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ÉVALUATION INDÉPENDANTE DU CENTRE DU COMMERCE INTERNATIONAL (ITC)
RAPPORT FINAL
SAANA CONSULTING
Les appellations employées dans la présente publication et la présentation des données qui y figurent n'impliquent de la part du Centre du commerce international aucune prise de position quant au statut juridique des pays, territoires, villes ou zones ou de leurs autorités, ni quant au tracé de leurs frontières ou limites.
Le présent rapport n’a fait l’objet d’aucune modification par le Centre du commerce international quant à sa rédaction.
Évaluation indépendante du Centre du commerce international (ITC)
Rapport final
29 mai 2014
Bernard Wood, Chef d’équipe
Julia Betts
Tom Pengelly
Marie-Jo Char
Joachim Eissler
Immaculée Habiyambere
Cissy Kirambaire
Bui Thi Thu Huong
Ilmari Soininen
Dominic Wall
Elena De Besi
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final ii
Table des matières
Table des matières ............................................................................................................... ii
Liste des annexes du Rapport final ....................................................................................... v
Liste des encadrés, illustrations et tableaux ......................................................................... vi
Liste des acronymes ........................................................................................................... viii
résumé analytique ................................................................................................................ xii
Introduction ...................................................................................................................... xii
Méthodologie et limitations ............................................................................................... xii
Le contexte : comprendre l’ITC, son travail et son rôle dans le cadre de l’Aide pour le commerce ....................................................................................................................... xiii
Organisation et gestion de l’ITC, et changements depuis 2006 ....................................... xiv
Performance et résultats de l’ITC depuis 2006 ................................................................ xvi
Résumé des constatations, éléments probants et recommandations .............................. xix
Recommandations spécifiques ....................................................................................... xxv
1. Introduction .................................................................................................................... 1
2. Organisation et gestion de l’ITC, et changements depuis 2006 ...................................... 5
2.1 2.1 L’environnement propice à la performance organisationnelle au sein de l’ITC, et son évolution depuis 2006 (A) ........................................................................................... 5
2.1.1 Gouvernance et responsabilité institutionnelle (A1) ......................................... 5
2.1.2 Cadre institutionnel à Genève (A2) ................................................................ 11
2.1.3 La place de l’ITC et ses perspectives dans le cadre de l‘Aide mondiale pour le commerce (A3) ............................................................................................................ 14
2.2 Comment la capacité organisationnelle de l’ITC à remplir efficacement sa mission a-t-elle changé depuis 2006 ? (B) .................................................................................... 19
2.2.1 Direction stratégique (B1) .............................................................................. 19
2.2.2 Structure organisationnelle et déploiement des capacités (B2) ...................... 26
2.2.3 Ressources humaines (B3) ............................................................................ 30
2.2.4 Gestion des systèmes financiers (B4) ............................................................ 35
2.2.5 Technologie et structure de l’information de l’ITC (B5) ................................... 36
2.2.6 Gestion des projets et programmes (B6) ........................................................ 37
2.2.7 Processus de gestion (B7) ............................................................................. 48
2.2.8 Liens inter organisations (B8) ........................................................................ 49
2.3 Quelle est la motivation organisationnelle de l’ITC pour remplir efficacement sa mission, et comment a-t-elle évolué depuis 2006 ? (C) ................................................... 56
2.3.1 Vision et mission (C1) .................................................................................... 56
2.3.2 Culture et incitations (C2) .............................................................................. 59
2.4 Quelle est la performance organisationnelle de l’ITC en termes de réalisation de son mandat, et comment a-t-elle changé depuis 2006 ? (D) ............................................ 60
2.4.1 Efficacité (D1) ................................................................................................ 60
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final iii
2.4.2 Efficience (D2) ............................................................................................... 67
2.4.3 Pertinence (D3) .............................................................................................. 69
2.4.4 Viabilité financière (D4) .................................................................................. 71
2.5 Sommaire des notations de l’Évaluation sur les questions liées à l’organisation et à la gestion ......................................................................................................................... 73
3. Performance et résultats de l’ITC depuis 2006 ............................................................. 76
3.1 Introduction ........................................................................................................... 76
3.2 Performance globale du portefeuille de l’ITC......................................................... 77
3.2.1 Distribution des dépenses par projet .............................................................. 77
3.2.2 Profils et tendances des sources de financement .......................................... 80
3.3 Résultats indicatifs et objectifs stratégiques .......................................................... 83
3.3.1 Renforcement des IAC ................................................................................... 83
3.3.2 Appui aux entreprises .................................................................................... 84
3.3.3 Inclusion & durabilité ...................................................................................... 85
3.3.4 Amélioration des politiques ............................................................................ 85
3.3.5 Sensibilisation ................................................................................................ 86
3.4 Comparaison entre les résultats, et les indicateurs et questions de la matrice ...... 87
3.4.1 Sélection appropriée des pays/activités/prestataires ...................................... 90
3.4.2 Conception rigoureuse et réactive (y compris la base de référence pour la GAR, et intégrant les questions du genre, de réduction de la pauvreté et de pérennité environnementale) ....................................................................................................... 92
3.4.3 Capacité de mise en œuvre suffisante et utilisation efficace des ressources : réalisation dans les délais et en respectant les budgets. .............................................. 95
3.4.4 Efficacité de mise en œuvre et compréhension de la notion d’optimisation .... 97
3.4.5 Suivi et preuve de résultats/contributions plausibles aux impacts, y compris les OMD pertinentes. ......................................................................................................... 98
3.4.6 Efficacité de la coordination/coopération avec d’autres acteurs nationaux ou internationaux (valeur ajoutée pour le programme APC) ............................................ 104
3.4.7 Réalisations principales, innovations, pérennité, amélioration de la qualité ou utilisation accrue des outils existants ......................................................................... 109
3.4.8 Répercussions sur la taille et la durée des projets de l’ITC, perspectives et obstacles pour des projets d’envergure. ..................................................................... 112
3.4.9 Principaux problèmes ou limitations ............................................................. 115
3.4.10 Points forts, principales leçons, potentiel de l’ITC ........................................ 119
4. Conclusions, recommandations et options pour des orientations futures ................... 122
4.1 Introduction ......................................................................................................... 122
4.2 Comprendre l’ITC et son travail........................................................................... 122
4.3 Principales conclusions ....................................................................................... 126
4.3.1 Performance et résultats .............................................................................. 126
4.3.2 Organisation et gestion ................................................................................ 127
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final iv
4.3.3 Principales conclusions intégrées ................................................................ 128
4.4 Recommandations et options pour des orientations futures ................................ 131
5. Les matrices d’Évaluation .......................................................................................... 135
5.1 Matrice 1 – Évaluation de l’organisation et de la gestion de l’ITC, et changements depuis 2006 ................................................................................................................... 135
5.2 Matrice 2 – Évaluation de l’évolution opérationnelle et des résultats de l’ITC depuis 2006... ........................................................................................................................... 147
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final v
Liste des annexes du Rapport final
Annexe I : Résultats de l’enquête auprès de l’équipe
Annexe II : Résultats de l’enquête auprès du Groupe consultatif commun
Annexe III : Résultats de l’enquête générale auprès des parties prenantes
Annexe IV : Résumé des constatations de l’évaluation de 2006
Annexe V : Approche et méthodologie de l’évaluation
Annexe VI : Rapport initial
Annexe VII : Commentaires des parties prenantes et réponses de l’équipe d’évaluation, mai 2014
Annexe VIII : Exemples tirés d’expériences passées sur la contribution de l’ITC aux résultats
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final vi
Liste des encadrés, illustrations et tableaux
Encadré 1 : Aperçu général de la méthodologie de l’évaluation indépendante ...................... 2
Encadré 2 : Enquête auprès du JAG ..................................................................................... 7
Encadré 3 : Exemples de la complexité de la responsabilité de l’ITC .................................... 8
Encadré 4 : L’ITC et l’Accord sur la facilitation des échanges ............................................. 18
Encadré 5 : Terminologie de l’ONU sur les résultats .......................................................... 24
Encadré 6 : Résultat de l’enquête auprès du personnel de l’ITC sur les capacités en matière de ressources humaines ..................................................................................................... 34
Encadré 7 : Exemples de partenariats de l’ITC 2006-2012.................................................. 50
Illustration 1 : Dispositifs de gouvernance et de responsabilité de l’ITC ................................ 6
Illustration 2 : Aide pour le commerce et objectifs stratégiques de l’ITC .............................. 15
Illustration 3 : Travailler ensemble – ITC, OMC and CNUCED ............................................ 54
Illustration 4 : Projet de dépenses de l’ITC par niveau de projet (2006-2012) ...................... 78
Illustration 5 : Les projets en cours de l’ITC par type (2006-2012) ....................................... 79
Illustration 6 : Les projets en cours de l’ITC par région (2006 - 2012) .................................. 79
Illustration 7 : Les dépenses extrabudgétaires (montant net) de l’ITC par région (2006-2012) ........................................................................................................................................... 80
Illustration 8 : Les dépenses extrabudgétaires par objectifs stratégiques (2011-2012) ........ 80
Illustration 9 : Dépenses totales (montant net) provenant du budget ordinaire et des ressources extrabudgétaires (2006-2012) ........................................................................... 81
Illustration 10 : Guichet 1 vs. les ressources extrabudgétaires du Guichet 2 ...................... 83
Tableau 1 : « Personnel » de l’ITC (Conformément à la définition stricte de l’ONU) et force de travail totale du siège .................................................................................................... 27
Tableau 2 : Mission, valeurs et approche stratégique de l’ITC ............................................ 57
Tableau 3 : Indicateurs de performance, 2011 .................................................................... 61
Tableau 4 : Résumé de l’échelle de notation ....................................................................... 73
Tableau 5 : Résumé des notations sur l’organisation et la gestion ...................................... 74
Tableau 6 : Portefeuille de projets de l’ITC par taille/niveau ................................................ 77
Tableau 7 : Les 10 principaux contributeurs au Guichet 1 ($E.-U., milliers) ......................... 81
Tableau 8 : Les 10 principaux contributeurs au Guichet 2 ($E.-U., milliers) ......................... 82
Tableau 9 : Résumé de l’échelle de notation ....................................................................... 87
Tableau 10 : Résumé de la notation de la performance et des résultats depuis 2006 ......... 87
Tableau 11 : Sélection des pays ......................................................................................... 90
Tableau 12 : La mise en œuvre a-t-elle… ........................................................................... 95
Tableau 13 : Facteurs de mise en œuvre ............................................................................ 96
Tableau 14 : Informations sur la perception de l’impact ....................................................... 99
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final vii
Tableau 15 : Enquête auprès des responsables de projet sur l’évaluation post-évènement ......................................................................................................................................... 104
Tableau 16 : Coordination/coopération ............................................................................. 105
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final viii
Liste des acronymes AAACP Tous ACP relatifs aux produits de base agricoles AAP Approche axée sur les programmes ACCÈS! Programme pour l’Accès au commerce international pour les femmes
d’affaires africaines ACDI Agence canadienne de développement international ACP Pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique ADFIAP Association des institutions de financement du développement d’Asie et du
Pacifique AFE Accord sur la facilitation des échanges AGNU Assemblée générale des Nations Unies AOA Afrique orientale et australe AOC Afrique de l’Ouest et centrale APC Aide pour le commerce APEX Agence de promotion des exportations ASS Afrique subsaharienne ATLC Assistance technique liée au commerce AusAid Agence australienne pour le développement international B2B Business To Business (entreprise à entreprise) BAD Banque africaine de développement BE Section - Environnement des affaires (DBIS) BID Banque interaméricaine du développement BIR Business Information Review BLSC Centre de services du cuir du Bangladesh BM Banque mondiale BRIC Brésil Russie Inde Chine BSCI Bureau des services de contrôle interne des Nations Unies CAC Commissaire aux comptes CAD Comité d’aide au développement (OCDE) CAPC Centre africain pour la politique commerciale CARIFORUM Forum des Caraïbes du Groupe des États d’Afrique, des Caraïbes et du
Pacifique CBI Centre pour la promotion des importations en provenance des pays en
développement (Pays bas) CCI Corps commun d’inspection CCITF Comité consultatif du fonds de dépôt de l’ITC CE Commission européenne CEDEAO Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest CEDEP Programme de diversification et d’expansion des exportations au Cambodge CEMAC Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale CENUA Commission économique des Nations Unies pour l’Afrique CENUE Commission économique des Nations Unies pour l’Europe CEP Comité d’évaluation des projets
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final ix
CER Communautés économiques régionales CHF Franc suisse CI Cadre intégré CICDD Centre international de commerce et de développement durable CIIFC Corporation internationale islamique du financement du commerce CIR Cadre intégré renforcé CNUCED Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement COMESA Marché commun de l’Afrique orientale et australe CPC Comité du programme et de la coordination CPD Document de programme consolidé CRDI Centre de recherches pour le développement international DAP Dépenses d’appui aux programmes DBIS Division – Support aux entreprises et institutions (ITC) DCP Division des programmes pays (ITC) DEA Directeur exécutif adjoint DMD Division − Développement des marchés (ITC) DPS Division − Appui aux programmes (ITC) E.-U. Dollar américain EAC Communauté d’Afrique de l’Est EBCP Évaluation des besoins et conception de projet EC Section - Compétitivité des entreprises (DBIS) EDIC Étude diagnostique sur l’intégration du commerce EIE Évaluation des informations aux entreprises EMU Unité d’évaluation et de suivi EnACT Programme de renforcement des capacités commerciales des pays arabes EOAC Europe orientale et Asie centrale EQCP Examen quadriennal complet de la politique de l’ONU EU États-Unis FCLC Fiji Crops and Livestocks Council GAG Groupe d’action en gestion GAR Gestion axée sur les résultats GCA Gestion de la chaîne d’approvisionnement (SADC) GCP Gestion du cycle de projet GF Gestion financière GIZ Coopération allemande au développement GNUE Groupe des Nations Unies pour l’évaluation GRC Gestion des relations avec la clientèle GTAP Global Trade Analysis Project HACCP Analyse des risques et points critiques pour leur maîtrise IAC Institution d’appui au commerce IDE Investissement direct étranger IPSAS International Public Service Accounting Standards (système d’apprentissage
modulaire - gestion de la chaîne d’approvisionnement)
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final x
IPSAS Normes comptables internationales pour le secteur public ISO Organisation internationale de normalisation ITC Centre du commerce international ITF Fonds d’affectation spéciale de l’ITC IWCA Alliance internationale des femmes pour le café JAG Groupe consultatif commun (ITC) LR Lettre de recommandation MENA Moyen-Orient et Afrique du Nord MIC Ministère de l’industrie et du commerce MINT Mexique, Indonésie, Nigéria et Turquie MNT Mesures non tarifaires NAMC Conseil national de commercialisation agricole de l’Afrique du Sud NAPD Évaluation des besoins et conception de projets NTF Fonds d’affectation spéciale des Pays-Bas NQCE Normalisation, qualité, certification, essais OCDE Organisation de coopération et de développement économiques OED Bureau de la Directrice exécutive OIF Pays francophones de la région du Mekong OLAC Bureau pour l’Amérique latine et les Caraïbes OMC Organisation mondiale du commerce OMD Objectifs du Millénaire pour le développement OMPI Organisation mondiale de la propriété intellectuelle ONG Organisation non gouvernementale ONU Nations Unies ONU-CCS Conseil des Chefs de secrétariat des organismes des Nations Unies pour la
coordination ONUDI Organisation des Nations Unies pour le développement industriel OPC Organisation de promotion du commerce OSC Organisation de la société civile PACCIA Programme d’appui au renforcement des capacités de commerce
international au service de l’Afrique PACIR Programme d’appui au commerce et à l’intégration régionale PBA Approche-programme PCNUAD Plan-cadre des Nations Unies pour l’aide au développement PCTP Programme communautés défavorisées et commerce PCU Unité de coordination du programme PDSL Pays en développement sans littoral PEID Petits États insulaires en développement PGC Processus de gestion du changement PIB Produit intérieur brut PMA Pays les moins avancés PME Petites et moyennes entreprises PNUAD Plan des Nations Unies pour l’aide au développement
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final xi
PNUD Programme des Nations Unies pour le développement PNUE Programme des Nations Unies pour l’environnement PPECB Office de contrôle à l’exportation des produits périssables (Afrique du Sud) PQAG Groupe d’assurance qualité des projets PRPE Programme de réduction de la pauvreté par l’exportation RDC République démocratique du Congo RH Ressources humaines RMP Révision à mi-parcours S&E Suivi et évaluation SADC Communauté de développement de l’Afrique australe SC Section compétitivité des secteurs SCLP Programme logistique et chaîne d’approvisionnement SECO Secrétariat d’État à l’économie (Suisse) SFI Société financière internationale SIG Système intégré de gestion SMC Comité de direction SPPG Planification stratégique, Performance, et Gouvernance SQAM Normalisation, Assurance de la qualité, Accréditation, Métrologie STDF Fonds pour l’application des normes et le développement du commerce SWOT Forces, faiblesses, opportunités, menaces SWSP Projet en faveur de la filière soie T4SD Commerce pour le développement durable TDB Conseil du commerce et du développement TEP Programme commerce et environnement TFPS Stratégie du programme de facilitation des échanges TIS Section - Service d’information commerciale (DMD) TS Section - Renforcement des institutions d’appui au commerce (DBIS) UCP Unité de coordination du programme UE Union européenne UEMOA Union économique et monétaire ouest-africaine UNFRR Règlement financier et règles de gestion financière des Nations Unies USAID Agence américaine pour le développement international WEDF Forum mondial pour le développement des exportations XB Ressources extrabudgétaires
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final – Résumé analytique xii
RESUME ANALYTIQUE
Introduction
RA1. Voici le résumé analytique du rapport de l’Évaluation indépendante du Centre du commerce international (ITC). L’ITC, qui célèbre son 50ème anniversaire en 2014, est l’agence conjointe de l’Organisation mondiale du commerce et des Nations Unies. Son but est de rendre les entreprises des pays en développement plus compétitives sur les marchés mondiaux, d’accélérer le développement économique, et de contribuer à la réalisation des objectifs du Millénaire des Nations Unies pour le développement. La mission de l’ITC est de permettre le succès des exportations des petites entreprises en reliant les petites et moyennes entreprises des pays en développement et des économies en transition au système commercial mondial. L’ITC met un accent particulier sur la mise en œuvre de projets dans les pays les moins avancés, les pays en développement sans littoral, les petits États insulaires en développement et l’Afrique subsaharienne.
RA2. La présente évaluation a été commandée en 2013 en vue de constituer « un rapport simplifié d’évaluation des progrès accomplis », avec trois objectifs principaux : passer en revue les changements de l’ITC depuis 2006 (année de publication des résultats d’une évaluation conjointe de plus grande envergure) ; évaluer les résultats du travail de l’ITC sur la période 2006-2012 ; et proposer à l’organisation une orientation stratégique pour les prochaines années. Une partie importante de l’exercice consiste à évaluer l’ITC dans le contexte global de l’Aide pour le commerce et de l’assistance technique y relative, contexte en évolution constante. Ces questions seront abordées dans une section spéciale de ce rapport (2.1.3).
Méthodologie et limitations
RA3. Les changements au sein de l’organisation et de sa gestion ont été évalués selon un cadre convenu, utilisé pour des évaluations institutionnelles ; la performance et les résultats de l’organisation ont été mesurés selon des critères spécifiques permettant d’évaluer la pertinence, l’efficacité, l’efficience, la durabilité et l’impact de ses activités. Les résultats des deux volets de l’évaluation ont été analysés, validés et réunis dans le présent rapport de synthèse, conformément aux approches convenues dans le rapport initial qui a servi de fil conducteur à l’évaluation. Les dispositions convenues ont également été mises en place en ce qui concerne le contrôle de la qualité par le responsable des évaluations au sein de l’ITC (pour plus de détails, voir l’annexe V – Approche et méthodologie de l’évaluation).
RA4. Bien que ce rapport d’évaluation soit simplifié, son objectif est surtout de rester utile aux bénéficiaires de l’ITC, à son personnel et aux parties prenantes. Réaliste et pragmatique, il est axé sur les opportunités, les capacités et les contraintes de l’organisation, et applique des normes en matière d’évaluation et de propositions qui sont du domaine du possible.
RA5. En tant que rapport autonome, sans volume supplémentaire d’études thématiques et d’études de cas, il est particulièrement important qu’il présente clairement les deux volets d’informations récoltées et analysées. C’est là précisément le contenu des deux chapitres principaux : l’organisation et la gestion de l’ITC, et ses performances et résultats. La section finale du rapport d’évaluation comprend un résumé des conclusions tirées des informations détaillées de chaque chapitre, ce qui constitue l‘objectif général de cette évaluation. Enfin, en ligne avec le troisième objectif, à savoir offrir des pistes pour l’orientation future de l’ITC, le présent rapport présente quelques recommandations stratégiques majeures à l’attention de la direction de l’ITC. D’autres conclusions et recommandations plus spécifiques sont mentionnées à travers tout le document.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final – Résumé analytique xiii
RA6. Il est particulièrement important, dans le cadre de cette évaluation, de souligner ses limitations, qui sont énumérées dans les sections pertinentes ci-dessous, et détaillées dans l’annexe V – Approche et méthodologie de l’évaluation. Il faut souligner ici que les informations disponibles sur les activités de l’ITC pour la quasi-totalité de la période d’évaluation (surtout les deux dernières années) étaient fragmentaires dans le meilleur des cas. De plus, dans la plupart des cas, à quelques exceptions près, il s’est avéré impossible de localiser et interroger les clients actuels et potentiels de l’ITC, plus particulièrement les exportateurs. Le rapport présente des explications possibles et des démarches pouvant aider à résoudre ce sérieux problème pour les activités de l’ITC (certaines démarches ont déjà été initiées).
RA7. Tout en faisant état de ces limitations majeures, le rapport présente néanmoins ses constatations, avec la mise en garde générale suivante : chaque constatation est accompagnée de notifications spéciales et explicites de l’équipe d’évaluation sur la fiabilité des informations recueillies et sur le degré de confiance avec laquelle on peut l’affirmer. On remarquera que le niveau de confiance a été considéré comme élevé uniquement dans le domaine des changements dans l’organisation et la gestion, le niveau de confiance des résultats dans la plupart des autres domaines ayant été noté comme moyen ou faible. Par conséquent, les conclusions et recommandations tirées de chacune de ces constatations doivent être considérées avec toute la prudence requise.
Le contexte : comprendre l’ITC, son travail et son rôle dans le cadre de l’Aide pour le commerce
RA8. Le Centre du commerce international se distingue à maints égards. Il s’agit d’une petite organisation selon les normes multilatérales, avec une structure de gouvernance complexe et un modèle de prestation non conventionnel, mais avec une mission relativement ciblée : fournir un soutien concret au commerce des pays en développement, en particulier à travers les petites et moyennes entreprises. Lors de sa création, il y a 50 ans, l’ITC faisait figure de pionnier dans l’utilisation du commerce au service du développement. Il est maintenant entouré d’organisations et de programmes bien plus grands et mieux financés, qui ont envahi ce domaine lorsque son importance stratégique pour le développement a été reconnue. De plus, comme l’a pu confirmer la présente évaluation indépendante, la grande majorité de ceux qui ont vu – et ont pu comparer – les activités de l’ITC dans un échantillon considérable de pays au cours des six dernières années ont été impressionnés par la pertinence particulière, la qualité et la prestation consciencieuse de son expertise. L’ITC peut légitimement revendiquer son statut de seule organisation « tournée à 100% vers l’Aide pour le commerce », avec des atouts importants et uniques.
RA9. Cependant, ceux qui connaissent le travail de l’ITC sont relativement peu nombreux et assez dispersés, à l’image même des activités de l’organisation. L’ITC s’efforce de répondre à un nombre grandissant de besoins dans plus de 100 pays qui sont tous des bénéficiaires potentiels, avec comme résultat prévisible le fait d’être dispersé, présent seulement par intermittence, et incapable de répondre à de nombreuses demandes d’appui pourtant légitimes. Cette situation ne peut pas durer si l’ITC veut remplir sa mission de manière efficace.
RA10. Pour la période 2006-2013, les informations récoltées par l’évaluation (parmi un nombre considérable de pays, régions et groupes de bénéficiaires) montrent que les activités de l’ITC se sont concentrées sur des produits et services à valeur sûre, et sur un certain nombre de nouveaux domaines qu’il a développés et adaptés. Un réel progrès a été accompli en regroupant de manière conceptuelle divers domaines d’activité, articulés autour des objectifs stratégiques de l’ITC, eux-mêmes organisés de manière plus claire et logique. Cependant, ni ce cadre, ni la répartition en différents groupes des clients de l’ITC, n’ont permis de comprendre entièrement ou d’orienter les interventions de l’ITC, selon leur type, leur portée et leurs instruments, et la manière
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final – Résumé analytique xiv
dont elles sont influencées. Comme c’était déjà le cas en 2006, l’identification, l’énumération et la catégorisation des différents projets de l’ITC pour la période concernée sont extrêmement complexes et discutables. Cela a des répercussions sur la capacité de l’ITC à « vendre » ses produits et à optimiser leur utilité.
RA11. De manière générale, l’ITC n’a jamais disposé de moyens systématiques, et seulement d’une portée limitée, ce qui l’a empêché d’aligner son offre de services sur la demande des pays bénéficiaires potentiels. Il ne dispose toujours pas d’un catalogue complet de ses produits et services, ni d’une approche planifiée pour l’évaluation des besoins, que ce soit aux niveaux des produits, des pays ou des régions, même si un travail est en cours en ce qui concerne ce dernier. Depuis 2006, ces projets ont donc été déployés au gré des circonstances, selon un processus imparfait qui tient de « la mise sur le marché », lorsque les contacts, les initiatives politiques et surtout les fonds versés par les donateurs amenaient le projet. Cet effet de dispersion a été aggravé par le fait que l’ITC fournit déjà ses services au maximum de ses capacités et ne peut donc pas répondre à tous les besoins (même les demandes expresses) de manière systématique. Cette dispersion est également renforcée par le fait que les principales divisions géographiques sont trop étendues pour pouvoir identifier tous les besoins, au sujet desquels il faut être prudent pour ne pas encourager chez les bénéficiaires des attentes qui ne pourront pas être satisfaites.
RA12. Pour bien comprendre cette situation, il faut souligner que les produits et services techniques de l’ITC constituent encore les principaux éléments pour l’organisation et la programmation de son travail. Un système conventionnel de « programmation par pays » (avec les évaluations de besoins associées) similaire à celui des grosses agences de développement n’est pas applicable au sein de l’ITC dans sa configuration actuelle, ou seulement pour un nombre très limité de pays ou de sous-régions. Ce type de programmation a été testé dans quelques cas durant la période concernée, et les résultats sont mentionnés dans les constatations de l’évaluation. Sur une note positive, il faut mentionner que ce processus d’allocation de projets, largement guidé par les disponibilités des produits de l’ITC et par des fonds volontairement versés par les donateurs, n’a pas rapporté d’exemple analysé par cette évaluation qui montrait que les projets de l’ITC avaient été « parachutés » dans des contextes inappropriés, même s’ils n’étaient peut-être pas les plus nécessiteux ou les plus prometteurs. L’évaluation a même montré que les responsables de projet de l’ITC, même lorsqu’ils utilisent un produit ou service standard, évaluent en général de manière au moins informelle les besoins des partenaires et bénéficiaires potentiels lors de consultations préalables, et s’efforcent d’adapter leurs approches le cas échéant.
Organisation et gestion de l’ITC, et changements depuis 2006
RA13. Le chapitre 2 présente la partie principale de l’évaluation, et le présent rapport respecte le cadre de l’évaluation de l’organisation établi dans la Matrice 1 du Rapport initial. Sur la base d’une recherche documentaire approfondie effectuée en amont, plus de 60 entretiens ciblés ont été effectués, donnant lieu à des évaluations fondées sur un grand nombre de perspectives, et ouvrant l’accès à davantage de documentation interne. Ces sources de données sont combinées et triangulées ici avec les résultats des évaluations opérationnelles et des enquêtes menées dans le cadre de l’évaluation, y compris les enquêtes spécifiques auprès des membres du Groupe consultatif commun (JAG) et du Comité consultatif du fonds de dépôt de l’ITC (CCITF) sur des questions de gouvernance et de responsabilités, et une enquête actualisée des membres du personnel de l’ITC.
RA14. Comme nous le verrons dans les diverses sections de ce rapport, plusieurs questions concernant l’organisation et la gestion sont liées entre elles, et avec les évolutions dans l’élaboration et la mise en place des programmes. Le fait d’avoir suivi de près la séquence des questions et sous-questions spécifiée dans la matrice de
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final – Résumé analytique xv
l’évaluation présente l’avantage d’assurer une couverture systématique, mais avec le désavantage de quelques chevauchements et doublons, qui seraient apparus de toute façon même si l’examen avait été structuré différemment. Des références croisées sont fournies dans la plupart des cas importants.
RA15. S’agissant du deuxième objectif principal de l’évaluation – évaluer les changements intervenus au sein de l’ITC sur la période depuis 2006 – la matrice de l’évaluation, adaptée à partir d’un modèle connu d’évaluation organisationnelle, a servi de fil conducteur pour une évaluation complète, et structurée autour des quatre dimensions principales suivantes : l’environnement propice à la performance organisationnelle de l’ITC ; sa capacité organisationnelle à remplir son mandat ; sa motivation organisationnelle ; et sa performance organisationnelle (intimement liée aux autres principaux chapitres d’information de ce rapport). Ce cadre de travail, combiné avec une série structurée de sous-questions et d’indicateurs convenus, a permis d’aboutir à une évaluation riche et détaillée présentée au chapitre 21.
RA16. Parmi les catégories les plus larges de l’évaluation, l’environnement propice au travail de l’ITC et sa motivation organisationnelle émergent de manière relativement forte au niveau de sa santé actuelle et des changements positifs depuis 2006, les domaines de la capacité et de la performance organisationnelles présentant une image plus mitigée mais globalement positive (la dernière étant analysée en profondeur dans le chapitre 3 – Performance et résultats). Même si les indicateurs individuels et les questions concernées sont d’ordre et d’importance différents, il importe de noter que l’évaluation a relevé des « changements positifs » pour 23 de ces indicateurs (sur un total de 29) depuis 2006, alors que cinq ont montré « peu ou pas de changement », et un dernier a montré « un changement positif majeur ». Concernant tous ces critères, aucune régression n’a été constatée. Pour être juste et complet, il faut aussi noter que l’amélioration de nombreux points s’est accélérée dans la dernière partie de la période d’évaluation, depuis 2011-2012.
RA17. Même si le résultat est positif si on se réfère à l’évaluation globale sur la période considérée, cela ne doit pas inciter à l’optimisme comme le montrent les notations de l’évaluation sur la « santé actuelle » de l’ITC dans chacun de ces domaines. Ici les notations donnaient « satisfaisant » pour 13 des 29 critères ; « bien » pour six d’entre eux ; « très faible » pour trois d’entre eux ; « faible » pour quatre d’entre eux ; « faible / mauvais » pour deux d’entre eux ; et « excellent » et « satisfaisant / bien » pour un chacun. Le plus faible des domaines évalués, autant sur la santé actuelle que sur les changements depuis 2006, était celui de la viabilité financière de l’ITC. Les domaines les plus forts sont les relations clientèle de l’ITC à court terme, ainsi que sa vision et sa mission2.
RA18. Les notations particulières de l’évaluation peuvent être discutées, et le seront sans doute, mais le tableau global de l’organisation et de la gestion de l’ITC constitue l’un des progrès considérables accomplis depuis 2006. Partant à l’époque d’une base très faible3, cela laisse une marge substantielle de travail encore à faire pour améliorer l’organisation et sa gestion. Il faut préciser que si les améliorations dans ces domaines sont
1 Le résultat des tableaux et notes a été présenté dans le rapport préliminaire afin de rassembler une série d’évaluations pratiques et claires dans les nombreux domaines couverts par cette évaluation exhaustive. Fournir des notations est un moyen d’affiner davantage les évaluations, mais cela augmente aussi le risque de les simplifier à l’excès pour les lecteurs. Elles doivent donc être interprétées avec prudence. Le tableau 5 du rapport présente une synthèse des notations sur le niveau actuel d’aptitude de l’ITC et les changements opérés depuis 2006, relatifs aux indicateurs de l’organisation et de la gestion, ainsi qu’une notation explicite de la fiabilité des éléments de preuve de l’évaluation dans chaque domaine. 2 La notation moyenne de l’équipe d’évaluation pour la fiabilité ou le niveau de confiance des informations était de 3,58, à mi-chemin entre « moyen » et « haut ». 3 Comme documenté dans l’Évaluation conjointe de 2006.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final – Résumé analytique xvi
naturellement axées sur l’ITC lui-même, et qu’elles sont la responsabilité de sa direction, de ses administrateurs et de son personnel, les informations détaillées récoltées dans le cadre de cette évaluation mettent en exergue le rôle à jouer par les gouverneurs, membres, soutiens et institutions « mères » de l’ITC, et la part de responsabilité qui leur incombe pour que ces améliorations se poursuivent.
Performance et résultats de l’ITC depuis 2006
RA19. Cette section importante du rapport d’évaluation est consacrée au deuxième objectif global de l’Évaluation indépendante : « Appuyer la responsabilité de l’organisation vis-à-vis de ses organisations de tutelle, des donateurs et des pays bénéficiaires, en démontrant les résultats et retombées des activités de l’ITC depuis 2006 ». Comme convenu dans le Rapport initial de l’Évaluation, cette évaluation des performances et des résultats a été menée en suivant les questions d’évaluation, les problématiques et les indicateurs, les méthodologies de récolte des données, et les sources et méthodes clés d’analyse présentées dans la Matrice 2 de l’Évaluation. Comme prévu, les principales étapes du processus d’évaluation étaient les suivantes : des études et analyses documentaires approfondies ; plusieurs séries de consultations et d’entretiens pour bien comprendre, catégoriser et récolter les données sur les activités de l’ITC ; des études de portefeuilles à plusieurs niveaux, avec au niveau national des missions de « validation sur le terrain » auprès de six pays (plus deux missions « virtuelles ») ; et des enquêtes ciblées auprès de différents groupes de parties prenantes de l’ITC.
RA20. L’examen du portefeuille a été réalisé selon l’approche dite de « l’entonnoir ». Partant de la partie évasée de l’entonnoir, l’examen du portefeuille dans son ensemble, au moyen d’une recherche documentaire et statistique structurée, et accompagnée d’entretiens ciblés au siège de l’ITC, a permis de dégager des profils généraux pour l’ensemble des projets du portefeuille de l’ITC enregistrés durant la période concernée (près de 800), et permis de retracer des modèles et tendances en matière de financement, d’utilisation, de distribution et de mise à disposition des informations sur les résultats des produits. Au niveau intermédiaire de l’entonnoir, l’équipe d’évaluation a fourni des rapports de travail détaillés sur un échantillon représentatif validé de 56 projets nationaux, régionaux et mondiaux, en cours durant la période d’évaluation, et répartis dans 24 pays sélectionnés de manière indépendante (voir la liste des projets et pays dans l’annexe V). Enfin, au niveau de la petite extrémité de l’entonnoir, des études de cas menées parmi les 24 portefeuilles pays et toujours selon la même structure, menées au niveau du pays et réparties par région et types de programmes, ont permis de produire des informations directement tirées de l’expérience concrète des projets, et de leurs principaux bénéficiaires visés pris dans le contexte réel du pays.
RA21. L’annexe méthodologique de ce rapport fournit des informations détaillées sur la conception de la méthodologie et sa mise en pratique. Il est cependant important de signaler une variation importante entre le classement dans le tableau et la présentation des résultats ici. Le projet initial qui consistait à organiser l’évaluation opérationnelle autour des objectifs stratégiques de l’ITC et des groupes de clients connexes s’est avéré irréaliste, car seule une faible partie des informations fiables disponibles était suffisante ou suffisamment spécifique pour ces deux volets du travail de l’ITC. Cela ne permettait pas d’avoir un cadre suffisamment fiable ou utile pour la présentation des résultats de l’évaluation4.
4 Bien qu’utilisées de manière imparfaite, ces catégories ont seulement été utilisées pour la planification et la présentation des rapports de l’ITC au cours des deux dernières années, et il n’est pas possible de reconstruire une quelconque rétrospective cohérente.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final – Résumé analytique xvii
RA22. Les résultats détaillés sont donc, en règle générale, des résultats recoupés qui s’appliquent au portefeuille global de l’ITC, aux portefeuilles examinés et aux missions dans les pays, dans leur ensemble. Les résultats sur des objectifs stratégiques et lignes de produit spécifiques ont été donnés lorsque ceux-ci étaient suffisamment solides. Cependant, sur la base de ces informations, l’équipe s’est risquée à une évaluation supplémentaire, à titre indicative, sur la performance de l’ITC durant la période relative aux objectifs stratégiques appliqués plus récemment (voir section 3.3 de ce rapport). Cela permet à cette évaluation de fournir quelques informations sur les produits phares de l’ITC, en matière de veille économique sur les « biens publics mondiaux », qui n’ont pas pu être examiné lors des études sur les portefeuilles ou lors des missions dans les pays.
RA23. Performance globale du portefeuille de l’ITC : Cette présentation principalement quantitative, fondée sur les données disponibles, décrit pour la période concernée les modèles de distribution des dépenses pour les projets de l’ITC, classés par taille, par type (niveaux national, mondial ou régional), par région, par objectif stratégique, par source de revenus (budgets ordinaires ou ressources extrabudgétaires, Guichet 1 et Guichet 2), et par donateur pour les contributions volontaires. Dans la plupart de ces domaines, on note de manière générale plus de continuité que de changement des tendances au cours de la période 2006-2012, après une hausse marquée au niveau des fonds non affectés du Guichet 1 en 2006-2007, à un niveau qui a été maintenu pour l’essentiel. On note également la réduction des dépenses consacrées à la région Asie-Pacifique durant cette période, et l’augmentation des dépenses en Afrique subsaharienne et dans les États arabes. On note enfin que le niveau des contributions volontaires affectées a tendance à presque doubler le niveau de contributions non affectées. Les évaluations qualitatives de ce qui a été révélé par les portefeuilles résultent des analyses d’exemples de portefeuilles régionaux et des missions dans les pays.
RA24. Performance et résultats versus les indicateurs et questions de la matrice : À l’instar de l’analyse de l’organisation et de la gestion, les questions individuelles, les problèmes soulevés par la matrice, et les indicateurs, sont d’ordre et d’importance différents, et pourraient être classés différemment selon les observateurs. Cependant, un tableau général permet de donner une vision de l’évaluation globale de l’état actuel de la performance et des résultats de l’ITC, et des changements intervenus depuis 20065. Le niveau actuel d’aptitude de l’ITC est considérée comme « satisfaisant » pour huit points mentionnés (sur un total de 26) ; « bon » pour cinq ; « satisfaisant / bon » pour trois ; « faible / satisfaisant » pour trois ; « faible » pour quatre ; « excellent », « très faible » et « ne se prononce pas » pour un point chacun. S’agissant des changements depuis 2006, un « changement positif » a été noté pour 11 points ; « peu ou pas de changement » pour sept ; « ne se prononce pas » pour six ; et « changement positif majeur » et « contrasté » pour un point chacun. Sur la base de ces critères, aucune régression n’a été identifiée. Pour être juste et complet, il est important de noter que sur certains points l’amélioration s’est accélérée dans la dernière partie de la période d’évaluation, depuis 2011-2012. Un autre point important à relever également touche les informations de base disponibles pour étayer ces évaluations : elles ont été notées par l’équipe d’évaluation comme plus faibles comparées aux informations sur l’organisation
5 Afin de faire une présentation pratique de la perspective globale issue d’une analyse volumineuse, et en dépit de données insuffisantes, l’Évaluation présente une synthèse de ses conclusions et notes générales dans le tableau 10 sur la performance et les résultats des activités de l’ITC, ainsi qu’une évaluation des progrès réalisés au cours des six dernières années. L’ensemble de ces notes doit être accompagnées d’une mise en garde générale contre la simplification à l’excès des interprétations, chaque conclusion étant accompagnée par des remarques spéciales et explicites de l’équipe sur la fiabilité des éléments de preuve et sur le degré de confiance avec lequel on peut affirmer chaque point.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final – Résumé analytique xviii
et la gestion. La note moyenne pour la fiabilité ou le niveau de confiance des informations était de 2,45, à mi-chemin entre « faible » et « moyen ».
RA25. La principale conclusion de l’Évaluation sur les résultats de l’ITC, pour la période 2006-2012, est que malgré les ressources limitées et de lourdes contraintes externes, l’ITC a été en mesure de continuer à offrir des services de haute qualité dans ses domaines de spécialisation, qui sont pertinents et réactifs, efficients et relativement efficaces. S’agissant des résultats, les activités ont atteint les résultats escomptés en matière de renforcement des capacités, avec une forte probabilité d’évoluer vers les objectifs les plus ambitieux dans la plupart des cas. Un nombre important de cas fournissent des exemples de bénéfices directs en termes de développement. L’autre aspect de cette conclusion principale est que la situation globale de l’ITC en matière de ressources limite sérieusement l’utilisation plus grande que les pays en développement pourraient faire de cet atout précieux. De fait, ces ressources limitées réduisent son efficacité, contribuent à des perturbations dommageables dans l’organisation et ses résultats, et compromettent clairement la pérennité de plusieurs des meilleures contributions qu’il a été en mesure de fournir. Le fait est qu’une grande partie des programmes opérationnels de l’ITC sont menés au jour le jour, se heurtent à un niveau d’insécurité qui les empêche de déployer leur plein potentiel, et certainement aussi d’appliquer pleinement les principes de bonne pratique exigés par ses membres.
RA26. On ne suggère pas ici que l’ITC devrait aspirer à devenir une agence internationale de plus à dépenser d’énormes sommes d’argent, un phénomène qui pourrait bien saper les bénéfices en matière de développement de l’aide actuelle axée sur le commerce. En fait, la crédibilité et la force particulières de l’ITC viennent en partie de son approche pragmatique et de son sens de la discipline concernant les ressources limitées, ainsi que de la réalité quotidienne de ses petites et moyennes entreprises clientes, surtout dans les pays en développement. Mais l’expression « small is beautiful » (ce qui est petit est mignon) ne doit pas être appliquée à la lettre. C’est pourtant le cas pour l’ITC, à qui ses soutiens ont fourni trop peu de ressources pour le travail qu’ils souhaitent le voir accomplir, parfois sous des conditions qui l’empêche d’atteindre la performance souhaitée, et avec des contraintes qui alourdissent les coûts administratifs excessifs, les retards et restrictions.
RA27. Ce point central ne suggère pas non plus que les améliorations requises seront simples, ou acquises simplement avec les soutiens financiers de l’ITC. Des limites incontournables, des pressions conflictuelles et des choix difficiles attendent l’ITC durant la prochaine étape de son évolution. La direction et le personnel de l’ITC, ainsi que sa gouvernance et ses soutiens, devront aligner sur l’excellente performance de l’organisation dans son travail de fond, l’excellence dans la gestion et la reddition de comptes, et un professionnalisme rigoureux.
RA28. Compte tenu des changements opérés au cours de la période de l’évaluation et qui s’opèrent encore, de ses antécédents de performance, et de l’intérêt et le soutien grandissants pour l’assistance technique liée au commerce, l’ITC est bien placé pour assumer un rôle beaucoup plus important dans ses domaines d’activité.
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2006
-201
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III.
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IV.
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Pet
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Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final – Résumé analytique xxv
Recommandations spécifiques
RA30. Paragr. 44. Principaux fournisseurs d’APC et l’ITC. Dans de nombreux cas, il semblerait censé que les principales sources de financement des « équipements » du commerce fassent appel à un fournisseur multilatéral d’assistance au commerce tel que l’ITC, reconnu et fiable dans ses domaines d’expertise, plutôt que d’essayer de gérer ces compétences directement ou de les répliquer en interne. Pour ce faire, il faudrait non seulement que l’ITC soit capable de définir clairement ses services et de les commercialiser de manière efficace, en ligne avec ses objectifs stratégiques, mais aussi que les principaux fournisseurs soient réceptifs à faire appel dans une plus grande mesure à cette ressource de la communauté internationale, en tant que « entrepreneur ou sous-traitant », et que l’ITC soit capable de répondre de manière satisfaisante à cette demande. Si les pays membres et les agences de l’ITC sont persuadés du bien-fondé de ce qui précède, il leur appartient aussi de faire la promotion de ces liens et de les soutenir de manière proactive.
RA31. Paragr. 61. Précisions sur les théories du changement de l’ITC. Le cadre logique de planification stratégique et organisationnelle de l’ITC doit refléter des théories du changement convaincantes et fiables (chaîne des résultats) par rapport aux objectifs organisationnels, avec des subdivisions claires des résultats attendus, des voies, des hypothèses et des risques. Le personnel concerné doit connaitre et appliquer ces liens dans leur propre travail.
RA32. Paragr. 62. Une meilleure terminologie pour les résultats. L’Évaluation recommande à l’ITC de changer sa terminologie et ses mesures concernant les résultats pour se focaliser sur les « produits » (outputs) et surtout les « résultats » (outcomes) de ses interventions, et leurs contributions aux « objectifs » tels que définis dans le système des Nations Unies. Ces termes sont plus pertinents, réalistes et utiles que ceux définis par le Comité d’aide au développement de l’Organisation de coopération et de développement économique (OCDE/CAD), surtout en ce qui concerne les « impacts » crédibles du développement des capacités pour le commerce. D’autres agences arriveront à cette conclusion et l’ITC pourra ouvrir la voie vers un changement judicieux. En l’état actuel du développement du système de l’ITC, ce changement est tout à fait possible et sera largement payant dans un système plus crédible et utile.
RA33. Paragr. 67. Un système utile de résultats. Comme dans toute organisation qui cherche à s’orienter vers les résultats, il est à présent important de trouver un équilibre et de démontrer en quoi ce système constitue un ensemble d’outils utiles pour l’organisation et ses parties prenantes, et non pas un atout coûteux ou une fin en soi. La preuve de cette utilité incombe aux concepteurs du système et à la direction qui en a décrété l’utilisation.
RA34. Paragr. 81. Organisation et financement internes. La liste des problèmes identifiés mérite toute l’attention de la direction et des membres de l’ITC – en particulier les problèmes liés au caractère flou des mandats et des responsabilités, et à la pression constante du besoin de planifier la durée des projets et l’utilisation de personnel extrabudgétaire. Dans ce contexte, même s’il n’est pas toujours aisé d’évaluer la productivité relative des différentes parties de la structure, les ressources qu’elles utilisent et leur contribution à la mission globale de l’ITC6, les ressources très limitées de l’organisation exigent que cet élément clé doive être contrôlé et amélioré en permanence.
6 Par exemple, les comparaisons simples du « débit » global des dépenses par branches du programme donneraient une fausse image de la réalité.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final – Résumé analytique xxvi
RA35. Paragr. 105. Connecter les systèmes de gestion. Le système de gestion du cycle de projet doit être assorti de plateformes permettant le partage et la mise à disposition des informations, et de systèmes agréés de stockage de documents, afin de soutenir pleinement une fonction globale de planification, suivi, remise de rapports et gestion des connaissances. Le personnel de l’ITC doit alimenter ce système et utiliser sa pleine capacité pour de meilleurs résultats et une meilleure responsabilité.
RA37. Paragr. 133. Systèmes clairs et adaptés. Une organisation telle que l’ITC devra maintenir un système de gestion du cycle de projet clair, simple et utile, afin de réduire la bureaucratie et maintenir sa réactivité et sa flexibilité. Par exemple, le détail des systèmes de suivi de projet devrait être élaboré en fonction de l’échelle et la complexité du projet en question, et axé davantage sur les principaux outils et étapes clés, au moment de la conception et du lancement, des différentes étapes convenues, de la clôture et du suivi.
RA38. Paragr. 133. Pérenniser. Sans exagérer les ambitions ou le potentiel de ses projets (surtout les plus petits) pour déterminer les résultats en termes de développement, les questions sur la manière de promouvoir leur durabilité et la manière de suivre et contrôler cette pérennité doivent être intégrées dès le départ dans la conception et le budget des programmes, inculquées et reconnues en tant qu’éléments essentiels du travail du personnel de l’ITC. Lors de la conception de projet, il devrait y avoir, depuis le départ, des accords (en termes de responsabilité, ressources et temps) visant à assurer le suivi et le contrôle régulier des bénéfices découlant du projet. Il est indéniable que le fait d’approfondir ces fonctions de suivi et d’apprentissage engendrera des coûts additionnels, mais les soutiens de l’ITC doivent reconnaitre que sans cela, une grande partie du précieux travail de l’ITC ainsi que son potentiel seraient simplement gaspillés.
RA39. Paragr. 148-151. Systèmes d’évaluation. Une meilleure coordination entre les divisions et l’unité d’évaluation organisationnelle est nécessaire afin de maximiser la valeur et l’efficacité des auto-évaluations des programmes (y compris une révision à mi-parcours, un rapport final, des « études d’impact », etc.). L’ITC doit développer des programmes et des outils d’évaluation organisationnelle pertinents afin de fournir une bonne couverture, de mettre en œuvre une bonne stratégie d’évaluation, et de soutenir une culture de l’évaluation qui favorise l’apprentissage. Le financement et la gestion des demandes pour le travail de l’ITC doivent prévoir du temps pour la mise en œuvre de cette bonne pratique d’évaluation. Il sera important pour l’ITC d’appliquer les normes et règles pertinentes du Groupe des Nations Unies pour l’évaluation : « Garantir que l’évaluation fasse partie de la gouvernance de l’organisation et des fonctions de gestion de celle-ci » ; et « Permettre un processus d’évaluation indépendant et impartial en garantissant l’indépendance de la fonction d’évaluation par rapport aux autres fonctions de gestion – le chef de l’évaluation doit relever directement de l’organe directeur de l’organisation ou du chef de l’organisation afin de garantir l’indépendance et l’impartialité de l’évaluation indépendamment des autres fonctions de gestion »7.
RA40. Paragr. 178. Contacts essentiels de l’ITC. Créer et entretenir le Système de gestion des relations client (GRC) de l’ITC n’est pas un fardeau administratif, mais un besoin essentiel pour son avenir et pour la quasi-totalité de ses activités individuelles. Cela n’est pas seulement, ni essentiellement, une question méritant l’attention de la direction de l’ITC. Elle mérite tout autant l’attention des responsables de projet, qui doivent en fait consacrer du temps et de l’énergie à fournir les informations nécessaires, puis utiliser les ressources de la GRC pour effectuer un suivi plus systématique des contributions de l’ITC et garantir leur meilleure durabilité. Cela doit également être une
7 http://www.unevaluation.org/papersandpubs/documentdetail.jsp?doc_id=22
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final – Résumé analytique xxvii
préoccupation des membres et soutiens de l’ITC, qui devront permettre de consacrer le temps et les efforts nécessaires à ce travail difficile mais vital, et bénéfique à tous.
RA41. Paragr. 185. Informations crédibles et objectives sur les résultats. La communication efficace de la vision et de la mission de l’ITC doit désormais être étayée par des informations facilement accessibles et crédibles sur les résultats obtenus à travers ses programmes, et non plus seulement par quelques histoires de réussite choisies.
RA43. Paragr. 217. Étayer une évaluation efficace. En plus de changer les canaux hiérarchiques de la fonction d’évaluation pour assurer son indépendance réelle et perçue, l’ITC doit également mettre en œuvre les bonnes pratiques de l’évaluation suivantes : (a) garantir la présence de données financières suffisantes sur les programmes et projets afin de permettre une évaluation correcte ; (b) clarifier les responsabilités respectives et les liens complémentaires entre les fonctions d’évaluation et de suivi des projets ; (c) améliorer les normes et pratiques relatives à l’auto-évaluation ; et (d) offrir un soutien organisationnel pour la divulgation et le suivi des résultats de l’évaluation, et leur utilisation dans les systèmes de gestion de l’apprentissage et des connaissances.
RA44. Paragr. 263. Prévenir la dépendance à l’Aide pour le commerce. Tous les fournisseurs de l’Aide pour le commerce, et en particulier les grands contributeurs, ont la responsabilité commune d’éviter de renforcer le soutien du secteur public envers les IAC, mais au contraire d’encourager ces dernières à ancrer leurs racines dans le secteur privé et à nourrir leurs relations avec ce dernier. Un partage crédible des coûts pour toute aide extérieure devrait être la règle minimum.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 1
1. INTRODUCTION
1. Le présent document constitue le rapport de l’Évaluation indépendante du Centre du commerce international (ITC). L’ITC, qui fête son 50ème anniversaire en 2014, est l’agence conjointe de l’Organisation mondiale du commerce et des Nations Unies. Son but est de rendre les entreprises des pays en développement plus compétitives sur les marchés mondiaux, d’accélérer le développement économique, et de contribuer à la réalisation des objectifs du Millénaire des Nations Unies pour le développement. La mission de l’ITC est de permettre le succès des exportations des petites entreprises en reliant les petites et moyennes entreprises des pays en développement et des économies en transition au système commercial mondial. L’ITC met un accent particulier sur la mise en œuvre de projets dans les pays les moins avancés, les pays en développement sans littoral, les petits États insulaires en développement et l’Afrique subsaharienne8. La présente évaluation a été commandée en 2013 en vue de constituer « un rapport simplifié d’évaluation des progrès accomplis », avec trois objectifs principaux : passer en revue les changements de l’ITC depuis 2006 (année de publication des résultats d’une évaluation conjointe de plus grande envergure) ; évaluer les résultats du travail de l’ITC pour la période 2006-20129; et proposer à l’organisation une direction stratégique pour les prochaines années. Une partie importante de l’exercice consiste à évaluer l’ITC dans le contexte global de l’Aide pour le commerce et de l’assistance technique y relative, contexte en évolution constante. Ces questions seront abordées dans une section spéciale de ce rapport (2.1.3).
2. Méthodologie, structure et limitations. La méthodologie d’évaluation est décrite dans ses grandes lignes dans l’encadré 1 ci-dessous et élaborée dans l’annexe V. En bref, les changements au sein de l’organisation et de sa gestion ont été évalués selon un cadre convenu, utilisé pour des évaluations institutionnelles ; la performance et les résultats de l’organisation ont été mesurés selon des critères spécifiques permettant d’évaluer la pertinence, l’efficacité, l’efficience, la durabilité et l’impact de ses activités. Les résultats des deux volets de l’évaluation ont été analysés, validés et réunis dans le présent rapport de synthèse. Bien que ce rapport d’évaluation soit simplifié, son objectif est surtout de rester utile aux bénéficiaires de l’ITC, à son personnel et aux parties prenantes. Réaliste et pragmatique, il est axé sur les opportunités, les capacités et les contraintes de l’organisation, et applique des normes en matière d’évaluation et de propositions qui sont du domaine du possible. La structure du présent rapport est directement liée aux trois objectifs établis ci-dessus. Ce chapitre introductif sera immédiatement suivi de l’analyse des changements de l’ITC depuis 2006 au sein du chapitre 2, Organisation et gestion de l’ITC, et changements depuis 2006. Les résultats du travail de l’ITC durant la période 2006-2012 seront ensuite analysés dans le chapitre 3, Performance et résultats de l’ITC depuis 2006. Enfin, le chapitre 4, Conclusions, recommandations et options pour des futures orientations, réunit les conclusions de ces chapitres analytiques et remplit le troisième objectif établi, à savoir de proposer à l’organisation une direction stratégique pour les prochaines années. Le résumé analytique présente les principaux éléments de l’ensemble du rapport ; les principaux éléments probants sont présentés dans les annexes.
8 Pour plus d’informations institutionnelles, consultez : http://www.intracen.org/itc/about/#sthash.ERt75v2H.dpuf 9 Strictement parlant, en termes de portée, l’Évaluation devait couvrir la période de 2006 à 2012 inclut, et une grande partie du champ d’application et de l’analyse des projets se concentre sur cette période. Toutefois, étant donné que les missions dans les pays ont eu lieu en janvier-février 2014, et qu’elles comprenaient un bon nombre de projets en cours, il aurait été artificiel et en réalité impossible de réduire le champ d’application à la fin de 2012, qui a donc été actualisé autant que des informations fiables le permettraient. Dans le domaine de l’organisation et de la gestion, le champ d’application cours jusqu’en novembre 2014 lorsque la collecte des données et la plupart des entretiens à Genève ont été menés.
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3. Malheureusement, il est particulièrement important, dans le cadre de la présente évaluation, de souligner ses limitations, qui sont présentées dans les chapitres pertinents ci-dessous et développées dans l’encadré sur la méthodologie et dans l’annexe consacrée à la méthodologie. Il faut souligner ici que les informations disponibles sur les activités de l’ITC pour la quasi-totalité de la période d’évaluation (exceptées les deux dernières années) étaient fragmentaires dans le meilleur des cas. De plus, dans la plupart des cas, à quelques exceptions près, il s’est avéré impossible de localiser et interroger les clients actuels et potentiels de l’ITC, plus particulièrement les exportateurs. Le rapport présente des explications possibles et des démarches pouvant aider à résoudre ce sérieux problème pour les activités de l’ITC (certaines démarches ont déjà été initiées). Tout en faisant état de ces limitations majeures, le rapport présente néanmoins ses constatations, avec la mise en garde générale suivante : chaque constatation est accompagnée de notifications spéciales et explicites de l’équipe d’évaluation sur la fiabilité des informations recueillies et sur le degré de confiance avec laquelle on peut l’affirmer. On remarquera que le niveau de confiance a été considéré comme élevé uniquement dans le domaine des changements dans l’organisation et la gestion, le niveau de confiance des résultats dans la plupart des autres domaines ayant été noté comme moyen ou faible. Par conséquent, les conclusions et recommandations tirées de chacune de ces constatations doivent être considérées avec toute la prudence requise.
Encadré 1 : Aperçu général de la méthodologie de l’évaluation indépendante
Le Rapport initial de l’Évaluation comprenait une description détaillée de l’approche et de la méthodologie devant être suivies. Au cours du processus, deux rapports ont été fournis au responsable de l’Unité d’évaluation et de suivi (EMU) de l’ITC, lesquels font partie intégrante de ce bref aperçu (voir annexe V). Le diagramme ci-dessous présente les composantes fondamentales de la méthodologie :
En général, les modules ont été appliqués comme prévu. Pendant la phase initiale, l’équipe d’évaluation a examiné les conditions préalables permettant d’effectuer une évaluation rigoureuse. La liste originale des questions possibles pour l’évaluation, établie dans les
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termes de référence, a dû être revue. Ces problèmes ont été documentés et débattus lors de la phase initiale, et les questions ont été réorganisées, affinées et focalisées, suite aux consultations réalisées au cours de la première mission à Genève, puis confirmées dans le Rapport initial. Ce rapport a été formellement accepté en tant que fil conducteur du processus. Deux matrices d’évaluation ont été utilisées pour couvrir les deux principaux objectifs de l’Évaluation (autres que celui des orientations futures) : Matrice 1 – Organisation et gestion (voir section 5.1) ; et Matrice 2 – Évolution opérationnelle et résultats (voir section 5.2). Utilisées en parallèle et ensuite réintégrées dans la phase de synthèse, ces deux matrices ont constitué le cadre principal de travail pour l’Évaluation. Parmi les modules mentionnés dans l’illustration ci-dessus, les étapes de l’étude de portefeuille ont été appliquées à la Matrice 2. Le cadre adopté pour l’étude organisationnelle et de gestion s’est montré efficace, étant précisé que dans le cadre du « rapport simplifié d’évaluation des progrès accomplis » qui avait été commandé, il ne devait pas s’agir d’une étude exhaustive de la gestion et de l’organisation. Le cadre de travail de l’équipe d’évaluation a été adapté de l’outil d’évaluation organisationnelle du Centre de recherches pour le développement international (CRDI), reflété dans les questions de la Matrice 1. D’un autre côté, l’évaluation de la performance et des résultats opérationnels de l’ITC selon les critères d’évaluation agréés a été plus difficile que prévu. L’insuffisance des données, en particulier pour les premières années, sur les étapes essentielles des projets et sur la gestion du cycle de projet est documentée dans le présent rapport. Compte tenu de l’importance des données pour l’ITC, elles se retrouvent directement reflétées dans les conclusions et recommandations. Le plan initial qui consistait à organiser l’évaluation opérationnelle autour des objectifs stratégiques de l’ITC et des groupes de clients concernés s’est montré irréaliste. Suite à la finalisation des matrices d’évaluation, l’équipe a entamé une révision systématique des principaux documents organisationnels (plans stratégiques, rapports annuels, etc.), des documents de projet (propositions, rapports intermédiaires, etc.), ainsi que d’autres documents de référence. S’agissant des progrès et résultats opérationnels, l’équipe d’évaluation a utilisé une technique de « cartographie des projets » durant le programme initial d’entretiens avec le personnel, afin de compléter l’examen préliminaire de la documentation et clarifier les différents modes de fonctionnement des projets de l’ITC. L’examen du portefeuille a été réalisé selon l’approche dite de « l’entonnoir ». Partant de la partie évasée de l’entonnoir, l’examen du portefeuille dans son ensemble, au moyen d’une recherche documentaire et statistique structurée, et accompagnée d’entretiens ciblés au siège de l’ITC, a permis de dégager des profils généraux pour l’ensemble des projets du portefeuille de l’ITC enregistrés durant la période concernée (près de 800), et permis de retracer des modèles et tendances en matière de financement, d’utilisation, de distribution et de mise à disposition des informations sur les résultats des produits. Au niveau intermédiaire de l’entonnoir, l’équipe d’évaluation a fourni des rapports de travail détaillés sur un échantillon représentatif validé de 56 projets nationaux, régionaux et mondiaux, en cours durant la période d’évaluation, et répartis dans 24 pays sélectionnés de manière indépendante (voir la liste des projets et pays dans l’annexe V). Enfin, au niveau de la petite extrémité de l’entonnoir, des études de cas menées parmi les 24 portefeuilles pays et toujours selon la même structure, menées au niveau du pays et réparties par région et types de programmes, ont permis de produire des informations directement tirées de l’expérience concrète des projets, et de leurs principaux bénéficiaires visés pris dans le contexte réel du pays. Six des sept missions prévues ont été menées (au Cambodge, en Côte d’Ivoire, en Éthiopie, au Sénégal, en Tanzanie et en Tunisie). En raison de difficultés particulières, d’autres missions sur le terrain ont été substituées par deux missions « virtuelles » (en Haïti et en Uruguay). Les missions dans les pays (les six sur le terrain et les deux virtuelles) ont revêtu une importance encore plus grande que prévue, en tant que principaux moyens de consulter les bénéficiaires et partenaires sur place. Sur la base d’instruments standards, ces missions comprenaient des entretiens avec des interlocuteurs informés ou des groupes de discussion, avec 182 représentants de gouvernements, d’institutions d’appui au commerce
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(IAC), de groupes de bénéficiaires, d’organisations de la société civile (OSC), et d’autres observateurs informés sur le terrain. Les constatations ont été inclues dans huit rapports internes de mission par pays. En parallèle, l’équipe a cherché à utiliser des entretiens au niveau du siège et des enquêtes ciblées pour trianguler les résultats. Elle a donc procédé à sept missions distinctes à Genève, où elle a travaillé avec un total de 150 représentants du personnel, de la direction, des parties prenantes et des partenaires de l’ITC, sur la base d’entretiens structurés et de groupes de discussion autour des matrices de l’évaluation. À cela s’ajoute un nombre important de sessions de présentation de l’évaluation auprès du Comité directeur, des actuels et anciens présidents du JAG, des missions permanentes des pays en développement à Genève, des représentants de pays sans mission permanente participant à la Semaine de Genève, ainsi que de sessions ouvertes auxquelles le personnel était invité. Trois enquêtes ciblées ont été effectuées en plusieurs langues auprès des membres du JAG (y compris un sondage spécial sur des questions liées à la gouvernance et à l’organisation), du personnel et des clients de l’ITC. Le taux de réponse à ces différentes enquêtes a été quelque peu décevant, surtout pour le dernier, mais les réponses du personnel et des membres du JAG ont été une bonne source d’informations, comme mentionné dans les annexes I et II. Les sondages auprès des clients, qui visaient à obtenir les points de vue de grands groupes de partenaires et bénéficiaires de l’ITC, actuels et potentiels, se sont montrés presque impossibles à gérer pour ces groupes, malgré les efforts combinés de l’équipe d’évaluation et du personnel de l’ITC. Cela s’explique principalement par le fait que l’ITC ne dispose pas encore d’une base de données centrale, utilisable pour ces contacts, même s’il s’efforce d’en créer une. Il n’était pas prévu d’en créer une autour de l’échantillon d’évaluation, au-delà des 182 entretiens directs, extrêmement utiles, effectués auprès des missions dans les pays. Cette difficulté à maintenir des contacts, point critique pour l’ITC et pour l’évaluation, est traitée dans le cadre des conclusions et recommandations de l’évaluation. Les étapes finales de la méthodologie en vue de la rédaction ont été axées sur le regroupement des constatations afin de réunir le flux d’éléments probants des étapes précédentes. L’équipe a vérifié et rassemblé les constatations sur la base des composantes et du matériel supplémentaire, avant de rédiger le rapport de synthèse axé sur les politiques, en prenant en compte de manière systématique les objectifs de l’évaluation, les questions prévues et les critères spécifiques (Pertinence, Efficience, Efficacité, Impact and Durabilité). Suite à la remise du premier jet du rapport, l’Unité d’évaluation et de suivi (EMU) de l’ITC s’est rendue à la mi-avril au siège de l’équipe d’évaluation, afin de procéder à une mission d’évaluation de la qualité. Le rapport de mission exprime la satisfaction sur les points suivants : i) la portée de l’évaluation, ii) la qualité de l’élaboration, des données et de l’analyse, iii) la qualité des conclusions et recommandations, et iv) la franchise et l’impartialité du premier jet du rapport d’évaluation. Certains domaines d’amélioration ont été proposés. De l’étape de rédaction du premier jet au rapport final, une phase de consultation et de validation a impliqué les parties prenantes, qui ont soumis un total de 239 commentaires, questions et suggestions, chacune ayant reçu une réponse de l’équipe d’évaluation. Ces commentaires et suggestions ont donné lieu à des révisions et affinements du texte lorsque c‘était nécessaire. La compilation des commentaires et réponses représente une partie importante du rapport d’évaluation en tant que référence présente et future (annexe VII).
