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Ustavna raspravaPregled dosadašnjih ustavnih rasprava i

izazovi za Bosnu i Hercegovinu

Konferencija njema~kih politi~kih fondacija odr`ana 5./6. maja 2006.

Komentirani sa`etak

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Komentirani sa`etak je po nalogu organizatora napisao prof. dr. Luchterhandt, direktor Odjela za istra`ivanje

isto~noevropskih prava, Univerzitet Hamburg.

Shvatanja iznešena u ovom tekstu su mišljenja autora i ne predstavljaju po svaku cijenu i mišljenja izdava~a ove dokumentacije.

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Ustavna raspravaPregled dosadašnjih ustavnih rasprava i

izazovi za Bosnu i HercegovinuKonferencija njema~kih politi~kih fondacija odr`ana

5./6. maja 2006.Komentirani sa`etak

5. i 6. maja 2006. su (~etiri) njema~ke politi~ke fondacije, Fondacija-Friedrich-Ebert, Fondacija-Konrad-Adenauer, Fondacija-Heinrich-Böll iFondacija-Friedrich-Naumann, koje imaju svoje urede u Bosni iHercegovini, zajedni~ki organizirale konferenciju u Sarajevu pod naslovom"Pregled dosadašnjih ustavnih rasprava i izazovi za Bosnu i Hercegovinu".

Fondacije su preuzele ovu inicijativu nakon što su u proteklim mjesecimaSjedinjene Ameri~ke Dr`ave, odnosno njihov ambasador koji ima svojesjedište u Sarajevu, ambasador Douglas McElhaney, intenzivno pregovaralisa liderima politi~kih stranaka u dr`avi o programu izmjena "Dejtonskogustava" ove zemlje, te - kroz poja~an pritisak - i dobili njihov pristanak zajedan minimalni program ustavnih reformi. Konferencija koju su planiralenjema~ke fondacije trebala je biti odr`ana u završnoj fazi pregovora, alineposredno prije odlu~uju}eg parlamentarnog zasjedanja konferencija jemorala biti odgo|ena, zbog toga što je zasjedanje odr`ano ranije nego što jeplanirano. Nakon jednodnevne debate Predstavni~ki dom Parlamentarne sk-upštine se doduše jasno izjasnio, od ukupno 42 glasa, sa 26 glasova za i 16protiv izmjene ustava, ali nije uspio da dobije potrebnu dvotre}insku ve}inu(vidi ^lan X stavka 1. Ustava) i to za samo 2 glasa.

Razo~arenje zbog ovog rezultata je posebno bilo izra`eno kod me|unarodnezajednice i diplomatskih predstavništava EU-zemalja koje su prisutne uBosni i Hercegovini.

Politi~ke fondacije ne samo da nisu otkazale konferenciju, nego su smatrali- šta više - da je njeno odr`avanje sada ~ak od još ve}eg zna~aja. Sa svojimzajedni~kim nastupom htjeli su da signaliziraju relevantnim politi~kimsnagama u Bosni i Hercegovini da je kod reforme odnosno izmjene Ustavaod posebnog zna~aja široki konsenzus i traganje za kompromisima koja iduizvan granica politi~kih tabora. Program konferencije se dijeli u pet panela: (1) Ustavna rasprava - Zna~aj i

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politi~ko vrednovanje. Konsenzus i kontroverze u javnoj debati; (2) Ustavnarasprava i izazovi iz ekonomske i socijalne perspektive; (3) Ustavna raspra-va i cilj funkcionalne i efikasne dr`ave; (4) Ustavna rasprava, gra|anskadr`ava, ljudska prava i interesi konstitutivnih naroda; (5) Ustavna rasprava iintegracija u Europsku uniju. U predmet svakog panela pojedina~no uvod jedao jedan izlaga~, a svaki panel je vodio po jedan moderator. Nakon toga supo tri komentatora imala rije~ a nakon njih plenum. Okvir konferencije je~inio pozdrav i uvodno izlaganje od strane ambasadora Savezne RepublikeNjema~ke u Bosni i Hercegovini, g. Arne Freiherr von Kittlitz undOttendorf, i, u ime Fondacija koje u~estvuju, Direktorica ureda Fondacije-Heinrich-Böll u Sarajevu, gospo|a Mirela Grünther-\e~evi}. Kraj je ~iniosa`etak konferencijskih rezultata koju je uradio autor ovog teksta te nastupVisokog predstavnika me|unarodne zajednice u Bosni i Hercegovini iSpecijalnog predstavnika Europske unije za Bosnu i Hercegovinu, dr.Christian Schwarz-Schillinga.

U panelim su u~estovali visoko rangirana imena. Izlaga~i su bili sociologprof. dr. Slavo Kuki}, Sveu~ilište Mostar (panel 1); ekonomista dr. DuljkoHasi}, Vanjskotrgovinska komora Bosne i Hercegovine (2); politolog dr.Asim Mujki}, Univerzitet Sarajevo (3); Direktor Helsinškog odbora za ljud-ska prava u Republici Srpskoj, Branko Todorovi} (4), i ambasador ZlatkoDizdarevi} (5). Od komentator se moraju posebno ista}i Predsjedavaju}iUstavno-pravne komisije Predstavni~kog doma, Mirsad ]eman; PredsjednikSocijaldemokratske stranke Bosne i Hercegovine Zlatko Lagumd`ija,Predsjednik Helsinškog komiteta za ljudska prava u Bosni i Hercegovini,Sr|an Dizdarevi}; Na~elnik op}ine Novi Grad, Sarajevo, Damir Had`i}.Posebno je bitno spomenuti u~eš}e profesora dr`avnog prava, prof. dr. EdinaŠar~evi}a sa Univerziteta u Leipzigu.

Sami tok konferencije je pokazao da su organizatori bili u pravu što nisuotkazali konferenciju. ^ak se potvrdila njihova procjena da je nastavakustavne rasprave, uprkos neuspjehu zbog nedobivanja potrebne ve}ine zaustavne izmjene u Predstavni~kom domu, postala još zna~ajnija. Sa`etakkonferencije koji slijedi }e to samo potvrditi.

Program je u pet panela formulirao problemati~na podru~ja politike u kojimase dr`ava Bosna i Hercegovina mora dokazati, a koja za Bosnu i Hercegovinupredstavljaju velike, ~ak najve}e izazove, ali koja su istovremeno oblasti predkojima u principu stoji svaka moderna dr`ava. To su objektivni problemi kojedr`ava mora prevazi}i, po kojima je mjere gra|ani, a od uspješnog prevazi-la`enja istih zavisi ugled dr`ave u susjedstvu i u cijelom svijetu.

Koji su to izazovi? Oni su obuhva}eni u tematskim smjerovima panela: dina-

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mi~an razvoj ekonomije i infrastrukture zemlje; izgradnja i djelotvornostinstitucija za socijalnu sigurnost; funkcionalna, efikasna i ekonomi~na orga-nizacija dr`ave, njenih institucija kao i komunalna samouprava; efektivnazaštita ljudskih i gra|anskih prava; sposobnost integracije u evropske struk-ture, posebno dostizanje sposobnosti pristupanja u Evropsku uniju.

Intencija ove konferencije je bila posmatrati ove izazove, pred kojima Bosnai Hercegovina stoji kroz prizmu predvi|ene ustavne reforme i predlo`enihustavnih promjena koje prošle sedmice nisu usvojene u Parlamentu. U istovrijeme cilj je bio napraviti me|ubilancu o pitanju potrebe za reformomdr`avnosti Bosne i Hercegovine i njenog Ustava. Ja }u to s moje strane uraditi u ovom sa`etku kroz sljede}a ~etiri komplek-sa problema odnosno pitanja:

1. Da li je izmjena ustava bila neophodna ili ne? Ako jeste, zašto?2. Kako se treba procijeniti i ocijeniti neuspjeh ustavnih reformi? Koliko se

zaista mo`e govoriti o "neuspjehu"? Sa kojim komparativnim mjerilom }emomjeriti i ocijeniti situaciju koju imamo nakon neuspjeha izmjena Ustava?

3. Da li se mo`e zaklju~iti jedna pozitivna bilanca, jedna suprotna bilancaustavne rasprave, njenog - prethodnog - odvijanja, i ako da, koji su to ele-menti koji vode dalje i kakav je eventualni napredak?

4. Sa kojim naglaskom bi se mogla, trebala ili morala nastaviti ustavnarasprava? Prema ~emu bi se tu trebalo orijentirati?

Za 1.: Da li je izmjena ustava bila neophodna ili ne?

Odgovor na ovo pitanje nije bio tako nesporan, ali ve}ina izlaga~a i u~esni-ka diskusije su se ve}inom slo`ili u tome da je ustavna reforma neophodna,da je ~ak prijeko potrebna. Ova pozicija je posebno istaknuta iz ekonomskeperspektive ali i iz perspektive zahtijevane socijalne djelotvornosti dr`ave. Ufokusu kritike koja je došla od ekonomista (i ne samo od njih!) je bio ometa-ju}i u~inak koji proisti~e iz apsolutno dominantne etni~ke strukture dr`ave,iz (etnoteritorijalne) zatvorenosti "entiteta" Republike Srpske i FederacijeBosne i Hercegovine, a koji se odnosi na ekonomiju. Kao uglavnom nega-tivne posljedice toga istaknute su sljede}e ta~ke:

unutrašnje granice u dr`avi koje na neprirodan na~in ometajuekonomski `ivot,nehomogeni uslovi za investicije zbog decentralizirane ekonomskelegislative regija ove dr`ave,usljed toga su`eno tr`ište na ekonomski premala podru~ja

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prespora izgradnja infrastrukture ove zemlje, koja je prouzrokovanaovim ili drugim smetnjama.

