Patricija Grgošić

UPRAVNA ZNANOST Listopad, 2015. Literatura: Koprić, Marčetić, Musa, Đulabić, Lalić Novak: Upravna znanost – Javna uprava u suvremenom europskom kontekstu, PFZG 2014.

Patricija Grgošić

Više-manje je sve u skripti jer sam gledala i pitanja s ispitnih rokova, ali uvijek se može i nešto pored toga pojaviti. Točke koje su izbačene ja osobno nisam smatrala bitnima (to su ili neki uvodni dijelovi ili neke fun fact stvari). Svakako preporučam pročitati knjigu. Sretno na ispitu! Skripta NE obuhvaća točke: 1.1.7. 1.1.8. 1.2.5. 3.1.2. RAZVOJ TEORIJE ORGANIZACIJE 3.1.8. 3.2.2.2. 3.2.2.3. 3.2.2.4. 4.2.3.1. 4.3.4. 6.3.1. 6.5.1. 6.6.1. 7.3.1. 7.3.5. 7.5.4. 8.2.2. 8.2.3. 8.2.4. 9.2.1. 9.2.3.1. – ovo je po meni isto što i 1.4.3. i zbog toga je izbačeno 9.2.4. MJERE ZA MODERNIZACIJU UPRAVE U HRVATSKOJ

OVO BOLDANO SE MORA PROČITATI JER JE MOGUĆE DA VAS PITAJU NA USMENOM ! ! !

1

I. JAVNA UPRAVA – TEMELJNI POJMOVI

JAVNA UPRAVA – skup upravnih organizacija koje obavljaju javne poslove JAVNI POSLOVI – oni koji se obavljaju u interesu lokalne, regionalne ili nacionalne političke zajednice te su kao takvi određeni propisom državnog, regionalnog ili lokalnog karaktera POLITIČKE ZAJEDNICE – zajednice stanovnika određene prostorno, interesno i organizacijski; imaju određeni prostorni opseg tako da se razlikuju lokalne, regionalne i nacionalne političke zajednice PROFESIONALIZAM – znači da su se službenici specifično obrazovali za rad na poslovima u javnoj upravi, da im je rad u upravi glavno zanimanje, da im je plaća za taj rad temelj vlastitog uzdržavanja te da im je pravni položaj obično reguliran specifičnim pravnim pravilima službeničkog prava Po čemu se upravne organizacije razlikuju od ostalih? 1. javni poslovi koje obavljaju 2. profesionalizam službenika 3. specifičan pravni položaj službenika u izvršavanju službeničkih zadataka upravno pravo daje im ovlasti koje imaju prema ne-članovima upravne organizacije Prema tipu zadatka i načinu rada, upravne organizacije dijele se na: 1. REGULATIVNE – reguliraju odnose u društvu te su temeljni instrument za pripremu i realizaciju političkih odluka, javnih politika i programa 2. KOORDINATIVNE – obavljaju unutarnje upravne funkcije i osiguravaju unutarnje funkcioniranje upravnog sustava 3. SERVISNE – proizvode i pružaju određena javna dobra i usluge za zadovoljavanje interesa građana, korisnika i potrošača Povezanost svih upravnih organizacija u javnoj upravi: 1. sve obavljaju javne poslove u javnom interesu 2. sve su regulirane pravnim pravilima javnog prava 3. sve se financiraju iz javnih sredstava 4. podložne nadzoru javnih vlasti na državnoj, regionalnoj i lokalnoj razini, kao i općem političkom nadzoru javnosti i svih građana u zajednici Dijelovi javne uprave: 1. DRŽAVNA UPRAVA (uprava na državnoj, nacionalnoj razini) 2. TERITORIJALNA SAMOUPRAVA (lokalna i regionalna) 3. JAVNE SLUŽBE Javni sektor obuhvaća trgovačka društva i druge oblike organizacija u isključivom ili djelomičnom (većinskom ili manjinskom) vlasništvu države, regionalnih i lokalnih jedinica ili drugih pravnih osoba javnog prava koje se osnivaju radi obavljanja poslova važnih za zajednicu i u većini pitanja djeluju po pravnom režimu privatnog prava