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2. ORGANISATION ET GESTION DE L’ITC, ET CHANGEMENTS DEPUIS 2006
4. Cette composante majeure de l’évaluation et du rapport a été développée en suivant scrupuleusement le cadre d’évaluation et d’analyse organisationnelle établi dans la Matrice 1 du rapport initial (inclut dans la section 5.1). Sur la base d’une recherche documentaire approfondie effectuée en amont, plus de 60 entretiens ciblés ont été effectués, donnant lieu à des évaluations fondées sur un grand nombre de points de vue, et ouvrant l’accès à de la documentation interne complémentaire. Ces sources de données ont été combinées et triangulées dans le présent rapport avec les résultats des évaluations et enquêtes opérationnelles de l’évaluation, y compris plusieurs enquêtes effectuées auprès de membres du JAG et du CCITF sur des questions liées à la gouvernance et à la prise de responsabilités, et une enquête actualisée des membres du personnel de l’ITC. Même si les entretiens individuels ne peuvent être cités comme sources et une grande partie de la documentation interne est informelle, des sources clés disponibles sont citées et l’équipe d’évaluation a répondu individuellement à toutes les questions et difficultés relevées au cours de l’élaboration du rapport.
5. Comme nous le verrons dans les diverses sections du présent rapport, plusieurs de ces questions liées à l’organisation et à la gestion sont reliées entre elles, et avec les évolutions dans l’élaboration et la mise en place des programmes. Le fait d’avoir suivi de près la séquence des questions et sous-questions spécifiées dans la matrice de l’Évaluation présente l’avantage d’assurer une couverture systématique, avec le désavantage de quelques chevauchements et doublons, qui seraient apparus de toute façon même si l’examen avait été structuré différemment. Des références croisées sont fournies dans la plupart des cas importants. En appliquant ces deux principaux filtres – organisation et gestion, performance et résultats – à certains des mêmes problèmes de l’ITC, le rapport d’évaluation bénéficie à la fois du point de vue du « sommet vers la base », soit le point de vue du siège, et du point de vue d’un échantillon de pays et de projets individuels. Comme chacun sait, dans le cadre des programmes internationaux de développement, ces points de vue – formels et systémiques, pratiques et opérationnels – sont souvent différents, tout comme la manière dont les activités se déroulent l’est également. Certaines de ces divergences sont reflétées dans un certain nombre de conclusions de ce rapport.
6. Afin de rassembler ces analyses et constatations complexes et de grande ampleur de manière cohérente et accessible, un tableau récapitulatif du résumé des notations sur les questions organisationnelles et de gestion figure à la fin de ce chapitre, et fournit les notations de l’évaluation sur l’état actuel de l’ITC et les changements depuis 2006, pour chaque indicateur ou question de la matrice, ainsi que les notations sur la fiabilité des données et le degré de confiance de ces constatations dans chaque domaine. Un tableau récapitulatif similaire est fourni ci-après pour les constatations sur la performance et les résultats, et certaines des différences mentionnées dans le paragraphe précédent seront mentionnées dans les notations respectives.
2.1 2.1 L’environnement propice à la performance organisationnelle au sein de l’ITC, et son évolution depuis 2006 (A)
2.1.1 Gouvernance et responsabilité institutionnelle (A1)
7. La gouvernance externe et la responsabilité institutionnelle de l’ITC n’ont montré que peu de changements depuis 2006, de même que les problèmes identifiés dans l’évaluation de cette année-là, reconnus en général par les parties prenantes de l’ITC. Les propositions d’établir un conseil de direction, ou un comité exécutif plus conventionnel, n’ont pas abouti en raison de la difficulté à trouver un consensus sur la formule appropriée pour la représentation. Par conséquent, comme l’a constaté le JAG en 2008,
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« Le Comité consultatif reste l’organe de contrôle des contributions volontaires du Fonds d’affectation spéciale de l’ITC, alors que le JAG reste l’organe politique de l’ITC, soumis à la ratification formelle, qui n’est pas toujours automatique, par le Conseil du commerce et du développement (TDB), le Conseil général de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et l’Assemblée générale des Nations Unies (AGNU) ». Cela laisse l’ITC, surtout en tant qu’organisation relativement petite, avec un ensemble particulièrement élaboré de dispositifs de gouvernance et de responsabilités qui étaient déjà en place en 2006, comme le montre l’illustration 1 ci-dessous.
Illustration 1 : Dispositifs de gouvernance et de responsabilité de l’ITC
* Assume un rôle partiel.
** Compris comme étant un rôle formel à travers une opération du CPC coordonnée à l’échelle de l’ONU, mais pas directement liée à une opération substantielle de conduite de programme.
Rôles/problèmes OMC CNUCED ONU New York JAG CCITF
Rôles dans la consultation/contrôle en matière de ressources humaines
X (Sect.)
X (Sect.)
X (Sect.)
Complémentarité/consultation sur les fonctions/programmes (aussi avec d’autres organisations internationales, régionales et nationales)
X (Sect.)
X (Sect.)
X** X
Participe au Comité de surveillance de l’ITC X X
Responsabilité de l’ITC en matière de programmation stratégique/remise de rapports
X X X X
Responsabilité financière de l’ITC X X
Responsabilité de l’ITC en matière de règlementation et d’audit
X*
X (Bureau des services de
contrôle interne des Nations
Unies – BSCI & auditeurs
externes/ Corps commun
d’inspection – CCI)
Supervision du type « organe directeur »
X (Examen
par le Conseil
général de l’OMC)
X (Examen
par le TDB)
X (Comité du
programme et de la
coordination – CPC au 5ème Comité de l’AGNU)
X X
Mécanismes des dépôts de plaintes & des réponses X
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8. Au-delà de ces tentatives initiales de réforme, il n’y aucune trace de pression soutenue ou renouvelée des membres de l’ITC ou de sa direction pour la mise en œuvre des propositions de réformes. Cela semble être lié en partie à la crainte que le fait d’aborder ces questions dans une organisation multilatérale ne vienne empirer la situation au lieu de l’améliorer. Afin de tester le point de vue des parties prenantes sur la gouvernance et la responsabilité de l’ITC, l’évaluation a effectué un sondage spécial auprès des pays membres et des organisations représentées dans le JAG/CCITF, les structures de conseil et de gouvernance dédiées à l’ITC. Les participants n’ont pas exprimé d’insatisfactions majeures (voir l’encadré 2 ci-dessous et l’annexe II).
Encadré 2 : Enquête auprès du JAG
• Le total des réponses des membres du JAG et du CCITF s’élève à 22. En plus de la Commission européenne (CE), 16 pays différents de cinq régions – Europe de l’Ouest, Amérique du Nord, Amérique latine et Caraïbes, Afrique et Asie-Pacifique ont participé au sondage. La CE ainsi que 12 de ces pays étaient des donateurs, les quatre autres des pays bénéficiaires.
• La plupart des participants du JAG ont noté les mécanismes de remise de rapports et de responsabilité de l’ITC de manière positive sur la base d’un certain nombre de rôles et de responsabilités. Par exemple, près de 80 % des participants ont noté comme « bien » ou « très bien » la manière dont l’ITC remplit son mandat en ce qui concerne la transparence de sa communication avec les parties prenantes. On note toutefois quelques exceptions, avec une insatisfaction considérable qui concerne l’information sur les plans, la performance et les résultats pour tous les canaux de financement, et la gestion interne. Au sujet de la « prévention des conflits d’intérêts » par l’ITC : plus de la moitié des participants ont déclaré ne pas être en mesure de répondre, et seulement un quart a estimé que l’ITC le fait « bien » ou « très bien ».
• La moitié des participants ont déclaré dans leurs commentaires qu’ils considèrent la structure de gouvernance de l’ITC « trop compliquée » et « complexe ». L’un d’entre eux a fait état d’une « surveillance exagérée » dans certains cas, souvent avec un manque de transparence.
• Sur la question de l’efficacité et de l’efficience des différents organes de supervision de l’ITC, la plupart des participants ont noté positivement les membres du JAG et du CCIRT dans toutes les questions. S’agissant de l’OMC, du TDB et du 5ème Comité du CPC de l’ONU, au moins un tiers des participants n’étaient pas en mesure de répondre, ayant choisi l’option « Ne se prononce pas ».
• Deux des participants affirment qu’il existe un manque de transparence en ce qui concerne les nominations. De plus, les organes du JAG et du CCITF sont considérés par certains participants comme des groupes politiques et statiques qui manquent « d‘interaction » et de « pouvoir de décision » s’agissant de l’ITC.
• En ce qui concerne la gestion de l’ITC, les réponses sont très positives : sur chacun des 15 critères proposés, une majorité d’au moins 62 % a répondu « bien » ou « très bien ».
• Dans leurs commentaires, un tiers a déclaré avoir constaté de récentes améliorations dans la gestion de l’ITC. L’un d’entre eux mentionnait que « [les personnes de] la direction, y compris la Directrice exécutive, sont très accessibles ; il est facile de travailler avec eux et ils prennent les recommandations en considération ».
9. Ces réponses, ainsi que les résultats des entretiens avec les représentants des organisations de tutelle et la direction de l’ITC (et leurs commentaires) montrent que même si toutes les personnes concernées considèrent la structure de gouvernance
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complexe et parfois redondante et onéreuse, le système n’est pas considéré comme dysfonctionnel au point de justifier son démantèlement et sa restructuration, avec les risques que cela comporte. Les liens institutionnels de l’ITC avec les Nations Unies et l’OMC semblent avoir autant de valeur pour légitimer sa mission et ses opérations qu’ils ne l’étaient à sa création, bien que les liens avec l’ONU à New York soient distants, formels et axés sur la supervision, et que les rôles spéciaux et limités de la CNUCED soient compliqués par les différences « culturelles » et les conflits d’intérêts occasionnels entre les organisations. L’OMC, en contribuant avec la moitié du budget ordinaire de l’ITC, donne le sentiment de mieux comprendre la mission et le travail de l’ITC et de lui faire confiance, tout en s’appuyant dans une certaine mesure sur les procédures de supervision et de garantie de l’ONU.
10. L’ITC gère différentes formes et hiérarchies de responsabilité qui remplissent de multiples fonctions et exigences externes et internes, ce qui confirme la complexité des dispositifs de gouvernance et de responsabilité mentionnés plus haut. Étant considérée comme une organisation de l’ONU, l’ITC est devenu l’objet d’une surveillance accrue à travers les multiples lignes de responsabilité de l’ONU, ce qui affecte non seulement 50 % de son budget ordinaire fourni à travers les allocations de l’Assemblée Générale, mais essentiellement chaque aspect de ses opérations, avec un nombre d’autorités déléguées et une adaptation faible, voire inexistante10 à sa taille et à ses exigences opérationnelles particulières.
Encadré 3 : Exemples de la complexité de la responsabilité de l’ITC
• Le budget ordinaire de l’ITC doit être approuvé par le Conseil général de l’OMC et l’AGNU, ainsi que par leurs organes subsidiaires respectifs.
• Rien que pour l’ONU, la préparation du cadre stratégique de l’ITC requiert : une coordination au sein de l’ITC et avec ses partenaires basés à Genève durant la préparation ; une coordination avec les divisions Projet et Budget à New York, qui le révise ; la présentation au JAG ; la révision par le CPC de l’ONU et par le Cinquième comité (États membres) qui transmettent le document à l’Assemblée Générale pour approbation.
11. On pourrait s’attendre à ce que ce réseau complexe de responsabilités renforce la crédibilité de l’organisation, avec des garanties qui se chevauchent ou, d’un autre côté, à ce qu’il rende floue la véritable responsabilité, la rendant plus faible. L’Évaluation, et l’enquête réalisée auprès des parties prenantes de la gouvernance de l’ITC, n’ont identifié ni effets décisifs positifs, ni négatifs, au-delà du coût considérable en termes de temps et d’effort que comprend l’obligation multiple de rapports en réponse à des schémas et exigences quelque peu différents. La multiplicité des modèles de rapport permet en réalité aux différentes parties prenantes, parfois les mêmes, sous différentes casquettes, de recevoir des rapports formels complets et de soumettre des questions et des suggestions comme elles le souhaitent.
10 L’équipe d’évaluation avait initialement compris qu’il existait certaines délégations et dérogations particulières, mais l’administration de l’ITC, en formulant des observations sur les ajustements du Rapport d’évaluation préliminaire, est catégorique : « l’ITC est pleinement lié par le règlement financier et le Statut du personnel de l’Organisation des Nations Unies. » Voir la note de bas de page XXX pour le commentaire complet sur le Statut du personnel et les politiques en matière de ressources humaines.
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12. Selon cette évaluation, la situation actuelle est un mélange de sur-gouvernance et de sous-gouvernance, situation inhabituelle pour une organisation avec les caractéristiques et besoins particuliers comme l’ITC. La sur-gouvernance est plus manifeste pour l’ITC et les parties prenantes lorsqu’on considère la complexité administrative, avec la double exigence de rapports, et la lourdeur des procédures, règlements et organes de surveillance de l’ONU appliqués à une organisation réactive et axée sur le secteur privé11. Les coûts administratifs en temps et en argent doivent être reconnus lorsqu’on aborde l’utilisation effective du budget ordinaire de l’ITC. Parallèlement, on note une sous-gouvernance de l’ITC, dans le sens où il lui manque un organe directeur uni, représentatif et dédié, dont les membres sont régulièrement informés de la mission et du travail de l’ITC et engagés dans ceux-ci, en particulier en fournissant une orientation stratégique et un soutien extrabudgétaire fiables, essentiels pour que les programmes offerts par l’ITC soient stratégiques et efficaces. L’analyse des opérations et de la gestion de l’ITC a montré que durant la période concernée, et jusqu’à présent, la capacité de l’ITC de répondre à la demande de manière stratégique est menacée par un financement insuffisant et imprévisible, surtout en ce qui concerne le financement de projets à long terme et non assigné. Cela provoque une réaction en chaîne, avec de sérieuses difficultés de gestion et souvent une énorme pression pour l’adoption d’une approche de la programmation opportuniste et axée sur le financement.
13. De manière concrète, cette évaluation montre que les forums les plus importants pour une supervision spécialisée intégrée de l’ITC sont le JAG et le CCITF, par exemple à travers l’accent mis par ces derniers depuis 2006 sur une approche axée sur les résultats, et exigeant des rapports axés sur l’impact. À eux deux, ces groupes inclusifs ont le potentiel de fournir l’orientation stratégique requise. D’un autre côté, l’arsenal des systèmes, règlements et procédures de l’ONU, appliqués à l’ITC, couvre largement d’autres besoins de rapports – au niveau de l’organisation voire des projets – tout en imposant des coûts administratifs considérables, des retards et parfois une efficacité réduite.
14. Actuellement, pendant les longs intervalles entre les réunions plénières formelles de gouvernance, le soutien et l’orientation des programmes sont fournis par certains membres, à travers un petit nombre de représentants des pays donateurs à Genève, qui offrent un soutien financier assigné ou non, et un petit nombre de représentants des pays potentiellement bénéficiaires, qui s’engagent en faveur des objectifs de l’ITC, même s’ils ne sont pas véritablement des bénéficiaires majeurs. Le niveau et le profil des réponses à l’enquête spéciale de l’Évaluation sont cohérents avec son modèle : les deux font état d’un besoin urgent d’accroître et de renforcer l’engagement des membres, en particulier de ceux des pays bénéficiaires.
15. Alors que ces limitations sont loin d’être isolées au sein des institutions multilatérales, l’évaluation a montré qu’elles ont de sérieuses conséquences pour l’ITC, et recommande qu’une série de mesures correctives soit envisagée. Aucune d’entre elles ne nécessiterait un changement institutionnel radical, mais elles appellent à une innovation saine et à une pratique flexible, surtout au sein des systèmes et des mentalités de l’ONU, afin d’intégrer une organisation plus petite, axée sur le secteur privé telle que l’ITC.
Projets, programmes et responsabilité interne
16. Le processus de responsabilité interne de l’ITC est rigoureux et scrupuleusement conforme au système de l’ONU. Cependant, l’ITC a travaillé dur pour assurer la
11 Les services administratifs de l’ITC ont généralement contesté cette conclusion de l’équipe d’évaluation, alors que de nombreux autres membres du personnel et de partenaires l’ont documentée à partir de leurs points de vue, comme indiqué dans cette analyse.
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délégation de l’autorité lorsqu’elle est possible, en général au responsable de la Division Appui aux programmes. Par exemple, seules les subventions excédant $E.-U. 50 000 doivent être revues par le Comité des subventions de l’ITC. En même temps, les hiérarchies de responsabilité ont souvent été floues. Quelques exemples : jusqu’en 2013, la responsabilité des budgets alloués aux projets individuels revenait au secteur financier de l’ITC, plutôt qu’aux responsables de projet, même au stade du développement du projet ; des systèmes de gestion de la performance du personnel ont été implantés uniquement dans le cadre du nouveau système ePAS.
17. Certains indices montrent également que les règlements administratifs et juridiques découlant des exigences de l’ONU en matière de responsabilité empêchent l’efficience et l’efficacité (et démoralise le personnel) car elles demandent des efforts excessifs de la part du personnel opérationnel, sous pression, les détournant ainsi de leur travail de fond. Alors que les responsabilités de rendre compte à l’échelle internationale (par exemple le suivi de chaque dépense et ajustement) peuvent soutenir une forme de crédibilité, elles ne découlent pas d’une approche réfléchie de gestion des risques, surtout si l’on tient compte de la petite taille et des moyens limités de l’ITC, ainsi que de la nature entrepreneuriale d’une grande partie de son travail. En effet, au moment d’envisager ou d’entreprendre des activités, le fait de savoir si elles seront conformes au système de l’ONU d’un point de vue administratif semble plus déterminant que le mérite et la priorité du travail en soi.
18. La responsabilité formelle sur le financement de la capacité de gestion et des principales dépenses administratives de l’ITC (et le noyau de son travail sur les « biens publics mondiaux ») par le budget ordinaire est couverte par les systèmes de programme, budget, rapport et supervision de l’ONU et de l’OMC. Même si, à l’instar du système de rapport de l’ONU, la responsabilité vis-à-vis des résultats est très large, l’ITC l’a renforcée petit à petit durant la période de l’évaluation. L’ITC a ajouté à ces mécanismes institutionnels la reddition de comptes au public intéressé, à travers des rapports annuels faciles à lire et instructifs – bien que, de manière prévisible, ils soient plutôt optimistes – dans le cadre d’un programme de communication institutionnelle, qui a renforcé pendant la période considérée l’investissement, le professionnalisme et la visibilité pour le bénéfice de ses lecteurs.
19. Conclusion spécifique : Pour comprendre la responsabilité opérationnelle de l’ITC, on ne soulignera jamais assez que la plupart des programmes et projets durant la période analysée ont été financés par des « ressources extrabudgétaires », ou par des contributions volontaires au fonds d’affectation spéciale de l’ITC. Le fonds d’affectation spéciale (ITF) comprend deux catégories de fonds, connus sous le nom de « Guichets ». Par Guichet 1 on entend les contributions des donateurs non affectées ou légèrement orientées, alors que le Guichet 2 est constitué de contributions bilatérales affectées à des projets ou programmes précis, ainsi que de recettes tirées des fonds renouvelables. La distribution variable entre ces sources durant la période, y compris les contributions par des donateurs individuels à chaque guichet, est étudiée plus en détail dans la section 3.2. Le CCITF fournit le cadre pour la responsabilité vis-à-vis de ces contributions volontaires, ainsi que les opportunités de mobiliser la collecte de fonds, de proposer des programmes généraux, et de rendre des comptes sur leurs progrès et résultats.
20. Les ressources du Guichet 1 ont été récoltées au niveau de l’organisation, et en grande partie gérées, planifiées et affectées au niveau du Bureau de la Directrice exécutive (OED) et du Comité de direction (SMC). Les activités de collecte de fonds et de remise de rapports concernant le Guichet 2 ont été exécutées au niveau des divisions ou des sections, avec différents degrés de supervision et coordination par l’OED et le SMC. Les contributions du Guichet 1 au Fonds d’affectation ont été couvertes par les mécanismes globaux de responsabilité de l’ITC, y compris son propre modèle de résultats de plus en plus mis en pratique, et supervisées collectivement par le forum spécial du CCITF. Les bénéficiaires, les agences d’exécution et le personnel de l’ITC ont parfois trouvé plus
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 11
efficace de travailler avec ces systèmes, sans ajouter de couches supplémentaires de responsabilité envers les donateurs individuels au niveau du projet, ce qui, selon cette évaluation, crée un surplus de travail dans le cadre du Guichet 2. Comme déjà abordé dans la section 3.2, les donateurs du Guichet 1 durant la période comprenaient 15 pays, dont 11 ont renouvelé leur soutien. L’enquête sur la gouvernance et la responsabilité effectuée dans le cadre de cette évaluation, et ce qui ressort des entretiens, montrent une certaine inquiétude au sujet de l’insuffisance du « partage des charges » dans le cadre du financement non affecté, un besoin particulier d’attention et d’amélioration des directives et de la planification du Guichet 1, et du rapport sur la performance de ce dernier.
21. La même proportion (23 %) du petit groupe de membres du JAG ayant participé à l’enquête – principalement des donateurs – a noté comme « faible » ou « très faible » l’information aux membres du JAG/CCITF sur la performance et les résultats de chacun des budgets ordinaires des Guichets 1 et 2, ainsi que sur les politiques, pratiques et coûts liés à la gestion.
22. S’agissant des projets affectés (financés par le Guichet 2), l’engagement des donateurs en termes de responsabilité a été globalement intensif, notamment au niveau de la conception et de la préparation du cadre logique, puis aux niveaux du suivi, de l’information financière et de l’évaluation. Les niveaux de surveillance sont de toute évidence élevés – parfois sur le terrain ainsi qu’à travers le siège – et le nombre de demandes individuelles de rapports est élevé, comme le montrent les différentes demandes de cadres logiques individuels, rapports aux donateurs, etc. Deux tiers des projets contenus dans le portefeuille d’évaluation et dans celui des missions par pays ont été présentés comme étant financés, en tout cas en partie, à travers le Guichet 2, où l’implication des donateurs de projets a pu être constatée à plusieurs niveaux. Dans presque la totalité de ces cas, le donateur du projet était impliqué de près – certains en tant qu’initiateurs – dans l’idée et l’élaboration du projet, ce qui n’est pas le cas des programmes mondiaux tel que les Mesures non tarifaires (MNT). Dans la plupart des cas, il a été également démontré que les exigences des donateurs individuels en termes de programmation et de rapports ont ajouté un surplus de travail et, dans une minorité importante de cas, créé de graves problèmes de manque de flexibilité pour l’ITC, les agences d’exécution et/ou les bénéficiaires.
23. Plus important encore, l’évaluation des responsabilités de l’ITC en matière d’activités financées volontairement doit aller au-delà des problèmes, certes importants mais relativement restreints, créés par les exigences en termes de responsabilités et de remise de rapports, et au travail qui en découle. Les enjeux les plus importants concernent la diminution de la capacité de l’ITC à établir une orientation cohérente et axée sur les résultats avec ses organes directeurs, alors qu’en réalité une bonne partie de son financement lui parvient (souvent hors cycle) avec des axes stratégiques qui faussent le besoin d’une orientation sur les résultats à long-terme.
2.1.2 Cadre institutionnel à Genève (A2)
24. En tant que branche politique de l’ONU spécialisée dans le commerce et le développement, le cadre institutionnel de l’ITC à Genève lui fournit un environnement international à proximité de l’OMC et de la CNUCED. Avec ces agences, leurs membres respectifs et leurs activités associées, l’ITC est devenu une partie intégrante du pôle genevois de réflexion sur le commerce et le développement et sur les programmes d’Aide pour le commerce, entouré d’une constellation de groupes de réflexion, d’associations et d’acteurs non-gouvernementaux dans ce domaine. Sa position géographique lui a permis d’établir un dialogue régulier et un engagement conjoint de ces différentes institutions envers leurs membres, une coopération et une coordination actives dans certains cas, et un soutien général à la cohérence du « consensus de
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 12
Genève » sur le commerce pour le développement, moins controversé que son homonyme à Washington.
25. Cependant, il ressort de cette évaluation qu’en dépit des atouts que lui offre sa localisation à Genève, l’ITC se heurte à des obstacles majeurs pour maintenir un contact rapproché avec ses membres bénéficiaires. Tout comme ses donateurs ou autres gouvernements membres non-bénéficiaires, de nombreux pays en développement ont une concentration relativement importante de leur représentation commerciale à Genève, axée principalement sur le travail au sein de l’OMC. Or, plusieurs d’entre eux ont du mal à s’intéresser de plus près à l’ITC, d’autant plus que celui-ci n’est actif que dans un nombre limité de pays, et sa présence dans les autres est intermittente. L’équipe d’évaluation (et les services de l’ITC) ont rencontré des difficultés à contacter les missions afin de les informer et les impliquer dans l’Évaluation, à obtenir des pistes et des données des principales parties prenantes, et à obtenir leurs résultats pour les enquêtes de l’Évaluation (qui ont reçu un minimum de réponses des représentants des gouvernements des pays bénéficiaires, malgré une invitation et un rappel en ce sens). S’agissant des agences de financement du développement, et de manière réaliste, l’ITC ne peut probablement pas s’attendre au même niveau d’engagement dont font preuve les gouvernements bénéficiaires. Si l’ITC peine à établir une représentation sur le terrain dans un grand nombre de pays, la création et le maintien en activité de ses propres réseaux avec les contacts les plus intéressés dans les pays – tout en maintenant les missions à Genève aussi informées et aussi impliquées que possible – semble même plus essentiel.
26. Le fait d’être localisé à Genève, un pôle de l’ONU, représente une véritable opportunité pour des gains concrets en efficacité, que l’ITC s’est employé à accroître ces dernières années – notamment à travers l’utilisation du Centre international de calcul, et les engagements pris auprès de partenaires genevois pour négocier de meilleurs tarifs aériens, compte tenu du volume important de ses voyages.
27. D’un autre côté, la localisation de l’ITC à Genève présente quelques nets désavantages. La distance du siège de l’ONU à New York et de ses opérations rend le travail avec cette dernière plus coûteux et plus difficile, surtout pour une petite organisation qui ne peut pas se permettre de gros investissements pour maintenir ces liens. Genève est une ville très coûteuse et physiquement assez éloignée de la plupart des pays en développement que l’ITC doit aider. En même temps, les possibilités d’un mode opératoire décentralisé ont toujours été limitées par les budgets restreints, associés à une organisation principalement axée sur les services techniques plutôt que sur la répartition géographique des programmes.
28. Cette évaluation n’a pas pu apporter la preuve que l’expérience de décentralisation à travers un bureau régional basé au Mexique, en place depuis 2008, ait été bénéfique pour les pays qui en dépendent ou pour l’ITC en tant qu’institution. En revanche, elle continue à engendrer des coûts considérables. Il faut préciser que même si cette initiative a été présentée comme une initiative « pilote » dans le cadre d’une étude pour une plus grande décentralisation de l’ITC, son fondement, la fonction, les objectifs et les mesures de réussite étaient mal définis dans la documentation obtenue par l’équipe d’évaluation, et aucun résultat utile ne semble avoir été documenté.
29. Alors que le bureau au Mexique est la seule tentative attestée de décentralisation institutionnelle durant la période, il existe de nombreux exemples où des unités de soutien aux projets ou du personnel ont été basé sur le terrain, dans le cadre d’importants programmes de l’ITC. Plusieurs exemples figuraient dans les échantillons de projets et programmes pays examinés par cette évaluation. L’Évaluation a étudié ces mécanismes ainsi que la manière dont la localisation centrale de l’ITC peut globalement affecter la pertinence, l’efficience, l’efficacité, la pérennité et l’impact potentiel de son travail.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 13
30. Dans cinq des six missions-pays sur le terrain, et pratiquement dans tous les rapports de projet où la question a été soulevée, le manque de présence de l’ITC (ou sa présence limitée) sur le terrain a été identifié comme une limitation à son travail. Il est intéressant de noter que les problèmes ont été considérés d’abord en termes de pertinence, d’efficacité, de durabilité et d’impact du travail de l’ITC, plutôt qu’en termes d’efficience.
31. En termes de pertinence, le manque de présence continue de l’ITC sur le terrain a réduit sa visibilité auprès de ses clients et partenaires potentiels sur le terrain, ainsi que sa capacité à suivre de près les développements nationaux dans ses domaines d’intervention, et d’agir sur des opportunités de contribution. À cet égard, l’ITC s’est retrouvé clairement désavantagé par rapport aux fournisseurs concurrents, mais aussi dans la capacité de répondre en temps utile aux besoins nationaux et au financement international d’APC gérés sur le terrain. D’un autre côté, il faut remarquer que dans le cadre du travail de l’ITC sur le terrain, seulement une minorité de deux groupes de participants informés a évalué la « connaissance sur le pays » de manière négative, comme facteur permettant d’atteindre ses objectifs, ou sa « compréhension des conditions nationales et locales » comme « moins que bien ». Cela ne semble pas inquiéter certains membres du personnel de l’orientation géographique de l’ITC. L’Évaluation a constaté peu d’autres exemples significatifs de faiblesse à ce niveau. La grande majorité des bénéficiaires et des partenaires sur le terrain savent vers qui se diriger au sein de l’ITC, et comment contacter les personnes requises, et trouvent que l’accessibilité et le soutien des spécialistes techniques de l’ITC répondent à leurs besoins. Cela laisse entendre que d’une certaine manière, le personnel et les consultants de l’ITC ont continué à travailler de manière pertinente et efficace lorsqu’on faisait appel à eux.
32. L’efficience ne semblait pas être une préoccupation majeure s’agissant du manque de présence continue de l’ITC dans les pays. Une fois encore, les missions, les constatations, les études de portefeuille et les entretiens menés dans le cadre de cette évaluation ont montré que la distance physique du personnel de l’ITC basé à Genève n’était pas considérée comme un problème pour l’exécution d’un projet, même si encore une fois certains membres du personnel de l’ITC se sont montrés inquiets. S’agissant des coûts, la grande majorité des participants aux enquêtes ne connaissaient pas le détail du budget des programmes de l’ITC (une constatation significative en soi). Cependant, l’équipe d’évaluation n’est pas convaincue que la rentabilité ou l’optimisation des activités de l’ITC soit réduit en raison de son absence sur le terrain, si on compare cela aux alternatives réalistes. Des expériences étendues comparables dans d’autres agences témoignent du caractère coûteux du déploiement de personnel sur le terrain et des difficultés en matière de coordination et de lignes d’autorité que cela représente. Cela pose problème surtout au sein d’une organisation spécialisée, axée sur les aspects techniques comme l’ITC, qui ne peut pas espérer déployer du personnel, encore moins des experts, dans tous les pays bénéficiaires, ni même au niveau régional. De plus, la présence sur le terrain ne change pas tout, comme l’a constaté l’équipe d’évaluation lors de ses missions dans deux pays avec des programmes ITC assez différents – le Cambodge et la Côte d’Ivoire – où des unités de soutien aux projets relativement solides ont été utilisées ces dernières années. Alors qu’elles présentent sans doute des avantages pratiques pour les bénéficiaires et pour l’ITC, les principales lignes de communication et de coopération dans le travail restent les liens entre les partenaires institutionnels et les bénéficiaires dans le pays, et les services techniques directement concernés à Genève, un fonctionnement somme toute assez courant. De plus, malgré une présence plus marquée sur le terrain, on constate encore les mêmes problèmes concernant la faible visibilité et influence de l’ITC et, plus important encore, le suivi et la durabilité de ses contributions.
33. Conclusion spécifique : L’incapacité actuelle de l’ITC d’assurer le suivi et donc une plus grande durabilité de ses contributions a été clairement identifiée dans la présente Évaluation comme l’un des plus grands obstacles auxquels l’organisation se heurte pour
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 14
remplir son mandat. Ses causes et conséquences sont traitées dans plusieurs chapitres du présent rapport. Prenant tous les différents éléments en considération, il suffit de dire ici que l’Évaluation ne conclut pas que la centralisation de l’ITC à Genève et l’absence de son personnel sur le terrain soient en eux des facteurs critiques, ni qu’une option de décentralisation, apparemment réaliste, avec les ressources de l’ITC, serait une meilleure solution.
2.1.3 La place de l’ITC et ses perspectives dans le cadre de l‘Aide mondiale pour le commerce (A3)
34. L’ITC est l‘un des pionniers dans le vaste domaine de l‘Aide pour le commerce, où il est actif depuis 50 ans, utilisant l’aide internationale pour aider à améliorer la performance du commerce des pays les moins développés et des pays aux revenus moyens. L’attention et les ressources accordées à ce domaine ont connu une croissance exponentielle depuis plus d’une décennie. Cette croissance a été provoquée par un consensus plus fort concernant le potentiel du commerce, des marchés et de l’action du secteur privé en matière de soutien à la croissance et à la réduction de la pauvreté, au point que les programmes de presque tous les fournisseurs d’aide et quelques $E.-U. 30 à 40 milliards annuels sont maintenant consacrés à ces objectifs. Dans ce contexte, la place de l’ITC – en tant qu’agence d’assistance technique canalisant près de $E.-U. 80 millions par année – paraît au premier abord minuscule et loin derrière sa position de leader des dernières décennies. Cependant, cette image superficielle doit être examinée de plus près, du point du vue de l’océan que semble être l’Aide pour le commerce, et du point de vue du petit poisson que serait l’ITC.
35. L’Initiative de l’Aide pour le Commerce (APC), lancée officiellement par l’OMC en 2005 lors de la Conférence ministérielle de Hong Kong, visait à renforcer et harmoniser le soutien collectif mondial au développement du commerce. Son approche était centrée sur le renforcement à la fois de la demande d’Aide pour le commerce, et de l’offre – la réponse des donateurs au niveau national, régional et international, avec une attention particulière pour appuyer l’Aide pour le commerce dans les pays les moins avancés et dans certains domaines spécifiques. L’initiative mondiale APC a également souligné six catégories ou domaines d’activité de l’Aide pour le commerce : les politiques et les réglementations liées au commerce, le développement du commerce, les infrastructures liées au commerce, le renforcement des capacités de production, les ajustements liées au commerce, et les besoins liés au commerce.
36. Les forums et publications de l’Examen global de l’Aide pour le commerce, organisé tous les deux ans par l’OMC et l’OCDE, ont permis de suivre l’action internationale et visaient à améliorer l’efficacité des efforts de l’APC et à maintenir leur dynamique. Une lecture attentive de ces examens et autres études clés fournit la base d’une bonne perspective sur la place et le potentiel de l’ITC au sein de « l’industrie » multimilliardaire de l’Aide pour le commerce. Étant donné qu’environ un tiers de l’assistance officielle au développement, et les quelques $E.-U. 220 milliards qui y ont été consacrés depuis 2005, sont maintenant considérés comme de l’aide pour le commerce, des paramètres plus significatifs sont nécessaires pour mettre l’ITC en perspective.
37. De fait, même avec les statistiques disponibles mais imprécises, lorsque l’Aide pour le commerce est répartie dans les six catégories établies par l’Initiative, autant les volumes que les niches des différents fournisseurs peuvent être clarifiés dans une certaine mesure. Un part importante de ce qui est considéré comme « Aide pour le commerce » relève des catégories relativement larges : « Infrastructures liées au commerce » (52 %) et « Renforcement des capacités de production » (45 %). L’ITC n’a ni le rôle ni les capacités d’investir massivement dans les équipements des infrastructures ou ajustements liés au commerce. Les dépenses de l’ITC pour ces objectifs tombent dans la catégorie « Renforcement des capacités de production », mais ne représentent de toute évidence qu’un pourcentage très réduit du total. Malheureusement, les définitions
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 15
internationales et les rapports sur l’Assistance technique liée au commerce (ATLC) en tant que telle sont aussi flous. Même dans ce petit pourcentage, peu important, l’ITC est quantitativement modeste. À ce niveau, cependant, des évaluations plus qualitatives deviennent possibles et représentatives.
Illustration 2 : Aide pour le commerce et objectifs stratégiques de l’ITC12
38. Depuis que l’Aide pour le commerce a pris le devant de la scène internationale, l’ITC a
tenu à souligner le caractère « tourné à 100 % vers l’Aide pour le commerce » de son travail, et cette revendication légitime, conjuguée avec l’histoire de l’organisation en tant que pionnière dans son domaine, se traduit par un objectif et une expérience uniques parmi les nombreux fournisseurs. Les analyses par pays et par projet ainsi que les enquêtes de l’évaluation font état d’une large reconnaissance de ces traits de l’ITC. Plus encore, les résultats de l’évaluation reflètent une reconnaissance répandue selon laquelle la « marque ITC » représente, en plus de l’excellence technique de ses services, une compréhension, des connaissances et une capacité pragmatique, terre-à-terre, de traiter avec les acteurs du secteur privé, surtout les PME. Il ressort de cette évaluation que la « position de l’ITC sur le marché » est basée sur ces points forts, ainsi que sur les autres points forts suivants :
• Sa fonction distinctive dans la distribution d’intelligence commerciale de base, avec une capacité d’innovation ;
• Son travail éprouvé avec les institutions d’appui au commerce, en tant que facilitateurs potentiels clés pour les PME ;
• Une palette de produits et services de renforcement des capacités et de développement du commerce pour les responsables politiques, les institutions d’appui au commerce et les entreprises ; et
• Une expérience toujours plus grande d’intégration du commerce aux niveaux régional et sous régional.
12 Plan opérationnel 2010-2013 de l’ITC.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 16
39. Une succession d’innovations récentes et opportunes ont attiré l’attention mondiale sur les possibilités de commerce et de développement, avec l’une des plus proéminente, l’Initiative de mode éthique, mais aussi avec les efforts pour autonomiser économiquement les femmes dans le commerce et les relier à des acheteurs internationaux, et le travail pionnier effectué directement avec les entreprises pour identifier les mesures non tarifaires spécifiques qui affectent le commerce. En même temps, malgré ces points forts, l’ITC reste dans des segments relativement petits du « marché de l’ATLC », beaucoup plus grand et en pleine expansion. Le Guide sur les ressources au service du renforcement des capacités commerciales, une compilation des services techniques liés au commerce bilatéral ou multilatéral publié par l’Organisation des Nations Unies pour le développement industriel (ONUDI), maintenant dans sa troisième édition, mentionne le nombre d’acteurs qui se trouvent désormais sur le terrain13. L’édition 2013 de ce guide dresse le profil de 42 programmes multilatéraux et inter-agences et de 36 programmes bilatéraux dans une douzaine de domaines de programmes, services et activités.
40. Parmi les principaux fournisseurs multilatéraux, l’OMC et la CNUCED ont naturellement des programmes spécialisés de support technique dans leurs domaines d’activité, suivant en général une division logique du travail entre elles et l’ITC. L’ONUDI est également devenue un acteur important, en tirant parti des liens commerciaux à travers son mandat et son expertise dans le développement industriel. Bien qu’elle travaille en parallèle avec l’ITC, et parfois même avec des chevauchements, elle a établi un partenariat avec lui et contribué financièrement à ses activités. Tandis que seulement 0,29 % des dépenses de l’ONUDI consacrées à des activités de coopération technique en 2012 concernaient le renforcement des capacités commerciales, l’organisation a apparemment pu tirer parti de ses programmes de grande envergure sur l’énergie et l’environnement, et de ses activités industrielles, pour déployer un réseau de 29 bureaux régionaux et nationaux partout dans le monde, investissant ainsi dans la prestation et la mobilisation de ressources pour le renforcement des capacités commerciales.
41. Dans le cadre de son mandat de développement, le groupe de la Banque mondiale est le principal fournisseur d’APC. Avec sa première stratégie commerciale en 2011, la Banque mondiale a identifié quatre domaines prioritaires : i) la compétitivité et la diversification du commerce ; ii) la facilitation des échanges, la logistique des transports et le financement du commerce ; iii) le soutien à l’accès aux marchés et à la coopération commerciale internationale ; et iv) la gestion des chocs et la promotion d’une plus grande inclusion. Les Banques régionales de développement et un large éventail d’autres organisations multilatérales offrent maintenant l’APC en ligne, avec des stratégies globales et des mandats fonctionnels, à l’instar de l’Union européenne (UE) et des principales agences multilatérales, dont le Japon, les États-Unis et l’Allemagne sont les principaux contributeurs.
42. Pour tous ces contributeurs à large échelle, la part du lion de leurs dépenses est destinée aux catégories les plus larges d’APC, mais elle comprend également des dépenses considérables dans l’assistance technique liée au commerce. Cependant, ces larges contributeurs ont très peu utilisé les services spécialisés offerts par l’ITC. Comme le montre la section 3.2, parmi ces fournisseurs d’aide mondiale pour le commerce, seules l’Allemagne et l’UE contribuent aux Guichets de contributions volontaires de l’ITC. D’un autre côté, l’ensemble du programme de l’ITC a reçu un soutien marqué de la Suède, de la Norvège, de la Finlande, de l’Irlande et du Canada à travers le Guichet 1, et un soutien plus substantiel du Canada, de l’UE, de la Suisse, du Royaume-Uni et des Pays-Bas assigné au Guichet 2. Lorsqu’on examine le champ très large des autres fournisseurs d’ATLC du point de vue de l’ITC, il est frappant de constater que peut-être
13 Disponible sur : http://www.unido.org/tcbresourceguide2013.html
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seulement un des fournisseurs « concurrents » – le Centre pour la promotion des importations en provenance des pays en développement (CBI), financé en grande partie par le Ministère des affaires étrangères des Pays-Bas – est également une organisation autonome de coopération technique, spécialisée dans le domaine de la promotion des exportations14. Le CBI opère avec à peine un quart des dépenses annuelles de l’ITC, et est axé sur la promotion des exportations vers les marchés européens. Il convient également de noter que le CBI et l’ITC ont collaboré étroitement lors un vaste programme de 2009 à 2013, à travers un fonds de dépôt fourni par le gouvernement néerlandais. Il ressort d’une évaluation du Fonds d’affectation spéciale des Pays-Bas (NTF) menée en 2013 que « dans le contexte des programmes du NTF, le CBI et l’ITC étaient et sont encore vus comme des partenaires complémentaires », et « en termes de gouvernance, le partenariat CBI/ITC était bien coordonné, et permettait une prise de décisions effective et efficace ».
43. Si cet exemple significatif illustre le potentiel de complémentarité et de coopération fructueuse même entre deux agences ayant des missions similaires, le potentiel pour les plus importants contributeurs d’APC de faire appel aux compétences spécialisées de l’ITC devrait être encore plus grand. La réussite des expériences du travail de l’ITC avec le CIR et le STDF – spécialement conçus pour faire appel aux meilleures compétences disponibles plutôt que de créer des compétences en interne – offre également des exemples éloquents. Le deuxième Examen global d’Aide pour le commerce en 2009 était axé sur la nature complémentaire des infrastructures commerciales matérielles et immatérielles. Alors qu’il soulignait l’importance des infrastructures commerciales matérielles (en particulier les routes et les ports) à travers les régions, il faisait remarquer que les infrastructures immatérielles, aussi connues comme logiciels de commerce, sont tout aussi essentielles. Ces dernières comprennent la formation et le renforcement des capacités des institutions et des entreprises en matière de normes, de règles d’origine et de douanes, ainsi que l’information commerciale et l’identification de débouchés offerts par le marché qui les aident à tirer le meilleur parti des infrastructures commerciales matérielles.
44. Conclusion spécifique : À partir des constatations de ces points forts indiscutables de l’ITC, dans nombreux de ses domaines, et du profil de l’Aide pour le commerce dressé ci-dessus, l’Évaluation conclut que l’ITC a le potentiel de contribuer de manière plus soutenue aux efforts mondiaux en matière d’Aide pour le commerce. Recommandation spécifique : Dans de nombreux cas, il parait plus sensé que les principales sources de financement de « l’arsenal » du commerce fassent appel à un fournisseur multilatéral d’assistance au commerce, fiable et reconnu dans ses domaines d’expertise, plutôt que d’essayer de gérer ces compétences directement ou de les répliquer en interne. Pour ce
14 Un autre élément de comparaison possible, bien qu’il ne soit pas aussi exclusivement axé sur le commerce, est le Centre pour le développement de l’entreprise (CDE), basé à Bruxelles, créé en 1977 en tant qu’institution conjointe de l’UE et du groupe des pays d’Afrique, Caraïbes et Pacifique (ACP) pour promouvoir le développement du secteur privé. Sachant que le CDE offre un nombre de services comparables à ceux de l’ITC, il y a certainement des enseignements à tirer de l’expérience du CDE à des fins possibles de comparaison. L’équipe d’évaluation a donc adressé de nombreuses demandes, sur plus de deux mois, pour obtenir un exemplaire d’une importante évaluation menée en 2011 sur le CDE pour le compte de l’UE. Le CDE a finalement rejeté cette demande, en déclarant que c’était un document interne, mais la Commission européenne a fourni un exemplaire deux jours avant la soumission de ce rapport final. Une évaluation comparative rigoureuse n’est évidemment pas possible, surtout du fait qu’il existait apparemment des problèmes complexes spécifiques au CDE, auxquels il est seulement fait allusion, et qu’une importante série de changements a eu lieu depuis, et aussi du fait que les différences entre les deux organisations sont au moins aussi importantes que leurs caractéristiques comparables. Mais un rapide examen du rapport indique toutefois certaines comparaisons et contrastes intéressants dans la méthode de travail de ces deux institutions, lorsqu’elles relèvent certains défis comparables comme les frais généraux, l’attention relative accordée aux activités et résultats, et la décentralisation. Voir l’Évaluation du Centre pour le développement de l’entreprise, Rapport final, volume I : Rapport principal, septembre 2011, Évaluation pour la Commission européenne par le Consortium ADE.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 18
faire, il faudrait non seulement que l’ITC soit capable de définir clairement ses services et les commercialiser de manière efficace, en ligne avec ses objectifs stratégiques, mais aussi que les principaux fournisseurs acceptent de faire appel dans une plus grande mesure à cette ressource de la communauté internationale, en tant que « entrepreneur ou sous-traitant », et que l’ITC soit capable de répondre de manière satisfaisante à cette demande. Si les pays membres et les agences de l’ITC sont persuadés du bien-fondé de ce qui précède, il leur appartient aussi de faire la promotion de ces liens et de les soutenir de manière proactive.
L’ITC et l’Accord sur la facilitation des échanges
45. Après plus de neuf ans de négociations, les membres de l’OMC ont enfin trouvé un consensus concernant l’Accord sur la facilitation des échanges, lors de la Conférence ministérielle de décembre 2013, dans le cadre plus étendu du « Paquet de Bali ». Ce développement majeur ne manquera pas d’affecter l’ITC. Selon les estimations de l’Institut Peterson, l’Accord sur la facilitation des échanges pourrait accroitre le PIB mondial de $E.-U. 960 milliards et créer 21 millions d’emplois15.
Encadré 4 : L’ITC et l’Accord sur la facilitation des échanges
De manière générale, une grande partie du travail de l’ITC durant la période d’évaluation a été concentrée sur la facilitation des échanges. Ce nouvel accord, ainsi que sa vaste base de soutien, offrent un énorme potentiel pour les contributions futures de l’ITC, en particulier l’aide aux PME dans les pays en développement, en matière de compréhension et d’utilisation des nouvelles règles en vue d’augmenter leurs exportations. L’ITC a déjà mis en place une Stratégie du programme de facilitation des échanges 2012-2015 (TFPS) et une série de « Solutions de facilitation des échanges »16 qui visent à augmenter la compétitivité du secteur privé en renforçant la capacité d’exportation, en réduisant le coût des transactions commerciales et en renforçant l’intégration régionale à travers des mesures de facilitation des échanges. Tout aussi pertinent, le programme de l’ITC sur les mesures non tarifaires, désormais mis en œuvre dans 33 pays, vise à augmenter la transparence et à aider les pays à mieux comprendre les obstacles au commerce auxquels le milieu des affaires est confronté17. L’ITC était bien préparé pour la conclusion de l’accord. L’ouvrage Accord de l’OMC sur la facilitation des échanges (AFE) : Un guide du commerce pour les pays en développement a été publié par l’ITC en six langues, seulement une semaine après la signature de l’accord, afin d’aider le milieu des affaires dans les pays en développement à comprendre ses dispositions, à y répondre, et à en bénéficier. Plus récemment encore, l’ITC et la CNUCED ont signé un protocole d’accord sur un partenariat réaffirmant leur collaboration en matière de facilitation des échanges, lequel fournira une opportunité aux donateurs et à d’autres partenaires du développement de démontrer leur engagement envers la mise en œuvre de la réforme mondiale sur la facilitation des échanges en travaillant avec l’ITC et la CNUCED. Les deux agences vont collaborer avec d’autres organisations et le secteur privé pour faire avancer la mise en œuvre de l’Accord sur la facilitation des échanges de l’OMC18.
15 Hufbauer et Schott, Résultats de l’initiative World Trade Agenda 2013, Peterson Institute for International Economics. 16 ITC : Déplacement de marchandises aux frontières (http://www.intracen.org/itc/trade-support/moving-goods-across-borders/) 17 ITC : Mesures non tarifaires (http://www.intracen.org/itc/market-info-tools/non-tariff-measures/business-surveys/) 18 Partenariat entre la CNUCED et l’ITC sur la facilitation des échanges (4 mars 2014).
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 19
Ce nouvel accord est l’aboutissement de plusieurs années d’efforts substantiels des pays en développement et de soutien des donateurs, mais on s’attend à ce que efforts et appuis augmentent encore considérablement, pour couvrir autant les coûts en capital que les dépenses opérationnelles pour la facilitation des échanges dans plusieurs pays. Selon un représentant commercial américain qui a participé aux négociations de l’accord : « Je crois que l’adhésion est là, et que les ressources sont là ; le défi maintenant, c’est de coordonner ces ressources et les donateurs »19. Une fois encore, si les conditions de la demande peuvent être remplies et si l’ITC peut mobiliser sa capacité en termes d’offre et de marketing, il serait possible d’étendre fortement son offre de services à des pays et régions clients.
2.2 Comment la capacité organisationnelle de l’ITC à remplir efficacement sa mission a-t-elle changé depuis 2006 ? (B)
2.2.1 Direction stratégique (B1)
46. L’évaluation de l’ITC de 2006 avait axé ses « principales recommandations » sur le besoin de « réformes fondamentales institutionnelles et en matière de gestion », et sur le « renforcement des processus essentiels de gestion ». En appui à cet appel, elle avait présenté toute une série de ce qu’elle considérait comme de graves lacunes, assorties de propositions de solutions extrêmement ambitieuses. Pendant cette même période, des audits et examens menés par des organes de surveillance ont fait état de faiblesses dans la gestion et la planification stratégique de l’ITC.
47. La nouvelle direction de l’ITC à l’époque a pris à cœur ces critiques et a rapidement mis en place une vaste série de changements dans son fonctionnement et sa planification internes, considérés comme essentiels au soutien de sa crédibilité vis-à-vis de l’extérieur, ainsi que de son efficacité et de son efficience. De nombreux changements ont été présentés comme étant articulés autour des 34 recommandations de l’Évaluation 2006, et une équipe de transition avait été chargée de les prioriser. La première recommandation qui concernait les opérations de l’ITC appelait à une « stratégie de gestion du changement »20, visant d’abord à s’assurer que le personnel de l’ITC serait informé en permanence de ces changements et impliqué dans ces derniers, avec le sentiment de participer à l’élaboration et la mise en œuvre d’une réorientation stratégique. Ce qui est devenu par la suite le « Processus de gestion du changement » a été compris comme englobant autant les changements eux-mêmes que l’engagement du personnel envers ces changements. Il a fini par faire l’objet d’une grande controverse en interne et d’un audit externe. L’histoire elle-même, et le fait que ce processus donne lieu à des interprétations divergentes, doivent être gardés à l’esprit lors de l’évaluation des changements effectués et de la performance durant cette période. Toutefois, le présent rapport n’est pas axé sur le processus en tant que tel.
19 Dawn Shackleford, cité dans l’article Walk the talk: Donor commitments on WTO trade deal (joindre le geste à la parole : les engagements des donateurs pour l’accord commercial de l’OMC), DEVEX, 30 janvier 2014. 20 « Avec l’évolution majeure de la gestion du personnel, imminente du fait des retraites, l’ITC doit élaborer une stratégie de gestion du changement soigneusement conçue pour établir les valeurs communes de l’organisation parmi le personnel à tous les niveaux et renforcer les processus formels des fonctions de gestion clés. » Le rapport développe dans cette note de bas de page : « La gestion du changement a différentes définitions dans des domaines allant de la technologie de l’information à la gestion stratégique. » Dans ce contexte, le terme fait référence à un processus veillant à ce que le personnel à tous les niveaux soit informé et impliqué de manière continue pendant une période de gestion ou d’autres changements significatifs dans l’organisation, y compris l’implication et le sentiment de participer au développement et à la mise en œuvre d’une réorientation stratégique. » Évaluation conjointe de l’ITC, Volume de synthèse, p. xviii
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 20
48. Le programme de changement reflétait des thèmes majeurs cités dans au moins un tiers des recommandations de l’évaluation, et mettait l’accent sur le renforcement de la cohérence organisationnelle et opérationnelle de l’ITC (du fait qu’elle soit une organisation « fragmentée ») ainsi que sur des améliorations des systèmes de gestion globale et une gestion plutôt axée sur les résultats. Avec le soutien de contributions extrabudgétaires spéciales, une attention particulière a été portée au renforcement du Bureau du Directeur exécutif et à la fonction de planification stratégique interne, avec un accent mis sur la Gestion axée sur les résultats (GAR) à travers l’affectation d’un rôle plus important et de ressources additionnelles à la Division Planification stratégique, performance et gouvernance de l’ITC.
49. Les initiatives de Planification stratégique ont abouti en 2009 au Plan stratégique sur quatre ans (suivi d’un autre en 2010), ce qui constitue une avancée majeure pour l’organisation vers la définition d’une vision claire et d’objectifs posés sur une période de plusieurs années, dans le but de maximiser l’efficience et l’efficacité organisationnelles. Cependant, à l’instar des faiblesses techniques mentionnées plus haut, les résultats prévus pour l’organisation n’étaient pas encore liés à la planification de projets de l’époque. Le Plan contenait également peu de planification future en termes de budgets, lesquels, de surcroît, n’étaient pas liés aux résultats.
50. Reconnaissant que la planification stratégique, les opérations et la budgétisation n’étaient pas synchronisées, le processus de changement de l’après 2009 cherchait à aligner la planification, la programmation et la budgétisation de l’ITC.
51. Premier problème, les objectifs précédents des Cadres stratégiques de l’ONU pour les exercices biennaux pertinents (2010-2011, 2012-2013) avaient aussi été déconnectés de la planification des programmes, ce qui aurait amené l’ITC à faire état d’importantes surperformances ou sous-performances par rapport à ces résultats. Ce problème a été traité en 2012, lorsque les résultats prévus pour l’exercice biennal 2014-2015 ont été axés pour la première fois sur les estimations des responsables de projet concernant leurs résultats et la planification budgétaire pour l’avenir. Le budget et les résultats prévus établis dans le Cadre stratégique pour l’exercice biennal en cours sont basés sur des estimations actuelles et prévisionnelles du volume des activités pendant la période, plutôt que déconnectés de la source. Alors que ce processus n’a pas pu être intégré au Plan stratégique 2012-2015, il est prévu que le Plan stratégique suivant adopte le même modèle.
52. Le processus de changement comprenait aussi la révision du rôle du Comité de direction, qui était alors axé sur des questions opérationnelles et l’approbation de projets, quelle que soit leur taille. On cherchait une approche plus stratégique en matière de définition stratégique et de planification. Selon le personnel et les membres de l’ITC, cela est en grande partie encore en chantier aujourd’hui. Par exemple, la quasi-totalité des projets doivent encore être approuvés par le SMC, indépendamment de leur taille, malgré le fait que les innovations du Groupe d’assurance qualité des projets (démantelé à la fin 2013) et du Comité d’évaluation des projets (CEP) ont fortement influencé ces décisions. Il est important de noter, par exemple, que depuis le 1er janvier 2014, des projets allant jusqu’à $E.-U. 300 000 peuvent être approuvés par le CEP. Dans le but de mieux aligner le travail de l’ITC aux objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), de nouveaux efforts ont été déployés en vue d’une meilleure identification et l’évaluation des bénéfices socio-économiques dans le cadre des projets de l’ITC.
53. En résumé, les initiatives de changement reflétaient les efforts d’une autorité plus centrée, qui visait dans un premier temps à mettre en place un cadre cohérent qui englobe des activités disparates, pour ensuite orienter davantage les activités sur les résultats. Elles visaient à introduire un modèle proactif et stratégique de planification stratégique, à partir de ce qui était considéré comme l’ancien modèle réactif axé sur la gestion des crises. Enfin, les Arguments de soutien 2013 étaient une tentative de compléter l’intégration des processus de planification stratégique. Comme détaillé dans
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 21
la section D4 de ce document, les Arguments de soutien établissent, à travers une série de programmes destinés à soutenir la réalisation des objectifs stratégiques de l’ITC, un mécanisme permettant aux donateurs de contribuer aux initiatives dont les résultats prévus, le contenu thématique et les actions programmatiques sont établis au préalable. Cela avait pour but de permettre aux donateurs d’affecter leurs contributions aux activités de l’ITC en ligne avec leurs propres objectifs stratégiques, et de fournir à l’ITC un modèle de financement potentiel prévisible. Les Arguments de soutien représentent un pas essentiel de plus vers le changement d’un modèle réactif à un modèle proactif, en intégrant la collecte de fonds à la planification stratégique et à la programmation. Une approche élargie, adoptée en décembre 2014, a retenu les principaux éléments systématiques et proactifs.
54. Les rapports et entretiens du JAG indiquent que ces aspects du vaste programme de changement depuis 2006 ont favorisé la crédibilité et l’efficacité de l’organisation. En effet, l’ITC est en mesure de répondre aux appels des donateurs et aux demandes des bénéficiaires qui réclament une vision claire et des missions définies, et fait preuve d’une orientation plus axée sur les résultats avec une attention particulière portée à l’impact.
55. La question suivante figure parmi les questions principales en suspens concernant la planification stratégique :
• Dans quelle mesure l’approche proactive prévue est-elle réalisable dans la pratique ? Le succès éventuel des Arguments de soutien modifiés fournira le test décisif pour « boucler la boucle » du modèle de planification stratégique, mais tout cela dépend de la volonté des donateurs de s’engager sur le long terme et par avance.