Istovremeno je istaknuta duboka razlika, eklatantna proturje~nost ovihodnosa prema najva`nijim trendovima razvoja u Evropi i cijelom svijetu akoje su naime otvaranje granica, otklanjanje direktnih ili indirektnih prepre-ka; globalizacija tr`išta, koja prouzrokuje pooštrenu me|unarodnu konkuren-ciju, a koja opet rezultira u pove}avanju efikasnosti proizvodnje, usluga i pro-daje na tr`ištu. Kroz ovo se sve više pove}ava pritisak ka stvaranju jednedr`avne organizacije, a posebno jedne dr`avne administracije, koja }e izdr`atiovaj dinami~an socijalno-ekonomski razvoj i koja }e dr`ati korak sa istim.Najzna~ajniji zahtjevi, koji su razli~iti izlaga~i i u~esnici diskusije u ovomkontekstu uputili na adresu dr`ave bili su, odnosno jesu:

identifikacija zadataka koji se na osnovu supsidijarnog principa nacentralnom nivou dr`ave Bosne i Hercegovine moraju ispuniti; zatošto se samo tu mogu ispuniti uz neophodni kvalitet;efikasno, profesionalno izvršenje dr`avnih zadataka;ekonomi~ni dr`avni odnosno upravni postupci koji na brz na~in osig-uravaju racionalne odluke;zadovoljavanje realnih ekonomskih, socijalnih i poslovnih interesagra|ana Bosne i Hercegovine, posebno njihovih socijalnih prava. Uovom kontekstu je posebno ukazivano (Dr. Nedim Ademovi}, registrarKomisije za ljudska prava pri Ustavnom sudu BiH) da preambulaUstava ove zemlje i Me|unarodni pakt Ujedinjenih nacija od16.12.1966. o ekonomskim, socijalnim i kulturološkim pravima, a nakoji se referira i aneks I Ustava - a koji je u Bosni i Hercegovinineposredno va`e}e pravo! - daje dr`avnom parlamentu pravne osnove,kvazikompetencijske ovlasti za usvajanje doti~nih zakona, drugimrije~ima re~eno, obaveze Ustava, koje se odnose na ljudska prava, tre-baju da se shvate i iskoriste ujedno kao kompetencijska odredba odstrane centralnog zakonodavnog tijela, parlamentarne skupštine.

Generalno su s time donesena tri zaklju~ka za ustavno-pravni razvoj dr`ave:

(1) reduciranje, relativiziranje odnosno degradiranje vlasti etni~kog pri-ncipa na jednu razumnu mjeru, drugim rije~ima

(2) odlu~no ja~anje nadnacionalnog odnosno me|unacionalnog, etni~kineutralne interesne orijentacije u dr`avnim poslovima, u procesimaodlu~ivanja dr`avnih organa i uprava,

(3) ja~anje cjelokupne dr`avne kompetencije Bosne i Hercegovine baš uovom interesu a kroz ustavne izmjene o kojima se odlu~uje i krozdaljnje i dodatne korake reforme dejtonskog Ustava.

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Ova procjena je sna`no potvr|ena od skoro svih izlaga~a, komentatora iu~esnika diskusije, posebno sa stanovišta osnovnih i ljudskih prava (panel4). Tako|er su skoro svi bili slo`ni u kritici, da u ovom podru~ju postoji veli-ki, preveliki razdor izme|u Deklaracije o ljudskim pravima u Ustavu sajedne strane i realnosti njihove izrazito slabe ili ~ak u nekim slu~ajevimauop}e ne postoje}e primjene. Diskusija je davala utisak da u polju politikeodlu~uju}i politi~ki akteri ove zemlje još uvijek nisu postali svjesni pravnihmogu}nosti koje "drijemaju" u širokim i neobi~no odlu~nim priznanjima oljudskim pravima dejtonskog Ustava!

Krug u~esnika konferencije ve}inom se slo`io oko kriti~ke dijagnoze uodnosu na razloge koji su odgovorni za ovakvu situaciju. Posebice jeistaknuto: dominacija etniciteta, na koju se i sa pravom i u ovom kontekstu`alilo, te stereotipi politi~kih odnosno mentalnih predubje|enja iz prošlosti,neefikasnost dr`avnih institucija, njihove slabosti na svim nivoima dr`avnestrukture, deficit implementacije koji se odnosi na lokalnu samoupravu,odlu~uju}e etni~ko relativiziranje izbornog prava, te slabljenje demokratskihpostupaka i institucija koje je (tako|er) usko vezano za to, i mo} specifi~nihetni~ki poduprijetih grupacija mo}i i kartela mo}i koja se nasuprot ovomesna`no gura u prvi plan.

Obrnuto, ova dijagnoza jasno pokazuje da je slabost implementacije ljudskihi gra|anskih prava zna~ajna posljedica slabosti jedne kulturološke i tradi-cionalno utemeljene svijesti o zna~aju i mo}i svake individue. Sa pravnog stanovišta potrebno je ukazati na fenomen koji je karakteristi~ani za pravnu kulturu ove zemlje odnosno regije, naime na veliku tradicional-nu diskrepanciju izme|u (pisanog) law in the books i (stvarno `ivljenog) lawin action.

S obzirom na "percepciju" ustavne reforme od strane u~esnika konferencijemo`e se ustanoviti da je ona o~igledno uglavnom pozdravljena kao jedanmali ali bitan korak ka ve}oj efikasnosti, racionalnosti i objektivnoj vezi sproblemom. Ekonomisti su ~ak djelomi~no išli tako daleko i prognozirali da}e pod sve ja~im vanjskim i unutrašnjim pritiskom ustavna reforma vrlo brzobiti prihva}ena kao neizbje`na, te }e ~ak biti produbljena.

Za 2.: Kako se mo`e ocijeniti neuspjeh ustavne reforme?Prema kojim parametrima je mo`emo vrednovati?

Diskusije sa konferencije su pokazale da je osuda neuspjeha ustavne reforme tenastale situacije ispala oštrija ili slabija odnosno više diferencirana, zavisno o

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tome po kojim usporednim mjerama - eksplicitno ili implicitno - je donesena.

Mogu}i su razli~iti parametri za ocjenjivanje i procjenjivanje: moglo bi sepo}i od ustavotvornosti ili ~ak od izmjena ustava u drugim(postkomunisti~kim) dr`avama u transformaciji, pa bile to a) regije,poimeni~no bivša Jugoslavija ili b) dr`ave kao što su Poljska, Ukrajina iliRusija. Prirodno bi bilo da se napravi usporedba sa bivšom Jugoslavijom. Sobzirom na ogromne probleme pred kojima se nalaze ljudi u Bosni iHercegovini, opasnost je velika da se idealizira ustavna reforma koja seodvijala u drugim postkomunisti~kim zemljama, te da se gleda na situacijuu Bosni i Hercegovini kao na situaciju koja je "crnja" nego što zaista jeste.Nasuprot ovom trendu imalo bi smisla podsjetiti se da je na primjer ustavnareforma, prodor ka u potpunosti funkcionalnom ustavu, u Poljskoj trajalasedam godina, naime ona je izvršena tek 1997. Da u Ukrajina ni do dandanas nije postignut stabilan Ustav koji podr`ava cijela politi~ka elita uzemlji širokim konsenzusom, te da je federalni ustav u Rusiji bio samomogu} kroz pla}anje cijene jednog pu~a predsjednika Jelcina i kroz pomo}tenkova koji su imali u~inak na raspuštanje parlamenta i jednog referendu-ma o ustavu, koji je uslijedio nakon toga i koji je bio izmanipuliran (sa odgo-varaju}im smanjenim u~inkom legitimiteta!).

Što se ti~e Bosne i Hercegovine plediram da se zemlja ne mjeri po padu isudbini tu|ih nacija, naroda i dr`ava, nego prema svojim vlastitim pret-postavkama za izgradnju moderne dr`avnosti, moderne administrativne iustavnopravne dr`ave. Mislim da je ova konstatacija jako bitna, da se Bosnai Hercegovina kada se usporedi sa drugim postkomunisti~kim dr`avamaEvrope nalazi u jednoj apsolutno drugoj situaciji, koja je izuzetno kompliko-vana, teška i u najvišem stepenu optere}ena i zbog toga jako kompleksna.Kada se usporedi sa drugim post-komunisti~kim dr`avama, svijest o vlasti-toj dr`avnosti ne razumije se sama po sebi.

Poteško}e ove zemlje su jako povezane s time da u Bosni i Hercegovini nepostoji odlu~uju}a politi~ka odnosno duhovna pretpostavka, koja bi bilaosnova za uspostavljanje jedne demokratske ustavno pravne dr`ave u Evropi- naime nacionalna dr`ava, tj. jedna dr`ava sa relativno visokim stepenomnacionalne, politi~ke, socijalne i mentalne homogenosti. Teza, koju je zastu-pao jedan u~esnik diskusije, da je u Evropi problem nacionalne dr`ave "ve}riješen prije 100 godina", mo`da jeste ispravna što se ti~e teoretskog politi~kogpristupa; jer se zaista u i nakon Francuske revolucije povezanost nacionalnedr`ave sa principom demokratije i pravne dr`ave korak po korak uspostavljala.Ipak je princip nacionalne dr`ave do`ivio svoju potpunu pobjedu tek krajem20. vijeka, i to upravo u srednjoisto~noj, isto~noj i jugoisto~noj Evropi, te - tone bi smjeli zaboraviti - i u Njema~koj kroz ujedinjenje!

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Ovaj pobjedni~ki pohod principa nacionalne dr`ave je tako|er imao u~inakna Bosnu i Hercegovinu, ali u ovom slu~aju ne u integracijskom, negonasuprot, i to na najtragi~niji na~in, u dezintegracijskom smislu i saubila~kim posljedicama. Dejtonski Ustav je mo`da prihvatio principnacionalne dr`ave, ali na ambivalentan i kontradiktoran na~in: sa jednestrane on isti~e ljudska prava, demokratiju i pravo sa velikom va`noš}u,po~evši od njegove preambule i završavaju}i sa njegovim aneksom. On je umaterijalnom smislu decidno univerzalan, nad-nacionalan i usmjeren naindividuu kao ~ovjeka i gra|anina. S druge strane su nose}e odredbe odr`avnoj organizaciji o organizatornim, institucionalnim i proceduralnimosnovama dr`avnih organa strukturirani i normirani po suprotnom principu,naime nacionalno-etni~ki, tj. partikularno sa akcentom na zajednicu, kolek-tiv. Ustavotvorna vlast nije kod "naroda" Bosne i Hercegovine, kod njenihgra|ana, nego definitivno kod njenih "konstitutivnih naroda", Bošnjaka,Hrvata i Srba, kao što i stoji na kraju preambule, dok su gra|ani na drugommjestu. Oni su zbog toga u pravnom smislu kroz "narode" medijatizirani.Ovo je greška ure|ivanja i konstrukcije dejtonskog Ustava, iz kojeg rezulti-raju mnoge pravne nejasno}e, paradoksi te ~ak i apsurdi. Mnogi prilozi udiskusiji kao i referati koje smo ~uli su nam naveli mnoštvo primjera za ovo!