2

UPRAVLJANJE – kao vrsta djelatnosti – odvija se u svakom zajedničkom djelovanju ljudi (akciji), bila to skupina ljudi okupljena oko nekog privremenog rezultata, tijelo koje donosi odluke ili organizacija javnog ili privatnog sektora usmjeravanje, povezivanje i usklađivanje ljudi u zajedničkom djelovanju koje je kontinuirano,adaptibilno i dinamično - glavni instrumenti kojima se postižu usklađujući učinci u javnoj upravi su: 1. POVRATNO DJELOVANJE (feedback, retroakcija) 2. PLANIRANJE 3. STANDARDIZACIJA - djelatnost upravljanja odvija se u okviru pravila koja su s jedne strane interesne naravi, a s druge izraz znanja i stručnosti: a) interesna pravila određuju koji su interesi važni pa ih se u temeljnoj djelatnosti upravne organizacija kojom se upravlja kao i u samom upravljanju mora poštovati b) stručno-tehnička pravila utemeljena su na znanstvenoj spoznaji i prethodnom iskustvu o tome koji se ciljevi u djelovanju javne uprave mogu postići, na koji način, kojim postupcima i metodama rada Menadžerske funkcije L. Gulick – POSDCORB planiranje, organiziranje, personalni poslovi, vođenje, koordinacija, izvještavanje, budžetiranje JAVNI MENADŽMENT – takav tip javnog upravljanja koji stručno-tehničke menadžerske spoznaje, menadžersku slobodu u odlučivanju i rizik pretpostavlja striktnom poštovanju upravljačkih pravnih poslova - suvremeno doba – dilema između pravnih pravila i menadžerske slobode u javnom upravljanju pokušava se prevladati konceptom koji se naziva PUBLIC GOVERNANCE uzima u obzir potrebu za jačim političkim vodstvom i slobodnijim strateškim odlučivanjem u javnoj upravi te ističe da se politički interesi usklađuju i javni poslovi obavljaju ne samo u političko-upravnom sustavu nego i putem tržišta te širih upravljačkih mreža sastavljenih od subjekata iz različitih sektora (javnog, privatnog, civilnog i profesionalnog) u kojima su odnosi horizontalni i sastavljeni na dobrovoljnosti Frederickson razlikuje 3 oblika: 1) governance kao horizontalnu suradnju različitih organizacija javne uprave 2) governance kao obavljanje javnih poslova od trećih osoba (privatnika ili lokalnih jedinica) 3) governance u smislu nedržavnog upravljanja u kojem sudjeluju samo subjekti koji ne spadaju u javnu upravu LOKALNA SAMOUPRAVA – rezultat političke decentralizacije države i diobe vlasti po teritorijalnom načelu nastaje kad država ustavom ili zakonom lokalnim zajednicama građana prizna pravo na autonomno političko odlučivanje u određenom krugu javnih pitanja koja su lokalnog karaktera - upravna decentralizacija - međunarodnopravni temelj: Europska povelja o lokalnoj samoupravi VE 1985.

