakter, s ljudskim manama, i tako pre-mo{}uju dva svijeta, on je ujedno upozorioda ~ovjekova glavna zna~ajka nije njegova nifizi~ka ni metafizi~ka priroda. Njegova jeglavna zna~ajka njegovo djelo. @ive}i u V.stolje}u pr. n. e. Platon svojim djelom ìvi i

danas. Ostvaruju}i viziju vizionara u nemi-renju s trenutnim zbiljskim stanjem stvari,sve do vizije dràve u ~ijoj je prirodi ozbi-ljenje dobra kao takvog u formi pravednosti,Platon je ostvario svoje djelo. Govore}i uDràvi o nacrtu najboljeg polisa, u Dràvnikuo politi~kom umije}u kao umije}u vladanjate u Zakonima o planu utemeljenja prvog po-

lisa do najboljeg, Platon korespondira s ide-jom “ôvjekova priroda ispisana je velikomslovima u prirodi dràve38.”

38 Usporedi Ernst Cassirer, Ogled o ~ovjeku, Uvod u filozo-fiju ljudske kulture, Zagreb, 1978. god. str. 89

DRAGUTIN KLARI], Assistant Professor at the Faculty of Law of the Josip Juraj


JUSTICE AS THE FUNDAMENTAL VALUE OF THE INDIVIDUAL AND AS THEESSENCE OF PLATO’S STATE

SUMMARY

Having lived in the turbulent period of the Hellenic society, during the 5th century BC, Plato, car-ried by the impulses of a visionary, in his compendium illustrates the values of a paradigmatic state. Inmanifesting an obvious aberration from the reality of power determined by the daily-pragmatic needs,Plato indicates the necessity of the rule of educated people, whose education – especially within the ran-ge of philosophy – would open for them a perspective of just government. With such rulers at the headof the state, rulers open to the application of ethical criteria in personal and public work, the sacrifice ofrighteous Socrates would not have been possible.

Justice as the basic virtue would secure, in its actual implementation, a state of social awarenessin which the identity of the citizen and of his city – polis would be realized through the realization ofgood and of justice.

Key words: criticism, state, law, reality, civic bravery, the sacrifice of Socrates, justice, God ascriterion, identity, polis


Dr. sc. STIPE IVANDA, mr. sc. MARIJAN [UPERINA: Migracije, grani~na policija, ilegalni prelasci ...Pravni vjesnik 16 (3-4): 277-291, 2000. 277

OP]ENITO

Svijet u kojem ìvimo daleko je od ideal-

nog u kojem bi ve}ina ljudi bila zadovoljna

stanjem u svojoj zemlji tako da ne bi morali

migrirati u neku drugu zemlju. Naprotiv, mi-

gracija je sve vi{e, kao i problema koji idu uz

njih.1 Uz svjetska globalna kretanja, a

naro~ito u gospodarskom smislu, usko su po-

vezani migracijski, kako legalni tako i ilegal-

ni tokovi ljudi i to u pravilu iz manje razvije-

nih ili manje sigurnih dijelova ka gospodarski

razvijenim i sigurnijim podru~jima svijeta, u

pravilu “jug-sjever”, iako nisu zanemarive ni

takve migracije koje se odvijaju i izme|u ze-

malja u razvoju2, pospje{ene koncem dvade-setog stolje}a i sustavnim napretkom prome-ta i komunikacija. Na pojavu migracija, osimgospodarskih, utje~u i politi~ke prilike, ele-mentarne nepogode i epidemije, bijeg od od-govornosti pred zakonom, èlja za bavlje-njem kriminalom. Postoje i drugi ~imbenicikoji mogu biti uzrok migracija. Prema G.Loescheru “...velike seobe nisu uzrokovanesamo vanjskim intervencijama ili slu~ajnimpreokretima, konfliktima i nejednakostima,ve} su ~esto rezultat slu`benih hu{kanja iliorganiziranih akcija dràve koja ~esto uzro-kuje pokrete izbjeglica. Odre|ene vrste vladi-nih akcija, redom od odluka i otvorene upo-rabe sile, do vi{e tajnih progona, zastra{iva-nja, diskriminacije i poticaja nepoèljnimskupinama na odlazak, stvaraju struju izbje-

UDK 325.1 (-04):344

Stru~ni ~lanak


Dr. sc. STIPE IVANDA, profesor visoke {kole na Visokoj policijskoj {koli u ZagrebuMr. sc. MARIJAN [uperina, vi{i predava~ na Visokoj policijskoj {koli u Zagrebu

MIGRACIJE, GRANI^NA POLICIJA, ILEGALNI PRELASCI I KRIJUMÂRENJE LJUDI PREKO DR@AVNE GRANICE

Uz svjetska globalna kretanja, naro~ito u gospodarskom smislu, usko

su vezane i migracije stanovni{tva iz manje razvijenih k razvijenijim

dijelovima svijeta.

Nemogu}nost prihvata svih onih koji bi “sre}u htjeli potraìti negdje

drugdje”, a ne u zemlji ~ije dràvljanstvo imaju, dovodi do sve ~e{}e pojave

ilegalnih prelazaka dràvne granice, tj. do ilegalnih migracija.

Iste ili sli~ne pobude dobro su do{le me|unarodno organiziranim

skupinama krijum~ara da ostvare svoj interes, materijalni ili drugi, {to }e ga

polu~iti za, ina~e, visoko pla}ene usluge ilegalnog prebacivanja ljudi preko

dràvne granice.

Klju~ne rije~i: migracije, ilegalni prelasci, krijum~arenje ljudi

1 Brian Barry and Robert Goodin (eds) (1992) FreeMovement: Ethical Issus in the Intrenational Migration ofPeople and of Money, Pensylvania: Pensylvania SateUniversity Press, navod prema R. Bauböck: EthcalProblems of imigration control and citizenship, TheCambridge survey of world migration, Cambridge uni-versity press, 1955, str. 554.

2 Vidi Mark J. Miller: Ilegal imigration, prilog u knjizi TheCambridge survey of world migration, Cambridge univer-sity press. 1995., str. 537-540.

glica...”3 Sve su to razlozi da je prema M. J.Milleru “do kasnih godina 20 st. postalo kri-stalno jasno da je me|unarodna migracija,uklju~uju}i milijune ilegalnih migranata, po-stala svjetski najhumaniji transnacionalni fe-nomen i da }e ljudi, pored dràva formirati iz-gled budu}e globalne politike”4, ali i da su“izbjeglice i raseljeni ljudi danas visoko na li-sti me|unarodnog interesa ne samo zbog nji-hove humanitarne va`nosti ve} i zbog njiho-vog djelovanja na mir i sigurnost”.5

Velike migracije stanovni{tva ozbiljno sedovode u vezu sa sigurno{}u imigracijskihzemalja i sa sve prisutnijom zabrinuto{}ukoja iz toga proizlazi. O zabrinutosti Europemasovnim migracijama i negativnostima {toone povla~e za sobom G. Loescher uo~avazabrinutost zapadne javnosti masovnim mi-gracijama u tom smislu da }e... “masovna mi-gracija zaprijetiti lokalnom identitetu i kultu-ri direktnim mijenjanjem etni~ke, kulturne,religijske ili jezi~ne strukture populacije i in-tegritetu njihovih zemalja. Te{ko}e imajurazli~ite oblike. Strah da }e Zapadna Europabiti preplavljena izbjeglicama i migrantima izbiv{eg Sovjetskog Saveza i Isto~ne Europe,strah da }e stvaranje sekta{kog reìma uAlìru i {irenje islamskog fundamentalizmaosloboditi dotok novih izbjeglica iz SjeverneAfrike; strah da }e se konflikti migrantskihzajednica u potpori politi~kim ili religijskimborbama u njihovim zemljama preliti naEuropu i strah da su izbjeglice i migranti od-govorni za porast kriminala, trgovinu drogomu zapadnim zajednicama. Pored toga rastunapetosti izme|u migranata i njihovih zajed-nica i doma}ina zbog naobrazbe, religije ikulture...”.6

Pojavi pove}anih migracija u Europi do-prinijelo je europsko ujedinjenje koje se nije

ograni~ilo samo na slobodan promet roba islobodne carinske zone, nego i na slobodnoprelaènje dràvnih granica, a time i slobod-no kretanje gra|ana. Tome je pridonio iSchengenski sporazum kojim su ukinute gra-ni~ne kontrole izme|u zemalja Europske uni-je, ali i nametnuo niz pitanja koja se odnose,me|u ostalim, i na to:

- kako sprije~iti ilegalne ulaske dràvljanadràva koje nisu ~lanice Europske unije,

- kako sprije~iti snaàn porast organiziranogkrijum~arenja ljudima,

- kako zaustaviti nezaustavljivi imigracijskitok prema zemljama ~lanicama Europskeunije itd.

Na sve te izazove odgovoreno je tzv. mje-rama uskla|enja na koje su se obvezale sve~lanice Schengenskog sporazuma kao kom-penzacijom uklanjanju kontrola na unutar-njim granicama, bilo kroz jedinstvene inten-zivne kontrole vanjskih granica, jedinstvenivizni reìm, jedinstveni informacijski sustav isustav traènja, suradnju policije u pra}enjupo~initelja kaznenih djela izvan unutarnjihgranica te pravnu suradnju u pravnoj pomo}ii izru~enju itd.

GLOBALNE MIGRACIJE IREPUBLIKA HRVATSKA

Za Republiku Hrvatsku iznimno su va`nioni migracijski tokovi koji idu prema zemlja-ma zapadne Europe jer doti~u hrvatski terito-rij, odnosno prelaze hrvatske dràvne granice.U okviru takvih migracijskih tokova pozor-nost privla~i pojava nedopu{tenih prijelazadràvne granice te kriminalci i drugi pojedin-ci skloni ~injenju kaznenih i drugih nedo-pu{tenih (ka`njivih) radnji, a naro~ito njego-vog organiziranog oblika, bilo da je rije~ otrgovini ukradenim automobilima, trgovinioru`jem, drogama, radioaktivnim materijalomili pak ilegalnom dopremanju stranaca u za-padnoeuropske zemlje, tj. trgovini ljudima.Borba protiv ilegalnih migracija ukazuje sekao jedan od najva`nijih zadataka grani~nepolicije {to zahtijeva stalno i maksimalno us-

Dr. sc. STIPE IVANDA, mr. sc. MARIJAN [UPERINA: Migracije, grani~na policija, ilegalni prelasci ...Pravni vjesnik 16 (3-4): 277-291, 2000.

278

3 Vidi Gil Loescher: International security and populationmovements, prilog u knjizi The Cambridge Survey ofworld migration, Cambridge university press, 1995., str.557.

4 Mark J. Miller: Isto, str. 537.

5 Gil Loescher, Isto str. 557.

6 Gil Loescher, Isto, str. 558.


kla|eno postupanje grani~ne policije Repub-like Hrvatske i susjednih i drugih zemalja usuzbijanju ilegalnih migracija, kontrole pro-metnih sredstava i metoda u otkrivanju “taj-nog” prelaska preko granice, tim vi{e {to je uporastu kriminalitet koji se valja preko grani-ca pa i oni oblici koji se odnose na ilegalnodopremanje stranaca i trgovine ljudima.

U svjetlu re~enih europskih integracija iuklanjanja unutarnjih grani~nih kontrola uzemljama Schengenskog sporazuma, poseb-no zna~enje dobiva kontrola prelaènjadràvnih granica Republike Hrvatske, kako usvrhu spre~avanja ilegalnih prelazaka tako ispre~avanja krijum~arenja stranaca razli~itedràvne pripadnosti s teritorija RepublikeHrvatske u neku od zemalja ~lanica Europskeunije. Sve je to dovelo Republiku Hrvatsku usituaciju da poduzimanjem mjera {to ih pro-vodi grani~na policija u suzbijanju {irenjakriminala preko teritorija Republike Hrvatskei ilegalnih ulazaka stranaca koje su, {to ne tre-ba posebno isticati, samo dio mjera u ukup-nom mozaiku mjera koje utje~u na unutarnjusigurnost, mora izbje}i poziciju “sanitarnogkordona” za dràvljane tre}ih dràva koji ̀ eleu}i u “schengensku Europu”.

Utoliko je grani~na kontrola, ali i nadzori za{tita dràvnih granica “vaàn instrumentprotiv ilegalne migracije, kriminaliteta u sve-zi s krijum~arenjem ljudi i drugih ~esto s timpovezanim kaznenim djelima, a u svezi s pre-lascima granice”.7 Dobro organizirana za{titadràvnih granica koju provodi grani~na poli-cija moè biti, uz suradnju i drugih relevant-nih subjekata zaduènih za unutarnju sigur-nost, u~inkovit filter u onemogu}avanju ile-galnih ulazaka i u suzbijanju kriminaliteta usvezi s prelascima dràvne granice. Tomemogu pridonijeti uobi~ajeno intenzivne kon-trole putnih i drugih isprava za prelazakdràvne granice, a usmjerene na sprje~avanjekriminaliteta u svezi s ilegalnim ulascima ikrijum~arenjem osoba uz primjenu tehni~kih

sredstava.8 Uklju~uju}i se u me|unarodnu su-radnju, zbog u~inkovitog sprje~avanja i suz-bijanja me|unarodnog organiziranog krimi-nala, Republika Hrvatska sklopila je vi{e bi-lateralnih ugovora kojima se obvezala, me|uostalim, i na borbu “protiv trgovine ljudima”9

i “krijum~arenja ljudi”10, “razmjenu informa-cija u svezi s pravnim odredbama koje se od-nose na pitanja stranaca i migracije… raz-mjenu informacija koje bi pomogle drugojugovornoj strani u spre~avanju nedozvolje-nog prelaska dràvne granice i protuzakonitetrgovine radnom snagom”11 te se priklju~ila

7 Hellenthal M.: Grenzsicherheit - Ein Baustein der innerenSicherheit, Kriminalistik, broj 2/97., str. 123.

8 O primjeni tehnike u za{titi dràvnih granica SRNjema~ke M. Hellenthal iznosi sljede}e: ”Uz pomo}primjerene tehnike mogu}e je kako pouzdanije verificira-ti sumnje u svezi s ilegalnim prelascima granice i drugimopasnostima za javnu sigurnost u svezi s prelascima gra-nice tako i usmjerenije i u kona~nici {tedljivije koristitisnage angaìrane za postupanje na grani~nim prijelazima.Na taj je na~in prije mogu}e utvrditi policijska teì{ta ile-galnih ulazaka u zemlju i ostalog kriminaliteta u svezi sprelascima granice (kao i dobiti podatke u svezi s tamnimbrojkama), a zatim uzimaju}i u obzir dobivene informaci-je efikasnije dislocirati policijske snage. Pritom se ne radio nerealisti~kom iIi politi~ki neprihvatljivom “elektron-skom zidu” ili ~ak “militarizaciji granice”. Cilj je, {tovi{e,u smislenijem kadrovskom upravljanju i racionalnijemkori{tenju sredstava ~ime se izme|u ostalog pobolj{avaotvorenost granica za putnike koji po{tuju zakon, jer sedjelatnost grani~nih kontrola i nadzornih snaga moèkoncentrirati na stvarne potencijale, bez besmislenogtro{enja”. Hellenthal M.: Isto, str. 126.