Duboka kontradiktornost u Ustavu iz Daytona izme|u (individualnog) prin-cipa ljudskog prava kao na~elno mjerodavne materijalne orijentacije dr`aveza vrijednosti s jedne strane i ure|enju (formalne) dr`avne organizacije posuprotstavljenom etni~kom principu ima dublje korijene, jer odra`ava dvijekulture od kojih jedna u Bosni i Hercegovini ima dugu, dominiraju}u tradi-ciju, dok je druga bila slabo izra`ena i jeste zapravo prednost zajednice predpojedincem. Kratak osvrt na historiju mo`e to pojasniti:

(1) Dok je Bosna i Hercegovina bila u sastavu Osmanskog carstva vla-dao je sistem mileta, dakle pravna medijatizacija ljudi kroz njihovunacionalno-religioznu zajednicu (millet).

(2) Sistem je uz tijesnu povezanost sa agrarnim socijalnim strukturamasna`no djelovao i nakon austrijske okupacije (1878) kao i u perioduizme|u dva rata za vrijeme Kraljevine Jugoslavije.

(3) U komunisti~koj Jugoslaviji medijatizacija individue kroz kolektivnezajednice bila je oja~ana time što je u znaku ideologije "samouprav-nog socijalizma" pojedinac bio uvršten u politi~ki, privredno i terito-rijalno kao i - sve intenzivnije - u etni~ki odre|enu zajednicu. Djel-ovanje tradicionalne, nacionalno-religiozne strukture iza fasadedr`avnog ateizma istovremeno je više ili manje nastavljano.

(4) U postkomunisti~koj Bosni i Hercegovini su doduše nestali neki odovih kolektivnih oblika komunisti~ke epohe, ali su istovremeno et-no-nacionalne zajednice prodrle na dominantne pozicije. Ujedno i

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nacionalno-religiozno oformljene one su sada - što u Bosni i He-rcegovini ranije nije bio slu~aj - i teritorijalno definirane, kao "kon-stitutivni narodi" u (etni~ki odre|enim) entitetima, tj. kantonima.

Sudbina Jugoslavije uop}eno i Bosne i Hercegovine posebice od 1990.godine u nekoj mjeri odra`ava patologije principa nacionalne dr`ave, koje supratile taj pobjedni~ki pohod kao svoje nali~je od vremena Francuske rev-olucije u Evropi pa i poslije nje:

etni~ka segregacija putem nasilja, putem progona i/ili ubijanja i topripadnika drugog naroda koji "su smetnja" sa posljedicom etni~ke teritorijalizacije nekada republika u sastavu Jugoslavije ishodno tome ure|enje dr`ave u obliku multinacionalno strukturirane saveznedr`ave sa sna`nim konfederalnim karakteristikama.

Ali ovo je najkompliciranija forma dr`ave uop}e. Njena egzistencija je usli-jed mo}nih centrifugalnih sila najja~e ugro`ena; poslovima takve dr`ave senajte`e vlada i upravlja. Posljedice i prate}e pojave koje proizlaze iz ovihpatologija pro`imale su - dijelom eksplicitno, dijelom implicitno - mnogereferate i diskusije. Oni bi se mogli sa`eti u pet ta~aka:

(1) minimalno povjerenje me|u narodima ili ~ak potpuno odsustvo pov-jerenja,

(2) slab ili pak nepostoje}i me|uetni~ki konsenzus, (3) slaba ili nikakva socio-ekonomska me|uetni~ka homogenost, (4) slaba ili ~ak potpuno nepostoje}a svedr`avna, dr`avno-nacionalna,

nadetni~ka svijest i(5) vladaju}e politi~ka instrumentalizacija (ili manipulacija) etni~kih ra-

zlika izme|u naroda i gra|ana od strane politi~kih elita "konstitutiv-nih naroda".

Iz svih ovih pojava, okolnosti i faktora proizilazi zasigurno ne iznena|uju}iali i dalje tjeskoban zaklju~ak: gra|ani Bosne i Hercegovine moraju pre}i naj-dulji i trnovit put ka funkcioniraju}em modernom, demokratskom dr`avnomure|enju, i ova izjava, ova procjena va`i kako za vertikalnu, dakle historijsku,tako i za horizontalnu sadašnju usporedbu - barem za odnosno u Evropi. Ako se ove ~injenice sagledaju u svome punom djelovanju, onda se ~ini -sude}i prema polaznim uvjetima za Bosnu i Hercegovinu - da me|ubilancaod njene ustavne rasprave, preko procesa do promjene ustava nije tako lošani beznade`na! Time dolazim do tre}eg kompleksa pitanja:

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Za 3.: da li na putu ka integraciji dr`ave Bosne i Hercegovinepostoje i pozitivni elementi, momenti, uspjesi, napredak?

Gotovo svi referenti i diskutanti `ale zbog propale reforme Ustava, ali su daliprepoznati nijansirane razlike u politi~koj procjeni ozbiljnosti situacije.Mnogi doduše nisu krili svoje razo~arenje a neki su izrekli i veliku zabrinu-tost, ali ~ini se da je ve}ina ipak optimisti~na i misli da reforma Ustava nijedefinitivno propala nego je na kraju odgo|ena te mora i treba biti nastavlje-na. Na ~emu se temelji ovako optimisti~na procjena? Iz referata i diskusijaizdvaja se pet pozitivnih momenata koji se mogu ocijeniti kao napredak uovako širokom, sveobuhvatno shva}enom procesu promjene Ustava:

(1) naglašeno je da je proces promjene Ustava formalno prakticiranprema smjernicama samog Ustava.

(2) Po prvi put se sama rasprava o Ustavu tj., diskusija odvijala i izvankruga politi~kih elita i to u krugu nevladinih organizacija (NVO).Iako su u tom pogledu postale vidljive neka kriti~ka ograni~enja irazli~ita vrednovanja. U ukupnom rezultatu prevladalo je mišljenjeda je diskusija o Ustavu bila ipak nedostatna i stoga bi se ubudu}nosti trebala bitnije intenzivirati. Kriti~ka procjena se temeljina ukupno ~etiri promatranja:

ustavna komisija Parlamenta je bila i suviše pasivna, dakle nije pre-poznala i iskoristila va`nu ulogu koja joj je dodijeljena u raspravi; NVO koje su postale aktivne u raspravi na kraju ipak nisu biledovoljno reprezentativne, nego su ostale u okvirima malih iakoveoma kompetentnih i visoko profesionalnih krugova (o ovome jebilo i suprotnih mišljenja, posebno u krugu omladinskih organizaci-ja iz Federacije Bosne i Hercegovine u ~ijim krugovima je vo|enaintenzivna rasprava o Ustavu, kako navodi Todorovi}); široka javnost, veliki broj gra|ana je manje više stajao nezainteresir-ano sa strane, bez znanja o sadr`ajima ustavne reforme; zna~aj ustavne reforme za poboljšanje okvirnih uvjeta za privredu,poduzetni~ke djelatnosti, borbu protiv nezaposlenosti i generiranjepozitivnog privrednog rasta kao generalno poboljšanje socijalnogpolo`aja bio je kako se navodi - nepravedno - gotovo u potpunostiignoriran i kao takav nije ni dospio u svijest javnosti. Time jemogu}nost popularizacije ustavne reforme unutar širih krugovagra|anstva ostala neiskorištena.

(3) Po prvi put su se kod ustavne rasprave, tj. kod glasanja o ustavnojreformi, konfliktne linije izme|u etnopoliti~kih stranaka povla~iledrugom putanjom što je rezultiralo formiranjem dva etni~ki mješovi-

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ta tabora, od kojih se svaki primarno orijentira prema odre|enim(nadnacionalnim) fakti~kim politi~kim pozicijama.

(4) Skoro dvotre}inska ve}ina, naime 26:16 glasova, je ipak glasala zaustavnu promjenu, i ako se njima zbroje oni kojima reforma nijedovoljno sveobuhvatna i zbog toga su je odbili, onda se dolazi dozaklju~ka da je promjenu ustava ovako - minimalnog - dometa usvakom slu~aju podr`ala jasna dvotre}inska ve}ina!

(5) Na kraju se mo`e ocijeniti pozitivnim i to da je saglasnost za refor-mu Ustava postignuta u relativno kratkom vremenu rasprave oustavu od otprilike 3 do 4 godine, iako je plan o promjeni Ustava odsamog po~etka bio optere}en teškim hipotekama i odnos Bosne iHercegovine prema svome "vlastitom" ustavu - u pore|enju sa "nor-malnom" nacionalnom dr`avom - obilje`ava se kao veoma anom-ali~an. Ovo zorno pokazuju sljede}e tri ta~ke:

Dejtonski Ustav ne predstavlja ~in nacionalnog donošenja UstavaBosne i Hercegovine, nego je daleko od zemlje, u nekoj vojnoj baziSjedinjenih Dr`ava u Ohio i u neobi~nom postupku, u oblikume|unarodnog sporazuma kojeg je sklopilo nekoliko dr`ava iistovremeno pod masivnim pritiskom, izvana donesen i kao takavstupio na snagu. I upravo je kroz ovaj postupak stavljen van snageraniji Ustav bivše jugoslavenske Republike Bosne i Hercegovine.(Usporedba koja se protezala kroz diskusiju izme|u ovog postupka inastanka Ustava (Grundgesetz) Savezne Republike Njema~ke1948/49. je zbunjuju}a, jer je njema~ki Ustav izra|en i usvojen odstrane specifi~ne ustavotvorne skupštine, tj. od "Parlamentarnogvije}a" kojeg su ~inili izabrani parlamentarci. Iako su tri zemljeZapadne Alijanse imali utjecaja na proces donošenja Ustava,zadr`avši pravo na njegovo "odobravanje" i to pravo su iskoristili, ukona~nome njihov utjecaj na sadr`aj njema~kog Ustava se mora oci-jeniti kao manje više neznatan.). Stvarni smisao pregovora u Daytonu nije bio da se Bosni i

Hercegovini da i za budu}nost dostatan Ustav, nego da se okon~a rat,da se onemogu}i genocid koji je ve} bio na djelu, da se sprije~i nje-gov nastavak, da se osigura primirje i da se zara}ene strane i narodinatjeraju na sklapanje mira. Ovaj zadatak, kako to pokazuje protek-lo desetlje}e, 'Dayton' je ispunio, dok su granice i slabosti njegovogustavnog kompromisa postale isto toliko bjelodane kao i drugastrana medalje institucije Visokog predstavnika me|unarodne zajed-nice kojem su date vanredne, privremene ovlasti.

(3) Stanovništvo Bosne i Hercegovine nije ni na koji na~in bilo uklju~eno

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u donošenje Ustava, ~ak ni na posredan na~in, zbog ~ega mu je iUstav iz Daytona kao "oktroiran" duboko stran i takav mora biti.