3

- modeli lokalne samouprave: engleski, francuski, germanski, skandinavski JAVNE SLUŽBE L. Duguit: „Preobražaji javnog prava“ (1913.) JAVNA SLUŽBA – djelatnost čije vršenje upravljači trebaju regulirati, osigurati i kontrolirati, jer je ona neophodna za ostvarenje i razvitak uzajamne društvene ovisnosti, takve je prirode da može biti potpuno osigurana samo posredovanjem sile kojom raspolažu upravljači - javne službe – društvene službe – javno obrazovanje, zdravstvo, kultura, socijalno, osiguranje - država je preuzela i službe koje povećavaju kvalitetu života ljudi – komunalne, informacijske, tehničke i druge - u novije se vrijeme javne službe podvrgavaju liberalizaciji, privatizaciji, komercijalizaciji, deregulaciji te se inzistira na supsidijarnosti pri njihovom obavljanju Koncept službi od općeg interesa: - oblikovan u okviru EU - 2 skupine službi 1) SKUPINA SLUŽBI OD OPĆEG EKONOMSKOG INTERESA - mrežne industrije te druge službe od općeg ek.interesa - opskrba vodom, zbrinjavanje otpadnih voda, upravljanje otpadom 2) NEEKONOMSKE SLUŽBE OD OPĆEG INTERESA - obrazovanje, kultura, zdravstvo,... UPRAVNI SUSTAVI 1. TERITORIJALNI UPRAVNI SUSTAVI - obuhvaćaju upravne organizacije koje su uže vezane uz institucije političke vlasti na državnoj, regionalnoj i lokalnoj razini - imaju međusobno različit sadržaj djelatnosti pa je temeljni interni sistemski problem problem usklađivanja (koordinacije) njihova djelovanja - tipične organizacije – ministarstva, agencije, uredi, upravni odjeli, zavodi... - u RH se teritorijalni upravni sustav sastoji od državne uprave, drugih upravnih organizacija na državnoj razini (agencijski model) te od lokalne i područne (regionalne) samouprave 2. FUNKCIONALNI UPRAVNI SUSTAV - povezuje upravne organizacije koje se bave istom djelatnošću - organizacije koje obavljaju javne službe – obrazovni, zdravstveni, kulturni, socijalni... - javne ustanove i JTD - temeljni interni problem mjera autonomije 3. ASOCIJATIVNI UPRAVNI SUSTAV - u njih se ljudi dobrovoljno povezuju radi ostvarenja nekog zajedničkog interesa - naziva ih se još i trećim, civilnim ili nevladinim sektorom i smatra ih se oblikom samoorganiziranja građana

4

- političke stranke, NGO, sportske udruge, vjerske zajednice, zaklade i fundacije - glavni interni problem način određivanja viljeva, pribavljanje sredstava za njihovo ostvarenje, odnos profesionalaca i ostalih članova te stvarna mogućnost utjecaja članova na funkcioniranje asocijacije UPRAVNA DOKTRINA sustav ideja o poželjnim načinima djelovanja i uputama o dobrim praksama organiziranja i upravljanja koji je utemeljen na poželjnim vrijednostima i sistematiziranom iskustvu o upravljanju Razvoj upravne doktrine 1) KAMERALIZAM - integrirao iskustvena saznanja o upravi, ekonomiji i javnim financijama - 18., 19.st. - efikasnost kao glavna vrijednost državne uprave - temeljna postavka – da se na efikasniju upravu troši manje te da je dobra ekonomija solidna osnova za ubiranje poreza i ua javne financije općenito - udžbenik: J.von Sonnenfels 1765.-1777. „Temelji znanosti o policiji, trgovini i

financijama“ 2) DOKTRINA NOVE JAVNE UPRAVE (New Public Administration) - SAD 1960.-1980. - naglašava socijalne i demokratske vrijednosti kao što su društvena pravednost, etičnost, participacija, odazivnost, zaštita manjina i njihova zastupljenost u upravi, legitimitet, politička odgovornost i dr. - predstavnici: Frederickson, Waldo, Marini, Rohr, Chander 3) NOVI JAVNI MENADŽMENT (New Public Management) - 1980. - zemlje anglosaksonskog kruga - poduprta od međunarodnih organizacija – World Bank, OECD, MMF - javnu upravu želi smanjiti, usmjeriti na ekonomske vrijednosti ( 3E – ekonomičnost, efikasnost, efektivnost), podvrgnuti je djelovanju tržišta, prenijeti u nju tehnike privatnog sektora te razviti poduzetničko ponašanje i kulturu u javnoj upravi 4) DOKTRINA DOBROG UPRAVLJANJA (Good governance) - 1990. - načela dobrog upravljanja po EU: otvorenost, participacija, odgovornost, djelotvornost i koherentnost - naglašavaju se uloga građana i civilnog društva, transparentnost, legitimitet, prava čovjeka, vladavina prava, kvaliteta javnih usluga, informatizacija, efikasnost i bolje upravljanje resursima - EU posebno ističe potrebu jačanja upravnih kapaciteta, kao ukupnost sposobnosti za dobro upravljanja kombinacija demokratske i efikasne uprave