• Bien que des efforts aient été déployés afin d’intégrer stratégiquement une orientation axée sur les résultats, au niveau opérationnel les efforts ont été largement axés sur des exigences de mise en conformité, plutôt que sur la compréhension globale et l’utilisation d’une approche de Gestion axée sur les résultats dans le travail quotidien de l’ITC. Ces difficultés seront traitées par la suite.
56. En termes d’objectifs organisationnels, les principaux objectifs de l’orientation stratégique de l’ITC depuis 2006 sont les suivants :
• Souligner le rôle de l’ITC en tant qu’agence de développement axée sur la réduction de la pauvreté et l’avancement des OMD ;
• Répondre à la demande grandissante pour une « orientation axés sur les résultats » et démontrer les résultats de son travail en termes de développement ; et
• Orienter les efforts de l’ITC principalement vers les pays les moins avancés et l’Afrique subsaharienne.
57. Une définition plus claire de la mission, de la vision globale et d’une « proposition unique » pour l’ITC a été envisagée pour la première fois en 2007, en partie comme une réponse de la direction au défi de l’évaluation précédente, à savoir surmonter la nature fragmentée de l’organisation21. La déclaration actuelle, quelque peu modifiée depuis 2007, est la suivante: « La mission de l’ITC consiste à permettre le développement économique durable et à contribuer à atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement dans les pays en développement et les économies en transition à travers le commerce et le développement du commerce international ». Cette déclaration
21 L’initiative unique de l’ITC intitulée « Des exportations pour un développement durable » définit en une phrase sa mission, en complément de la vision de l’ITC comme étant « le partenaire du développement pour le succès des exportations ».
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 22
de mission est clairement alignée sur le mandat de l’ITC qui consiste à soutenir le développement de la capacité d’exportation au niveau national, dans le but d’améliorer le commerce international et transfrontalier, et ultimement d’appuyer la réduction de la pauvreté. Elle offre un cadre global sur lequel les programmes et projets financés par l’ITC peuvent s’aligner.
58. Une planification plus stratégique était considérée à juste titre comme allant nécessairement de pair avec une orientation plus axée sur les résultats, même si elle était également guidée par le besoin d’une planification budgétaire prévisionnelle. Quelques déclarations sur les progrès relatifs au Cadre stratégique de l’ONU ont été introduites dans les rapports annuels 2007 et 2008. Les plans stratégiques de l’ITC pour 2009-2012 et 2010-2013 constituaient ses premières tentatives de documentation de planification stratégique cohérente sur une période de plusieurs années, soutenues par les Documents de programme consolidé et les Plans opérationnels. Le Plan stratégique 2010-2013 établissait trois objectifs stratégiques :
i. Renforcer la compétitivité des entreprises à l’échelle internationale par la formation et le soutien de l’ITC ;
ii. Améliorer les capacités des institutions d’appui au commerce (IAC) à soutenir les entreprises ; et
iii. Renforcer l’intégration du secteur des entreprises dans l’économie mondiale en améliorant l’appui aux responsables politiques.
59. Même si le Plan stratégique 2010-2013 fournissait quelques indicateurs de niveau de résultat pour les trois catégories (acquisition de connaissances, construction des compétences, et effet multiplicateur), ces indicateurs n’étaient pas alignés avec les objectifs stratégiques globaux de l’organisation et, dans plusieurs cas, ils constituaient plutôt des apports que des indicateurs de produits ou de résultats22. Il manquait au Plan stratégique 2010-2013 une théorie générale claire sur le changement, à savoir : quels sont les changements attendus (résultats) ? À quels niveaux (produit-résultat-impact) ? comment l’ITC pense les atteindre (voies) ? et Quelles sont les hypothèses sous-jacentes à cette logique ?
60. Le Plan stratégique 2012–2015 revoit et met à jour le plan 2010-2013. Il établit quatre objectifs :
i. Améliorer l’accessibilité aux renseignements commerciaux et leur exploitation ;
ii. Renforcer les institutions d’appui au commerce et des politiques au profit des entreprises exportatrices ;
iii. Renforcer les capacités d’exportation des entreprises pour saisir les opportunités commerciales ; et
iv. Intégrer l’inclusion et la pérennité dans les politiques de promotion du commerce et de développement des exportations.
61. Avec l’ajout important du quatrième objectif, ces objectifs déclarés sont nettement plus axés sur les résultats que les précédents. À l’instar de son prédécesseur, et malgré un solide cadre analytique contextuel établissant les critères d’engagement de l’ITC, il manque encore au Plan stratégique 2012-2015 le cadre bien défini de la « théorie du changement » autour de ces objectifs. Il en clarifie certes les jalons, qui sont pertinents et adaptés aux objectifs stratégiques, et le Cadre logique institutionnel 2014-2015 fournit des indicateurs de performance par rapport aux objectifs, cependant le Plan stratégique
22 Par exemple, indicateurs 11 et 12 : « les personnes offrent une formation et/ou des services de conseils » et « les organisations forment et conseillent ».
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 23
ne mentionne pas clairement et en détail les résultats escomptés, les voies et les hypothèses auxquelles on pourrait s’attendre. Étant donné que la plupart des produits et services offerts depuis longtemps par l’ITC semblent s’accorder à ces objectifs globaux, à l’inverse la plupart du personnel de l’ITC ne semble pas voir le besoin urgent de renforcer ces liens. Recommandation spécifique : Le cadre logique de planification stratégique et organisationnelle de l’ITC doit refléter des théories de changement convaincantes et fiables (chaîne des résultats) par rapport aux objectifs organisationnels, avec des subdivisions claires des résultats attendus, des voies, des hypothèses et des risques. Le personnel concerné doit connaitre et appliquer ces liens dans leur propre travail.
62. Le système de résultats institutionnels (voir ci-dessous) représente un progrès dans ce sens. Il présente une subdivision claire des produits et des résultats ainsi que des indicateurs qui y sont associés. Des documents de base des projets plus récents présentent maintenant des liens avec les objectifs institutionnels globaux qu’ils sont censés servir, parfois avec un mécanisme d’attribution de parts lorsqu’ils sont orientés sur plusieurs objectifs. En réponse également à la pression pour démontrer des contributions aux résultats en termes de développement, l’ITC lutte avec sa définition « d’impact ». Un exercice a été mis en place en 2013 dans le but de comprendre et de définir ce qu’est l’impact pour l’ITC, ainsi que la manière de le mesurer autant que possible. À travers un dialogue avec l’équipe d’évaluation sur une recherche plus étendue et une bonne pratique dans ce domaine, cet exercice a été davantage affiné pour réduire la tentation d’une revendication excessive ; il est en cours en parallèle à la présente évaluation.
63. S’agissant des attentes en relation aux résultats en général, l’analyse des portefeuilles de projets et des missions par pays, effectuée dans le cadre de l’évaluation, diffère des attentes nourries par l’évaluation 2006, de certaines demandes des parties prenantes et de quelques « histoires de succès » de l’ITC qui attirent l’attention. La terminologie relative à la gestion des résultats en matière de développement a parfois été utilisée et comprise de manière différente par l’ITC et ses organes directeurs. Il ressort de cette évaluation que dans une grande majorité d’exemples de projets examinés et des témoignages y relatifs, la plupart des contributions aux résultats attribuables à l’ITC visent, et ce ne pouvait pas en être autrement, ce que le Groupe pour le développement de l’ONU a défini à juste titre comme des niveaux « de produit » (output), « de résultat » (outcome) et « d’objectif » (goal), plutôt que « d’impact ». Une lecture attentive de ces définitions (voir encadré 5 ci-dessous) montre que ces contributions, plutôt que de manquer de force objective, peuvent être des bases solides et cruciales pour la réalisation ultérieure des résultats prévus en termes de développement, et cela pourrait être particulièrement le cas de certaines activités de renforcement des capacités commerciales de l’ITC. Recommandation spécifique : L’Évaluation recommande à l’ITC de changer sa terminologie et ses mesures concernant les résultats pour se focaliser sur les « produits » et surtout les « résultats » de ses interventions, et leurs contributions aux « objectifs » tels que définis dans le système des Nations Unies. Elles sont plus pertinentes, plus réalistes et plus utiles que les définitions de l’OCDE/CAD, en particulier s’agissant des « impacts » crédibles du développement des capacités commerciales. D’autres agences arriveront à cette conclusion et l’ITC pourra ouvrir la voie vers un changement judicieux. En l’état actuel du développement du système de l’ITC, ce changement est tout à fait possible et sera largement payant dans un système plus crédible et utile.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 24
Encadré 5 : Terminologie de l’ONU sur les résultats 23
Les produits sont les changements de compétences et de capacités des individus ou institutions, ou la disponibilité de nouveaux produits et services qui résultent de la finalisation d’activités effectuées dans le cadre d’une intervention en matière de développement sous le contrôle de l’organisation. Ils sont produits avec les ressources fournies pendant la période établie. Les résultats représentent des changements dans les institutions et les comportements qui permettent la création des conditions qui ont lieu entre la finalisation des produits et la réalisation des objectifs. Objectif : une finalité spécifique ou un résultat souhaité ou attendu comme conséquence, au moins en partie, d’une intervention ou activité. C’est l’objectif le plus élevé qui assurera le renforcement de la capacité nationale à laquelle l’action de développement est censée contribuer. L’impact implique un changement dans la vie des personnes. Cela pourrait comprendre des changements de connaissances, compétences, comportements, conditions de santé ou de vie des enfants, adultes, familles ou communautés. Ces changements représentent des effets positifs ou négatifs à long terme sur des groupes identifiables de la population, résultats d’une action de développement, directe ou indirecte, volontaire ou involontaire. Ces effets peuvent être économiques, socioculturels, institutionnels, environnementaux, technologiques ou autres.
64. En termes de capacité à revendiquer des résultats nets, l’ITC est bien placé parmi les agences de coopération du développement, mais aussi vulnérable face à des attentes irréalistes. La relation possible de cause à effet, entre certaines de ses activités de renforcement de la capacité et de ses ressources, et les bénéfices tangibles en matière de développement, peut parfois être inhabituellement directe et brève. Par exemple, aider et appuyer un exportateur à participer à une foire commercial peut amener une entreprise à établir des contrats de vente, assortis d’une rapide augmentation des revenus et de création d’emplois, même si ces gains ne seront pas toujours durables. Certaines formations ou recherches de marché pourraient amener tout aussi rapidement aux mêmes avancées. Cependant, la plupart du temps, les contributions de l’ITC en matière de renforcement des capacités, et surtout le travail avec les responsables politiques ou les institutions d’appui au commerce, sont nécessairement moins directes et agissent sur le long terme. Toutefois, parmi l’échantillon évalué, plusieurs de ces contributions sont encore essentielles pour permettre d’obtenir à l’avenir des résultats en termes d’exportation.
65. En ce qui concerne l’orientation de l’ITC « axée sur les résultats », même s’il est vrai, comme l’a constaté l’évaluation 2006, que l’ITC a longtemps fonctionné selon une approche axée sur les produits et avec une culture d’imputation directe des dépenses au budget des projets auxquels elles se rapportent, la plupart de ses interventions peuvent encore être reliées aux ambitions et à l’orientation stratégique plus élevées qui sont maintenant articulées plus clairement. Cela ne veut pas dire que le fait d’avoir les moyens de façonner, mesurer et rendre compte de sa performance globale ne soit pas important pour la réussite et l’appui de l’organisation dans son ensemble. Une information et une orientation stratégique efficaces sont en général encore plus essentielles lorsque des choix contraignants doivent être opérés.
23 PNUD, Manuel de gestion axée sur les résultats, 2011, pp. 7-8
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 25
66. Conclusion spécifique : Il ressort de cette évaluation que l’attention grandissante portée par la direction à une orientation stratégique large et aux résultats de la période à partir de 2006, ont fait progresser l’ITC et l’ont bien placé pour aller plus loin. Toutefois, un système de travail appliquant la gestion axée sur les résultats n’est pas encore entièrement mis en place et intégré dans l’ensemble de l’organisation. Pour un grand nombre de membres du personnel, cette superstructure politique en reste encore au stade théorique, en raison de la bureaucratie institutionnelle et des exigences externes.
67. Cela est probablement dû en partie à une résistance naturelle au changement, et en partie au fait que le système paraît toucher à l’essentiel de leur travail en ajoutant un ensemble lourd d’exigences en matière de planification et de rapports, plutôt que de les aider à accomplir leurs tâches, en offrant par exemple une information pertinente et facilement accessible. Recommandation spécifique : Comme dans toute organisation qui se dirige vers une orientation axée sur les résultats, il est important de trouver à présent un équilibre et de démontrer que ce système constitue un ensemble d’outils pour l’organisation et ses parties prenantes, et non pas un atout coûteux ou une fin en soi. La preuve de cette utilité incombe aux concepteurs du système et à la direction qui en a décrété l’utilisation.
68. En termes d’identification et de déploiement des « avantages comparatifs » de l’ITC, le processus limité de planification stratégique jusqu’après 2006, et le temps nécessaire à le piloter et l’intégrer, font que jusqu’en 2009 les objectifs stratégiques de l’ITC étaient considérablement déconnectés de ses activités opérationnelles. La pratique opérationnelle est restée vaguement organisée autour de 17 lignes d’activité séparées. Conjugué avec la faiblesse des systèmes de gestion des connaissances (analysés ci-après), cela signifie que le processus et la gestion de la planification stratégique ne pouvait pas définir, comprendre ou interpréter de manière appropriée l’avantage comparatif de l’ITC – et encore moins le déployer stratégiquement pour en maximiser les résultats.
69. Le processus de développement du premier Plan stratégique sur quatre ans pour 2009-2012 a déclenché une évaluation des avantages comparatifs de l’ITC et des points de départ potentiels pour générer des résultats. Cela était fondé en partie sur une évaluation des principales capacités de l’ITC et, implicitement, de son avantage comparatif. D’un autre côté, une réorganisation des activités a eu lieu autour de cinq compétences ou lignes d’activité clés : stratégie d’exportation, politiques commerciale et des affaires, renforcement des institutions d’appui au commerce et du milieu des affaires, intelligence commerciale, et compétitivité en matière d’exportation. Ces domaines n’étaient pas encore totalement axés sur l’ensemble des objectifs stratégiques.
70. Son successeur, le Plan stratégique 2012-2015, dresse en effet une définition claire de l’avantage comparatif de l’ITC dans une section intitulée L’ITC et le programme de l’Aide pour le commerce. Il explique le rôle de l’Aide pour le commerce dans le soutien au développement des capacités des marchés et de l’accès à ces derniers, et par conséquent le développement social et économique, et le rôle de l’ITC dans le cadre du programme de l’APC, y compris son rôle en tant que seul organisme fournissant une « Aide tournée à 100 % vers le commerce ». Cependant, la définition de l’avantage comparatif est axée sur les activités existantes de l’ITC, comme ses partenariats avec le Cadre intégré renforcé, la Banque mondiale et les institutions partenaires de l’ONU, ainsi que son engagement dans des initiatives d’intégration économique régionale. Il n’y a pas d’analyse systématique des lacunes dans le domaine de l’Aide pour le commerce, ni de la manière avec laquelle l’ITC pourrait utilement compléter les initiatives existantes.
71. Le Plan stratégique 2012-2015 a également établi quelques lignes d’activités clairement définies, comme dans la section Objectifs stratégiques où, en vue de l’amélioration de l’intelligence commerciale, les principaux domaines sont mentionnés comme étant « L’intelligence commerciale : un bien public mondial », et « Mieux comprendre les femmes et le commerce ». Ils correspondent à des domaines opérationnels clairement
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 26
définis. Ils sont également liés – bien que seulement en partie – à une analyse contextuelle précédente dans le Plan stratégique, même si les connexions verticales en termes de résultats des lignes d’activité jusqu’aux objectifs ne sont pas très claires. Ces nouvelles lignes d’activité fournissent donc une meilleure clarification de l’avantage comparatif de l’ITC. En même temps, des systèmes ont été mis en place en interne pour des mises à jour plus fréquentes sur les changements organisationnels, les améliorations, et les opportunités stratégiques identifiées. Le SMC et le Groupe d’action de gestion ont été les principaux véhicules de ces changements. Ces mises à jour internes ont permis l’identification, au niveau de la gestion et de la direction, de l’avantage comparatif de l’ITC en relation aux besoins et aux opportunités émergeant sur le terrain. En même temps, compte tenu du besoin constant de connecter les points forts de l’ITC avec les ressources de financement volontaire, ni l’analyse stratégique ni la coordination interne ne débouchent sur le déploiement de l’avantage comparatif, comme le témoignent les modèles de travail opérationnel.
2.2.2 Structure organisationnelle et déploiement des capacités (B2)
72. En matière de structure organisationnelle, l’ITC a fait l’objet d’une importante réorganisation interne depuis l’évaluation de 2006. Une nouvelle structure a été développée en 2008, suivie d’un programme de développement organisationnel ambitieux dans le cadre du Plan opérationnel 2010. Les changements annoncés comprenaient des mesures visant à renforcer le Bureau de la Directrice exécutive au-delà de l’intégration des fonctions de planification stratégique et des résultats 24 , à développer le rôle des divisions géographiques, tout en souhaitant un SMC plus fort et plus stratégique. La responsabilité opérationnelle a été dévolue au niveau du Directeur de Division, et certaines fonctions techniques ont été regroupées pour former des nouvelles divisions, telle que la Division Compétitivité des entreprises. Un groupe spécial de programmes d’envergures a été formé pour fournir plus de poids à la coordination de ces programmes, et initialement intégré au sein de l’OED pour cette raison (même s’il a été dissous par la suite).
73. En termes de responsabilité de la direction, alors que le Directeur exécutif adjoint (DEA) avait assumé auparavant le rôle de Directeur général de l’Administration, ce rôle a été considéré comme trop contraignant pour être assumé par une seule personne. Par conséquent, une nouvelle fonction de Directeur de Division a été créée, axée sur le nouveau rôle de coordination et de supervision du DEA. La description des tâches au niveau P5 a aussi été redéfinie pour refléter les lignes d’activités, et les postes pour lesquels il y avait plus de 50 % de changement ont été mis au concours.
74. L’évaluation des changements en matière de ressources humaines et de leur distribution au sein de l’ITC survenus entre 2005 et 2013 s’est avérée plus complexe que prévu. L’administration de l’ITC est axée sur le « personnel » selon leur définition stricte du terme (« qui a une signification spécifique dans le cadre du Règlement de l’ONU »), alors que l’équipe d’évaluation, consciente qu’une grande partie du travail de l’ITC est accomplie par d’autres catégories d’employés, y compris les sous-traitants, les consultants et les internes, s’est évertué à comparer l’ensemble de la force de travail, au moins au siège à Genève. La seule source, même imparfaite, disponible pour estimer les derniers chiffres est le répertoire interne, régulièrement mis à jour, auquel l’Évaluation conjointe de 2006 avait aussi dû recourir. La distribution et les changements
24 Plus particulièrement, les sections Communication, Suivi et évaluation, Mobilisation des ressources et le Groupe Partenariats ont tous été renforcés et transférés au sein de l’OED. Les fonctions de secrétariat de la supervision du SMC, JAG, CCITF, de l’OMC/CNUCED et les rapports du Cadre stratégique de l’ONU ont également tous été regroupés au sein de l’OED.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 27
apportés à la distribution globale du « personnel », ainsi que les capacités totales de la force de travail entre 2006 et 2012, sont résumés dans le tableau 1 ci-dessous. Le renforcement de la direction centrale et la réorganisation décrite dans cette section ont provoqué des changements considérables au sein du personnel dans différents secteurs de l’ITC depuis 2006, même si certaines comparaisons précises sont difficiles en raison des nouvelles unités et responsabilités concernées. Selon ces estimations, la proportion de « personnel » dans le total de la force de travail au siège a augmenté de 62 % à 75 % durant la période, et elle est passée de 63 % à 93 % dans différentes divisions.
Tableau 1 : « Personnel » de l’ITC (Conformément à la définition stricte de l’ONU) et force de travail totale du siège 25
Division Personnel Force de travail au siège
2005 2013 2005 2013
DBIS 129
(Dép. des opérations)
49 242
(Dép. des opérations)
57
DCP 55 87
DMD 74 106
DPS 51 69 64 74
OED 25 29 24 44
Total 205 276 330 368
75. L’OED comprend le bureau de la Directrice exécutive et du Directeur exécutif adjoint, et est responsable de la communication, de la planification stratégique, de la performance et de la gouvernance (SPPG). Ses effectifs ont augmenté considérablement depuis 2005, en particulier dans les divisions Communications et SPPG, ainsi que dans les Ressources humaines et à la Division Appui aux programmes (DPS). Certaines fonctions clés opèrent avec des effectifs très réduits, telles que la collecte de fonds et les relations avec les membres, laquelle ne compte qu’un seul agent à plein-temps26.
76. L’ITC a également doté ses divisions géographiques (Division des programmes pays – DCP) de 87 personnes (dont 55 dans la catégorie « personnel »), lesquelles font le lien avec les agents techniques des sections concernées dans le cadre du développement, de la conception et de la mise en œuvre de projets 27 . Cependant, les personnes employées dans les divisions géographiques et techniques de l’ITC considèrent que leur rôle respectif n’est pas clairement défini, et mettent en question la valeur ajoutée de certaines divisions géographiques surchargées, notamment en matière de connaissances contextuelles par rapport aux occurrences de duplication ou
25 Base de données du Système intégré de gestion (SIG), 31 décembre 2013, et Intranet de l’ITC – Liste du 20/11/2004. Postes du personnel : répartition de l’ensemble du personnel résidant à Genève, y compris le personnel permanent et contractuel, les consultants et les stagiaires. Le décompte du début 2014, sur la même base, a été effectué à partir du Répertoire interne. 26 L’administration de l’ITC note que deux postes sont autorisés. 27 Le personnel de l’ITC a signalé à l’équipe d’évaluation que « la DCP ne compte que dix Responsables pays, deux Directeurs et le Coordinateur du CIR (plus un bureau régional au Mexique) qui exercent toutes les fonctions connexes. La majorité des autres membres du personnel travaillent sur la mise en œuvre des projets ».
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 28
chevauchement, comme pour certaines missions28. Il ne ressort pas clairement non plus des listes de projet la raison pour laquelle certains projets sont « hébergés » dans les divisions géographiques et d’autres projets similaires dans des divisions techniques ; les entretiens n’ont apporté aucune explication logique à ce sujet. La même question se pose au sujet de l’utilisation de modèles uniques axés sur les projets et de modèles de travail multidisciplinaires axés sur les pays. Dans certains pays où différents projets sont en cours simultanément, l’absence de cohérence entre les projets a donné lieu à une approche disjointe, par exemple lors de missions dans les pays dont le personnel et un représentant national à Genève se plaignent de visites simultanées, qui imposent aux parties prenantes à l’échelle nationale des exigences inutiles.
77. Conclusion spécifique : La distribution globale des capacités au sein de l’ITC s’est améliorée depuis 2008, mais n’est pas encore optimale. La distribution des capacités entre les divisions ainsi que les rôles et responsabilités concernant l’engagement au niveau des pays mériteraient d’être revus, et ce afin de soutenir l’efficience et l’efficacité organisationnelles et de réduire les charges qui pèsent sur les parties prenantes.
78. Les structures organisationnelles ne fonctionnent pas de manière indépendante par rapport à d’autres variables clés de la gestion stratégique, et cette évaluation montre que ces changements auraient pu contribuer à atténuer les problèmes identifiés en 2006 et avant, mais pas de manière définitive. L’Évaluation a révélé des éléments probants montrant plusieurs facteurs majeurs et interconnectés à prendre en considération :
i. Le problème critique de la fragmentation organisationnelle de l’ITC a été réduit, mais pas résolu. Ce problème est dû principalement à la nature technique d’une grande partie du travail de l’ITC, axé sur le produit. L’organisation cherche à créer une identité et un engagement des unités autour de leurs produits et programmes, et cette tendance est accentuée lorsque la majorité des unités doivent entrer en concurrence pour des fonds extrabudgétaires limités afin de soutenir concrètement toutes leurs activités et leur personnel, au-delà des niveaux de manutention réduits au minimum. Face à ces forces centrifuges puissantes, même un engagement de l’organisation relativement réussi et une campagne pour promouvoir une mission plus unifiée seraient confrontés à une bataille ardue, et pourraient être rapidement entravés par d’importantes pressions de la concurrence.
ii. Sous une telle pression, il est difficile de garder confiance en la rigueur et l’équité des décisions de l’organisation en matière d’allocations, même dans les meilleures circonstances. Durant la période d’évaluation, l’ITC a dû faire face à un changement rapide et profond, en concentrant ses ressources sur la direction et le soutien aux fonctions de l’OED et de l’administration – ce qui est vu par certaines branches opérationnelles comme étant fait aux dépens de leurs propres champs d’action et moyens d’agir. L’ITC a également dû faire face à quelques conflits et fractions à divers niveaux, même au sein du SMC.
iii. Le fait que les idées de projet puissent venir de sources multiples représente un avantage en termes de créativité. Cependant, les difficultés liées à la gestion matricielle complexe de l’ITC (surtout pour les projets multidisciplinaires) sont encore plus importantes que dans la plupart des organisations du développement. Les rôles, pouvoirs et responsabilités des divisions techniques et géographiques
28 Cette question se pose probablement du fait de l’étendue du champ d’application auquel les agents du DCP sont assignés. Le nombre de personnes exerçant les fonctions de Responsables pays est de deux pour l’OEECA, deux pour l’OAP et quatre pour l’Afrique, avec une moyenne de 11 pays chacun. Bien qu’il soit peu probable que l’ITC obtienne des ressources suffisantes pour justifier une capacité de mener des programmes pays à part entière, des décisions claires relatives aux champs d’application aideraient à maximiser l’efficience.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 29
en matière de développement / conception / gestion et assurance de la qualité des projets doivent souvent être définis au cas par cas29, et peuvent provoquer confusions, conflits, retards, et une perte d’efficience et efficacité dans un grand nombre de cas.
iv. En l’absence d’une capacité à mettre en place des programmes régionaux ou par pays, les fonctions, les capacités et l’influence des différentes divisions géographiques ne sont pas clairement définies, ce qui donne même lieu à certaines différences mesurées entre les régions et les programmes dans lesquels elles interviennent. De fait, c’est souvent le cas puisque la plupart du temps les divisions techniques fournissent et gèrent en grande partie leurs propres interventions.
v. La marge limitée de délégation de l’autorité et de la responsabilité de la gestion aux responsables de services, surtout en rapport avec le financement des projets, est désuète et lourde. Cela peut être imputé à l’inadéquation des systèmes ou bien à une culture de micro-gestion financière.
vi. Peut-être en raison des ressources limitées, les priorités transversales de l’organisation, telles que la question du genre et la pérennité environnementale, ont été intégrées à des programmes spécialisés comme « La femme et le commerce » et « Le commerce pour le développement durable », au lieu d’être traitées par des structures dédiées.
vii. Le fait que le travail de l’ITC soit orienté sur les produits ne permet pas un échange de connaissances thématiques spécialisées ou sectorielles entre les pays et les régions. On pourrait et on devrait faire davantage pour optimiser la valeur des connaissances et des efforts dispersés de l’ITC, par exemple à travers des réseaux de connaissance plus systématiques30. Cependant, cela dépendrait du personnel, s’il dispose du temps nécessaire et est encouragé à renforcer ce genre de capacités internes, ce qui n’existe pas dans le modèle actuel de financement qui au contraire exige du personnel rémunéré de manière extrabudgétaire de justifier continuellement leur rôle à travers la recherche de leurs propres fonds.
viii. La logique initiale et persistante de certaines structures, composantes de produits et lignes hiérarchiques n’est pas claire. Si les lignes de produits devaient être considérablement étendues ou supprimées, on ne voit pas clairement comment les structures concernées seraient revues ou redéfinies.
79. Tout en faisant état de ces difficultés structurelles internes, force est de constater que, sur la base des missions effectuées par l’équipe d’évaluation sur le terrain, la plupart de ces difficultés semblent passer inaperçues auprès des bénéficiaires et partenaires de l’ITC. Cela témoigne d’un bon niveau de professionnalisme et d’orientation vers les tâches au sein du personnel de l’ITC.
80. De manière générale, l’Évaluation ne dispose pas d’élément probant suffisant pour constater une amélioration de la distribution des capacités et de la charge de travail au sein de l’ITC depuis 2008. Cependant, l’équilibre des capacités dans les divisions mériterait d’être évalué par la direction, dans le but de revoir les rôles et les responsabilités concernant l’engagement au niveau des pays, de soutenir l’efficience et l’efficacité organisationnelles, et de réduire les charges qui pèsent sur les bénéficiaires et les partenaires.
29 Appuyé par les activités de recherche interne de la Division Support aux entreprises et institutions (DBIS). 30 Recherche effectuée par la DBIS en 2012 et entretiens.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 30
81. Bien sûr, il n’existe pas de structure parfaite, il faut constamment ajuster et adapter, et les restructurations profondes sont en général assorties de périodes de perturbations majeures avant toute stabilisation. Recommandation spécifique : La liste des problèmes identifiés – en particulier ceux liés au caractère flou des mandats et des responsabilités, et à la pression constante du besoin de générer des mois de travail sur des projets pour des programmes et du personnel extrabudgétaires – mérite l’attention de la direction et des membres de l’ITC. Dans ce contexte, même s’il n’est pas toujours aisé d’évaluer la productivité relative des différentes parties de la structure, les ressources qu’elles utilisent et leur contribution à la mission globale de l’ITC 31, les ressources très limitées de l’organisation montrent que cela restera un élément clé devant être contrôlé et amélioré en permanence.
2.2.3 Ressources humaines (B3)
82. Les processus de gestion des ressources humaines de l’ITC sont opérés selon les règles et réglementations de l’ONU, et adoptent de manière générale d’autres pratiques de l’ONU. On constate la délégation de certains pouvoirs et l’absence d’application formelle de quotas géographiques (apparemment pour compenser le fait que le personnel de l’ITC n’a en général pas le droit de postuler en tant que candidat interne pour les nominations au Secrétariat de l’ONU). Néanmoins, des règles telles que la limitation de la durée des nominations des consultants s’appliquent encore. Dans le cadre de ses relations avec ses organisations de tutelle à Genève, les représentants de l’OMC et de la CNUCED participent encore à certains comités de sélection de l’ITC, sans droit de vote depuis novembre 2011. (Voir commentaire de la direction de l’ITC dans la note de bas de page pour plus de détails et de nuances sur ces points32.)
31 Par exemple, les comparaisons simples du « débit » global des dépenses par branches du programme donneraient une fausse image de la réalité. 32 L’administration de l’ITC commente : « Le paragraphe [dans le Rapport préliminaire] est erroné et ne décrit pas avec exactitude le cadre juridique de l’ITC. En tant qu’organe subsidiaire conjoint de l’ONU (via la CNUCED) et de l’OMC, l’ITC est pleinement lié par le règlement financier et le Statut du personnel de l’Organisation des Nations Unies. Toutefois, la délégation importante de l’autorité de l’ITC lui confère un degré élevé d’autonomie en ce qui concerne la gestion des ressources humaines. Les politiques de ressources humaines adoptées par le Secrétariat de l’ONU ne s’appliquent pas, par défaut, à l’ITC en vertu de la section 2.3 de la circulaire ST/SGB/2009/4 qui déclare : « Les textes administratifs ne s’appliquent pas aux fonds, organismes et programmes des Nations Unies dotés d’une administration distincte, sauf indication contraire figurant dans le texte considéré ou à moins que lesdits fonds, organismes et programmes aient expressément reconnu leur validité. » Grâce à ce cadre, l’ITC dispose d’une grande autorité pour établir des politiques RH. Cela dit, il est important de souligner que l’ITC ne peut pas déroger au Statut et Règlement du personnel de l’ONU, qui doit être pleinement appliqué. Malgré sa considérable délégation de l’autorité, l’ITC a suivi depuis 2011 un principe explicite d’aligner ses politiques RH, dans la mesure du possible, sur celles du Secrétariat de l’ONU. Les politiques RH de l’ITC sont généralement élaborées en fonction des dispositions du Secrétariat de l’ONU sur le même sujet et sont souvent très similaires. Les écarts à ces dispositions ne sont adoptés que lorsqu’il existe un besoin opérationnel. Tout amendement est sujet à l’examen de la direction générale (et, le cas échéant, à l’examen/aux suggestions du Groupe consultatif commun). Les membres du personnel sont choisis pour occuper des fonctions et non pas des postes, et la source de financement peut changer au cours du contrat d’un membre du personnel. Le transfert latéral entre deux postes avec des sources de financement différentes relève de l’autorité de la Directrice exécutive. Cela ne s’éloigne pas, mais plutôt suit, les politiques et procédures de l’ONU. La distinction entre les différentes sources de financement a été supprimée avec l’adoption du nouveau Statut et Règlement du personnel de l’ONU, en vigueur depuis le 1er juillet 2009. Les informations concernant les représentants de l’OMC et de la CNUCED sont erronées et ne décrivent pas avec exactitude le rôle et le statut des représentants de l’OMC et de la CNUCED dans les organes d’examen de l’ITC. Elles ne reflètent pas non plus avec exactitude le mandat de ces organes. De plus, il est important de signaler qu’il n’existe pas de système de promotion à l’ITC. [Corrigé] La promotion n’existe pas conformément au Statut et Règlement du personnel de l’ONU, selon lequel l’ensemble des recrutements à durée déterminée, dont les promotions, doivent passer par un processus concurrentiel intégral, y compris une évaluation par l’Organe central d’examen. Le 1er novembre 2011 (et non 2012 comme indiqué dans le rapport préliminaire), [Corrigé] l’ITC a publié sa nouvelle politique de sélection du personnel (ITC/EDB/2011/02) et la politique relative aux Organes centraux d’examen
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 31
83. Suite à la rigidité constatée dans la gestion des ressources humaines à l’ITC dans le cadre de l’évaluation 2006 33 , les audits et rapports subséquents ont été axés sur quelques problèmes spécifiques durant la période d’évaluation (par exemple, le grand nombre de postes vacants – 38 % en 201034, un taux élevé de rotation du personnel, et une gestion insuffisante de la performance). Au cours de la période qui a suivi, l’ITC a amélioré progressivement son approche visant un plus grand professionnalisme dans la gestion des RH. Ces changements comprennent :
• Le repositionnement de la fonction RH, qui doit fournir un rapport au SMC depuis 2010 (dans un premier temps une fois par mois, mais suite aux recommandations récentes de l’audit du BSCI de réduire les rapports trop détaillés, désormais sur une base trimestrielle) a fourni une base plus solide pour un contrôle de la direction sur des questions relatives aux ressources humaines ;
• Une stratégie de recrutement et de sélection du personnel, à présent en place ;
• Une approche de gestion de la performance, axée sur les compétences, formellement mise en place à partir de 2008 (bien que les éléments probants suggèrent qu’elle n’a pas été scrupuleusement mise en pratique ni liée aux stratégies d’évolution de carrière) ;
• L’introduction d’un nouveau processus de gestion en ligne de la performance du personnel à partir de 2013, selon les normes et standards de l’ONU ; et
• Une nouvelle « Stratégie du personnel 2014-2016 », avec cinq objectifs : Rechercher, attirer et recruter des talents de premier ordre pour l’ITC de manière générale ; Promouvoir l’excellence dans les domaines de la direction et de la gestion du personnel ; Encourager et soutenir le personnel dans son évolution professionnelle continue, et dans l’amélioration de ses performances ; Fournir au
(ITC/EDB/2011/04). Le mandat des comités de sélection de l’ITC a été révisé et étroitement aligné sur le Statut et Règlement du personnel de l’ONU ainsi que sur la politique de l’ONU. Les Organes centraux d’examen ont été établis pour examiner et donner des conseils à la Directrice exécutive en matière de recommandations relatives à la sélection du personnel pour les recrutements d’un an ou plus comme suit : le Conseil central de contrôle (niveaux P5 et D1), le Comité central de contrôle (niveaux P1 à P4), la Commission centrale de contrôle (niveaux G5 et G6). Lorsque le Conseil central de contrôle ou le Comité central de contrôle examinent et donnent des conseils en matière de recommandations relatives à la sélection du personnel pour les postes financés par le budget ordinaire, les représentants de la CNUCED et de l’OMC siègent à la Commission centrale de contrôle en tant que membres sans droit de vote. L’ITC n’est lié par aucun quota géographique formel en ce qui concerne le recrutement. En plus de l’observation générale indiquée ci-dessus, il convient de noter que la Directrice exécutive, en vertu du Statut et Règlement du personnel de l’ONU, a le droit d’affecter tout membre du personnel à un autre poste de niveau similaire, indépendamment de la source de financement de leur poste. Aucun personnel de l’ONU ne dispose d’un droit « normal » de transfert au sein de l’ONU. Au sein du Secrétariat de l’ONU, les membres du personnel sont considérés comme des candidats « internes » lors des sélections concurrentielles. Les recrutements de l’ITC étant destinés à travailler seulement au sein de l’organisation, ils sont considérés comme des candidats « externes » lors des sélections concurrentielles au sein du Secrétariat de l’ONU. Il existe quelques exceptions à cette règle générale définie par le Secrétariat. 33 La partie pertinente de l’évaluation 2006 indique qu’il existe une bonne motivation et un bon engagement au sein du personnel professionnel permanent, moins pour le personnel des services généraux. Il est estimé que la section des ressources humaines (SRH) est dotée d’un personnel suffisant et compétent pour exercer un rôle administratif. On a constaté que les informations de la direction sur les employés – et particulièrement sur l’équipe de consultants massivement utilisée et rentable – étaient insuffisantes pour une approche stratégique de la GRH, et on a trouvé peu de signes d’une réflexion stratégique relative à la GRH au sein de l’organisation. Les capacités de la hiérarchie manquaient d’expertise technique. Les taux de postes vacants n’ont pas été mentionnés. « Le système commun de l’ONU est perçu au sein de l’organisation comme un obstacle important empêchant divers changements au sein de l’ITC. En réalité, ce n’est nullement le type de limitation à laquelle la direction de l’ITC semble penser. Il se pourrait qu’il existe une valeur psychologique significative dans les politiques RH de l’ITC, reflétant la nature de l’organisation et dans le fait de se rapprocher de la démarche GRH de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). » Voir aussi l’évaluation des risques du BSCI, 2007 ; Rapports annuels. 34 Rapport annuel 2010.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 32
personnel de l’ITC un environnement de travail varié et stimulant ; et Développer des processus de ressources humaines transparents et réactifs pour soutenir la prestation de services de l’ITC.
84. Les changements mis en œuvre jusqu’à présent ont contribué aux résultats suivants :
• La réduction du taux de postes vacants (à 25 % en 2011, et annoncé à 10 % en décembre 2013)35 ;
• Une performance mitigée s’agissant de la question du genre – même si hommes et femmes partagent les postes de manière égale, un pourcentage très réduit de femmes occupe des postes de direction (13 % de femmes occupent des postes de niveau P5, contre 88 % d’hommes)36 ; et
• Une performance également mitigée en termes de pourcentage de membres du personnel de l’ITC venant des pays les moins avancés (PMA) et des pays en développement (37,7 % provenaient de la catégorie des PMA en mars 2013)37.
85. L’élaboration et la finalisation de politiques de recrutement et de sélection a cependant été difficile et contestée au cours de la période 2008-2012, les décisions de la direction de l’ITC ayant été renvoyées à l’Unité d’évaluation de la gestion de l’ONU ou au Tribunal du contentieux à 21 reprises. En l’occurrence, toutes ces décisions contestées ont été tranchées en faveur de l’ITC38.
86. Le recrutement et la sélection n’ont pas été simples : la nomination pour les postes relevant du budget ordinaire peut s’avérer être un processus chronophage et laborieux39. Par conséquent, et compte tenu de certains régimes de financement de l’ITC dont l’échéance est souvent à court terme, la direction est incitée à recruter des consultants.
87. La gestion des postes et consultants extrabudgétaires, imprévisible – dont dépend la majorité du travail de l’ITC – a été une contrainte majeure affectant l’efficacité stratégique, l’efficience et les contributions durables aux résultats en matière de développement. En juillet 2013, l’ITC comptait 297 employés, dont 167 avaient des contrats à durée déterminée, 77 des contrats à caractère permanent, 23 des contrats « temporaires », et 30 pour qui la situation n’était pas claire selon les informations fournies40. Ce chiffre ne prend pas en compte les consultants, dont 385 ont été engagés sur les six premiers mois de 201341, et 708 sur l’année 201242.
88. En conséquence, le poids du recrutement complémentaire repose sur les contrats à « durée déterminée » ou les contrats de consultant, la plupart de ces derniers exigeant un financement de mois de travail dans le cadre du financement des projets, souvent à court terme compte tenu des aléas des engagements de financement et des dépenses effectives. Lors des entretiens avec les membres de la direction, ceux-ci se sont montrés très préoccupés par cette question qui, selon eux, demande beaucoup d’effort et d’énergie, face à un personnel qui, à tous les niveaux, se plaint d’inégalités en termes de
35 Rapport annuel 2011 et observations de l’ITC. Les données disponibles (juin 2013) ont indiqué que 21 concours de recrutement ont eu lieu durant les six premiers mois de 2013, ce qui correspond dans l’ensemble aux 49 concours sur l’année 2012 (Rapport RH mensuel pour la période se terminant le 30 juin 2013.) 36 Ibid. 37 Ibid. 38 Annexe au rapport 2012/10 du CCI, sur : Les relations entre le personnel et la direction dans les institutions spécialisées et le système commun des Nations Unies : Note spécifique sur les exigences réglementaires en matière de gestion au Centre du commerce international (ITC). 39 Les délais peuvent parfois être accentués par la nécessité de planifier des sessions supplémentaires pour que l’OMC et la CNUCED siègent aux comités de recrutement. 40 Données RH internes, valables jusqu’au 31 juillet 2013. 41 Rapport RH mensuel pour la période se terminant le 30 juin 2013. 42 Rapport annuel 2012.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 33
sécurité, de promotion et d’opportunités d’évolution de carrière. De plus, il ne fait aucun doute que cette division contribue au taux élevé de rotation du personnel et au taux des postes vacants, la précarité de l’emploi permettant difficilement d’attirer ou de garder du personnel qui peut trouver davantage de sécurité ou d’opportunités ailleurs, que ce soit au sein du système de l’ONU ou en dehors de celui-ci.
89. Les rôles et les mandats du personnel relevant des budgets ordinaires et extraordinaires ne sont pas liés de manière transparente aux exigences qui s’appliquent au personnel de l’ITC. On constate l’absence de relation entre la nature des postes (ressources budgétaires ou extrabudgétaires – RB/XB) et leur importance stratégique43. Une fois de plus, le modèle de financement réactif a représenté une contribution majeure.
90. Au-delà de la question cruciale du personnel extrabudgétaire, la gestion des ressources humaines au sein de l’ITC est fortement influencée par les systèmes et contrôles laborieux de l’ONU qu’elle se sent obligée d’appliquer. On peut en citer deux exemples notables :
• En partie en raison des limitations du Système intégré de gestion (SIG), la plupart des programmes de large envergure ont dû recruter un gestionnaire individuel de projet, en partie pour gérer le financement du projet, pour un coût estimé à $E.-U. 140 000 / année. L’ITC compte entre 8 et 9 de ces projets, ce qui représente pour l’organisation un coût total liée à cette fonction de plus de $E.-U. 1 million / année.
• S’agissant des contrats de consultant, les règles de l’ONU interdisent de les prolonger au-delà de 24 mois, ce qui signifie que l’ITC ne peux pas offrir une continuité aux spécialistes en assistance technique pour des projets à long-terme, où le travail mensuel continu n’est pas prévu, mais où le nombre total de mois travaillés dépasse 24 mois44.
91. Enfin, la documentation relative à la gestion des consultants a souvent été citée comme une faiblesse au sein du système des ressources humaines de l’ITC, dans le cadre de l’évaluation de 2006 et par la suite. Par exemple, le rapport du Commissaire aux comptes de l’ONU fait état d’un montant de $E.-U. 23 millions payés à des consultants pendant la période biennale, sans qu’il y ait une base systématique d’identification des consultants (telle qu’un fichier central ou une base de données de candidats potentiels), et une absence récurrente d’évaluation des performances. L’ITC a reconnu le besoin de traiter ce point. Sa carte des risques (Risk Map) 2013 prévoit donc a) la planification d’un flux de travail rationalisé, et b) un renforcement des contrôles de qualité et d’évaluation des performances – d’autant plus que les consultants de l’ITC sont engagés à relativement long-terme, jusqu’à la limite précitée de deux ans. Un nouvel outil de gestion en ligne pour suivre le recrutement et la performance a été élaboré et piloté en 2013, et mis en service au début de 2014. Au-delà de ces préoccupations formelles, cependant, l’analyse effectuée par l’équipe d’évaluation de l’échantillon de projets et de missions par pays montre une satisfaction générale s’agissant des processus de
43 En d’autres termes, l’Évaluation n’a pas constaté de stratégie ou de plan spécifiant la différenciation stratégique entre les tâches et leur durée prévue, qu’ils soient liés à l’allocation des ressources du budget ordinaire (qui seront vraisemblablement à plus long terme et, en quelque sorte, au « centre » de l’organisation) et à l’allocation de ressources extrabudgétaires (qui seront probablement à plus court terme et davantage liés au projet). Si une telle stratégie existe dans les faits, et/ou si les présomptions énoncées ne sont pas valables, il sera important pour l’ITC de le préciser dans le document de réponse de la Direction à l’Évaluation. 44 L’administration de l’ITC a formulé le commentaire suivant sur le rapport préliminaire : « L’Évaluation semble suggérer que l’ITC a le choix de ne pas suivre les systèmes et contrôles de l’ONU. Nous ne l’avons pas. En tant qu’organe subsidiaire conjoint de l’ONU (via la CNUCED) et de l’OMC, l’ITC est pleinement lié par le règlement financier et le Statut du personnel de l’Organisation des Nations Unies. Merci de bien vouloir supprimer cette mention. »
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 34
sélection actuels (avec une forte participation des bénéficiaires et l’utilisation de consultants au niveau national et régional), ainsi que de la qualité et de la performance des consultants de l’ITC45. De plus, la constatation faite lors de l’évaluation 2006 selon laquelle l’ITC ne surpaie pas ses consultants a été corroborée par des plaintes de la part des consultants interviewés, à l’échelle nationale et internationale, qui ont fait état de l’absence de compétitivité des tarifs de l’ITC – un directeur d’IAC les ayant même qualifiés de « misérables ».
Encadré 6 : Résultat de l’enquête auprès du personnel de l’ITC sur les capacités en matière de ressources humaines
Du point de vue du personnel de l’ITC sur la situation des ressources humaines de l’ITC et des relations entre la direction et le personnel, l’enquête réalisée par l’équipe d’évaluation auprès de l’ensemble du personnel peut les éclairer, malgré un pourcentage de réponses relativement faible. Les résultats sont décrits dans l’annexe I. Il convient de noter que l’ensemble du personnel de l’ITC a été invité à répondre à la même enquête générale que les autres parties prenantes.
92. S’agissant des relations entre le personnel et la direction de l’ITC durant la période 2006-2012 – en dépit des efforts déployés en matière de communication et d’engagement du personnel – de nombreux éléments font état de tensions et de résistances considérables durant le processus de gestion du changement46. Au cours de l’évaluation, différents points de vue ont été soulevés sur les questions réellement controversées et sur les erreurs qui ont provoqué cette détérioration durant la période stressante de changement. Il est toutefois incontestable que les émotions ont parfois pris le dessus, et la confiance entre le personnel et la direction (et au sein de la direction elle-même) a été ébranlée, en tout cas jusqu’à il y a peu. Le Conseil du personnel était particulièrement actif dans la contestation des décisions de la direction durant la période précédente. Malgré ces problèmes, qui ont clairement gêné le climat de travail et même entravé certaines décisions importantes, il ressort des nombreux éléments probants que cette évaluation a relevés sur les résultats accomplis que la plupart du personnel de l’ITC a continué à remplir sa mission avec engagement et professionnalisme.
93. L’arrivée de la nouvelle Directrice exécutive à la fin 2013 a fourni une occasion d’apaiser les relations entre le personnel et la direction, et de rétablir la confiance en interne dans la planification stratégique et la gestion de l’organisation. Sous la nouvelle direction, les personnes interviewées ont décrit le climat comme « plus calme et plus optimiste », et le Conseil du personnel ainsi que le JAG ont également répondu dans ce sens.
94. Conclusion spécifique : L’ITC entame désormais une période plus stable qui fournira les bases pour une nette amélioration du recrutement et des relations avec le personnel, mais cette stabilité dépend directement de la résolution, ou du moins de l’amélioration considérable du problème global de l’imprévisibilité du financement des programmes. En
45 Un exemple de performance médiocre constatée dans un programme pays a montré que le problème était apparu parce que le PNUD, en tant qu’agent d’approvisionnement délégué dans le pays, avait insisté pour ajouter des candidats issus de son propre vivier, candidats qui se sont avérés être inadéquats. 46 Reflétés par exemple dans les réunions du Groupe consultatif commun et les comptes rendus et rapports du Conseil du personnel, ainsi que dans une annexe spécifique au rapport 2012/10 du CCI : Les relations entre le personnel et la direction dans les institutions spécialisées et le système commun des Nations Unies - Note spécifique sur les exigences réglementaires en matière de gestion à l’ITC.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 35
ce sens et en ce qui concerne son propre fonctionnement, l’ITC doit affirmer le besoin urgent de plus de flexibilité dans l’application de systèmes peu maniables et inappropriés inspirés de ceux de l’ONU. Les améliorations dans ces domaines permettraient à l’ITC de s’éloigner du fonctionnement actuel, équivalent à un système de castes vis-à-vis du statut conféré par le poste occupé, déconnecté des considérations en matière de stratégie, de productivité et de performance. Pour que la direction de l’ITC puisse assurer la confiance nécessaire et de bonnes relations de travail entre le personnel et la direction, il sera primordial d’établir des systèmes clairs, équitables et transparents, ainsi qu’une communication régulière de la gestion des ressources humaines.
2.2.4 Gestion des systèmes financiers (B4)
95. L’Évaluation 2006, ainsi qu’un « audit des risques » subséquent du Bureau des services de contrôle interne des Nations Unies (BSCI), ont montré que la gestion financière de l’ITC mérite une attention particulière, la BSCI ayant considéré la comptabilité et les rapports financiers de l’ITC comme comportant « un risque modéré » en 200747. Depuis 2006, les changements ont abouti à un système plus solide et proactif. Des changements considérables ont vu le jour en 2012 (voir le détail ci-dessous), avec l’élaboration en amont d’un cadre budgétaire clairement établi pour l’année (même si ce dernier n’était pas totalement en ligne avec la planification des programmes, ce qui a provoqué des variations entre les prestations attendues). L’examen à mi-parcours 2012-2013 du budget ordinaire a été présenté au Comité du budget, des finances et de l’administration de l’OMC et approuvé. Il ressort du Rapport annuel 2012 que cette année-là, le niveau d’engagements non réglés pour les années précédentes avait diminué, reflétant une gestion financière plus stricte. Des examens trimestriels de la performance ont également été introduits afin de soutenir le suivi des revenus des Guichets 1 et 2.
96. En 2013, pour la première fois, les prévisions financières pour l’année étaient en ligne avec le budget des projets, assurant non seulement une attention accrue à la planification en amont, mais aussi un lien clair entre la planification des activités et le cadre financier. Il s’agissait d’une recommandation du JAG, bien que ce dernier n’examine pas lui-même le budget de l’ITC.
97. Conclusion spécifique : La prévisibilité est une question essentielle à laquelle l’ITC est confronté dans son mode de financement. Tandis que le Guichet 1 est relativement stable, les contributions au Guichet 2 varient considérablement, autant en termes de volume et de délais, qu’en termes de « niveau d’affectation », de caractère restrictif du ciblage et d’autres conditions liées au financement. Cette variabilité limite les options de l’ITC en matière de distribution des ressources pour une efficacité optimale.
98. L’ITC a continué à mettre en œuvre les Normes comptables de la fonction publique internationale (IPSAS), ainsi qu’Umoja, le système de planification des ressources de l’entreprise introduit à l’échelle des Nations Unies, en remplacement du Système intégré de gestion (SIG) qui datait du début des années 1990. Umoja devrait être déployé au sein de l’Office des Nations Unies à Genève, ainsi qu’à l’ITC, en juillet 2015. La mise en œuvre des normes IPSAS, avec un premier jeu d’états financiers conformes aux normes IPSAS, est prévue pour 2014. La planification, la préparation et la mise en œuvre d’un tel changement de système financier entraîne inévitablement des perturbations et des coûts pour une petite organisation telle que l’ITC. Il sera donc important que la direction
47 Ces notations abrégées sont largement exploitées, mais interpréter leur sens réel en termes pratiques nécessite un examen à la fois des critères et de la performance comparative d’un échantillon pertinent d’organisations, chose que la plupart des lecteurs ne feront jamais.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 36
et les membres de l’ITC supervisent et documentent les coûts d’ajustement ainsi que les améliorations qu’il devrait produire.
99. La délégation de pouvoir selon les règles de l’ONU : Bien que soumis aux règles et aux réglementations de l’ONU, l’ITC a réussi un certain niveau de délégation en matière de finances, le directeur du DPS assumant cette responsabilité en vertu des accords. L’ITC a cherché à maximiser la flexibilité, lorsque cela est possible, par exemple à travers l’exemption des procédures relatives au Comité des subventions : un directeur de division peut autoriser des subventions inférieures à E.-U. 30 000 ; seul le Directeur du DPS peut autoriser des subventions d’un montant entre $E.-U. 30 000 et $E.-U. 50 000. En ce qui concerne les subventions de plus de $E.-U. 50 000, l’autorisation peut être accordée par le Directeur du DPS, lorsqu’elle suit l’avis favorable du Comité des subventions de l’ITC. Cependant, les procédures de l’ONU sont appliquées aux systèmes institutionnels, audits et déplacements.
100. L’Évaluation fait état d’un grand nombre de règles et réglementations – dont certaines sont prescrites par l’ONU, d’autres apparemment auto-imposées dans le style administratif de l’ONU – limitant des pratiques commerciales qui seraient plus appropriées pour l’ITC. Parmi les exemples concrets cités, on trouve :
• Le besoin pour L’ITC de présenter et défendre ses propositions de budget dans quatre forums différents, deux à New York et deux à Genève ;
• Les réglementations relatives à la nomination aux postes du budget ordinaire, qui génèrent des processus très lourds et longs ; et
• La comptabilité détaillée et inflexible, et les exigences relatives aux autorisations, pour des questions telles que l’ajustement d’un budget ou un voyage en mission.
101. Il est interdit de nommer des consultants pour une période de plus de 24 mois. Il existe donc des tensions entre le modèle institutionnel et opérationnel de l’ITC et les règles et réglementations de l’ONU et le style d’administration dont il relève. Il contribue à une culture et à des pratiques de prévention des risques, plutôt que de gestion des risques, plus adaptée aux exigences de l’ITC. Des pratiques plus adaptées seraient nécessaires dans la gestion des projets, où les gestionnaires auraient davantage de pouvoir et assumeraient la responsabilité de la gestion des décisions financières.
102. Compte tenu de l’importance mondialement reconnue de l’Aide pour le commerce et de la priorité annoncée par l’ONU à une collaboration plus étroite avec le secteur privé, l’ITC doit se préparer à documenter et affirmer ses besoins, et à garantir une flexibilité le cas échéant.
2.2.5 Technologie et structure de l’information de l’ITC (B5)
103. La structure de l’information est essentielle et contribue à l’efficacité organisationnelle, en particulier s’agissant de la gestion des projets et des connaissances. Les installations technologiques de l’ITC ont déjà été une faiblesse : en 2009, elles étaient identifiées par l’ITC comme « chaotiques et réactives ». Cependant, depuis 2009, l’ITC a développé ses capacités dans ce domaine. La Feuille de route stratégique 2009-2012 (Informations pour l’exportation) reconnaissait qu’au cours de la décennie précédente, l’ensemble de l’ITC n’avait pas tiré profit des avantages des progrès de la technologie de l’information, et avait suivi une approche plus dispersée d’investissement dans les initiatives technologiques. En suivant la Feuille de route stratégique, l’ITC a pu actualiser ses systèmes techniques internes pour relier les flux de travail de manière plus efficace. L’ITC a subi une vaste série de changements : des mises à jour du portail de projets ; un système de gestion du contenu Internet ; des bases de données ; la gestion de la relation client ; et Intranet. En externe, cela a permis de présenter l’ITC de manière plus convaincante auprès des donateurs et des communautés bénéficiaires.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 37
104. Un nouveau Plan stratégique 2014-2017 établit également des priorités pour l’avenir, notamment un modèle basé sur les programmes (assurant un flux de travail constant de la conception des projets jusqu’au compte rendu des résultats). La gestion des connaissances représente également un domaine clé : la rotation élevée du personnel entraîne une perte considérable d’informations, et il n’existe pas de système de stockage central des données. Les lacunes actuelles du système reflètent des lacunes récurrentes dans la connectivité interne. Par exemple, le site de bonnes pratiques est extrêmement limité (et visiblement peu utilisé), et l’information du principal fichier partagé n’est pas accessible à tout le personnel48, puisqu’elle est organisée selon les systèmes internes de fonctions/unités individuelles. Cela a pour résultat un système d’archivage a) qui n’est pas entièrement disponible à toute l’organisation, b) qui n’est pas systématique, et c) dont le contenu est extrêmement variable.
105. Comme documenté en détail dans la section sur la méthodologie et les évaluations opérationnelles du présent rapport, la récolte de données pour cet exercice fut elle-même confrontée aux ressources et nombreuses limitations des systèmes d’archivage et d’information de l’organisation, dans une tentative de documenter les cycles et les performances des projets ainsi que les questions et tendances plus larges. Le système initial de Portail des projets, conçu au départ pour le suivi des transactions financières, a servi de manière très inadéquate comme base pour le système de gestion de l’information, nécessaire autant au niveau de l’organisation qu’au niveau individuel, au personnel et aux personnel d’encadrement, pour suivre, planifier et présenter les rapports, le cas échéant. L’ITC cherche maintenant à rassembler le processus de gestion de cycle de projet en un seul flux de travail, ce qui favoriserait la rationalisation de cette fonction clé. Le système de gestion du cycle de projet doit être assorti de plateformes permettant le partage et la mise à disposition des informations, et de systèmes agréés de stockage de documents, afin de soutenir pleinement une fonction globale de planification, suivi, production de rapports et gestion des connaissances. Compte tenu de la nature du travail de l’ITC et de la charge de travail qu’il représente, il serait d’une importance capitale que tous les éléments du système soient utiles et faciles à utiliser pour le personnel qui devra fournir et appliquer l’information contenue dans le système. Le personnel, à son tour, devra accorder du temps et de l’énergie pour alimenter le système et utiliser son plein potentiel pour de meilleurs résultats et une meilleure reddition de comptes. Les améliorations opérées jusqu’à présent et la voie à suivre sont claires, même s’il n’est pas encore possible de fixer des délais pour la finalisation des systèmes visés. Recommandation spécifique : Le système de gestion du cycle de projet doit être assorti de plateformes permettant le partage et la mise à disposition des informations, et de systèmes agréés de stockage de documents, afin de soutenir pleinement une fonction globale de planification, suivi, production de rapports et gestion des connaissances. Le personnel de l’ITC doit alimenter ce système et en utiliser sa pleine capacité pour de meilleurs résultats et une meilleure reddition de comptes.
2.2.6 Gestion des projets et programmes (B6)
Identification et conception de projets
106. Une série d’examens successifs, y compris l’Évaluation de 2006, ont souligné les faiblesses des processus d’identification et de conception des projets de l’ITC. Plus spécifiquement, les faiblesses suivantes ont été identifiées : la fragmentation des produits et services de l’ITC, l’absence d’une logique d’intervention clairement établie
48 L’administration de l’ITC a exprimé son désaccord sur ce point, et déclare : « Le partage des fichiers est accessible à l’ensemble du personnel pour les informations requises au sein de l’ITC via le fichier partagé H:// ».
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 38
dans le cadre des projets, l’absence d’une approche axée sur les résultats, la faiblesse du suivi et de l’évaluation, et des objectifs trop ambitieux. L’Évaluation 2006 suggérait que deux mesures interconnectées pourraient renforcer l’identification et la conception des projets : des évaluation plus systématiques des besoins et l’augmentation du nombre de projets spécifiques par pays. Après l’examen de six années d’expérience, l’Évaluation n’a pas trouvé de preuves convaincantes que l’une ou l’autre des mesures recommandées, telles qu’elles ont été formulées en 2006, auraient abouti au résultat escompté.
107. L’innovation du Document de programme consolidé après 2006 cherchait à réduire la fragmentation et à augmenter la cohérence. Les projets étaient organisés par groupes de clients de l’ITC et par région. En 2007, l’ITC a commencé à tester une approche pilote par pays dans cinq pays, en vue d’élaborer un cadre pour une solution institutionnelle unique et coordonnée49. Le cadre logique Domaines d’action prioritaire en faisait partie, ainsi que des liens clairement établis entre les projets et les programmes en cours. Dans le cadre du processus d’identification de projets, le processus de planification stratégique a établi des liens directs avec les OMD reflétés dans les cadres institutionnels de résultats, encourageant l’orientation des projets vers ces objectifs globaux.
108. À partir de 2007 également, l’approche de Gestion du cycle de projet (GCP) a été développée dans le cadre de la Feuille de route du Processus de gestion du changement. Cela a commencé lentement, mais s’est intensifié à partir de 2009. Le processus de conception a été entièrement revu, et une approche plus systématique de GCP a été adoptée. Le Groupe d’assurance qualité des projets (PQAG) a été créé en vue d’améliorer la qualité de l’élaboration, et composé de personnel d’encadrement des sections techniques et géographiques. À partir de 2009, toutes les propositions de projet devaient passer par le PQAG avant d’être envoyées au SMC pour aval. La courbe d’apprentissage était évidente, puisque un pourcentage de plus en plus grand de projets répondait aux normes requises. Un cycle de projet plus long, jusqu’à 5-6 ans, a également été privilégié pour des projets de plus grande envergure.