9 Vidi ~lanak 1. stavak 1. to~ka n. Ugovora o suradnji VladeRepublike Hrvatske i Vlade Republike Albanije u borbiprotiv terorizma, krijum~arenja i zlouporabe droga kao iprotiv organiziranog kriminala (“Narodne novine-Me|unarodni ugovori”, broj 6/94.) i ~lanak 1. stavak 1.to~ka n., Ugovora o suradnji izme|u Vlade RepublikeHrvatske i Vlade Ukrajine u borbi protiv terorizma, kri-jum~arenja i zlouporabe droga kao i protiv organiziranogkriminala (“Narodne novine-Me|unarodni ugovori”, broj3/94.).

10 Vidi ~lanak 2. stavak 1. alineja 8. Ugovora o suradnjiizme|u Vlade Republike Hrvatske i Vlade RepublikeTurske u borbi protiv me|unarodne protuzakonite trgovi-ne narkoti~kim drogama i psihotropnim tvarima, me|una-rodnog terorizma i organiziranog kriminala (“Narodnenovine-Me|unarodni ugovori”, broj 1/7-93.).

11 Vidi ~lanak 5. stavak. 1. to~ka 3. i 4. Ugovora o suradnjiizme|u Vlade Republike Hrvatske i Vlade RepublikeSlovenije u borbi protiv terorizma, krijum~arenja i zlou-porabe droga, kao i protiv organiziranog kriminala(“Narodne novine-Me|unarodni ugovori”, broj 13/93.), i~lanak 5. stavak 1. to~ka 3. i 4. Ugovora o suradnjiizme|u Vlade Republike Hrvatske i Vlade RepublikeMa|arske u borbi protiv terorizma, krijum~arenja i zlou-porabe droga kao i protiv organiziranog kriminala(“Narodne novine-Me|unarodni ugovori”, broj 10/93.).


280

sustavu statisti~ke obrade podataka za gra-

ni~nu policiju sukladno Zaklju~cima IV.

me|unarodne konferencije grani~ne policije

iz 1995. godine. U sustav je osim grani~ne

policije Republike Hrvatske uklju~ena i gra-

ni~na policija Estonije, Rumunjske, Slo-

va~ke, Slovenije, Ukrajine, Ma|arske, Polj-

ske, SRJ, Turske, Bugarske, Latvije, Ruske

Federacija i BiH.

Mjere koje provodi grani~na policija u

suzbijanju ilegalnih ulazaka stranaca mogu

biti u~inkovite samo onda kada su koordini-

rane s policijom susjednih i drugih zemalja

te, kao {to je ve} re~eno, povezane i dopunja-

vane mjerama koje poduzimaju druga tijela

nadzora i kontrole kretanja i boravka stranaca

u zemlji13, tj. moraju biti dio sustava za{tite

unutarnje sigurnosti zemlje u kojem djeluju i

drugi subjekti s odgovaraju}im mjerama unu-

tar zemlje.

ILEGALNI PRELASCI DR@AVNE GRANICE U REPUBLICI HRVATSKOJ

Zahvaljuju}i svom poloàju kao srednjo-europske i mediteranske zemlje, preko kojeidu prometni pravci koji povezuju zemlje za-padne Europe sa zemljama isto~ne Europe,Bliskog Istoka i Azije, preko teritorijaRepublike Hrvatske, prelazi sve ve}i brojputnika. Tomu doprinosi i neposredna blizinadviju ~lanica Europske unije, tj. Italije iAustrije te ~ini Republiku Hrvatsku “od-sko~nom daskom” za ilegalan ulazak u za-padnoeuropske zemlje, pri ~emu su uobi~aje-ni i legalni i nelegalni ulasci u RepublikuHrvatsku. Dràvna pripadnost ilegalnih mi-granata, na~ini i mjesta prelaska dràvne gra-nice, smjerovi njihova kretanja, mjestaokupljanja i boravka u Republici Hrvatskojdo odlaska u tre}e zemlje neprestano se mi-jenjaju. Jo{ uvijek su to u velikom broju neor-ganizirani prelasci pojedinaca i manjih sku-pina, ali s uo~ljivim naznakama organizira-nog krijum~arenja ve}ih skupina prekoteritorija Republike Hrvatske.

Od 1995. godine, kada je dràvnu granicupre{lo 67.684.353 ljudi, broj prelazakadràvne granice pove}ao se za preko 46% u1999. godini i iznosio je 99.031.422 putnika (vidi tablicu 1. i grafikon 1.). U mili-junskoj rijeci legalnih migranta znatan je brojilegalnih iz susjednih i zemalja bliìhRepublici Hrvatskoj koji prelaze preko terito-rija Republike Hrvatske, ali i sve ve}i brojonih koji potje~u iz zemalja tzv. “srednjeg i

LEGENDA:BPP = Broj prelazaka putnika preko cestovnih i èljezni~kih grani~nih prijelaza Republike Hrvatske

BZU = Broj zaprije~enih ulazaka u Republiku Hrvatsku

BRIP = Broj registriranih ilegalnih prelazaka dràvne granice Republike Hrvatske

12 Izvor podataka: Slu`beni podaci o broju prelazaka putni-ka preko cestovnih i èljezni~kih grani~nih prijelazaRepublike Hrvatske, broju zapre~enih ulazaka uRepubliku Hrvatsku i o broju registriranih ilegalnih prela-zaka dràvne granice u razdoblju od 1995. do 1999. godi-ne, MUP RH, Zagreb.

13 Vi{e o tome M. Hellenthal: Grenzkontrollen als Teil einesnationalen und europäische Systems zur Kriminalitätsund Wanderungkontrolle, Die Polizei, broj I, Wiesbaden,sije~anj 1995., str. 1-11., prijevod Izbor, Zagreb, broj1/95., str. 20-34.

TABLICA 1.12 Broj prelazaka putnika preko cestovnih i èljezni~kih grani~nih prijelaza RepublikeHrvatske, broj zaprije~enih ulazaka i broj registriranih ilegalnih prelazaka dràvne granice


visokog migracijskog rizika” i koji poku{ava-ju u}i u zemlje Europske unije i druge zemljeZapadne Europe.

Na~ini i pravci ilegalnih migracija razli-kuju se ovisno o dràvljanstvu imigranata ipravcu otkuda dolaze. Prikazuju}i pojavu ugrubim crtama, naj~e{}i su ulasci (legalni iilegalni), na~ini ulaska i pravci kretanja prekoRepublike Hrvatske prema Zapadu sljede}i:14

- rumunjski dràvljani dolaze legalno jer imnije potrebna viza za ulazak u RepublikuHrvatsku, a zatim poku{avaju ilegalno pri-je}i hrvatsko-slovensku dràvnu granicu ijo{ ~e{}e ilegalno zbog poo{trenih grani~-nih kontrola koriste}i se uhodanim pravci-ma uzdu` èljezni~kih i cestovnih pravaca,

- dràvljani SR Jugoslavije (Albanci) dolazeilegalno prelaènjem dràvne granicepje{ice u blizini grani~nih prijelazaTovarnik, Bajakovo i Ilok, drè}i se glavnihèljezni~kih i cestovnih komunikacija teskrivaju}i se u prijevoznim sredstvima (è-ljezni~kim vagonima, autobusima, osob-nim, kombi i teretnim vozilima),

- dràvljani Republike Turske (Kurdi) dolazeu Sarajevo zrakoplovom, a potom vozilima

do granice s Republikom Hrvatskom kojuilegalno prelaze vozilima ili pje{ice,naj~e{}e u blizini grani~nih prijelaza Li~koPetrovo Selo, Maljevac, Vinjani Donji,Vrgorac, Metkovi} i dr.,

- dràvljani Makedonije (Albanci) koriste semjestima pogodnim za ilegalno prelaènjedràvne granice s BiH (mjesta u blizini gra-ni~nih prijelaza Li~ko Petrovo Selo,Maljevac i dr.), odnosno koriste}i se redo-vitim autobusnim linijama preko grani~nogprijelaza Bajakovo,

- dràvljani Republike Kine, Irana, Iraka,Pakistana, Banglade{a, Shri Lanke, Filipina,Egipta i dr. zemalja dolaze uz pomo} kri-votvorenih putovnica preko zra~ne lukePleso i preko grani~nih prijelaza sa SRJugoslavijom, BiH, Ma|arskom itd.

Ilegalne migracije u stalnom su porastu inajvjerojatnije da }e se takva tendencija na-staviti, odnosno ~ak {tovi{e i znatnopoja~avati. Tako je u 1995. godini zabiljeèno(registrirano) 776 osoba koje su ilegalnopoku{ale prije}i dràvnu granicu RepublikeHrvatske, da bi taj broj u 1999. godini nara-stao na 9977 osoba. Iz navedenih podatakarazvidno je da se broj registriranih ilegalnihprelazaka od 1995. do 1999. godine pove}aoza skoro 13 puta. (Vidi Tablicu 2. i Grafikon

14 Ivan Na|: Krijum~arenje osoba, Hrvatski ljetopis za kaz-neno pravo i praksu, vol. 5., broj 2/98, Zagreb, 1998, str.592-593.


282

2.). Ilegalni prelasci dràvne granice Repub-like Hrvatske doga|aju se kako pri ulaskutako i pri izlasku iz Republike Hrvatske, nagrani~nom prijelazu ili izvan grani~nog prije-laza. Ilegalni prelasci podjednako se doga|a-ju danju i no}u i podjednako po danima usedmici.

Najvi{e ilegalnih prelazaka dràvne gra-nice zabiljeèno je u neposrednoj blizini gra-ni~nih prijelaza s tim da se pove}ava brojmjesta preko kojih se prelazi dràvnu granicu(1995. godine - 174, 1996. godine 240, 1997.godine - 270). Najve}i broj ilegalnih prelaza-ka zabiljeèn je na podru~ju Zagreba~ke iPrimorsko-goranske policijske uprave, slije-de zatim Istarska i Krapinsko-zagorska itd.Na dràvnim granicama Republike Hrvatskeevidentirano je preko 265 mjesta koja su se

koristila za ilegalne prelaske, odnosno kri-jum~arenje ljudi.

U ilegalnim prelascima dràvne graniceod 1995. do 1999. godine naj~e{}e su bivalizate~eni dràvljani Rumunjske (6689), SRJugoslavije (5626), Turske (2383), RepublikeHrvatske (1618), Makedonije (1423), Bosne iHercegovine (1399), Slovenije (554), Irana(542), Bugarske (312), Kine (135), Pakistana(126), Iraka (51), Banglade{a (50) itd. (Viditablicu 2.)

Za ilegalne prelaske dràvne granice kori-ste se teretna vozila s preure|enim tovarnimprostorom u obliku duplog dna ili pregrada utovarnom sanduku, bunkerima za prtljagu ukamionima, u me|uprostoru krova, donjimoplatama èljezni~kih vagona itd.

Polaze}i od ~injenice da je prekograni~nih prijelaza Republike Hrvatske tije-kom 1995. godine pre{lo 67.864.353, a 1999.godine 99.031.442 osobe, broj ilegalnih pre-

TABLICA 2.15 Registrirani ilegalni prelasci dràvne granice

15 Izvor podataka: Slu`beni podaci o registriranim ilegalnimprelascima dràvne granice u razdoblju 1995. do 1999.godina, MUP RH, Zagreb.


lazaka ne ~ini se velik. âk bi se moglo kaza-ti da je izuzetno mali, ima li se u vidu odnosbroja prelazaka putnika dràvne granice u jed-noj godini i registriran broj ilegalnih prelaza-ka u istoj godini. U 1995. godini registrirano

je samo 776 ilegalnih prelazaka {to ~ini samo0,001% registriranih ilegalnih prelazaka u od-nosu na broj ukupnih (legalnih) prelazakadràvne granice. U godini 1999. zabiljeènoje 99.031.442 prelazaka putnika prekodràvne granice, od ~ega 9977 ~ine registrira-ni ilegalni prelasci ili 0,01%. No, ovako pri-kazan odnos zamagljuje stvarne problemekoje stvaraju ilegalne migracije. Iz predo~enihpodataka razvidno je da se broj ilegalnih mi-granata ubrzano pove}ava i da }e s vreme-nom, vjerojatno, biti sve ve}i. Najbolje to ilu-strira podatak da se broj registriranih ilegalnihmigranata iz 1995. godine pove}ao sa 776 na9977 u 1999. godini ili za 1285,7%. Toj poja-vi ipak treba pridati onaj zna~aj koji ona imau ukupnom nizu ~imbenika koji mogu utjeca-ti na sigurnost zemlje, apstrahiraju}i pri tomznatne tro{kove koji nastaju u vo|enju postu-paka i zbrinjavanju takvih osoba dok se neudalje s teritorija Republike Hrvatske. I takavbroj ilegalnih prelazaka dràvne granice uka-zuje na potrebu poduzimanja mjera kako bi seon smanjio, imaju}i u vidu interese i zahtjeveEuropske unije i njezin stav prema legalnimmigracijama.

Velik doprinos u spre~avanju ilegalnihprelazaka dràvne granice dala je grani~napolicija, ne dopu{taju}i ulazak (zapre~ava-


284

njem) stranaca u Republiku Hrvatskunaj~e{}e zbog

- neposjedovanja sredstava za ìvot,

- neposjedovanja potrebne vize,

- nevaljane putne isprave,

- neposjedovanja povratne vozne karte i dr.