Stoga gra|ani u Bosni i Hercegovini moraju zaista prvo stvoriti elementarnepreduvjete za uveliko prizivani ownership, dakle stjecanja suvereniteta u inad svojom dr`avom: preuzeti svoju ustavotvornu vlast, svoj pouvoir consti-tuant, postati je svjestan, moraju sami useliti u ustavni prostor svoje dr`ave.Zajedno s time moraju i}i spoznaja i svijest o tome da Ustav iz Daytona nijenedodirljiv, nije nepromjenjiv.

Ovdje se istovremeno radi i o teškom procesu formiranja dr`avne nacije,formiranju dr`avne nacije Bosne i Hercegovine, i proces ustavnih promjena,koji za sada nije imao pri`eljkivani rezultat, bio je i jeste zna~ajan korak kaiskustvu vlastite odgovornosti za zemlju, mogu}i po~etak iskustva kaodr`avne nacije.

Sigurno da je razo~arenje zbog sporog, više puta ugro`avanog i veoma kom-pliciranog napretka na ovome putu, nestrpljenje NVO-a, mnogih gra|ana,privatnih poduze}a u zemlji, "me|unarodnih" faktora i inozemstva razumlji-vo; ali ako se uzme u obzir da su teško}e u Bosni i Hercegovini na putu kafunkcionalnoj demokratski ustavnoj zemlji iz ve} navedenih razloga uusporedbi sa "normalnim" zemljama u mnogo ~emu ve}e, onda se i o~ekivan-ja moraju svesti na realnu mjeru. Tada }e biti vidljivo da je Bosna iHercegovina u desetlje}u od Daytona na ovamo napravila zapa`en napredak.Ali mora se zaklju~iti da to ne bi bilo mogu}e bez mnogostrane me|unarodnepomo}i, a naro~ito ne bez pritisaka i utjecaja samog Visokog predstavnika.

Za 4.: Na koji na~in, šta bi se moglo ili trebalo poantirati kako bi se ustavna rasprava nastavila? Prema ~emu bi se pri tome trebalo orijentirati?

Ustavna rasprava, tj. ustavna reforma poga|a - po svojoj prirodi - strateškerazvojne perspektive zemlje, njen razvoj. Razmišljanja i prijedlozi za nas-tavak ustavne reforme bi stoga morali biti identificirani kao prve strateškenaznake za izgradnju dr`ave i nacije u Bosni i Hercegovini. Onda se morajuoperativno, manje ili više konkretno, i realizirati. Iz referata, komentara idiskusija na konferenciji moglo bi se, izri~ito ili "izme|u redova", izdvojitipet takvih naznaka:

(1) ciljano ja~ati nadnacionalne, me|uetni~ke, neetni~ke, tj. etnoneu-tralne (dinami~ne) faktore u dr`avnom i društvenom `ivotu, i to po

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svojoj prirodi i "meke", sociopsihološke, kao i "tvrde" institu-cionalne faktore. Kao takvi pomenuti su - pomo} i integracija tr`ištaprivrednih poduze}a (naravno uklju~uju}i privredno zakonodavst-vo), izgradnja saobra}ajne i komunikacijske mre`e, infrastrukture,institucija odnosno pomo} institucijama socijalne sigurnosti i ovoputem aktiviranja svedr`avnih "implied powers" dejtonskog Ustava,efektuiranje garancija za zaštitu ljudskih prava, koja su i daljeuglavnom samo na deklarativnom nivou, putem relevantnih zakona,postupaka, institucija, formiranje i usavršavanje slu`bi op}e dr`avneuprave za profesionalni rad kao i generalno omogu}avanje javne sig-urnosti i reda na cijeloj dr`avnoj teritoriji izgradnjom integriranihpolicijskih slu`bi na što je mogu}e ravnomjernijoj osnovi.

(2) redukcija zna~aja principa etniciteta u dr`avnoj organizaciji narazumnu mjeru, tj. orijentirati se prema osnovnom principudjelotvornog ispunjenja neophodnih zadataka dr`ave u skladu sastandardima kvaliteta kakve o~ekuje i zahtijeva EU-Evropa, dopun-jene neophodnim institucijama koje je dejtonski Ustav predvidio zazaštitu nacionalnih/etni~kih manjina (~lan 2.1. usporedi sa AneksomI i Aneksom 6. Ustava)

(3) Reforma organizacije dr`ave Bosne i Hercegovine s op}im ciljem dase ona napravi manje kompleksnom, racionalnijom, djelotvornijom iistovremeno jeftinijom u dva pravca:

a) jasno širenje etni~ki neutralnih, fakti~kih politi~kih kompetencijacjelovite dr`ave na podru~ju zakonodavstva;

b) ja~anje i efektuiranje komunalne samouprave kao najni`eg dr`avnognivoa.

(4) ja~anje dr`avne svijesti o Bosni i Hercegovini kao cjelovitoj dr`avi oso-bito kroz odlu~no ja~anje i podršku politi~kog realizma, tj. uvi|anja daBosna i Hercegovina kao dr`ava ne}e nestati nego u svojoj sadašnjojformi, proizašloj iz nekadašnje Republike BiH u Jugoslaviji, treba bitiintegrirana u me|unarodnu zajednicu dr`ava i svakako u evropskestrukture još ja~e, i to s perspektivom u ~lanstvu Evropske unije u kojuisto tako treba biti integrirana i u koju }e biti integrirana.

(5) Ustavna reforma se mo`e realizirati postepeno, na bazi dejtonskogUstava, jer njegovo nadomještanje izradom nekog potpuno novogustava nije realna politi~ka alternativu. U prilog sporom, evolutivnomputu ustavne reforme govore upravo (opisani) nepovoljni preduvjeti zauspostavljanje efektivne demokratske dr`ave Bosne i Hercegovine.Istodobno dejtonski Ustav sadr`i u sebi, a na to su uvjerljivom argu-mentacijom uputili mnogi referenti i diskutanti, i normativne rezerve

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koje politi~ke elite u zemlji nisu u dovoljnoj mjeri prepoznale i koje udr`avnom `ivotu nisu još iskorištene. Na to upu}uju i naznake togadaju odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine.

(6) Ustavna reforma mora biti dio unutarnje dinamike ka efektivnojdr`avnosti. Glavni faktori ove dinamike koja djeluje ka integracijicijele dr`ave mogu biti samo nadnacionalni, etni~ki neutralni akteri,i to su u prvoj liniji privredna poduze}a kao i nevladine organizacijekoje se bave ljudskim pravima i pravima manjina, svakako u savezusa me|uetni~ki strukturiranim, tj. orijentiranim politi~kim strankamai sa me|unarodnim organizacijama koje djeluju u zemlji. Njihovo umre`avanje i razvoj ka funkcionalnom civilnom društvuprema svedr`avnoj mjeri trebalo bi, zapravo moralo bi oja~ati snagesvedr`avne ustavne reforme, kao što i obrnuto njihov napredak uustavnoj reformi cijele dr`ave podr`ava izgradnju funkcionalnogcivilnog društva. Pitanje koje je došlo u diskusiji, šta je u ovom pro-cesu "kokoš", a šta "jaje", civilno društvo ili funkcionalna cjelovitadr`ava, ovdje }e na}i svoj odgovor: obje institucije moderne,evropske, na temelju poštivanja ljudskih prava funkcioniraju}idr`ave mogu se samo zajedno, u jednom dijalekti~kom, i istovre-meno progresivnom, evolutivnom procesu razvijati. Da bi se dostiglaunutarnja, stabilna dinamika jednog takvog procesa cilj politikemora biti u i za Bosnu i Hercegovinu.

Misao koja se kao nit vodilja provla~ila kroz mnoge referate i diskusije bilaje teza da je Bosna i Hercegovina pod enormnim vremenskim pritiskom, dave} mnogo zaostaje za neophodnim napretkom, napretkom koji treba priz-nati, da nema još mnogo vremena, da vrijeme za ovu zemlju izmi~e. Kaoizraz osje}aja zabrinutosti i nestrpljenja ovakve izjave mogu se dobro shvati-ti. Ali istovremeno dr`im da su - tako|er i samo u naznakama - pogrešne.Narodi, društva, dr`ave moraju si za rješavanje svojih manjih ili ve}ih prob-lema uzeti onoliko vremena koliko trebaju za rješenja koja }e biti djelotvor-na, trajna i za budu}nost odr`iva. Ovo vrijeme imate, i morate ga uvijekimati, jer ozbiljne alternative tome, na koncu, nema. Niko vam ne}e preuzetirješavanje vaših problema! Bitna je, zapravo odlu~uju}a spoznaja, da ~vrsttemelj u~inkovite dr`avnosti - naime homogenost, konsenzus i povjerenje uzajedni~kom bi}u - po svojoj osobnosti samo polako mo`e rasti i da za totreba vremena. Ovo vrijeme mora imati i Bosna i Hercegovina ako kaodr`ava ho}e biti odr`iva i imati budu}nost kao ~lanica Evropske unije!

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Die VerfassungsdebatteZwischenbilanz und Herausforderungen für

Bosnien und Herzegowina

Konferenz der deutschen politischen Stiftungen am 5./6. Mai 2006

Kommentierte Zusammenfassung

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Die kommentierte Zusammenfassung wurde im Auftrag der Veranstaltervon Prof. Dr. Luchterhandt, Direktor der Abteilung fürOstrechtsforschung der Universität Hamburg, verfasst.

Die im Text geäußerten Auffassungen sind Meinungen des Autors und geben nicht notwendigerweise die Auffassungen der

Herausgeber/innen dieser Dokumentation wieder.

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Die VerfassungsdebatteZwischenbilanz und Herausforderungen für

Bosnien und HerzegowinaKonferenz der deutschen politischen Stiftungen

am 5./6. Mai 2006Kommentierte Zusammenfassung

Am 5./6. Mai 2006 veranstalteten die in Bosnien und Herzegowina tätigenBüros der (vier) deutschen politischen Stiftungen, die Friedrich-Ebert-Stiftung, die Konrad-Adenauer-Stiftung, die Heinrich-Böll-Stiftung und dieFriedrich-Naumann-Stiftung, gemeinsam in Sarajevo eine Konferenz unterdem Titel "Die Verfassungsdebatte: Zwischenbilanz und Herausforderungenfür Bosnien und Herzegowina".