109. À partir de 2009, des modèles de projet ont également été développés pour les propositions, sur la base des normes en matière de rapports. Les concepteurs de projet ont aussi reçu une formation50. En 2012, un ensemble d’outils de bonnes pratiques pour la mise en œuvre de projet a été mis à jour, et un agent d’Assurance qualité des projets a été engagé pour travailler sur l’application des bonnes pratiques en matière d’élaboration de projets. Également en 2012, l’ITC a créé le Comité d’évaluation des projets (CEP) composé de personnel d’encadrement de l’ITC, et chargé d’examiner l’alignement avec les objectifs institutionnels et la manière dont les recommandations du PQAG sont mises en œuvre dans le cadre de l’élaboration de projets. Le CEP se charge de l’analyse approfondie de la conception, des commentaires et de l’élaboration du cadre logique. Les projets dont le budget dépassait $E.-U. 200 000 devaient passer dans les mains du PQAG et du CEP avant de parvenir au SMC.
110. Cependant, un audit du BSCI sur les processus de gestion des programmes, mené en 2013, a fait état du besoin d’accélérer les processus d’approbation. L’audit a analysé neuf projets, et a noté que l’approbation des propositions de projet prenait environ 122 jours (i.e. de l’approbation de l’idée du projet par le SMC à l’approbation du plan du projet par ce dernier). Il ressortait de l’audit que « La gestion du temps est la clé pour garantir que les projets soient alignés avec les objectifs attendus et mis en œuvre en utilisant les ressources de manière efficiente et efficace ».
49 Rapport 2009 sur la gestion du changement. 50 Rapport d’audit 2010/2011
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 39
111. En réponse à cela, l’ITC a agi rapidement en déployant un outil de suivi de projet afin de permettre le suivi du progrès de la mise en œuvre des activités, et pour demander aux concepteurs des projets de clarifier la mise en œuvre et les tableaux de dépenses, ainsi que les risques et les mesures d’atténuation51. À la fin de 2013, il a été décidé de rationaliser l’approbation des projets en supprimant le PQAG, et en s’appuyant sur le CEP comme seul véhicule pour l’amélioration de la qualité des projets.
112. Des défis persistent néanmoins. Le résumé 2012 des évaluations de l’ITC, dans un récapitulatif des constatations pour les évaluations des projets menées en 2012, fait état de plusieurs faiblesses : une faible analyse des risques dans la conception des projets, une absence de rôles et d’une vision bien définis – ce qui entrave l’efficience et l’orientation stratégique –, une lenteur dans le démarrage des processus, et une faible analyse des besoins sous-jacente à la conception. Plus récemment, le rapport du Commissaire aux comptes a encore noté plusieurs points : le risque d’examens inconsistants de différents projets (l’examen par les pairs étant incomplet) ; un niveau insuffisant de détails dans les plans de projets qui ne permet pas une supervision suffisante des progrès et des résultats des projets (avec la recommandation d’utiliser les diagrammes de Gantt avec un calendrier complet) ; et l’absence d’une liste clairement établie des responsabilités de chaque individu. Une présentation faite en 2012 au Groupe d’action en gestion a mentionné trois obstacles empêchant une conception solide : le manque de clarté et/ou l’inconsistance du positionnement de l’ITC ; le caractère aléatoire des renseignements en matière d’opportunités de financement ; et le manque de clarté concernant les rôles et responsabilités dans les relations entre le personnel et les donateurs, ce qui est motif de confusion concernant les sources de financement.
113. Par ailleurs, le Plan stratégique 2012-2015 fixe l’objectif stratégique Donner la priorité à la qualité du développement de portefeuille et de la gestion de projet : « Au cours des deux années à venir (2012-2013), l’ITC prévoit de donner la priorité à l’amélioration de la valeur (qualité) par rapport à l’augmentation du volume d’exécution de son portefeuille. L’ITC doit finaliser son évolution récente vers une gestion de projet d’envergure moyennant une amélioration de la qualité de sa conception et de sa gestion de projet. » Les défis sont reconnus, et l’organisation cherche à les traiter à travers une réponse globale.
114. En termes de nombre de projets identifiés et conçus, on note un changement progressif dans le nombre de projets de l’ITC depuis 2006. Avant cette date, le portefeuille de projets était composé d’une série d’initiatives discrètes, fragmentées et de petite envergure, qui utilisaient des produits mondiaux ou génériques, comme le montre l’Évaluation 2006.
115. La direction de l’ITC, ainsi que les parties prenantes, considéraient qu’il fallait augmenter la dimension des projets afin de a) mettre en ligne la stratégie à long-terme de l’ITC avec les tendances mondiales et les exigences des donateurs, et b) générer des résultats en matière d’ATLC. Une optimisation considérable a eu lieu à partir de 2008. Il ressort du rapport 2008-2009 du Comité des commissaires aux comptes que des programmes de plus grande envergure ont été mis en place dans 11 pays et 3 régions, avec notamment le Programme d’appui au renforcement des capacités de commerce international au service de l’Afrique, le Programme de renforcement des capacités commerciales des pays arabes, et le Fonds d’affectation spéciale des Pays-Bas. Ce changement se reflète dans le Plan opérationnel 2009, qui a renforcé l’engagement de l’ITC à étendre ses prestations en matière d’assistance technique liée au commerce, moyennant des projets et programmes de plus grande envergure. Cela est lié à
51 Rapport annuel 2012.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 40
l’amélioration de l’accès aux biens publics mondiaux de l’ITC et souligne que les projets ne sont plus développés et mis en œuvre de manière isolée, mais conçus en tant que « pilotes d’apprentissage » ou, plus couramment, en tant qu’éléments de programmes de plus grande envergure au niveau mondial, régional ou national.
116. En 2009, la part du budget de l’ITC affectée à des programmes plus vastes devait s’élever à plus de $E.-U. 9 millions pour une dépense projetée à $E.-U. 35 millions. Parmi les initiatives spécifiques se trouvent le Programme d’appui au renforcement des capacités de commerce international au service de l’Afrique (PACCIA II), le Programme NTF II du CBI, le Programme de renforcement des capacités commerciales des pays arabes (EnAct), la Gestion de la chaine d’approvisionnement de la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC, GCA), le Commerce en faveur du développement durable (T4SD), le Programme Tous ACP relatifs aux produits de base agricoles (AAACP), l’Agence de promotion des exportations (APEX) du Brésil, et le Système d’apprentissage modulaire sur la gestion de la chaîne d’approvisionnement (MLS-SCM). L’analyse des Plans opérationnels 2010 et 2011 a démontré que cette tendance se poursuit, comme suit :
• 2010 : les programmes de grande envergure devaient contribuer avec $E.-U. 16 millions (ou 40 %) à la dépense projetée de $E.-U 40 millions (nets).
• 2011 : les programmes de grande envergure devaient contribuer avec $E.-U. 22 millions (ou 50 %) à la dépense extrabudgétaire projetée de $E.-U. 44 millions (nets).
• Pour 2012, la proportion du portefeuille 2012 de l’ITC composé de programmes de grande envergure est retombée à 41 %, et cette même année sept projets de grande envergure sont arrivés à leur terme. Parmi ceux-ci, le Programme Tous ACP relatifs aux produits de base agricoles, le projet Industries créatives du Cariforum, et le Programme logistique et chaîne d’approvisionnement (SCLP). Les programmes PACCIA II, EnACT, MLS–SCM (dans sa phase actuelle de financement) et le programme NTF II devaient également arriver à leur terme en 2013.
117. En anticipant ces échéances, du moins au niveau stratégique, l’ITC a établi les deux objectifs principaux suivants dans son Plan opérationnel pour 2012 :
i. Consolider les réalisations pendant la durée restante du projet et concentrer les actions sur les produits et les activités ayant un impact ; et
ii. Préparer et déployer des programmes de succession en étroite collaboration avec les IAC partenaires, les gouvernements bénéficiaires et les donateurs.
118. En raison de la clôture de ces programmes, en 2013 seuls 36 % du portefeuille de projets était composé de programmes d’envergure. Ce pourcentage est le plus faible depuis 2009, et il a été interprété comme l’indication d’une phase de transition entre les clôtures de 2012 et une pause précédant la mise en œuvre des projets d’envergure en développement en 2012 et 2013. Parmi ces nouveaux programmes figurent les phases suivantes de quelques programmes, tels que PACT III, NTF II, Femmes et commerce II, MNT II, et MLS-SCM II.
119. Selon des données internes obtenues par l’équipe d’évaluation, des 70 projets en cours à la fin 2013, huit se situaient sous la barre de $E.-U. 430 000, neuf dans la tranche entre $E.-U. 300 000 et $E.-U. 500 000, 12 dans la tranche entre $E.-U. 500 000 et $E.-U. 1 millions, et 41 au-dessus de $E.-U. 1 millions. Ces données suggèrent un changement considérable vers la hausse en termes de dimension.
120. Parallèlement à la question de la dimension des programmes, on trouve celle de leur durée. Alors que la durée moyenne des projets de l’ITC en 2009 était de 2,9 ans, elle est passée à 3,3 ans en 2010. Cette augmentation est étroitement liée au lancement de plusieurs programmes de grande envergure. En 2010, 46 % des prestations de l’ITC
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 41
étaient composées de projets d’une durée de 3 ans ou plus ; en 2013, ce chiffre avoisinait 50 %.
121. Le changement d’orientation vers des programmes de plus grande envergure a imposé des exigences à l’ITC en matière de conception et de développement des projets, et de capacité à les mettre en œuvre, avec une inquiétude particulière en relation à la gestion des risques. La direction de l’ITC a reconnu cet état de fait, et la question de la capacité a été partiellement traitée à travers la création en 2010 d’une unité spéciale rattachée au Bureau de la Directrice exécutive, en charge du développement de méthodologies de gestion de programme et de projet d’envergure, au moins à leur stade initial. Le mandat de ce groupe consistait à développer des méthodologies pour la gestion de programme et de projet d’envergure, et de fournir visibilité et importance aux projets d’envergure afin que la direction de l’ITC puisse tirer les principaux enseignements de la mise en œuvre de projets d’envergure. Cependant, compte tenu du fait que la « gestion du changement » occupait une grosse partie du temps du personnel impliqué, ce groupe a fini par être réparti parmi les divisions opérationnelles dans l’espoir de disséminer et d’intégrer les bonnes pratiques en matière de gestion de projets.
122. Une formation sur la conception de projets axés sur les résultats a également été offerte en 2012. Cela ne concernait pas uniquement les programmes de grande envergure, mais tout le personnel de niveau P2. Quarante membres du personnel ont reçu cette formation en 2012, et quarante autres personnes qui avaient reçu cette formation en 2011 ont bénéficié d’une formation de suivi. Un ensemble d’outils de « bonne pratique » en matière de mise en œuvre de projet – encore une fois ne s’appliquant pas spécifiquement aux seuls programmes d’envergure – a été mis à jour en 2012. Une formation sur la question du genre a également été offerte à 60 % des responsables de projet en 2012.
123. Pendant le cycle de vie de la première génération de projets d’envergure (2008-2013), l’ITC a développé et mis en place une série de procédures et pratiques internes nécessaires afin d’assurer l’efficacité de la gestion et de l’exécution des projets. Elles ont été mentionnées dans l’audit 2013 du BSCI comme suit :
• Des méthodologies et outils de gestion axée sur les résultats (GAR) (dans le cadre de l’accent mis sur la GAR, détaillé ci-dessous) ;
• Une formation sur la gestion de projet offerte aux gestionnaires et aux équipes de projets ;
• Un outil de gestion en ligne de la relation client ; automatisation et intégration d’un outil de reddition de comptes des résultats institutionnels ;
• Une architecture d’information intégrée en ligne destinée aux parties prenantes externes ;
• Une méthodologie d’évaluation des besoins des pays ; des procédures, organes et personnels pour l’examen de l’assurance de la qualité ;
• Une planification stratégique institutionnelle et des pratiques de suivi ; une responsabilité financière accrue à travers la mise à jour de la traçabilité des fonds et des contrôles de la gestion financière.
• L’ITC s’est efforcé d’identifier les enseignements tirés dans le cadre des projets d’envergure. Les arguments de soutien 2013 en mentionnent quelques-uns :
• La nécessité que les parties prenantes locales participent à la conception et la mise en œuvre conjointe des programmes, ainsi que la nécessité d’obtenir un engagement financier des homologues pour l’exécution de ces programmes ;
• La nécessité que les donateurs participent à la conception et à la supervision de la direction, ainsi qu’à l’assurance de la qualité des projets ;
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 42
• La nécessité d’avoir un modèle de distribution de croissance fondé sur l’optimisation, qui s’appuie sur des consultants locaux, une baisse des coûts de transaction et des économies d’échelle ;
• La nécessité d’un processus d’apprentissage continu appuyé par les enseignements tirés des évaluations indépendantes à mi-parcours ; et
• La nécessité de concevoir les prochaines phases des programmes en étroite collaboration avec les IAC partenaires, les gouvernements bénéficiaires et les donateurs.
124. Conclusion spécifique : En résumé, l’ITC a engrangé ces cinq dernières années une expérience considérable dans l’élargissement de ses projets, et il a pris de nombreuses mesures visant à renforcer les capacités internes en termes de conception et d’exécution, mais aussi à tirer des enseignements de son expérience. Des obstacles en termes de capacité subsistent, et la baisse des financements en 2012-2013 dénote un manque de préparation de l’approche stratégique pour anticiper la fin des projets d’envergure, et pour planifier et financer les opérations suivantes. Au moment de la rédaction du présent rapport, en mars 2014, le site Internet de l’ITC mentionnait huit programmes et projets d’envergure, mais n’indiquait pas clairement si ces programmes étaient en cours, s’ils devaient être renouvelés, ou prolongés52. Il ressort également de cette Évaluation que l’augmentation de la taille des projets ne devrait pas être un objectif en soi, mais doit être intégrée dans un calcul en amont des besoins stratégiques prioritaires et des forces et capacités de l’ITC. Sur la base des éléments probants relatifs à la période, on constate un accent mis sur un « regroupement » du financement et de la gestion globale des projets et lignes de produit efficaces dans le cadre de programmes d’envergure régionaux ou thématiques stratégiquement prioritaires.
Gestion du cycle de projet
125. Alors que des efforts considérables ont été déployés pour améliorer les processus d’identification et de conception de projet de l’ITC, la gestion du cycle de projet a été, et reste encore en 2013, une faiblesse importante des systèmes internes de l’organisation. Le besoin d’améliorations dans ce domaine a été identifié par des examens / audits / évaluations externes, au niveau de l’organisation mais aussi dans le cadre de projets individuels.
126. Les sujets d’inquiétude spécifiquement mentionnés sont notamment :
i. Un audit effectué par le BSCI en 2007 a mentionné la « gestion des projets et des programmes » comme un risque modéré, identifiant en particulier le manque de clarté de la structure de gouvernance des projets et une coordination problématique entre les sections.
ii. Un audit subséquent du BSCI sur un projet en Ouganda, effectué en 2010, a montré que les principaux dispositifs de contrôle relatifs à la gestion du cycle de programme et de projet nécessitaient une amélioration.
iii. Le rapport 2012 du Comité des commissaires aux comptes a mentionné le besoin pour l’ITC d’adopter une méthodologie reconnue de gestion de projet. Les faiblesses spécifiques identifiées dans ce rapport, pour lesquelles des recommandations ont été émises, étaient les suivantes :
52 Les programmes listés sont : le projet Industries créatives du Cariforum ; l’EnACT ; l’Initiative de mode éthique ; le NTF II ; le MNT ; le PACCIA II ; le programme Commerce et environnement ; le programme Femmes et commerce ; et le PACIR.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 43
a. Le besoin de préparer des documents d’analyse de viabilité, de définition et de planification des projets, comme autant de documents individuels ;
b. L’absence de procédure pour le contrôle des changements importants dans la documentation principale relative à la gestion des projets ;
c. Le besoin d’établir une liste de contrôle servant de base à l’examen des projets par le PQAG ; et
d. L’absence de clarté sur le suivi, la gestion et la direction des projets, ainsi que sur les responsabilités spécifiques des partenaires.
127. Ces préoccupations ont également trouvé écho en 2012 dans la synthèse de l’ITC sur les évaluations de l’année – « L’absence d’une approche cohérente du cycle global des projets et de leur planification illustre plusieurs des faiblesses de l’ITC dont font état les constatations des évaluations. » Les principales inquiétudes concernaient notamment :
• L’incohérence de la gestion de l’exécution pendant la durée du cycle de projet, y compris le suivi et la coordination avec d’autres agences ;
• L’absence de plan et de planification pour la communication ; et
• La faible gestion des risques.
128. Suite aux inquiétudes soulevées par l’audit 2010 du programme de l’Ouganda, le BSCI a procédé en 2013 à un audit spécifique sur la gestion des projets et programmes. Il a fait état de quelques améliorations, et a noté la gestion de projet comme étant partiellement satisfaisante. Le principal changement positif relatif à la gestion de projet était la création de mécanismes visant à garantir une coordination interne efficace des activités liées aux projets, et à superviser le pouvoir délégué d’approbation de subventions d’un montant inférieur à $E.-U. 30 000.
129. Les principaux problèmes en suspens concernaient notamment :
• Le besoin de renforcer le suivi du statut des projets ;
• Le besoin de clarifier les responsabilités en matière de clôture ;
• Le besoin de clarifier les rôles respectifs du DCP et des agents de la section technique en matière de mise en œuvre des projets ; et
• La jonction des systèmes de technologie de l’information en matière de gestion de projet. La plateforme de GAR a été intégrée au Portail des projets dans la perspective de l’utilisateur, alors que le « Portail de conception de projets » et le Portail des projets ne sont pas intégrés.
130. Les faiblesses dans le cycle de projet, au niveau des projets en particulier et de l’organisation en général, ont également été identifiées en 2012 au cours d’un audit du BSCI sur le NTF II, avec les domaines suivants : la sélection des partenaires, le suivi et l’évaluation des partenaires, le suivi de la mise en œuvre des projets et des procédures de changement de leur contenu. Des problèmes semblables ont été soulevés dans une évaluation du projet en 2013.
131. Dans ce contexte, le SPPG a entamé en 2013 un examen de l’ensemble du cycle de projet dans le but de créer une vision commune pour l’amélioration continue de la gestion des projets. Les principaux changements incluent notamment :
• Une feuille de suivi du changement demandant des explications sur les changements en matière de budget / résultats escomptés / etc. ;
• Un outil de suivi des projets créé pour permettre le suivi des projets par rapport aux activités de mise en œuvre, listes de contrôle, échéances, risques et mesures d’atténuation ; et
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 44
• Le système le plus large de GAR pour la saisie des résultats.
132. Cependant, de manière générale, les personnes interviewées s’accordaient à dire qu’à ce jour, l’énergie et les efforts ont été largement concentrés sur l’amélioration de la conception des projets, avec une attention particulière et nécessaire pour harmoniser les processus de conception et de gestion du cycle de projet, et pour aligner des normes de qualité.
133. Des éléments probants résultant des analyses de projet et de mission dans les pays effectuées dans le cadre de cette évaluation corroborent la faiblesse en matière de gestion identifiée par d’autres évaluations au cours de la même période, mais aussi les signes de renforcement constatés ces dernières années. Cependant, il est important de souligner que les conséquences inquiétantes de ces faiblesses, à deux importantes exceptions près, ont été constatées plutôt dans les domaines du suivi et de la reddition de comptes que de la prestation à proprement parler de produits et services de valeur. Tandis que les principales exigences dans ces deux domaines concernent essentiellement la gestion stratégique et la crédibilité, le fait d’essayer d’aller de la situation actuelle vers un système trop élaboré conduirait forcément à un échec. Recommandation spécifique : Une organisation telle que l’ITC devrait maintenir un système de gestion du cycle de projet à la fois clair, simple et utile, afin de réduire la bureaucratie et maintenir la réactivité et la flexibilité de l’organisation. Par exemple, le détail des systèmes de suivi de projet devrait être élaboré en fonction de l’échelle et de la complexité du projet en question, et axé davantage sur les principaux outils et étapes, aux différents moments depuis la conception et le lancement, en passant par les étapes clés, jusqu’à la clôture et le suivi. Conclusion spécifique : De manière générale, les préoccupations les plus importantes qui ressortent des analyses de l’Évaluation concernent la pérennité des précieuses contributions qui peuvent être apportées par les projets de l’ITC et les enseignements que l’ITC et ses parties prenantes peuvent en tirer. Recommandation spécifique : Sans exagérer les ambitions ou le potentiel de ses projets (surtout les plus petits) de déterminer les résultats en termes de développement, les questions de la promotion de leur durabilité et de leur suivi et contrôle doivent être intégrées dès le départ dans la conception et le budget des programmes, inculquées et reconnues en tant qu’éléments essentiels du travail du personnel de l’ITC. Lors de la conception de projet, des accords (en matière de responsabilité, ressources, et temps) devraient être établis dès le départ afin d’assurer le suivi et le contrôle régulier des bénéfices découlant du projet. Il est indéniable que le fait d’approfondir ces fonctions de suivi et d’apprentissage engendrera des coûts additionnels, mais les soutiens de l’ITC doivent reconnaitre que sans cela, une grande partie du précieux travail de l’ITC ainsi que son potentiel seraient simplement gaspillés.
Identification et réduction des risques
134. Au niveau de l’organisation, l’ITC est chapeauté par un système global de supervision de l’ONU pour l’identification des risques, à travers le Comité des commissaires aux comptes et le BSCI. L’ITC consacre beaucoup d’attention et de ressources à la mise en conformité avec les prescriptions de ces organes. Cependant, en analysant ces processus au niveau des projets, plusieurs audits et examens externes effectués durant la période d’évaluation ont fait état de faiblesses dans les systèmes de gestion et d’atténuation des risques.
135. La gestion des risques a été identifiée dans l’audit du BSCI de 2007 comme une lacune importante, et cette question a été soulevée une nouvelle fois par un audit du BSCI sur les risques des projets effectué en 2012 dans le cadre du programme NTF II en Ouganda. De manière plus globale, il ressort du rapport 2012 du Comité des commissaires aux comptes de l’ITC que les risques étaient clairement identifiés dans les analyses de rentabilité, mais que des plans spécifiques d’atténuation étaient inexistants. Le document de lancement du projet ne mentionnait pas clairement si les mesures
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 45
d’atténuation avaient été incorporées dans la stratégie du projet et le programme de travail par le gestionnaire du projet. Selon le Comité des commissaires aux comptes, la responsabilité de mise en place d’une mesure d’atténuation lorsqu’un risque est identifié n’est pas clairement assignée53.
136. Ce besoin de systèmes solides de gestion et d’atténuation des risques est également admis par le personnel. Une enquête effectuée en 2013 auprès des responsables de projets a permis d’identifier le besoin de créer une approche structurée de gestion des risques.
137. Bien que la documentation actuelle de conception des projets (ainsi que les exigences du CEP et du PQAG) requière l’identification des risques, ces derniers sont reflétés en général au niveau tactique et opérationnel. Les risques majeurs tels que ceux liés à l’environnement politique et/ou à la gouvernance, ou encore à l’économie politique, ne sont pas souvent traités. Les rapports d’évaluation indiquent que les systèmes actifs de gestion des risques sont limités et la performance dans le cadre de certains projets en a souffert.
Capacités d’adaptation
138. Compte tenu des environnements souvent instables et changeants dans lesquels les projets et programmes de l’ITC sont exécutés, la capacité d’adaptation est essentielle pour aboutir à des résultats. L’analyse des échantillons de projets et de pays effectuée dans le cadre de cette évaluation, ainsi que plusieurs autres évaluations de projet, attirent l’attention sur la flexibilité, la volonté et la capacité des responsables de projet et experts de l’ITC à s’adapter aux changements de circonstances. Cependant, ce constat est contrasté par une capacité d’adaptation limitée au niveau de l’organisation, due aux systèmes et pratiques règlementaires, comme le recours au système de « source unique » d’approvisionnement du PNUD sur le terrain. Dans certains cas, les exigences des systèmes de parrainage des donateurs ont aussi limité la flexibilité nécessaire à l’ITC.
139. De plus, alors que l’adaptation au niveau des projets était largement appropriée, malgré les faiblesses liées à la gestion des projets mentionnées plus haut, au niveau de l’organisation, l’ITC n’a pas toujours été au courant de ces changements. Cela a limité la mise à jour des données sur la performance institutionnelle en matière d’exécution, qui était donc extrêmement variable par rapport aux objectifs établis. D’importants exemples se trouvent dans les dépenses financières attendues par rapport aux propositions de budget des programmes (comme ce fut le cas en 2012, en raison de la clôture de projets), mais aussi par rapport aux résultats obtenus (par exemple, les objectifs fixés dans les Cadres stratégiques).
140. Afin de changer cela, des mesures ont été prises en 2013 en vue de systématiser l’adaptation, en introduisant l’outil Demande de changement, que les responsables de projet sont priés de compléter lors de changements significatifs de mise en œuvre, de budget, etc. L’outil Demande de changement fournit à la direction de l’ITC des informations en temps réel sur les dépenses, l’exécution par rapport aux objectifs, et d’autres aspects de l’information et contrôle de la gestion.
141. Alors qu’il permet un contrôle institutionnel plus accru des prestations de l’ITC en temps réel, le formulaire Demande de changement a été cité par les responsables de projet comme étant lourd et difficile à utiliser. Il est possible que ce système ait été mieux intégré depuis et que les seuils minimaux nécessitant la remise d’un formulaire de Demande de changement soient suffisamment connus et acceptés. L’ITC précise encore
53 La synthèse des évaluations fait la même remarque.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 46
que le processus de contrôle du changement ne s’applique qu’au budget global du projet. Les ajustements aux budgets annuels sont effectués selon un processus bien plus simple : le SSPG présente les ajustements « en bloc » au SMC pour aval.
Systèmes de suivi et d’évaluation des projets
142. Au début de la période d’évaluation et au cours des premières années, les systèmes de suivi et d’évaluation des projets, ainsi que les processus de supervision, étaient une source d’inquiétude pour l’ITC et ses parties prenantes externes. Dès le début de la période, en 2007, un audit du BSCI a fait état d’incohérences au niveau des indicateurs de résultat des programmes et projets, et des faiblesses dans le suivi et l’évaluation des projets. À la fin de 2007, le JAG a exigé que l’accent soit mis sur le renforcement de ces éléments afin de favoriser la transparence et de pouvoir démontrer les résultats de manière responsable.
143. À partir de 2010-2011, lorsque les efforts en vue de la création de systèmes de résultats au sein de l’ITC ont commencé à prendre de l’élan, l’accent a été mis davantage sur le suivi et l’évaluation. La mise en place du système de GAR en 2012 a soutenu la fonction de suivi, et des indicateurs au niveau de l’organisation ont été intégrés dans la conception des projets, les responsables de projet étant tenus de produire un rapport trimestriel sur les résultats.
144. En termes de rapport sur les résultats, les changements se sont opérés progressivement. La synthèse des évaluations de 2012 fait état d’une attention et d’une discipline insuffisantes en matière de production de rapports sur les résultats. Les principales questions sous-jacentes concernaient les problèmes de données, l’information limitée sur la performance, et une faible mise en œuvre du suivi et de l’évaluation sur le terrain (y compris l’absence d’implication des partenaires locaux).
145. L’analyse effectuée dans le cadre de cette évaluation fait un constat similaire, même en gardant à l’esprit les difficultés dans tout travail de coopération à cibler et à rendre compte des résultats au-delà du niveau des produits. Cependant, au lieu de se borner à documenter les limites des progrès accomplis et les lacunes subsistant, l’équipe d’évaluation s’est efforcée de faire la lumière sur les explications possibles et sur les attentes réalistes par rapport à un suivi et à une reddition de comptes satisfaisants de la part de l’ITC. Une première exigence devrait être une spécification appropriée des résultats escomptés : pour qu’ils puissent être crédibles et exiger toute l’attention requise lors de la rédaction de rapports, et plus encore exiger l’engagement des partenaires locaux, les résultats escomptés doivent être plausibles et mesurables, et le temps et les efforts nécessaires à mesurer leur réalisation doivent être proportionnels aux enjeux. En d’autres termes, un projet relativement petit – du point de vue du personnel de l’ITC et de ses bénéficiaires – devrait raisonnablement avoir un cadre de résultats très simple, et l’exigence minimum du suivi des produits. L’équipe d’évaluation a constaté des exemples de réussite à cet égard, mais également d’autres qui n’étaient pas concluants. Indépendamment de la taille du projet, un suivi et une reddition de comptes adéquats ne peuvent être effectués que si le temps et les ressources nécessaires y sont alloués, et que les attentes sont raisonnables. Afin d’aller plus loin et de suivre les résultats et les contributions possibles au développement des résultats dans le cadre de la plupart des interventions de grande envergure de l’ITC, les propositions de projets, budgets et programmes de travail devraient prévoir le maintien du contact avec les bénéficiaires et le suivi des missions.
146. En termes d’évaluation, à partir de 2006, toutes les propositions de budget pour des programmes font référence à l’obligation d’évaluer, avec un accent particulier sur l’auto-évaluation. Au niveau de l’organisation, et suite aux constatations de l’Évaluation de 2006, la fonction d’évaluation de l’ITC a été étendue dans le cadre du processus de gestion du changement, avec la création d’un poste P4 et l’intégration de cette fonction sous la supervision du SPPG (comme mentionné ci-dessous). Dans la dernière partie de
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 47
la période d’évaluation, des progrès considérables ont été atteints. Par exemple, l’ITC souligne que chaque programme d’envergure de la Section compétitivité a été soumis à une auto-évaluation ou à une évaluation indépendante, au moins une fois ces deux dernières années. Cela n’était pas le cas en 2006.
147. L’ITC a fait des efforts pour adopter une culture de l’évaluation. La proposition de budget pour les programmes 2012-2013, par exemple, mentionne que « Les auto-évaluations thématiques facultatives prévues porteront sur les programmes de l’ITC, ses activités dans certains pays ou régions, les outils et méthodes, les politiques et stratégies et certains mécanismes internes essentiels (...) Le temps que le personnel consacrera à l’auto-évaluation est estimé à 60 mois de travail, 48 étant imputés sur le budget ordinaire. » Quelques efforts ont été déployés pour affecter une partie du budget aux évaluations. Par exemple, le projet actualisé de Politique d’évaluation 2013, qui n’a pas été approuvé par le SMC, précise que 3 à 5 % du budget des projets doivent être alloués à l’évaluation, et des directives sur les budgets d’évaluation des projets sont également intégrées au sein des modèles de conception de projets. L’analyse des documents de projet et les entretiens effectués dans le cadre de cette évaluation n’ont pas encore fait état d’indice qui démontre l’importance de ces auto-évaluations.
148. En même temps, certains indices dénotent le manque de clarté des lignes d’autorité au niveau de l’évaluation des projets, en particulier lorsque de nombreuses parties prenantes sont impliquées – les donateurs, les chargés de projet, et l’Unité d’évaluation et de suivi (EMU) de l’ITC. Il ressort également de cette évaluation des exemples où les évaluations des projets ont été entamées sans que l’EMU en ait été informé et/ou effectuées par les donateurs ou responsables de projet avec très peu ou pas de consultation préalable. Compte tenu notamment des moyens limités de l’ITC, il est évident que des évaluations externes – y compris celles commandées par des donateurs et particulièrement axées sur les projets d’envergure et sur le long-terme – constituent des volets très importants du corpus de l’ITC en matière de responsabilité et d’apprentissage. Cependant, une bonne coordination avec l’EMU en termes de conception, couverture et utilisation de ces produits permettra de maximiser leur valeur. Recommandation spécifique : Une meilleure coordination entre les divisions et l’unité d’évaluation organisationnelle est nécessaire afin de maximiser la valeur et l’efficacité des auto-évaluations des programmes (y compris une révision à mi-parcours, un rapport de fin de projet, des « études d’impact », etc.).
149. Les rapports du JAG font encore état d’inquiétudes concernant la capacité de l’ITC à mesurer son efficacité au niveau des pays. Les représentants des pays membres soulignent dans le rapport 2012 que « L’ITC doit poursuivre ses efforts en vue d’accroître la mesure de la transparence et de l’impact. ». L’audit 2012 du Comité des commissaires aux comptes a souligné l’absence d’évaluation de l’impact qualitatif des projets de l’ITC sur le commerce international, même s’il ne mentionne pas clairement quelles seraient les attentes raisonnables à ce niveau.
150. En résumé, il ressort de la présente évaluation que dans le domaine du suivi et de l’évaluation, l’ITC peut et devrait faire davantage pour bâtir à partir des progrès, maigres jusqu’à présent, accomplis pendant la période 2006-2012. Dans les deux domaines, une organisation petite mais complexe comme l’ITC devrait miser sur des systèmes « suffisamment bons » qui appliquent des pratiques saines, tout en étant facilement mises en œuvre et utiles aux bénéficiaires de l’ITC, à son personnel et aux parties prenantes. Parce que les contributions des projets de l’ITC à ses résultats seront toujours largement réparties à travers des périodes de germination, des évaluations de synthèse indépendantes seront particulièrement utiles. Cependant, des programmes et outils réalistes d’évaluation sont également nécessaires pour favoriser la vaste internalisation d’une culture d’évaluation réaliste au sein de l’ITC, ainsi que la mise en œuvre et l’utilisation d’un projet de stratégie d’évaluation qui soit adéquat. Le financement et la gestion des demandes pour le travail de l’ITC doivent prévoir du temps pour la mise en œuvre de cette bonne pratique. Recommandation spécifique : L’ITC
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 48
doit développer des programmes et des outils d’évaluation organisationnelle pertinents afin de fournir une bonne couverture, mettre en œuvre une bonne stratégie d’évaluation, et soutenir une culture de l’évaluation favorisant l’apprentissage. Les exigences en matière de financement et de gestion du flux de travail de l’ITC doivent laisser du temps à la mise en œuvre de cette bonne pratique d’évaluation.
151. Une fois qu’une couverture essentielle minimale est assurée, les personnes chargées des fonctions de suivi et d’évaluation au sein de l’ITC devraient pouvoir partager leurs résultats et limitations ouvertement et de manière assertive avec les instances dirigeantes et les organes de supervision externes. Recommandation spécifique : Il sera important pour l’ITC d’appliquer les normes et règles pertinentes du Groupe des Nations Unies sur l’évaluation : afin « d’assurer que l’évaluation s’inscrive dans les fonctions et la gouvernance de l’organisation » et de « favoriser un processus d’évaluation indépendant et impartial en garantissant l’indépendance de la fonction d’évaluation par rapport aux autres fonctions de la direction. Le responsable des évaluations devrait rendre compte directement à l’organe de gouvernance de l’organisation, ou le directeur de l’organisation devrait garantir la transparence et l’impartialité de l’évaluation indépendamment des autres fonctions de gestion »54.
2.2.7 Processus de gestion (B7)
152. Au niveau de l’organisation, le processus décisionnel interne relève en grande partie du SMC (composé de la direction et des directeurs de division) et des chefs de section au niveau de programmes, ainsi que des responsables de projet s’agissant des programmes d’envergure. Les décisions et politiques clés sont partagées, par exemple moyennant les procès-verbaux du SMC. La création du Groupe d’action en gestion (GAG) en 2009, qui réunit tous les cadres intermédiaires et dirigé par le Directeur exécutif adjoint, était censée amener un mécanisme clé pour faire circuler l’information. Les participants ont apprécié le GAG55, soulignant qu’il a servi comme forum de partage d’informations (et parfois de réflexion de groupe) plutôt que de forum décisionnel.
153. Il ressort de cette évaluation que les procès-verbaux durant la période mentionnent que les réunions étaient le lieu de longs débats, et de prise de décisions qui auraient pu être facilement prises au niveau des divisions – par exemple, l’approbation de projets relativement petits. Les entretiens menés avec les membres du SMC ont confirmé le sentiment que certaines décisions pourraient être déléguées, et qu’il existe des indices qui montrent beaucoup plus de discipline et de programmes ciblés, et de discussions au sujet de la nouvelle équipe de gestion.
Processus de communications internes
154. Dans le contexte spécifique du « Processus de gestion du changement » (PGC) qui vise à impliquer le personnel dans les principales transitions après 2006, 100 réponses sur 138 à un sondage du BSCI mené en 2011 étaient en « désaccord / plutôt en désaccord » avec la proposition « Le personnel de l’ITC s’implique dans la poursuite des objectifs du PGC à travers des feedback et des contributions ».
155. Compte tenu de cette insatisfaction du personnel au sujet du Processus de gestion du changement et de la priorisation des communications externes (faisant appel au JAG ou à des audiences externes), les communications internes ont fait l’objet d’une attention particulière de la part de l’ITC ces dernières années.
54 http://www.unevaluation.org/papersandpubs/documentdetail.jsp?doc_id=22 55 Entretiens
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 49
156. Bien que quelques efforts aient déjà été déployés auparavant (par exemple, l’organisation depuis 2007 de petits déjeuners de travail du personnel, et de forums de discussion), ils n’ont pas été considérés comme concluants. Ces forums de discussion et petits déjeuners de travail du personnel ont été abandonnés, et les séances des cadres intermédiaires ont été détachées des réunions du SMC, manquant d’un mandat clairement défini et n’agissant pas comme forum pour la prise de décision.
157. Lors d’une enquête menée par le BSCI en 2011 sur la gestion du changement, 97 réponses sur 136 font état d’un « désaccord / fort désaccord » avec l’affirmation suivante : « La structure organisationnelle qui résulte du processus de gestion du changement facilite le flux d’information au sein de l’ITC. »
158. Durant la période de l’évaluation, le personnel a parfois manifesté une forte insatisfaction concernant la communication interne, qui montre pourtant les signes d’une amélioration considérable ces dernières années. Il ressort de l’enquête externe menée par Dalberg auprès du personnel (en 2011, et publiée en 2012), et de l’Évaluation 2014 qui reprenait les mêmes questions, que :
• 43 % des participants de 2012 étaient « modérément en désaccord / en désaccord / nettement en désaccord » avec la proposition « Je suis satisfait des informations que j’ai reçues sur ce qui se passe au sein de ma division ». En comparaison, ce pourcentage s’élève à 17 % en 2014.
• 44 % des participants étaient « modérément en désaccord / en désaccord / nettement en désaccord » avec la proposition « Je suis satisfait des informations que j’ai reçues sur ce qui se passe à l’ITC ». Il s’agissait en grande partie du personnel des catégories G et P, la direction ayant exprimé un niveau de satisfaction plus élevé. En comparaison, ce pourcentage s’élève à 12 % en 2014.
159. Compte tenu de ces inquiétudes, la Section Communications de l’ITC a mis l’accent sur les questions de communication interne dans son planification et dans ses activités. La Stratégie de communication interne de l’ITC, lancée en février 2013, a abouti au lancement d’un bulletin d’information mensuel. Des forums de discussion ont été introduits pour améliorer les communications bilatérales. La stratégie contient une analyse détaillée du retour du personnel sur les communications internes56 et montre un net changement, allant d’un modèle réactif vers un modèle proactif de diffusion des informations pertinentes en interne.
160. Les entretiens menés à la fin 2013 ont également fait état d’un optimisme prudent mais renouvelé au sein du personnel concernant les communications internes. En effet, le personnel a indiqué avoir le sentiment d’une plus grande ouverture, et de l’absence d’une culture du blâme sous la nouvelle direction.
2.2.8 Liens inter organisations (B8)
Rôle des partenariats, coentreprises et réseaux
161. L’équipe d’évaluation a identifié le besoin de clarifier les partenariats avec les organisations de tutelle (OMC et CNUCED) mais aussi d’explorer de nouvelles opportunités de partenariat en vue de la pérennité et de la maximisation des résultats. L’audit du BSCI de 2007 a fait état du besoin de clarifier les relations de l’ITC avec l’OMC et la CNUCED, afin de maximiser son efficience et son efficacité.
56 Stratégie de communication interne, 2013.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 50
162. En conséquence, un Groupe de ressources et partenariats a été créé en 2007, dans le cadre du processus de gestion du changement. Ce groupe avait pour principal objectif de développer des partenariats stratégiques et d’améliorer les capacités de l’ITC de mobilier des ressources additionnelles. Cependant, étant donné les autres pressions conséquentes au processus de gestion du changement, les efforts dans ce sens ont fini par être reportés.
163. Une Initiative sur les partenariats stratégiques – également dans le cadre du processus de gestion du changement – avait pour mandat spécifique :
• De se concentrer sur la collaboration passée et future de l’ITC avec les agences de l’ONU, et d’explorer des nouvelles opportunités de partenariat ;
• D’analyser le rôle de l’ITC dans le processus « Une ONU » ; et
• De proposer des manières d’accroître la visibilité de l’ITC au sein du système de l’ONU à travers la participation au programme Une ONU, la collaboration passée et future de l’ITC avec les agences, les fonds et programmes de l’ONU, et d’explorer de nouvelles opportunités de partenariats57.
Encadré 7 : Exemples de partenariats de l’ITC 2006-2012
Suite à une suggestion de l’ITC, l’équipe d’évaluation a ajouté au présent rapport final la liste suivante de collaborations et partenariats de l’ITC au cours de la période, à l’exception des partenariats avec ses bénéficiaires. Loin d’être exhaustifs, les exemples suivants, tirés des rapports annuels et autres documents de l’ITC, donnent un aperçu de l’éventail des relations de travail de l’ITC. Système de l’ONU / organisations internationales Depuis 2006, l’ITC a multiplié ses relations de travail avec plusieurs agences du système de l’ONU. Parmi ces dernières : des programmes conjoints mis en œuvre avec l’ONUDI et l’OMPI au Bangladesh, au Pakistan, au Sri Lanka et en Afrique de l’Ouest en 2007 ; la collaboration entre l’OMPI et l’ITC dans le cadre du Forum des Caraïbes visant à évaluer le potentiel d’exportation des produits des industries créatives dans les pays des Caraïbes ; la collaboration avec l’ONUDI et le WCU dans le cadre du programme PACIR en Côte d’Ivoire (2010-2014) ; la collaboration avec la CNUCED, l’ONUDI, et l’OIT en 2010 pour l’amélioration des opportunités de revenu pour les groupes désavantagés au Viet Nam (y compris la FAO), et en 2012 au sein du groupe SECO-CIR dans le domaine de la réduction de la pauvreté à travers l’exportation en République populaire démocratique lao et en République-Unie de Tanzanie. Le programme multisectoriel inter régional axé sur les matières premières agricoles dans les pays de l’ACP (AAACP), lequel représente un effort considérable pour accroître la cohérence et les synergies au niveau des systèmes entre les organisations ayant différentes expertise, a été lancé en 2007 et mis en œuvre conjointement par la CNUCED, la FAO, l’ONUDI et le CFC. Dans le cadre du Programme spécial des Nations Unies pour les pays d’Asie centrale (SPECA), l’ITC a assuré la participation et la contribution effective du secteur privé de cinq pays d’Asie centrale à la première Conférence ministérielle pour la mise en place de la Feuille de route des pays de l’APC, en étroite collaboration notamment avec la CENUE, le PNUD et l’ITFC. L’ITC a également renforcé sa collaboration avec des Commissions régionales de l’ONU, en particulier à travers un protocole d’accord signé avec l’ECA (2006) et l’Union africaine (2007). L’ITC a également créé des partenariats avec d’autres organisations internationales telles que
57 Examen du Rapport 2006 sur la gestion du changement.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 51
l’ISO et la Banque mondiale, surtout dans les domaines de l’accès aux données commerciales et sur le marché pour les pays en développement, à travers la création du World Integrated Trade Solution/Market Assess Map (WITS/MAcMap) en 2010. Organisations bilatérales et régionales L’ITC a progressivement intensifié sa collaboration avec les agences du développement bilatérales et les organisations nationales, dépassant dans certains cas la relation donateur-agence d’exécution. Le partenariat avec le CBI, déjà bien consolidé, s’est renforcé depuis 2009, suite au lancement du programme NTF II et à la collaboration dans la création de la nouvelle plateforme d’informations sur le marché du CBI, qui a abouti en 2012 à l’intégration à la plateforme des données du TradeMap de l’ITC et des Réponses et solutions aux questions sur l’intelligence de marché (ASQ). Parmi ses autres domaines de coopération se trouvent le partage de connaissances et d’expériences dans la gestion de programmes d’envergure, et dans la création de systèmes efficaces de mesure de l’impact et, dans le cadre du programme APC, l’étalonnage des normes, les guides sur la prise de décision à l’attention des exportateurs, et le renforcement des capacités liées aux normes. L’ITC a collaboré activement avec le DFID dans des programmes d’envergure, tels que Femmes et commerce et le programme sur les mesures non tarifaires (MNT). L’organisation a également établi des partenariats avec les organisations suivantes : la Coopération allemande au développement (GIZ), dans le cadre du programme pour le commerce sur la biodiversité au Pérou (2011) ; le Secrétariat d’État suisse à l’économie (SECO), dans le cadre du groupe SECO-CIR ; l’Agence australienne pour le développement international (AusAid), à travers les interventions régionales dans la région Asie-Pacifique en 2009 et 2010, axées entre autres sur les femmes entrepreneures des Nations des Îles du Pacific, en collaboration avec la Banque mondiale et le SFI. Le Canada a apporté son soutien à d’importants programmes tels que le Programme de renforcement des capacités commerciales des pays arabes (EnACT) dans cinq pays arabes, et le PACCIA II (lancé en 2008), le programme le plus ambitieux de l’ITC au niveau régional, qui a abouti à la création de partenariats avec les principales communautés économiques régionales afin d’améliorer le commerce intra et inter régional. Le PACCIA II est également important, car il a servi de moteur au développement du Conseil des entreprises du COMESA, engagé dans le dialogue public-privé avec les principales IAC de la région ; le Conseil a ouvert la voie à une future collaboration entre l’ITC et les organisations économiques régionales en Afrique, dont la CEDEAO et la CEEAC. Dans le cadre d’importants partenariats avec les groupements / organisations économiques régionales, l’ITC a signé en 2008 un protocole d’accord avec la Corporation internationale islamique du financement du commerce (CIIFC) afin d’accroitre le commerce entre les pays islamiques, principalement dans les domaines du financement du commerce, du renforcement des capacités d’exportation, et de la promotion parmi les membres de l’Organisation de la conférence islamique. La collaboration dans les domaines du commerce et de la finance a également impliqué la Banque de développement islamique (2007) et l’Association des institutions de financement du développement d’Asie et du Pacifique (ADFIAP) avec l’Institut du commerce et du développement à Bangkok en 2010.
164. Au moment d’évaluer les accomplissements de la période en termes de partenariats, il est bien sûr crucial de garder à l’esprit que par définition, l’établissement de partenariats solides dépend de l’échange suffisant de connaissances, de l’ouverture, de l’intérêt réciproque et de la capacité d’engagement des différentes parties impliqués. Les partenariats en cours d’élaboration seront façonnés par ces mêmes facteurs. Dans de nombreux cas de partenariats potentiels, il faut reconnaitre que les bénéfices du partenariat en question sont simplement balayés par une méconnaissance mutuelle et/ou des intérêts institutionnels particuliers, surtout dans les situations de concurrence pour des ressources limitées.
165. Cependant, le domaine de l’assistance technique liée au commerce est en fait l’un des domaines où des mécanismes importants, peut-être uniques, visant à encourager les partenariats, ont été créés en la forme du Cadre intégré renforcé (CIR) pour
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 52
l’Assistance technique liée au commerce aux pays les moins avancés, et du Fonds pour l’application des normes et le développement du commerce (STDF), structures multi donateurs chapeautées par l’OMC. Ces initiatives, et en particulier le CIR, ont été façonnées et peaufinées avec le temps pour promouvoir activement les partenariats dans leurs domaines. Parmi leurs membres figurent les agences les plus importantes et les donateurs. Elles sont dotées de petits secrétariats chargés de travailler de manière indépendante avec les pays partenaires afin de garantir les meilleurs services adaptés à leurs besoins. Étant donné que ces mécanismes se sont développés et ont gagné de l’essor durant la période de cette évaluation, il convient de souligner que l’ITC a été un partenaire actif – et très apprécié – dans les deux cas, mettant en œuvre des projets de catégorie 2 dans six pays jusqu’à présent dans le cadre du CIR, et dans cinq pays dans le cadre du STDF58. Il ressort de cette évaluation que ces partenariats – ainsi que le travail de l’ITC dans le cadre du Guichet 1 – représentent le témoignage le plus objectif des capacités de l’organisation à apporter une contribution dans ce domaine, à condition que son travail ne soit pas entravé par des agences institutionnelles.
166. Les partenariats avec d’autres organisations internationales – cités dans l’encadré 7 – et organismes donateurs ont été créés en grande partie, mais pas seulement, autour de projets spécifiques, où l’ITC a joué un rôle moteur ou de soutien. Ces partenariats ont été conclus notamment avec : le PNUD, l’Organisation mondiale de la propriété intellectuelle (OMPI), l’ONUDI, le Programme des Nations Unies pour l’environnement (PNUE), la Commission économique des Nations Unies pour l’Afrique (CENUA), la Commission économique des Nations Unies pour l’Europe (CENUE), l’ONU FEMMES et la Banque mondiale, la vaste palette de donateurs qui soutiennent le CCITF et autres (dans certains cas sans liens financiers), ainsi que de nombreuses associations professionnelles, institutions académiques et autres groupes. Au sens plus large, il convient de noter que l’ITC est impliqué dans le travail sur le programme de l’après 2015 avec toute une série de partenaires.
167. S’agissant des agences, fonds et programmes de l’ONU, parmi l’échantillon de projets et pays examinés par cette évaluation se trouvaient des exemples de projets de l’ITC dans lesquels l’organisation était engagée auprès de ses institutions sœurs.
168. Dans le cadre de la plupart de ces projets, l’ITC était appelé dans le cadre du Plan-cadre des Nations Unies pour l’aide au développement (PCNUAD) à fournir des petits éléments spécialisés de projets aux multiples facettes, ou à travailler en parallèle avec d’autres agences de l’ONU sur des projets communs avec une certaine régularité de communication et coordination. L’ITC est membre du Groupement inter institutions du Conseil des chefs de secrétariat des organismes des Nations Unies pour la coordination (ONU-CCS) concernant le commerce et la capacité de production, mais l’absence de l’organisation sur le terrain et peut-être de New York semble limiter sa visibilité et les possibilités de « marketing » lors de la conception et du partage d’activités de projets multi organisationnels, en dépit des espoirs d’un comportement harmonieux dans le cadre de « Une ONU ». En règle générale, il semble également que ces projets de l’ONU sont de taille modeste, de sorte que l’investissement nécessaire à l’ITC pour chercher à en faire partie ne serait pas rentable comparé aux autres opportunités où l’expertise de l’ITC est davantage reconnue et sollicitée.
169. Les relations privilégiées de l’ITC avec l’OMC et la CNUCED tiennent d’une part de leurs rôles de « tutelle » et de supervision continue, ainsi que des relations collégiales des trois agences en tant que principales agences internationales spécialisées dans le commerce et basées à Genève. Le rapport 2008-2009 du Comité des commissaires aux
58 Recherches documentaires et entretiens en groupes de discussion structurés avec les secrétariats du CIR et du STDF.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 53
comptes met l’accent sur l’année 2009 en clarifiant et définissant les partenariats de l’ITC avec ces organes. Le Secrétaire Général de la CNUCED et le Directeur général de l’OMS ont rencontré la Directrice exécutive et le personnel de la direction de l’ITC à l’époque, afin de définir les priorités à court et moyen termes. (Un exercice similaire a été fait avec la Banque mondiale, lequel a abouti à un accord sur les objectifs).
170. Durant la période, les principaux domaines de collaboration entre les trois agences comprenaient notamment :
• La consultation et la coopération dans le cadre du programme d’Aide pour le commerce, dont des échanges à haut niveau et plus récemment la mise en œuvre de l’Accord sur la facilitation des échanges de l’OMC ;
• Des contributions régulières de la direction de l’OMC et de la CNUCED à travers leur participation dans la gouvernance et la planification, au Comité de supervision de l’ITC et certains comités de sélection du personnel ;
• La répartition des tâches dans le cadre du suivi des progrès vers l’OMD-8 (partenariat pour le développement). Le suivi vise à fournir des données sur les indicateurs d’accès aux marchés pour les PMA ;
• La collaboration dans le travail sur les MNT ; – avant 2010, la CNUCED, l’OMC et l’ITC avaient établi conjointement la nouvelle classification internationale des MNT dans le cadre de l’Équipe d’appui multi organisations (MAST) réunissant un total de 8 organisations internationales. De plus, l’ITC et la CNUCED ont collaboré dans la mise en œuvre des enquêtes pilotes qui ont permis de tester et d’affiner la classification, et – depuis 2010, les deux organisations collaborent dans la récolte de données sur les MNT, qui sont ensuite mises à disposition sur les bases de données de l’ITC (MacMap) et de la CNUCED (TRAINS) ;
• La coproduction des Profils tarifaires mondiaux annuels ;
• Un protocole d’accord en 2011 entre la CNUCED, la Banque mondiale et la Banque africaine de développement (BAD) pour fournir un accès aux données sur le marché via l’application Market Access Map et la solution commerciale intégrée de la Banque mondiale (Integrated Trade Solution) ;
• Un programme conjoint OMC/ITC sur les capacités commerciales des PMA accédant ;
• Le programme Empretec et l’institut virtuel de la CNUCED (178 bénéficiaires en 2011, 124 bénéficiaires formés en 2012) ;
• Les contributions au Projet d’analyse du commerce mondial (GTAP) ; et
• Le travail commun concernant l’Organisation internationale de normalisation.
171. Globalement, l’OMC et la CNUCED ont naturellement des programmes spécialisés de support technique dans leurs domaines d’activité, suivant en général une division logique de travail comparable à celle de l’ITC, selon leurs fonctions premières et clientèles généralement représentées par l’ITC dans le diagramme connu des Rapports annuels de l’ITC (voir le schéma 3 ci-dessous). Comme indiqué dès 2006, il y a inévitablement certains domaines qui se chevauchent, particulièrement là où le travail pratique de l’ITC pour soutenir les exportations conduit à d’importantes orientations politiques. Selon cette évaluation, les institutions devraient avoir la capacité de gérer ces frontières de manière productive. Dans relativement peu de cas, l’ITC et la CNUCED – qui sont contraints de dépendre de la mobilisation des ressources pour les projets d’assistance technique – se font concurrence pour un tel appui. La conclusion de l’Évaluation est qu’une certaine concurrence transparente est saine, comme c’est le cas pour les échanges, offrant des options en matière de qualité et de prix aux bénéficiaires et donateurs.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 54
Illustration 3 : Travailler ensemble – ITC, OMC and CNUCED
172. D’autres partenariats stratégiques actuels, à différents niveaux, sont détaillés dans d’autres points de ce Rapport, tels que :
• Les relations avec les donateurs allant du niveau stratégique, via une participation au niveau du JAG, au niveau des projets au sein du Guichet 2 et du Guichet 1, à un niveau plus large des programmes.
• Le réseau unique d’IAC partenaires de l’ITC, où une étude a été réalisé en 2007, et a contribué à jeter les bases d’un exercice collaboratif ultérieur, quelque peu prolongé mais finalement bien reconnu en matière de benchmarking et d’amélioration de la performance des Organisations de promotion du commerce (OPC).
• À ce jour, le dialogue et l’engagement au niveau national ont été surtout axés sur un niveau d’imputation directe des dépenses au budget des projets auxquels elles se rapportent59, avec des rapports annuels et autres documents publics citant des exemples de partenariats formés via des projets comme avec le Conseil de développement horticole en Tanzanie. Cela signifiait nécessairement certains chevauchements et doublons dans le dialogue et une approche d’imputation directe des dépenses au budget des projets auxquels elles se rapportent plutôt qu’une approche stratégique. L’ITC a reconnu que ce problème était une lacune et tente actuellement de changer le dialogue et de mettre au point une stratégie au niveau national en amont. L’exercice Évaluation des besoins et conception de projets (NAPD) dans les pays pilotes en est le point de départ, et aussi une tentative de combiner dans un seul cadre les nombreux outils d’analyse et de diagnostic de l’ITC.
• Les partenariats avec les communautés économiques régionales ont également pris plus d’importance. Le Rapport annuel 2011 met l’accent sur ces partenariats, par exemple via des initiatives à grande échelle comme le PACCIA II, dont l’évaluation à mi-parcours a montré que le programme a « renforcé les capacités des communautés économiques régionales (CER) à soutenir le développement commercial et les institutions d’appui au commerce (IAC) ». De façon plus générale et au niveau régional, le Rapport annuel 2012 met également l’accent sur le renforcement des partenariats intersectoriels qui soutiennent le secteur du cuir et les conseils d’entreprises dans la région du Marché commun de l’Afrique orientale et australe (COMESA). Toutefois, il semble qu’il n’y ait pas encore d’approche stratégique institutionnelle définie sur les questions comment, où, et pourquoi l’ITC
59 L’une des plus importantes exceptions serait en Côte d’Ivoire, où la responsabilité de l’ITC pour la plus grande part du PACIR, un programme pluriannuel d’appui commercial intégré de l’UE, lui a permis de tester une approche plus intégrée, faisant appel à la plupart de ses produits et services.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 55
devrait collaborer avec les CER, quels sont les points de départ, et de savoir si les approches doivent être différenciées (et comment) pour différentes régions.
Relations clientèle
173. L’ITC a longtemps eu une certaine compréhension du besoin de systématiser et de conserver ses registres de clients. En 2007, un système de gestion de la relation client a été mis en place, mais a ensuite été interrompu du fait du temps consacré à d’autres priorités60. De juillet à décembre 2009, les réunions d’évaluation des besoins ont eu lieu avec le personnel de l’ITC, et des travaux préparatoires ont été entrepris en 201061.
174. Une interruption est ensuite survenue jusqu’en 2011, lorsqu’un contrat a été signé et que 50 000 premiers contacts issus de 40 bases de données internes ont été standardisés, catégorisés et déplacés vers la nouvelle base de données de gestion de la relation clients (GRC). En 2012, la phase 2 – fonctionnalité – a été amorcée, avec 30 000 contacts supplémentaires téléchargés et une première session de formation du personnel effectuée pour soutenir le système62. Le déploiement complet a ensuite eu lieu en 2013, avec une seconde session de formation du personnel et une programmation du système pour alimenter en données le portail du benchmarking, le portail de la GAR et le calendrier des événements de l’ITC. Le système GRC a été officiellement lancé en juillet 2013.
175. L’actuelle base de données GRC enregistre des données dans trois domaines : la gestion des événements, les rapports institutionnels, et l’intégration des données (cela comprend l’enregistrement de rapports de données pour les rapports institutionnels, y compris la GAR, le SIG et les contributions en nature). Elle a coûté à l’ITC $E.-U. 150 000 en 2013, somme à laquelle le personnel de direction s’est engagé annuellement. Pour 2014, l’accent est mis sur le développement d’une infrastructure d’appui viable (tels que des points focaux de la section GRC, une assistance technique et la maintenance), et le déploiement avec succès d’une nouvelle interface en février 2014.
176. La base de données GRC contient actuellement les adresses et coordonnées de près de 80 000 contacts de l’ITC, particulièrement au niveau des pays. Les données peuvent être analysées dans de nombreux domaines pour soutenir la prise de contact et la collaboration avec les bénéficiaires au niveau national. Le système a clairement beaucoup de potentiel à condition qu’il soit bien utilisé et systématisé, en particulier pour soutenir la rationalisation des contacts avec les bénéficiaires. Mais actuellement, il n’est pas obligatoire pour le personnel d’enregistrer des dossiers à son retour de mission du terrain, et les membres du personnel ont fait observer que certaines informations étaient clairement obsolètes. Le personnel a également estimé que le système constituait une exigence relativement importante pour les responsables de projet qui ont déjà de lourdes charges administratives. Bien que ces questions soient actuellement abordées, c’est une course que de maintenir la crédibilité et l’utilité essentielles du système pour qu’il puisse continuer à exister.
177. L’Évaluation elle-même avait besoin, et donc l’opportunité, de tester le système GRC début 2014, en tant que ressource logique pour trouver un large échantillon d’anciens clients et contacts de l’ITC qui seraient invités à participer aux enquêtes de l’Évaluation. En partie, l’équipe d’évaluation a également eu recours à cette source dans l’espoir que cela puisse combler les importantes lacunes restantes dans les points de contact pour les anciens bénéficiaires, après une recherche dans les dossiers de projets et les missions pays. Alors que le bureau de l’ITC responsable de la GRC, l’EMU, et les autres
60 Rapport 2009 sur la gestion du changement. 61 Rapport 2013 sur l’état d’avancement de la GRC/Plan pour 2014. 62 Ibid.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 56
ont été très coopératif et fait des efforts considérables pour que le système fonctionne à cet effet, les préoccupations indiquées ci-dessus qui ont été exprimées par le personnel ont été pleinement confirmées, et l’équipe d’évaluation a pu constater que ce n’était pas encore une ressource utile à ces fins. Les informations antérieures à 2012 sont inégales, mal classées et peu disséminées, et l’expérience a clairement montré que des efforts importants seront nécessaires pour préparer et motiver le personnel à déployer les efforts nécessaires pour créer un « cercle vertueux » fournissant constamment des informations de grande qualité, ce qui motivera son utilisation et son alimentation continue en informations actualisées selon les besoins.
178. Lors de la réunion 2012 du JAG, Pascal Lamy a déclaré que « l’avantage comparatif de l’ITC, à savoir son vaste réseau de producteurs, fournisseurs et entrepreneurs, peut être utilisé pour rassembler davantage d’informations de meilleure qualité sur les contraintes auxquelles sont confrontées les PME et les mesures prioritaires devant être prises pour mieux les intégrer aux chaînes d’approvisionnement » 63 . Une des conclusions centrales de cette Évaluation est que – étant donné les caractéristiques distinctives des activités de l’ITC et en particulier ses forces relatives spécifiques dans ses contacts avec les IAC et exportateurs – une base de travail plus efficace permettant d’avoir accès à ces contacts constitue l’un des atouts les plus essentiels de l’ITC. Recommandation spécifique : Créer et entretenir le système de Gestion de la relation clients (GRC) de l’ITC n’est pas un fardeau administratif, mais un besoin essentiel pour son avenir et pour la quasi-totalité de ses activités individuelles. Cela n’est pas seulement, ni essentiellement, une question méritant l’attention de la direction de l’ITC ; elle mérite tout autant l’attention des responsables de projet, qui en vérité consacrent du temps et de l’énergie à réunir les éléments nécessaires et ensuite utilisent la ressource GRC pour offrir un suivi plus systématique et une plus grande durabilité aux contributions de l’ITC. Il s’agit également d’une préoccupation des membres et soutiens de l’ITC, qui devront accorder le temps et les efforts nécessaires à ce travail minutieux mais vital, qui sera bénéfique à tous.