Da ilegalni prelasci osoba preko dràvnegranice predstavljaju sve ve}i problem u radugrani~ne policije, svjedo~i i potreba snimanjai razmjena podataka koje obavljaju grani~ne

policije zemalja uklju~enih u Sustav stati-sti~ke obrade podataka za grani~nu policiju.Sustavom obrade uklju~eni su podaci ouhi}enim i neuhi}enim osobama koje su nanedozvoljen na~in pre{le ili poku{ale prije}idràvnu granicu, bilo na grani~nom prijelazubilo izvan grani~nog prijelaza.16

U razdoblju od 1995. do 1999. godine za-prije~en je ulazak u Republiku Hrvatsku71.642 osobama. Najmanje zaprije~enih ula-zaka bilo je 1995. godine, tj. 8817, a najvi{enaredne 1996. - 17384. Prema dràvnoj pri-padnosti stranca kojem je zaprije~en ulazak uRepubliku Hrvatsku, stanje je sljede}e: BiH(21760), Rumunjska (16351), SR Jugoslavija(8821), Slovenija (3672), Ukrajina (2796),Makedonija (2549), Turska (1858) itd. (Viditablicu 3. i grafikon 3.)

Temeljem Ugovora izme|u VladeRepublike Hrvatske i Vlade Republike Slo-venije o prihvatu osoba na zajedni~koj dràv-

TABLICA 3.17 Zapre~ivanje ulaska stranaca u Republiku Hrvatsku

16 Prema Zbirnoj tabeli koju je izradila ma|arska grani~napolicija za prvo polugodi{te 1996. godine sukladnoZaklju~cima IV. Me|unarodne konferencije grani~nepolicije iz 1995. godine, a odnosi se na Estoniju,Hrvatsku, Rumunjsku, Slova~ku, Sloveniju, Ukrajinu iMa|arsku, uhi}eno je zbog nedozvoljenog prijelazadràvne granice na grani~nom prijelazu 5.916 osoba,izvan grani~nog prijelaza 2.972 osobe ili ukupno 8.888osoba. Pri poku{aju nedozvoljenog prijelaza prekodràvne granice u inozemstvo, na grani~nom prijelazuuhi}eno je 4.515 osoba, izvan grani~nog prijelaza 4.614osoba ili ukupno 9.129 osoba. Dràvnu je granicu ipakuspjelo nedozvoljeno prije}i (nisu uhi}eni, ali je prelazakregistriran) na grani~nom prijelazu 57, a izvan grani~nogprijelaza 3.058 osoba ili ukupno 3.115 osoba. Izvor poda-tak: MUP RH, Zagreb, 1996.

17 IZVOR PODATAKA: Slu`beni podaci o zapre~ivanjuulaska stranaca u Republiku Hrvatsku u razdoblju od1995. do 1999. godine, MUP RH, Zagreb.

noj granici, velik broj osoba koje su pre{lehrvatsko-slovensku granicu vra}en je uRepubliku Hrvatsku, odnosno RepublikuSloveniju. Slovenska policija vratila je 8285stranaca u Republiku Hrvatsku i to: 1995.-662, 1996.- 697, 1997.- 1672, -1998.- 2518 i1999. - 2736. U istom vremenskom razdobljuhrvatska policija vratila je u RepublikuSloveniju 641 stranca i to: 1995. - 40, 1996.- 269, 1997. - 159, 1998. - 98 i 1999.- 75stranaca18.

KRIJUMÂRENJE LJUDI PREKODR@AVNE GRANICE

Me|unarodno krijum~arenje ljudi preko

dràvne granice poseban je oblik krijum-

~arenja uvjetovan naj~e{}e gospodarskim i

politi~kim prilikama. Nerijetko je povezano s

organiziranim me|unarodnim kriminalom. U

kriminalisti~ko-kriminolo{kom smislu obuh-

va}a ~injenje razli~itih kaznenih djela od kri-

votvorenja i kra|e putnih isprava, potkuplji-

vanja policajaca i carinika, ucjene, pranja

novca, prijevare i drugih, pa sve do ~injenja

carinskih i drugih prekr{aja. Krijum~ari i dru-

gi pojedinci, koji poduzimaju niz ilegalnih

djela u svezi s krijum~arenjem ljudi, svoj in-

teres nalaze u materijalnim i drugim koristi-

ma {to }e ih polu~iti za ina~e visokopla}ene

usluge ilegalnog prebacivanja ljudi preko

dràvne granice19. Krijum~arenjem ljudi pre-

ko dràvne granice bave se naj~e{}e me|una-

rodna kriminalna udruènja.20 Naj~e{}e ih

~ine skupine od najmanje ~etiri pa do dvade-

setak ~lanova, a sastavljene od organizatora,

voza~a, vodi~a, stanodavaca, krivotvoritelja

putnih isprava i drugih. Ilegalni ulasci u za-padno-europske zemlje odvijaju se pomo}ukrijum~arskih kanala koje organiziraju ili unjima u raznim aspektima sudjeluju poredstranih dràvljana i hrvatski dràvljani. Zaprelazak dràvne granice koriste grani~neprijelaze i mjesta na dràvnoj granici izvangrani~nih prijelaza.

Grani~ne prijelaze koriste tako da ljudekrijum~are u kontejnerima teretnih vozila soznakom TIR, u specijalno izra|enim tovar-nim sanducima na kamionima, odnosno pre-gradama, u duplim dnima teretnih vozila, tak-si vozilima, iznajmljenim vozilima, u me|u-prostorima krova, donjoj oplati èljezni~kihvagona itd. Nerijetko tako krijum~arene oso-be zavr{e tragi~no tijekom transporta uslijedgu{enja, gladi, povreda nastalih nagnje~enji-ma uslijed pomicanja tereta u kojem su skri-veni itd.

Izvan grani~nih prijelaza krijum~ari ih sena mjestima u brdsko-planinskim podru~jimaslabije pokrivenim policijskim ophodnjama,naj~e{}e pje{ice, prelaènjem preko rijeka uzuporabu ~amaca itd. U krijum~arenje se uk-lju~uju i osobe nastanjene uz dràvnu granicukoje su ve} uklju~ene u aktivnosti na ilegal-nom prebacivanju preko dràvne granice.

Prema procjeni Glavnog tajni{tva Inter-pola u Europi je aktivno preko stotinu organi-ziranih skupina koje se u zemlji podrijetlakrijum~arenih osoba bave tom kriminalnomaktivno{}u.21

Koliki je interes me|unarodne zajednice uspre~avanju, me|u ostalim, i ilegalnih migra-cija i s tim u svezi krijum~arenja ljudima,svjedo~i i niz do sada poduzetih koraka i mje-ra. Tako je npr. Europol slu`ba za borbu pro-tiv droge, koja je zapo~ela s radom po~etkom1994. u Den Haagu, pro{irio kompetencije,me|u ostalim, i na borbu protiv narko-krimi-nala i u svezi s tim - pranja novca te na borbuprotiv kriminala nuklearnim materijalom, ile-


18 Izvor podataka: Slu`beni podaci MUP RH o stanju nadràvnoj granici od 1995. do 1999.

19 Vidi o tome vi{e u ~lanku “Hrvatska je svjetska postaja naputu isto~njaka u pakao zapada”, Ve~ernji list od 29.travnja 2000. godine.

20 Kazneni zakon Republike Hrvatske definira udruènja odnajmanje tri osobe ~iji ~lanovi su se udruìli radi ~injenjakaznenih djela kao zlo~ina~ke organizacije koje su temeljpojma organiziranog kriminala. Vidi ~lanak 89. stavak 23.Kaznenog zakona (“Narodne novine”, broj 110/97. i27/98.)

21 Vidi I. Na|: Isto, str. 578-579.

galnim migracijama, krijum~arenjem ukra-

denim vozilima itd.22

Amsterdamskim ugovorom iz 1997. npr.u dijelu tzv. tre}eg stupa europske arhitekturekoji se odnosi na zakonodavstvo i unutarnjeposlove, a obuhva}a policijsku i pravosudnusuradnju, u prvi se plan, me|u ostalim, stavl-ja i borba protiv organiziranog kriminala, te-rorizma, trgovine ljudima itd.

Zemlje ~lanice SEI-a, kojoj pripada iRepublika Hrvatska, polaze}i od opasnostikoja prijeti dràvama od razli~itih oblika or-ganiziranog kriminala, usvojile su 9. listopa-da 1998. u Trstu Preporuku ministara unu-tarnjih poslova kojom se zemljama ~lanica-ma, me|u ostalim, preporu~uje da posebnupozornost posvete i aktivnostima usmjerenimprotiv krijum~arenja osoba, ilegalnih tokovaljudi, trgovini ènama i djecom, kao i objek-tima prostitucije itd.

KRIJUMÂRENJE LJUDI PREKODR@AVNIH GRANICA REPUBLIKEHRVATSKE

Naj~e{}i su slu~ajevi krijum~arenja osobaiz Republike Hrvatske u zemlje ZapadneEurope osobe iz tzv. “srednje” i “visoko mi-gracijsko rizi~nih zemalja” koje dolaze uRepubliku Hrvatsku preko BiH, SRJugoslavije ili Republike Ma|arske. Takve seljude krijum~ari u Republiku Hrvatsku izkoje ih se zatim krijum~ari dalje u neku odzapadnoeuropskih zemalja. Pove}anom brojukrijum~arenih osoba doprinosi sve ve}i brojkrijum~arenih osoba iz Rumunjske, Turske teosoba albanske nacionalnosti, dràvljana SRJugoslavije i Makedonije. U porastu je i brojkrijum~arenih ènskih osoba s podru~jabiv{eg SSSR, koje preko Republike Ma|ar-ske dolaze u Republiku Hrvatsku s namjerom

zapo{ljavanja, a zapravo zbog bavljenja pro-stitucijom.

U svezi s krijum~arenjem ljudi u i izRepublike Hrvatske ukazujemo na nekezna~ajnije pojave krijum~arenja ljudi.23

Republika Hrvatska u pravilu je tranzitnazemlja za krijum~arenje ljudi. U krijum~ar-skom lancu sudjeluju i dràvljani RepublikeHrvatske kao voza~i, vodi~i, stanodavci, te-kli}i i dr. Naj~e{}e se s njezinog teritorija kri-jum~are dràvljani Turske (Kurdi) iRumunjske kojima za ulazak u RepublikuHrvatsku nije potrebna viza i u koju dolazelegalno kao i dràvljani Iraka (Kurdi) i Iranakoji u Republiku Hrvatsku dolaze ilegalno.Osobe iz tih zemalja ostaju odre|eno vrijemeu Republici Hrvatskoj, a zatim ih se prevozido granice Republike Slovenije gdje ih prih-va}aju druge osobe koje sudjeluju u kri-jum~arskom lancu.

Dràvljani Kine, Banglade{a, Shri Lanke,Filipina i Egipta koriste se originalnim,la`nim ili krivotvorenim putovnicama, a uve}ini slu~ajeva krivotvorenom ulaznom ilitranzitnom vizom ili tranzitnom vizom tre}ezemlje. Imaju}i u vidu pote{ko}e u identifi-kaciji Azijata uop}e te jezi~ne i druge barije-re, otkrivanje je krijum~arenja znatnooteàno. U posljednje se vrijeme sve vi{e kri-jum~are takve osobe bez identifikacijskihisprava te ih je vrlo te{ko identificirati iliuspostaviti potrebnu komunikaciju zbog od-bijanja razgovora. La`ne se ili krivotvoreneputovnice nakon uporabe oduzimaju od kri-jum~arenih osoba i vra}aju ponovo na pola-zi{ta zbog daljnje kriminalne uporabe (tzv.reciklirane putovnice).

Poznati su slu~ajevi da krijum~arene oso-be dolaze u Republiku Hrvatsku zbog turi-sti~kog ili vjerskog posjeta u organizaciji tu-risti~kih organizacija, rezerviraju smje{taj tenakon dan-dva boravka nestaju ili rezervirajusmje{taj koji ne potvrde te nakon ulaska uRepubliku Hrvatsku odlaze u nepoznatomsmjeru.


286

22 Do ratifikacije Konvencije o Europol-u i po~etka njegovarada, ~lanice Europske unije osnovale su Europol slu`buza borbu protiv droga. Kompetencije Europolove slu`beza borbu protiv droge bile su u po~etku preno{enje infor-macija potrebnih za policijske istrage i sastavljanje op}eslike stanja i kriminalisti~ke analize temeljene na op}impodacima.

23 Vidi I. Na|: Isto, str. 596-597.

U novije vrijeme zamjetno je da se nakonkrijum~arenja u Republiku Hrvatsku strancedalje krijum~ari morskim putem u Italiju, gli-serima i ribarskim brodovima.

Sve ve}u pozornost zemlje uklju~ene ure~eni Sustav statisti~ke obrade podataka zagrani~nu policiju pridaju pojavi krijum~are-nja osoba preko dràvne granice. S ciljemsuzbijanja krijum~arenja ljudi nastoji se uzpomo} sustava pra}enja krijum~arenja ljudi,otkriti takve pojave, snimiti njihov broj irazmjenjivati podatke o broju slu~ajeva kri-jum~arenja te broju krijum~ara i prokri-jum~arenih osoba. Prema istom izvoru poda-taka (ozna~enom u bilje{ci 14) u prvom polu-godi{tu 1996. godine preko dràvnih granicaEstonije, Hrvatske, Rumunjske, Slova~ke,Slovenije, Ukrajine i Ma|arske zabiljeèno je49 slu~ajeva krijum~arenja osoba prekodràvne granice na grani~nim prijelazima,274 izvan grani~nih prijelaza ili ukupno 323slu~aja. U spomenutim slu~ajevima kri-jum~arenja sudjelovalo je 107 krijum~arauhi}enih na grani~nom prijelazu, 592 izvangrani~nog prijelaza ili ukupno 699 uhi}enihkrijum~ara. Prokrijum~arenih osoba na gra-ni~nom prijelazu bilo je 111, a izvangrani~nog prijelaza 2.209 ili ukupno 2.320osoba.