Die Stiftungen hatten die Initiative dazu ergriffen, nachdem in den vergan-genen Monaten die Vereinigten Staaten bzw. ihr in Sarajevo residierenderBotschafter Douglas McElhaney intensiv mit den Führern der politischenParteien im Land über ein Programm über die Änderung der "Dayton-Verfassung" des Landes verhandelt und - mit starkem politischen Druck -auch ihre Zustimmung zu einem minimalen Programm der Verfassungsr-eform erhalten hatte. Die von den deutschen Stiftungen geplante Konferenzsollte in der Schlussphase der Verhandlungen, kurz vor der entscheidendenParlamentssitzung stattfinden, musste aber wegen ihrer Vorverlegung ver-schoben werden. Nach eintätiger Debatte sprach sich das Repräsent-antenhaus des Zentralparlaments ("Parlamentarische Versammlung"), mit 26von 42 Stimmen bei 16 Gegenstimmen zwar deutlich für die Änderung derVerfassung aus, verfehlte aber die erforderliche Zwei-Drittel-Mehrheit (vgl.Art. X Punkt 1. der Verfassung) mit 2 Stimmen knapp. Die Enttäuschung über das Ergebnis war besonders bei den Vertretern der inBosnien und Herzegowina tätigen internationalen Organisationen und dendiplomatischen Vertretungen der EU-Staaten groß.

Die politischen Stiftungen sagten die Konferenz nicht nur nicht ab, sondernhielten - im Gegenteil - ihre Durchführung jetzt für eher noch wichtiger. Mitihrem gemeinsamen Auftreten wollten sie den in Bosnien und Herzegowinamaßgebenden politischen Kräften signalisieren, dass bei einer Reform bzw.Änderung der Verfassung ein breiter Konsens und die Suche nach dem

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Kompromiss über die Grenzen der politischen Lager hinweg von besondersgroßer Bedeutung ist.

Das Programm der Konferenz gliederte sich in fünf Panels: (1) Die Verfassung-sdebatte - Stellenwert und politische Bewertung. Konsens und Kontroverse in deröffentlichen Debatte; (2) Die Verfassungsdebatte und die Herausforderungen auswirtschaftlicher und sozialer Sicht; (3) Die Verfassungsdebatte und das Ziel einesfunktionsfähigen und effizienten Staates; (4) Die Verfassungsdebatte, derBürgerstaat, die Menschenrechte und die Interessen der konstituierenden Völker;(5) Die Verfassungsdebatte und die Integration in die Europäische Union.

In den Gegenstand eines jeden Panels wurde unter der Leitung einesModerators von einem Referenten eingeführt. Danach kamen jeweils dreiKommentatoren zu Wort und nach ihnen das Plenum. Den Rahmen derVeranstaltung bildeten die Begrüßung und Einführung durch den Botschafterder Bundesrepublik Deutschland in Bosnien und Herzegowina, ArneFreiherr von Kittlitz und Ottendorf, und, im Namen der beteiligtenStiftungen, die Büroleiterin der Böll-Stiftung in Sarajevo, Mirela Grünther-\e~evi}. Den Abschluss bildeten die Zusammenfassung derKonferenzergebnisse durch den Autor dieses Beitrages und der Auftritt desHohen Repräsentanten der Staatengemeinschaft für Bosnien undHerzegowina und Sonderbeauftragten der Europäischen Union, Dr.Christian Schwarz-Schilling.

Die Panels waren hochrangig besetzt. Referenten waren der Soziologe Prof.Dr. Slavo Kuki}, Universität Mostar (Panel 1), der Ökonom Dr. DuljkoHasi}, Handelskammer Bosnien und Herzegowina (2), der Politologe Dr.Asim Mujki}, Universität Sarajevo (3), der Direktor des Helsinki Komiteesfür Menschenrechte in der Republika Srpska, Branko Todorovi} (4), und derBotschafter, Zlatko Dizdarevi} (5). Von den Kommentatoren sind besondershervorzuheben der Vorsitzende der Verfassungskommission im Repräsenta-ntenhaus, Mirsad ]eman, der Präsident der Sozialdemokratischen Partei vonBosnien und Herzegowina, Zlatko Lagumd`ija, der Präsident des HelsinkiKomitees für Menschenrechte in Bosnien und Herzegowina, Sr|an Diz-darevi}, Bürgermeister der Neu-Stadt-Gemeinde, Sarajevo, Damir Had`i}.Zu erwähnen ist ferner die Mitwirkung des Staatsrechtslers Prof. Dr. EdinŠar}evi} von der Universität Leipzig.

Der Verlauf hat gezeigt, dass die Veranstalter richtig daran getan haben, dieKonferenz nicht abzusagen. Vielmehr konnten sie sich in der Einschätzungbestätigt fühlen, dass die Fortsetzung der Verfassungsdebatte trotzVerfehlung der notwendigen verfassungsändernden Mehrheit imRepräsentantenhaus eher noch wichtiger geworden ist.

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Das Programm hat in fünf Panels Problemfelder der Politik formuliert, aufdenen sich der Staat Bosnien und Herzegowina bewähren muss, die fürBosnien und Herzegowina große, ja größte Herausforderungen darstellen,aber zugleich Felder sind, vor denen im Prinzip jeder moderne Staat steht.Es sind Sachprobleme, die er bewältigen muss, an denen er von seinenBürgern gemessen wird, von deren erfolgreicher Bewältigung das Ansehendes Staates in seiner Nachbarschaft und weltweit abhängt.

Welches sind diese Herausforderungen? In den thematischen Ausrichtungender Panels sind sie erfasst: Dynamische Entfaltung der Wirtschaft und derInfrastruktur des Landes; Aufbau und Leistungsfähigkeit von Institutionensozialer Sicherung; funktionsfähige, effiziente und sparsame Organisationdes Staates, seiner Institutionen sowie die kommunale Selbstverwaltung;effektive Gewährleistung von Menschen- und Bürgerrechten; Fähigkeit zurIntegration in die europäischen Strukturen, insbesondere die Erreichung derBeitrittsfähigkeit zur Europäischen Union.

Das Anliegen der Konferenz bestand darin, diese Herausforderungen, vordenen Bosnien und Herzegowina steht, im Prisma der vorgesehenenVerfassungsreform, der vorgeschlagenen und in der vergangenen Woche imParlament gescheiterten Verfassungsänderungen zu betrachten. Es gingzugleich darum, eine Zwischenbilanz zu der Frage der Reformbedürftigkeitder Staatlichkeit Bosnien und Herzegowinas und ihrer Verfassung zu ziehen.Meinerseits tue ich das in dieser Zusammenfassung in der Abfolge der fol-genden vier Problemkomplexe bzw. Fragen:

1. War die Verfassungsänderung nötig oder nicht? Wenn ja, warum?2. Wie ist das Scheitern der Verfassungsreform einzuschätzen und zu

bewerten? Inwieweit kann man wirklich von einem "Scheitern"sprechen? Mit welchem Vergleichsmaßstab messen wir das und bew-erten wir die nach dem Scheitern der Verfassungsänderung einge-tretene Lage?

3. Lässt sich auch eine positive, eine Gegenbilanz der Verfassung-sdebatte, ihres - vorläufigen - Ablaufes ziehen, und, wenn ja, welch-es sind ihre weiterführenden Elemente und eventuellen Fortschritte?

4. Mit welchen Akzentsetzungen könnte, sollte oder gar müsste dieVerfassungsdebatte weitergeführt werden? Woran sollte man sichdabei orientieren?

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Zu 1.: War die Verfassungsänderung nötig oder nicht?

Die Antwort darauf war nicht ganz unumstritten, aber es herrschte auf Seitender Referenten und Diskussionsteilnehmer doch weitgehend Einigkeitdarüber, dass die Verfassungsreform nötig, ja dass sie dringend nötig sei.Besonders nachdrücklich ist diese Position aus der Sicht der Wirtschaftbetont und auch vom Standpunkt der geforderten sozialenLeistungsfähigkeit des Staates unterstrichen worden. Im Fokus der Kritikder Ökonomen (und nicht nur von ihnen!) standen die störenden Wirkungen,die von der absolut dominanten Ethnostruktur des Staates, von der (ethno-territorialen) Abschottung der "Entitäten" Republika Srpska und FöderationBosnien und Herzegowina auch bezüglich der Wirtschaft ausgehen. Als ihrehauptsächlichen negativen Folgen wurden folgende Punkte herausgestellt:

die das Wirtschaftsleben künstlich störenden Binnengrenzen imLande,die inhomogenen Investitionsbedingungen infolge der dezentralenWirtschaftsgesetzgebung der Regionen des Landes,die dadurch bewirkte Einengung der Märkte auf wirtschaftlich vielzu kleine Räume undder wegen dieser und sonstiger Hemmnisse viel zu langsame Ausbauder Infrastruktur des Landes.

Zugleich wurde die tiefe Differenz, der eklatante Widerspruch dieserVerhältnisse zu den Hauptentwicklungstrends in Europa und weltweit her-vorgehoben, nämlich die Öffnung der Grenzen, der Abbau direkter und indi-rekter Hindernisse; die Globalisierung der Märkte, die dadurch verschärfteinternationalen Konkurrenz und, davon ausgelöst und beschleunigt, derZwang zur Effizienzsteigerung in Produktion, Dienstleistung undVermarktung, ein von hier aus sich immer mächtiger aufbauender Druck hinzur Schaffung einer Staatsorganisation und insbesondere einer Staatsverwal-tung, die dieser dynamischen, sozio-ökonomischen Entwicklung Stand hältund mit ihr Schritt hält. Kernforderungen, die von verschiedenen Referentenund Diskussionsteilnehmern in diesem Zusammenhang an die Adresse desStaates gerichtet wurden, waren bzw. sind:

die Identifizierung der Aufgaben, die entsprechend dem Subsidiarit-ätsprinzip auf der zentralen Staatsebene Bosnien und Herzegowinaserfüllt werden müssen; weil sie nur dort mit der notwendigenQualität erfüllt werden können;eine effiziente, professionelle Erfüllung der staatlichen Aufgaben;kostengünstige staatliche bzw. behördliche Verfahren, die rationaleEntscheidungen zügig gewährleisten;die Befriedigung der realen ökonomischen, sozialen und beruflichen

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Interessen der Bürger Bosnien und Herzegowinas, insbesondereihrer sozialen Rechte. Dabei wurde besonders darauf hingewiesen(Dr. Nedim Ademovi}, Registrar der Menschenrechtskommissionam Verfassungsgericht Bosnien und Herzegowinas), dass diePräambel der Verfassung des Landes und der im Anhang I. zurVerfassung in Verweisung genommene Internationalen Pakt überWirtschaftliche, Soziale und Kulturelle Rechte der VereintenNationen vom 16.12.1966 - jeweils als in Bosnien und Herzegowinaunmittelbar geltendes Recht! - dem gesamtstaatlichen Parlamentrechtliche Ansätze, nämlich quasi kompetentielle Ermächtigungendafür lieferten, einschlägige Gesetze zu erlassen, mit anderenWorten, die menschenrechtlichen Verpflichtungen der Verfassungzugleich als Kompetenzbestimmungen des zentralen Gesetzgebers,der parlamentarischen Versammlung, zu verstehen und zu nutzen.