2.3 Quelle est la motivation organisationnelle de l’ITC pour remplir efficacement sa mission, et comment a-t-elle évolué depuis 2006 ? (C)
2.3.1 Vision et mission (C1)
Vision et clarté des objectifs
179. L’ITC manquait d’une vision et d’une mission clairement définies jusqu’après l’Évaluation de 2006, qui a constaté que l’ITC était composé de « la somme de ses parties ». Une grande partie de l’année 2007 a donc été consacrée par le personnel de direction de l’ITC à l’élaboration de la Vision de l’organisation : Le partenaire du développement pour le succès des exportations. Une marque associée – « Des exportations pour un développement durable » – a également été créée.
180. L’actuel énoncé de la mission, des valeurs et de l’approche stratégique de l’ITC est clair, succinct et lié à son mandat, et libellé comme suit64 :
63 Rapport 2012 du JAG, p.6. 64 Rapport 2009 sur la gestion du changement.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 57
Tableau 2 : Mission, valeurs et approche stratégique de l’ITC
Mission
L’ITC permet la réussite des exportations des petites entreprises dans les pays en développement ou en transition, en fournissant, avec ses partenaires, des solutions durables et inclusives pour le développement des échanges, pour le secteur privé, les institutions d’appui au commerce et les responsables politiques.
Valeurs Vision, intégrité, excellence, pragmatisme, réactivité
Approche stratégique De un à un à plusieurs.
181. Le Plan stratégique 2009-2012 a reflété l’importance de communiquer la Vision à l’extérieur de l’organisation : « Une amélioration de la communication jouera un rôle de plus en plus important dans la réalisation des projets et la sensibilisation à l’expérience de l’ITC et de ses homologues. La tâche principale d’une nouvelle unité sera de soutenir les divisions pour qu’elles donnent vie à notre marque « Des exportations pour un développement durable ».
182. La communication a donc été un axe principal des efforts de l’ITC ces dernières années, avec sa vision et sa marque « Des exportations pour un développement durable ». Un rapport sur le marketing et la communication a été rédigé (à partir d’une analyse SWOT – forces, faiblesses, opportunités, menaces – effectuée par des consultants) dans le cadre du processus de transition après 2006. La Section Communications a été restructurée, avec par exemple les fonctions Internet et production relevant de cette dernière, en sus d’un poste de Rédacteur pourvu d’un nouveau rôle. Des fonds issus du budget ordinaire et certains fonds d’appui extrabudgétaires ont été mis à disposition.
183. La Stratégie de communication 2007 était axée sur le regroupement des fonctions de plaidoyer, développement stratégique et communication en une seule équipe, ainsi que sur la construction d’une plateforme de communication pour intégrer le site Internet, les événements, les publications, les conférences et les relations publiques. Les résultats sont notamment65 :
• Une stratégie Internet a également été élaborée en 2009, avec le programme associé de développement de l’Internet d’une durée de trois ans commencé en 2009 ;
• La qualité des Rapports annuels s’est améliorée en termes de communication, avec ceux de 2007-2013 qui se concentrent manifestement sur les « bonnes histoires », ainsi que les rapports en fonction des objectifs ;
• L’accent a surtout été mis sur les événements fortement médiatisés en tant que plateformes de communication, une priorité de la Directrice exécutive précédente ;
• Six nouveaux sites Internet ont été lancés, ainsi qu’une version optimisée pour les téléphones mobiles du principal site de l’ITC (dont le nombre de pages consultées a augmenté de 45 % sur l’année 2012) ;
65 Informations fournies par la Section Communications, novembre 2013.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 58
• Twitter, Facebook et LinkedIn sont désormais également utilisés ;
• Sept livres et 21 documents techniques ont été publiés en 2013, et plus de 300 nouveaux articles et communiqués de presse rédigés (trois fois plus qu’en 2011) ;
• Trois à quatre « faits marquants de l’Internet » sont publiés chaque semaine ; et
• Le fait de tirer pleinement parti du potentiel d’innovation de la communication a suscité une attention nouvelle à l’échelle internationale sur les possibilités de commerce et développement, plus particulièrement l’Initiative de mode éthique, les efforts connexes pour sensibiliser et promouvoir plus d’opportunités pour les femmes dans le commerce, et un travail pionnier direct avec les entreprises pour identifier les mesures non tarifaires spécifiques qui affectent le commerce.
184. La Section Communications et événements est dotée d’un personnel suffisant et compétent, avec 15 personnes en place à la fin de 2013, quoique soutenue par des ressources vulnérables – fonds extrabudgétaires, personnel temporaire et consultants. En outre, le Responsable de cette section a seulement été recruté en 2014 (après la création de la section dans le cadre du processus de gestion du changement). L’ensemble des documents de communication produits et examinés par l’équipe d’évaluation sont de grande qualité professionnelle, et reflètent clairement la vision et la mission de l’ITC. L’image d’une organisation avec une vision et une mission cohérentes, etc. – et qui est « plus que la somme de ses parties » – est donc promue de manière efficace et professionnelle – au moins au niveau des entreprises. Les nouveaux Arguments de soutien sont également des moyens plus puissants pour communiquer la vision et la mission de l’ITC aux donateurs et donateurs potentiels.
185. Toutefois, les résultats d’une meilleure transmission de la vision et mission de l’ITC risquent d’être limités par le fait qu’aucune « série » définie d’offres de l’ITC en matière de produits/services n’est disponible à l’intérieur ou à l’extérieur de l’organisation, et les experts de l’ITC ont du mal à suivre les projets pour lesquels ils disposent d’un appui aux faibles capacités pour envisager davantage de perspectives, lorsqu’il faudrait trouver plus de fonds pour financer les projets. Actuellement, les bénéficiaires et partenaires ne peuvent pas consulter la liste des services de l’ITC sur son site Internet, ou y avoir accès via son personnel. Ce dernier ne peut pas non plus communiquer aux partenaires ce que l’organisation propose et comment cela serait soutenu. Dans son échantillon de projets et programmes, l’équipe d’évaluation a trouvé plusieurs exemples de demandes de renseignements, voire même des demandes spécifiques de l’engagement de l’ITC, pour lesquelles il n’y a eu aucune réponse. Ainsi, le risque est que l’efficacité de la communication de la vision et de la mission soit freinée par un manque d’information de fond, facilement accessible, ou une capacité insuffisante de suivi, et que l’ITC soit principalement perçu comme un bon communicateur, mais plus limité en termes de réalisations. Recommandation spécifique : La communication efficace de la vision et de la mission de l’ITC doit désormais être étayée par des informations facilement accessibles et crédibles sur les résultats obtenus à travers les programmes de l’organisation, et non seulement par quelques exemples d’histoires choisies de réussite.
186. En ce qui concerne le propre personnel de l’ITC : Selon l’enquête66 effectuée auprès du personnel en 2012, 74 % du personnel étaient « plutôt d’accord / d’accord / tout à fait d’accord » avec la proposition « Les objectifs de l’ITC sont clairement définis », s’accordant dans l’ensemble sur la clarté de la vision et de la mission de l’ITC, mais exprimant a) des préoccupations à propos de son rapport concret à leur travail au niveau des projets, et b) un manque de confiance dans l’organisation et de reconnaissance des « valeurs » de l’ITC. Sur ce dernier point, beaucoup ont estimé que de manière général
66 Dalberg, 2012.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 59
elles ne s’étaient pas reflétées dans le comportement de la direction envers le personnel. En comparaison, ce pourcentage s’élevait à 85 % (« d’accord / tout à fait d’accord ») en 201467.
2.3.2 Culture et incitations (C2)
187. Les caractéristiques, incitations et aspects clés de la culture organisationnelle de l’ITC identifiés par les parties prenantes lors des recherches et entretiens de l’équipe d’évaluation constituent les points développés ci-dessous.
188. Une culture du pragmatisme où on accorde plus d’importance à « l’action » qu’à l’apprentissage ou au développement des capacités à long terme. Les bénéficiaires étaient généralement satisfaits de l’expertise et du soutien aux projets de l’ITC, mais ont très souvent eu le sentiment d’être délaissés à long terme. Certains interlocuteurs se sont demandés dans quelle mesure l’ITC apprécie, encourage et tire réellement parti du capital intellectuel – en particulier par rapport à l’environnement mondial toujours changeant de l’Aide pour le commerce. Une « plateforme intellectuelle » a été citée comme un exemple positif – un groupe de travail sur la compétitivité des petites et moyennes entreprises (PME) composé de huit chefs de section – mais dans l’ensemble, le personnel et les interlocuteurs externes ont eu le sentiment que la mobilisation et la distribution de fonds étaient beaucoup plus valorisées que la création et le déploiement du capital intellectuel à plus long terme.
189. Une culture d’imputation directe des dépenses au budget des projets auxquels elles se rapportent – où des efforts considérables ont été déployés pour transcender « le caractère artisanal » via des réformes institutionnelles, mais où les pratiques opérationnelles sont à la traîne par rapport aux réformes institutionnelles de plus haut niveau mises en œuvre. Alors que l’orientation vers des programmes de plus grande envergure reflète, de l’avis d’un grand nombre de personnes, une trajectoire positive, le projet en tant que principale « unité d’analyse » demeure fondamental.
190. Une culture où la priorité est donnée aux aspects financiers. De nombreux membres du personnel avaient le sentiment que les principales incitations au niveau des projets sont en grande partie axées autour de la finance, et particulièrement la mobilisation et la distribution de ressources. De nombreux membres du personnel ont exprimé leurs inquiétudes sur le fait que le personnel et les sections étaient finalement jugés sur la mobilisation des donateurs – limitant en cela le personnel d’encadrement dans sa volonté et capacité à détecter et à prendre des risques.
191. Une culture fondée sur la conformité et peu encline aux risques. De nombreux membres du personnel avaient le sentiment que, largement du fait de son identité onusienne et d’une culture de gestion antérieure, l’institution n’a pas, ces dernières années, fournit un environnement sûr et favorable à la prise et à la gestion de risques, comme le préfèrerait la nature du travail de l’ITC. La culture organisationnelle était considérée comme une culture appliquant les règles, plutôt qu’une culture soutenant la prise de risques mesurés et fournissant des moyens de protection contre ces derniers.
192. Une culture de communication externe. Communiquer un message fort fait désormais partie du mode opératoire de l’ITC, en partie du fait de l’environnement concurrentiel au sein de l’ATLC. Cela nécessite cependant d’être associé à des offres de services définies et identifiables par les bénéficiaires, qui doivent être accessibles, et à l’obtention de résultats significatifs, avérés et clairs.
67 Voir également la partie « Efficacité » ci-dessous, sur la GAR, concernant l’adaptation de l’orientation stratégique et des systèmes internes visant à réaliser la vision de l’ITC.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 60
193. Une culture fermée. Certains interlocuteurs externes avaient le sentiment que, au-delà de ses « messages astucieux », l’ITC est en réalité très fermée en comparaison de la CNUCED et de l’OMC. On a cité comme exemples l’absence de points de contact individuels définis pour les missions ; l’absence d’une liste claire de produits et de services, et facilement accessible ; le manque de transparence dans les missions pays, qui ont parfois lieu sans que les représentants pertinents basés à Genève en aient connaissance, ce qui signifie qu’ils ne peuvent pas prendre part à la discussion avec les parties prenantes dans le pays.
2.4 Quelle est la performance organisationnelle de l’ITC en termes de réalisation de son mandat, et comment a-t-elle changé depuis 2006 ? (D)
194. De toute évidence, plusieurs des sujets abordés dans cette partie de la Matrice sont également traités en profondeur autour d’autres sujets relatifs à l’organisation et à la gestion, et en particulier dans les chapitres présentant les éléments de preuve rassemblés dans l’analyse d’exemples de portefeuilles de projets et de missions pays. Néanmoins, une synthèse de plusieurs de ces questions au niveau de l’organisation est utile.
2.4.1 Efficacité (D1)
Qualité et rôle du cadre institutionnel de résultats
195. L’architecture et les systèmes de résultats de l’ITC ont été les principaux axes de ses efforts depuis 2008, se conformant aux conclusions de l’Évaluation 2006, qui appelait l’ITC à passer d’un système d’exécution fragmenté à un modèle plus cohérent qui cherchait à être « plus que la somme de ses parties ». Toutefois, les changements au niveau de l’organisation n’ont pris significativement de l’ampleur qu’à partir de 2011.
196. En ce qui concerne l’ensemble des programmes de l’ONU, l’ITC est tenue de préparer deux ans à l’avance ses Cadres stratégiques pour l’exercice biennal de l’ONU. Ces Cadres stratégiques sont ensuite examinés par le CPC de l’ONU, puis par le Cinquième Comité de l’AGNU à New York. Dans ce cadre, l’ITC élabore ses propres cadres de résultats, reflétés notamment dans ses Plans stratégiques, sur lesquels le JAG est consulté. Par exemple, les Indicateurs corporatifs 2011-2013 ont été élaborés en 2009, et sont divisés en trois groupes reflétant les principaux résultats des projets et programmes de l’ITC de l’époque. La série suivante d’indicateurs corporatifs (2014-16) a été soumise au JAG à l’été 2012, puis au CPC à l’automne 2012 ; et les nouveaux indicateurs pour l’exercice biennal 2016-2017 ont été soumis au début de l’année 2014.
197. Le système biennal de l’ONU a présenté des difficultés pour l’ITC, étant donné le décalage entre l’élaboration des indicateurs et cibles, et les écarts ultérieurs inévitables dans le financement réalisé. Le financement de l’ITC se fait relativement au dernier moment, ce qui signifie que sa distribution a été par le passé décalée par rapport aux objectifs mentionnés dans le Cadre stratégique. Cela a entraîné des écarts importants de performance par rapport aux objectifs. L’exemple suivant est tiré du Rapport annuel 2011 :
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 61
Tableau 3 : Indicateurs de performance, 2011
Indicateur de performance Objectif
2010-2011 Performance
Augmentation du nombre d’IAC ayant vu leur classement s’améliorer dans le système d’analyse comparative ITC-IAC, grâce à l’appui de l’ITC.
18 137
Augmentation du nombre d’entreprises prêtes à exporter, grâce aux formations, directes et indirectes, de l’ITC, axées sur la préparation à l’exportation.
990 1700
Augmentation du nombre de réseaux nationaux ayant généré des activités liées à un système commercial multilatéral, grâce au soutien de l’ITC, pour permettre aux décideurs de comprendre les besoins commerciaux et de créer un environnement propice aux affaires.
294 113
198. Étant confronté à des problèmes de définition et de validation, cela a suscité certaines inquiétudes quant à la rigueur des résultats compilés68.
199. Suite à l’Évaluation 2006, et aux appels successifs du JAG pour une orientation plus axée sur les résultats, l’ITC a commencé à partir de 2009 à modifier ses objectifs et indicateurs institutionnels dans le cadre d’une orientation plus axée sur les résultats. Les objectifs et indicateurs 2009/2010 reflètent une orientation vers une présentation de rapports au niveau des produits, par opposition aux intrants, bien que le Plan stratégique 2010-2013 ait souligné « un rapport annuel axé sur les produits » comme un objectif organisationnel plutôt qu’une orientation axée sur les résultats.
200. Toutefois, le JAG a poursuivi ses pressions, avec des comptes rendus de réunions depuis 2008 demandant une orientation toujours plus axée sur les résultats. L’ITC a fait preuve d’anticipation, avec un exercice en 2011 pour aligner les produits au niveau des projets avec le cadre logique institutionnel du Plan stratégique. Il en a résulté un alignement des produits, des résultats et des indicateurs, avec l’ensemble de ces éléments nivelant par le haut un cadre logique institutionnel69. Le Plan opérationnel 2011 a reflété ce changement, citant « l’approfondissement de la culture de la GAR et de nouveaux outils de suivi de la performance » comme l’une des trois priorités opérationnelles.
201. Ensuite, le Plan stratégique 2012-2015 subséquent comprend « la réalisation de la GAR au niveau de l’organisation » comme une priorité stratégique dans le cadre de l’amélioration de l’efficience institutionnelle, et indique (Partie IV) un changement vers une approche de cadre logique institutionnel afin d’être opérationnel pour l’exercice biennal 2014-2015. Il cite également un « accent mis sur les produits et l’impact » comme une mesure essentielle d’exécution des programmes.
202. Afin rendre opérationnelle cette exécution des programmes, le Plan stratégique 2012-2015 s’engage dans un premier stade de mise en œuvre, mesurant les résultats dans le cadre de chacun des quatre objectifs institutionnels (bien que l’engagement de
68 Comme indiqué dans des courriels et entretiens internes. 69 Rapport annuel 2011.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 62
présentation de rapports ne concernait que les trois premiers objectifs)70. En dépit des failles dans sa logique de résultats décrite ci-dessus, par exemple avec le lien entre les indicateurs et les objectifs, le Cadre logique institutionnel 2014-2015 a effectivement constitué un premier pas vers une approche de rapports fondés sur les résultats au niveau institutionnel.
203. En outre, avant 2012, la planification au niveau des divisions était fondée sur les projets, et s’était en grande partie séparée du processus de planification institutionnelle. Une série ponctuelle de plans collectifs a été élaborée, manquant de clarté au sujet de leurs intentions et de la disponibilité de l’engagement budgétaire. Ils n’étaient pas non plus connectés latéralement ou verticalement.
204. « Les cadres logiques de section » ont été élaborés en 2011 pour définir les produits (services) et résultats que chaque section technique fournirait pour rendre opérationnel le cadre stratégique institutionnel de l’ITC. Ils ont servi de fondement au système de GAR, et forment un élément clé du service en ligne de l’ITC pour suivre la réalisation des résultats de développement au niveau des projets. Les plans des sections ont ensuite été élaborés en 2013. Ils l’ont été en tant qu’outil de planification pour définir les objectifs, stratégies, dépenses, ressources, étapes clés et risques pour l’exercice biennal 2014-2015 (avec des plans au niveau des divisions regroupant les plans sous-jacents des sections). L’ensemble des projets d’ATLC ont ensuite été alignés sur ces plans de sections, établissant un lien évident entre les objectifs au niveau des projets et ceux au niveau institutionnel – chose qui avait été auparavant un lien manquant. Ce processus a abouti à une série d’objectifs pour l’exercice biennal 2014-2015, qui étaient bien plus fondés sur la réserve de programmes – avec toutefois les difficultés qui subsistent autour du financement tardif.
205. Un dernier aspect d’amélioration des résultats au niveau institutionnel a été l’effort important depuis 2011 pour définir l’impact. Alors que cet effort a été en grande partie orienté par les demandes du JAG, sa nécessité avait également été reconnue en interne au sein de l’ITC comme une faiblesse avant les interventions du JAG. Par exemple, le rapport 2012 du Comité des commissaires aux comptes a signalé la nécessité pour l’ITC de poursuivre ses efforts pour établir des indicateurs évaluant l’impact de ses actions sur le commerce international, et pour faire converger davantage ses réalisations prévues et les ressources allouées.
206. Concernant la question du genre, le Plan stratégique 2012-2015 et le cadre logique institutionnel associé, montrent effectivement les efforts entrepris pour intégrer cette question, mais surtout d’un point de vue de ventilation. Dans les indicateurs tels que « amélioration de la disponibilité et de l’utilisation de l’intelligence commerciale », les mesures comprennent de garantir l’accessibilité aussi bien aux hommes qu’aux femmes et de fournir une intelligence commerciale qui soit ventilée selon le sexe ; les mesures pour « améliorer les institutions et politiques d’appui au commerce » insistent sur le fait de donner la priorité aux offres de services des IAC intégrant la dimension du genre ; et pour « maximiser l’impact de l’ITC sur la compétitivité des entreprises et la performance des exportations », les mesures comprennent systématiquement le déploiement d’approches d’ATLC qui soient favorables aux entreprises appartenant à des femmes, et aux secteurs avec un nombre élevé d’emplois réservés aux femmes et d’autres avantages économiques pour ces celles-ci. Les indicateurs corporatifs 2012-2015 demandent une ventilation (ce qui constitue en soi un pas en avant pour l’ITC).
70 Le quatrième objectif (« Un commerce durable et participatif ») était limité à l’amélioration de la mesure des niveaux de référence et des résultats (les raisons citées comprennent les ressources nécessaires, les capacités de suivi et d’évaluation, les difficultés d’attribution, etc.).
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207. Conclusion spécifique : Globalement, l’ITC a réalisé d’importants efforts pour améliorer la qualité et la pertinence de son cadre institutionnel de résultats ces dernières années, et pour s’assurer qu’il reflète la réserve de projets et les questions actuelles telles que celle du genre. Bien que certaines faiblesses techniques demeurent – comme expliqué ci-dessous, une « culture de résultats » n’existe pas encore pleinement au sein de l’ITC – l’organisation a déployé des efforts considérables pour répondre aux demandes du JAG et aux autres demandes pour une meilleure définition, utilisation et qualité des résultats.
Système de la GAR et suivi/rapports sur les résultats
208. Les systèmes de Gestion axée sur les résultats de l’ITC ont été critiqués depuis 2006. Un audit du BSCI en 2007 a signalé que les politiques et procédures opérationnelles présentaient « un risque plus élevé » en partie du fait que « les rapports des programmes financés par des fonds extrabudgétaires (…) sont fondés sur des considérations financières plutôt que sur des programmes ». L’audit a également noté que les programmes comportaient des indicateurs de performance irréalistes, potentiellement non pertinents pour le résultat ou l’impact souhaités, et qui ne sont pas facilement mesurables. « [Il existe un] niveau élevé de dépendance à l’égard des partenaires pour déterminer la réussite au niveau de l’utilisateur final. »
209. Le rapport 2008 du JAG et le rapport préliminaire de 2009 reflètent également cette préoccupation, faisant remarquer que bien que la mise en place de la Gestion axée sur les résultats (GAR) ait été particulièrement appréciée, certains délégués avaient le sentiment qu’il restait encore beaucoup à faire. Il a été suggéré de travailler à l’établissement de bases de référence définies pour mesurer la performance, l’évaluation préalable des besoins, les indicateurs vérifiables, et de liens entre « les produits, les résultats et les impacts sur le développement ». Cette préoccupation concernant des résultats fiables a été également soulevée un an plus tard au sein du Comité d’évaluation conjointe, avec des courriels de l’époque qui signalent les préoccupations du personnel quant aux rapports contradictoires et les préoccupations qui en résultent pour la crédibilité de l’ITC71.
210. Un important effort institutionnel pour renforcer la GAR a été déployé au sein de l’ITC depuis 2011. En janvier 2012, une équipe de projet a été mise en place pour travailler sur l’architecture en ligne, développer des supports de formation, et élaborer et mettre en œuvre un plan de formation pour le système de GAR de l’ITC. Les principales mesures comprenaient notamment :
• Le développement du « portail de la GAR », lié au portail des projets, qui fournit la principale architecture en ligne des rapports de la GAR ;
• 60 membres du personnel formés à la GAR avant la fin de 2012, avec pour objectif d’atteindre l’ensemble du personnel pertinent avant la fin de 2013 ;
• L’ensemble des projets examinés pour la pertinence et la solidité des produits et des résultats ;
• Un module et un glossaire de la GAR sont désormais disponibles sur l’Intranet, et montre au personnel comment faire un lien vers les produits d’un projet, comment modifier les indicateurs des produits, comment faire un lien vers le résultat d’un projet, comment sélectionner et modifier les indicateurs de résultats, et comment faire un rapport sur son projet ;
71 Les exemples évoqués par le personnel comprennent les préoccupations relatives aux affirmations concernant l’impact du programme sur la mode éthique.
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• En décembre 2012, un membre du personnel a été désigné pour travailler expressément sur la maintenance du système de la GAR en ligne ; et
• Les pages Internet sur les résultats en termes de développement de l’ITC ont été mises à la disposition des membres du CCITF en mars 2013, et, après réception de leurs commentaires, ont été mises à la disposition du public et officiellement annoncées sur le site Internet de l’ITC en août 2013.
211. Alors que le système est indubitablement devenu plus solide, certaines préoccupations subsistent quant à sa mise en œuvre :
• De nombreux membres du personnel trouvent que le système actuel est contraignant et « lourd », en particulier pour les projets de plus petite envergure72 ;
• Il existe actuellement un lien faible entre la conception de projets et le portail des projets, bien que cette question soit actuellement abordée ;
• Des questions sont soulevées par le personnel quant au fait de savoir dans quelle mesure le système de la GAR reflète réellement les résultats, alors que de nombreux résultats des programmes de l’ITC sont en réalité intangibles ou indirects (tels que les bénéfices liés au dialogue politique, l’établissement de relations et l’ouverture d’un espace pour les réformes législatives). Certains membres du personnel craignent que le système de la GAR soit un outil plus adapté à la conformité institutionnelle qu’à la gestion de projets ; et
• Les circuits de retour d’information du système de la GAR sont faibles, vis-à-vis des sections et de l’apprentissage – le système semble opérer dans un vide relatif en termes d’évaluation et d’apprentissage institutionnels.
212. Conclusion spécifique : Globalement, en 2013, le système de la GAR de l’ITC était toujours en chantier : l’application des données générées dans le cadre de la GAR à la programmation a été limitée, avec une tendance à se focaliser sur les données plutôt que sur l’utilisation ; et les circuits de retour d’information du système de la GAR sont faibles, vis-à-vis des sections et de l’apprentissage73. Les constatations de l’Évaluation à partir de son examen des portefeuilles de projets confirment les progrès réalisés et les autres mesures officielles et pratiques qu’il reste à prendre. Du point de vue du projet et du terrain, la nécessité absolue consiste en un système de résultats qui est manifestement un ensemble d’outils utiles et réalisables pour l’ensemble de l’organisation et ses parties prenantes, et non pas une adjonction coûteuse ou une fin en soi.
Qualité et rôle du système d’évaluation
213. Le système d’évaluation de l’ITC a également joué un rôle significatif dans l’élaboration de mécanismes de reddition de comptes de l’institution depuis 2006. Suite à l’Évaluation 2006, comme celui-ci l’avait préconisé, la fonction Évaluation a été dotée d’un nouveau poste P4 74 et intégrée au rattachement hiérarchique institutionnel du SPPG, avec toutefois l’intention d’opérer en tant que fonction indépendante, comme l’Évaluation 2006 le recommandait. La Politique d’évaluation a été élaborée en 2008, et présente une approche claire et solide, en général conformément aux bonnes pratiques au niveau international. L’unité était aussi responsable de l’établissement des rapports du SIG.
72 Entretiens. 73 Reconnus dans les réflexions de l’ancienne Directrice exécutive. 74 Désigné à nouveau comme étant pleinement responsable de l’évaluation en 2012.
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214. Toutefois, avec d’autres axes de travail et des pressions concurrentes en cours75, la fonction n’a été entièrement opérationnelle et ses effectifs au complet que depuis 2012. Une fois le personnel au complet et en place76, les progrès furent rapides, avec un plan de travail précis élaboré pour 2012-2013, bien que les critères de sélection des programmes pour l’évaluation n’y soient pas entièrement définis ou explicites, et que le budget correspondant pour les évaluations semble relativement bas77. Des directives et modèles pour soutenir l’élaboration de termes de référence ont également été créés, et un budget de $E.-U. 211 931 a été alloué en 2012. Un rapport annuel d’évaluation a également été élaboré en 2012, qui rassemble les enseignements tirés des évaluations de programmes individuels sur l’année écoulée.
215. En 2011 et 2012, les évaluations menées portaient sur l’EnACT ; le PACCIA II ; le Programme sur le commerce, le changement climatique et l’environnement ; le Programme sur l’expansion du commerce inter régional entre la Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale (CEMAC), l’Union économique et monétaire ouest-africaine (UEMOA) et les pays francophones de la région du Mékong (OIF) ; et les évaluations du Forum mondial pour le développement des exportations (WEDF), et du Programme en faveur des communautés pauvres et du commerce (PCTP). En 2013, des évaluations de la fonction Stratégie à l’exportation de l’ITC et du NTF II ont été menées.
216. Alors que la fonction Évaluation génère actuellement une série d’évaluations solides et utiles, et les synthétise de manière appropriée pour les entreprises, la fonction n’est pas encore pleinement développée. Notamment :
• Depuis juin 2013, le responsable de l’EMU rend compte au responsable du SPPG – et non à la Directrice exécutive, comme auparavant et comme les normes du Groupe des Nations Unies pour l’évaluation (GNUE) sur la préservation de l’indépendance de l’évaluation l’exigeraient.
• Souvent, les évaluations ne peuvent pas évaluer l’optimisation ou l’efficience en raison de données financières insuffisantes. Les données financières sont disponibles mais elles ne sont pas adaptées aux résultats (pas de budgétisation axée sur les résultats) et souvent, les coûts du budget ordinaire ne sont pas disponibles78.
• Le lien entre les fonctions de suivi et d’évaluation est actuellement flou. L’EMU était auparavant (jusqu’à 2013) responsable de l’établissement des rapports du SIG et de la production du Rapport sur l’exécution des programmes, une responsabilité qui ne lui incombe plus depuis décembre 2012. Les connexions n’ont pas été rétablies, avec une absence de retour d’information et des complémentarités floues dans leurs rôles respectifs soutenant la reddition de comptes institutionnelle.
• Alors que plusieurs des éléments d’une fonction d’évaluation solide sont en place, ils ne sont souvent pas entièrement systématisés, comme la sélection des programmes pour l’évaluation, l’utilisation des meilleures pratiques et les leçons identifiées.
• La Synthèse annuelle des évaluations est potentiellement très utile pour tirer des enseignements au niveau institutionnel et pour améliorer les programmes, mais elle
75 Par exemple, selon le Rapport annuel 2010 : « Du fait de la réaffectation des ressources en 2010 à la GAR et à la gestion des grands programmes, les évaluations n’ont pas été achevées comme prévu. » 76 Un agent responsable du Suivi et de l’évaluation (P3) financé par le budget ordinaire, recruté en 2012 ; un poste d’agent responsable du Suivi et de l’évaluation (P2), financé par des fonds extrabudgétaires, a été publié et pourvu en 2014. 77 Plan de travail de l’EMU 2012. 78 Pas une question inhabituelle pour les agences.
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ne semble pas avoir été largement diffusée, et il semble que ces enseignements n’aient pas été pris en compte et diffusés par le personnel de direction.
• Le rôle de l’EMU dans la gestion des connaissances et les enseignements tirés de l’expérience n’a pas encore été clarifié, ce qui signifie que les liens depuis l’évaluation jusqu’à l’enseignement sont seulement ténus (par exemple un outil Internet).
217. Un projet révisé de politique d’évaluation pour 2013 a été ébauché mais n’a pas encore été officiellement présenté au SMC pour approbation. En partie, cela peut être imputable à un manque de clarté autour du financement des rôles d’évaluation proposés au niveau des divisions. Toutefois, la politique actuelle nécessite d’être actualisée, en particulier la formulation de liens plus clairs avec les systèmes de gestion du suivi et des connaissances de l’ITC. Recommandation spécifique : En plus de changer les canaux hiérarchiques de la fonction d’évaluation pour assurer son indépendance réelle et perçue, l’ITC doit également mettre en œuvre les pratiques suivantes pour l’évaluation :
i. Assurer des données financières suffisantes sur les programmes et projets pour une évaluation correcte ;
ii. Clarifier les responsabilités respectives et les liens complémentaires entre les fonctions d’évaluation et de suivi des projets ;
iii. Améliorer ses normes et pratiques relatives à l’auto-évaluation ; et
iv. Offrir un soutien organisationnel pour la divulgation et le suivi des résultats de l’évaluation et leur utilisation dans les systèmes de gestion de l’enseignement et des connaissances.
Gestion des connaissances
218. L’absence d’un système institutionnel formel de gestion des connaissances a été signalée en 2007 par les audits du BSCI comme présentant un risque plus élevé – « L’absence d’un système formel d’information pour la gestion de programmes et de projets peut nuire à la visibilité des projets, étant donné que cela rend plus difficile pour le personnel opérationnel de se tenir au courant des projets au sein de l’ITC ». Un audit subséquent sur la gestion des projets, mené en 2013, a souligné que peu de progrès avaient été accomplis depuis 2007 : « Les pratiques de partage des connaissances avaient besoin d’être renforcées (...) L’absence de rapports de clôture des projets a limité le potentiel de partage des connaissances, y compris le recensement et l’examen des enseignements tirés et des bonnes pratiques. »
219. D’autres rapports et audits constatent également une lacune dans le recensement et le partage systématiques des enseignements et des bonnes pratiques79, et une enquête effectuée en 2013 auprès des responsables de projets a également considéré comme une lacune la nécessité de mettre au point un système de collecte et de dissémination de l’information pendant le cycle de projet80.
220. Cependant, peu de progrès ont été réalisés pour l’instant, avec la relative inactivité de l’unique page Internet « Bonnes pratiques » et l’absence de directives fournies au personnel sur comment identifier, compiler et disséminer les enseignements tirés. L’équipe d’évaluation elle-même a éprouvé beaucoup de difficultés dans son travail pour
79 Analyse des évaluations menées en 2012 ; Rapport d’audit pour l’exercice biennal 2011-2012. 80 Atelier sur la Gestion du cycle de vie du produit, 2013.
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avoir accès aux fichiers partagés des différentes divisions, bien que l’administration de l’ITC déclare que ce n’est pas un problème en interne81.
221. Alors qu’aucune stratégie de gestion des connaissances n’a été élaborée ou planifiée, la Stratégie informatique 2014-2017 vise à : « concevoir et développer une architecture de l’information qui soutient le stockage de données, organisées autour de « salles de travail collectif », axées sur les informations stratégiques pour l’entreprise autour de pratiques professionnelles organisationnelles ; concevoir et développer un moteur de recherche institutionnel pour rendre les informations institutionnelles plus accessibles et éviter le stockage d’informations dans plusieurs dépôts de données. »
222. Toutefois, cette proposition n’a pas été accompagnée par une stratégie solide de gestion des connaissances approuvée par le SMC – ce qui signifie, en ce qui concerne le système de la GAR, que si l’architecture peut être développée, les mécanismes et systèmes institutionnels pour accéder aux connaissances, les stocker et les partager ne sont pas encore complètement en place82.
2.4.2 Efficience (D2)
Responsabilité financière et systèmes de présentation de rapports
223. L’ITC suit le Règlement financier et les Règles de gestion financière de l’ONU, et sa comptabilité et ses rapports financiers font l’objet d’un audit annuel par les Commissaires aux comptes. Les lettres de recommandation sont faites pour remédier aux faiblesses signalées en matière de contrôle.
224. L’audit du BSCI de 2007 a signalé que les systèmes de gestion financière de l’ITC présentaient « un risque plus élevé ». Par conséquent, le Plan stratégique 2010-2013 vise à améliorer les systèmes de gestion financière afin de renforcer la confiance de ses parties prenantes, et en particulier celle des donateurs. Le Plan stratégique a reconnu que l’ITC opérait dans un environnement financier complexe, recevant des fonds de sources diverses selon des calendriers différents et des modalités différentes. Il s’est engagé à « prendre diverses mesures pour améliorer ses prévisions financières, son contrôle budgétaire des projets, sa gestion de la trésorerie, et à appliquer les normes comptables internationales pour le secteur public (IPSAS). » Plus spécifiquement, il s’est engagé à :
• Améliorer ses prévisions financières et sa gestion de la trésorerie afin d’améliorer la planification à long terme ;
• Mener des études de coûts des activités de l’ITC pour lui permettre de déterminer précisément les coûts associés aux résultats escomptés sur la base de ses ressources disponibles ; et
• Poursuivre l’amélioration des processus de gestion financière avec une approche équilibrée de délégation aux sections et responsables de projets, tout en renforçant ses procédures internes de rapports et de suivi83.
225. Ainsi, les mesures mises en place consistaient notamment à :
81 « Le partage des fichiers est accessible à l’ensemble du personnel pour les informations requises au sein de l’ITC via le fichier partagé H://. » 82 L’administration de l’ITC note que les préoccupations relatives à la gestion des connaissances sont clairement reflétées dans la stratégie de revitalisation de l’Intranet lancée par la Section Communications en 2013. 83 Plan stratégique 2010-2013.
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• Déployer des efforts pour entreprendre un solide exercice de budgétisation en 2013, renforcer les prévisions financières institutionnelles à partir des prévisions budgétaires des projets ;
• Mettre en place un programme (en 2008-2009) pour améliorer l’efficience des processus administratifs de l’ITC ; et
• Mener un projet de transparence des coûts (cela a été lancé en 2010 mais seulement réalisé à titre expérimental au sein de la DPS en 2012, pour soutenir les économies d’efficience). L’initiative de transparence des coûts aurait été étendue à la Section Communications et événements en novembre 2013.
226. Le rapport 2008 du Comité des commissaires aux comptes a signalé ce qu’il considérait comme des faiblesses persistantes par rapport aux systèmes financiers de l’ITC. Notamment : des progrès insuffisants de l’ITC pour réorganiser son mode opératoire et adapter ses procédures administratives et comptables afin de les rendre compatibles avec l’utilisation des normes IPSAS ; des lacunes dans le traitement automatisé de fin d’année du SIG ; des efforts insuffisants pour augmenter le niveau de la réserve opérationnelle ; la nécessité d’élaborer une politique d’évaluation de son engagement relatif aux congés ; un plan de financement pour les prestations dues à la cessation de service ; la création de liens entre les ressources budgétaires et les résultats ; et la gestion des inventaires sur le terrain et des biens durables. Le rapport 2012 du Comité des commissaires aux comptes pour l’exercice biennal 2010-2011 indique les progrès réalisés par rapport aux recommandations issues de son rapport 2010 (exercice biennal 2008-2009) comme suit : des neuf recommandations, trois ont été pleinement mises en œuvre, quatre l’ont été partiellement et deux ne l’ont pas été. Celles concernant les systèmes financiers et qui ont été partiellement mises en œuvre étaient : l’analyse de l’impact de l’application des normes IPSAS aux procédures administratives et financières ; la poursuite des efforts afin d’augmenter le montant de la réserve opérationnelle jusqu’à ce que le niveau prescrit soit atteint ; l’étude des moyens de créer des liens entre les ressources budgétaires et les résultats. Les moyens pertinents qui n’ont pas été mis en œuvre étaient : l’examen des politiques d’évaluation de son engagement relatif aux congés dans son application des normes IPSAS ; l’élaboration d’un plan de financement pour les prestations dues à la cessation de service et sa soumission à l’Assemblée générale et au Conseil général de l’OMC pour examen et approbation. Ces questions ont été reconnues par l’ITC, et le Registre des risques 2013 établit une série d’actions spécifiques en cours pour les régler.
227. Par conséquent, alors que l’ITC a fait des progrès pour améliorer ses systèmes financiers, et particulièrement ses prévisions financières et sa budgétisation, il reste une marge considérable d’améliorations possibles.
228. L’analyse a signalé d’autres efforts réalisés par l’ITC pour améliorer l’efficience en interne, notamment :
• Déplacements – Au vu de plusieurs efforts importants, y compris la négociation du coût des billets d’avion avec les principaux transporteurs, menée conjointement avec l’ensemble des organisations basées à Genève, l’ITC aurait économisé plus de CHF 970 000 ($E.-U. 1 084 520) en 201284. Selon une autre évaluation supervisée relative aux déplacements lors de deux événements majeurs de l’ITC en 2012
84 Rapport trimestriel des Services centraux, Division − Appui aux programmes, 27 février 2013. Toutefois, le même rapport note que les économies potentielles pouvant être réalisées en achetant des billets plus de 16 jours à l’avance n’ont pas été réalisées, avec 71 % des billets qui sont toujours achetés moins de 15 jours avant le départ. Le SMC a ensuite émis une directive pour la mise en œuvre complète des recommandations.
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(WEDF/WTPO), CHF 154 000 ($E.-U. 172 182) ont été économisés grâce à l’achat anticipé des billets.
• Informatique – la nouvelle Stratégie informatique 2014-2017 vise à améliorer l’efficience via une série d’actions, notamment :
• Un système de gestion de projet intégré qui réduit les besoins de soutien, de maintenance et de mises à niveau du système (une plateforme unique) ;
• Une réduction des délais d’exécution pour apporter des changements à la logique commerciale dans le processus de cycle de vie des programmes/projets ;
• L’intégration de la Gestion de la relation clients (GRC), du Portail programme/projet et de SharePoint afin de fournir un dépôt de documents uniformisé ; et
• Des efforts pour automatiser plusieurs des processus administratifs mineurs, tels que le Registre des congés, la Gestion des actifs, l’Intégration et les Départs du personnel.
2.4.3 Pertinence (D3)
Application des principaux cadres de développement (OMD, priorités nationales)
229. L’Évaluation 2006 a recommandé que l’ITC applique de manière explicite un « filtre OMD » lors de la conception et la mise en œuvre de ses projets, afin de soutenir l’adaptation de ses programmes au programme de réduction de la pauvreté. En 2007, le JAG a renforcé cet appel, exhortant l’ITC à « [intégrer] le filtre OMD dans ses activités ». Il préconisait un rattachement plus net aux OMD et à ses normes, notamment en ce qui concerne la question du genre, l’environnement et la réduction de la pauvreté85.
230. L’ITC a répondu dans ses documents de stratégie et de planification clés. La proposition de budget pour les programmes 2010-2011 (préparé deux ans à l’avance pour l’exercice biennal de l’ONU, donc en 2007-2008) a clairement montré que « l’ITC concorde avec les objectifs du Millénaire pour le développement, en particulier la cible 12 de l’objectif 8, qui préconise de poursuivre la mise en place d’un système commercial et financier ouvert, réglementé, prévisible et non discriminatoire ». Il a cependant également indiqué que l’ITC abordait les objectifs 1, 3 et 7 et s’était engagé, pendant l’exercice biennal de 2010, à s’assurer que les activités de l’ITC étaient : (a) ciblées sur les groupes vulnérables, en particulier les communautés pauvres (objectif 1) ; (b) partagées entre les femmes et les hommes (objectif 3) ; et (c) favorables à la préservation de l’environnement (objectif 7). Cette adaptation plus explicite des activités aux OMD était accompagnée de propositions d’actions spécifiques pendant l’exercice biennal, y compris la recherche d’approches innovantes pour connecter les producteurs pauvres, en particulier les femmes, aux chaînes de valeur mondiales et aux marchés internationaux.
231. Le Plan stratégique 2009-2012 a poursuivi cette orientation, soulignant les actions de l’ITC pour réduire la pauvreté, autonomiser les femmes et préserver l’environnement, faisant expressément référence aux OMD en tant que cadre directeur. D’un autre côté, il ne comportait aucune référence explicite aux OMD, ou à la réduction de la pauvreté, dans son cadre logique institutionnel de 2014-2015. Néanmoins, l’utilisation des OMD
85 Rapport 2007 de la réunion du JAG.
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comme un « filtre directeur » au moins au niveau stratégique, a été affinée dans les plans opérationnels spécifiques, avec celui de 2011 par exemple, qui indique que, alors que l’ensemble des activités de l’ITC opèrent dans le cadre de la Déclaration du Millénaire et concordent avec le programme d’Aide pour le commerce, certains projets et programmes ciblent directement des OMD spécifiques, tels que : la réduction de la pauvreté, les femmes, l’environnement et le développement d’un système commercial ouvert, réglementé, prévisible et non discriminatoire. En 2011, le programme de travail de l’ITC comprenait la distribution de $E.-U. 13,3 millions qui ciblaient directement ces OMD spécifiques. La pérennité environnementale est également devenue un thème de travail depuis 2012-2013, reflétée par exemple dans un indicateur du cadre logique institutionnel de 2014-2015 du « nombre d’institutions et d’entreprises faisant état d’une amélioration de la viabilité environnementale de leurs opérations liées à l’exportation suite à l’assistance de l’ITC ».
232. Du point de vue géographique, le JAG de 2007 a fixé à l’ITC un objectif de 50 % comme pourcentage des programmes de pays de l’ITC exécutés au bénéfice des pays les moins avancés, des pays en développement sans littoral et des petits États insulaires en développement. L’ITC a répondu de manière positive à cette directive, en créant cinq sections régionales ayant pour responsabilité de fournir une analyse et des informations contextuelles afin de soutenir l’identification et la conception de projets, et afin d’identifier, de concevoir et de mettre en œuvre des projets elles-mêmes. En 2010, l’ITC avait dépassé l’objectif fixé de 50 %, avec (selon la proposition de budget pour les programmes 2012-2013) 55 % de son exécution axée sur ces trois catégories de bénéficiaires.
233. Le Plan opérationnel 2013 a poursuivi cette tendance, avec le même engagement à cibler les pays les moins avancés (PMA), les pays en développement sans littoral (PDSL), les petits États insulaires en développement (PEID) et l’Afrique subsaharienne (ASS). Sur le total des réalisations escomptées dans l’ensemble des projets du Guichet 1 et dans les projets en cours du Guichet 2, 58 % étaient axées exclusivement sur ces pays prioritaires, à l’exclusion des biens publics mondiaux et des projets de développement organisationnel interne. En ce qui concerne la réserve 2013 de projets du Guichet 2, 56 % étaient axés exclusivement sur les PMA, PDSL, PEID et ASS.
234. Fin 2013, l’ITC avait adopté une approche proactive pour définir son rôle dans le Programme de développement de l’après 2015. Il est devenu membre de l’Équipe spéciale des Nations Unies sur le Programme de développement de l’après 2015 et de l’Équipe d’appui technique du Groupe de travail ouvert sur les objectifs de développement durable de l’Assemblée générale. L’ITC dirige un groupe de travail qui doit élaborer des indicateurs liés au commerce comme éléments contribuant au processus de l’après 2015, et organise (conjointement avec la CNUCED et l’OMC) les « Dialogues de Genève » sur le Programme de développement de l’après 2015 qui doit faciliter un dialogue multipartite sur l’après 2015.
235. En termes de besoins des clients : Depuis 2007, l’ITC a réalisé une enquête auprès de ses clients chaque année, avec un nombre de personnes interrogées s’élevant entre 1 000 (en 2011) à 2 500 (en 2009). Bien que la représentativité des personnes interrogées et la rigueur des questions d’évaluation semblent contestables (particulièrement ces dernières années), l’examen de ces enquêtes indique qu’un éventail de besoins pour le travail de l’ITC ont été identifiés ou soulignés, notamment : le soutien à la formation et au renforcement des capacités dans des domaines tels que les stratégies à l’exportation ; l’accès aux marchés et à l’intelligence commerciale ; l’intelligence sur les marchés spécifiques ; les informations détaillées sur les marchés ; le programme sur les PME ; les informations spécifiques à un secteur ; le soutien à la qualité, à la conformité et aux achats ; l’appui aux stratégies sectorielles ; l’apprentissage à distance ; et les informations sur les services de l’ITC.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 71
236. Ces enquêtes appartiennent cependant à la Division Développement des marchés (DMD), et on ne sait pas précisément comment les informations recueillies auprès des personnes interrogées sont prises en considération dans l’élaboration des produits ou les enseignements institutionnels tirés de l’expérience, ni comment on en discute au niveau institutionnel au-delà de l’actuel bref compte-rendu du Rapport annuel.
237. Plus récemment, l’audit 2013 du BSCI sur la gestion de projet a également fait état de faiblesses dans la coordination des projets de l’ITC dans les pays bénéficiaires avec d’autres agences de l’ONU. Ayant reconnu auparavant que cela constituait un problème, l’ITC a mis en place un processus pilote, l’Évaluation des besoins et de conception de projet (EBCP), débuté en 2013, en tant que moyen d’adoption d’une approche plus proactive en matière de stratégie et de planification aux niveaux des pays et des régions. Avant la fin de 2013, neuf projets au niveau des pays et trois programmes régionaux à grande échelle avaient été élaborés via l’EBCP, avec $E.-U. 25 millions de promesses fermes des donateurs.
238. Cette nouvelle approche vise à partir du Plan des Nations Unies pour l’aide au développement (PNUAD/PCNUAD) pour identifier les besoins et points de départ à un stade précoce, afin de soutenir l’identification des réponses adéquates, et pour garantir une réponse rationalisée. Alors que cette approche risque potentiellement d’augmenter les attentes des bénéficiaires de l’ITC, elle promet une meilleure cohérence et une amélioration de l’efficience au niveau national.
2.4.4 Viabilité financière (D4)
239. Comme indiqué précédemment, l’ITC peut travailler grâce à trois sources de financement : le budget ordinaire, les dépenses d’appui aux programmes (DAP), et les fonds extrabudgétaires. Les ressources extrabudgétaires passent par le Fonds d’affectation spéciale de l’ITC. À cause de cette dépendance à l’égard des ressources extrabudgétaires, qui comptent pour environ 50 % des dépenses totales, l’ITC opère dans un environnement interne et externe fortement concurrentiel.
240. Avant le Plan stratégique 2012-2015, et en particulier au sein du Guichet 2, les efforts de collecte de fonds de l’ITC ont été menés sur une base essentiellement ponctuelle, souvent fondés dans le cadre des sections individuelles86. Les responsables de projet ont recherché des fonds tout en planifiant les activités, et les donateurs (ou donateurs potentiels) étaient généralement identifiés lorsque les propositions de projets étaient soumises pour approbation. Alors que les chefs de section étaient informés des initiatives institutionnelles de collecte de fonds par le Groupe consultatif de gestion, certaines unités avaient élaboré leurs propres stratégies de collecte de fonds, et n’en ont pas fait part au SMC87. Ni les directives ni les exigences n’étaient en place pour les divisions et sections individuelles afin d’élaborer et de partager leur stratégies de collecte de fonds. Une note préparée pour cette évaluation signale que « La pratique actuelle a fait apparaître des incohérences entre les nombreux canaux que les responsables de projet utilisent pour solliciter les donateurs pour des projets spécifiques, et l’approche plus coordonnée qui est nécessaire au niveau des entreprises ». Cette note fait également observer que des exemples de mauvaise communication au sein de l’ITC ont conduit à des conflits d’intérêts au niveau sectoriel de la gestion de projet. Les donateurs potentiels s’étaient également plaints de nombreuses demandes manquant de coordination.
86 Note préparée pour la réunion avec l’équipe d’évaluation par le département des Relations extérieures, 15 novembre 2013. 87 Ibid. Et audit 2013 du BSCI sur la gestion des projets.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 72
241. Par conséquent, l’ITC n’avait aucun mécanisme pour continuer à comprendre pleinement les initiatives de collecte de fonds en cours, entraînant un manque de coordination, de contrôle et de suivi. Reconnaissant cette lacune, le Plan stratégique 2012-15 a établi « l’amélioration de la gestion du portefeuille de projets et de la gestion financière pluriannuelle » comme une priorité stratégique pour l’organisation. Plus spécifiquement, il a préconisé l’élaboration d’une stratégie de collecte de fonds fixant des objectifs avec les principaux donateurs traditionnels et ciblant de nouveaux donateurs potentiels. Par conséquent, une nouvelle stratégie de collecte de fonds a été élaborée en 2012, mais n’a pas été approuvée par le SMC. Alors que l’ITC s’était engagé à élaborer la nouvelle stratégie de collecte de fonds d’ici 2014, l’audit 2013 du BSCI sur la gestion des projets en 2013 a également indiqué qu’il lui manquait un plan de travail pour son développement et qu’il n’avait pas formalisé l’approche pour intégrer les initiatives d’évaluation des besoins et de collecte de fonds en cours.
242. Dans le même temps, et après une année record de dépenses en 2011, l’ITC a élaboré un plan opérationnel ambitieux pour 2012, avec initialement un objectif de dépenses s’élevant à $E.-U. 48 millions (montant brut)88. Toutefois, aucune stratégie de collecte de fonds n’était en place pour le soutenir, et le suivi des dépenses au début de l’année 2012 a montré que cet objectif ne serait probablement pas atteint – du fait de la fin de plusieurs programmes d’envergure. Par conséquent, l’objectif de dépenses a été réduit à $E.-U. 41 millions (montant brut) lors du JAG en mai 2012. Cela représentait une baisse de 15 % par rapport à l’objectif initial.
243. Par conséquent, en 2013, l’ITC a élaboré des Arguments de soutien, qui sont devenus des documents officiels du JAG en mai 2013, remplaçant officiellement le Document de programme consolidé dans le dialogue avec les donateurs. Ils ont été désignés comme « un point de départ pragmatique pour de nouvelles discussions avec les donateurs sur les opportunités d’élaboration de projets d’envergure et de financements multi-donateurs » 89 . Les Arguments de soutien ont établi une série d’initiatives, leurs délais, les budgets, les bénéficiaires, les résultats escomptés et l’approche prévue du programme, ainsi que les raisons du soutien des donateurs.
244. L’édition de novembre 2013 (« Partenariats d’Aide pour le commerce ; Travailler avec l’ITC en 2014-2017 ») est composée de 27 concepts de projets et programmes, avec une valeur combinée d’environ $E.-U. 200 millions et groupés autour de six zones « d’impact », cinq d’entre elles correspondant aux priorités stratégiques de l’ITC comme énoncées dans le Plan stratégique 2014-2017 (intelligence commerciale et de marché pour la compétitivité des PME ; se connecter aux chaînes de valeur ; renforcer des institutions d’appui au commerce et à l’investissement ; promouvoir et intégrer un commerce inclusif et écologique ; et les partenariats publics-privés). Un 6ème domaine sur l’intégration régionale a été ajouté en réponse à une priorité citée par le JAG et le 4ème examen global de l’Aide pour le commerce.
245. Cela vise à faire passer l’ITC d’un modèle passé, largement ponctuel et réactif, qui n’a pas été géré de manière cohérente, à une approche plus proactive où les fonds communs pour les programmes de plus grande envergure sont créés à l’avance. Ainsi, cela constitue un changement fondamental : un modèle tourné vers l’avenir qui vise à doubler l’ATLC de l’ITC entre 2013 et 2017, et implique une augmentation annuelle de 20 % du financement extrabudgétaire. Cette augmentation devrait être réalisée via « des évaluations des besoins plus solides appartenant aux pays, la mise en commun des ressources pour les grands programmes pluriannuels, et une approche adaptée pour
88 Note relative à l’examen de la performance, septembre 2012. 89 Note préparée pour la réunion avec l’équipe d’évaluation, 15 novembre 2013.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 73
mobiliser les donateurs traditionnels et non traditionnels »90. Une conférence annuelle des donateurs aura aussi lieu une fois par an à partir de 2014.
246. Afin de soutenir la gestion de la collecte de fonds interne, le SPPG prévoit de développer des mécanismes pour soutenir l’enregistrement détaillé des initiatives de collecte de fonds en cours, qui sera révisé trimestriellement, avec des promesses de contribution par rapport aux objectifs qui seront intégrées aux examens trimestriels de la performance, en sus des revenus réels des Guichets 1 et 2.
247. Les Arguments de soutien ciblent également des « nouveaux » donateurs pour l’ITC – les organisations philanthropiques et les pays du BRIC comme la Chine et l’Inde, et ils envisagent de recourir à des partenariats avec des multinationales et des fondations d’entreprise. L’équipe d’évaluation a cherché partout des possibilités pour que l’ITC diversifie et renforce ses sources de financement, et a recommandé de chercher des contributions de contrepartie chaque fois que c’était possible, sans que l’ITC ne s’exclue lui-même du marché à cause de sa tarification parmi des fournisseurs d’aide moins exigeants. L’avantage est une appropriation renforcée du partenaire ainsi qu’une augmentation modérée des ressources. Concernant le fait que l’ITC facture ses services de base de données, l’équipe d’évaluation n’a pas mené d’étude complète, mais elle n’avait aucune raison de contester les sept avantages cités pour la proposition « des outils gratuits pour tous » dans la présentation de janvier 2013 sur la « stratégie Recherche et analyse de marché, pour la viabilité financière, le marketing et la communication ».
248. Toutefois, en dépit de cet important changement, la section de collecte de fonds de l’ITC continue à manquer cruellement de ressources étant donné l’importance capitale de ce rôle pour la viabilité future et les niveaux de ressources de l’ITC. Au moment de la rédaction de ce rapport, la fonction était exercée par une seule personne, qui assurait également le secrétariat du JAG, du SMC et d’autres organismes. Apparemment, deux postes seraient autorisés.
2.5 Sommaire des notations de l’Évaluation sur les questions liées à l’organisation et à la gestion
Tableau 4 : Résumé de l’échelle de notation Indicateur Échelle de notation
Notation du niveau actuel d’aptitude Excellent Bien Satisfai-
sant Faible Très faible
Ne se prononce
pas
Changements depuis 2006 Très bien Positif
Peu ou pas de
change-ment
Régres-sion
Régression
importante
Ne se prononce
pas
Échelle de classement de la fiabilité des données / du niveau de confiance
Très élevée
{5}
Élevée {4}
Moyenne {3}
Basse {2}
Très basse
{1} -
90 Ibid.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 74
Tableau 5 : Résumé des notations sur l’organisation et la gestion
Indicateurs/questions de la Matrice Notation du
niveau actuel d’aptitude
Change-ments
depuis 2006
Fiabilité des informations
Quel est l’environnement favorable à la performance organisationnelle de l’ITC et comment a-t-il évolué depuis 2006 ? (A)
Gouvernance et responsabilité institutionnelle (A1)
Satisfaisant
Peu ou pas de
changement
4
Projets, programmes et responsabilité interne Satisfaisant Positif 4
Cadre institutionnel à Genève (A2) Bien Peu ou pas
de changement
4
La place de l’ITC et ses perspectives dans le cadre de l’Aide mondiale pour le commerce (A3)
Bien Positif 4
Comment la capacité organisationnelle de l’ITC à remplir efficacement sa mission a-t-elle changé depuis 2006 ? (B)
Direction stratégique (B1) Bien Positif 4
Structure organisationnelle et déploiement des capacités (B2) Satisfaisant Positif 3
Ressources humaines (B3) Satisfaisant Positif 3
Gestion des systèmes financiers (B4) Satisfaisant /
bien Positif 3
Technologie et structure de l’information de l’ITC (B5) Satisfaisant Positif 4
Gestion des projets et programmes (B6)
Identification et conception de projet Faible /
Satisfaisant Positif 4
Gestion du cycle de projet Faible Positif 4
Identification et réduction des risques Faible Positif 3
Capacités d’adaptation Bien Positif 4
Systèmes de suivi et d’évaluation de projet Faible Positif 4
Processus de gestion (B7) Satisfaisant Positif 4
Processus de communications internes Satisfaisant Positif 4
Liens inter organisations (B8) Bien Positif 4
Rôle des partenariats, coentreprise et réseaux Satisfaisant Peu ou pas
de changement
3
Relations clientèle
Excellent à court terme. Très faible
dans le plus long terme
Positif 3
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 75
Quelle est la motivation organisationnelle de l’ITC pour remplir efficacement sa mission, et comment a-t-elle évolué depuis 2006 ? (C)
Vision et mission (C1) Bien Très positif 4
Vision et clarté des objectifs Satisfaisant Positif 4
Culture et motivation (C2) Faible Peu ou pas
de changement
3
Quelle est la performance organisationnelle de l’ITC en termes de réalisation de son mandat, et comment a-t-elle changé depuis 2006 ? (D)
Efficacité (D1) Voir le
chapitre performance
Qualité et rôle du cadre institutionnel de résultats Satisfaisant Positif 4
Système de la GAR et suivi/rapports sur les résultats
Faible / Satisfaisant Positif 4
Qualité et rôle du système d’évaluation Satisfaisant Positif 4
Gestion des connaissances Très médiocre Positif 4
Efficience (D2) Voir le
chapitre performance
Responsabilité financière et systèmes de présentation de rapports Satisfaisant Positif 3
Pertinence (D3) Voir le
chapitre performance
Application des principaux cadres de développement (OMD, priorités nationales) Satisfaisant Positif
Voir le chapitre
performance
Viabilité financière (D4) Très médiocre
Peu ou pas de
changement 3
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 76
3. PERFORMANCE ET RESULTATS DE L’ITC DEPUIS 2006
3.1 Introduction
249. Cette importante section du Rapport d’évaluation est consacrée au second objectif global de l’Évaluation indépendante : « Soutenir la reddition de comptes envers les organisations de tutelle, donateurs et pays bénéficiaires de l’ITC en démontrant les résultats et retombées des activités de l’ITC depuis 2006 ». Comme convenu dans le Rapport initial de l’évaluation, cette évaluation des performances et des résultats a été menée en suivant les questions d’évaluation, les problématiques et les indicateurs, les méthodologies de collecte des données, et les sources et méthodes clés d’analyse présentées dans la matrice 2 pour l’Évaluation (voir section 5.2.). Comme prévu, les principales étapes du processus d’évaluation étaient les suivantes : étude et analyse documentaire approfondie ; plusieurs séries de consultations et d’entretiens (plus que prévu) pour bien comprendre, catégoriser et récolter des données sur les activités de l’ITC ; étude de portefeuilles à plusieurs niveaux, avec au niveau national des missions de « validation sur le terrain » dans six pays (et deux missions « virtuelles ») ; et enquêtes ciblées auprès de différents groupes de parties prenantes de l’ITC. Il convient de rappeler dans cette partie, tout comme au début de l’autre chapitre principal d’analyse, qu’en appliquant ces deux principaux filtres – performance et résultats, et organisation et gestion – à certaines des mêmes questions à l’ITC, le Rapport d’évaluation bénéficie à la fois du point de vue d’un échantillon de pays et de projets individuels, et du point de vue du « sommet vers la base » ou point de vue du siège. Comme chacun sait, pour les programmes internationaux de développement, ces points de vue – formels et systémiques, et pratiques et opérationnels – sont non seulement souvent différents, mais les manières avec lesquelles les choses fonctionnent réellement le sont également, et certaines de ces différences sont reflétées ici dans un certain nombre de conclusions.
250. L’annexe sur la méthodologie de ce rapport fournit des informations détaillées sur la manière dont la méthodologie a été conçue, et comment elle a été mise en pratique. Il est cependant important de signaler ici une variation importante du classement dans le tableau présentant les résultats. Cette évaluation visait délibérément à « encourager et tester » l’orientation émergente axée sur les résultats de l’ITC91, en tentant d’appliquer la structure des objectifs stratégiques et des groupes de clients concernés pour organiser les évaluations opérationnelles présentées sous les questions clés figurant dans la matrice 2. Cependant, au cours de la collecte des données, il est devenu évident qu’une très petite partie des informations fiables disponibles étaient suffisantes, ou suffisamment spécifiques par rapport aux différents domaines d’activité de l’ITC, et ne permettaient pas de constituer un cadre suffisamment fiable ou utile pour présenter les conclusions de l’Évaluation92. Bien qu’utilisées de manière imparfaite, ces catégories ont seulement été utilisées pour la planification et la présentation des rapports de l’ITC au cours des deux dernières années, et il n’est pas possible de reconstruire une quelconque rétrospective cohérente.