KA@NJIVA DJELA U SVEZI S ILEGALNIM PRELASKOM DR@AVNEGRANICE

Poku{aj prelaska ili prelazak dràvne grani-ce izvan uvjeta propisanih zakonom smatra seilegalnim. Kao naj~e{}i uvjeti propisani zako-nom, a koji moraju biti ispunjeni da bi se prela-zak granice smatrao legalnim, propisuju se

- prelazak na za to odre|enom mjestu (gra-ni~nom prijelazu),

- s valjanom putnom ispravom.

Kao tre}i uvjet koji prelazak granice ~inilegalnim propisuje se i prelazak u vrijemeodre|eno za prelazak.

Ilegalni prelasci i poku{aji prelaskadràvne granice mogu imati obilje`ja pre-

kr{aja i kaznenog djela. U RepubliciHrvatskoj prekr{aj ~ini osoba (hrvatskidràvljanin ili stranac) koja prije|e ili poku{aprije}i dràvnu granicu izvan grani~nog pri-jelaza ili izvan vremena odre|enog za prijelazdràvne granice ili bez valjane putne ispra-ve.24 Na identi~an na~in regulirano je ~injenjeprekr{aja ilegalnog prelaska dràvne graniceu SR Njema~koj25, dok se npr. u RepubliciSloveniji i Republici Makedoniji kao tre}ielement ne propisuje vrijeme odre|eno zaprelazak granice, ali se kao prekr{aj sankcio-nira i vo|enje i pomaganje strancu da prije|edràvnu granicu.26

Kazneno djelo protuzakonitog prebaci-vanja osoba preko dràvne granice u Repub-lici Hrvatskoj ~ini osoba (hrvatski dràvljaninili stranac) koja iz koristoljublja nedozvolje-no prevede preko dràvne granice jednu ilivi{e osoba. Kvalificirani oblik ovog kazne-nog djela predstavlja organiziranje protuza-konitog prebacivanja jedne ili vi{e osoba pre-ko dràvne granice iz koristoljublja. Sam jepoku{aj ~injenja osnovnog kaznenog djela iz~lanka 177. stavak 1. KZ ka`njiv.27

Kazneno djelo protuzakonitog prebaci-vanja osoba preko dràvne granice moè se


24 Vidi ~lanak 55. Zakona o nadzoru dràvne granice(“Narodne novine”, broj 34/95).

25 Vidi ~lanak 93. stavak 3. to~ka 4. Zakona o strancima od9. lipnja 1990. (B G B l. I. S. 1354.), izmijenjen Zakonomod 26. lipnja 1992.(B G B l. I. S.1126) s uputom o prim-jeni za teritorij biv{eg DDR-a sukladno dodatku I.Poglavlju, odsje~ak B III br. 3 Ugovora o ujedinjenju od31. 8. 1990 (B G B l. II. S. 889, 915 (BGBL . III 26-6.)

26 Vidi ~lanak 78. i 79. Zakona o strancima (“Uradni listRepublike Slovenije”, broj 1-10/91.) i ~lanak 83. i 84.Zakona o kretanju i boravku stranaca (“Slu`beni vesnikna Republika Makedonija”, broj 36/92.)

27 Poku{aj kaznenog djela iz ~lanka 177. stavak 1. KZ ost-varuje se zapo~injanjem radnje prelaska preko dràvnegranice, bez obzira u kojem je trenutku i na kojem mjestudo{lo do prestanka radnje po~injenja kaznenog djela.Kazneno }e djelo biti dovr{eno, a ne poku{ano kadapo~initelj nije sam, osobno pre{ao dràvnu granicu, ali jeneposredno, prije same grani~ne crte izravno uputio osobukoju prevodi gdje }e i kako }e, neposredno nakon toga iliu odre|eno vrijeme, prije}i granicu na protuzakonit na~in.Horvati}, @., [eparovi}, Z. i sur.: Kazneno pravo - posebandio, “Masmedia”, Zagreb, 1999. god., str. 181.

po~initi na vi{e na~ina, polaze}i od togamoè li po~initelj ovog kaznenog djela prije}idràvnu granicu legalno ili ne, odnosno je liprevedena osoba imala mogu}nost legalnogprelaska granice, ali se tom mogu}no{}u nijeposluìla i to:

- po~initelj legalno prelazi dràvnu granicu,ali prevede i drugu osobu koja nema zakon-ske mogu}nosti prelaska dràvne granice,

- po~initelj ilegalno prelazi dràvnu granicu iosoba koju prevodi tako|er ilegalno prelazidràvnu granicu, ali oboje imaju mogu}-nost legalnog prelaska (na mjestuodre|enom za prelazak, a imaju ispravneisprave koje omogu}uju zakonit prelazak),

- po~initelj legalno prelazi dràvnu granicu iilegalno prevodi drugu osobu koja moè za-konski prelaziti dràvnu granicu (pri tomeje za postojanje kaznenog djela neva`noza{to se ta osoba nije koristila legalnim pre-laskom dràvne granice).28

U svim opisanim na~inima po~injenjakaznenog djela po~initelj to radi iz koristo-ljublja, s namjerom.

Za kazneno djelo protuzakonitog preba-civanja osoba preko dràvne granice u raz-doblju od 1995. do 1999. godine podnesenoje ukupno 676 kaznenih prijava ili po godina-ma: 1995. -125, 1996. - 48, 1997. - 70, 1998.- 191 i 1999. -242.29

U Republici je Austriji npr. protuzakonitoprebacivanje osoba preko granice propisanoZakonom o strancima30 i ozna~eno kao kri-jum~arenje ljudi te se pojavljuje kao prekr{aji kao kazneno djelo ovisno o tome je li kri-jum~arenje poduzeto radi stjecanja koristi iline te uz jo{ neke kvalificiraju}e okolnosti.Prekr{aj krijum~arenja ljudi po~injen je poti-canjem nezakonitog ulaska ili izlaska strana-ca, bez obzira odvija li se prije ili nakon pre-

laska granice ili za vrijeme boravka strancana saveznom podru~ju. Tko namjerno po~inikrijum~arenje ili namjerno sudjeluje u njemu,~ini upravni prekr{aj, a ako tu radnju po~iniradi svoje koristi, teè se ka`njava.

Sudski ka`njivo krijum~arenje ljudi ~inionaj tko za svoju korist po~ini krijum~arenjeljudi te je time po~inio zajedni~ke protuzako-nite ulaske ili izlaske iz zemlje vi{e od peteroljudi ili je tijekom posljednjih pet godina bioosu|ivan zbog takve radnje od strane suda iliga je kaznilo neko upravno tijelo ili je pak ti-jekom posljednjih pet godina ve} jednom bioosu|ivan zbog takve radnje pred inozemnimsudom u postupku koji odgovara na~elima iz~lanka 6. Europske konvencije o ljudskimpravima. U tim se slu~ajevima takva osobamoè kazniti kaznom zatvora do godine danaili globom do 360 dnevnica.

ZAKLJUÂK

Mjere koje provodi policija na dràvnojgranici s ciljem otkrivanja i sprje~avanja ile-galnih prelazaka i krijum~arenja ljudi mogubiti u~inkovite samo onda ako su koordinira-ne s policijama susjednih i drugih zemalja tepovezane i dopunjene mjerama koje poduzi-maju i druga tijela nadzora, kontrole kretanjai boravka stranaca u zemlji tj. moraju biti diosustava za{tite unutarnje sigurnosti zemlje ukojem djeluju i drugi subjekti s odgovaraju-}im mjerama propisanim zakonima. U~inko-vite grani~ne kontrole jam~e svojim dràvlja-nima vi{i stupanj sigurnosti. Osim {to djelujurepresivno, one imaju i preventivan karakter.Kako bi se na granicama Republike Hrvatske,a u interesu za{tite njezine unutarnje sigurno-sti i uklju~ivanja u europske integracije, koli-ko je god to mogu}e smanjili ilegalni prelascii krijum~arenje ljudi, nezaustavljivi imigra-cijski tok prema zemljama ~lanicamaEuropske unije, te sprije~io organizirani kri-minal koji prelazi granice, RepublikaHrvatska mora prihvatiti najve}i broj tzv.mjera uskla|enja na koje su se obvezale sve~lanice Schengenskog sporazuma i djelatnoih primjenjivati, bez obzira {to formalno nije


288

28 Vidi Horvati} @.: Novo hrvatsko kazneno pravo,“Organizator”, Zagreb, 1997. str. 394-395.

29 Izvor podataka: Slu`beni podaci MUP RH o stanju nadràvnoj granici od 1995. do 1999. godine.

30 Vidi ~lanak 104. i 105. Zakona o strancima 1997. – Z o S(“Savezni slu`beni list Republike Austrije”, broj 75/97.

~lanica “Schengena” te na taj na~in trasiratiput k ujedinjenoj Europi, ne samo u gospo-darskom, nego i u sigurnosnom smislu.

Nadalje, Republika Hrvatska mora podu-

zimati i druge mjere za suzbijanje ilegalnih

ulazaka i izlazaka. Tu prije svega mislimo na

potrebu uskla|ene politike tranzitnih viza, a

pogotovo uskla|enu politiku viza sa susjed-

nim zemljama, ne zanemaruju}i pritom inte-

rese unutarnje sigurnosti zemlje. Kaznena

politika na{ih sudova tu zauzima, tako|er,

zna~ajno mjesto i funkciju.

Na dràvnim je granicama potrebno smis-

leno nadziranje uo~enih slabih to~aka na gra-

nici (zelenoj), mjesta okupljanja ilegalnih mi-

granata, posebno skrovitih mjesta - to~aka uz

glavne prometnice u blizini grani~nih prijela-

za, mjesta i prostora za koje se prosu|uje da

sluè kao okupljali{ta za prihvat zbog dalj-

njeg prebacivanja osoba (autobusni i èljez-

ni~ki kolodvori, hoteli, moteli, preno}i{ta,

ve}a parkirali{ta i mjesta za odmor, tr`nice,

gradili{ta), potpunija primjena tehni~kih po-

magala i kori{tenje slu`benih pasa te uspo-

stavljanje vo|enja ra~unalnim sustavom zbir-

ke ukradenih i krivotvorenih putnih isprava

zbog uspore|ivanja uz mogu}nost ùrne in-

tervencije na granici.

Smatramo da je potrebno na me|unarod-

nom planu intenziviranje me|unarodne su-

radnje grani~ne policije, pobolj{anje me|u-

narodne suradnje razmjenom informacija te

nastavak izgradnje sustava sporazuma o preu-

zimanju osoba koje nezakonito borave na te-

ritoriju druge dràve.

Na kraju, i ni{ta manje zna~ajno, pored

op}e policijske naobrazbe, grani~nu policiju

treba dodatno osposobiti, kao {to se to, uo-

stalom, radi u zemljama “Schengena” u po-

dru~jima:

- prepoznavanja krivotvorenih i preina~enih

isprava,

- prepoznavanja ukradenih i krijum~arenih

motornih vozila,

- sprje~avanja prekograni~nog krijum~arenjadroga i drugih psihotropnih tvari,

- sprje~avanja organiziranog krijum~arenjaljudi,

- prava o azilu, prava stranaca i nadzorudràvne granice.

LITERATURA

Antu{ak E.: European Security Its Influence uponthe devevelopoment of Military Art, EuropeanSecurity, Vol. 4. No. 2., 1995.

Babaev M.: Kriminolo{ka istraìvanja problemamigracije stanovni{tva, Sovetskoe gosudarstvoi pravo, Moskva 1968.

Bauböck R.: Ethical problems of immigrationcontrol and citizenschip, The cambridge sur-vey of world migration, Cambridge universitypress, 1955.

Clark J. S.: Security Concerns in the EuropeanCommunity , The Police Chief, svezak 60, boj10. Alexandria, listipad 1993., prijevod Izbor,Zagreb, broj 4/94.

Dewallef Y.: La collaboration policiere internatio-nale ou comment résoudre les problemes ré-sultant de la permeabilite des frontieres,Revue internationale de criminologie at de po-lice techniqe, vol.46., broj 2., prijevod Izbor,Zagreb, broj 3-4/93.

Gilbert W.: Der Weg nach Europa, Die Polizei,broj 87/89, prijevod Izbor, Zagreb, broj 4/89.

Grizold A.: Gro`nje centralno-vzhodnoeuropski inmediteranski regiji ter ustvarjanje nove evrop-ske varnosne ureditve, Zbornik strukovo-znanstvenih razprav, Visoka policijska varno-sna {ola, Ljubljana, 1996.

Grizold A.: O evropski varnosti, Teorija in praksa,Ljubljana, broj 9-10/93.

Helenthal M.: Grenzenkontrollen als Teil eines na-tionalen und europäischen Systems zurKriminalitäts und Wanderungkontrolle, DiePolizei, broj 1/95., prijevod Izbor, Zagreb, broj1/95.

Hellenthal M.: Grenzsicherheit – Ein Baustein derinneren Sicherheit, Kriminalistik, broj 2/97.

Horvati} @.:Elementarna kriminologija, [kolskaknjiga, Zagreb, 1993.

Horvat},@., [eparovi}, Z. I suradnici: “Kaznenopravo - posebni dio”, Masmedia, Zagreb,1999.

Horvati} @.: Novo hrvatsko kazneno pravo,„Organizator“, Zagreb; 1997.


Loescher G.: International security and populationmovements u knjizi The Cambridge Survey ofworld migration Cambridge university press,1995., str. 557.

International Encyclopedia of the Social Sciences,The Macmillan Company & The Free Press

Miller J. M.:Ilegal imigration, prilog u knjizi TheCambridge survey of world migration,Cambridge unuversity press. 1995.,

Na| I.: Krijum~arenje osoba, Hrvatski ljetopis zakazneno pravo i praksu, vol. 5., broj 2, Zagreb,1998.

Risch H.: Europa und die innere Sicherheit(Ergebnisse eines Forschungsprojektes),Kriminalistik, 2/97.

Sa~i} @.: Organizirani kriminalitet u Hrvatskoj,MUP, Zagreb, 1997.

Salt J.: Current trends in international migration inEurope, Council of Europe, november 1997.,SDMG (97) 28

Schmidt – Nothen R.: Police co-operation inEurope in the context of the abolition of bor-der controls, International criminal police re-view, 44 godi{te, broj 420/89., prijevod Izbor,Zagreb, broj 1-2/90.