5

5) NEOWEBERIJANSKA DRŽAVA (Neoweberian state) - zemlje postsoc. tranzicije - naglašava potrebu da se ojača uloga upravnog prava, a javna uprava učini efikasnom i urednom pri funkcioniranju - poželjnim smatra karakteristike klasičnog weberijanskog birokratskog modela uprave (zakonitost, pisane komunikacije, profesionalnost i edukacija službenika, neosobni odnosi) Razvoj upravne teorije 1) TEORIJA ORGANIZACIJE - bavi se uglavnom proučavanjem privatnih poduzeća i upravnih organizacija, ali i drugim tipovima organizacija - Wilson, Weber 2) TEORIJA SUSTAVA - 2.pol. 20.st. - sustav je cjelina sastavljena od dijelova i razgraničena od okoline - svaka pojedina upravna organizacija, više takvih organizacija povezanih određenim zajedničkim karakteristikama ili čitava javna uprava neke zemlje može se promatrati, analizirati i istraživati kao sustav 3) TEORIJA INSTITUCIJA - polazi od pojma institucije kao društvene strukture koju čine međusobno povezana koherentna očekivanja, stabilizirana po socijalnoj dimenziji, u okviru neke društvene zajednice, po vremenskoj dimenziji, kao relativno trajni standardi, te po sadržajnoj dimenziji, oko nekog pitanja od važnosti za tu zajednicu - reguliraju ponašanje ljudi u društvenoj zajednici i odnose među njima - normativnog su karaktera - očekivanja od kojih se sastoje institucije po porijeklu su dvostrana: jedna nastaju izričitim ustanovljenjem, a druga habitualizacijom UPRAVNA ZNANOST društvena empirijska znanost jer jednu društvenu, ljudsku pojavu proučava na iskustveni način, razvija teorije za njezinu analizu te stalno provjerava teorijske pretpostavke na metodološki prikladan način na prikupljenom iskustvenom materijalu predmet upravne znanosti: upravne organizacije i djelatnost javnog upravljanja, posebno njihova uloga u društvenoj zajednici, upravljačka odnosno menadžerska tehnologija u javnoj upravi, ponašanje upravnih službenika, odnosi uprave i građana, pravila koja reguliraju javnu upravu i druge upravne pojave cilj upravne znanosti: utvrđivanje objektivnih pravilnosti radi njihove primjene u praktičnom djelovanju RAZVOJ POUČAVANJA O JAVNOJ UPRAVI - profesionalizam, stručnost i upravno obrazovanje upravnog osoblja važan su dio sposobnosti uptave da efikasno obavlja svoje zadatke - upravno obrazovanje i profesionalizam službenika pojavilo se u vrijeme europskih apsolutističkih monarhija