251. Les résultats détaillés suivants sont donc, en règle générale, des résultats recoupés qui s’appliquent à l’ensemble du portefeuille de l’ITC et aux missions pays comme un tout, en mentionnant les résultats sur des objectifs stratégiques et lignes de produit spécifiques lorsque ceux-ci sont suffisamment solides.
91 Rapport initial, p.10. 92 Une telle approche aurait laissé de nombreuses lacunes et une image incohérente, simplement à cause de données manquantes.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 77
3.2 Performance globale du portefeuille de l’ITC
3.2.1 Distribution des dépenses par projet
252. La gestion de la systématisation et de l’analyse du portefeuille de l’ITC « au bout large de l’entonnoir » s’est avérée être l’un des défis les plus difficiles lors de la phase d’assemblage des données. Le point positif du système interne de « portail des projets » de l’ITC était son exhaustivité, en listant chaque lancement d’opération de dépenses, avec des détails supplémentaires relatifs aux dates, sources et fonds, etc. Cette liste s’élevait à quelque 786 « opérations » au cours de la période 2006-2013. En réduisant davantage cette liste par l’exclusion des 117 projets qui n’étaient actifs qu’après 2012, ainsi que les 34 projets n’ayant pas de données suffisantes pour juger leurs années d’activité, l’équipe d’évaluation a effectué une analyse des tendances des 635 projets restants (voir tableau 6).
Tableau 6 : Portefeuille de projets de l’ITC par taille/niveau
Niveau du projet Budget / dépenses
< $E.-U. 200 000
$E.-U. 200 000 - 1 000 000
> $E.-U. 1 000 000
Total
Mondial 158 104 47 309
Régional 52 23 7 82
Par pays 154 80 10 244
Total 364 207 64 635
253. Il importe de noter que ces données doivent être seulement considérées à titre indicatif comme des tendances, compte tenu de l’importance des enjeux identifiés sur la manière d’enregistrer les projets dans le système. Par exemple, certains projets régionaux ou mondiaux ont motivé l’ensemble des pays éligibles (souvent plusieurs dizaines), sans indiquer précisément les opérations effectives dans les pays. L’équipe d’évaluation a donc dû procéder à certains arbitrages.
254. D’après les données rassemblées à partir du portail des projets, l’estimation globale des dépenses pour les 635 projets au cours sur la période 2006-2012 s’élevait à quelque $E.-U. 315 millions. Comme l’illustration 4 l’indique ci-dessous, la majorité de ces dépenses a été allouée à des petits projets – ceux étant en-dessous de $E.-U. 200 000. Naturellement, les projets au niveau des pays avaient tendance à être de taille plus modeste, alors que les projets régionaux et mondiaux disposaient de niveaux de dépenses plus élevés pour de plus grands projets.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 78
Illustration 4 : Projet de dépenses de l’ITC par niveau de projet (2006-2012)
255. Pour chaque année, on note une tendance d’environ 200 projets en cours, avec un
minimum à 179 en 2008 et un maximum à 229 en 2009 (voir illustration 5). Environ la moitié de ces projets avaient tendance à être déclarés comme des projets « mondiaux ». Il faut toutefois interpréter cette tendance avec prudence étant donné les problèmes soulignés précédemment. En examinant la répartition des projets par région (voir illustration 6), on peut observer certaines tendances intéressantes. Par exemple, le nombre de projets en cours dans la région Asie-Pacifique a fortement chuté depuis le pic atteint en 2006, en passant de 41 à seulement 15 en 2008 et 2012. De même, il semble que le nombre de projets en cours en Afrique de l’Ouest et centrale ait atteint un pic en 2008 et 2009, mais il a baissé depuis. En examinant les dépenses extrabudgétaires (montant net) par région telles que présentées dans les rapports annuels, cette tendance se confirme largement (voir illustration 7). Il est intéressant de noter que la part des dépenses dans les États arabes a augmenté, passant de 5 % à 7 % entre 2006 et 2009, et de 13 % à 16 % entre 2010 et 2012 (principalement du fait du lancement du programme EnACT de $E.-U. 8,4 millions).
51%
63%
63%
57%
34%
28%
33%
33%
15%
9%
4%
10%
0% 20% 40% 60% 80% 100%Part des projets par catégorie de dépenses à partir de l'ensemble du portefeuille de
projets
Niv
eau
du p
roje
t < 200 000 US $ 200 000 - 1 000 000 US $ > 1 000 000 US $
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 79
Illustration 5 : Les projets en cours de l’ITC par type (2006-2012)
Illustration 6 : Les projets en cours de l’ITC par région (2006 - 2012)
0
50
100
150
200
250
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Nom
bre
de p
roje
ts
Année
Mondial Régional Par pays Total
0
20
40
60
80
100
120
140
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Nom
bre
de p
roje
ts
Année
Afrique Asie - Pacifique
États arabes Europe orientale et Caucase
Amérique latine et Caraïbes Mondial
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 80
Illustration 7 : Les dépenses extrabudgétaires (montant net) de l’ITC par région (2006-2012)
256. Il a été difficile d’estimer de manière exhaustive l’évolution des dépenses selon les
cinq priorités stratégiques (ou les trois groupes de clients principaux) étant donné les limitations des rapports et le fait que de nombreux projets/programmes portent sur plusieurs objectifs stratégiques/groupes de clients. Depuis 2011, les rapports annuels classent les projets par priorités stratégiques et fournissent les chiffres relatifs aux dépenses extrabudgétaires par priorité stratégique (voir illustration 8). Il n’est pas clair d’où ces chiffres sont tirés, et l’équipe d’évaluation ne les considère qu’à titre indicatif.
Illustration 8 : Les dépenses extrabudgétaires par objectifs stratégiques (2011-2012)
3.2.2 Profils et tendances des sources de financement
257. Au cours de la période d’évaluation, environ 50,5 % du total des dépenses de l’ITC (à l’exclusion des dépenses d’appui aux programmes – DAP) ont été financées par des contributions extrabudgétaires, et 49,5 % par des contributions du budget ordinaire de l’ONU/OMC, avec une légère variation au fil des ans (+/- 3 %).
42%
46%
46%
59%
59%
60%
53%
6%
5%
7%
7%
13%
13%
16%
34%
28%
30%
17%
15%
12%
15%
11%
10%
6%
6%
5%
4%
6%
8%
11%
10%
10%
8%
11%
10%
0% 20% 40% 60% 80% 100%
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Part à partir du total des dépenses extrabudgétaires (montant net) Afrique subsaharienne États arabesAsie-Pacifique Europe orientale et Asie centraleAmérique latine et Caraïbes
15%
16%
11%
10%
29%
24%
22%
22%
17%
20%
6%
8%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
2011
2012
Part des dépenses extrabudgétaires Sensibilisation Amélioration des politiquesRenforcement des IAC Appui aux entreprisesInclusion et viabilité Efficacité des entreprises
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 81
Illustration 9 : Dépenses totales (montant net) provenant du budget ordinaire et des ressources extrabudgétaires (2006-2012)
258. En termes de ressources extrabudgétaires, les tableaux 7 et 8 donnent des
informations détaillées sur les dix principaux contributeurs pour chaque guichet au cours de la période d’évaluation. Pour le Guichet 1, contributions non affectées et légèrement orientées, les pays nordiques ont été les principaux contributeurs au cours de la période considérée, fournissant $E.-U. 59 millions du total des $E.-U. 90 millions sur la même période, avec l’Allemagne représentant un montant supplémentaire de $E.-U. 14 millions. Pour le Guichet 2, contributions affectées à des projets ou programmes spécifiques ainsi que les revenus tirés des fonds renouvelables, le Canada, l’UE, la Suisse et les Pays-Bas ont contribué le plus, avec un montant combiné de $E.-U. 97 millions sur un total de $E.-U. 168 millions.
Tableau 7 : Les 10 principaux contributeurs au Guichet 1 ($E.-U., milliers)
Pays 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Total Part du total
1 Suède 591 1 571 3 102 4 209 4 248 4 544 - 18 264 20,4%
2 Norvège 407 566 3 832 3 701 2 465 2 754 2 012 15 737 17,5%
3 Danemark 1 442 2 074 2 395 2 633 2 298 2 460 2 374 15 675 17,5%
4 Allemagne - - 3 110 2 721 2 535 2 718 2 484 13 568 15,1%
5 Finlande 370 377 1 265 2 158 2 177 2 571 - 8 918 9,9%
6 Irlande 185 629 1 399 1 356 999 1 284 1 119 7 082 7,9%
7 Canada 628 817 93 760 931 964 949 5 141 5,7%
8 Nouvelle-Zélande - - 193 146 180 - 2 754 3 273 3,6%
9 Pays-Bas - - 699 - - - - 699 0,8%
10 Royaume-Uni - - 596 - - - - 596 0,7%
Reste 74 252 357 70 - - - 753 0,3%
0
20
40
60
80
100
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
$E.-U
., m
illion
s
Total des dépenses du budget ordinaire Total des dépenses extra-budgétairesDépenses d'appui aux programmes Total des dépenses (montant net)
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 82
Tableau 8 : Les 10 principaux contributeurs au Guichet 2 ($E.-U., milliers)
Pays 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Total Part du total
1 Canada 1 245 925 1 980 10 566 6 180 7 005 1 244 29 146 17,3%
2 UE 4 142 3 703 295 2 992 5 937 6 470 5 026 28 566 16,9%
3 Suisse/Secrétariat d’État à l’économie (SECO)
3 881 4 047 2 443 2 247 2 716 3 880 1 279 20 492 12,1%
4 Pays-Bas 2 291 3 268 3 619 3 970 - 1 181 4 127 18 456 10,9%
5 PNUD93 2 152 16 380 1 145 1 742 1 715 1 232 1 667 11 291 6,7%
6 RU 629 301 - 3 465 3 255 1 871 9 521 5,6%
7 Allemagne 3 258 2 883 305 356 329 499 814 8 444 5%
8 Suède 560 2 772 60 - - - 4 413 7 805 4,6%
9 France 578 724 1 053 - 323 210 89 2 977 1,8%
10 Norvège 1 693 1 173 - - - - - 2 866 1,7%
Reste 4 054 5 528 4 847 4 188 3 164 3 199 4 225 29 205 17,3%
259. Le ratio du Guichet 1 au Guichet 2 en ressources extrabudgétaires nettes sur la
période considérée est d’environ 1:2, avec une variation importante au fil des ans. Comme l’indique l’illustration 10, le financement du Guichet 2 prend une part plus importante des ressources extrabudgétaires de 2008.
93 Comprend CI PNUD et One ONU
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 83
Illustration 10 : Guichet 1 vs. les ressources extrabudgétaires du Guichet 2 94
3.3 Résultats indicatifs et objectifs stratégiques
260. Les limitations dans la tentative d’analyse et d’évaluation des résultats de l’ITC par rapport à ses objectifs stratégiques et ses groupes de clients ciblés ont été énoncées précédemment. En dépit de ces limitations, sachant qu’il sera important pour les utilisateurs de cette évaluation de comprendre le mieux possible la performance relative de l’ITC par rapport à ses objectifs stratégiques, l’équipe d’évaluation a rassemblé et recoupé ses lectures de données globales et ses conclusions récapitulatives en comparaison de ces objectifs à partir des données disponibles et de l’analyse ci-dessous. Ces généralisations doivent être éclairées par une lecture attentive des éléments de preuve ultérieurs, organisés en comparaison des indicateurs et questions de la matrice.
3.3.1 Renforcement des IAC
261. À partir des échantillons de l’évaluation et des analyses du siège, l’équipe est parvenue (avec un niveau de confiance moyen) à une évaluation globale du travail de l’ITC dans ce domaine d’activité important, aux dépenses élevées et largement investit par l’organisation. Il demeure un moyen très pertinent et raisonnablement efficace pour le l’organisation – et via l’ITC l’effort international de l’Aide pour le commerce – afin de soutenir le secteur des exportations des pays et d’atteindre les entreprises exportatrices pour soutenir directement leurs activités.
262. Son efficacité est variable, et dépend largement de la réceptivité et du dynamisme de l’IAC partenaire considérée individuellement. Certains éléments donnent cependant à
94 On a constaté une hausse marquée au niveau des contributions volontaires non affectées du Guichet 1 en 2006-2007, à un niveau qui a été essentiellement maintenu.
-
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
35.0
40.0
45.0
50.0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
$E.-U
., m
illion
s
Année
Total Guichet 1 Total Guichet 2 Total des ressources extra-budgétaires
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 84
penser que l’ITC tend à devenir plus sélectif et à privilégier davantage le développement, avec le Programme de benchmarking (évaluation comparative) qui commence à montrer une influence structurée. En termes « d’impact », les projets dans ce domaine peuvent au moins mettre en évidence des résultats intermédiaires (produits et effets) qui « représentent l’évolution des capacités institutionnelles et comportementales pour les conditions de développement » vers leurs objectifs de développement. Bien entendu, par définition, pour le soutien aux IAC, il s’agit bien plus que du simple fait d’être capable de faire valoir des impacts directs sur le développement – changements dans la vie des populations – mais il ne s’agit absolument pas de minimiser leur importance. D’autre part, dans l’échantillon de cette évaluation, la viabilité de ces contributions à ces institutions partenaires est en moyenne toujours évaluée comme étant plutôt faible, bien que l’équipe d’évaluation ait trouvé des exemples plus encourageants. La note plutôt faible indique la conclusion selon laquelle un grand nombre de ces institutions ont des liens plus ténus avec leurs propres communautés d’exportateurs (avec des contributions financières limitées de ces derniers) et dépendent de plus en plus des projets d’aide étrangère. Avec ses moyens limités, l’ITC lui-même est rarement la principale cause de dépendance, mais il doit travailler dans ce contexte.
263. Recommandation spécifique : Tous les partenaires de l’Aide pour le commerce, et en particulier les grands contributeurs, partagent la responsabilité d’éviter que les IAC utilisent davantage l’outil peu efficace du secteur public et de les aider à ancrer leurs racines et nourrir leurs relations avec le secteur privé. Un partage crédible des coûts pour toute aide extérieure devrait au moins être la règle.
3.3.2 Appui aux entreprises
264. L’équipe d’évaluation a trouvé suffisamment et de plus en plus de preuves de la pertinence des activités de l’ITC pour soutenir les exportateurs, y compris un éventail de différents services et produits, ainsi que des éléments de preuves de la large reconnaissance à l’international de cette pertinence dans les milieux informés. Cette pertinence est confirmée par les points forts relatifs des méthodes de travail de l’organisation avec le secteur privé et ses réseaux d’exportateurs, au moins en comparaison des autres fournisseurs d’ATLC.
265. Cependant, l’équipe d’évaluation a également découvert qu’à ce stade, ces points forts spécifiques ne sont pas solidement ancrés dans un environnement d’ATLC bien plus surchargé et concurrentiel. Sans surcharger ou standardiser à outrance les services de l’ITC, il est nécessaire de les évaluer plus systématiquement, de les adapter, de les réduire si nécessaire, et de les commercialiser pour répondre à une demande potentielle bien plus large. Pour y parvenir, un minimum de marge de manœuvre est nécessaire, assurée par des financements plus stables, plutôt que par la situation précaire qui a prévalu au cours de la période d’évaluation. Ensuite, comme l’équipe d’évaluation l’a découvert très directement en tentant de mener à bien sa propre mission, le réseau de contacts des entreprises de l’ITC n’est pas aussi actualisé, accessible ou réactif qu’il devrait l’être pour maintenir et tirer parti de cet atout. Cette question, et l’importance capitale du travail en cours pour améliorer le Système de gestion de la relation client de l’organisation, sont abordées à plusieurs reprises dans ce rapport.
266. En termes d’évaluation de l’efficacité, de l’efficience, des impacts et de la viabilité de l’appui de l’ITC aux entreprises en particulier, l’Évaluation a considéré que la base de données était extrêmement faible, particulièrement jusqu’en 2011, lorsque les rapports sur les résultats ont commencé à devenir plus systématiques. Il a été possible, et tentant, de s’appuyer sur les nombreux éléments de preuves anecdotiques relatifs aux événements de formation intéressants et réussis, aux salons et réunions interentreprises et autres, afin de mener une opération de relations publiques en racontant une belle histoire. Mais une telle approche ne suffira plus pour que l’ITC entretienne et renforce sa marque dans ce domaine avec des données rigoureuses. En particulier en matière
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 85
d’efficience, faire preuve de frugalité et partager plus systématiquement les coûts dans ces programmes continuera d’être essentiel, tout en reconnaissant et acceptant que ce travail germinal est coûteux, notamment lorsque les coûts irrécupérables sont pris en compte, comme ils doivent l’être finalement. Concernant la viabilité, encore plus que pour les autres activités de l’ITC, on constate qu’il existe de nombreux engagements ponctuels, avec peu ou pas de suivi, ou de capacité en matière de pérennité. La culture sérieuse et l’utilisation de la ressource de la GRC, et le temps et l’espace pour « accompagner » sur une distance raisonnable les entreprises clientes de l’ITC, seront des éléments clés.
3.3.3 Inclusion & durabilité
267. Bien que l’inclusion sociale et la pérennité environnementale aient seulement été ajoutées expressément aux objectifs stratégiques vers la fin de la période d’évaluation, leur pertinence, particulièrement en ce qui concerne le rôle des femmes dans les activités commerciales, a été fortement reconnue par l’ITC, et a débouché sur des actions concrètes au début de la période. Cet accent reflétait une préoccupation d’ordre politique d’examiner le travail de l’ITC à travers le filtre des OMD, comme l’a recommandé l’Évaluation de 2006, mais encore plus une conviction évidente du rôle et du potentiel clés des femmes dans le commerce, aussi bien du point de vue économique que celui de l’équité. Cela a débouché sur des actions concrètes menées par la direction de l’ITC avec une série de projets axés sur les femmes dans le commerce, à différents niveaux, y compris des grands projets mondiaux, tels que l’Initiative de mode éthique, et du Programme en faveur des communautés pauvres et du commerce (PCTP). Dans une autre dimension de l’inclusion sociale, un nombre de projets plus récents se sont penchés sur le rôle des jeunes.
268. La pertinence élevée et croissante des préoccupations environnementales relatives au commerce était reflétée de manière semblable dans des produits spécifiques. Les éléments de preuve disponibles sur l’efficacité, l’efficience, l’impact et la durabilité de ces projets sont traités dans la section 3.4 ci-dessous. Des efforts ont aussi été faits, qui visent à « intégrer » les considérations de genre et environnementales dans l’ensemble des activités de l’ITC, et les progrès réalisés dans ces domaines sont évalués dans la section 2. Conclusion spécifique : L’Évaluation devrait ajouter à ce bref aperçu général sa conclusion selon laquelle dans les domaines « femmes dans le commerce » et « commerce et pérennité environnementale », l’ITC a réalisé des progrès importants dans l’établissement de fondations pour des contributions crédibles et indispensables au travers de ses projets. Comme dans les autres domaines, les défis majeurs résident dans la recherche de moyens pour tirer parti de manière stratégique de ces fondations et assurer la pérennité des avantages passés et futurs. « L’intégration » dans le système de l’ITC peut tirer parti d’un climat général de réceptivité comparative au sein de l’organisation et parmi ses soutiens, et servir de modèle s’il peut être traduit en une approche pratique convenant aux besoins et ressources de l’ITC.
3.3.4 Amélioration des politiques
269. Au cours de la période d’évaluation, le niveau de pertinence du travail de l’ITC dans son appui aux responsables politiques a été très élevé, avec une demande particulièrement forte pour appuyer la préparation des stratégies d’exportation ainsi que la préparation, négociation et mise en œuvre des conditions d’accession à l’OMC pour plusieurs pays. Le large éventail d’activités pertinentes de l’ITC dans le domaine de la facilitation des échanges sont en cours, et tout laisse à penser qu’elles vont augmenter davantage après Bali. Les éléments de preuve disponibles relatifs à l’efficacité, l’efficience et l’impact de ces activités sont mitigés, mais l’Évaluation disposait d’autres résultats d’évaluation fiables et de ses propres lectures de données directes tirées de
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 86
ses analyses de portefeuille et de missions pays. Par exemple, il est évident qu’en appuyant la définition d’une stratégie des exportations, l’ITC a évolué et mis en pratique une méthodologie participative grandement appréciée avec un fort engagement du secteur privé et de la société civile, bien adaptée aux différents besoins des pays. Concernant les différentes formes de soutien pour l’adhésion à l’OMC et à leur mise en œuvre, un bilan légèrement plus mitigé est ressorti des éléments de preuve de l’Évaluation, avec un appui jugé satisfaisant dans les quatre pays où il a été mis en œuvre, mais avec certaines interrogations dans deux de ces pays pour savoir si cette activité était un avantage comparatif pour l’ITC95. Concernant la viabilité, une large part de son activité dans ces domaines est par définition transitionnelle, et ne devrait pas dépendre d’un appui extérieur à long terme, mais il existe manifestement un potentiel d’intégration supplémentaire pour l’ITC.
3.3.5 Sensibilisation
270. Le travail de l’ITC pour atteindre cet objectif est principalement composé de ses « biens publics mondiaux » – fournir et soutenir l’ensemble de ses outils de renseignements commerciaux, en produisant, analysant et disséminant des renseignements commerciaux, et en offrant une formation pour leur utilisation ; aider les pays à mieux comprendre les obstacles non tarifaires auxquels sont confrontés leurs secteurs d’activité via le programme de mesures non tarifaires (MNT) ; et « stimuler un débat sur les enjeux du commerce ».
271. L’équipe d’évaluation a pu examiner en profondeur les deux premières fonctions, et a constaté que leur pertinence et leur efficacité étaient élevées au cours de la période d’évaluation. Dans le cas de l’ensemble des outils d’intelligence commerciale, cette conclusion a été documentée via des statistiques crédibles d’utilisateurs et les résultats de l’enquête menée auprès des utilisateurs et des participants à la formation. Elle a également été corroborée par un échantillonnage de divers témoignages directement recueillis par l’équipe d’évaluation. En outre, tout porte à croire que l’ITC va continuer à améliorer et innover la conception, le champ d’application et l’usage de ces outils. La Section Communications a travaillé de concert avec d’autres divisions et sections pour promouvoir la connaissance des services d’assistance technique et des services consultatifs de l’ITC, y compris ceux relatifs à l’intelligence commerciale. Le programme sur les MNT, lancé en 2010, s’est avéré très efficace et largement prisé, comme outil incontournable pour diagnostiquer et documenter ces obstacles importants – il a également été amélioré et peaufiné.
272. Conclusion spécifique : L’évaluation de l’impact en aval des activités de sensibilisation est bien entendu un exercice particulièrement difficile. Cependant, il est évident que dans les deux cas, ces produits profiteront clairement aux exportateurs, et contribueront à orienter les débats politiques et à influencer les décisions. Les informations recueillies par l’équipe d’évaluation relatives à l’efficacité des outils de veille commerciale donnent confiance, et leur financement principal via le budget ordinaire est jugé approprié à leur rôle dans l’arsenal de l’ITC, et elles fournissent l’assurance de leur pérennité qui est la bienvenue. Le degré de pérennité du programme MNT est probablement élevé à moyen terme, étant donné la demande et la satisfaction initiale vis-à-vis des résultats. À plus long terme, il dépendra bien entendu du besoin permanent de ces services, et également de la capacité de l’ITC à être en position d’aider à faire le suivi préconisé par les diagnostics.
95 Il importe de noter en considérant ces conclusions que le rôle de l’ITC dans l’appui à l’engagement du secteur privé pour l’accession à l’OMC est un domaine où des intérêts et des points de vue différents, et parfois contradictoires, peuvent entrer en jeu.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 87
3.4 Comparaison entre les résultats, et les indicateurs et questions de la matrice
273. Plus généralement, et comme il a été mis en évidence dans le chapitre d’introduction de ce rapport, dans l’annexe sur la méthodologie et dans les rapports d’activité périodiques, l’équipe d’évaluation a dû faire face à d’importantes lacunes dans la disponibilité, l’organisation et la cohérence des données de l’ITC, provenant de différentes sources et des personnes d’expérience interrogées sur la période d’évaluation, bien que les données internes aient connu des améliorations significatives au cours des deux à trois dernières années. Le présent rapport a documenté, diagnostiqué et suggéré des solutions pour que l’ITC surmonte ces problèmes à l’avenir.
274. Toutefois, il est important de rappeler qu’en dépit de l’insuffisance des données, l’équipe d’évaluation est prête à présenter les conclusions suivantes sur la performance et les résultats des activités de l’ITC, ainsi qu’une évaluation des progrès réalisés au cours des six dernières années. L’ensemble des informations sont précédées de cette mise en garde générale, et chaque conclusion est accompagnée par des notations spéciales et explicites de l’équipe d’évaluation sur la fiabilité des éléments de preuve et sur le degré de confiance avec lequel on peut les affirmer. Dans certains cas, le rapport mentionnera les domaines dans lesquels on n’a pu tirer aucune conclusion.
Tableau 9 : Résumé de l’échelle de notation Indicateur Échelle de notation
Notation du niveau actuel d’aptitude Excellent Bien Satisfai-
sant Médio-
cre Très
médiocre
Ne se pronon-ce pas
Changements depuis 2006 Très positif Positif
Peu ou pas de
change-ment
Régres-sion
Régres-sion
importante
Ne se pronon-ce pas
Échelle de classement de la fiabilité des données / du niveau de confiance
Très élevée {5}
Élevée {4}
Moyenne {3}
Basse {2}
Très basse
{1} -
Tableau 10 : Résumé de la notation de la performance et des résultats depuis 2006
Indicateurs/questions de la Matrice
Critères d’évaluation
Notation du niveau
actuel d’aptitude
Changements depuis 2006
Fiabilité des
données/ degré de confiance
1 Sélection appropriée des pays/activités/prestataires Pertinence
Sélection du pays - Satisfai-
sant
Peu ou pas de
changement 3
Identification et sélection du projet - Satisfai-
sant
Peu ou pas de
changement 3
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 88
Évaluations des besoins du projet - Médiocre
Peu ou pas de
changement 2
2 Conception rigoureuse et réactive (y compris la base de référence pour la GAR et l’intégration des questions de genre, de réduction de la pauvreté et de pérennité environnementale)
Efficacité
Réactivité - Bien Positive 3
Processus et outils de conception - Satisfai-sant Positif 3
Objectifs transversaux -
Faible / satisfai-
sant Positif 3
3 Capacité de mise en œuvre suffisante et utilisation efficiente des ressources ; Réalisation dans les délais et en respectant le budget
Efficacité Efficience
Utilisation efficiente des ressources Efficience Satisfai-
sant
Peu ou pas de
changement 2
4 Efficacité de mise en œuvre et compréhension de la notion d’optimisation
Efficacité Satisfai-
sant / bien
Peu ou pas de
changement 2
5 Suivi et preuve de résultats / contributions plausibles aux impacts, y compris les OMD pertinentes
Efficacité Impact
Faible / satisfai-
sant Positif 3
GAR, cadres logiques et suivi -
Faible / satisfai-
sant Positif 3
Suivi - Faible Positif 3
Évaluation de suivi - Très
médiocre
Peu ou pas de
changement 3
Évaluations indépendantes et évaluations des donateurs Satisfai-
sant Positif 3
Auto-évaluations (décentralisées) Médiocre Ne se prononce pas 2
6 Efficacité de la coordination/coopération avec d’autres acteurs nationaux ou internationaux (valeur ajoutée pour le programme APC)
Efficacité de la pertinence
Efficience
Valeur ajoutée pour l’APC - Excellent Très positif 3
En interne : au sein de l’ITC ?
-
Satisfai-sant Positif 3
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 89
Avec les partenaires de projets/bénéficiaires ? - Bien Positif 3
Avec des donateurs le cas échéant ? - Bien Positif 3
Avec d’autres partenaires ou donateurs de l’Aide pour le commerce ?
- Satisfai-sant
Peu ou pas de
changement 2
7 Réalisations principales, innovations, pérennité, amélioration de la qualité ou utilisation accrue des outils existants
Efficacité de la pertinence
Impact
Évaluation générale des échantillons de projets en termes de réalisation des objectifs
- Satisfai-
sant / bien
Ne se prononce pas 1
Réalisations principales des échantillons de projets, innovations, pérennité, amélioration de la qualité ou utilisation accrue des outils existants ?
- Bien Ne se prononce pas 2
Spécifique aux responsables politiques -
Satisfai-sant / bien
Ne se prononce pas 2
Spécifique aux IAC - Bien Positif 2
Spécifique aux entreprises - Satisfai-sant
Ne se prononce pas 1
8 Répercussions sur la taille et la durée des projets de l’ITC, perspectives et obstacles pour des projets d’envergure
Efficacité Efficience
Taille des projets -
Ne se prononce
pas Mitigé 2
Durée des projets - Médiocre Ne se prononce pas 2
275. Les conclusions sont principalement tirées des évaluations de projets dans les exemples de portefeuilles régionaux des 24 pays sélectionnés, indiqués dans le tableau ci-dessous. L’échantillon affiné de projets analysés ainsi que la méthodologie permettant d’obtenir l’échantillon final figurent dans l’annexe IV. Ces études de portefeuille ont ensuite été particulièrement approfondies, et validées par les conclusions tirées des six missions pays et des deux missions virtuelles effectuées dans les huit pays marqués par des astérisques. Des informations supplémentaires provenant des résultats des enquêtes ont été intégrées lorsqu’elles étaient particulièrement pertinentes. Les références aux projets et pays dans le texte ne sont que des exemples non exhaustifs, sauf indication contraire expresse.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 90
Tableau 11 : Sélection des pays
Région Pays
Région Pays
1
Afrique (orientale et méridionale)
Éthiopie* 13 Asie et le Pacifique
Bangladesh
2 Kenya 14 Cambodge*
3 Malawi 15 Fidji
4 Afrique du Sud 16 Amérique latine et Caraïbes
Haïti**
5 Tanzanie* 17 Pérou
6 Ouganda 18 Uruguay**
7
Afrique (occidentale et centrale)
Bénin 19
États arabes
Égypte
8 Cap Vert 20 Jordanie
9 Rép. dém. du Congo 21 Tunisie*
10 Côte d’Ivoire* 22 Europe de l’Est et Asie centrale
Albanie
11 Mali 23 Tadjikistan
12 Sénégal* 24 Kirghizistan
*Pays de mission ** Missions « virtuelles »
3.4.1 Sélection appropriée des pays/activités/prestataires
276. Cet ensemble est principalement axé sur la pertinence des activités de l’ITC, et les questions qui le concernent sont centrées sur l’évaluation de la fiabilité des contributions des bénéficiaires, des processus d’évaluation des besoins et l’influence des disponibilités de financement.
Sélection du pays
277. La sélection des pays pour les projets de l’ITC n’est pas systématiquement orientée. C’est plutôt une combinaison changeante d’influences au cas par cas et d’incidences politiques, telles que le ciblage général des groupes prioritaires de l’ITC, les modèles de l’activité précédente, les demandes des contacts et des bénéficiaires de l’ITC, et les spécifications des donateurs, en particulier dans les cas où les contributions aux projets sont affectées géographiquement. Rien n’indique encore que la sélection des pays pour les projets nationaux se fasse au préalable par une évaluation systématique des besoins. On note toutefois des efforts pour mettre en place des processus moins formels dans le cadre des projets régionaux et mondiaux.
Identification et sélection du projet
278. Pour cinq des six pays ayant fait l’objet d’un examen approfondi, les besoins et priorités de développement abordées par l’ATLC, et par l’ITC en particulier, ont dans l’ensemble été classés comme des « priorités et besoins de développement majeurs », ou comme des « priorités et besoins importants ». L’Éthiopie est le seul pays à faire exception, particulièrement en ce qui concerne l’appui commercial aux responsables politiques qui ont été classés comme « priorités et besoins peu importants. »
279. Plus de 80 % des projets examinés ont été évalués comme étant en phase avec les stratégies nationales/institutionnelles des bénéficiaires, même si ces stratégies sont
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 91
généralement très vastes. Toutefois, dans plusieurs cas étudiés, les projets ont été directement identifiés par le biais des stratégies nationales sectorielles ou d’exportation (par exemple en Ouganda), ou étaient issus de priorités identifiées au sein du cadre CI/CIR (par exemple au Bangladesh, au Cambodge, en Haïti, au Malawi, au Mali et au Sénégal).
280. Dans les portefeuilles de projets, de nombreux éléments montrent l’existence de contributions des bénéficiaires lors de l’étape d’identification et de sélection des projets, avec deux-tiers des rapports de projets confirmant l’existence de contributions directes des bénéficiaires à ce stade. Dans quasiment la totalité des cas étudiés, les experts et représentants de l’ITC ont participé dès la phase initiale. Dans le portefeuille de missions pays, il n’y a pas de modèle fixe (et souvent des perspectives différentes) sur l’identité de l’initiateur des projets. Il est évident que l’initiative et l’élan initial ont été généralement répartis de manière plutôt égale entre les sections de produits de l’ITC, les demandes des bénéficiaires et les donateurs, ou étaient issus d’une combinaison de ces deux ou trois catégories d’acteurs.
281. Certains des programmes d’envergure particuliers dans l’échantillon (le Programme d’appui au commerce et à l’intégration régionale – PACIR, l’AAACP, le programme des industries créatives du CARIFORUM, le programme ITC Africa Network (Réseau Afrique de l’ITC), le Programme d’appui au renforcement des capacités commerciales internationales au service de l’Afrique – PACCIA II, le programme Accès au commerce international pour les femmes d’affaires africaines – ACCÈS!) ont été largement initiés par les donateurs dans le cadre de leurs programmes mondiaux d’envergure, et ont ensuite été développés dans un processus collaboratif et itératif avec l’ITC et les bénéficiaires dans les pays ou institutions.
282. On a également signalé d’autres exceptions dans le modèle plus général d’initiative mixte. L’une d’elle concernait le Cambodge, où l’ensemble des projets examinés ont été initiés et élaborés principalement à la demande du Ministère de l’industrie et du commerce (MIC), et conjointement avec le donateur et l’ITC pour un projet. Un autre type d’exception a été signalé dans le cas de l’Initiative de mode éthique, où l’idée initiale du projet et le plan d’activité ont été transmis à l’ITC par un expert de l’industrie de la mode, qui s’est fondé sur une demande pour des produits de mode éthique qu’il avait identifié au sein de l’industrie de la mode.
Évaluation des besoins du projet
283. En général, on observe un éventail varié « d’évaluations des besoins ». Elles passent par : des avant-projets ou phases spécifiques pour trois des pays examinés (financés par le même donateur – le Secrétariat d’État à l’économie de la Suisse – SECO) ; des réponses aux besoins spécifiques identifiés par l’Étude diagnostique sur l’intégration du commerce (EDIC) ou des stratégies nationales d’exportation dans neuf cas ; des consultations détaillées des parties prenantes documentées dans plusieurs cas ; des consultations plus ciblées pour quasiment l’ensemble des cas restants. Comme on le verra dans les parties suivantes – à l’exception peut-être de la sous-activité précédemment notée en Éthiopie – l’Évaluation n’a pas trouvé dans son échantillon de cas prouvant ou suggérant fortement l’existence de projets inutiles de l’ITC. Parallèlement, le niveau de priorité des projets est plus flou, et l’échantillon de cette évaluation comprenait des cas où il était clairement convenu que les activités sectorielles sélectionnées étaient hautement prioritaires, et d’autres cas où elles étaient contestées.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 92
3.4.2 Conception rigoureuse et réactive (y compris la base de référence pour la GAR, et intégrant les questions du genre, de réduction de la pauvreté et de pérennité environnementale)
Réactivité
284. Globalement, on note une participation des différentes parties prenantes dans la majorité des projets des échantillons, aussi bien lors de la phase d’initiation/développement que pendant les phases suivantes du cycle du projet. Toutefois, plusieurs des projets plus anciens manquaient d’éléments de preuve, du fait de l’insuffisance des documents et informations disponibles.
285. Il existe des exemples intéressants, comme les projets au Pérou, où des consultations détaillées ont été organisées dans différentes régions à travers le pays. Avec le programme de développement des activités de l’Uruguay, les parties prenantes clés ont participé dès la phase initiale, y compris une participation forte de la Mission de l’Uruguay à Genève. Comme il est indiqué dans la révision à mi-parcours du programme PACCIA II, les personnes engagées comprenaient un large éventail de parties prenantes, telles que des organismes régionaux du secteur privé, des réseaux de femmes entrepreneures, des associations sectorielles, ainsi que leurs sections nationales et institutions affiliées. Ces réseaux publics/privés et ceux du secteur privé étaient engagés à tous les niveaux du programme. Pour le programme « Femmes et café » (Women and Coffee), le descriptif du projet précisait que l’Alliance internationale des femmes pour le café devait strictement participer à la conception et à la discussion de l’ensemble des volets de la phase II du projet. La gestion du programme EnACT, fondée sur l’utilisation du Comité directeur de l’EnACT, a été conçue pour permettre aux bénéficiaires de jouer un rôle plus concret dans la définition des objectifs du programme.
286. Un projet intégré au Kirghizistan a utilisé des approches spécifiques pour garantir l’efficacité de la participation et de l’engagement des bénéficiaires. Dans l’activité sectorielle, on a eu recours au bouche à oreille et à la publicité pour trouver des entreprises, et celles qui ont participé ont dû partager les coûts. Ainsi, « un processus naturel » de sélection s’est mis en place pour favoriser l’appropriation, l’intérêt et la confiance de ces entreprises sélectionnées.
Processus et outils de conception
287. On constate un large éventail d’outils et de processus utilisés dans les projets de l’échantillon. On pourrait citer à titre d’exemple le projet NTF II au Bangladesh, dans lequel la CBI et l’ITC avaient une étude conjointe de faisabilité de mission, et dans lequel une analyse du cadre logique a été élaborée au niveau des résultats. Une évaluation des besoins, une analyse des problèmes et une analyse SWOT ont été menées. Le projet d’horticulture en Tanzanie a utilisé des modèles de projet de l’ITC pour la conception du projet, en prenant soin de lier la GAR de l’ITC au Système de gestion des résultats de la PCNUAD. Le projet des services agricoles aux Fidji comprenait divers outils pour la conception du volet de l’ITC : l’analyse de l’évaluation des besoins, l’analyse de la chaîne de valeur, une cartographie des parties prenantes pour concevoir les activités de ce volet. Un projet en Uruguay a utilisé l’Évaluation des informations aux entreprises (EIE), outil élaboré par l’ITC et qui est aussi utilisé dans d’autres projets de nature et de portée semblables.
288. Les programmes d’envergure avaient naturellement tendance à avoir des processus de conception plus longs, comme le PACCIA II à $E.-U. 20 millions. Selon la révision à mi-parcours (RMP) : « (...) l’ensemble des parties prenantes a été étroitement consulté, y compris les responsables gouvernementaux, les organisations professionnelles et les propriétaires de PME dans chaque pays où le PACCIA devaient être lancés. Cela fut suivi d’analyses détaillées et approfondies des besoins de chaque pays pour atteindre
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 93
leurs objectifs de développement via le commerce, ainsi que des évaluations des besoins spécifiques des propriétaires de PME en matière de développement de la capacité d’exportation. » Autre exemple : le programme EnACT comprenait un processus de conception approfondi, y compris des consultations auprès des parties prenantes dans chaque pays. Les documents de projets mettent en évidence un processus de conception très flexible, adaptable et itératif, également nécessaire du fait des troubles politiques ayant touché depuis début 2011 la plupart des pays participant au projet EnACT.
289. Les projets examinés dans les six missions pays s’appuyaient tous sur un processus de conception utilisable, y compris des consultations étroites auprès des bénéficiaires et des différentes parties prenantes (comme en Éthiopie). Pour le projet en Tunisie intitulé « Approche de la chaîne de valeur du textile » (phase de conception et de développement), des entretiens et des réunions avec le Ministère du commerce et les IAC clés, ainsi qu’une enquête sur environ 120 PME du secteur du textile ont été à la base de la conception de ce projet. Bien souvent, le processus d’élaboration s’inspire des précédentes études d’évaluation des besoins, et des cadres de développement ou des programmes/projets réussis antérieurs. Par exemple, le Projet de développement du tourisme communautaire au Sénégal (Project for Community Tourism Development) a été conçu en accord avec le Cadre intégré renforcé ; le Projet II du secteur de la soie (Sector Wide Silk Project II) et le projet Soie de grande valeur (High Value Silk) au Cambodge ont été conçus à partir du Programme de réduction de la pauvreté par l’exportation (PRPE) et de la Stratégie nationale pour le secteur de la soie (National Silk Strategy) développée en 2006 et actualisée en 2009 ; les programmes PACCIA II et ACCÈS! II ont été conçus à partir de leurs prédécesseurs PACCIA et ACCÈS!, tout en intégrant un important travail préparatoire et des consultations supplémentaires auprès des trois communautés économiques régionales impliquées, ce qui reflète l’accent mis davantage sur l’intégration régionale.
Objectifs transversaux
290. Les enjeux transversaux ont été pris en compte lors de la constitution des différents degrés de l’échantillon du portefeuille et des programmes de missions pays. L’éventail de l’échantillon comprenait :
• Quelques projets ciblant fortement la réduction de la pauvreté, la question du genre et/ou la pérennité environnementale ;
• Un nombre important de projets de promotion commerciale avec l’intégration raisonnablement explicite de ces objectifs dans le processus de conception ;
• Un groupe semblable de projets (dont certains importants), où il a été fait référence à des effets positifs dans ces domaines, mais pour lesquels on s’attendait de manière implicite à ce qu’ils fassent indirectement suite aux avantages économiques du commerce ; et
• Quelques projets pour lesquels les dossiers n’indiquent pas la prise en compte de ces facteurs96.
291. Étant donné les différences de ces projets en termes de portée, maturité et taille, il ne serait pas pertinent de chercher uniquement à compiler ces catégories. Il faudrait plutôt établir les différents modèles en les accompagnants d’exemples, et étudier les
96 Comme déjà indiqué, l’ITC, comme plusieurs autres agences de développement, n’est pas claire sur la manière d’intégrer efficacement des objectifs transversaux à ses activités – à distinguer de la mise en œuvre de projets ciblés – et se débat en particulier avec les questions du genre et de la pérennité environnementale.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 94
tendances. Dans le portefeuille de missions pays en particulier, tout porte à croire que la réduction de la pauvreté, et, dans une moindre mesure, la question du genre, ont été prises en compte pendant la phase de conception, même si elles n’ont été ciblées qu’indirectement. Toutefois, l’intégration des préoccupations en matière de pérennité environnementale dans la phase d’élaboration du projet n’était pas forte ou cohérente dans les pays.
292. Plusieurs projets comprenaient bien plus que de simples mesures rhétoriques pour faire progresser les OMD, comme le Programme communautés défavorisées et commerce qui vise à contribuer à la réalisation des OMD clés, étant donné qu’il mettra en place une forme de partenariat mondial durable pour le développement (OMD 8), qu’il contribuera à réduire de manière significative les niveaux d’extrême pauvreté (OMD 1), qu’il soutiendra l’autonomisation des femmes entrepreneures (OMD 3), tout en préservant l’environnement (OMD 7). Le programme vise principalement à soutenir les femmes entrepreneures.
293. L’objectif de réduction de la pauvreté était clairement important pour les projets au Cambodge (par exemple le soutien aux communautés pauvres productrices de soie), en Tunisie (avec le développement des entreprises et la création d’emplois dans les régions en retard de développement), en Côte d’Ivoire et en Tanzanie. Cependant, cet objectif a surtout été considéré de manière implicite et indirecte dans le très vaste programme favorisant les échanges commerciaux en Côte d’Ivoire. Au Sénégal, l’élaboration de projet a suivi la « stratégie de croissance accélérée », qui tire son origine de la réduction de la pauvreté et de la création de richesses. En Éthiopie, la libéralisation du secteur des services, menée dans le cadre du projet de l’OMC, a été jugée conforme à la stratégie de réduction de la pauvreté du pays. Le programme PACCIA II, et son volet orienté sur le genre ACCÈS! II, visaient expressément à réduire la pauvreté en augmentant les capacités d’exportation des agriculteurs et producteurs des secteurs du textile et du cuir. Dans certains cas d’étude de projet (au Malawi et en Afrique du Sud), on constate que les efforts pour réduire la pauvreté ont été directement alimentés par les exigences du PCNUAD. Au Pérou, on a constaté que le choix d’une des régions les plus pauvres du pays pour des projets mettait en évidence la volonté de faire de la réduction de la pauvreté une priorité.
294. Bien que la réduction de la pauvreté et l’intégration de la question du genre figuraient parmi les objectifs du programme EnACT et du renforcement du projet en Tunisie intitulé « Approche de la chaîne de valeur du textile » (phase de conception et de développement), les personnes interrogées ont jugé l’intégration des enjeux transversaux dans la phase de conception comme étant généralement satisfaisante. Sur ces points, les grands fournisseurs d’ATLC semblent jouir d’une meilleure notoriété, en particulier la Banque mondiale, la GIZ, l’UE, la BAD et l’ONUDI.
295. L’intégration de la question du genre dans l’élaboration de projet a été jugée uniformément positive au Cambodge. Cependant, dans les autres pays examinés, les données recueillies semblent indiquer que l’intégration de la question du genre dans la conception d’un projet sont garanties seulement dans les cas où les projets ciblent spécifiquement les femmes, comme ACCÈS! II (programme mis en œuvre dans 19 pays d’Afrique subsaharienne) et le programme Entreprises appartenant à des femmes (Women Business Enterprises) au Pérou. Certains éléments probants montrent qu’il y a des opportunités pour les femmes à élaborer d’autres projets au Sénégal, mais c’est beaucoup moins le cas en Côte d’Ivoire. Concernant le renforcement du projet en Tunisie, intitulé « Approche de la chaîne de valeur du textile » (phase de conception et de développement), l’emploi des jeunes était un facteur important, ce projet prenant en compte les nouveaux défis économiques auxquels la Tunisie est confrontée (et notamment l’emploi) suite aux changements majeurs de sa situation politique. Le programme d’intelligence commerciale en Uruguay a sélectionné les participants à sa formation sur la base de critères de sélection comme l’âge et le genre.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 95
296. Mis à part les projets de l’ITC relatifs au développement durable qui ont été examinés, la pérennité environnementale a également été, au mieux, indirectement prise en compte dans la plupart des projets de l’échantillon, avec des exceptions comme le projet sur la mangue en Haïti. On a constaté que les projets financés par l’Agence canadienne de développement international (ACDI) ont nécessité une évaluation de l’impact sur l’environnement.
3.4.3 Capacité de mise en œuvre suffisante et utilisation efficace des ressources : réalisation dans les délais et en respectant les budgets.
297. Dans ce domaine de l’évaluation, dont l’objet est l’efficience des opérations de l’ITC, le rapport peut s’appuyer sur une base relativement solide d’éléments quantifiés issus de questionnaires de projet et d’entretiens relatifs aux missions pays.
298. Délais d’exécution. Il n’est pas toujours évident de dater les premières idées de projet ou de comptabiliser le temps écoulé entre l’idée et sa mise en œuvre, mais en général la moyenne est estimée à environ un an, avec toutefois des écarts importants dans l’échantillon. Sans surprise, le lancement de projets moins complexes et de plus petite envergure avait tendance à prendre moins de temps, tandis que celui de projets complexes avait tendance à en prendre davantage. Quelques projets ont été retardés à cause de problèmes de financements (par exemple SADC, GCA), d’organisation des bénéficiaires (deux exemples éloquents) ou une combinaison de facteurs (dans un cas attribué en partie au processus de gestion du changement de l’ITC). On peut citer comme exemples de projets à exécution rapide le NTF II au Bangladesh et les industries créatives du CARIFORUM, ainsi qu’un nombre de projets indépendants et à produit unique. En se penchant sur les projets individuels, 41 personnes interrogées (en majorité des responsables de projet) ont jugé le niveau d’efficience (résultat obtenu en fonction du temps consacré et de l’effort investi) du processus de conception comme suit : « excellent » – 17 %, « bon » – 44 %, « satisfaisant » – 17 %, et « faible » – 12 %.
299. Concernant l’efficience et la flexibilité de la mise en œuvre, et ensuite les facteurs clés ayant une incidence sur les résultats, un échantillon plus large et mixte de personnes interrogées lors d’entretiens et de missions pays ont répondus comme indiqué dans le tableau ci-dessous.
Utilisation efficiente des ressources
Tableau 12 : La mise en œuvre a-t-elle…
Oui Non Ne se
prononce pas
Nombre de projets
Respecté les délais prévus ? 61 % 36 % 2 % 44
Respecté le budget ? 80 % 7 % 13 % 44
Été flexible lorsque nécessaire ? 92 % 3 % 3 % 39
300. La mise en œuvre globale des projets de l’ITC a été jugée comme étant respectueuse du budget dans cinq des six pays examinés, tandis que les informations fournies par les personnes interrogées sont mitigées pour un pays. Dans deux cas, les personnes interrogées affirment que l’ITC a laissé des projets avec des soldes impayés (par exemple une IAC n’a pas reçu de l’ITC un remboursement escompté), mais l’équipe d’évaluation n’a pas été en mesure de valider ces affirmations. Dans un autre cas de mission pays, les modalités de mise en œuvre et de financement n’ont pas respecté la conception initiale du projet. En conséquence, les communautés bénéficiaires n’ont
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 96
jamais vu le financement des activités locales prévues. Au moment de la rédaction de la présente Évaluation, le projet n’a toujours pas été officiellement clôturé.
301. Avec seulement un petit nombre de réponses des personnes interrogées, les informations relatives à la réalisation des projets dans les temps dans les pays de mission sont mitigées : en Tanzanie, en Côte d’Ivoire et au Cambodge, les délais d’exécution ont été jugés globalement de façon négative ; en Tunisie et en Éthiopie globalement de façon positive ; au Sénégal il y a eu autant d’évaluations négatives que de positives. Cependant, lorsque l’initiation du projet ou la mise en œuvre ont été retardées, l’ITC n’en a pas toujours porté la responsabilité. Dans le cas du PACCIA II, le calendrier des activités du projet ne cessaient d’être modifiées, mais cela était dû à la longueur globale de la chaîne de gestion de programme, allant de l’ITC aux pays bénéficiaires. D’autre part, les troubles politiques dans certains pays arabes ont retardé la mise en œuvre du programme EnACT de neuf mois, mais la direction de l’ITC a permis à EnACT de maintenir son élan. En Côte d’Ivoire, l’ensemble des projets ont été exécutés au-delà des délais précisés dans les protocoles d’accord initiaux, du fait de la crise politique et militaire majeure qui a secoué le pays, mais l’ITC aurait été plus lent que d’autres agences pour redémarrer ses opérations.
302. À l’exception de l’Éthiopie, les rapports de pays indiquent que la gestion de projet de l’ITC était globalement jugée comme étant flexible lorsque nécessaire, en ce qui concerne les changements dans l’élaboration, le budget ou le calendrier.
Tableau 13 : Facteurs de mise en œuvre
De quelle manière les résultats du projet ont-ils été affectés : Positive Négative
Ne se prononce
pas
Nombre de projets
Expertise technique disponible 90 % 10 % 41
Connaissance du pays 76 % 5 % 19 % 41
Fonds pour les déplacements et autres coûts 73 % 5 % 22 % 41
Personnel d’appui en nombre suffisant 64 % 21 % 15 % 42
Engagement du client 70 % 18 % 12 % 40
Capacités du client 66 % 20 % 14 % 41
Négociations internes 62 % 21 % 17 % 39
Achats externes ou conclusion de contrats 51 % 16 % 33 % 37
303. Globalement, la gestion de projet de l’ITC a été jugée en moyenne comme étant « bonne » dans les six pays examinés. En Éthiopie, au Sénégal et au Cambodge, la gestion et la communication ont été jugées satisfaisantes et le budget a été exécuté dans les délais.
304. Dans l’ensemble des pays examinés, la prestation de l’ITC en termes de capacité de mise en œuvre a été jugée en moyenne entre « satisfaisante » et « bonne » (« Temps écoulé entre la conception et la mise en œuvre », « Processus administratifs », « Achats et conclusion de contrats », « Prise de décision », « Durée des projets » et « Budget suffisant et utilisé dans les délais »). Pour les deux derniers critères, de vives inquiétudes ont été exprimées dans un bon nombre de cas, du fait de durées de projet trop courtes pour atteindre les résultats prévus, et de budgets trop faibles. En Éthiopie et au Cambodge, la performance relative à ces points a été jugée « bonne », alors qu’en Côte d’Ivoire et en Tunisie elle a été jugée « satisfaisante ». En Tanzanie, bien que les
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 97
projets aient pris du retard au démarrage, les retards de l’ITC ont été jugés relativement plus courts que ceux des autres donateurs. Généralement, les projets ayant débuté tardivement ont été dans certains cas prolongés pour compenser le démarrage tardif. Quant au caractère adéquat du financement des objectifs fixés, on considère que même si le financement est suffisant pour atteindre les objectifs fixés, cela reste loin d’être suffisant pour créer un impact. Cela a aussi été attribué à la nature et à la durée de certains projets (par exemple au Sénégal, l’ensemble des personnes interrogées indiquent que la formation et la familiarisation avec les outils de l’ITC ne suffisent pas pour encourager les exportations).
305. Il faut remarquer que même avec peu ou pas de présence sur le terrain dans la plupart des pays, la connaissance du pays de l’ITC ainsi que son expertise technique ont été jugées comme « bonnes », et le personnel de l’ITC a été considéré comme accessible et d’un grand secours dans l’ensemble des pays examinés et dans différents projets, avec des points de vue critiques mentionnés par une ou deux personnes au Sénégal. D’un autre côté, le manque de présence dans le pays a été perçu comme ne laissant pas de place à la continuité des projets et ne permettant pas d’en développer de nouveaux.
3.4.4 Efficacité de mise en œuvre et compréhension de la notion d’optimisation
306. En général, l’efficacité de la mise en œuvre est jugée comme étant bonne dans l’ensemble des pays examinés, complétée par des commentaires spontanés très positifs sur des projets régionaux et nationaux spécifiques, et très peu de personnes interrogées l’ont jugée inefficace. Toutefois, en dépit des évaluations positives et cohérentes sur la réalisation des objectifs fixés, l’évaluation globale des personnes interrogées sur l’optimisation des projets de l’ITC présente dans l’ensemble une image moins positive, voire confuse et contradictoire.
307. L’étude du portefeuille de 32 projets, fortement pondérée par les évaluations des responsables de projet et par l’analyse documentaire sur cette question, a donné les résultats positifs suivants : « excellent » – 17 %, « bon » – 53 %, « satisfaisant » – 6 %, « faible » – 1 %.
308. Il importe de noter que le questionnaire utilisé pour l’étude de ce portefeuille a expressément énoncé la définition admise par cette évaluation de la notion controversée de l’optimisation : « L’utilisation économique, efficiente et efficace des ressources pour atteindre les résultats prévus, en comparaison des alternatives possibles ».
309. D’autre part, dans les pays de mission, les personnes interrogées ont jugé l’optimisation de l’ITC « médiocre » et « satisfaisant » au Cambodge, « satisfaisant » au Sénégal et en Tunisie, et entre « satisfaisant » et « bon » en Éthiopie, Tanzanie et Côte d’Ivoire97. Les notations plus négatives sont cohérentes avec les réponses relatives à la part de dépenses liées au projet atteignant les bénéficiaires après les frais généraux internationaux, qui s’est révélée être « médiocre » et « satisfaisante » au Cambodge, en Côte d’Ivoire et en Tunisie, « médiocre » au Sénégal, « satisfaisante » en Tanzanie et « bonne » seulement en Éthiopie. En analysant les commentaires relatifs à ces réponses, les thèmes récurrents sont les critiques relatives aux parts importantes du budget qui sont allouées aux salaires élevés des consultants internationaux et aux frais de déplacement, y compris les coûts de personnel de l’ITC soutenant les projets depuis Genève.
97 Il importe de souligner que ce sont les points de vue des informateurs, qui ont souvent eu un accès limité aux informations financières, et qui n’ont pas été répartis par projets individuels.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 98
310. On ne sait pas vraiment dans quelle mesure la définition spécifique admise par cette évaluation de la notion de l’optimisation a été, ou aurait pu être, prise en compte dans plusieurs des réponses recueillies sur le terrain98. On ne sait pas vraiment quelle est la quantité d’information qui se cache derrière ces perceptions, étant donné que l’équipe d’évaluation a découvert que, très souvent, les partenaires et les bénéficiaires ignorent l’existence des données financières relatives aux budgets et aux dépenses des projets de l’ITC, et il se pourrait que des informations sur les coûts relatifs aux possibles alternatives fassent également défaut. Les honoraires des consultants internationaux de l’ITC ne sont certainement pas plus élevés que ceux de leurs homologues à compétences égales d’autres agences, et sont même probablement moins haut99. Et les coûts et bénéfices de l’affectation par les agences de personnel sur le terrain – perçus comme moins coûteux par certaines personnes interrogées – sont également compliqués, dépendants des fonctions impliquées, etc. En examinant les missions sur le terrain, il est clair que l’ITC recherche et emploie des consultants locaux lorsqu’ils sont disponibles (par exemple pour le programme EnACT). Au niveau de l’ITC, le rapport annuel 2012 indique que pour cette année, 64 % des experts engagés étaient originaires de pays en développement et en transition (aussi bien en termes de nombre de missions que de mois travaillés)100.
311. Rétrospectivement, le questionnaire de cette évaluation sur « la part des dépenses liées au projet atteignant les bénéficiaires après les frais généraux internationaux » a aussi été probablement mal formulé, comme cela a été initialement constaté lors de sa traduction qui s’est avérée très difficile. Comme pour toute assistance au développement, la question reflétait la préoccupation que le maximum de bénéfices atteigne bien les bénéficiaires et ne soient pas perdus « en cours de route ». Ce qui n’a pas été suffisamment pris en compte, c’est le fait que l’ITC fournit principalement et expressément des services spécialisés, plutôt que des financements, avec des sommes minimales dans la plupart des cas pour soutenir la participation des bénéficiaires de l’assistance technique.
312. En somme, le manque d’éléments probants de cette évaluation relatifs à cette importante question de l’optimisation suscitent une mise en garde majeure sur la manière d’utiliser et d’interpréter ce concept dans l’évaluation d’un prestataire d’assistance technique internationale comme l’ITC. Mais le fait important à souligner pour l’ITC est que l’organisation est perçue par certaines parties prenantes comme un « donateur » au soutien moindre ou, au mieux, un prestataire de services à coûts élevés, même si elles reconnaissent son expertise et son exécution efficace. En gardant à l’esprit les mises en gardes importantes contre les tentatives d’utilisation des données sur les frais généraux, les consultants et autres coûts des intrants pour évaluer l’optimisation et le caractère fragmentaire des données disponibles, l’équipe d’évaluation a bien recueilli certaines données sur les frais généraux et autres coûts provenant de certains programmes/évaluations de projets (voir « Exemples de frais généraux dans les projets de l’ITC », page 70 de l’annexe VII).
3.4.5 Suivi et preuve de résultats/contributions plausibles aux impacts, y compris les OMD pertinentes.
313. Pour certaines questions relatives à cette importante série de questions, l’équipe d’évaluation a également découvert d’importantes différences de point de vue entre le siège et le terrain, ou entre l’ITC et ses clients, en ce qui concerne les preuves d’impact,
98 Par souci de concision, la définition n’a pas été énoncée dans les instruments de terrain. 99 Comme suggéré par l’Évaluation 2006. 100 Rapport annuel de l’ITC, p. 105.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 99
et particulièrement en ce qui concerne la durabilité. Dans les évaluations des projets du portefeuille de l’Évaluation depuis 2006, une question a été posée directement lors d’entretiens avec le siège et lors de l’examen des documents relatifs aux preuves de l’impact des projets par rapport aux objectifs de développement clés, avec les résultats suivants :
Tableau 14 : Informations sur la perception de l’impact
Y-a-t-il des preuves crédibles sur les aspects suivants des projets ? Oui Non
Ne se prononce
pas
Nombre de projets
L’impact économique 23 % 32 % 45 % 44
L’impact social 18 % 34 % 48 % 44
L’impact environnemental 7 % 31 % 62 % 42
La durabilité 42 % 18 % 40 % 45
314. Ces conclusions du siège, recoupées avec les résultats des missions de validation sur le terrain et présentées ci-dessous, reflètent plusieurs points importants.
315. Le fait que la majorité des réponses figurent, à une exception près, dans la colonne « ne se prononce pas » est un résultat crédible qui indique deux réalités à la fois. D’abord, qu’il est prématuré et que cela compromettrait la crédibilité des informations de déclarer que ces impacts proviennent de nombreux projets d’ATLC sur cette période ; ensuite, que les moyens à disposition de l’ITC pour retrouver et démontrer ces résultats sont de toute façon encore sous-développés.
316. En prenant en compte les points précédents, cette évaluation estime que ces indicateurs d’un impact significatif des projets de l’ITC sont positifs et crédibles, mais pas en termes économique et social. Le fait qu’il y ait très peu d’éléments de preuves sur l’impact environnemental est également fort plausible, étant donné que cet objectif n’a été intégré que très récemment dans les activités de l’ITC et, hormis les projets ciblés, le lien de cause à effet escompté est bien plus flou que pour les impacts économiques et sociaux. Bien entendu, les conclusions négatives sur l’ensemble de ces questions sont en quelque sorte difficiles à interpréter, puisqu’elles peuvent signifier soit qu’il n’y a pas d’impact, soit qu’il n’y a pas assez de preuves crédibles, ou les deux.