Singer M.: Kriminologija, Nakladni zavodGlobus, Zagreb, 1994.

Vei} P:. Kaznenopravna odgovornost za policijskuuporabu vatrenog oru`ja, MUP, Zagreb, 1996.

Vr{ec M.: Ocjenjivanje sigurnosnih problema,Priru~nik, broj 6/89.

Wittkämper G. W., Krevert P., Khol A.: Europaund die innere Sicherheit, Bundeskriminalamt,Wiesbaden, 1996.

The New Encyclopdia Britannica

Übereinkommen zur Durchführung des Überein-kommenes von Schengen vom 14. Jun 1985zwischen den Regierungen der Staaten derBENELUX-Wirtschaftsunion, der Bundes-

republik Deutschland und der FranzösischenRepublik betreffend den schritweisen Abbauder Kontrollen an den gemeinsamen Grenzenvom 19. Jun 1990. einschließlich derErklärungen zur Nacheile gem. Art. 41. Abs. 9des Übereinkommens, BGBL. II 1993 S. 1018ff.

Vertrag von Amsterdam, Nomos Verlags-gesellschaft, Baden Baden, 1997.

Kazneni zakon (“Narodne novine”, broj 110/97.),

Zakon o nadzoru dràvne granice (“Narodne novi-ne”, broj 9/92., 26/93. i 92/94.),

Zakon o unutarnjim poslovima, (“Narodne novi-ne”, broj 29/91., 73/91., 19/92., 33/92. i76/94.)

Ugovor o suradnji izme|u Vlade RepublikeHrvatske i Vlade Republike Ma|arske u borbiprotiv terorizma, krijum~arenja i zloupotrebedroga kao i protiv organiziranog kriminala(“Narodne novine-Me|unarodni ugovori”,broj 10/93.)

Ugovor o suradnji izme|u Vlade RepublikeHrvatske i Vlade Ukrajine u borbi protiv tero-rizma, krijum~arenja i zloupotrebe droga kao iprotiv organiziranog kriminala (“Narodne no-vine - Me|unarodni ugovori”, broj 3/94.)

Ugovor izme|u Vlade Republike Hrvatske i VladeRepublike Albanije u borbi protiv terorizma,krijum~arenja i zloupotrebe droga, kao i protivorganiziranog kriminala (“Narodne novine -Me|unarodni ugovori”, broj 6/94.)

Ugovor izme|u Vlade Republike Hrvatske i VladeRepublike Italije u borbi protiv ilegalne trgo-vine opojnim i psihotropnim tvarima, te protivorganiziranog kriminala (“Narodne novine -Me|unarodni ugovori”, broj 13/93.)

Ugovor izme|u Vlade Republike Hrvatske i VladeRepublike Slovenije o prihvatu osoba na za-jedni~koj dràvnoj granici (“Narodne novine -Me|unarodni ugovori”, broj 6/94.)


290

Dr. Sc. STIPE IVANDA, Hochschulprofessor an der Polizeihochschule in Zagreb

Mag. Sc. MARIJAN [UPERINA, Höcherer Lehrberechtigter an der Polizeihochschule in

Zagreb

AUSWANDERUNG, GRENZPOLIZEI, ILLEGALES GRENZÜBERSCHREITENUND MENSCHENSCHMUGGEL ÜBER STAATSGRENZEN

ZUSAMMENFASSUNG

Die polizeilichen Maßnahmen an den Staatsgrenzen können der Verhinderung der immer größerwerdenden Auswanderung aus verschiedenen Gebieten der Welt und der damit verbundenen illegalenEinwanderung in die EU-Länder, sowie der Verhinderung des Menschenschmuggels in der gleichenRichtung beitragen. Die von der Grenzpolizei an der Staatsgrenze unternommenen Maßnahmen könnenaber nur dann wirkungsvoll sein, wenn sie in einer Zusammenarbeit mit den Polizeikräften derNachbarländer durchgeführt werden. Außerdem müssen diese an die Maßnahmen der für die Kontrolledes Aufenthalts von Ausländern zuständigen Organe gebunden sein. Dies bezieht sich auch auf dieTätigkeit der kroatischen Polizei, da Kroatien immer mehr als Transitland für das illegale Überschreitender Grenzen und Menschenschmuggel benutzt wird.

Um der illegalen Auswanderung und dem Menschenschmuggel wirkungsvoll entgegenzuwirkenmuss die kroatische Grenzpolizei unumgänglich die meisten Ausgleichsmaßnahmen der Mitgliedstaatendes Schengener Abkommens annehmen, die unter anderem dazu dienen, die vorgenanntenErscheinungen zu beseitigen, obwohl Kroatien kein Mitgliedstaat ist. Dadurch kann der Weg zur besse-ren Sicherheit im vereinigten Europa eingeleitet werden.

Schlüsselwörter: Auswanderung, illegales Grenzüberschreiten, Menschenschmuggel


Dr. sc. NEDELJKO BOSANAC: Sutra{njica Europske unije (EU)Pravni vjesnik 16 (3-4): 293-300, 2000. 293

UVOD

îni mi se da su religijska zapaànja naj-teì predmet o kojem treba napisati suvisloobja{njenje. Ali {to sad, ne mogu nikog dru-gog osuditi za ovaj predmet jer sam ga sam(i) izabrao.

Me|utim, imam specifi~an razlog za{tosam izabrao ovaj predmet o kojem govorim.Danas se u Europi1 iznimno sna`no osje}a vi-soka zainteresiranost za posljedice promjenakoje se u njoj doga|aju. Jedno je sigurno, uposljednjih se trideset godina u Europidoga|aju ogromne promjene. I sada se uEuropi2 doga|aju stvari koje se nisu doga|aleni u kojem trenutku njezine povijesti.

U rukama drìm i ~itam Pravni vjesnik3 iu njemu objavljen rad pod naslovom

“Oswald Spenglerova4 filozofija povijesti iproricanje”. Zaintrigirao me je taj tekst. Takose u njemu5 iznosi tvrda misaona poruka, kojaje temeljena na ranije u radu iznesenim zak-lju~cima, kako je globalizacija “imperijali-zam trì{ta koji cijeli Planet zahva}a i koji suljudi internacionalizirali” i kako je “svijetpreobra}en na religiju trì{ta i profitabilnostina putu u univerzalizam “imanja”, a ne “bi-vanja”, bez obzira koliko ti zaklju~ci bilimi{ljenjem samo jedne strane, moè se ustvr-diti kako su Spneglerova “civilizacija” i “glo-balizacija” razli~iti pojmovi, ali u ~ijoj su bitisadràji istovjetnog oblika.”6

Zanimljiva su i druga zaklju~ivanja auto-ra teksta, zbog kojih sam se odlu~io na reli-gijska zapaànja kako bih sebe svrstao u “fi-lozofa optimista”.

Tako oni7 (autori) tvrde da ìvimo u vrije-me kada pomalo velika metafizi~ka pitanja

UDK 327.39

Prethodno znanstveno priop}enje


Dr. sc. NEDELJKO BOSANAC, docent na Pravnom fakultetu Sveu~ili{ta J. J.Strossmayera u Osijeku

SUTRA[NJICA EUROPSKE UNIJE (EU)

U ovom se radu daje nekoliko religijskih zapaànja vezanih za

Europsku uniju. Iako se u ovom trenutku o religiji ni{ta ne govori, evident-

no je da upravo religija ima veliku i zna~ajnu ulogu u svemu {to se doga|a

u Europskoj uniji.

Klju~ne rije~i: religija, Europska unija, filozofija, optimisti, pe-

simisti, civilizacija, globalizacija, Biblija, Crkva, figura od metala, spasen-

1 Bosanac, N., Babi}, M., Problemi razvoja gospodarstva uprijelazu stolje}a/holisti~ki pristup, Zbornik, Osijek 1996.godina, Hartmut L�ffler, “Erfologsbedingungen derEurow�hrung” (Uvjeti za uspjeh europske valute) str. 81.do 95., Izdava~: Klub za ekonomijsku politiku Osijek,Osijek 1996. godine. Prijevod: Annemarie H�lzer, Osijek1997. godine.

2 Kuli}, S., Kriti~ko teorijski osvrt na ekonomske i politi~kestrukture Nove Europe, Zagreb 1992.

3 Odoba{a, R., Vrbo{i}, J., Oswald Spenglerova filozofijapovijesti i proricanje, Pravni vjesnik 16 (1-2): str. 157-184., 2000.

4 Spengler, O., Propast Zapada, obrisi jedne morfologijesvjetske povijesti, tom I i II, Demetra, Zagreb, 1998.-2000.


6 Ibid., str. 182.7 Ibid., str. 182.

gube na svojoj va`nosti i zna~enju, ali to nije,naàlost, najgore jer ljudi, kako prolazi vrije-me u kojem pratimo razvoj deformacije koddrugih, pod “tiranijom novca”, nu`no zauzi-maju sve vi{e i ~e{}e “àblju perspektivu”(àba u bunaru!, op. a.) iz koje se takva pi-tanja uop}e i ne mogu domisliti i postavljati.Treba li ~ovjek postati jo{ ve}i pesimist uko-liko zaklju~i da se visoki broj ili ~ak ve}inaSpenglerovih predvi|anja ostvari ili da seostvaruje? Je li, doista, “bolja budu}nost~ovje~anstva” samo farizejski optimizamplitkih teoreti~ara koji ne vide nepopravljivudiskrepanciju izme|u onoga {to dru{tva kaocjeline moraju ispuniti ukoliko èle funkcio-nirati? Prikazuje li se, doista, i oduvijek nasvjetskoj pozornici samo jedan igrokaz -“onaj uspostavljanja svjetske mo}i (Welt-macht), onaj u kojem su glavne uloge i{le odRima, Bizanta, Karolinga, “Svetog RimskogCarstva”, do Napoleona, Hitlera, Staljina -~ije ponavljanje na repertoaru svaki inteli-gentniji filozof poput Spenglera moè pred-vidjeti i u budu}e.”8

Iako si je i sam priskrbio titulu filozofapesimista, koju je ponio zbog svojega znanst-venog istraìvanja o “mra~nom” Heraklitu,Spengler nije u budu}nost gledao u mra~nomtonu. Upravo se tu krije moja specifi~na ob-jekcija, jer mi je te{ko prihvatiti nakanu9 “mo-derniziranja Spenglerove misli”: “Ro|enismo u ovo vrijeme i moramo hrabro po}iovim putom koji nam je odre|en do kraja.Nema drugoga. Du`nost nam je izdràti naizgubljenom poloàju bez nade, bez spasa”.10

1. Situacija je u Europi danas snaàn znaknadolaze}ih krupnih promjena

Mislim da je situacija u Europi danas naj-sna`niji i najjasniji znak nadolaze}ih krupnih

promjena.11 Vrlo sam sretan {to u Bibliji imajedan velik dio koji govori o proro~anstvima.Gotovo je jedna tre}ina Biblije skupproro~anstava. Veliki dio tih proro~anstavapredstavljaju danas ve} pro{lost. Ona su ve}do danas ostvarena. Ono {to treba zapazitijest da su se sva ispunila vrlo to~no i preciz-no. Ima gotovo pedeset proro~anstava detaljaiz Isusovog ìvota i sva su se od njih vrlo pre-cizno ispunila u Isusovom ìvotu. To je jedanod velikih problema za ateiste. Neka od tihproro~anstava re~ena su pet ili {est stotinagodina prije nego su se ostvarila. I ovo je ve-lik problem za ateiste. Meni je toliko drago{to imamo Boga koji vidi budu}nost. On znato~no {to }e se dogoditi u svijetu u sljede}ihnekoliko godina. To uop}e ne zna~i da je Onodredio da to tako bude, nego je On predvidiotijek ljudske povijesti. U Bibliji12 nam je re-kao mnoge doga|aje koji se trebaju dogoditiu vrlo bliskoj budu}nosti. Mnoga se proro-~anstva odnose na Izrael. Najve}i se dio pro-ro~anstava Starog zavjeta sastoji odproro~anstava vezanih za Izrael. Ve}ina jeostalih proro~anstava vezana za zemljesrednjeg istoka. Ali ima proro~anstava kojasu usredoto~ena na Europu. Ima i proro~an-stava koja se odnose na kasnu povijestEurope poslije Isusa Krista. Postoje dvijeknjige u Bibliji koje u sebi imaju proro~anst-va koja se odnose na dugo vrijeme, vrijemedugoro~nih proro~anstava. Svakako nemoèmo i}i u detalje tih proro~anstava. Aliosvrnut }emo se na dva do tri proro~anstvaposebno. Danijelu je pokazano jedno velikorazdoblje povijesti. Njemu su pokazana veli-ka svjetska kraljevstva - imperije koja }edo}i. U drugom poglavlju knjige prorokaDanijela postoji jedno takvo dugoro~no pro-

Dr. sc. NEDELJKO BOSANAC: Sutra{njica Europske unije (EU)Pravni vjesnik 16 (3-4): 293-300, 2000.

294

8 Odoba{a, R., Vrbo{i}, J., Oswald Spenglerova filozofijapovijesti i proricanje, Pravni vjesnik 16 (1-2): str. 157-184., 2000., str. 182.

9 Ibid., 182.

10 Ibid., 182.

11 G. A. Cohen, F.B.A. Historical Inevitabihity,Predictability in Science and Society, A. Joint, sympo-sium of the Royal Society, and. 21 march, 1985. str. 65-87.