Generell wurden damit drei Schlussfolgerungen für die verfas-sungsrechtliche Entwicklung des Landes gezogen:

1) die Reduzierung, Relativierung bzw. Herunterstufung der Macht desethnischen Prinzips auf ein vernünftiges Maß, anders gesagt,

2) die entschlossene Stärkung der über- bzw. internationalen, ethno-neutralen Interessenorientierung in der Staatstätigkeit, in den Entsc-heidungsprozessen der Staatsorgane und Behörden,

3) die Stärkung der gesamtstaatlichen Kompetenzen Bosnien und Her-zegowinas in eben diesem Interesse durch die zur Entscheidunggestellten Verfassungsänderungen und durch noch weitere, über siehinausgehende Schritte einer Reform der Verfassung von Dayton.

Diese Einschätzung wurde von fast allen Referenten, Kommentatoren undDiskussionsteilnehmern nachdrücklich bestätigt, insbesondere vomStandpunkt der Grund- und Menschenrechte (Panel 4). Es bestand weitge-hend Einigkeit hinsichtlich der Kritik, dass auf diesem Gebiet eine große,allzu große Kluft zwischen der Deklaration der Menschenrechte in derVerfassung einerseits und der Realität ihrer schwachen oder nicht einmalansatzweise erfolgten Verwirklichung festzustellen sei. Die Diskussion ver-mittelte den Eindruck, dass man sich im Raum der Politik, der maßgebendenpolitischen Akteure des Landes noch gar nicht so recht der juristischenMöglichkeiten bewusst geworden sei, die in den sehr weit reichenden undungewöhnlich entschiedenen Menschenrechtsbekenntnissen der Dayton-Verfassung "schlummern"!

In der kritischen Diagnose hinsichtlich der dafür verantwortlichen Gründewar man sich im Kreise der Konferenzteilnehmer weitgehend einig.

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Herausgestellt wurden besonders: die immer wieder und zu Recht auch indiesem Zusammenhang beklagte Dominanz der Ethnizität, ferner die stereo-typen politischen bzw. mentalen Vorprägungen aus der Vergangenheit, dieIneffizienz der staatlichen Institutionen, ihre Schwäche auf allen Ebenen desStaatsaufbaus, das Implementierungsdefizit namentlich hinsichtlich derörtlichen Selbstverwaltung, die einschneidende ethnische Relativierung desWahlrechts, die (auch) damit eng verbundene Schwächung der demokratis-chen Verfahren und Institutionen, die sich demgegenüber allzu stark undmächtig in den Vordergrund drängende Macht spezifisch ethnisch gestützterMachtgruppen und Machtkartelle.

Umgekehrt machte diese Diagnose klar, dass die Schwäche derImplementierung der Menschen- und Bürgerrechte ganz wesentlich eineFolge der Schwäche eines kulturell basierten, traditionell fundiertenBewusstseins von der Bedeutung und Macht des Individuums ist.

Als Jurist wird man auch auf das für die Rechtskultur des Landes bzw. derRegion charakteristische Phänomen hinweisen müssen, nämlich auf diegroße, traditionelle Diskrepanz zwischen dem (geschriebenen) law in thebooks und dem (tatsächlich gelebten) law in action.

Hinsichtlich der "Wahrnehmung" der Verfassungsreform auf Seiten derKonferenzteilnehmer kann man feststellen, dass sie ganz überwiegend alsein zwar kleiner, aber wichtiger Schritt hin zu mehr Effizienz, Rationalität,Sachproblembezogenheit begrüßt wurde. Die Ökonomen gingen teilweise soweit zu prognostizieren, dass sich unter dem immer mächtiger werdendenAußen- und Binnendruck die Verfassungsreform alsbald unausweichlichdurchsetzen und sie noch vertieft werden werde.

Zu 2.: Wie ist das Scheitern der Verfassungsreform zubeurteilen? Nach welchem Maßstab sollen wir das bewerten?

Die Diskussionen der Konferenz haben gezeigt, dass das Urteil über dasScheitern der Verfassungsreform und die nun entstandene Lage härter odermilder bzw. differenzierter ausfiel, je nachdem, nach welchemVergleichsmaßstab es - explizit oder implizit - gefällt wurde.

Es sind verschiedene Maßstäbe der Bewertung und Einschätzung denkbar:Man könnte ausgehen von der Verfassungsgebung oder auch Verfassung-sänderungen in anderen (postkommunistischen) Transformationsstaaten, seies a) der Region, namentlich Ex-Jugoslawiens, oder sei es b) solcher Staaten

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wie Polen, Ukraine oder Russland. Naturgemäß drängt es sich auf, zumVergleich Ex-Jugoslawien heranzuziehen. Angesichts der überwältigendgroßen Probleme, vor denen die Menschen in Bosnien und Herzegowina ste-hen, ist aber die Gefahr groß, die in anderen postkommunistischen Staatenvollzogenen Verfassungsreformen zu idealisieren, die Lage in Bosnien undHerzegowina hingegen noch "schwärzer" zu sehen, als sie ist. Gegenüberdieser Neigung ist es sinnvoll, daran zu erinnern, dass z. B. dieVerfassungsreform, der Durchbruch zu einer voll funktionsfähigenVerfassung in Polen gut sieben Jahre gedauert hat, nämlich erst 1997 vollzo-gen wurde, dass die Ukraine bis heute zu keiner stabilen, von den politischenEliten des Landes in breitem Konsens getragenen Verfassungsordnung erre-icht worden ist und dass die föderale Verfassung in Russland nur um denPreis eines Staatsstreiches Präsident Jelzins und der mit Hilfe von Panzernbewirkten Auflösung des Parlaments und eines darauf folgenden manip-ulierten Verfassungsreferendums (mit entsprechend verminderterLegitimationswirkung!) möglich gewesen ist.

Was Bosnien und Herzegowina anbelangt, plädiere ich dafür, das Land nichtam Fall und Schicksal fremder Nationen, Völker oder Staaten zu messen,sondern von seinen eigenen Voraussetzungen für den Aufbau modernerStaatlichkeit, eines modernen Verwaltungs- und Verfassungsstaates,auszugehen. Ich denke, die Feststellung ist sehr wichtig, dass Bosnien undHerzegowina im Vergleich zu den anderen postkommunistischen StaatenEuropas sich in einer grundverschiedenen Lage befindet, in einer Lage, dieäußerst kompliziert, schwierig, hochgradig belastet und daher überausprekär ist. Im Vergleich zu den anderen postkommunistischen Staaten ist dasBewusstsein der eigenen Staatlichkeit keine Selbstverständlichkeit.

Die Schwierigkeiten des Landes hängen ganz wesentlich damit zusammen,dass jene entscheidende politische bzw. geistige Voraussetzung in Bosnienund Herzegowina nicht da ist, welche die Grundlage für die Errichtung desdemokratischen Verfassungsstaates in Europa war - nämlich derNationalstaat, d. h. ein Staat mit einem relativ hohen Maß nationaler, politis-cher, sozialer und mentaler Homogenität. Die von einem Diskussion-steilnehmer vertretene These, dass in Europa das Problem des Nationalstaats"bereits vor 100 Jahren gelöst" worden sei, mag, was den theoretischen poli-tischen Ansatz anbelangt, richtig sein; denn in der Tat setzte sich in und nachder Französischen Revolution die Verbindung des Nationalstaats mit demPrinzip der Demokratie und des Rechtsstaates schrittweise durch.Gleichwohl erlebte das Nationalstaatsprinzip in Europa seinen vollkomme-nen Sieg erst am Ende des 20. Jahrhunderts, und dies gerade in Ostmittel-,Ost- und Südosteuropa sowie - das sollten wir nicht vergessen - auch inDeutschland mit der Wiedervereinigung!

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Dieser Siegeszug des Nationalstaatsprinzips hatte ebenfalls Auswirkungenauf Bosnien und Herzegowina, aber in seinem Fall nicht integrierend, son-dern im Gegenteil, und dies in höchst tragischer Weise, desintegrierend undmit mörderischen Folgen. Die Dayton-Verfassung hat das Prinzip derNationalität zwar aufgegriffen, aber ambivalent und widersprüchlich: einer-seits betont sie mit großem Nachdruck, angefangen bei ihrer Präambel undaufgehört mit ihrem Anhang, die Menschenrechte, Demokratie und Recht.Sie ist also in materieller Hinsicht dezidiert universal, übernational, auf dasIndividuum als Menschen und Bürger ausgerichtet. Andererseits aber sinddie tragenden Bestimmungen über die Staatsorganisation, über die organ-isatorischen, institutionellen und verfahrensmäßigen Grundlagen derStaatsorgane nach einem konträren Prinzip strukturiert und normiert, näm-lich national-ethnisch, also partikular, mit dem Akzent auf derGemeinschaft, dem Kollektiv. Die verfassungsgebende Gewalt liegt nämlichnicht bei dem "Volk" von Bosnien und Herzegowina, bei seinen Bürgern,sondern definitiv bei seinen "konstituierenden Völkern", den Bosniaken,Kroaten und Serben, wie es am Ende der Präambel der Verfassung heißt,während die Bürger nachrangig, an zweiter Stelle rangieren. Sie sind daher,juristisch gesehen, durch die "Völker" mediatisiert. Dies ist der Gründungs-und Konstruktionsfehler der Dayton-Verfassung, aus dem viele juristischeUnklarheiten, Paradoxien bis hin zu Absurditäten resultieren. Dafür habenReferate und Diskussionsbeiträge seit gestern nicht wenige Beispielegeliefert!

Der tiefe Widerspruch in der Verfassung von Dayton zwischen dem (indi-viduellen) Menschenrechtsprinzip als der angeblich maßgebenden materi-alen Wertorientierung des Staates einerseits, und der Ausgestaltung der (for-malen) Staatsorganisation nach dem konträren ethnischen Prinzip hat tiefereWurzeln, denn er spiegelt zwei Kulturen wider, von denen die eine inBosnien und Herzegowina eine lange, dominierende Tradition hat, währenddie andere nur schwach ausgeprägt war und ist, nämlich der Vorrang derGemeinschaft vor dem Einzelnen. Ein kurzer Rückblick in die Geschichtemag das verdeutlichen:

(1) Während der Zugehörigkeit Bosnien und Herzegowinas zumOsmanischen Reich herrschte das Millet-System, also die rechtlicheMediatisierung der Menschen durch ihre jeweilige national-religiöseGemeinschaft (millet).