317. Ce qui est plus difficile à interpréter – au regard des relevés de l’équipe d’évaluation lors des missions sur le terrain – c’est la fiabilité de la conclusion positive du point de vue du siège vis-à-vis de la preuve de la pérennité des bénéfices des projets de l’ITC101. Cela contraste avec l’interprétation générale de l’équipe d’évaluation relative aux données recueillies sur le terrain, détaillée ci-dessous, qui indiquent que la pérennité n’est nullement assurée pour la plupart des projets. Après une analyse plus approfondie, cette évaluation juge que ce contraste est un reflet important des différents sens que cette question peut prendre, selon le point de vue du siège ou du terrain. Du point de vue du siège, la question peut très bien être interprétée comme « Ce projet a-t-il eu des retombées positives durables ? », question à laquelle on pourrait certainement s’attendre à ce que la réponse soit positive dans un grand nombre de cas. Du point de vue plus
101 Une fois encore, rétrospectivement, lorsque de telles différences dans les données apparaissent, il aurait été souhaitable de disposer de définitions bien plus précises pour l’ensemble de ces questions, mais cela n’aurait jamais pu être possible dans une telle évaluation exhaustive. Il importe évidemment de mentionner la nature très variée des services de l’ITC, pour lesquels les définitions d’effets positifs durables seraient également très différentes.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 100
immédiat du terrain, l’évaluation montre que la question était interprétée davantage dans le sens « Y a-t-il suffisamment de retombées positives escomptées du projet qui aient été solidement mises en place, et/ou des dispositions de suivi ont-elles été prises, pour pouvoir affirmer que les résultats attendus seront durables ? ». Conclusion spécifique : En termes de durée de projet, la conclusion tirée des missions sur le terrain montrait la large préoccupation sur le fait que les projets aient été clôturés de manière prématurée, et qu’ils n’avaient pas été suffisamment suivis, voire pas du tout, afin de protéger et faire fructifier les acquis des activités de développement du commerce, qui s’inscrivent par nature essentiellement sur le long terme.
318. Il est important de préciser que, bien que la question n’ait pas été expressément posée en ces termes, aucun élément probant de cette évaluation n’a indiqué d’impact négatif et inattendu résultant des activités de l’ITC.
319. L’ensemble de ces points, à leur tour, soulignent l’importance pour l’ITC d’avoir les meilleurs systèmes possibles pour suivre, mesurer et démontrer des résultats crédibles issus de ses activités. L’évaluation a porté une attention particulière aux progrès de l’ITC dans ces domaines dans l’ensemble des parties de l’étude de la performance depuis 2006. La répartition et les exemples clés des éléments probants de cette évaluation sont résumés ci-dessous.
320. L’impact économique et social : En moyenne, les personnes interrogées dans les pays de mission sur le terrain ont une perception « positive » (Sénégal), ou bien ils considèrent qu’il est « trop tôt pour se prononcer » (Tanzanie, Côte d’Ivoire), ou encore ils restent partagés - perception « positive / trop tôt pour se prononcer » (en Éthiopie et au Cambodge) ou perception « satisfaisante / trop tôt pour se prononcer » (en Tunisie). Les résultats dans les pays de mission virtuels varient également : en Haïti, l’évaluation des contributions nettes aux capacités à long terme du pays dans les domaines économique, social et environnemental allait de « faibles » à « très faibles » ; en Uruguay, en revanche, l’aide de l’ITC est jugée comme contribuant positivement ou très positivement aux capacités à long terme du pays dans les domaines économique, social et environnemental, et aussi contribuant nettement aux résultats sociaux, économiques et environnementaux en tant que résultats directs des projets. Au Sénégal, certains éléments montrent que l’impact économique direct a été jugé comme étant net, avec une augmentation rapide des ventes pour les PME ayant bénéficié de voyages de perfectionnement professionnel en Europe et en Amérique ; en Éthiopie, les liens avec le marché ont été construits dans le cadre des programmes PACCIA, ACCÈS! et Femmes et commerce. À l’exception du Cambodge, où l’ensemble des personnes interrogées a répondu de manière positive, il n’y a pas de perception homogène de l’impact social (y compris l’évolution des rapports hommes-femmes), résultant des projets de l’ITC dans les pays examinés. En Tanzanie et en Côte d’Ivoire, l’ensemble des personnes interrogées ont jugé qu’il était trop tôt pour avoir un avis arrêté sur la question, et on a trouvé peu d’éléments au Sénégal. En Éthiopie, les personnes interrogées participant aux programmes PACCIA II et ACCÈS! II ont jugé l’impact social « positif », tandis qu’une personne du projet d’adhésion à l’OMC a déclaré qu’il était trop tôt pour se prononcer. En Tunisie, les personnes interrogées ont jugé en moyenne l’impact social entre « satisfaisant » et « faible » ou, de nouveau, qu’il était impossible de se prononcer du fait du peu de temps écoulé depuis la fin des projets, ou de la taille et de l’influence limitées des projets de l’ITC dans le pays.
321. L’impact environnemental : En dehors des projets ciblés, l’interprétation des données relatives à l’impact environnemental au sein du portefeuille de pays de mission indiquent une absence d’impact (Éthiopie, Cambodge, Tanzanie, Haïti) ou qu’une évaluation n’est pas possible du fait du peu de temps écoulé depuis la fin des projets (Côte d’Ivoire, Sénégal, Tunisie). Les résultats en Uruguay (présentés ci-dessus) indiquent certaines retombées positives, s’inscrivant probablement à plus long terme.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 101
322. La pérennité des retombées positives du projet : Selon l’interprétation générale de l’équipe d’évaluation relative aux informations recueillies sur le terrain, la pérennité n’est nullement garantie pour la plupart des projets. Les raisons citées comprennent : le manque de stratégies nationales dans lesquelles des initiatives dispersées peuvent être ancrées et dont on pourrait tirer parti à plus long terme et à court terme. Dans la plupart des cas, il n’est pas prévu que l’ITC suive, évalue et contribue à maintenir les retombées positives obtenues. Certains pensent (cités au Cambodge) que les retombées positives des projets de l’ITC sont difficiles à maintenir du fait des coûts de l’ITC, perçus comme étant élevés. Au Sénégal, les entreprises rencontrées ont grandement apprécié les services dont elles ont bénéficié pendant la mise en œuvre des projets il y a quelques années. Toutefois, elles ont exprimé la nécessité d’un contrôle régulier effectué par l’ITC pour consolider les réalisations et élaborer de nouvelles orientations stratégiques afin de stimuler le commerce. En Uruguay, les (premiers) éléments indiquent une pérennité élevée : la plateforme de veille économique serait activement utilisée et entretenue par les partenaires et bénéficiaires clés, et l’Institut de formation du Ministère des affaires étrangères de l’Uruguay reproduit actuellement les sessions de formation de l’ITC. Au Cambodge, la disponibilité limitée de financement de projet pour des activités dans les communautés cibles et un suivi plus approfondi a réduit le potentiel de pérennité.
GAR, cadres logiques et suivi
323. Globalement, peu de commentaires ont été recueillis sur le système de GAR de l’ITC : pour beaucoup, ce n’était « pas pertinent » étant donné que le système de GAR de l’ITC n’a été mis en place qu’en 2012, après que plusieurs des exemples de projet soient terminés. En outre, plusieurs informateurs extérieurs à l’ITC ignoraient simplement l’existence du système.
324. Dans le nombre limité d’évaluations obtenues (18) des systèmes de GAR de l’ITC dans ses projets, les notations globales (en ne tenant pas compte des réponses « ne se prononce pas ») furent les suivantes : « excellent » – 17 %, « bon » – 55 %, « satisfaisant » – 22 %, et « faible » – 6 %. Au Pérou, on note que le système de GAR est un important processus de l’ITC, mais il faut que les indicateurs de résultats de l’ITC et les indicateurs de projets soient encore mieux alignés et définis (ajustement). Au niveau intermédiaire (au niveau des IAC), les indicateurs sont mieux définis.
325. Concernant l’utilité du cadre logique des projets, on a recueilli davantage de réponses (28) avec les résultats suivants : « excellent » – 11 %, « bon » – 54 %, « satisfaisant » – 29 %, et « faible » – 7 % (en ne tenant pas compte des réponses « ne se prononce pas »).
326. Dans les pays de mission, le cadre logique, les indicateurs, le suivi et les rapports effectifs du portefeuille global des pays sont en moyenne jugés comme « bon », à l’exception de l’Uruguay (temps/efforts consacrés au suivi et aux rapports entre « satisfaisant » et « médiocre »). En Côte d’Ivoire et en Éthiopie, ils ont été jugés entre « bon » et « excellents », tandis qu’en Tunisie le cadre logique n’a pas été partagé avec l’ensemble des bénéficiaires, ou alors il n’était pas complètement clair pour eux. En Tanzanie, le cadre logique a été partagé avec les bénéficiaires du premier niveau, tandis que ceux du second niveau dépendaient de la capacité de ces derniers à diffuser et clarifier ce type d’informations. Les rapports de certains projets étaient réguliers, bien que la fréquence de présentation des rapports n’ait pas été spécifiée pour certains projets. Le suivi a été effectué régulièrement en Tanzanie, en Tunisie, au Sénégal et en Éthiopie (même si les modalités n’étaient pas connues dans le détail par la plupart des personnes interrogées). En Éthiopie, on a souligné que la base de référence et les résultats des projets étaient intrinsèquement difficiles à quantifier. Ainsi, bien que le cadre de référence et les mécanismes de soumission de rapport soient en place, il est difficile d’évaluer objectivement le degré de réussite du projet. En Côte d’Ivoire, le projet multifacette prédominant a pris le relai, qui fut suivi selon le cadre logique convenu avec
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l’UE, à travers le Comité directeur de haut niveau. En Tunisie, les projets ont été étroitement suivis conformément aux exigences des donateurs (par exemple l’EnACT financé par l’ACDI et le programme pour l’Amélioration des capacités d’exportation des producteurs tunisiens financé par le SECO). La situation au Cambodge est floue. En Uruguay, pour un projet de taille plus modeste et très ciblé, les indicateurs fournis dans le document de projet initial étaient utiles et bien définis permettant de suivre la mise en œuvre du projet.
327. Les questions connexes supplémentaires ayant été enregistrées comprenaient : une clarté et une articulation insuffisantes (Bénin) ; l’insuffisance de données de référence et des indicateurs vagues, des facteurs politiques non pris en compte (Pérou) ; la complexité de l’alignement de l’ITC sur les cadres des donateurs (Kirghizistan et le programme sur les MNT) ; des défis liés au fait de prendre le temps de la réflexion critique quant à l’élaboration du cadre de suivi et d’évaluation (S&E), et le maintien effectif du suivi et des rapports en périodes de crise (comme en République démocratique du Congo – RDC). Du côté positif, selon le Rapport d’évaluation externe du programme NTF II au Bangladesh, la qualité des données et informations de suivi recueillies s’est améliorée une fois que le système GAR de 2011 a été mis au point. Il recommande « un recours systématique au cadre de GAR pour l’ensemble des rapports sur les résultats avec la supervision étroite de la direction. »
328. Sous l’influence des cadres logiques du projet/programme et des systèmes de S&E appliqués, y compris les systèmes des donateurs du projet dans certains cas, différents mécanismes de suivi et de rapports ont été mis en place, dépendant largement de la taille du projet. On a constaté des rapports réguliers et détaillés destinés aux Comités directeurs mixtes (par exemple dans le cadre de l’EnACT, du programme pour l’Amélioration des capacités d’exportation des producteurs tunisiens, du PACIR et du programme d’horticulture en Tanzanie), des rapports mensuels et trimestriels (comme en Afrique du Sud), des dispositions de suivi plus informelles et moins fréquentes (constatées en Haïti et au Kirghizistan), et certains cas où la manière de réaliser le suivi des réalisations/résultats était flou (un cas signalé au Cambodge). Certains donateurs du projet ont influencé de manière significative les demandes de rapports. En exemple, citons les projets financés par l’ACDI et l’UE qui ont tendance à avoir des rapports et des cadres de S&E définis (PACIR, EnAct et aux Fidji).
329. Pour certains projets moins fréquemment suivis, il semblerait que cela résulte d’un compromis entre l’utilisation d’une somme d’argent déterminée pour les activités principales versus le S&E, mais certains ont eu davantage recours aux évaluations. Dans un projet au Sénégal, le taux de renouvellement du personnel de gestion de projet et l’absence de participation de la population locale, ainsi que le fait d’être déconnecté des réalités du terrain, ont limité la ponctualité des rapports et du suivi, et ces problèmes ne sont probablement pas isolés.
330. En allant au-delà du suivi conventionnel, l’Initiative de mode éthique indique avoir mené un travail régulier « d’évaluation de l’impact social » via une nouvelle méthodologie élaborée par le programme. Selon l’ITC, ce « protocole de performance, conformité, suivi et évaluation » permet à l’initiative de suivre, d’évaluer et de fournir des commentaires sur le respect des normes de travail équitables et sur l’impact de l’initiative sur les populations et leurs communautés. Les deux exemples obtenus par l’équipe d’évaluation documentent les résultats à court terme des commandes à l’exportation individuelles exécutées.
Suivis et évaluations
331. Dans environ deux-tiers des projets examinés, l’équipe d’évaluation n’a trouvé que peu ou pas d’éléments prouvant l’allocation de ressources, ou l’existence de plans définis pour le suivi a posteriori du projet, ou de stratégies de sortie/durabilité. Même des rapports de réalisation en bonne et due forme n’étaient pas disponibles pour plusieurs
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 103
projets. Cela concernait l’ensemble des pays de mission, à l’exception de la Tunisie, et du Cambodge en partie. Au Sénégal, en Uruguay et en Côte d’Ivoire, les dispositions de suivi ont été jugées comme « médiocre » ou « très médiocre ». Au Sénégal, le CIR demeure le seul réel contact pour la formulation d’un nouveau projet sur la chaîne de valeur de la mangue. Toutefois, le CBI a également un projet en développement pour le suivi de l’activité dans la chaîne de valeur de la mangue dans le cadre du programme NTF II. Les personnes interrogées en Tunisie ont reconnu que le suivi des projets de l’ITC était bon.
332. Les programmes d’envergure ont tendance à avoir des RMP et des évaluations (PACCIA II, EnAct, NTF). Les projets financés par l’UE nécessitent également des évaluations, mais elles ciblent apparemment davantage les routines et calendriers de clôture de budget stricts plutôt que les évaluations de suivi. Le projet des industries créatives du Cariforum sera évalué en 2014, mais aucun financement n’a été alloué pour une évaluation de suivi.
333. Un modèle très intéressant est donné par les évaluations du NTF II, qui comprennent une première évaluation de la reddition de comptes et de la gouvernance/gestion (2013), avec une seconde évaluation planifiée pour déterminer son impact deux ans plus tard (2014-15).
334. Dans certains de ces cas, les évaluations contiennent manifestement un avis sur le test de faisabilité et d’approche des programmes de suivi ou des programmes qui leur succèdent. Le programme AAACP comprenait un projet de suivi supplémentaire intitulé « Conception de projets – Capitaliser sur les résultats du programme AAACP » ($E.-U. 45 000) englobant à la fois l’élaboration du projet Coton du 10ème Fonds européen de développement et un rapport distinct tirant des conclusions et des enseignements disséminés dans le rapport final et l’évaluation avec l’UE. Dans certains cas (Asie centrale et Tunisie), on constate avec une satisfaction évidente que les bonnes relations entretenues entre les bénéficiaires et le donateur ont débouché sur des activités de suivi. Dans un projet en Afrique du Sud, la conclusion était de loin plus spécifique : « Aucun budget n’a été alloué pour le suivi. Aucune stratégie de sortie concrète n’a été mise en place. Toutefois, on a conseillé aux experts nationaux locaux et à [l’institution] d’assurer le suivi des agriculteurs. » Dans le cas de deux projets, le premier en Égypte et le second en Tunisie, seules les premières phases (Phase 1) ont été achevées, du fait de l’absence de fonds/d’approbation de la mise en œuvre des phases suivantes. En particulier, dans le cas du partenariat entre HP et l’ITC pour un projet d’accélération des micro-entreprises en Égypte, les fonds inutilisés ont été restitués au donateur, et globalement le projet a été jugé par les personnes interrogées comme manquant d’ambition et de mesures d’accompagnement des bénéficiaires après l’achèvement du projet.
335. Au niveau des petits ateliers de formation et autres activités événementielles, l’équipe d’évaluation a vu des exemples de questionnaires d’évaluation post-réunions dans un certain nombre de projets, et a procédé à des tests pour savoir s’il s’agissait d’une pratique courante, et s’ils étaient ensuite utilisés à des fins d’apprentissage pour de futurs événements. Un questionnaire très bref (avec demande d’exemples) a été envoyé à 79 responsables de projet, et 25 réponses ont été reçues. Le tableau 15 ci-dessous résume les réponses quantitatives qui ont été complétées par des réponses réfléchies aux questions ouvertes, y compris sur la façon dont les résultats sont et peuvent être utilisés. Six responsables de projet ont répondu à la demande de fournir un total de 12 modèles de formulaires/questionnaires d’évaluation qu’ils avaient utilisés.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 104
Tableau 15 : Enquête auprès des responsables de projet sur l’évaluation post-évènement
Toujours Souvent Parfois Jamais
Pour les ateliers, séminaires et sessions de formations, recueillez-vous désormais (depuis 2006) les commentaires des participants à la fin des événements ?
71 % 21 % 7 % 0 %
Avant 2006, l’auriez-vous fait ? 43 % 21 % 36 % 0 %
Synthétisez-vous les réponses/commentaires ? 86 % 14 % 0 % 0 %
Conservez-vous les noms et coordonnées des participants ? 71 % 14 % 14 % 0 %
336. Il est probable que les personnes ayant répondu volontairement aient appliqué ces outils plus que la moyenne. Cette évaluation juge cependant ces informations suffisantes pour démontrer qu’il existe au moins de fortes poches de bonnes pratiques à l’ITC pour obtenir et utiliser des commentaires recueillis lors de sessions de formation, d’ateliers, de réunions interentreprises et d’autres événements à plus court terme, y compris et surtout le maintien et le suivi des contacts. Sans vouloir standardiser à outrance les instruments et approches, l’ITC peut tirer des enseignements, des ressources et des éléments clés à partir de ce type de suivi immédiat des activités. Sans avoir besoin d’un investissement considérable de temps et d’argent, cette expérience pourrait être développée à grande échelle avec des retombées positives.
337. En ce qui concerne l’examen des projets de plus grande envergure, dans l’Initiative de mode éthique, neuf séminaires/ateliers auraient été organisés jusqu’à présent en Haïti. Avant et après chaque commande, une petite évaluation d’impact a été effectuée pour collecter des données sur le niveau de vie, le revenu, les problèmes sociaux, le statut des hommes et des femmes, la santé communautaire, le système sanitaire, les problèmes environnementaux, et la capacité à payer les dépenses médicales et l’éducation des enfants. Des inspecteurs indépendants ont évalué les changements. Pour le programme Commerce en faveur du développement durable (T4SD) au Pérou, il n’y a pas eu d’évaluation de suivi après l’achèvement du projet (dans ce cas les trois ateliers de formation). Les participants au séminaire ont rempli un formulaire d’évaluation du séminaire à la fin de chaque atelier. Toutefois, il n’existe pas de procédure standard rétroactive (par exemple trois à six mois plus tard) pour demander aux participants ce qu’ils ont fait des informations/connaissances acquises pendant l’atelier de formation et quels changements ils ont opéré.
3.4.6 Efficacité de la coordination/coopération avec d’autres acteurs nationaux ou internationaux (valeur ajoutée pour le programme APC)
338. Les constatations de cette évaluation sur la coordination et la coopération de l’ITC avec d’autres partenaires ont débuté par l’ajout de la dimension clé de la coordination et de la coopération au sein même de l’ITC, en gardant à l’esprit les conclusions de l’évaluation 2006 sur le caractère fragmenté de l’organisation, et en reconnaissant également que plusieurs de ces relations extérieures sont en fait gérées séparément par des sections individuelles techniques ou géographiques.
339. Concernant ces questions, il ne semble pas y avoir de décalage important entre le point de vue « sommet vers la base », recueilli à partir de documents et d’entretiens au siège de l’ITC (présenté dans le tableau 16 ci-dessous) et les conclusions tirées des missions pays de cette évaluation, développées dans les pages suivantes.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 105
340. La coordination interne est jugée de manière très positive (89 % « excellente » ou « bonne »), mais cette interprétation moyenne doit garder à l’esprit que certains projets limités à une seule discipline ne nécessitent pas beaucoup de coordination puisqu’ils sont gérés par des sections individuelles. Ainsi, la notation pour les projets complexes et multidisciplinaires serait en quelque sorte moins positive. Néanmoins, en dépit de l’existence de tensions inévitables au sujet des responsabilités, du leadership, des parts de financement, etc., le portrait de la coordination pour la période 2006-2012 est loin du bilan atomisé et semi-chaotique qu’on aurait pu faire à partir de l’évaluation de 2006. Les défis spécifiques de l’ITC relatifs à la gestion matricielle avec des ressources limitées sont encore manifestes, tout comme les rôles et capacités de certaines sections géographiques sont encore incertains. Il existe en outre des incertitudes quant à la meilleure façon pour l’ITC de gérer les projets d’envergure. À quelques exceptions près, il importe de noter que les difficultés de coordination à Genève ont rarement été constatées par les partenaires de l’ITC et ses bénéficiaires sur le terrain.
341. Concernant la collaboration et coopération entre l’ITC, ses parties prenantes et les partenaires clés dans les pays de mission de cette évaluation, les notations moyennes étaient « bonne », ou entre « bonne » et « excellente », excepté en Tanzanie (où la coopération a été notée en moyenne entre « faible » et « satisfaisante »), comme précisé ci-dessous.
Tableau 16 : Coordination/coopération102
Excellente Bonne (Excellente + Bonne) Satisfaisante Médiocre
Nbre de réponses
En interne : au sein de l’ITC ? 37 % 53 % (89 %) 11 % 0 % 38
Avec les partenaires de projets/bénéficiaires ?
37 % 45 % (82 %) 11 % 8 % 38
Avec le (les) donateur(s) le cas échéant ?
32 % 58 % (90 %) 6 % 3 % 31
Avec les autres partenaires ou donateurs de l’Aide pour le commerce ?
20 % 44 % (64 %) 32 % 4 % 25
En interne au sein de l’ITC
342. Illustrant les défis spécifiques relatifs à la coordination de grands projets multidisciplinaires, le PACCIA II serait difficile, particulièrement étant donné les dimensions supplémentaires de travailler avec les principaux bénéficiaires et les collaborateurs externes dans les CER. La coordination assurée par la section géographique serait rendue difficile par une série de changements de direction et de personnel. Avec le programme EnACT, on perçoit un manque de visibilité interne – les sections techniques sont uniquement conscientes des activités dans lesquelles elles
102 Afin de vérifier la représentativité de l’échantillon, dans les 33 projets de l’échantillon du portefeuille avec des réponses sur ce point, la coopération/coordination a été jugée par les informateurs de l’ITC, en fonction de leur expérience dans d’autres projets de l’ITC, « bonne » ou « très bonne » pour deux-tiers des projets et « difficile » pour le tiers restant.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 106
participent et sont donc incapables de chercher des synergies. Les préoccupations comprenaient « un manque de communication », l’absence d’accord formel de performance entre les sections techniques et l’Unité de coordination du programme (UCP), ainsi que le manque d’appropriation en interne du programme EnACT. Dans un projet en Tanzanie, des divergences d’intérêt et des attentes contradictoires auraient été à l’origine d’une approche fragmentée, rendant ainsi difficile l’intégration des données du terrain. D’un autre côté, tout indique que lorsque les projets multidisciplinaires se déroulent bien, certains bureaux de pays sont en mesure de jouer un rôle important dans la coordination et la promotion de synergies. Dans un exemple, les projets au Pérou auraient bénéficié d’une bonne coopération entre les sections (le Bureau pour l’Amérique latine et les Caraïbes – OLAC, la Section Compétitivité des secteurs – SC, la Section Compétitivité des entreprises – EC, et la Section Renforcement des IAC – TS). Au moins en partie du fait des exigences linguistiques, il semblerait que la section géographique ait joué un rôle de coordination plus important et plus fructueux dans les projets en Europe orientale et Asie centrale.
343. Dans une autre conclusion intéressante sur la collaboration et la coopération en interne, deux nouveaux et importants services proposés par l’ITC ont été signalés comme nécessitant beaucoup plus de connaissances internes, en tant que base pour un plaidoyer et un marketing externes. Concernant les MNT, on a souligné « qu’il est très important que les responsables-pays connaissent l’outil (Enquête sur les MNT) et comprennent également son fonctionnement et comment l’appliquer, afin qu’ils soient capables d’en parler à leurs contacts dans les pays concernés (aspect marketing). Ils ont besoin d’être à l’aise avec cet outil et également à l’aise pour pouvoir l’expliquer à une personne n’ayant jamais entendu parler de l’Enquête sur les MNT. » Concernant le programme Commerce en faveur du développement durable (T4SD), cette évaluation a constaté que « la communication au sein de l’ITC est essentielle. Il est important que le personnel des autres sections (sections géographiques ainsi que les sections techniques/produits) connaissent l’outil et comment il est utilisé (par exemple son usage, les avantages clés, etc.). On a encore le sentiment que plusieurs agents de l’ITC n’ont pas suffisamment connaissance de notre offre (Standards Map dans le cas présent) et c’est pourquoi on pense que ce serait une excellente idée d’organiser également la formation du personnel de l’ITC. Pour le cas du Pérou par exemple, la Section OLAC connaissait l’outil et était capable d’en discuter avec le client qui ensuite en effectuait la demande. »
Avec des partenaires de projets/bénéficiaires
344. Illustrations de certaines interprétations positives constatées pour différentes régions et différents types de projets : L’évaluation en Uruguay a constaté « une excellente relation de travail entre la Section OLAC et les sections techniques au sein d’ITC, ainsi que de bonnes relations avec le Ministère des affaires étrangères et l’École nationale de formation ». En outre, le rôle proactif joué par la Mission de l’Uruguay à Genève pourrait être un exemple pour les autres pays sur la manière d’interagir avec l’ITC. Pour le projet de financement des PME en RDC, le Ministère des PME a accueilli favorablement le projet et a accepté de le parrainer et de soutenir son développement à grande échelle. Les IAC, banques, institutions financières et autres organisations d’APC ont toutes fait preuve de coopération. Au sein du PNUD, la coopération était bonne, mais soumise à des pressions financières. Concernant le projet NTF II au Bangladesh, on a souligné le réseau développé de l’ITC et son solide savoir-faire sur le volet entreprise à entreprise (B2B). Au Bénin, en travaillant avec le CIR, les objectifs et activités mis en œuvre par l’ITC pour ce projet se sont bien intégrés aux domaines d’expertise de l’ITC (l’offre, l’environnement des affaires et l’accès au marché) et aux niveaux d’intervention (dans ce projet, à l’échelle de l’entreprise et au niveau institutionnel – IAC). Quatre des sections de l’ITC (EC, SC, Intelligence commerciale – TIS, et TS) étaient interconnectées dans la mise en œuvre du projet. L’Évaluation a constaté que le bénéficiaire était satisfait de
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 107
l’approche personnalisée de l’ITC, ainsi que de la qualité et de la ponctualité des résultats du projet. Construire des partenariats stratégiques avec des acteurs clés comme la Chambre de commerce constitue un défi pour l’ITC. Dans le même temps, au Pérou, tout indique que la relation de travail entre le Programme sur le commerce et l’environnement (PCT) et PROMPERU était constructive.
345. Le revers de la médaille, c’est que la coordination avec les partenaires de projets et les bénéficiaires peut être extrêmement difficile, voire interférer dans la progression. En Haïti, la coopération avec les autorités publiques est jugée seulement « satisfaisante » ou « médiocre ». Par exemple, lors du développement du projet pour le Renforcement institutionnel du Ministère des transports, les études diagnostiques sur l’intégration du commerce (EDIC) du Ministère ont été menées et ont fourni des informations pour le développement du projet, mais on attendait toujours la validation du Ministère plusieurs mois après, en dépit des efforts de suivi. Globalement, en Haïti, différents facteurs qui semblent vitaux pour une ATLC réussie, et la coopération/coordination avec les responsables politiques en particulier, manquaient dans le cas de l’ITC. Ils comprennent : l’insuffisance de personnes/contacts de référence clés dans le pays, qui connaissent la complexité des infrastructures institutionnelles haïtiennes ainsi que le contexte global du pays ; la concurrence avec d’autres donateurs, où les grands donateurs ont détourné l’attention de leurs homologues haïtiens au détriment des projets de l’ITC ; et la difficile communication et coordination avec un consultant national coordonnant un projet en Haïti, compliquant ainsi les relations officielles. Comme indiqué précédemment, dans le cadre du PACCIA II, les différents défis que pose une collaboration efficace avec les CER étaient une source de complexité. Au Sénégal, on a constaté que la collaboration antérieure entre le gouvernement et l’ITC s’était atténuée du fait de l’absence de réactivité des autorités et de l’absence de proactivité des entreprises, aggravées par le manque de présence continue de l’ITC. Une association interrogée a mentionné sa vaine tentative pour continuer à figurer dans la liste de distribution de l’ITC.
Avec le(les) donateur(s) le cas échéant
346. Corroborant la notation positive globale ci-dessus, cette évaluation n’a constaté aucun problème sérieux dans la coordination et la coopération avec un nombre significatif de différents donateurs dans l’échantillon. Les réponses à l’enquête officielle auprès membres du JAG confirment généralement cette constatation du point de vue des donateurs. Toutefois, cette interprétation tient aussi compte de l’enjeu spécifique que constitue l’engagement moins orienté projet-par-projet des donateurs du Guichet 1 « contributions non affectées », et des importantes préoccupations d’instauration de la confiance qui ont été signalées par de nombreux donateurs et soutiens, et qui sont relatives à la nécessité d’améliorer davantage et de manière générale les rapports sur les plans, la performance et des résultats de l’ITC, au travers de ses canaux de financement et de sa gestion interne. C’est ce que l’on constate en dépit de toutes les pressions et complications normales qui surviennent toujours dans les programmes et projets internationaux de développement. Les défis les plus souvent signalés lors de ces collaborations avaient tendance à concerner les calendriers de projet et à combiner les besoins de la GAR et de rapports, avec la mention de la nécessité de mieux coordonner certaines évaluations. Au Bénin (et dans certains autres pays), le choix de l’ITC de travailler sur des projets du CIR a mis en évidence sa crédibilité et ses compétences, et a renforcé son positionnement dans le pays. Le fait que l’ITC soit responsable de la mise en œuvre de projets de Catégorie 2 du CIR, pour une valeur totale de $E.-U. 11,7 millions, est remarquable, même si un seul projet – au Cambodge – fait partie de l’échantillon de cette évaluation. Dans le cadre du programme NTF au Bangladesh, l’ITC a eu un partenariat stratégique fort avec le CBI, et souhaiterait reproduire ce type de partenariat dans d’autres zones. Comme indiqué, le PCTP a travaillé en étroite
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 108
collaboration avec le SECO et GIZ au Pérou, et a assuré une approche ajustée pour soutenir la promotion efficace du commerce des produits fondés sur la biodiversité.
Avec d’autres partenaires ou donateurs de l’Aide pour le commerce
347. Le tableau 16 ci-dessus présente un taux de réponses plus bas et une notation en quelque sorte moins positive, mais tout de même pas négative, de la collaboration et de la coopération de l’ITC avec d’autres donateurs et fournisseurs d’APC. Ce constat est cohérent avec les résultats des missions pays. Globalement, on constate des opérations en grande partie parallèles par les fournisseurs dans les pays, qui collaborent occasionnellement ou sont en concurrence directe. Mais le plus souvent, chaque fournisseur opère dans sa propre sphère de spécialisation, en se référant peu ou en connaissant peu les autres fournisseurs en activité. Les structures et processus de coordination et d’harmonisation de l’aide prévus dans le cadre de la Déclaration de Paris, n’ont généralement pas été jugés proéminents par rapport à l’ATLC dans les pays examinés, à l’exception du CIR national et des structures nationales de facilitation des donateurs dans certains PMA, qui peuvent manifestement jouer ces rôles, et au Cambodge, où l’appropriation et la maîtrise nationales du Ministère responsable sont fortes.
348. Concernant les grands fournisseurs de financement de l’aide au commerce, une situation similaire semble prévaloir dans ces pays, avec une tendance pour eux à monter de grands projets « à services complets », avec une aide financière considérable et, au besoin, un appui en assistance technique intégrée ou contractuelle. Il y a des exceptions importantes, qui font appel à d’autres ressources internationales spécialisées – tels que les programmes régionaux et nationaux déployés par l’UE, le Canada, la Suisse et d’autres – mais ce n’est toujours pas une pratique répandue chez la plupart de ces grands donateurs. En outre, dans cet environnement de l’Aide pour le commerce, encore compartimenté dans les pays, l’ITC avec ses domaines spécialisés et sa présence insuffisante dans les pays, est moins visible que la plupart des autres acteurs. S’il gagne parfois en notoriété et est sollicité, même pour des engagements importants, c’est par le biais de contacts aléatoires et des recommandations relevant du hasard.
349. En observant les résultats des missions pays, les risques pour l’ITC de doublons ou de concurrence avec d’autres fournisseurs d’ATLC ont été jugés élevés en Tanzanie, en Tunisie et en Éthiopie, et très élevés en Haïti. Certaines conclusions spécifiques dans ce domaine provenant des analyses de portefeuille et des missions pays sont les suivantes : aux Fidji, la coordination s’est avérée un important défi étant donné que l’ITC ne met en œuvre qu’un seul volet d’un projet cadre de plus grande envergure, et qu’il y a un grand nombre de projets de développement dans les secteurs agroalimentaires ; en Côte d’Ivoire, la coopération parallèle sous le même grand projet cadre de l’UE a bien fonctionné avec l’Organisation mondiale des douanes, et relativement bien avec l’ONUDI.
350. Dans le cadre du projet des industries créatives du Cariforum, l’ITC a également créé des liens utiles avec l’OMPI, chacun travaillant dans des domaines complémentaires ; au Bénin, on considère comme un défi le fait d’assurer l’alignement des activités de l’ITC sur les autres projets d’ATLC/programmes qui sont mis en œuvre par les autres agences partenaires (niveau bilatéral : particulièrement la France, l’Allemagne, les Pays-Bas et la Belgique ; niveau multilatéral ; et les Organisations non gouvernementales – ONG) ; en Tanzanie, on a constaté que les risques de chevauchement d’activités étaient accrus par l’absence physique de l’ITC dans le pays, bien qu’on ait constaté que la coopération entre les fournisseurs d’ATLC se soit nettement améliorée au cours des dernières années ; les personnes interrogées en Haïti ont indiqué que l’ATLC dans le pays faisait double emploi avec d’autres organismes ou leur faisait concurrence – il y a peu de coopération et de coordination, malgré la présence d’un groupe de coordination des donateurs dans le pays. On considère que les efforts de l’ITC ont souffert de la présence de grands donateurs de bien plus grande
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 109
envergure, qui retiennent l’attention d’homologues locaux (secteur public, ou d’autres parties prenantes et bénéficiaires), affectant la qualité de la mise en œuvre des projets et leurs effets potentiels. Par exemple, lors de la mise en œuvre du projet d’exportation des fruits tropicaux, l’Agence américaine pour le développement international (USAID) a commencé à mettre en œuvre un projet similaire avec un budget dix fois plus important, détournant ainsi l’attention des homologues locaux de leur travail avec l’ITC. Au Cambodge, on constate que les fournisseurs d’ATLC coopèrent de manière satisfaisante sous la coordination du Ministère du commerce. Avant les EDIC en 2007, l’ensemble des fournisseurs d’ATLC travaillaient séparément, mais les EDIC ont donné les moyens aux bénéficiaires de prendre l’initiative de soumettre des idées de projets et ainsi de formuler des demandes pour obtenir des interventions de développement plus cohérentes et systématiques, avec un potentiel de synergies : en Éthiopie, la coordination est très limitée, même si les fournisseurs d’ATLC sont conscients de leurs activités respectives (par exemple les interventions de l’ITC et du Centre africain pour la politique commerciale – CAPC – au sein de la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest – CEDEAO – n’étaient pas programmées pour des synergies), et on fait même état de plusieurs demandes du gouvernement pour financer le même projet.
3.4.7 Réalisations principales, innovations, pérennité, amélioration de la qualité ou utilisation accrue des outils existants
Évaluation générale des exemples de projet en matière de réalisation des objectifs
351. Pour référence : le questionnaire de projet de cette évaluation a préconisé une évaluation générale de la performance globale de chaque projet, en termes de réalisation d’objectifs. Fondé sur un suivi et des rapports formels, ainsi que sur des commentaires souvent anecdotiques et relatifs à la réputation, en fonction de la taille et de la nature du projet, cela a permis à un bon nombre de ces projets d’être toujours en cours. À partir de cette base, il a été possible de faire le bilan de cette évaluation très générale de 34 projets. Le résultat était le suivant :
352. « excellent » – 21 % (7 projets), « bon » – 68 % (23 projets), « satisfaisant » – 6 % (2 projets), et « faible » – 6 % (2 projets) – (sur un total de 34 projets qui ont communiqués leurs réponses)
Principales réalisations des exemples de projet – innovations, pérennité, amélioration de la qualité ou utilisation accrue des outils existants
353. Cette évaluation a posé une question ouverte sur ces problématiques, et a recueilli en retour de nombreux exemples, jugés crédibles par l’équipe d’évaluation, qui s’est fondée sur les éléments probants. Étant donné la nature de ces exemples, ils sont présentés sous forme de liste, en nommant les pays et projets concernés, sans essayer de les rassembler ou de les interpréter103.
• Cambodge : Du PRPE, en passant par les Projets I et II en faveur de la filière soie, jusqu’au Programme de diversification et d’expansion des exportations au Cambodge, les projets ont tiré les enseignements des projets précédents en termes de conception, pour améliorer leur qualité sur plusieurs points spécifiques.
103 Note : Certaines observations pertinentes ont été ajoutées aux réponses de l’enquête, en particulier celles des membres du JAG et du personnel, et ont été prises en compte lors de la rédaction. Les observations mentionnées ici ont été examinées pour s’assurer que la promesse de confidentialité pouvait être tenue.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 110
• EnACT Jordanie : L’Observatoire national du commerce en tant que nouvel outil. Amélioration de la conception, de la qualité, du marketing et de l’image de marque des produits. Concentration sur les nouveaux thèmes et marchés initiée. L’approche axée sur la demande de l’Unité de coordination du programme (UCP) a contribué à donner un élan au programme EnACT et à passer rapidement d’un rythme lent de mise en œuvre à un rythme plus rapide.
• Tunisie : Création d’un réseau de veille commerciale/économique en Tunisie, stratégies sectorielles, développées par des consultants locaux en se basant sur la méthodologie de l’ITC.
• Côte d’Ivoire : Une combinaison caractéristique d’excellence technique et de méthodes participatives avec un respect évident pour les partenaires et les bénéficiaires.
• Pérou : Apport d’une solution globale et complète adaptée aux besoins des PME exportatrices de manière durable (intégration des niveaux macro, méso et micro) et implication des IAC. Bonne flexibilité, utilisation appropriée des ressources et de l’expertise locales, établissement de réseaux d’experts et d’institutions avec qui travailler pendant la mise en œuvre du projet.
• Uruguay : Pérennité – La reproduction de la session de formation développée par l’Institut de formation du Ministère des affaires étrangères ; le lien entre l’Institut de formation et la plateforme de veille commerciale qui a été développée par l’ITC pour le Ministère des affaires étrangères dans le cadre d’un autre projet en Uruguay (liaison et synergies de deux projets) ; l’intégration du séminaire en ligne : un « bon test » pour d’autres projets semblables dans un avenir proche.
• AAACP : De multiples références positives sont faites concernant le processus de programmation du développement de la chaîne de valeur du secteur participatif ayant le style de l’ITC. Concernant le programme global AAACP, la participation de cinq grandes organisations internationales avec des domaines d’expertises spécifiques a constitué une approche innovante, permettant la mise en œuvre d’activités complémentaires/conjointes et l’échange d’informations dans le contexte du programme cadre.
• PACCIA II : Bonnes pratiques, comme présentées dans la RMP, p. 52 – Ouverture au changement et volonté d’intégrer des activités pertinentes à l’intérieur et à l’extérieur du programme ; approche d’analyse du secteur et de la chaîne de valeur ; approche de formation du formateur : les aptitudes et compétences s’intègrent progressivement aux régions et sont plus faciles à transférer là où cela est nécessaire ; promotion d’une culture de résultats ; prise en compte du genre ; alignement avec les priorités stratégiques des partenaires.
• PCTP : « Briser la glace dans le domaine de la réduction de la pauvreté » – Cela a permis aux bénéficiaires de gagner un revenu plus élevé grâce à leur propre travail, et on observe un niveau d’amélioration de l’estime de soi. Une infrastructure a été fournie au secteur informel pour le rendre formel, et a ainsi créé un pont vers la chaîne de valeur. « En outre, ce secteur qui était à risque élevé est désormais un secteur à faible risque ». Le projet a beaucoup été orienté par le marché, et une innovation majeure a été de travailler dans le secteur informel et de créer une mode éthique.
• Programme Commerce en faveur du développement durable (T4SD) au Pérou : Principales réalisations du projet – 1) le contenu de l’outil (la connaissance des normes est extrêmement pertinente pour le Pérou, et les intégrer dans la base de données) ; 2) c’est la première fois que le Pérou a eu accès à la base de données à partir d’un dépôt central (en lieu d’informations dispersées dans différentes
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 111
sources) ; et 3) les données sont organisées de manière conviviale et sont faciles à analyser.
• Femmes et café : Dans le cadre du programme Femmes et commerce, la plateforme mondiale développée par l’ITC sert de passerelle pour intégrer les femmes travaillant dans le secteur du café à la chaîne d’approvisionnement mondiale.
• En Éthiopie, l’ITC a été perçu comme étant la meilleure organisation pour soutenir l’ATLC dans différents projets, grâce à l’attention particulière qu’il porte aux femmes et à ses outils innovants d’étude de marché.
• Cambodge : Reconnaissance de la grande compétitivité de l’expertise technique de l’ITC, particulièrement dans l’analyse de la chaîne de valeur, l’étude de marché et la création de liens commerciaux. Ainsi, l’ITC devrait se concentrer sur ces parties de la chaîne de valeur plutôt que de soutenir la production.
• Haïti : La prise en compte par l’ITC des questions du genre et de réduction de la pauvreté pendant la conception et la mise en œuvre des projets a été jugée bonne.
Spécifiques aux responsables politiques
• Afrique du Sud, SADC, GCA : Le projet a créé des liens entre les agriculteurs, l’Office de contrôle à l’exportation des produits périssables (PPECB) et le Ministère du commerce et de l’industrie. Ces institutions peuvent fournir un soutien supplémentaire aux agriculteurs, une fois le projet terminé. Un consultant en chaîne d’approvisionnement et un conseiller national ont été désignés pour fournir un appui continu aux agriculteurs. Le Conseil national de commercialisation agricole de l’Afrique du Sud a joué un rôle clé dans le projet et fournira un appui continu aux agriculteurs.
• MNT : Tirer les enseignements de l’Étude sur les MNT en Uruguay pour améliorer la méthodologie et le processus d’échantillonnage, définir les termes de référence des consultants locaux et des entreprises de sondages locales qui ont été pris en compte dans les études MNT ultérieures menées dans d’autres pays.
• Côte d’Ivoire et Tunisie : Rôles clés dans l’appui à la formulation de stratégies à l’exportation, dans le cadre d’un processus consultatif de modélisation avec un engagement politique de haut niveau soutenu et un dialogue public-privé efficace.
Spécifiques aux IAC
• Malawi NQCE (Normalisation, qualité, certification et essais) : Une réalisation majeure du projet est qu’il a établi des fondements importants pour mobiliser l’intérêt et la participation des entreprises pertinentes au Malawi pour le respect des normes internationales. Le projet a fortement sensibilisé les institutions, en particulier l’Institut de normalisation du Malawi, sur le caractère essentiel des organismes d’évaluation de la conformité (ISO 9001), afin d’aider les exportateurs à prouver leur conformité avec les exigences du marché, à un coût raisonnable et dans des délais raisonnables. Le projet a entrepris d’établir la Gestion de la qualité (ISO 9001) et les Systèmes de sécurité alimentaire basés sur l’Analyse des risques et points critiques pour leur maîtrise (HACCP). Ainsi, il a grandement contribué à améliorer la qualité globale, la sécurité alimentaire et l’hygiène de la production alimentaire locale avec des perspectives d’exportation pertinentes.
• Bénin : Une réalisation importante a été l’établissement du Système d’information sur le commerce qui vise à renforcer et à rendre plus efficace/efficient l’appui des IAC aux PME. Il apparaît extrêmement important d’établir une agence béninoise unique de promotion des investissements et des exportations, comme l’ITC le
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 112
propose, pour continuer à s’attaquer à la confusion et au manque de répartition claire des responsabilités et des rôles qui caractérisent les IAC au Bénin.
• RDC : De grands centres d’arbitrage ont été soutenus dans la formation et l’accès aux instruments et documents juridiques pour permettre la pratique de la médiation et de l’arbitrage. Bien que le projet ait été interrompu, les activités ont continué.
• Côte d’Ivoire : Impressionnante petite innovation dans la formation et l’aide à la médiation en tant que sous-volet du PACIR.
• Développement de l’agence des exportations au Mali : l’Agence des services d’exportation (APEX) a été créée et dotée d’effectifs.
• Le cuir au Bangladesh : Le Centre de services du cuir du Bangladesh est la première institution dans le pays qui pourrait fournir un service de contrôle de la qualité des produits en cuir, qui, jusqu’à présent, a été effectué à Hong Kong ou en Inde.
• Fidji : L’IAC Conseil de l’agriculture et de l’élevage des Fidji (FCLC) est établie et opérationnelle ; les auditeurs du Ministère de la santé et de la sécurité alimentaire sont formés et certifiés ; quatre des huit applications mobiles sont livrées et opérationnelles ; les conseillers en sécurité alimentaire + accès au financement sont établis et opérationnels.
• Kirghizistan : Fin du monopole sur l’office d’accréditation des normes. ISO 9000. La productivité des entreprises textiles bénéficiaires a augmenté de 40-50 %, et l’expertise nationale a été renforcée. Conception de stands avec leur propre expertise, participation à des salons plus exigeants.
• Tunisie : L’approche de l’ITC pour développer et diversifier les marchés, mise en œuvre dans le cadre du projet d’Amélioration des capacités d’exportation des producteurs tunisiens, a été définitivement adoptée par l’IAC.
Spécifiques aux entreprises
• Éthiopie : Pérennité – Les nouvelles fonctions des stands de dégustation de café leur ont donné une place plus importante dans l’industrie du café en Éthiopie, et cela a garanti leur pérennité. Les acheteurs de café paient le service de classification qualitative, fournissant ainsi un revenu au personnel ainsi que des coûts d’exploitation.
• Financement des PME en RDC : L’innovation majeure du projet a été la combinaison de l’ITC – prestataires de services locaux (conseillers commerciaux et financiers) pour fournir une intervention globale aux PME. Bien que le projet ait été interrompu, les activités ont continué à petite échelle.
3.4.8 Répercussions sur la taille et la durée des projets de l’ITC, perspectives et obstacles pour des projets d’envergure.
354. Cette évaluation n’a pas généré un volume important de contributions directement liées aux questions d’échelle. En ce qui concerne une question spécifique relative au potentiel de développement à plus grande échelle des activités de l’ITC, les analyses de missions pays ont abouti à des conclusions assez nuancées.
355. Quatre des analyses de pays, sur la base des projets examinés, ont constaté qu’ils devraient être développés et reproduits plus largement (Cambodge, Éthiopie, Sénégal et Tanzanie). Toutefois, on a noté en particulier dans l’évaluation au Cambodge que tout projet développé à plus grande échelle devrait être repensé pour contribuer à pérenniser davantage les retombées positives. En réalité, cette même préoccupation est évidente dans les autres analyses de pays, à l’exception peut-être de l’Uruguay.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 113
356. L’analyse en Tunisie indique que l’ITC devrait mieux développer ses liens avec d’autres donateurs et/ou agences de l’ONU, avant de s’engager dans des projets de plus grande envergure, en sus de plus grands moyens pour mobiliser des fonds.
357. Les rapports sur l’Éthiopie et la Tunisie soulignent la nécessité pour l’ITC de disposer de capacités plus importantes à l’intérieur du pays, via une plus grande présence en général, et des responsables de projet dans les pays plus forts. L’absence de plateforme nationale est actuellement perçue comme un obstacle au développement à plus grande échelle des projets.
358. L’analyse des projets en Uruguay suggère que, en se fondant sur les projets dans le pays, les futurs projets doivent être développés à plus grande échelle, bien que toute tentative dépendra des budgets.
359. Sur la base du constat effectué à ce jour en Haïti, la question d’échelle est manifestement une préoccupation secondaire quant à la capacité de garantir l’engagement efficace et soutenu des partenaires et bénéficiaires haïtiens. Les conclusions suggèrent plutôt que de manière générale, le pays est confronté à trop d’aide mal coordonnée (dans laquelle l’ITC est à peine un des facteurs), et n’a pas les moyens de la gérer ou de l’absorber.
360. À la question « L’ITC a-t-il la capacité potentielle de monter des programmes pays pluriannuels ? », quatre des analyses de pays ont répondu positivement. Cependant, il a été remarqué que l’ITC devrait renforcer sa capacité à les mener efficacement – elles suggèrent de le faire en renforçant/développant sa présence dans le pays et en stimulant sa capacité financière. Dans l’ensemble des rapports de pays, il a été mis en évidence que l’insuffisance de fonds garantis et la dépendance à court terme à l’appui des donateurs constituaient un obstacle à la réalisation de projets de plus grande envergure et à plus long terme, faisant de l’ITC une institution à créneau spécialisé et à petite échelle.
361. Enfin, en Côte d’Ivoire, le seul exemple où l’ITC a pourtant effectivement mené un programme pluriannuel et multidisciplinaire à grande échelle pendant plusieurs années – dans les faits un programme pays intégré dans un domaine de l’organisation – les effets du développement à plus grande échelle sur la performance sont loin d’être irréfutablement positifs. La présence insuffisante dans le pays n’a pas non plus été ici une contrainte, étant donné que l’Office de coordination nationale du PACIR a rempli cette fonction, avec un appui ciblé du Bureau pour l’Afrique au siège. Toutefois, même ici, le programme est confronté aux mêmes contraintes des engagements de financement à durée déterminée, et à l’incapacité connexe à ancrer et pérenniser les retombées positives prometteuses des activités au-delà d’une date limite de financement.
362. Au-delà des analyses des missions dans les pays et avec les dossiers et perspectives des projets d’envergure de l’ITC, cette évaluation disposait d’une base raisonnable pour évaluer la couverture des activités de l’ensemble des projets d’envergure récents dans les exemples individuels de pays, complétée par un état des lieux global pour chaque pays, à une exception près. En réalité, le point de vue du pays de « la base vers le sommet » sur les projets d’envergure a été un moyen utile de validation sur le terrain, en sus de la couverture plus approfondie du PACIR en tant que seul projet d’envergure dans le pays. Sur la base de cet examen, cette évaluation a découvert qu’il y avait bien eu des avantages substantiels aux contributions de l’ITC provenant de projets d’envergure, en dehors de la question de l’échelle elle-même. Dans chacun de ces cas, on a pu constater des éléments de preuve de la plupart des enseignements tirés des projets d’envergure, mis en évidence dans les Arguments de soutien 2013 de l’ITC, notamment :
i. « Participation des parties prenantes locales dans la conception du programme, mise en œuvre conjointe et engagement financier des partenaires pour l’exécution.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 114
v. Participation des donateurs dans la conception du projet, supervision de la direction et assurance de la qualité.
vi. Un modèle de distribution de croissance fondé sur l’optimisation et s’appuyant sur des consultants locaux, une baisse des coûts de transaction et des économies d’échelle.
vii. Un processus d’apprentissage continu, étayé par les enseignements tirés des évaluations indépendantes à mi-parcours.
viii. Conception des prochaines phases des programmes en étroite collaboration avec les IAC partenaires, les gouvernements bénéficiaires et les donateurs. »
363. Après examen, on peut constater que la plupart de ces avantages vont de pair avec des projets ou programmes disposant d’un délai de réalisation plus long, et une approche moins parcimonieuse et précipitée pour des interventions de grande qualité pour des avantages à plus long terme. Il est nécessaire que l’ITC renforce ces caractéristiques dans l’ensemble de ses activités, et de fait il ne sera pas capable de soutenir correctement des projets d’envergure financés séparément si les services d’experts sur lesquels il s’appuie pour contribuer aux projets d’envergure n’ont d’autre choix que de continuer à fonctionner avec un budget restreint. Évidemment, si les projets d’envergure ne sont pas clairement axés sur la mission, les objectifs stratégiques et les priorités de l’ITC, ils sont susceptibles de détourner grandement l’organisation de sa mission. L’équipe d’évaluation n’a pas pu établir un constat clair quant aux dispositions de gestion de ces projets d’envergure au cours de la période, notant qu’elles étaient toutes différentes, et dans la plupart des cas, mais pas tous, qu’elles étaient ancrées dans les principales sections techniques. L’équipe n’a pas constaté de problèmes majeurs, à l’exception d’une période de perturbations dans les effectifs d’une section de direction. Néanmoins, la question se pose en effet de savoir s’il y aurait des avantages à ce que l’ITC puisse déployer des capacités de gestion spécifiques, ainsi que son expérience dans la gestion de projets d’envergure, afin de compléter, et à certains égards de libérer les services techniques pour se concentrer sur leurs forces spécifiques.
364. D’autres conclusions significatives sur la taille et la durée des projets de l’ITC sont brièvement présentées ci-dessous104 :
• Malawi : Concernant le renforcement des laboratoires, la durée des projets est très importante, car il faut au minimum entre 5 à 10 ans à un laboratoire pour obtenir une accréditation. Il est donc important d’assurer une durée de projets appropriée, de recevoir un engagement de la part du gouvernement pour appuyer l’intervention et connaître la capacité d’absorption principale.
• SADC, GCA : Le projet ciblait les agriculteurs émergents qui commercialisaient déjà leurs produits (avec toutefois des défis). Cette catégorie d’agriculteurs était plus enthousiaste et avait déjà une certaine capacité de production, ainsi qu’une exposition sur le marché. Cela a rendu la commercialisation plus facile et plus rapide.
• Cambodge : Rétrospectivement, ils débuteraient le projet à plus grande échelle. Entre 29 et 39 groupes de tisserands représentent une part trop réduite de l’ensemble de la communauté des tisserands du Cambodge. Ils planifieraient
104 Note : Certaines observations pertinentes ont été ajoutées aux réponses de l’enquête, particulièrement celles des membres du JAG et du personnel, et ont été prises en compte lors de la rédaction de ce rapport. Après examen de ces observations pour s’assurer que la promesse de confidentialité pouvait être tenue, l’équipe d’évaluation sera prête à mettre à disposition une liste non attribuée de ces observations, soit avec le Rapport d’évaluation final, soit en tant que suivi.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 115
également davantage d’activités de renforcement des capacités pour le Ministère du commerce.
• Le Centre du marketing en Égypte : Le projet nécessitait de plus grandes dépenses – et moins d’étapes clés. Le mécanisme de budgétisation, via des subventions versées à cette institution en se basant sur la réalisation d’un trop grand nombre d’activités/d’étapes clés, aurait entraîné des retards dans la mise en œuvre du projet ainsi qu’un fardeau administratif excessif.
• Haïti : Il est important d’accorder plus d’attention à la phase de conception pour éviter de fixer des objectifs trop ambitieux, étant donné le budget actuel et les défis auxquels il faut faire face, et s’opposer aux chevauchements et doublons manifestes (par exemple les projets similaires mis en œuvre pour le même secteur, dans le cas présent les mangues).
• Pérou : Ce projet de taille relativement modeste pourrait être utilisé pour élaborer un projet de suivi à plus grande échelle et à plus long terme dans ce pays, afin d’avoir et de constater un impact réel sur le terrain.
• Cariforum : Se concentrer sur un seul volet plutôt que sur l’ensemble des trois volets du projet, étant donné la courte période de mise en œuvre. Rechercher davantage d’opportunités de marché au sein du projet. Effectuer une évaluation d’impact/de suivi pour tirer les enseignements de ce qui a et n’a pas marché, afin d’améliorer les produits et services offerts par l’ITC.
• PACCIA II & ACCÈS! : Un effort concerté de la direction est nécessaire dans le cadre d’un dialogue régulier avec les parties prenantes et leur direction, afin de mobiliser des fonds pour mettre en œuvre ce qui a déjà été élaboré. Il y a une demande très forte de la part des pays – l’ITC doit capitaliser sur ses réalisations et susciter l’innovation des processus et du contenu.
3.4.9 Principaux problèmes ou limitations
365. L’équipe d’évaluation a posé des questions ouvertes sur ces problématiques et a recueilli en retour de nombreux exemples, jugés crédibles et utiles par l’équipe en se basant sur les éléments de preuve liés. Étant donné la nature de ces exemples, ils sont présentés sous forme de liste en nommant les pays (lorsque c’est possible sans compromettre la confidentialité) et projets concernés sans essayer de les rassembler ou de les interpréter. Bien qu’on ne puisse pas éviter certains chevauchements ou répétitions dans les réponses aux différentes questions ouvertes, elles n’ont pas été exclues lorsqu’elles apportaient un éclairage utile sur plus d’un seul sujet105.
Principaux enseignements sur les contraintes/enjeux
366. Dans l’ensemble des pays de mission et dans plusieurs autres cas :
i. L’ITC, ses services, ses réussites et son image de marque ne sont pas assez connus dans les pays en développement pour qu’ils soient sollicités comme ils devraient l’être. Ils sont peut-être connus de certains experts du commerce et
105 Note : Certaines observations pertinentes ont été ajoutées aux réponses de l’enquête, particulièrement celles des membres du JAG et du personnel, et ont été prises en compte lors de la rédaction de ce rapport. Après examen de ces commentaires pour s’assurer que la promesse de confidentialité peut être tenue, l’équipe d’évaluation sera prête à mettre à disposition une liste non attribuée de ces observations, soit avec le Rapport d’évaluation final, soit en tant que suivi.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 116
d’agences d’investissement dans ces pays, mais les présidents, premiers ministres, ministres du commerce et de l’investissement ne les connaissent pas très bien. Et dans certains cas, les responsables d’organismes donateurs dans le pays n’avaient jamais entendu parler de l’ITC. Construire son image dans les pays au plus haut niveau, parmi les dirigeants, ministres, ambassadeurs et responsables d’organismes de coopération pour le développement (dans les capitales et les pays en développement), sera important pour les perspectives à long terme de l’ITC.
ii. Étant donné ses ressources limitées dans chacun des pays, l’ITC peut vouloir renforcer ses capacités locales dans les pays en développement, en maintenant une petite équipe au sein des plateformes régionales clés en Afrique, Asie et dans les Caraïbes – peut-être au sein des communautés économiques régionales ou des banques régionales de développement. Cela pourrait améliorer la notoriété de l’ITC au sein d’une base plus large d’acteurs locaux dans l’élaboration de politiques commerciales et de la promotion des exportations, et lui permettre dans le même temps de mieux comprendre les réalités du terrain dans les pays en développement.
iii. L’investissement est un élément important pour améliorer les perspectives d’exportation des pays en développement. L’ITC devrait envisager de conclure un partenariat avec la CNUCED et d’autres institutions pour améliorer les flux d’investissement direct étranger vers et entre les pays en développement.
• Kenya NTF II : La gestion proactive des risques aurait pu contribuer à définir des mesures de réduction pratiques et réalistes, afin de remettre le projet sur les rails. Nécessité de reconnaître très tôt les questions cruciales ayant un impact direct sur l’obtention de résultats et de prendre immédiatement des mesures correctives. De trop nombreux événements ayant un impact direct sur le risque de compromettre la mise en œuvre se sont produits – reconnaître très tôt de telles lacunes aurait aidé à adapter le projet, son cadre logique et le cadre de la GAR, pour se concentrer sur les résultats spécifiques qui étaient atteignables dans le temps imparti.
• Malawi : délais appropriés. Comme précisé auparavant, 5 à 10 ans au minimum étaient nécessaires pour atteindre ces objectifs.
• SADC, GCA : Gérer les attentes et se concentrer sur ce qui est atteignable.
• NTF II Ouganda : Une flexibilité des donateurs est nécessaire. Le manque de flexibilité du donateur NTF II, en ne permettant pas le report du solde non dépensé dans l’année, a eu un impact sur la réalisation des objectifs, étant donné que certaines activités n’ont pas été mises en œuvre, en gardant à l’esprit le démarrage tardif du projet.
• RDC : Éviter une dépendance totale vis-à-vis du financement fixe du projet, l’incapacité de l’ITC à pérenniser les activités et effets positifs nécessaires lui donne une image d’institution ne satisfaisant pas les attentes et porte atteinte à son image.
• RDC : L’appui fourni par le système des Nations Unies est nécessaire pour gérer le conflit. L’ONU et les autorités locales auraient pu sauver le projet qui aurait pu avoir un impact positif sur les moyens de subsistance d’une grande partie de la population.
• Sénégal : l’ITC doit améliorer sa coopération avec les pays francophones.
• NTF II Bangladesh : Les exigences de procédure et de documentation peuvent être trop lourdes. Le Rapport d’évaluation a fait les recommandations suivantes : lorsque c’est possible, utiliser le protocole d’accord pour acheminer les fonds sur le terrain au lieu de passer par les bureaux du PNUD, étant donné que les protocoles
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 117
d’accord durent plus longtemps et permettent une gestion plus efficace des fonds au niveau national.
• Cambodge : Dans deux projets, les capacités des partenaires ont été signalées comme des limitations importantes. Dans une société où les relations personnelles jouent un rôle important au travail, la prise de décision est parfois difficile et le risque de corruption est élevé. Les projets à long terme nécessitent un engagement à long terme : la dépendance de l’ITC à l’égard du financement et la présence insuffisante dans le pays constituent les principaux désavantages en comparaison des autres fournisseurs d’ATLC.
• Tunisie: Mettre l’accent sur les résultats entraîne également une sélection rigoureuse des bénéficiaires de l’aide. L’évaluation a montré que la participation du secteur privé pourrait avoir amélioré l’efficacité des projets de l’ITC.
• Haïti : Il est capital de choisir de bons consultants nationaux et de ne pas sous-estimer les défis relatifs à la mise en œuvre des projets dans les pays ayant un cadre institutionnel et des capacités institutionnelles très faibles, particulièrement en situation de crise ou d’après-crise.
• Pérou : Les programmes pilotes actuellement entrepris par l’ITC, pour structurer ses activités d’évaluation des besoins et de conception de projets, l’aideront à réaliser ce type de projet de manière encore plus efficace à l’avenir.