12 U SAD-u {esnaest posto Amerikanaca ~ita Bibliju svakidan, nikad ili vrlo rijetko u nju zaviri 41 posto gra|ana,daljnjih 21 posto uzme Bibliju u ruke otprilike jednomtjedno, 12 posto jednom mjese~no, a deset posto samopovremeno tijekom godine, medijska istraìvanja, USAToday, prosinca, 2000. godine.


ro~anstvo. Svakako ne planiram i}i u detaljeovog proro~anstva. Ali ono {to je o~evidno,ovdje je to da je babilonski kraljNabukodonosor imao san jedne no}i. U svomje snu vidio jednu veliku metalnu statuu. Taje figura bila sastavljena od razli~itih metala.Danijel je od Boga dobio upute kako da obja-sni to proro~anstvo (taj san). Naime,Nabukodonosoru je kao kralju bilo pokazanokako on sam jest svjetski kralj. Ali je Babilontrajao koliko i ìvot jedne osobe. Njegovo jekraljevstvo bilo naslije|eno od novog kral-jevstva, od Perzije. Ako ~itate drugo poglavl-je Danijelove knjige, moète vidjeti kako jeto vrlo jasno obja{njeno. U svemu su pokaza-na ~etiri svjetska kraljevstva. Povijest nam ja-sno pokazuje koja su to ~etiri svjetska kral-jevstva. êtvrto je kraljevstvo poslije Gr~keveliki rimski imperij. Drugo proro~anstvonam jasno pokazuje kako }e Rimljani biti tikoji }e biti u vrijeme Kristove smrti, a znamokako su rimski vojnici bili ti koji su Isusa pri-bili na kri`. Dakle, u snu babilonskog kraljafigura je bila sastavljena od ~etiri razli~itametala. Kada dolazimo na samo dno figuredolazimo do slike Europe. Upravo tako kakoje kralj gledao taj lik u svom snu, vidio je dasu noge sastavljene od èljeza {to predstavljaRim, tada je vidio da su stopala koja pred-stavljaju kraj nogu mje{avina ̀ eljeza i zemlje.Stopala predstavljaju zadnju etapu povijesti~ovje~anstva. Ona predstavljaju razdobljekoje dolazi iza propasti rimskog carstva 476.g. pa sve do kraja povijesti ~ovje~anstva, dopojave Kristovog kraljevstva. Jasno je vidlji-vo kako èljezo nije prestalo postojati pre-stankom postojanja Rima. @eljezo, dakle, na-stavlja svoj postanak sve do kraja povijesti~ovje~anstva, ali je pomije{ano sa zemljom.Zna~i, autoritet }e Rima prestati postojati, ali}e Rim nastaviti postojati, sve do kraja povi-jesti ~ovje~anstva. Vrlo je zanimljivo proma-trati kroz povijest kako je poslije propastirimskog carstva rimska vlast poprimila novioblik. Povjesni~ari ovo nazivaju svetim kral-jevstvom Rima. To od polovice 5. st. ide svedo na{eg vremena. Zanimljivo je kako se upovijesti stalno javljaju poku{aji da se

Europa ujedini poslije propasti Rima.O~igledno je kako su mnogi kraljevi na po-dru~ju nekada{njeg Rima imali ideju obnovi-ti i konsolidirati nekada{nje rimsko carstvo.Neki su od poku{aja zamalo uspjeli funkcio-nirati kroz nekoliko godina. Sila je, koja jedràla ovo sve zajedno, bila sila religije. Vrloje zanimljivo zami{ljati tu veliku statuu. Ustvarnosti se percipira kako je sve zapravoodvojeno u dvije odvojene noge, pa je i reli-gija u Europi bila odvojena u stvarnosti u dvaodvojena dijela. Imali smo rimsku religiju sazapadnim dijelom Europe, te gr~ku religijukoja je bila za isto~nu Europu. Ovo bi bile tesilnice koje su dràle Europu zajedno. S izv-jesnog bismo aspekta morali biti zahvalni re-ligiji, naro~ito u vrijeme srednjeg vijeka. Danije bilo kr{}anstva koje je odràlo odre|enozajedni{tvo, islam bi pokrio Europu. Islam jenajbrè rastu}a religija u svijetu u ovom tre-nutku. Prema tome, moèmo biti zahvalniizvjesnom jedinstvu kr{}anstva.

2. Novi na~in ujedinjenja Europe

U novom je vremenu bilo poku{aja da seEuropa ujedini.13 Postavlja se pitanje {to se tosada doga|a s Europom. Europa se ujedinju-je na na~in koji nikada nitko nije poku{ao. Tona neki na~in nije potpuno tehni~ki istinito.Naime, prije 130 godina postojala je idejastvaranja Europe kao poslovnog bloka, ali seta ideja nije uspjela dovoljno niti u~vrstiti.Posljedice su Drugog svjetskog rata bile takovelike za Europu da su poslije rekli kako seovako ne{to vi{e ne smije ponoviti pa je do{lodo poku{aja povezivanja Europe. Tada sustvoreni poku{aji za povezivanjem manjihgrupa zemalja u poslovne odnose. Oni su bilinazvani ~eli~na zajednica. Zna~i, stvarani suposlovni odnosi u okviru odre|enih dràva.Jean Monet je 1951.g. po~eo s tim. Tada je{est dràva po~elo doìvljavati zna~ajan na-

13 Tako je prije dvije stotine godina Napoleon poku{ao uje-diniti Europu. To je trajalo deset godina. Hitler je to istopoku{ao za vrijeme Drugog svjetskog rata. Silne je pro-bleme i ljudske patnje izazvalo vrijeme Drugog svjetskograta.


296

predak. Italija je bila jedna od tih dràva.Tako je 1957. g. potpisan Rimski sporazum.To je dovelo do povezivanja triju velikihdràve Francuske, Njema~ke i Italije, te trijumanjih dràva: Danske, Belgije i Luxsem-burga. Tih {est dràva ~ine jezgru onoga {tomi danas nazivamo Europska unija.14

Moram re}i da je to bio ~isti politi~ki potez.Tada religija nije imala nikakve veze sa svimtim. U samom po~etku, poslije tog sporazu-ma te su zemlje doìvjele velik skok naprijedu svom poslovnom uspjehu. U drugoj je go-dini rast proizvodnje krenuo za 28% napri-jed. Naravno da su se onda okolne dràvekoje nisu bile uklju~ene po~ele zanimati zapriklju~enje tim dràvama. Poslije su (od1960. g.) ostale zemlje u~ljanjuju u tu organi-zaciju. Tada se to jednostavno zvalo zajed-

ni~ko trì{te.15 Sada je pro{lo ve} 40 godina.Za to vrijeme pove}ale su se dimenzijeEuropske zajednice. Neke od isto~nih zema-lja posebno ̀ ele da se pridruè zajednici kakobi imali koristi od tog ulaska. U Poljskoj jepodignut “pokret solidarnosti”. U stvarnostije to bio posrednik koji je omogu}io “sla-manje ki~me” komunizmu u toj dràvi. O~itoje da je iza toga bila znatna potpora Crkve.Zanimljivo je kako je pad komunizma biodjelomi~no posljedica Crkve i djelomi~noposljedica djelovanja SAD-a. Bilo je vrlozna~ajnih razgovora izme|u predsjednikaSAD-a i predstavnika Crkve, a vezano za tajpothvat. Normalno, budu}i da je komunizamkona~no pao onda su spoznaje i novostipo~ele izbijati na povr{inu. Danas se i carin-ske barijere izme|u dràva ukidaju.16

Putovnice su se tako|er promijenile. Danasse jasno vide znakovi Europske unije, a to je12 zvijezda na plavoj zastavi. Ali, Rimskisporazum u stvarnosti ide dalje od ovoga i ontraì zajedni~ke propise za poljoprivrednuproizvodnju - to bi trebalo donijeti velike ko-risti svim poljoprivrednicima Europe.Svakako, ovaj sporazum podrazumijeva za-jedni~ko bankarstvo, a posebno uspostavujedne zajedni~ke centralne europske banke, ato je do sada bilo u Bruxelesu u Belgiji.17

14 L�ffler u svezi s problemima prijelaza na EURO valutuisti~e da “ukoliko se bude dràlo dogovorenog nadnevka1. 01. 1999. godine odre|eni su sljede}i rokovi zatehni~ki prijelaz na EURO:

Po~etkom 1998. godine Europsko vije}e odlu~ilo je ozemljama koje }e biti ~lanice Unije; Od 1 01. 1999. godi-ne neopozivo su odre|eni devizni te~ajevi, tj. odnosi svihvaluta zemalja ~lanica nasuprot EURO. Od tada }e bitimogu}e transakcije s EURO, ali one ne}e biti nu`ne;Nakon prijelaznog roka od tri godine, tj. 1. 01. 2002., do}i}e do kona~ne promjene svih valuta te }e EURO postatijedino plate`no sredstvo.”

Poseban je problem pitanje starta. Njega moèmo opisati“~arobnim trokutom” - unaprijed ~vrsto odre|en termin(1.01.1999.) - strogo pridràvanje kriterija za ulazak uUniju - {to je mogu}e vi{i broj zemalja sudionica.Povezanost je dijelova tog trokuta lako shvatljiva - ~vrstoje odre|en termin potreban da bi se navelo {to vi{e zemal-ja da {to prije ispuni uvjete ulaska u Uniju i da zbog togabude u Uniji od samoga trenutka njezinog osnivanja.Pogubno bi bilo da se zbog tog nadnevka “omek{aju”uvjeti, a da bi se ispunio tre}i dio trokuta, tj. da bi seomogu}io ulazak u Uniju {to ve}em broju dràva. Do tak-vog “omek{ivanja” pravila moè do}i samo uz pristanaksvih ~lanica.

Zaklju~ujemo da je pridràvanje odre|enih uvjeta za ula-zak nu`no, ali i da su “dijelovi trokuta” me|usobno uskopovezani jer neispunjenje bilo kojega od tih dijelovadovodi do ogromnih problema koji mogu Uniju od samognjezinog po~etka voditi u propast. Ako pogledamo zeml-je Europske unije, mnogo govori u prilog tomu da }esamo odre|ena “kriti~na masa zemalja” ispuniti svepotrebne uvjete na vrijeme. Ako do toga ne do|e, trebalobi razmisliti o pomicanju termina za jednu godinu (pri-jedlog prof. Klotena), a pomicanje nadnevka na neo-dre|eno vrijeme ne dolazi u obzir jer bi time sve {ansepropale.

15 Engleska je 1972. g. imala referendum kako bi utvrdilasvoje stajali{te glede priklju~enja. Engleski je parlamenttada imao svoju najduù raspravu u povijesti. Kakogod,na kraju je ipak bilo dogovoreno ve}inskim glasanjem dase pristupi ~lanstvu ostalih zemalja.

16 Ako ste Francuz, na primjer, moète imati pravo da odFrancuske do Austrije putujete bez ikakvog me|unarod-nog dokumenta ili putovnice bez da budete uop}e zau-stavljeni. Moète putovati od francuskih luka pa sve doAustrije. Zanimljivo je vidjeti kako su ogromne zgradekoje su sluìle za carinsku kontrolu i policiju na granica-ma jednostavno bile maknute, ne postoje vi{e.

17 Zanimljivo je kako sve dràve Europske unije morajusvoje zlatne rezerve staviti u EZ u Bruxelesu u Belgiji, ave}ina ljudi to i ne zna. L�ffler zaklju~uje da Njema~kamoè biti, uz neka ograni~enja, zadovoljna uvjetima kojisu odre|eni u ugovorima iz Macstrichta. EZB bi vrlo brzotrebala ste}i ugled kakav danas ima DeutscheBundesbank, a to moè posti}i samo stabilan kurs. L�fflerzastupa mi{ljenje da je potrebno stvoriti prvo monetarnuuniju jer }e se tako lak{e razviti EZB kao potpuno neovi-san organ, a to }e se lak{e mo}i ostvariti ukoliko jo{ nemacentralnog upravlja~kog sustava Unije.


U biti moèmo re}i da nema niti jednogìvotnog podru~ja koje nije bilo dotaknutotim promjenama u Europi. Ali, ima jedanpredmet o kojem nitko u Europi ne govori. Toje religija.

3. Uloga religije u svemu {to se doga|a uEuropskoj uniji

U ovom se trenutku o religiji apsolutnoni{ta ne govori. Iako se u ovom trenutku o re-ligiji ni{ta ne govori, evidentno je da upravoreligija ima veliku i zna~ajnu ulogu u svemu{to se doga|a u Europskoj uniji.

Zanimljivo je da su vrlo rano, ~im seEuropska unija po~ela zasnivati, ipak, nekiljudi po~eli govoriti o tome {to se zapravodoga|a. Evo nekoliko malih izvadaka citataiz svjetovnih zapaànja vezanih za Europskuuniju.18 1962.g. bio je jedan svjetovni ~asopisu V. Bitaniji vezan za zajedni~ko trì{te19. Tajtekst nagla{ava da je Crkva iznimno zaintere-sirana za ono {to se u Europi doga|a.20 U tomse tekstu navodi kako Vatikan smatra da ovo{to se doga|a u Europi predstavlja dio boàn-skog provi|enja. Kaè se da je Rimski spora-zum bio potpisan u okviru zidova Vatikana,ne bi mogao vi{e Crkvu u~initi zna~ajnom.Za{to je to tako? Ve}ina se europskih dràvasastoji od katoli~kih dràva. Ima 6-7 dràvakoje su ve}inski protestantske, ali ostale sukatoli~ke. Velika su ve}ina stanovni{tvaEurope katolici. Tekst kaè da se Crkva jed-nostavno smije{i {to mora vi{e raditi. Crkvaje posvetila jedan dan za Bogorodicu europ-skog trì{ta. Na taj }e dan svije}e biti upalje-ne u svim crkvama Europe, i molitve }e bitiupu}ene Djevici Mariji da ona intervenirakako bi se ostvarile ideje zajedni~kog trì{ta,a taj tekst ne postoji niti u jednom vjerskom

~asopisu. To je bilo u jednom svjetovnom~asopisu.21 Taj je tekst svojim sadràjem izaz-vao puno nezadovoljstva u Crkvi. Zanimljivoje pogledati da je taj tekst ispao gotovo pro-ro~anski tekst.22 Vrlo je jasno vidljivo kako jeCrkva i pored toga {to nije sudjelovala u or-ganizacijskom stvaranju zajedni~kog trì{ta,iznimno zainteresirana za zajedni~ko trì{te.23

Papa Ivan Pavao II. je dva puta uHrvatskoj rekao mnogo svojih stavova. Jasnoje rekao da èli vidjeti kako religija stapaEuropu u zajedni{tvo.