6

3 klasična modela upravnog obrazovanja u Europi: 1) BRITANSKI - dugo vremena bio zasnovan na općem visokom obrazovanju, preferiralo se diplomante Oxforda i Cambridgea - elitističko shvaćanje – rad u upravi (civil service) namijenjen obrazovanim džentlmenima porijeklom iz viših društvenih slojeva - upravno obrazovanje odvijalo se na politehnikama (veleučilišta) – poč.90-ih nova sveučilišta - u novije se vrijeme preferiraju menadžerski profilirani naspram upravnih studija politološke ili općeupravne naravi 2) FRANCUSKI - obilježen poslijediplomskim obrazovanjem za visoke upravne pozicije u okviru četiriju tzv. velikih škola, među kojima se posebno izdvaja Nacionalna škola za javnu upravu – osnovana u listopadu 1945. za obrazovanje upravnih generalista - u novije se doba otvara niz studija upravnog profila u okviru ostalih visokoškolskih institucija, sveučilišta i instituta 3) NJEMAČKI - obilježen kameralističkom doktrinom, praktičnom orijentacijom upravnom znanošću kao temeljnom disciplinom te općim pravnim profilom upravnih studija - stručni upravni studiji organizirani na višim školama - potkraj 60-ih i 70-ih počeli su se osnivati poslijediplomski upravni studiji - mnoge se upravne pozicije i dalje popunjavaju onima koji su završili pravni ili neki drugi studij - posebno se ističe NIZOZEMSKA upravno se obrazovanje odvija na svim razinama, vertikalno je prohodno i poduprto kvalitetnim znanstvenoistraživačkim radom nastavnika Zajednički trendovi u obrazovnom sustavu: a) uspostava cjelovitog vertikalno integriranog sustava upravnog obrazovanja b) jačanje, širenje i diverzifikacija upravnog obrazovanja c) prilagodba suvremenim upravnim doktrinama d) jačanje multidisciplinarnosti i interdisciplinarnosti u upravnom obrazovanju e) snažnija orijentacija upravnog obrazovanja na potrebe upravne prakse f) sve uža povezanost upravnog obrazovanja i cjeloživotnog usavršavanja tijekom upravne službe UPRAVNO OBRAZOVANJE U HRVATSKOJ - kameralizam - Marija Terezija Političko-kameralni studij u kraljevinama Dalmacije, Hrvatske i Slavonije 1769. prvi udžbenik: Sonnenfels prvi nastavnik: A. Barić - Političko-kameralni studij spojen s novoformiranim Juridičkim fakultetom Kraljevske akademije znanosti u Zagrebu

7

- nakon 2.svj.rata u Zagrebu osnovana Visoka upravna škola (1956.) te Viša upravna škola (1957.) - Visoka škola integrirana s Pravnim fakultetom 1968. - Viša škola integrirana 1983. - od 1983.-1998. Šravni fakultet izvodio dvogodišnji upravni studij - 1998. Vlada RH osnovala Društveno veleučilište u Zagrebu s 3 studija - reorganizacija 2011. – Društveno veleučilište integrirano sa Sveučilištem - Studijski centar za javnu upravu i javne financije VLADAVINA PRAVA I JAVNA UPRAVA doktrina, odnosno skup ideja, o tome kakvo bi trebalo biti pravo, a posebno kakvi bi trebali biti zakoni koje donosi zakonodavac vladavina prava nalaže da zakoni budu opći, jednaki za sve i izvjesni iz čega slijedi: a) zakoni i drugi propisi moraju biti objavljeni i obrazloženi, a prethodno kvalitetno stručno pripremljeni b) smiju se mijenjati samo kad to zahtijevaju važne društvene potrebe c) svi ostali propisi moraju biti usklađeni sa zakonom (hijerarhija propisa) d) javna uprava mora djelovati po načelu zakonitosti e) pravne se norme moraju tumačiti pravilno i stručno f) mora postojati određena razina pravne predvidljivosti i sigurnosti g) djelovanje izvršne vlasti mora biti podložno nadzoru nezavisnih sudova vladavina prava kao jedan od stupova europskog upravnog prostora (EUP) obuhvaća načela razmjernosti (proporcionalnosti), pravičnosti, profesionalnosti, pravodobnosti i zakonitosti NAČELO ZAKONITOSTI Dvije dimenzije: a) zahtijeva da niži pravni propisi budu u skladu s višima (hijerarhija propisa) b) zahtijeva da odluka u svakom pojedinačnom upravnom slučaju i svaka druga pojedinačna odluka budu u skladu s propisima koji su na snazi RAZVOJ PRAVNE REGULACIJE HR JAVNE UPRAVE I. FAZA - utemeljenje u samostalnoj državi - 1990.-1993. - glavni zadatak – stvoriti pravne, organizacijske i druge pretpostavke za stvaranje cjelovite državne uprave te nastavak funkcioniranja javnih službi i lokalne samouprave - Ustav 1990. - Zakon o Vladi - osnovana nova ministarstva i druga upravna tijela - proveden veći broj organizacija - preuzeti ZUP i ZUS II. FAZA - faza konsolidacije - 1993.-2001. - faza etatizacije, centralizacije i politizacije uprave