• PCTP – Haïti : Une présence sur le terrain et de bons consultants locaux connaissant les institutions clés et les bénéficiaires finaux sont essentiels dans le contexte haïtien. Il y a un manque de coordination et de coopération des donateurs, et il existe une concurrence dommageable entre eux. Les entreprises (dans les secteurs formels et informels), n’ont pas l’habitude de travailler ensemble – cette approche individuelle doit être surmontée lorsqu’elles coopèrent pour exécuter les commandes régionales ou internationales.
Meilleures alternatives possibles
367. De nombreuses réponses importantes ont été obtenues à la question « Que feriez-vous de différent aujourd’hui pour essayer d’atteindre les objectifs de ce projet ? » :
• Éthiopie : L’ITC ne ferait rien de différent pour essayer d’atteindre les objectifs du projet. Il s’engage à continuer à apporter son soutien si le secteur privé continue à le demander.
• Éthiopie : Nécessité de recruter une personne locale pour communiquer personnellement et directement avec le bénéficiaire.
• SADC, GCA : Accorder un délai de mise en œuvre du projet plus long et fournir un suivi plus personnel des bénéficiaires et des institutions partenaires.
• NTF II Ouganda : Veiller à ce que l’évaluation des besoins soit effectuée avant la conception du projet.
• Bénin : En travaillant directement avec les PME locales – moins d’ateliers, plus de coaching et d’apprentissage « sur le tas ».
• RDC : En mobilisant les fonds gérés par l’ITC et en s’assurant au moins de la réalisation des activités prévues.
• RDC : Dans ces conditions, le travail habituel quotidien est semé d’obstacles. Un dialogue de haut niveau plus régulier est nécessaire pour une détection précoce des conflits ou d’échec du projet.
• Bangladesh : Au sein du Centre de services du cuir pour le projet de développement des exportations, au lieu de créer une nouvelle structure/institution
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 118
au sein du système gouvernemental, le projet devrait soutenir la création d’une institution avec le secteur privé, et externaliser davantage vers le secteur privé. Côte d’Ivoire : selon les autorités, il ne faut pas compter sur le gouvernement pour continuer cette activité : on doit permettre aux institutions du secteur privé d’assumer le projet.
• Bangladesh : Cela aiderait d’automatiser le lien entre les 40 entreprises bénéficiaires.
• Tunisie : Mettre l’accent sur l’expertise nationale/régionale – [Y recourir plus souvent] pour aider/améliorer la viabilité – Doit correspondre davantage aux priorités nationales – Adopter une approche axée sur le marché.
• Kirghizistan : Porter plus d’attention sur le besoin d’aider à changer la mentalité des acteurs du secteur privé.
• Haïti : Des objectifs moins ambitieux, intensifier la lutte contre les chevauchements et doublons mal coordonnés.
• Pérou : Anticiper le potentiel d’élaboration de plus grands projets, et rester dans un pays et un secteur spécifiques plus longtemps, afin d’obtenir et de constater un impact réel sur le terrain.
• Pérou : Des contacts plus directs avec les PME dans le cadre de ce projet afin de veiller à ce que les services rendus soient conformes. L’ITC n’était pas responsable du volet s’occupant directement des PME.
• Pérou : Un budget devrait être inclut afin d’évaluer l’impact, de tirer les enseignements, de faire le point sur l’innovation et de rendre compte des résultats et des dépenses.
• Uruguay : Régler plus rapidement toute question contractuelle pour éviter de faire attendre un partenaire opérationnel. Inclure un budget dans la phase de conception du projet qui permettra d’effectuer une évaluation de suivi (par exemple par des consultants externes).
• AAACP : Mettre au point un protocole de collaboration détaillé entre les sections de l’ITC participant au projet. Être plus spécifique pour seulement certains pays et partenaires, en effectuant un suivi avec ceux qui ont fait particulièrement preuve d’un fort engagement et d’une forte appropriation du projet (ce qui fut en partie le cas dans le nouveau projet Coton du 10ème Fonds européen de développement). En outre, élargir le volet de coopération Sud-Sud, et recourir davantage aux partenaires de coopération Sud-Sud qui représentent en même temps les marchés principaux du coton africain.
• Cariforum : Se concentrer sur un volet plutôt que sur l’ensemble des trois volets du projet, étant donné la courte période de mise en œuvre. Rechercher davantage d’opportunités de marché au sein du projet. Effectuer une évaluation d’impact/de suivi pour tirer les enseignements de ce qui a et n’a pas marché afin d’améliorer les produits et services offerts par l’ITC.
• PACCIA II & ACCÈS! : Mobiliser des fonds pour mettre en œuvre ce qui a déjà été élaboré afin de capitaliser sur les réalisations et de répondre à une demande croissante.
• PCTP mode éthique : Démarrage immédiat avec l’entreprise sociale, au lieu de recourir à l’organisme de l’ONU. Impliquer dès le début l’industrie dans un cadre de travail équitable via un projet pilote. De plus, les investisseurs du secteur privé auraient dû participer.
• Six des sept analyses de missions pays citent la participation insuffisante de l’ITC au niveau local comme une faiblesse, en se focalisant sur les liens avec les
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 119
partenaires et la présence dans le pays, suggérant fortement qu’il est nécessaire que cette présence soit plus forte. L’expérience en Côte d’Ivoire, et dans une partie du Cambodge, suggère qu’une telle présence n’est pas la solution miracle pour relever les défis de l’ITC sur le terrain.
• Les analyses en Haïti et Uruguay citent particulièrement la nécessité de budgets alloués aux activités de suivi après l’achèvement des projets, ce qui est cohérent avec les conclusions tirées des missions sur les préoccupations relatives à l’achèvement, le suivi et le soutien de la pérennité.
• Dans l’ensemble des analyses de pays, il a été mis en évidence que la nécessité de surmonter l’insuffisance de fonds indépendants et la dépendance immédiate à l’égard des donateurs étaient un obstacle au type et à la taille des projets, faisant de l’ITC une institution à créneau spécialisé et à petite échelle.
• L’ITC devrait renforcer sa capacité à mener efficacement des projets à plus long terme (plus que 2-3 ans).
3.4.10 Points forts, principales leçons, potentiel de l’ITC
Global
368. En réponse à la question de savoir si l’ITC s’est avéré être la meilleure institution pour fournir les services nécessaires, presque la totalité des questionnaires de projet ont jugé que le projet s’inscrivait dans l’avantage comparatif de l’ITC en comparaison des autres fournisseurs d’ATLC.
• PCTP : Seul l’ITC aurait pu réaliser ce type de projet. En étant un pont entre l’OMC et l’ONU, l’ITC est un prestataire unique puisqu’il met l’accent sur la réduction de la pauvreté à travers le commerce.
• Égypte : Oui. Avantage comparatif – L’ITC est la seule agence/institution qui propose de tels produits/services (notamment des solutions en ligne).
• Kirghizistan : Oui. L’ITC dispose bien d’un avantage concurrentiel dans les anciens États soviétiques, particulièrement avec un solide vivier de consultants. D’autres donateurs/organisations ne se concentrent pas sur les activités des PME dans la région.
• Globalement, cette évaluation n’a pas obtenu un échantillon approprié de réponses évaluant expressément la performance relative de l’ITC dans les domaines suivants : intelligence commerciale ; appui aux responsables politiques ; renforcement des IAC ; et appui aux PME exportatrices pour étayer les résultats quantitatifs relatifs à ce sujet.
• L’ensemble des analyses de missions et une grande majorité des rapports d’examen des projets ont, dans l’ensemble, considéré que l’expertise technique était un point fort spécifique de l’ITC.
• L’analyse en Tanzanie a mis en évidence les points forts de l’ITC faisant la différence avec les autres principaux donateurs : les procédures sont « moins lourdes » et plus flexibles en comparaison des autres donateurs ; l’organisation appuie les secteurs qui sont « négligés » par les autres.
• D’autres points forts comprennent : la base de données de recherche de l’ITC sur les exportations (Cambodge) ; la capacité à travailler avec le secteur privé et la méthodologie « respectueuse » (Côte d’Ivoire) ; les outils d’analyse de marché (Éthiopie) ; l’innovation majeure (Sénégal) ; le recours aux consultants locaux et régionaux à chaque fois que c’est possible (Tanzanie) ; les produits durables (Tunisie).
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 120
• L’analyse en Uruguay a cité l’impartialité de l’ITC comme un point fort de l’organisation. Selon le rapport, en termes de potentiel, les personnes interrogées ont le sentiment que l’ITC devrait devenir « une institution partenaire de coopération pour le développement à long terme », avec la capacité de mener des programmes pays pluriannuels, ou à défaut, une institution multilatérale fournissant des services spécialisés. En outre, certaines personnes interrogées pensent que l’ITC pourrait créer des alliances stratégiques avec d’autres fournisseurs d’ATLC pour « offrir une approche plus globale en matière de développement des échanges et du secteur privé. »
• Les réponses des membres du JAG ont mis en évidence plusieurs de leurs perceptions des points forts de l’ITC : 1) connaissance technique et compétences consultatives politiques en matière de promotion des échanges et des exportations ; et 2) un personnel professionnel et engagé à réaliser l’objectif global de l’ITC. « Les programmes de formation de l’ITC sont excellents. Partenariat avec le secteur privé. Les outils de l’ITC [sont bons]. » « Orientation fortement axée sur le développement du secteur privé, particulièrement le développement des PME, renforcement des capacités commerciales via une capacité de production accrue. »
• En termes de leçons clés, quatre missions recommandent que l’ITC crée des liens plus profonds avec les pays dans lesquels il est présent, via une présence locale plus forte (Tanzanie) et/ou via des liens approfondis entre les bénéficiaires nationaux/locaux et les parties prenantes (Côte d’Ivoire, Tunisie et Éthiopie).
• De nombreuses analyses de missions et de projets ont convenu qu’il y avait un potentiel pour l’ITC à travailler davantage en partenariat avec d’autres prestataires dans des domaines pertinents.
• Selon l’analyse en Éthiopie, l’ITC souffre de mener constamment des projets pilotes ; il devrait plutôt développer les projets à plus grande échelle et se concentrer davantage sur leur mise en œuvre.
• Il a été suggéré que l’ITC prenne des initiatives pour développer des liens et travailler avec les organismes nationaux de promotion des échanges des pays développés. Ces organismes sont désireux de stimuler les échanges bilatéraux entre leurs propres pays et les différents pays en développement. L’ITC pourrait travailler avec ces organismes et obtenir d’eux un financement, en exploitant par exemple avec eux ses outils d’analyse commerciale.
• Quatre rapports ont jugé « bonne » ou « excellente » la qualité de la gestion de l’ITC dans leurs projets respectifs.
• Les notations positives issues de la majorité des analyses relatives à l’expertise technique de l’ITC, sa connaissance du pays, ses outils et ses sessions de formation, suggèrent que l’organisation est hautement considérée en ce qui concerne son niveau général d’expertise.
• Les notations étaient plus mitigées concernant l’organisation et l’administration de l’ITC, bien que la plupart des rapports indiquent des notations positives.
• Un nombre de personnes interrogées du JAG et du personnel ont énuméré d’autres perspectives et défis, tels que :
• « Une collaboration accrue avec les donateurs bilatéraux sur le terrain » pour différentes activités, en plus de la formation. Possibilités de nouvelles sources de financement pour ces projets. Potentiel d’activité dans le renforcement des capacités commerciales, par exemple en aidant à faciliter la promotion de la facilitation des échanges dans les pays de la part des associations professionnelles et commerciales. L’excellence de l’ITC dans le domaine de la formation pourrait peut-être être utile au déploiement de la facilitation des
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 121
échanges – possible collaboration avec une autre organisation pour la conception et le déploiement de la formation. Pourrait envisager comment collaborer avec la CENUE pour concevoir un atelier appliquant l’outil de mise en œuvre de la facilitation des échanges de la CENUE, afin de sélectionner les pays. Aimerait voir davantage d’efforts en ce qui concerne la chaîne d’approvisionnement et les partenariats avec les entreprises privées. La Plateforme mondiale d’action pour l’approvisionnement auprès des femmes commerçantes en est un bon exemple. On peut faire davantage. »
• « 1. L’ITC pourrait aussi travailler en partenariat avec les principaux exportateurs et grandes entreprises du pays, et pas seulement avec les PME. 2. De nouvelles sources de financement peuvent provenir (i) d’organisations multilatérales ; (ii) de pays en développement plus avancés comme les pays du BRIC (Brésil, Russie, Inde, Chine) et MINT (Mexique, Indonésie, Nigéria, Turquie) ; (iii) d’institutions philanthropiques (comme Warren Buffet, Gates, Rockefeller, Rothschild) ; (iv) de certaines contributions financières en nature des gouvernements bénéficiaires ; et (v) d’entreprises du secteur privé des pays de l’OCDE faisant des échanges dans les pays en développement (partenariats publics-privés). 3. Développer les opportunités à plus grande échelle : développer à plus grande échelle les programmes/projets qui ont directement fourni des résultats en matière de développement, et qui ont ou peuvent avoir un effet catalyseur sur la politique et les programmes nationaux, et de bonnes chances d’avoir des résultats durables suite à l’intervention de l’ITC. 4. Davantage de partenariats – avec les communautés économiques régionales (Communauté d'Afrique de l'Est – EAC, SADC, CEDEAO) et les banques régionales de développement. »
• « Mettre davantage l’accent sur l’évaluation des besoins et développer des projets en collaboration avec les partenaires de projets. »
• « Demande accrue pour le renforcement des IAC ; plus de formation en général ; intelligence commerciale / données commerciales ; plus de travail dans les services ; collaboration plus directe avec les partenaires dans les pays (y compris la coordination avec d’autres donateurs). »
• « Respecter son engagement d’allouer au moins 50 % de son budget pour soutenir les PMA, PDSL, PEID et ASS. Visibilité lors des réunions et événements de l’OMC, etc., faire passer le message de l’ITC et veiller à ce l’ITC soit aux avant-postes pour répondre aux besoins de l’ATLC. »
• « Pour assurer un impact social et économique, l’ITC devrait commencer à inclure des nouveaux types de parties prenantes dans les discussions relatives aux besoins des clients, y compris des ONG, syndicats, etc. Nous savons tous que le commerce n’est pas une bonne chose en soi. Pourtant, on n’écoute que le gouvernement et le secteur privé (y compris leurs représentants dans les IAC). Toutefois, en tant qu’organisation de l’ONU, on ne devrait pas ignorer qu’il existe parfois des tensions entre les besoins/préoccupations du secteur privé et l’intérêt/le bien-être de la population en général. L’ITC ne peut pas fermer les yeux, par moments, sur cette importante dichotomie. Dans ce contexte, je vois la nouvelle impulsion pour des « partenariats », particulièrement avec les grandes multinationales, plutôt essentielle (également pour la bonne réputation de l’ITC en tant que fournisseur neutre d’assistance technique). »
• « Améliorer la sensibilisation aux activités de l’ITC et le potentiel parmi les associations de PME dans les pays donateurs. »
• « L’ITC dispose d’un bon créneau au sein du système des Nations Unies pour soutenir les PME tournées vers l’exportation. Les activités peuvent être davantage élargies et reproduites – et de nouvelles sources de financement
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 122
identifiées, éventuellement à travers des partenariats avec le secteur privé. Néanmoins, la taille modeste de l’ITC est aussi un point fort qui lui apporte de la flexibilité. Dans une certaine mesure, on pourrait soutenir que l’ITC est de taille trop modeste pour être une organisation de l’ONU à part entière, mais trop grande pour être une organisation de type ONG soutenant les PME. Pour se développer à plus grande échelle, l’ITC aurait besoin d’une collaboration efficace avec d’autres organisations de l’ONU et organisations internationales. »
4. CONCLUSIONS, RECOMMANDATIONS ET OPTIONS POUR DES ORIENTATIONS FUTURES
4.1 Introduction
369. Ce dernier chapitre du Rapport d’évaluation comprend un résumé des conclusions tirées des informations détaillées dans les chapitres précédents, afin de remplir les objectifs de l’évaluation : évaluer la performance et les résultats de l’ITC pour la période d’évaluation, ainsi que les changements qui se sont produits dans l’organisation et la gestion de l’ITC durant la même période. Le chapitre rassemble ensuite les conclusions centrales de ces deux parties de l’Évaluation. Il se termine, conformément au troisième objectif de proposer des lignes directrices pour les orientations futures de l’organisation, par un petit nombre de recommandations stratégiques majeures et des points d’action ciblés sur la manière par laquelle ils peuvent être mis en œuvre par chaque groupe de parties prenantes clés ayant participé. De nombreuses autres conclusions et recommandations spécifiques sont mises en évidence tout au long de l’analyse de l’Évaluation ainsi que ses rapports sur les commentaires des parties prenantes consultées.
370. Toutefois, l’Évaluation présente dans une première partie ses propres conclusions, durement acquises, montrant comment l’ITC fonctionne réellement. Ceci est important pour fournir le cadre essentiel de ces conclusions et recommandations centrales qui suivent, mais également pour démêler la toile étonnamment complexe de cette organisation qui n’entre dans aucun moule, et qui est souvent seulement comprise partiellement, même par plusieurs de ses parties prenantes et proches collaborateurs.
371. Note aux lecteurs : Les résultats, conclusions et recommandations de ce Rapport sont clairement liés et identifiables grâce à sa structure logique et claire. Étant donné que c’est une étude vaste et intégrée, les liens sont nombreux et souvent interdépendants. Comme demandé par l’Unité d’évaluation de l’ITC, tout au long de ce chapitre, une sélection de références clés aux éléments étayant les conclusions et recommandations sont indiquées dans les numéros de paragraphe entre crochets dans les précédents chapitres d’informations. Ces références ne peuvent évidemment pas être exhaustives.
4.2 Comprendre l’ITC et son travail
372. Le Centre du commerce international se distingue à maints égards. Il s’agit d’une petite organisation selon les normes multilatérales, avec une structure de gouvernance complexe et un modèle de prestation non conventionnel, mais avec une mission relativement ciblée, celle de fournir un soutien concret au commerce des pays en développement, en particulier à travers les petites et moyennes entreprises. Lors de sa création, il y a 50 ans, l’ITC faisait figure de pionnier dans le commerce pour le développement, mais il est maintenant entouré d’organisations et programmes bien plus grands, et bien financés, qui ont été créés dans ce domaine, et son importance
38, 368
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 123
stratégique pour le développement a été reconnue. De plus, comme l’a pu confirmer la présente Évaluation indépendante, la grande majorité de ceux qui ont accompagné – et ont pu comparer – les activités de l’ITC dans un échantillon considérable de pays au cours des six dernières années, ont été impressionnés par la pertinence particulière, la qualité et la prestation consciencieuse de son expertise. L’ITC peut légitimement revendiquer son statut d’organisation « tournée à 100 % vers l’Aide pour le commerce », avec d’importants et uniques atouts.
373. Cependant, ceux qui ont accompagné le travail de l’ITC sont relativement peu nombreux et éparpillés, et il en va de même pour ses activités. Beaucoup pensent, à tort, que l’ITC est, ou devrait être, un organisme donateur comme les autres. L’ITC lutte pour répondre à un nombre grandissant de besoins dans plus de 100 pays qui sont des bénéficiaires potentiels, avec comme résultat prévisible le fait qu’il est dispersé, présent par intermittence, et incapable de répondre à plusieurs demandes légitimes de soutien. Cette situation ne peut pas durer si l’ITC tient à remplir sa mission de manière effective.
12, 31 32, 76 78, 81 168
374. Durant la période 2006-2012, les informations récoltées par l’équipe d’évaluation (parmi un nombre considérable de pays, régions et groupes bénéficiaires) montrent que les activités de l’ITC se sont concentrées sur des produits et services à valeur sûre, et sur un certain nombre de nouveaux domaines qu’il a développés et adaptés. Certains progrès ont été accomplis par le regroupement conceptuel de divers domaines d’activité autour d’une logique organisationnelle plus claire des cinq objectifs stratégiques annoncés de l’ITC. Cependant, ni le cadre ni la répartition par différents groupes de clients de l’ITC n’ont été très utiles pour comprendre de manière plus globale ou orienter les types d’intervention de l’ITC, leurs échelles et instruments, et ses principales influences. Comme c’était déjà le cas en 2006, identifier, énumérer et catégoriser les différents projets importants de l’ITC au cours de la période concernée reste extrêmement difficile et un sujet de débat. Cela a d’importantes répercussions sur la capacité de l’ITC à « vendre » ses produits.
58, 59 61, 62
375. À différents moments, l’Évaluation présente une analyse des activités de l’ITC à travers l’ensemble des différents filtres qui peuvent être appliqués, mais pour les objectifs les plus importants dans cette partie, elle se concentre sur les trois catégories ci-dessous, qui coïncident largement mais pas uniformément avec les différentes sources de financement comme indiqué. Cette catégorisation globale de la performance peut spécifiquement mettre en lumière certains aspects, en gardant à l’esprit que l’option de catégorisation des activités en Objectifs stratégiques de l’ITC n’avait pas de réel fondement avant 2011, et ne fournit toujours pas un cadre assez solide pour documenter ou évaluer les activités de l’ITC.
376. D’abord, les produits « biens publics mondiaux » de l’ITC, bien que ne représentant qu’une part modeste du financement et des effectifs, ont continué à fournir une structure d’intelligence économique de base sous forme de documents, avec un appui aux utilisateurs afin de les rendre plus accessibles à de nombreux clients, particulièrement dans les pays en développement. Il existe un ensemble de preuves probantes de la grande pertinence et de la valeur directe de ces services aux exportateurs, autorités et autres acteurs clés, bien que l’Évaluation n’ait trouvé que peu d’éléments montrant que d’autres projets dans les pays examinés ont encouragé l’utilisation de ces produits autant qu’ils le pouvaient. En outre, des axes de travail innovants en matière d’intelligence commerciale dans les domaines de « normes d’importation volontaires » et de « mesures non-tarifaires » constatés par les exportateurs des pays en développement ont ajouté de nouvelles dimensions à l’arsenal précieux d’intelligence commerciale de l’ITC, et sont bien appréciés et utilisés. Significativement, les axes de travail traditionnels en matière d’intelligence commerciale sont les produits et services les plus importants financés par le budget
115, 270 272, 343 353
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 124
ordinaire de l’ITC, qui est basé sur l’évaluation, représentant une petite part de cette moitié du total des dépenses de l’ITC. Une fois leur valeur avérée, les axes de travail sur les MNT et normes volontaires ont également attiré un financement extrabudgétaire provenant des donateurs de l’ITC, en proportions et durées variables.
377. Ensuite, le large éventail de projets « réactifs » de l’ITC n’a pas été considéré aussi dispersé qu’il n’y paraissait au premier abord, mais il est resté « diffus et dispersé », comme cela a été constaté dans l’évaluation majeure de 2006. Il est diffus au sens d’employer plus de 50 produits et services différents – il n’y a pas de liste définitive – et dispersé en étant répartis entre une moyenne de 200 projets pour chacune des années évaluées. Dans une certaine mesure, cela reflète une tendance pour l’ITC, en tant qu’organisation de l’ONU, à essayer de distribuer ses ressources entièrement programmables à un large groupe de bénéficiaires éligibles. D’autre part, ce groupe d’activités est uni par des volets solides d’expertise et d’expérience au sein de l’ITC, incarnés par les professionnels des services techniques, des outils qui ont fait leur preuve, et des consultants généralement efficaces, comme documenté dans ce rapport. Dans la mesure où l’ITC a été capable de renforcer ses orientations axées sur les résultats stratégiques au cours de la période, c’est le vaste domaine de ses activités qui peut être le plus facilement orienté pour soutenir les priorités fixées, sujettes à « l’emboîtement » avec les priorités des clients et partenaires, y compris les groupes de bénéficiaires prioritaires des pays les moins avancés (PMA), de l’Afrique subsaharienne, des pays en développement sans littoral et des petits États insulaires en développement. Même ici, cependant, l’impératif de mobilisation des fonds à court terme est omniprésent, et il y a des éléments indiquant de multiples participations orientées par le financement, et non par la définition de priorités stratégiques ou des évaluations des besoins systématiques. Il semble également que l’approche de l’ITC à l’égard des partenariats ait été orientée par une approche « ratissant large », touchant de nombreux partenaires établis et nouveaux de toutes sortes, mais sans une perspective stratégique apparente des raisons ou des priorités pour ces partenariats.
255 302, 305 306 162, 163 Encadré 7 164
378. De manière générale, l’ITC n’a eu aucun moyen systématique, et seulement une marge restreinte, pour répondre à la demande pour ses services dans les pays bénéficiaires potentiels. Il ne dispose toujours pas d’un catalogue complet de ses produits et services, ni d’une approche planifiée d’évaluation des besoins, que ce soit au niveau des produits, des pays ou des régions, même si un travail est en cours en ce qui concerne ce dernier. Depuis 2006, ces projets ont donc été déployés au gré des circonstances, selon un type de processus imparfait de « marché », là où les contacts, les initiatives politiques, et surtout les fonds versés par les donateurs le permettaient. Cet effet de dispersion a été aggravé, car l’ITC fournit ses services déjà au maximum de ses capacités, et ne peut donc pas répondre aux besoins (même aux demandes expresses) de manière systématique. Cela est dû en partie au fait que les principales divisions géographiques sont trop occupées pour être capables d’identifier ces besoins ; elles doivent être prudentes pour ne pas encourager chez les bénéficiaires des attentes qu’elles ne sont pas en mesure de combler.
106, 123 172, 193 209, 237 12, 240 241, 245 76, 340 342
379. Pour bien comprendre cette situation, il faut préciser que les produits techniques et les services de l’ITC sont encore de loin les principaux éléments organisationnels et de programmation de son travail. Un système conventionnel de « programmation par pays » (avec l’évaluation des besoins associés), du type que l’on trouve dans les agences de développement plus grandes, ne serait faisable au sein de l’ITC, dans sa configuration actuelle, que dans un nombre très limité de pays ou sous-régions. Ce type de programmation a été testé dans quelques cas durant la période concernée, et les résultats sont mentionnés dans les constatations de l’Évaluation. Un point positif : cette constatation générale d’un processus d’allocation de projets largement guidé par les disponibilités des produits de l’ITC, et par des fonds volontairement versés par les donateurs, n’a pas mené à un nombre significatif de cas où l’Évaluation a constaté,
78, 363 32, 353 293, 320 361, 367 283
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 125
dans les exemples analysés, que les projets de l’ITC avaient été « parachutés » dans des cadres inappropriés, même si ces derniers étaient ou non les plus nécessiteux ou les plus prometteurs. L’évaluation a constaté que les responsables de projet de l’ITC, même lorsqu’ils utilisent un produit ou service disponible, évaluent en général de manière informelle les besoins lors de consultations préalables auprès des partenaires et bénéficiaires potentiels, et s’efforcent d’adapter leurs approches si nécessaire106.
380. Enfin, les projets mis en œuvre par l’ITC, appuyés par un financement orienté par le donateur, ont systématiquement représenté au cours de la période une part plus importante des dépenses – environ le double des ressources du Guichet 1 – qui sont complètement programmables par l’organisation. Une grande part de la catégorie « grands projets » de l’ITC a été financée à partir de ces sources. Bien que ces importants apports de fonds affectés aient clairement guidé des parts significatives de l’activité de l’ITC vers certaines orientations géographiques et thématiques, l’Évaluation n’a pas trouvé d’exemples majeurs où des projets aux contributions affectées étaient en contradiction avec les objectifs stratégiques et priorités explicites de l’organisation, dans la manière dont ils ont été fixés. En outre, dans l’ensemble, un certain nombre de ces grands projets aux contributions affectées ont bénéficié des niveaux plus élevés d’engagement et de ressources disponibles de la part des donateurs pour compléter la gestion minimale que l’ITC peut assurer à lui seul à partir du budget ordinaire107.
259
381. Il existe d’importantes différences dans la manière avec laquelle différentes sources de financement peuvent déséquilibrer les activités de l’ITC par rapport à ses priorités stratégiques convenues. Par exemple, le Cadre intégré renforcé pour l’Assistance technique liée au commerce des pays les moins avancés (PMA), et le Fonds pour l’application des normes et le développement du commerce constituent des canaux de financement multilatéral via des programmes de qualité, concordant parfaitement avec les objectifs stratégiques et les orientations géographiques de l’ITC. Le large soutien volontaire régional ou thématique, ou le soutien aux programmes attrayants et innovants, ont plus de risques de choisir et de laisser de côté les activités « orphelines » plus terre-à-terre, qui ne sont peut-être pas attrayantes pour les donateurs mais demeurent néanmoins essentielles pour les bénéficiaires. En outre, la capacité de l’ITC à mettre en œuvre des programmes et projets aux contributions affectées dépend de son aptitude à utiliser des capacités de base suffisantes, qui ne sont aujourd’hui pas garanties.
165, 279 346
106 Les études approfondies de missions pays ont permis d’identifier des références positives spontanées sur l’adaptabilité de l’ITC dans au moins la moitié des quatre pays étudiés. Il est intéressant de noter que certains membres du personnel de l’ITC étaient plus sceptiques dans leurs entretiens et réponses à l’enquête concernant la capacité de l’ITC à adapter ses produits. 107 Les Arguments de soutien 2013 mettent en évidence certains des enseignements tirés des grands projets (soutenus principalement mais pas seulement par des contributions affectées avec une participation active des donateurs) : la participation des parties prenantes locales dans la conception et la mise en œuvre conjointe des programmes ainsi qu’un engagement financier des partenaires pour l’exécution de ces derniers ; la participation des donateurs dans la conception du projet, supervision de la direction et assurance de la qualité ; un modèle de distribution de croissance fondé sur l’optimisation s’appuyant sur des consultants locaux, une baisse des coûts de transaction et des économies d’échelle ; un processus d’apprentissage continu étayé par les enseignements tirés des évaluations indépendantes à mi-parcours ; la conception des prochaines phases des programmes en étroite collaboration avec les IAC partenaires, les gouvernements bénéficiaires et les donateurs.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 126
4.3 Principales conclusions
4.3.1 Performance et résultats
382. La principale conclusion de l’Évaluation sur les résultats de l’ITC durant la période 2006-2012 est que malgré les ressources limitées et de lourdes contraintes externes, l’ITC a été en mesure de continuer à offrir des services de haute qualité dans ses domaines de spécialisation, qui sont pertinents et réactifs, efficients et relativement efficaces. S’agissant des résultats, les activités ont généralement atteint les résultats escomptés en termes de renforcement des capacités, avec une forte probabilité d’évoluer vers leurs objectifs les plus élevés dans la plupart des cas. Un nombre important de cas fournissent des exemples de bénéfices directs encourageants en matière de développement. L’autre aspect de cette principale conclusion est que la situation globale de l’ITC en matière de ressources limite sérieusement une utilisation plus grande de cet atout précieux par les pays en développement, ralentissant les améliorations de gestion, réduisant son efficience, contribuant à des perturbations dommageables dans l’organisation et ses résultats, et compromettant manifestement la pérennité de plusieurs des meilleures contributions qu’il serait en mesure de fournir. Le fait est qu’une grande partie des programmes opérationnels de l’ITC vit au jour le jour et se heurte à un niveau d’insécurité qui les empêche de déployer leur plein potentiel, et certainement aussi d’appliquer pleinement les principes de bonne pratique exigés par ses membres.
Sections 2.4 & 3.3 352, 353 368 64, 313 337, 353 22, 23 121, 214
383. On ne suggère pas ici que l’ITC devrait aspirer à devenir une agence internationale de plus à dépenser d’énormes sommes d’argent, un phénomène qui pourrait bien saper les bénéfices en matière de développement de l’aide actuelle axée sur le commerce. En fait, une partie de la crédibilité et de la force particulières à l’ITC viennent de son approche terre-à-terre et de son sens de la discipline concernant les ressources limitées, la réalité quotidienne de ses petites et moyennes entreprises clientes, surtout dans les pays en développement. Mais l’expression « small is beautiful » (ce qui est petit est mignon) ne doit pas être appliquée à la lettre. C'est pourtant le cas pour l'ITC, à qui ses soutiens ont fourni trop peu de ressources pour le travail qu'ils souhaitent le voir accomplir, parfois sous des conditions qui l’empêche d’atteindre la performance souhaitée, et avec des contraintes qui alourdissent les coûts administratifs excessifs, les retards et restrictions.
244, 353
384. Ce point central ne suggère pas non plus que les améliorations requises seront simples et acquises simplement avec les soutiens financiers de l'ITC. Des limites incontournables, des pressions conflictuelles et des choix difficiles attendent l’ITC durant la prochaine étape de son évolution. La direction et le personnel de l'ITC, ainsi que sa gouvernance et ses soutiens, devront aligner sur l’excellente performance de l’organisation dans son travail de fond, l'excellence dans la gestion et la reddition de comptes, et un professionnalisme rigoureux.
385. Les éléments étayant ces conclusions sur la performance opérationnelle de l’ITC sont présentés dans le chapitre d’informations détaillées sur les performances et résultats de l’organisation, obtenus à partir de recherches documentaires approfondies, d’analyses de portefeuille, de missions pays, et d’entretiens et enquêtes auprès d’interlocuteurs informés. L’évaluation a été organisée d’après la Matrice 2 convenue, couvrant tous les aspects clés de la performance et des résultats avec des questions d’évaluation, des enjeux et indicateurs, des méthodes de collecte des données, des sources clés et des méthodes d’analyse spécifiques. Les évaluations ont été effectuées conformément aux critères d’évaluation du développement acceptés : pertinence, efficacité, efficience, impact et pérennité. La synthèse des résultats est présentée dans le tableau 10, ainsi que les notations de l’évaluation sur le « niveau
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 127
actuel d’aptitude » de l’ITC, et les « changements depuis 2006 » pour chacun de ces critères. Le tableau note également la fiabilité des informations pouvant être obtenues et sur lesquelles cette évaluation pouvait baser ses conclusions, une très importante disposition puisque des défaillances majeures ont été constatées lors de la localisation de l’ensemble des documents requis et des interlocuteurs informés sur les activités de l’ITC, faits qui ont d’importantes incidences pour l’ITC même, et sont reflétés dans certaines conclusions et recommandations clés de l’Évaluation.
386. Les questions individuelles, et les questions et indicateurs de la matrice, sont d’ordre et d’importance différents, sans doute classés différemment en fonction des observateurs. Cependant, un tableau général donne une vision de l’évaluation globale de l’état actuel de la performance et des résultats de l’ITC, et des changements intervenus depuis 2006. Dans le tableau 10, le niveau actuel d’aptitude de l’ITC est considéré comme « satisfaisant » pour huit points mentionnés (sur un total de 26) ; « bon » pour cinq ; « satisfaisant / bon » pour trois ; « faible / satisfaisant » pour trois ; « faible » pour quatre ; « excellent », « très faible » et « ne se prononce pas » pour un point chacun. S’agissant des changements depuis 2006, « un changement positif » a été noté pour 11 points ; « peu ou pas de changement » pour sept ; « ne se prononce pas » pour six ; et « changement positif majeur » et « contrasté » pour un point chacun. Sur la base de ces critères, aucune régression n’a été signalée. Pour être juste et complet, il est important de noter que sur certains points l’amélioration s’est accélérée dans la dernière partie de la période d’évaluation, depuis 2011-2012. Surtout, comme indiqué, les éléments de base disponibles pour étayer ces évaluations ont été considérés comme relativement faibles par l’équipe d’évaluation, la notation moyenne pour la fiabilité des informations ou le niveau de confiance étant de 2,45, à mi-chemin entre « faible » et « moyen ».
387. En gardant à l’esprit ce constat général, et renvoyant le lecteur aux analyses détaillées et idées présentées dans les chapitres précédents, l’Évaluation se concentre ci-dessous sur un petit nombre de recommandations et d’options stratégiques, qui visent à améliorer la performance et les résultats de l’ITC, étayées par des points d’action s’adressant à la direction de l’ITC, ses administrateurs et soutiens, et autres parties prenantes.
4.3.2 Organisation et gestion
388. S’agissant du deuxième objectif principal de l’évaluation – évaluer les changements intervenus au sein de l’ITC sur la période depuis 2006 – la matrice de l’évaluation, adaptée à partir d’un modèle connu d’évaluation organisationnelle, a servi de fil conducteur pour une évaluation complète, et structurée autour des quatre principales dimensions suivantes : l’environnement propice à la performance organisationnelle de l’ITC ; sa capacité organisationnelle à remplir son mandat ; sa motivation organisationnelle ; et sa performance organisationnelle (intimement liée aux autres principaux chapitres d’informations de ce rapport). Ce cadre de travail, combiné avec une série structurée de sous-questions et indicateurs convenus, a permis d’aboutir à une évaluation riche et détaillée, résumée dans le tableau 5, avec des notations sur le niveau actuel d’aptitude de l’ITC et les changements intervenus depuis 2006, ainsi qu’une notation explicite de la fiabilité des preuves fournies par cette évaluation dans chaque domaine.
Tableau 5
389. Même si ces indicateurs et ces questions sont aussi d’ordres et d’importance différents, il importe de noter que l’évaluation a constaté des « changements positifs » pour 23 de ces indicateurs (sur un total de 29) depuis 2006, alors que cinq ont montré « peu ou pas de changement » et un dernier a montré « un changement positif majeur ». Concernant tous ces critères, aucune régression n’a été signalée. Tout
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 128
comme pour l’évolution de la performance et des résultats, pour être juste et complet, il est important de noter également que sur certains points l’amélioration s’est accélérée dans la dernière partie de la période d’évaluation.
390. Même si cela est positif si on se réfère à l’évaluation globale pour la période, cela ne doit pas inciter à l’optimisme si on considère les notations de l’évaluation sur le « niveau actuel d’aptitude » de l’ITC dans chacun de ses domaines. Ici, les notations étaient « satisfaisant » pour 13 des 29 critères ; « bien » pour six d’entre eux ; « très faible » pour trois d’entre eux ; « faible » pour quatre ; « satisfaisant / faible » pour deux d’entre eux ; et « excellent » et « satisfaisant / bien » pour un chacun108. Le plus faible des domaines évalués, autant sur le niveau actuel d’aptitude que sur les changements depuis 2006, était celui de la viabilité financière de l’ITC. Les domaines les plus forts sont les relations clientèle de l’ITC à court terme, ainsi que sa vision et sa mission. La notation moyenne de l’équipe pour la fiabilité ou le niveau de confiance des informations était de 3,58, à mi-chemin entre « moyen » et « haut ».
391. Les notations particulières de cette évaluation peuvent être discutées, et le seront sans doute, mais le tableau global de l’organisation et de la gestion de l’ITC constitue un des progrès considérables accomplis depuis 2006. Partant à l’époque d’une base très faible109, cela laisse une marge substantielle de travail d’amélioration encore à faire. Il faut préciser que si les améliorations dans ce domaine sont naturellement axées sur l’ITC lui-même, et qu’elles sont la responsabilité de sa direction, de ses administrateurs et de son personnel, les informations détaillées récoltées dans le cadre de cette évaluation mettent en exergue le rôle à jouer par les administrateurs, gouverneurs, membres, soutiens et institutions « mères » de l'ITC, et la part de responsabilité qui leur incombe pour que ces améliorations se poursuivent. Les importantes recommandations ci-dessous intégreront un petit nombre de priorités stratégiques clés pour améliorer davantage l’organisation et la gestion, tandis que plusieurs autres « recommandations spécifiques », ou suggestions, sont intégrées dans l’analyse principale et mises en évidence.
4.3.3 Principales conclusions intégrées
392. En rassemblant les conclusions clés de cette évaluation sur la performance et les résultats de l’ITC, et sur son organisation et sa gestion depuis 2006, globalement, on constate des contributions précieuses continues dans ses domaines spécialisés d’appui au commerce, avec une amélioration de la gestion et de la reddition de comptes sur presque tous les fronts au cours de la période, et qui s’accélère ces dernières années (2011 à 2013). Il existe une demande croissante pour les types de services que l’ITC fournit, et l’organisation devrait être bien placée pour répondre à cette demande, étant donné sa base de gestion renforcée, et à condition qu’elle puisse obtenir un financement suffisant et prévisible lui permettant de poursuivre de manière cohérente ses objectifs et priorités stratégiques. Les défis clés identifiés pour la direction stratégique, la performance efficace et la croissance durable de l’ITC pour les cinq ou dix prochaines années portent sur les domaines suivants :
• Renforcer une approche de programmation cohérente et proactive axée sur l’exploitation des caractéristiques et points forts uniques de l’ITC, ainsi que ses objectifs et priorités stratégiques, en lieu et place d’une sélection de pays, projets
108 L’équipe d’évaluation a décomposé le critère « relations clientèle » selon les dimensions à court terme et à long terme, avec des notes différentes, donnant un total de 30 au lieu de 29. 109 Comme documenté dans l’Évaluation conjointe de 2006.
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 129
et partenaires dispersés, sélection réactive et souvent orientée par le financement, qui a souvent prévalu au cours de la période 2006-2013.
• Enraciner complètement le système de GAR en développement dans les activités de l’ITC (autour d’une définition plus claire des objectifs et de théories du changement fiables), de manière à ce qu’elle soit utile et utilisable par le personnel, les soutiens, les partenaires et les bénéficiaires.
• Renforcer la gestion de projet : de l’identification et la conception, en passant par la gestion des risques, la mise en œuvre avec un partenaire local, le suivi et les rapports sur les résultats, jusqu’à l’auto-évaluation et l’évaluation indépendante finales.
• Développer et « intégrer » des approches adéquates et durables pour aborder les questions transversales clés : la réduction de la pauvreté, la question du genre, les jeunes, l’environnement et le changement climatique.
• Accorder plus d’attention, de temps et de ressources aux stratégies de durabilité et de sortie des interventions de l’ITC, ainsi qu’au partage et à l’apprentissage des connaissances, et au développement des collaborateurs.
• Soutenir les travaux de fond plus stratégiques et en expansion de l’ITC avec les dispositions d’administration et de gouvernance les plus rationalisées, réactives et flexibles possibles, pour une organisation du secteur privé de taille plus modeste, travaillant au sein du système multilatéral et du système de l’ONU.
393. De façon plus générale, le fait de combiner les analyses de l’évaluation sur l’organisation et la gestion de l’ITC, avec la performance et les résultats de ses activités, nous conduit à nous interroger plus généralement sur l’ensemble des rôles et sur l’identité de l’ITC en tant qu’institution, jusqu’à présent et à l’avenir. Au vu des origines modestes et pionnières de l’ITC dans le domaine de l’Aide pour le commerce, sa première expérience a été en tant qu’organisation d’assistance technique de taille modeste axée sur la mise en œuvre de projets d’assistance technique à petite échelle et concrète pour les exportateurs. Au fur et à mesure du développement de ce domaine et de l’organisation, des fonctions supplémentaires ont été ajoutées, y compris la fourniture d’intelligence commerciale de base mais faisant autorité, et l’ITC a acquis une réputation et une capacité à travailler à plus grande échelle avec des activités mondiales plus largement appliquées, et des projets régionaux et thématiques de plus grande envergure. L’ITC a également expérimenté des niveaux d’activités diversifiées dans certains pays qui ont commencé à ressembler aux « programmes pays » plus familiers, à l’instar de nombreuses autres agences de développement, mais sans la structure de programme à long terme ou la présence sur le terrain qui sont normalement attendues. En outre, on a constaté que les principaux points forts de l’ITC au cours de cette période d’évaluation étaient toujours (comme ce fut le cas en 2006) présents dans ses services et produits techniques spécialisés, et cela est pleinement reflété dans ses structures internes et son fonctionnement.
78, 363
394. Compte tenu des changements opérés au cours de la période d’évaluation, et qui s’opèrent encore, ses antécédents de performance et l’intérêt et soutien grandissants pour l’assistance technique liée au commerce, l’ITC est bien placé pour assumer un rôle beaucoup plus important dans ses domaines d’activité.
38 et suivants
395. Pour ce faire, une condition fondamentale serait que les parties prenantes de l’ITC décident – comme elles ont été incitées à le faire dans la « recommandation clé » de l’évaluation 2006 – si les principales réformes institutionnelles et de gestion justifient désormais l’augmentation de la taille des programmes de l’ITC, et, si c’est le cas, que « l’intensification de l’harmonisation de l’appui des donateurs à l’ITC soit réalisée en priorité, si possible sous la forme d’une Approche axée sur les programmes (AAP), avec pour objectifs de réduire les coûts de transaction et d’améliorer l’efficacité et la
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 130
cohérence globale des programmes ».
396. Cette évaluation indépendante 2014 a constaté qu’en réalité, l’ITC est pris dans un cercle vicieux qui l’empêche de concrétiser son potentiel de contributions plus importantes, et même de mettre complètement en œuvre les réformes institutionnelles et de gestion clés qui ont été lancées. Dans l’absolu, le modèle de l’ITC est coûteux, particulièrement avec la charge supplémentaire de travailler au sein du système de l’ONU avec le secteur privé, mais il a eu des résultats en matière d’Aide pour le commerce que d’autres n’ont pas eu, et il pourrait faire davantage. S’il existe une mesure essentielle de flexibilité, et une preuve solide de transparence et d’économie financières, les parties prenantes et le personnel d’encadrement de l’ITC semblent prêts à accepter le seuil de coût bureaucratique relatif aux activités multilatérales.
121, 214 38 et suivants, 351, 352 353 Encadré 2, 82 & note de bas de page
397. Mais, à ce stade, l’ITC doit être capable de bénéficier d’économies d’échelle substantielles, en utilisant sa base de gestion qui s’améliore. En l’absence de financement plus important, et particulièrement de financement à plus long terme et moins orienté, une grande partie (probablement la majorité) de la capacité d’expertise de l’ITC devra continuer à s’exercer sur le type de base opportuniste et précaire qui a prévalu au cours des six dernières années, et, en retour, ce modèle rendra bien plus difficile la réalisation d’une orientation plus axée sur les résultats, et l’amélioration de la performance auxquelles ses parties prenantes aspirent. Autre exemple de ce cercle vicieux, l’équipe d’évaluation a constaté plusieurs exemples au cours de la période où d’importants efforts de réforme en cours ont dû être abandonnés pour pouvoir s’attaquer à d’autres, et plusieurs cas où des agents très performants ont dû être répartis sur trop de missions, réduisant leur impact global.
121, 174 214, 237
398. Enfin, il existe également une autre série de questions cruciales à résoudre, relatives aux rôles et à l’identité de base d’un ITC plus grand et modernisé, qui pourrait répondre aux besoins vitaux dans les prochaines années. Afin d’améliorer la cohérence et l’efficacité globale des programmes, l’évaluation 2006 a principalement mis l’accent sur « une plus grande concentration sur les projets spécifiques à un pays » comme la clé de l’élaboration de programmes efficaces.
399. Globalement, les conclusions de cette Évaluation, à la lumière de six années d’expérience supplémentaires, concordent avec la conclusion de l’Évaluation 2006, à savoir que les parties prenantes de l’ITC sont confrontées à d’importants choix stratégiques relatifs aux types et aux niveaux d’activité pour l’avenir. De fait, elles vont même plus loin, en considérant la situation actuelle comme simplement non viable. D’autre part, la présente évaluation n’a pas trouvé d’éléments étayant la faisabilité ou même le bien-fondé de la recommandation 2006 « d’augmenter la part de l’activité consacrée aux projets dans les pays ».
30-33 78, 360
400. Au lieu d’accepter automatiquement l’image traditionnelle que l’on se fait de la nature et du rôle des agences de développement, les éléments de cette évaluation préconisent l’examen de plusieurs orientations et options générales, qui tiendraient compte des forces et limitations démontrées des capacités techniques et de gestion de l’ITC. Mais il faudra le faire de manière plus stratégique : toute orientation future devra être construite avec davantage de continuité, de suivi et de durabilité, afin de remédier aux lacunes les plus importantes mises en évidence dans l’ensemble par l’évaluation de la performance de l’ITC depuis 2006. Développer, entretenir et utiliser des réserves « vivantes » de contacts clés de l’ITC sera le minimum requis pour compenser le manque de présence continue sur le terrain. En termes de ressources, la stratégie ne devrait pas reposer sur l’augmentation des versements en soi. Il faudrait plutôt se concentrer sur le fait de garantir des ressources et des opportunités suffisantes pour capitaliser sur les points forts uniques de l’ITC, afin d’améliorer la qualité et les résultats des volumes mondiaux considérables du financement de l’Aide pour le
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 131
commerce, qui a sérieusement besoin d’une amélioration de l’orientation et de l’assurance qualité. Les parties prenantes de l’ITC seront cruciales, non seulement pour garantir les ressources, mais aussi pour lui donner l’opportunité de jouer ce rôle inhabituel mais indispensable.
401. Le rapport a présenté les informations détaillées de cette évaluation qui étayent ces conclusions centrales, ainsi que ses quatre principales recommandations stratégiques et ses 27 points d’action ciblée pour les orientations futures, détaillées ci-dessous.
4.4 Recommandations et options pour des orientations futures
402. Les recommandations et points d’action de haut niveau suivants ont des conséquences pour l’ITC, ses membres, ses soutiens et autres, et les actions internes et externes suggérées devront se soutenir mutuellement pour réussir. De nombreuses autres recommandations spécifiques sont mises en évidence tout au long de l’analyse de cette évaluation et de son rapport sur les commentaires des parties prenantes consultées.
403. Recommandation stratégique 1 : Passer à une base stratégique qui vise à soutenir et développer les points forts uniques de l’ITC dans les efforts pour l’Aide mondiale pour le commerce. Les six principaux domaines d’activité du Plan opérationnel actuel et des Arguments de soutien de l’ITC devraient recevoir un soutien financier considérable à long terme (au minimum 5 ans), et être développés et déployés par l’ITC de manière véritablement stratégique dans une large palette de pays et de régions. Réduire les ambitions pour les programmes conventionnels par pays en misant davantage sur les atouts reconnus de l’ITC aux échelles mondiale et régionale.
373-381 382-387 395-400
404. Actions recommandées :
• Concernant la direction de l’ITC : Mettre sur pied et habiliter une petite unité d’élaboration de programme et de soutien de haut niveau, composée d’agents opérationnels expérimentés. Cette unité serait chargée de développer des programmes stratégiques sur 6-10 ans, ainsi que du soutien à long terme, par un dialogue proactif avec les bénéficiaires potentiels, le personnel opérationnel et les donateurs. Elle combinerait plus systématiquement les évaluations des besoins prioritaires et les capacités avérées de l’ITC, et renforcerait la pérennité des résultats des projets. Assigner à cette unité la tâche de fournir au bout d’une année à la direction et au JAG un rapport sur son expérience initiale, y compris les points sur les responsabilités et relations de travail des unités techniques et géographiques, toute suggestion concernant l’élagage des services ou produits non stratégiques, et les possibles conséquences structurelles ou autres. Ne pas accepter des projets à plus court terme et ponctuels, qui ne capitaliseraient pas sur les contributions potentielles de l’ITC, mais dévieraient au contraire de son efficacité stratégique.
• Concernant les administrateurs et les soutiens de l’ITC : Fournir des fonds substantiels pour les programmes en général ou des domaines individuels, et un financement désigné pour assurer un soutien adéquat à moyen terme de l’unité interne de développement de programme. Promouvoir et assurer son engagement actif et sa coopération avec leurs propres soutiens et autres soutiens de l’Aide pour le commerce (particulièrement les grands soutiens multilatéraux), en promouvant le rôle de l’ITC, qui se distingue des agences conventionnelles de
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 132
coopération pour le développement et en tant que leader en matière d’ATLC collaborative et spécialisée. Le CCITF, au niveau des ambassadeurs, doit jouer un rôle plus actif et s’acquitter de la responsabilité collective envers l’ITC de générer un financement adéquat, prévisible et suffisant, afin de soutenir un programme de l’ITC de haute qualité, axé sur les résultats et responsable.
405. Recommandation stratégique 2 : Protéger et développer les principaux atouts qui distinguent le travail de l’ITC – sa capacité particulière à collaborer dans le domaine du commerce avec le secteur privé, et l’excellence de son expertise technique et de sa prestation d’assistance technique adéquate.
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392-401
406. Actions recommandées :
• Concernant la gouvernance et les soutiens de l’ITC : Utiliser le soutien financier, moral et politique, pour permettre à l’ITC de maintenir et d’établir ses réseaux et ses relations de travail particulières et flexibles avec les acteurs du secteur privé dans le commerce. Sans abandonner la frugalité traditionnelle de l’ITC parmi les agences internationales, allouer le temps et les ressources nécessaires à l’ITC pour mieux planifier ses ressources humaines, reconnaître sa force de travail, et lui permettre de se développer, et suivre les projets pour en évaluer les résultats, accompagner les bénéficiaires et assurer des bénéfices durables.
• Concernant la direction et le personnel de l’ITC : Élaborer et planifier de nouvelles réformes et l’évolution des capacités existantes et en cours de développement, afin d’éviter la surcharge et une constante improvisation. Compléter, entretenir et utiliser régulièrement le nouveau système de gestion de la relation client comme principal pilier de l’avantage de l’ITC dans le secteur privé et son réseau mondial de clients et partenaires. Tirer parti des progrès réalisés jusqu’à présent, finaliser rapidement des systèmes « assez fiables » de gestion du cycle de projet, de gestion axée sur les résultats, et de gestion de la présentation de rapports et des connaissances, ainsi que les autres principaux défis identifiés (paragraphe 392 ci-dessus) pour la gestion stratégique, la performance efficace et la croissance durable de l’ITC pour les cinq ou dix prochaines années. L’ensemble des mesures prises doivent être adaptées à leur faisabilité réaliste et à leur utilité dans les opérations courantes de l’organisation, ainsi qu’à sa responsabilité de rendre compte. Résoudre les anomalies dans les pratiques de gestion et dans le statut, la reconnaissance et le déploiement de l’ensemble du personnel de l’ITC et de ses cadres. Prévoir le temps, les ressources et les incitations à l’évaluation de sa propre performance et au développement du personnel.
407. Recommandation stratégique 3 : Renforcer la gouvernance de manière pragmatique, et continuer à renforcer la reddition de comptes tout en minimisant la bureaucratie.
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408. Actions recommandées :
• Concernant la gouvernance et les soutiens de l’ITC : Plutôt que d’essayer de changer formellement le système de gouvernance de l’ITC, lourd mais gérable, l’ambassadeur et l’ancien président du JAG, et le président du CCITF, pourraient
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 133
réunir des petits groupes informels « d’Amis de la Présidence » (composés de façon équilibrée de pays bénéficiaires et non-bénéficiaires engagés), afin de permettre des discussions préalables et de suivi en lien avec le programme officiel des réunions de gouvernance et des rapports de gestion, et, le cas échéant, pour encourager un engagement actif des représentants de ces pays à Genève, dans les capitales et à l’ONU à New York. Une réunion annuelle ordinaire des trois dirigeants de l’ITC, de l’OMC et de la CNUCED, et leurs proches collaborateurs, en amont des réunions du JAG, pourrait aussi servir à assurer des synergies entre les institutions commerciales de Genève. Les membres impliqués devraient être prêts à soutenir les ajustements ou adaptations nécessaires dans le cadre des exigences standards de l’ONU pour s’adapter à une organisation plus petite, plus entrepreneuriale et plus axée sur le secteur privé telle que l’ITC.
• Concernant la direction de l’ITC : À la suite des quelques sujets de préoccupation signalés dans l’enquête sur la gouvernance, des mesures supplémentaires sont nécessaires pour renforcer l’information fournie au JAG et au CCITF sur les projets, la performance et les résultats – pour chacun des volets de financement de l’ITC, y compris le budget ordinaire, ainsi que sur la gestion économique interne. Le renforcement d’un dialogue continu proposé dans le cadre de la Recommandation 1 permettrait d’éviter que ces rapports et cette discussion ne soient qu’intermittents et à sens unique. La direction devrait être ferme et transparente sur les réels progrès et les limites, au moment de définir, approfondir et rendre compte des résultats du travail de l’ITC. La direction de l’ITC devrait également être ferme pour défendre les ajustements et adaptations aux exigences standards de l’ONU qui pourraient s’avérer nécessaires pour ajuster sa mission spécifique aux exigences opérationnelles essentielles.
409. Recommandation stratégique 4 : Conduire l’ITC vers le prochain niveau de visibilité, d’engagement et d’efficacité, en tant qu’acteur majeur dans l’effort mondial en faveur de l’APC.
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410. Actions recommandées :
• Concernant la direction de l’ITC : Tout en s’acquittant des engagements existants, et en répondant aux besoins immédiats, rester focalisé sur l’expertise et la crédibilité considérables de l’ITC en vue de la direction stratégique suggérée dans la Recommandation 1 et soutenue par d’autres recommandations. Afin d’améliorer de manière réaliste les liens de l’ITC dans les pays et régions bénéficiaires, et en tenant compte de ses contraintes, envisager un nombre très restreint d’accords de liaison, très bien préparés et éprouvés, pour des régions clés. Ces derniers pourraient s’inspirer des bureaux géographiques rationalisés, et/ou d’une représentation ciblée dans les centres clés, appliquant les enseignements tirés de l’expérience mal préparée et apparemment inefficace du bureau à Mexico, ainsi que d’autres expériences de l’ITC en matière de soutien régional ou national. En collaboration avec le JAG et le CCITF, recruter un groupe petit mais représentatif de représentants impliqués des pays et institutions bénéficiaires potentiels, à Genève et/ou dans les capitales, pour conseiller à intervalles réguliers sur les possibilités de coopération, la conception stratégique, les contacts clé, et les opportunités de renforcer son expertise et sa visibilité. Continuer à diffuser publiquement l’histoire de l’ITC, en soulignant les innovations et avancées prometteuses le cas échéant, tout en les utilisant pour attirer l’attention sur le travail à long terme, mais moins glamour, qui consiste à renforcer les résultats durables dans le soutien au commerce. Gérer prudemment la
Évaluation indépendante de l’ITC – Rapport final 134
poursuite du développement, utiliser et renforcer le personnel et les capacités organisationnelles essentielles, sans les élargir à outrance.
• Concernant l’ensemble des donateurs de l’Aide pour le commerce, en particulier les donateurs multilatéraux et les principaux donateurs : Tirer davantage profit de l’ITC dans ces programmes, en tant qu’atout spécifique dans l’effort en faveur de l’aide pour le commerce, ses forces et ses compétences étant axées sur les besoins concrets des exportateurs et adaptables aux différentes situations de chaque pays. Le financement via des canaux tels que le STDF et le CIR (en tant que « courtier honnête » pour l’ATLC et les PMA clés), ainsi qu’un nombre de programmes importants existants et financés par les donateurs ont montré comment bien utiliser de manière stratégique les atouts de l’ITC. Faire appel à l’ITC pour soutenir et compléter les principaux programmes, tout en aidant à soutenir la durée et le suivi nécessaires des contributions de l’ITC.
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13
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.
B. De quelles capacités organisationnelles l’ITC dispose-t-elle pour remplir efficacement sa mission ? Comment l’organisation a-t-elle changé depuis 2006 ?
B1.
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06-2
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13
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06-2
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012
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C. Quelle est la motivation organisationnelle de l’ITC pour remplir efficacement sa mission, et comment a-t-elle évolué depuis 2006 ?
C1.
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D. Quelle est la performance organisationnelle de l’ITC en termes de réalisation de son mandat, et comment a-t-elle évolué depuis 2006 ? (Ces problèmes sont aussi abordés dans l’analyse opérationnelle ci-dessous, à partir du niveau de la mise en œuvre et du projet.)
D1.
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n ;
• En
tretie
ns
avec
des
in
terlo
-cu
teur
s in
form
és ;
• En
quêt
es
cibl
ées
; et
• An
alys
e du
por
te-
feui
lle /
étud
es d
e ca
s su
r la
base
des
m
issi
ons
sur l
e te
rrain
.
Sour
ces
de d
onné
es
seco
ndai
res
:
• R
appo
rts a
nnue
ls, p
lans
st
raté
giqu
es, D
PC, a
rgum
ents
de
sou
tien
;
• Pr
écéd
ente
s év
alua
tions
de
prog
ram
mes
/pro
jets
;
• Su
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• En
quêt
es a
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s de
clie
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tant
s ; e
t
• Au
dits
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nts.
Sour
ces
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onné
es
prim
aire
s :
• En
tretie
ns a
vec
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(sec
tions
régi
onal
es),
et D
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ch
oisi
s si
néc
essa
ire ;
• R
ésul
tats
des
ent
retie
ns e
t en
quêt
es a
uprè
s de
PM
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cham
bres
de
com
mer
ce e
t au
tres
orga
nism
es d
u se
cteu
r pr
ivé
; et
• R
ésul
tats
des
ent
retie
ns e
t en
quêt
es a
uprè
s d’
inte
rlocu
teur
s su
r le
terra
in
(par
ex.
con
seille
rs p
oliti
ques
, do
nate
urs,
etc
.).
• An
alys
e an
nuel
le
et d
es
tend
ance
s 20
06-2
012
afin
de
mes
urer
les
prog
rès
;
• An
alys
e et
in
terp
réta
tion
des
résu
ltats
de
s en
tretie
ns
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nquê
tes
;
• Tr
iang
ulat
ion
entre
sou
rces
di
ffére
ntes
;
• B
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mar
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sé
lect
if, s
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• An
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ribut
ion
à l’im
pact
.
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Rap
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• Au
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Sour
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• En
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ns a
vec
EC, D
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(sec
tions
régi
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et D
MD
ch
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s, s
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• R
ésul
tats
des
ent
retie
ns e
t en
quêt
es a
uprè
s de
PM
E,
cham
bres
de
com
mer
ce, o
u au
tres
orga
nism
es d
u se
cteu
r pr
ivé
; et
• R
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des
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retie
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t en
quêt
es a
uprè
s d’
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teur
s su
r le
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(par
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con
seille
rs p
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, do
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Synt
hèse
de
:
• An
alys
e an
nuel
le
et d
es
tend
ance
s 20
06-2
012
afin
de
mes
urer
les
prog
rès
;
• An
alys
e et
in
terp
réta
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des
résu
ltats
de
s en
tretie
ns
et e
nquê
tes
;
• Tr
iang
ulat
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entre
sou
rces
di
ffére
ntes
;
• B
ench
mar
king
sé
lect
if, s
i po
ssib
le ;
et
• An
alys
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la
cont
ribut
ion
à l’im
pact
.
FSC est une organisation non gouvernementale indépendante, à but non lucratif établie pour encourager à la gestion responsable des forêts du monde.
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