Smatram kako moramo biti vrlo objek-tivni gledaju}i {to se u Europi stvarnodoga|a. Bilo je velikih razvoja u standarduìvota u odre|enim zajednicama. Zapadna jeEuropa postigla jedan vrlo solidan ìvotnistandard i nije nikakvo ~udo da i ostale zem-lje èle u}i u zajednicu Europe, ali ima nekihstvari koje se doga|aju, a koje uznemirava-ju.24 U jednim je britanskim novinama25 iza{ao~lanak - Alarm na europski plan pravde. To jetendencija da se u Europi uspostavi jedanvrhovni sud za cijelu Europu. Netko tko bimogao nadgledati sve {to se u Europi doga|a.Ako postoji i neka kriminalna aktivnost, ubilo kojoj od dràva, onda bi ovo tijelo moglonadgledati to stanje, tu dràvu i njeno sudst-vo u skladu s europskim propisima. To moèzvu~ati prili~no dobro s jednog aspekta, aliima vrlo ozbiljne posljedice glede religijskeslobode. Zanimljivo je kako su uspostavljenizakoni koji postavljaju granice za evan|eo-ske aktivnosti u zemlji. Ta bi supremacija togsuda pravde kontrolirala fakti~ki svakudràvu i ono {to bi ona donosila u svojim ok-virima. U Britaniji26 su bili ponosni vjerskimslobodama koje su izgradili. Moor posebno

18 Prije nekoliko godina slu{ao sam izlaganje gospodinapastora Mervina Moora iz Engleske koje je on imao uAdventisti~koj Crkvi u Osijeku. U njemu sam na{ao cije-li niz sjajnih poruka, a koje su mi olak{ale pisanje ovogarada.

19 Ibid.

20 Ibid.

21 Ibid.

22 Ibid.

23 Ibid.

24 Moor, Merlin, Kriza posljednjeg vremena, Zagreb, 1997.

25 Ibid

26 Ibid., iz izlaganja Moor, Merlin, KAC, Osijek


298

izdvaja da se u Britaniji moè sve re}i i ~ini-

ti {to se ho}e.27

Zanimljivo je da Biblija govori o toj slo-bodi religije i ona kaè da }e postojati ogro-man pritisak na istinske kr{}ane. Ne bih htiobiti provokativan i re}i {ta }e se to i kako }ese to doga|ati. Ne moraju se znati svi preciz-ni detalji vezani za budu}nost, ali je dobroo~ekivati odre|ene probleme u budu}nosti.

I sam je Isus rekao da }e do}i vrijemekoje }e biti gore od bilo kojeg vremena upro{losti.28

Moèmo vidjeti kakve su to posljedicekada u jednoj zemlji imamo oru`je29 za ma-sovno uni{tavanje.30 Stotine izvora nafte koji

su gorjeli u jednom istom trenutku, ogromnioblaci dima koji su pokrili podru~je.31

Na samom je kraju vremena o~ito da }ebiti ne{to vrlo katastrofalno u tom pogledu.Nadam se da to ne}e biti zbog neke nuklear-ne katastrofe, ali pretpostavljam da se moè(i) to dogoditi. Ako se tako ne{to dogodi, {tobi dodirnulo ve}i dio na{eg svijeta, tada }ebiti jedan sveop}i svjetski poziv za nekim tkobi rije{io problem, a to }e svakako biti trenu-tak kada }e se stvoriti prostor za jednog reli-gijskog vo|u da ukaè na tu potrebu. To jeslika koju Biblija jasno otkriva.32

Na{ }e svijet u nekoliko sljede}ih godinapro}i kroz vrlo te{ko vrijeme. Ne znam je liEuropa ikada bila ujedinjena duè od 10 godi-na, ali mnogo se toga za 10 godina moè do-goditi. Sigurno ne}e do}i do ujedinjavanja ci-jele Europe, ali }e biti ujedinjenja na razinikoja do sada nije bila. Kada se gledaju neka odproro~anstava, Biblija je tu vrlo jasna.

Siguran sam da se velike stvari morajudogoditi u okviru proro~anske slike i to }e sedogoditi vrlo brzo i to je ono {to je evidentno.Mi vidimo kako se doga|aji u povijesti nagloubrzavaju u zadnje vrijeme.

Mislim da ìvimo u najizazovnijem vre-menu u povijesti ~ovje~anstva. Ne trebamobiti pesimisti ili “filozofi pesimisti” (op. a.)glede onoga {to se doga|a.

4. Spasenje

Na kraju èlim posebno izdvojiti svojusre}u {to sam “filozof optimist”, ali i zak-

27 Ibid., “Ako èlite da bilo gdje na otvorenom prostorunapravite nekakav religijski skup, da govorite o religijikako vi to èlite, ne morate oti}i kod policije, ne trebavam posebno odobrenje za odràvanje takvih skupova, alipod ovakvim sustavom stvari }e biti sasvim druk~ije ite{ke. Morat }ete dobiti odobrenje od unijskog tijela da usvojoj zemlji ne{to odobrite ili uradite. U principu {topostoji i u va{oj zemlji postoji i u drugim dijelovimaEurope, ali je ~injenica da se to ne doga|a niti u ovom tre-nutku. Britanija je u{la u ozbiljne razgovore s Europom,pitanje je bilo uskla|ivanje taksa i carina na raziniEurope. Britanci kaù kako bi èljeli di}i takse Europikako bi bile na istoj razini. Britanci nisu ba{ odu{evljeniza ono {to se doga|a u Europi. Ali EU nastoji natjeratiostale dijelove Europe da prihvate te stavove koji su oniusvojili. To moè ~ak i biti u redu {to se ti~e taksi i osta-lih stvari vezanih za dràvu, ali na podru~ju religije topo~inje biti vrlo razli~ita stvar.” op. cit.

28 Isus je to citirao iz starozavjetne knjige proroka Danijela.Danijel nam u 12. glavi u prvom stihu konkretno kaè da}e biti vrijeme tjeskobe kakve nije bilo otkako je ljudi, pado tog vremena. To }e se dogoditi jednog dana. I cijeli }esvijet biti uvu~en u ovo stanje. U Matijinom 24. poglavl-ju Isus citira taj tekst. To je 21. redak 24. glave. Kaè da}e tada biti velike patnje nejednakosti od po~etka svijetapa sve do danas i nikad ne}e biti jednakosti.

29 Kuli}, S., Strategija nasilja kao osnovica za strategiju raz-voja” , Zagreb, 1997.

30 Izvadak iz mojega pisma Kuzmi~u, P., Osijek, od 19.lipnja 2000. “Slaèm se s Vama da se mnogo toga uKatoli~koj crkvi u nas mora i treba mijenjati. Biblija jenepresu{an izvor za sve na{e promjene, tako i za njih.Zbog toga su moje misli okrenute Bibliji i porukama kojese iz nje mogu is~itati i is~itavati, pa sve (i) do razmi{lja-nja u svezi s integracijama u Europi od starog Rima,Napoleona, Hitlera, i do dana{njih dana. U HrvatskojReviji, br. 49/od 4. prosinca 1999. godine pro~itao samjedan vrlo vrijedan razgovor sa Slavkom Kuli}em, koji jeobjavljen pod naslovom “Osvijetlite nevidljivu ruku” nastr. 893. do 906. Taj je razgovor u povodu knjige g.Kuli}a, koja je objavljena pod naslovom “Dijalog onacizmu i globalizaciji” (1998.), a osim te knjige htio bihVam podvu}i jo{ neke naslove njegovih knjiga, kao {to su“Strategija nasilja kao osnovica za strategiju razvoja”(1997.) i “Rekonstitucija hrvatskog dru{tva i dràve”(1999.). Zapravo, rije~ je o moralnoj i eti~koj zada}i da-

na{njih intelektualaca. Plevnik, D., isti~e da “... moralne imaterijalne snage svijeta i Europe moraju se udruìvatiprotiv nasilja i razaranja ìvota na zemlji obuzdavanjemantropocentrizma, a afirmacijom biocentri~nog sustavavrijednosti, biofilozofije, bioteorije i biosustava ìvota uprehrambenom lancu. Istinoljubivost kao vrijednost morapobijediti nasilje, ako joj damo {ansu, jer je ona jedinitemelj i vrijednost mogu}e budu}nosti ljudske vrste iìvoga svijeta”.

31 Zanimljivo je da se u nekim biblijskim proro~anstvimaspominju stupovi dima.

32 U tom }e trenutku vjerska sloboda biti ne{to vrlo, vrlote{ko pojmljivo. Ima nekih vrlo te{kih biblijskih tekstovakoji govore o tom vremenu.


lju~iti da nije bilo potrebno “modernizirati

misao” Spenglera, rije~ima: “Du`nost nam je

izdràti na izgubljenom poloàju bez nade,

bez spasa”33.

Isus nam jasno kaè: “Kada vidite da se

sve to doga|a, pogledajte i dignite svoje gla-

ve gore jer se pribliàva va{e spasenje” - to je

dobra vijest za sve nas.

LITERATURA

Bosanac, N., Babi}, M., Problemi razvoja gospo-darstva u prijelazu stolje}a/holisti~ki pristup,Zbornik, Osijek 1996. godina, HartmutL�ffler, “Erfologsbedingungen der Eurow�hr-ung”(Uvjeti za uspjeh Europske valute) str. 81do 95 Izdava~: Klub za ekonomijsku politikuOsijek, Osijek 1996. godine Prijevod:Annemarie H�lzer, Osijek 1997. godine

Bosanac, N., Babi}, M., Ekonomijska politika uobrtni{tvu, Osijek, 1999.

Begi}, K., Ima li ekonomske politike u Bosni iHercegovini, Sarajevo, 1999.

Begi}, K., Ekonomska politika, Sarajevo, 2000.

Cohen, F.B.A. Historical Inevitabihity,Predictability in Science and Society, A. Joint,symposium of the Royal Society, and. 21.march, 1985. str. 65-87.

Duverger, M. Janus, Dva lica Zapada, Zagreb,1980.

Ivan Pavao II., Centesimus annus, Kr{}anskasada{njost, Zagreb, 1991.

Kuli}, S., Kriti~ko teorijski osvrt na ekonomske ipoliti~ke strukture Nove Europe, Zagreb1992., str. 1-3.

Kuli}, S., Strategija nasilja kao osnovica za stra-tegiju razvoja, Zagreb, 1997.

Karpati, T., Quo vadis economics?, Osijek, 1996.

Lokin, B., Hrvatska 2015., Zagreb, 2000.

Moor, Merlin, Kriza posljednjeg vremena,Zagreb, 1997.

Odoba{a, R., Vrbo{i}, J., Oswald Spenglerova fi-lozofija povijesti i proricanje, Pravni vjesnik16 (1-2): str. 157-184., 2000.

Spengler, O., Propast Zapada, obrisi jedne morfo-logije svjetske povijesti, tom I i II, Demetra,Zagreb, 1998.-2000.



300

D. Sc. NEDELJKO BOSANAC, Full Professor at the Faculty of Law of the Josip Juraj


THE FUTURE OF THE EUROPEAN UNION

SUMMARY

In this paper, the author brings some religious observations in connection with the EuropeanUnion. Although religion is not a frequently discussed topic at this moment, it is obvious that it is reli-gion that has a great and significant role in everything that is going on in European Union.

Key words: religion, European Union, philosophy, optimists, pessimists, civilization, globaliza-tion, Bible, Church, metal figure, salvation.

PRIKAZ

MARIO VINKOVI]: Te~aj o manjinama 2000.Pravni vjesnik 16 (3-4): 303-306, 2000. 303

Od 2. do 29. srpnja 2000. godineodràvao se na Højskolen Østersøen, u dan-skom gradu Aabenraa, Te~aj o manjinama2000., u organizaciji spomenute institucije iStifting Fryske kluba iz Ljouwerta uKraljevini Nizozemskoj, Protestant Theolo-gical Academy iz Kluja u Rumunjskoj, Nje-ma~kog demokratskog foruma i Philo-sophical Foundation-a, a pod pokroviteljst-vom Europske komisije, Europske fondacijemladih Vije}a Europe, European CulturalFoundation, Ethnoculural Diversitiy Re-source Centre, Danish Democracy Foundati-on, Aar 2000 Fonden, Ministarstva obrazo-vanja Kraljevine Danske, Association of FolkHigh Schools in Denmark2 i brojnih drugihinstitucija.

Te~aj o manjinama 2000., okupio je {ez-desetak mladih intelektualaca i studenata do25 godina starosti iz zapadnoeuropskih,

srednjoeuropskih i isto~noeuropskih zemalja,koji se bave manjinskim pitanjima, a kojipodjednako pripadaju kako ve}inskim tako imanjinskim narodima u svojim dràvama.Organizator je, uvaàvaju}i sve demokratskestandarde nediskriminacije, po bilo kojojosnovi, vodio brigu da i spolna zastupljenostsudionika bude podjednaka.

Tijekom ~etverotjednog trajanja Te~ajasudionici su imali priliku slu{ati predavanja,sudjelovati u raspravama i aktivno raditi uwork shopovima s eminentnim stru~njacimaiz brojnih europskih zemalja, kako bi nakonjednotjedne radne ekskurzije, na kojoj su bo-ravili tre}eg tjedna trajanja Te~aja, bili kadrinapisati zavr{ni rad.

Prvi dani boravka u Danskoj, bili su re-zervirani za upoznavanje s pro{lo{}u dansko-njema~ke/njema~ko-danske grani~ne regije iproblemima koji su pratili i prate njema~kunacionalnu manjinu u Danskoj i dansku na-cionalnu manjinu u Njema~koj, kao i speci-fi~nu problematiku odnosa ve}inskih i man-jinskih naroda, financiranja nacionalnih ma-njina i njihovih udruènja, asocijacija, {kola,sveu~ili{ta, novina i drugih medija, kulturnihdru{tava i sl..

Naime, dansko-njema~ka/njema~ko-dan-ska grani~na regija ponajvi{e je optere}enapro{lo{}u vezanom uz II. svjetski rat i broj-nim tenzijama koje su se nastavile i poslijenjega. Danci i Nijemci na{li su se u najtamni-jim vremenima europske povijesti na suprot-nim stranama: jedni na strani ̀ rtve, a drugi nastrani osvaja~a. Po zavr{etku rata uloge su se

TEÂJ O MANJINAMA 2000.1,

Aabenraa, Kraljevina Danska, 2. - 29. srpnja 2000. godine

1 The Minority Course 2000., u daljnjem tekstu, kako stoji iu naslovu, Te~aj o manjinama 2000., koji se redovitoodràva od 1997. godine, u organizaciji HøjskolenØstersøen i drugih brojnih europskih institucija, u graduAabenraa u Kraljevini Danskoj kao i na drugim europ-skim lokacijama na kojima polaznici imaju obveznu jed-notjednu radnu ekskurziju.