8

- velik dio poslova dotadašnjih općina prešao u kategoriju družavnih upravnih poslova - država snažno centralizirana – ministarstva - župan – zakonski definiran kao predstavnik državne vlasti na teritoriju županije - donesen veći broj zakona sistemske naravi - Zakon o sustavu državne uprave 1993. - Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi 1992. - preuzet stariji francuski model organizacije države i centralističkog nadzora lokalne samouprave - Zakon o ustanovama - 1994. prvi sustavni zakon o državnim službenicima i namještenicima kao i zakon o plaćama zaposlenika u javnim službama - članica VE 1996. III. FAZA - europeizacija - ustavne promjene 2000. i 2001. - Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju 29.10.2001. - ustavom regulirano načelo supsidijarnosti i diobe vlasti po teritorijalnom načelu, županije redefinirane kao jedinice područne (regionalne) samouprave - državna uprava na razini županija odvojena je od županijske samouprave i znatno smanjena - župan postaje isključivo županijski, a ne više državni dužnosnik - decentralizacija - novi Zakon o državnim službenicima 2005. - Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi 2008. - Zakon o izborima općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačenika Grada Zagreba 2007. - 2003. ZPPI - proces usvajanja europskog zakonodavstva i europskih upravnih standarda IV. FAZA - Strategija reforme državne uprave za razdobljen 2008.-2011. - faza modernizacije HR javne uprave - novi ZUP i ZUS 2009. i 2010. - Zakon o regionalnom razvoju 2009. - od 2010. započinje politika deagencifikacije - razvoj e-uprave - novi ZPPI - Kodeks savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata 2009. - Zakon o procjeni učinaka propisa 2011.

9

UTJECAJ EUROPSKE PRAVNE REGULACIJE - EU 1.7.2013. - VE 6.11.1996. - formalno propisane norme (hard law), standardi koje nameću EU sudovi (case law) te načela,standardi i prakse (soft law) - ključni pravni dokumenti VE: Europska konvencija + protokol 1997., Europska povelja o lokalnoj samoupravi 1996. - pravni dokumenti EU: Lisabonski ugovor, Povelja o temeljnim pravima EU 1.12.2009.

10

II. JAVNA UPRAVA U DRUŠTVU I U POLITIČKO-UPRAVNOM SUSTAVU Temeljne tendencija društvenog razvoja koje se odražavaju na razvoj javne uprave: a) RAST DRUŠTVENE GUSTOĆE b) INTENZIVIRANJE DIOBE RADA c) RAST KOLIČINE INFORMACIJA d) ŠIRENJE KRUGA LEGITIMNIH INTERESA e) POVEĆANJE DOBARA KOJIMA DRUŠTVO RASPOLAŽE Faze u razvoju upravljanja 1) ASOCIJATIVNA FAZA - početak funkcioniranja društvenih zajednica - snaga zajednice i pojedinca je temelj za borbu s prirodnim nepogodama i sukobljavanje s drugim društvenim skupinama oko oskudnih resursa - kohezija grupe – potrebno jasno definiranje pripadnosti pojedinaca grupi, kriterij po kojem se razlikuju članovi od ne-članova (srodstvo ili vlasništvo nad osobom) - potreba održanja zajednice i njezina opstanka putem osobnih veza motivacijski je faktor za djelovanje u skladu s pravilima zajednice 2) FAZA TERITORIJALIZACIJE UPRAVLJANJA - javlja se paralelno sa stabilizacijom naselja i afirmacijom poljoprivrede kao glavne proizvodne grane - teritorij i njegove granice osigurava politička vlast koja zamjenjuje ulogu osobnih veza iz prethodne faze - aktivnosti zajednice kojima se ostvaruju javni poslovi i rješavaju sukobi dobivaju teritorijalna obilježja - politička vlast kao institucija u temelju je izgradnje nove društvene institucije države, koju osim teritorija i stanovništva obilježava monopol prinude na tom teritoriju 3) FUNKCIONALIZACIJA UPRAVLJANJA - javlja se s industrijskom revolucijom i pojavom industrijskih poduzeća kao temeljnog oblika proizvodnje - kriterij djelovanja nisu ni osobna svojstva ni teritorij već upravo neovisnost o teritoriju i načelo isporuke proizvoda odnosno usluge - ljudi se udružuju u organizacije koje nastoje postići zajedničke ciljeve - javna poduzeća i ustanove koje obavljaju javnu službu dobivaju sve veću relativnu ulogu u upravljanju javnim poslovima - formiraju se pojedini funkcionalni sustavi koji su načelno neovisni o teritoriju relativno zatvoreni i autonomni, a u njima se upravljanje i kohezija osiguravaju temeljem kriterija funkcije, svrhe odnosno zadatka - razlikuju se negospodarske i gospodarske javne službe