(2) Aufs engste mit den agrarischen Sozialstrukturen verknüpft, wirktedas System nach der österreichischen Okkupation (1878) und in derZwischenkriegszeit während des Königreichs Jugoslawien mächtigfort.

(3) Im kommunistischen Jugoslawien wurde die Mediatisierung des

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Individuums durch kollektive Gemeinschaften noch dadurch ver-stärkt, dass im Zeichen der Ideologie des "Selbstverwaltungs-sozialismus" der Einzelne eingegliedert war in politische,betriebliche und territoriale sowie - zunehmend - auch ethnisch bes-timmte Gemeinschaften. Zugleich wirkte die traditionelle, national-religiöse Struktur hinter der Fassade des Staatsatheismus mehr oderweniger stark fort.

(4) Zwar sind im postkommunistischen Bosnien und Herzegowina einigedieser Kollektivformen der kommunistischen Epoche verschwunden,aber zugleich sind die ethnisch-nationalen Gemeinschaften in domi-nante Positionen eingerückt. Zugleich national-religiös ausgerichtet,sind sie nun, was früher in Bosnien und Herzegowina nicht der Fallwar, noch territorial definiert, als "konstituierende Völker" in den(ethnisch bestimmten) "Entitäten" bzw. Kantonen.

Das Schicksal Jugoslawiens im Allgemeinen und Bosnien undHerzegowinas im Besonderen spiegelt seit 1990 gewissermaßen diePathologien des Nationalstaatsprinzips wieder, die seinen Siegeszug alsdessen Kehrseite seit der Französischen Revolution in Europa und darüberhinaus begleitet haben:

die ethnische Segregation durch Gewalt, durch Vertreibung und/oderErmordung jeweils anderer "störender" Volkszugehöriger, mit derKonsequenz derethnischen Territorialisierung der einstigen Teilrepublik Jugoslawi-ens und dementsprechend dieGestaltung des Staates in Form eines multinational strukturierten

Bundesstaates mit stark konföderativen Zügen.

Dies aber ist die komplizierteste Form eines Staates überhaupt. SeineExistenz ist wegen der mächtigen zentrifugalen Kräfte am stärkstengefährdet; seine Angelegenheiten sind am schwierigsten zu regieren und zuverwalten. Die sich daraus ergebenden Folgen und Begleiterscheinungenjener Pathologien durchzogen, teils explizit, teils implizit, viele Referate undDiskussionsbeiträge. Sie lassen sich in fünf Punkten zusammenfassen:

(1) ein minimales oder gar fehlendes Vertrauen zwischen denVolksgruppen,

(2) ein schwacher oder gar fehlender interethnischer Konsens,(3) schwache oder gar fehlende sozio-ökonomische interethnische

Homogenität,(4) schwaches oder gar fehlendes gesamtstaatliches, staatsnationales,

überethnisches Bewusstsein und

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(5) die machtpolitische Instrumentalisierung (und Manipulation) derethnischen Differenz zwischen den Volksgruppen und Bürgern durchdie politischen Eliten der "konstituierenden Völker".

Aus allen diesen Erscheinungen, Umständen und Faktoren ergibt sich die gewissnicht überraschende, gleichwohl aber bedrückende Schlussfolgerung: DieBürger von Bosnien und Herzegowina müssen den weitesten und steinigstenWeg zurücklegen hin zu einer funktionierenden modernen, demokratischenVerfassungsstaatlichkeit, und diese Aussage, diese Einschätzung, gilt sowohl imvertikalen, historischen als auch im horizontalen Gegenwartsvergleich - zumin-dest für bzw. in Europa.

Lässt man diese Tatsachen mit ihrer vollen Wucht auf sich wirken, dannscheint, gemessen an den Ausgangsbedingungen Bosnien und Herzegowinas,die Zwischenbilanz seiner Verfassungsdebatte, des Prozesses hin zurVerfassungsänderung nicht ganz so schlecht oder gar hoffnungslos! Damitbin ich bei dem dritten Fragekomplex:

Zu 3.: Gibt es auch positive Elemente, Momente, Erfolge,Fortschritte auf dem Weg zur Integration des Staates Bosnienund Herzegowina?

Referenten und Diskussionsteilnehmer haben das Scheitern derVerfassungsreform fast durchgehend bedauert, aber bei der politischenEinschätzung des Ernstes der Lage Unterschiede erkennen lassen. Zwarhaben viele ihre große Enttäuschung nicht verhehlt und manche starkeBesorgnis zum Ausdruck gebracht, aber überwiegend schien man doch eherzuversichtlich zu sein, dass die Verfassungsreform nicht definitiv gescheit-ert, sondern letztlich nur aufgeschoben sei, sie jedenfalls weitergehen müsseund weitergehen würde. Worauf gründet sich diese verhalten optimistischeEinschätzung? Aus den Referaten und Diskussionsbeiträgen schälten sichfünf positive Momente heraus, die sich als Fortschritte in einem breit,umfassend verstandenen Verfassungsreformprozess bewerten lassen:

(1) Es wurde betont, dass erstmals das Verfahren der Verfassungsän-derung förmlich, nach den Vorgaben der Verfassung, praktiziert wor-den sei.

(2) Erstmals habe die Verfassungsdebatte bzw. -diskussion über denKreis der politischen Eliten der Parteien hinaus auch im Kreis derNichtregierungsorganisationen (NGOs) stattgefunden. Allerdingswurden insofern gewisse kritische Einschränkungen gemacht und

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Bewertungsunterschiede sichtbar. Insgesamt überwog die Meinung,dass die breite Verfassungsdiskussion noch zu gering gewesen sei,sie daher in Zukunft noch wesentlich intensiviert werden müsse. Diekritische Einschätzung stützte sich auf insgesamt vierBeobachtungen:

der Verfassungsausschuss des Parlaments sei zu passiv gewesen,habe also die ihm an sich zukommende wichtige Rolle in der Debattenicht erkannt und genutzt;die in der Debatte aktiv gewordenen NGOs seien letztlich nichtgenügend repräsentativ, sondern eher kleine, wenngleich sehrsachkundige und hochprofessionelle Zirkel gewesen (dem wurdeallerdings teilweise widersprochen, insbesondere aus dem Kreis derJugendorganisationen der Föderation Bosnien und Herzegowina, beidenen eine intensive Verfassungsdiskussion stattgefunden habe, soTodorovi});die breite Öffentlichkeit, die große Masse der Bürger habe mehr oderweniger desinteressiert abseits gestanden, ohne Kenntnis über dieInhalte der Verfassungsreform;die Bedeutung der Verfassungsreform für eine Verbesserung derRahmenbedingungen der Wirtschaft, der unternehmerischenTätigkeit, der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit und der Generierungvon Wachstum sowie für die Verbesserung generell der sozialenLage sei - zu Unrecht - fast völlig unbeachtet geblieben und dahernicht in das Bewusstsein der Öffentlichkeit gerückt worden. Damithabe man eine wichtige Möglichkeit ungenutzt gelassen, dieVerfassungsreform in breiten Kreisen der Bevölkerung populär zumachen.

(3) Erstmals hätten sich bei einer Verfassungsdebatte bzw. bei derAbstimmung über die Verfassungsreform die Konfliktlinien querdurch die ethnopolitischen Parteien gezogen und sich die Bildungzweier ethnisch gemischter Lager ergeben, die sich jeweils primär anbestimmten (übernationalen) sachlichen politischen Positionen ori-entiert hätten.

(4) Fast eine Zwei-Drittel-Mehrheit, nämlich 26:16 Stimmen, habeimmerhin für die Verfassungsänderung votiert, und wenn man diejeni-gen, denen die Reform nicht weit genug gegangen sei und die siedeswegen abgelehnt hätten, noch dem Lager der Befürworter hinzu-zähle, dann ergebe sich die Feststellung, dass die Verfassungsänderungdieser - minimalen - Reichweite jedenfalls von einer deutlichen Zwei-Drittel-Mehrheit letztlich befürwortet worden sei!

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(5) Positiv sei schließlich zu bewerten, dass die Zustimmung zurVerfassungsreform nach einer relativ kurzen Zeit der Verfassungsdebattevon ca. 3 - 4 Jahren zustande gekommen sei, obwohl der Plan derVerfassungsänderung von vornherein durch schwere Hypothekenbelastet und das Verhältnis Bosnien und Herzegowinas zu seiner "eige-nen" Verfassung - im Vergleich zu einem "normalen" Nationalstaat -überhaupt durch starke Unnormalität geprägt sei. Das zeigen in der Tatdie folgenden drei Punkte überdeutlich:

Die Dayton-Verfassung sei nicht das Werk einer nationalenVerfassungsgebung Bosnien und Herzegowinas, sondern fernab desLandes, auf einer US-Militärbasis in Ohio, und in einem ungewöhn-lichen Verfahren, in der Form eines von mehreren Staatengeschlossenen völkerrechtlichen Vertrages und zugleich unter mas-sivem Druck von außen verabschiedet und in Kraft gesetzt worden.In eben diesem Verfahren sei auch die an sich noch geltende frühereVerfassung der jugoslawischen Gliedrepublik Bosnien undHerzegowina außer Kraft gesetzt worden. (Der in der Diskussiongezogene Vergleich zwischen diesem Vorgang und der Entstehungdes Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland 1948/49 istallerdings irreführend, denn das deutsche Grundgesetz ist von einerspezifischen verfassungsgebenden Versammlung, nämlich dem"Parlamentarischen Rat" aus gewählten Parlamentariern ausgearbeit-et und beschlossen worden. Zwar haben die drei Westalliierten aufden Prozess der Verfassungsgebung Einfluss genommen, sich dasRecht zu seiner "Genehmigung" vorbehalten und dieses auch aus-geübt, aber insgesamt muss ihr Einfluss auf den Inhalt des deutschenVerfassungswerks eher als gering eingestuft werden).Der eigentliche Zweck der Verhandlungen von Dayton bestand nichtdarin, Bosnien und Herzegowina eine tragfähige zukunftsweisendeVerfassung zu geben, sondern primär den Krieg in dem Land zubeendigen, den in Gang befindlichen Völkermord zu unterbinden,seine Fortsetzung zu verhindern, den Waffenstillstand zu sichern unddie verfeindeten Kriegsparteien und Völker zum Frieden zu zwin-gen. Diese Aufgaben hat 'Dayton', wie das verflossene Jahrzehntgezeigt hat, lösen können, während die Grenzen und Schwächenseines Verfassungskompromisses ebenso offenkundig geworden sindwie die Zweischneidigkeit des mit außerordentlichen, kommis-sarischen Vollmachten ausgestatteten Hohen Repräsentanten derStaatengemeinschaft.