2 Asocijacije visokih javnih {kola u Danskoj, koja okupljacijeli niz javnih {kola neformalnog oblika obrazovanja odkojih svaka ponaosob ima i pojedina~no zadane interese,ciljeve i namjene. Tako Højskolen Østersøen kao FolkHigh School, koja djeluje u dansko-njema~koj grani~nojregiji, ima poseban zadatak svojim programima poticatirazumijevanje izme|u pripadnika danskog naroda injema~ke nacionalne manjine u Kraljevini Danskoj i dan-ske nacionalne manjine i njema~kog naroda u SaveznojRepublici Njema~koj, koje prati zajedni~ka i bolnapro{lost, posebice ona za vrijeme II. svjetskoga rata.

zamijenile – `rtve }e postati pobjednicima,koji nisu zaboravili mu~enja, pogrome i zlo-stavljanja kojima su ih izloìli susjedi, prija-telji i sugra|ani, a osvaja~i gubitnicima i`rtvama ~ije }e patnje po~eti. Najteè je bilo,kaù povjesni~ari i predava~i, u mije{animbrakovima i ljubavima koje su se razvile tije-kom rata. Danci }e smatrati nacionalnim iz-dajicama one ène koje su rodile djecu nje-ma~kim vojnicima i izloìti ih brojnim mal-tretiranjima i zlostavljanjima, ali }e dugademokratska tradicija ipak potaknuti narodeu odnosnome podru~ju na nu`nost normali-zacije me|usobnih odnosa i osnivanje nizainstitucija koje }e im pomo}i u prevladavanjupote{ko}a. Stoga }e, predava~ s Instituta zaistraìvanja granica3, dr. Jørgen Kühl i nje-ma~ki povjesni~ar dr. Frank Lubowitz, govo-re}i o povijesti i iskustvima manjina nje-ma~ko-danske grani~ne regije, istaknuti kakoupravo njihov model jest jedan od modela imogu}nosti uspostave boljih odnosa ime|usobnog povjerenja me|u narodima imanjinama koje povezuje sli~na blià ili daljapro{lost.

Work shopovi sudionika i njihovih preda-va~a na temu “Kulturna prava u okviruEuropske konvencije o za{titi ljudskih prava itemeljnih sloboda4”, rezultirali su zaklju~-cima kako odnosna konvencija jest dostatantemelj za daljnje ure|ivanje problematike ipitanja nacionalnih manjina dràva Europskeunije, kako pod okriljem Vije}a Europe, takoi u nacionalnim zakonodavstvima zemalja~lanica.

Predavanje i predstavljanje Okvirne kon-vencije o za{titi nacionalnih manjina5, odstrane dr. Henninga Gjelleroda, potpredsjed-nika Parlamentarne skup{tine Vije}a Europe i~lana danskog parlamenta, koji je u vi{e na-vrata posjetio i Republiku Hrvatsku, kao je-dan od temeljnih problema postavlja nepo-

stojanje definicija nacionalne manjine ietni~ke grupe u me|unarodnim dokumenti-ma. Odnosni problem tim je ve}i {to se u{irim krugovima ~esto i ne uo~ava razlikame|u njima, a upravo se i s time u svezi jav-ljaju zahtjevi koje pojedine, osobito imi-grantske, zemlje ne mogu prihvatiti.

Dr. Uffe Østergaard, povjesni~ar i ravna-telj Danskog centra za prou~avanje holokau-sta6, u svom izlaganju Manjine, regije i eu-ropska sigurnost, pokazao je izvanredno poz-navanje problema i povijesti sukoba dràvanastalih raspadom biv{e SFRJ, ali i svih kriz-nih àri{ta u Europi i svijetu. Njegov je zak-lju~ak da se Europa u cjelini sve vi{e pri-bliàva regionalnoj podjeli otvorenih grani-ca, Europi regija koje obuhva}aju grani~napodru~ja ~esto nekoliko dràva i da se timevanjske granice Europe konstantno mijenjajui {ire. U tim procesima upravo manjine igra-ju osobitu ulogu, jer se u Europi regija sma-njuju tenzije me|u manjinskim i ve}inskimnarodima.

Drugi tjedan trajanja Te~aja obiljeìla jeproblematika manjina i njihovih medija.Sudionici su tako imali priliku, u posjetimamanjinskim novinama u Njema~koj iDanskoj7, upoznati problematiku i tendencijemanjinskog novinarstva, koje se vi{e ne bavisamo pitanjima manjina. [tovi{e, ~itatelje za-nimaju problemi ve}inskih naroda, ali i glo-balni problemi, a kao novine ~esto izlazedvojezi~no, prate ih pripadnici i ve}inskih imanjinskih naroda. Glavni urednik novinskeagencije Eurolang8 John Walsh dao je za-nimljiv prikaz manjinskih medija uEuropskoj Uniji, nagla{avaju}i kako Euro-lang nastoji {iriti nove pozitivne pri~e omanjinama u ve}inskim medijima {iromEurope.

U radnom posjetu Europskom centru zamanjinska pitanja9, u Flensburgu, u saveznoj

MARIO VINKOVI]: Te~aj o manjinama 2000.Pravni vjesnik 16 (3-4): 303-306, 2000.

304

3 The Institute for Border Research, Aabenraa, Danska.

4 Rim, 4. studenoga 1950. godine.

5 FRAMEVORK CONVENTION FOR THE PROTEC-TION OF NATIONAL MINORITIES, Strasbourg, 1.velja~e 1995. godine.

6 Danish Centre for Holocaust Studies.7 Flensborg Avis, novine danske nacionalne manjine koje

izlaze u Flensburgu u Njema~koj i Der Nordschleswiger,novine njema~ke nacionalne manjine u Danskoj.

8 www. Eurolang. net.9 The European Centre for Minority Issues.

MARIO VINKOVI]: Te~aj o manjinama 2000.Pravni vjesnik 16 (3-4): 303-306, 2000. 305

dràvi Schleswig-Holstein, u Njema~koj, kojise bavi prakti~no usmjerenim istraìvanjima iprikupljanjem informacija o manjinsko-ve}inskim odnosima u Europi te kojisura|uje s europskim vladama, regionalnimme|uvladinim organizacijama i nedominant-nim grupama na europskom podru~ju, polaz-nici Te~aja imali su priliku, u bogatojknji`nici, prikupiti materijale za svoje radovei saznati cijeli niz informacija o Centru i nje-govim aktivnostima. Isti su osnovale vladeKraljevine Danske, Savezne RepublikeNjema~ke i njema~ke savezne dràveSchleswig-Holstein, kao interdisciplinarnuinstituciju u kojoj djeluje me|unarodni sastavosoblja visokih stru~nih i znanstvenih refe-renci i potencijala kao i cijeli niz stalnih i po-vremenih istraìva~a iz cijele Europe i svije-ta. Centar podupire akademsku zajednicu,medije i javnost kroz dostupnost svojih infor-macija i analiza, rane monitoringe, studije ipredloèna rje{enja etni~kih tenzija i potenci-jalnih konflikata u svim dijelovima Europe.

Velika va`nost u pitanjima manjina i me-dija pridaje se i elektronskoj komunikaciji iInternetu, ali se istodobno uo~ava i nu`nostkontrole istih zbog brojnih pojava zlouporabai poticanja nesno{ljivosti i netolerancije pre-ma strancima, nacionalnim, vjerskim, rasnimi inim drugim manjinama, zamijetili su broj-ni novinari, predava~i i sudionici te upozorilina nu`nost koherentne zakonodavne regula-tive i integralnog pristupa problemima na od-nosnom polju.

Tre}i tjedan trajanja Te~aja obiljeìla jejednotjedna radna ekskurzija. Tako su sudio-nici iz zapadnoeuropskih zemalja otputovaliu Transilvaniju u Rumunjskoj, a iz isto~no isrednjoeuropskih u podru~ja nastanjena fri-zijskom nacionalnom manjinom u KraljeviniNizozemskoj.

Slu{anje predavanja o povijesnim temelji-ma i etni~kim odnosima izme|u Frizijaca iNizozemaca, u ambijentu prelijepog otokaSkiera u Sjevernom moru i brojnim instituti-ma na kopnu, dalo je sudionicima sliku sta-nja u kojem se danas uo~ava izraèn frizijskinacionalizam, pa i glasan separatizam. No,

ve}ina frizijskog stanovni{tva nije nacionali-sti~ki orijentirana, {to u okolnostima i vi{enego tolerantne i liberalne Nizozemske i neza~u|uje. Ishodi{te frustracija, dodu{e, gla-snih, ali, kako je istaknuto, malobrojnih, na-cionalista jest u vi{estoljetnoj razdvojenostifrizijskoga naroda, koji ìvi na podru~juNizozemske, Njema~ke i Danske i koji odsrednjovjekovne kneèvine i ne poznaje obli-ke vlastitih dràvnih organizacija. Problem,nadalje, intenziviraju i brojni dijalekti frizij-skog jezika, kao i ~injenica da se Frizijci, kojisu nastanjeni u razli~itim dràvama cijeli nizstolje}a, uop}e ne razumiju na materinjemjeziku. Asimilacija je u takovom kontekstubila i jest vi{e no izraèna.

Transilvanijska iskustva sudionika iz za-padnoeuropskih zemalja, govore o brojnimproblemima manjina u siroma{nim dru{tvi-ma koja su ~esto ekstremno i nacionalisti~kiraspoloèna prema manjinskim narodima,njihovim potrebama i identitetu.

Posljednji tjedan boravka na Te~aju, popovratku u Dansku, protekao je u priprema-ma i pisanju obveznih radova polaznika tesudjelovanju na konferenciji “Visions forEurope and European Democracy,Intercultural Dialogue within Non-formalAdult Education”10, koju su organiziraliHøjskolen Østersøen, Ministarstvo obrazo-vanja Kraljevine Danske, Europska komisija,Vije}e Europe, Association for CommunityColleges i brojni drugi.

Konferencija je bila dio me|unarodne de-bate o neformalnom obrazovanju u relaciji soja~avanjem civilnih inicijativa dràvljana ipromicanja europske dimenzije aktivnogdràvljanstva u viziji nove Europe. Tako }edanska ministrica obrazovanja MargaretheVestager naglasiti nu`nost i usmjerenost nakreiranje dru{tva znanja, gdje }e pojedinacbiti sukreator osobnog ìvota, ali i svoje oko-line. U tom kontekstu neformalno obrazova-nje gradi most preko starih dràvnih granica i

10 Vizije Europe i europske demokracije, me|ukulturalnidijalog i neformalno obrazovanje odraslih, 26.-28. srpnja2000. Aabneraa, Kraljevina Danska.

MARIO VINKOVI]: Te~aj o manjinama 2000.Pravni vjesnik 16 (3-4): 303-306, 2000.

306

igra va`nu ulogu u razvoju civilnog dru{tva iuvaàvanja raznolikosti.

Caroline Loup, generalni direktor za

obrazovanje i kulturu pri Europskoj komisiji,

istaknula je kao osnovni cilj njenog ureda i

Komisije, promicanje poznavanja stranih je-

zika stanovnika EU, jer 55% Europljana go-

vori samo materinji jezik. To je nu`no, navo-

di ona, zbog poticanja mobilnosti europskog

trì{ta rada, ali i stoga {to strategija “Europe

of knowledge”11, iziskuje poznavanje jezika.

Jezici su, tako|er, dio europskog kulturnog

naslje|a koje treba promicati i {tititi pored 11

slu`benih jezika Unije, budu}i tek njihovo

poznavanje omogu}uje sudjelovanje u demo-

kratskim odlukama i procesima.

Me|utim, u work shopovima, koji su seodràvali u vrijeme trajanja Konferencije iTe~aja, sudionici iz srednjo i isto~noeurop-skih zemalja, zaklju~ili su da je neformalno

obrazovanje, kao bitan element u izgradnji ci-vilnog dru{tva, uvaàvanja raznolikosti ime|usobnog razumijevanja, na njihovim po-dru~jima nema tradiciju, te da mu prethodirazvoj. Stoga je velik broj njihovih zavr{nihradova o problemima i o~uvanju identitetanacionalnih manjina, odnosu ve}inskih imanjinskih naroda, poticanju razvoja i jo{ve}e afirmacije Europe regija, naglasionu`nost usmjerenosti njihovih dru{tava i sre-dina na takove oblike usvajanja znanja.

Va`nost je Te~aja o manjinama 2000. ispomenute Konferencije, {to su naglasili dapitanje manjina u Europi nije samo pitanjeprevencije tradicionalnih konflikata, ve} per-spektivan odgovor kako kreirati funkcionalnueuropsku demokraciju nadnacionalnih rje{e-nja. Kako smo svi u europskom kontekstumanjine pravi je izazov kombinirati etni~ke,lokalne, regionalne i nacionalne interese unadnacionalnoj demokraciji.

11 Strategija “Europa znanja”

��

�� !��"

##$%&!!� '� �� (�� )!!%)!�%�*+� �� ,-� ��

�(�� .��

�� (�� .�� .�/�� .��%��0 �� %

.��-1231�4 235% ��0�� .� �� % 6��.��

2�� 7��0� �� (�� (�� .��

��0� �� 7�%

�� 0�6 ��

�� 0� ��.�� .��%�� .��

��(� � ��8� �� .�� (�� (��

�� (�� %$9#!!�� /�� 8�� *!�!! �� .� �� .�� (� ��

$!�!! �� .� ��

�� !�� "��#� $�$%� �&� � '��&�(

!) ��$(

!�� #� %�� %�$ '$*��(

!) ��$( !��&(

��+,��-�

�� .�� -123 1�4 235 .� #!!�� 0��

:�� 8�� *!�!! ��

��

�� (�

Documents

Vjesnik 3-4 2000 str.1 - pravos.hr · UDK-34 ISSN 0352-5317 PRAVNI VJESNIK GOD. 16 BR. 3 - 4 2000. Osijek, srpanj - prosinac 2000. SADR@AJ PRAVNE ZNANOSTI Dr. sc. Nikola [kalabrin,