11

Tendencije u razvoju uprave 1) TENDENCIJA PREMA PORASTU UPRAVE u apsolutnom smislu: javna uprava neke zemlje razvojem obuhvaća sve veći broj organizacija, zapošljava sve veći broj ljudi te troši sve veću količinu financijskih sredstava - apsolutni se porast označava apsolutnim brojevima praćenim u vremenskom nizu u relativnom smislu: u odnosu na druge društvene sustave (gospodarstvo), uprava obuhvaća sve veći postotak radne snage i bogatstva nekog društva - u odnosu na ukupnu zaposlenost u nekoj državi raste broj zaposlenih u javnoj upravi a raste i udio javne uprave u BNP - relativni porast uprave izražava se relativnim brojevima, postocima Ključni uzroci porasta uprave: a) razvoj društvenih proizvodnih mogućnosti omogućuje povećanje proizvodnosti ljudskog rada i oslobađa radnu snagu za neproizvodne djelatnosti (javni poslovi u upravi) b) urbanizacija i razvoj gradova uzrokuju povećanje kruga javnih poslova c) povećava se opseg i veličina zadatka koje neka društvena zajednica treba obaviti a ujedno raste i tehnološka osnova za obavljanje tog zadatka d) dio javnih poslova i time novih upravnih organizacija javlja se zbog intenziviranja međusobne povezanosti ljudi i smanjenja njihove međusobne udaljenosti e) porast uprave ovisi i o broju stanovnika 2) TENDENCIJA PREMA DIFERENCIJACIJI UPRAVE a) HORIZONTALNA proces stvaranja novih upravnih organizacija na istom teritorijalnom stupnju, s tim da se te organizacije međusobno razlikuju po grupo poslova koje obavljaju te grupe poslova zovu se RESORIMA najvažnija posljedica je formiranje dviju glavnih skupina upravnih resora: 1. KLASIČNA DRŽAVNA UPRAVA (5 resora – vanjski poslovi, obrana, unutarnji poslovi, pravosuđe, financije) 2. JAVNE SLUŽBE (gospodarske, društvene, tehničke, komunalne i info.sužbe) b) VERTIKALNA nastajanje novih teritorijalnih stupnjeva koji se razlikuju po širini teritorija na kojem djeluju 2 temeljna uzroka vertikalne diferencijacije: 1. POVEĆANJE PODRUČJA NA KOJEM SE ODVIJA UPRAVNA DJELATNOST 2. POVEĆANJE INTENZITETA UPRAVNE DJELATNOSTI