(3) Die Bevölkerung Bosnien und Herzegowinas war an derVerfassungsgebung in gar keiner Weise, nicht einmal mittelbar

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beteiligt, weswegen ihr das Verfassungswerk von Dayton wie ein"Oktroi" zutiefst fremd ist und sein muss.

Daher müssen die Bürger von Bosnien und Herzegowina die wahrhaft ele-mentare Voraussetzung des viel berufenen ownership, also die Gewinnungder Souveränität in und über ihren Staat, erst schaffen: nämlich sich ihrerverfassunggebenden Gewalt, ihres pouvoir constituant, bemächtigen, sichseiner wirklich bewusst werden, selbst in den Verfassungsraum ihres Staateseinziehen. Damit einhergehen müssen Erkenntnis und Bewusstsein, dass dieVerfassung von Dayton nicht unantastbar, unabänderbar ist.

Zugleich handelt es sich hier um den schwierigen Prozess derNationsbildung, der Bildung eines Staatsvolkes von Bosnien undHerzegowina, und der vorerst nicht zu dem erhofften Ergebnis gelangteProzess der Verfassungsänderung war und ist ein wesentlicher Schritt hin zuder Erfahrung der eigenen Verantwortung für das Land, der mögliche Beginnder Erfahrung als Staatsnation.

Gewiss ist die Enttäuschung über den langsamen, vielfach gefährdeten undprekären Fortschritt auf diesem Wege, die Ungeduld der NGOs, vielerBürger, Wirtschaftsunternehmen des Landes, der "Internationalen" und desAuslandes verständlich; bedenkt man aber, dass die SchwierigkeitenBosnien und Herzegowinas, zu einem funktionsfähigen demokratischenVerfassungsstaat zu gelangen, aus den genannten Gründen im Vergleich zu"normalen" Staaten noch um ein Vielfaches gesteigert sind, wird man seineErwartungen auf ein realistisches Maß herunterschrauben müssen. Dannaber wird sichtbar, dass Bosnien und Herzegowina in dem Jahrzehnt seitDayton beachtliche Fortschritte gemacht hat. Man muss allerdings fest-stellen, dass sie ohne die vielfältige Unterstützung von Seiten der Internatio-nalen und insbesondere ohne den Druck und Zwang des HohenRepräsentanten allein nicht möglich gewesen wären.

Zu 4.: Auf welche Weise, mit welchen Akzentsetzungen könnteoder sollte die Verfassungsdebatte weitergeführt werden? Woran sollte man sich dabei orientieren?

Die Verfassungsdebatte bzw. Verfassungsreform betrifft - ihrer Natur nach -die strategische Entwicklungsperspektive des Staates, seine Entwicklung.Überlegungen und Vorschläge zur Fortsetzung der Verfassungsreformmüssen daher als erstes strategische Ansätze für die Staats- undNationsbildung in Bosnien und Herzegowina identifizieren. Sie müssen

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dann operativ, mehr oder weniger konkret, umgesetzt werden. DenReferaten, Kommentaren und Diskussionsbeiträgen der Konferenz konnteman, ausdrücklich oder "zwischen den Zeilen", jedenfalls fünf solcherstrategischen Ansätze entnehmen:

(1) Gezielt übernationale, interethnische, nichtethnische bzw. ethno-neutrale(dynamische) Faktoren im Staats- und Gesellschaftsleben des Landesstärken, und zwar sowohl ihrer Art nach "weiche", sozio-psychologis-che, als auch "harte", institutionelle Faktoren. Als solche wurden genan-nt - Förderung und Marktintegration der Wirtschaftsunternehmen(natürlich unter Einschluss der Wirtschaftsgesetzgebung), Ausbau desVerkehrs- und Kommunikationsnetzes, der Infrastruktur, Einrichtungbzw. Förderung von Institutionen sozialer Sicherung, auch hier über dieAktivierung der gesamtstaatlichen "implied powers" der Dayton-Verfassung, Effektuierung der noch immer weitgehend auf der Stufe derDeklaration verharrenden Menschenrechtsgarantien durch einschlägigeGesetze, Verfahren, Einrichtungen, Aufbau und Ausbau professionellarbeitender Behörden der allgemeinen Staatsverwaltung sowie zurmöglichst weitgehenden gleichmäßigen Gewährleistung öffentlicherSicherheit und Ordnung im ganzen Staatsgebiet der Ausbau integrierterPolizeibehörden.

(2) Die Reduktion der Bedeutung des Prinzips der Ethnizität in derStaatsorganisation auf ein vernünftiges Maß, d. h. sich amGrundsatz wirksamer Erfüllung der notwendigen Staatsaufgabenentsprechend den in EU-Europa erwarteten und eingefordertenQualitätsstandards zu orientieren, ergänzt um die notwendigenInstitutionen des von der Dayton-Verfassung vorgesehenen Schutzesnationaler/ethnischer Minderheiten (Art. 2.1. i. V. m. Anhang I sowieAnnex 6 der Verfassung);

(3) Reform der Staatsorganisation Bosnien und Herzegowinas mit demallgemeinen Ziel, sie schlanker, rationaler, wirksamer und zugleichkostengünstiger zu machen, in zweierlei Richtungen:

a) deutliche Erweiterung der ethno-neutralen, sachpolitischenKompetenzen des Gesamtstaates auf dem Gebiet der Gesetzgebung;

b) Stärkung und Effektuierung der kommunalen Selbstverwaltung alsunterster staatlicher Ebene.

(4) Stärkung eines gesamtstaatlichen, auf Bosnien und Herzegowinabezogenen Staatsbewusstseins insbesondere auch durch dieentschlossene Stärkung und Förderung von politischem Realismus,d. h. der Einsicht, dass Bosnien und Herzegowina als Staat nicht ver-

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schwinden wird, sondern in seiner heutigen Form, hervorgegangenaus der einstigen Teilrepublik Jugoslawiens, in die internationalenStaatengemeinschaft und namentlich in die europäischen Strukturennoch tiefer, und zwar mit der Aussicht auf die Mitgliedschaft in derEuropäischen Union integriert werden soll und integriert werdenwird.

(5) Die Verfassungsreform kann nur schrittweise erfolgen, auf der Basisder Dayton-Verfassung, da ihre Ersetzung durch Ausarbeitung einervöllig neuen Staatsverfassung keine realistische politische Alternativeist. Für den langsamen, evolutiven Weg der Verfassungsreformsprechen gerade die (beschriebenen) ungünstigen Voraussetzungen fürdie Errichtung eines effektiven demokratischen VerfassungsstaatesBosnien und Herzegowina. Zugleich birgt die Verfassung von Dayton,worauf mehrere Referenten und Diskussionsteilnehmer mit überzeu-genden Argumenten hingewiesen haben, normative Reserven, die vonden politischen Eliten des Landes noch nicht hinreichend erkannt, imStaatsleben bei weitem nicht ausgeschöpft sind. Hinweise darauf undAnsätze dazu liefert insbesondere die Rechtsprechung desVerfassungsgerichts von Bosnien und Herzegowina.

(6) Die Verfassungsreform muss Teilelement einer inneren Dynamik imLande hin zu effektiver Staatlichkeit sein. Hauptfaktoren dieser aufdie Integration im Gesamtstaat hinwirkenden Dynamik können nurübernationale, ethno-neutrale Akteure sein, und dies sind in ersterLinie Wirtschaftsunternehmen sowie menschen- und minderheiten-rechtsorientierte Nichtregierungsorganisationen, jeweils im Bundmit interethnisch strukturierten bzw. ausgerichteten politischenParteien und den im Lande tätigen internationalen Organisationen.Ihre Vernetzung und Entwicklung zu einer funktionsfähigenZivilgesellschaft im gesamtstaatlichen Maßstab sollte, ja müsste dieKräfte der gesamtstaatlichen Verfassungsreform stärken, wieumgekehrt ihrerseits Fortschritte der Verfassungsreform desGesamtstaates die Herausbildung einer funktionsfähigenZivilgesellschaft unterstützen. Die in der Diskussion aufgeworfeneFrage, was in diesem Prozess denn "die Henne" und was das "Ei" sei,die Zivilgesellschaft oder der funktionsfähige Gesamtstaat, findethier seine Antwort: Beide Institutionen eines modernen, europäis-chen, auf Menschenrechte gegründeten Staatslebens können sich nurgemeinsam, in einem dialektischen, sich gleichsam hochschaukel-nden, evolutiven Prozess entwickeln. Eine innere, stabile Dynamikeines solchen Prozesses zu erreichen, muss Ziel der Politik in und fürBosnien und Herzegowina sein.

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Eine sich wie ein roter Faden durch viele Referate und Diskussionsbeiträgeziehender Gedanke war die These, Bosnien und Herzegowina stehe unterenormen Zeitdruck, sei mit den für notwendig erkannten Fortschritten schonstark im Verzug, habe für sie nicht mehr lange Zeit, die Zeit laufe dem Landedavon. Als Ausdruck von Gefühlen der Besorgnis und der Ungeduld kannman solche Äußerungen und Einschätzungen gewiss gut verstehen.Gleichwohl halte ich sie aber - auch und gerade im Ansatz - für verkehrt.Völker, Gesellschaften, Staaten müssen sich für die Lösung ihrer mehr oderweniger schwierigen Probleme so viel Zeit nehmen, wie sie zu ihrer wirk-samen, nachhaltigen und sich in der Zukunft bewährenden Lösung brauchen.Diese Zeit haben sie, und sie müssen sie immer haben, denn eine ernsthafteAlternative besteht dazu letztlich nicht. Die Lösung ihrer Probleme kannihnen niemand abnehmen!

Wesentlich, ja entscheidend aber ist die Erkenntnis, dass das festeFundament wirksamer Staatlichkeit - nämlich Homogenität, Konsens undVertrauen im Gemeinwesen - ihrer Eigenart entsprechend nur langsamwachsen können und eben dafür Zeit brauchen. Diese Zeit aber muss auchBosnien und Herzegowina haben, wenn der Staat lebensfähig sein und eineZukunft als Mitglied der Europäischen Unon haben soll!

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IZDAVA^I:Friedrich Ebert StiftungKonrad Adenauer StiftungFriedrich Naumann StiftungHeinrich Böll Stiftung

TIRA@:1000

[TAMPA:Amos Graf @eljezni~ka 112Sarajevo

Juni, 2006.

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