12

3) TENDENCIJA PREMA PROFESIONALIZACIJI UPRAVE 3 komponente: 1. ustaljivanje skupine zadataka i položaja nositelja tih zadataka, što rezultira uspostavljanjem niza različitih radnih mjesta sa specifičnim i unaprijed definiranim poslovima, pa se umjesto općih službenika koji rade sve potrebne poslove zapošljavaju službenici s određenim krugom poslova na određenim radnim mjestima 2. trajnost upravnih zanimanja 3. promjena načina plaćanja službenika za njihov rad 4) TENDENCIJA PREMA OGRANIČAVANJU PRINUDE U UPRAVI - prinuda – svako nametanje određenog ponašanja drugome koje on ne bi dobrovoljno izabrao bez tog djelovanja, a kreće se od direktnog lomljenja otpora korištenjem fizičke sile do indirektnih oblika kao prijetnji kaznom - prinuda je u počecima upravnog razvoja naglašena vanjska i unutarnja metoda djelovanja 1. moderna uprava u početku je vojnog ili policijskog karaktera, pa se prinudne metode koriste i za funkcije koje nisu vojnog ili policijskog karaktera 2. zbog niske stručnosti uprave, ali i slabe obrazovanosti stanovništva, korištenje prinudom je tehnički i ekonomski najjednostavnija metoda 3. razina društvene svijesti u početku je niska, pa se prinudom osigurava provedba društveno korisnih akcija među stanovništvom 4. unutar same upravne organizacije pronuda je najjednostavnija metoda za osiguravanje discipline i grupne kohezije - s promjenom društvenih uvjeta smanjuje se i potreba za prinudom u njezinom vanjskom i unutarnjem djelovanju 1. mijenja se karakter uprave jer klasični resori više ne dominiraju u organizaciji države, već se težište premješta prema javnim službama 2. političke borbe i revolucije dovele su do demokratizacije društva, proklamacije i zaštite ljudskih prava te jačanja položaja građanja spram uprave, kao i do smanjivanja prinude u upravnom djelovanju 3. tehnološki razvoj i s njime povezano jačanje tehnološke osnove i profesionalizacija uprave uvode u upravu stručne i složene metode utemeljene na pravnim ili stručnim pravilima, umjesto na pukoj upotrebi sile 4. povećava se opća društvena svijest, razina civiliziranosti i obrazovna razina stanovništva, pa se upravna djelatnost i njezini motivi i ciljevi prihvaćaju snagom argumenta i logikom društvene korisnosti, a ujedno su i odgovor na povećane društvene potrebe 5. unutar same uprave karakter odnosa sve se više mijenja – sve veća zastupljenost horizontalnih (timskih) odnosa koji počivaju na suradnji i izviru iz autoriteta znanja rukovoditelja te traže samostalnost i odgovornost službenika u okviru zakona

13

5) TENDENCIJA PREMA INFORMATIZACIJI UPRAVE - e-uprava – djeluje na nekoliko odnosa: odnos uprave i građana, odnos uprave i privatnog sektora, odnos uprave i drugih podsustava države, međusobni odnos između upravnih organizacija, unutar svake upravne org.posebno - u upravnom smislu, e-uprava djeluje na metode rada i strukturu uprave a) s obzirom na metode rada - povećanje efikasnosti i ekonomičnosti te kvalitete usluga - prikupljanje i obrada velikog broja podataka u kratkom vremenu b) s obzirom na strukturu uprave - povezivanje upravnih organizacija i službenika kroz mreže timova i koordinirano upravljanje bazama podataka - uspostavljanje jedinstvenih upravnih mjesta (one stop shop) - prema korisnicima javnih usluga uprava nastupa jedinstveno pružajući uslugu koja se kroz razmjenu podataka, informacija i komunikacija priprema i definira u pozadini koja nije vidljiva građanima (back office) i koja mora sama, kroz suradnju različitih organizacija, osigurati da građanin brzo i efikasno dobije traženu uslugu - povećana razina transparentnosti Suvremene tendencija u razvoju društva i uprave 1) PROCES GLOBALIZACIJE 2) PROCES EUROPSKE INTEGRACIJE 3) TRANZICIJA 4) PRIVATIZACIJA JAVNIH SLUŽBI I ŠIRENJE PRIVATNE INICIJATIVE 5) URBANIZACIJA I RAZVOJ GRADOVA 6) REGIONALIZACIJA I STVARANJE VIŠESTUPANJSKIH SUSTAVA JAVNOG UPRAVLJANJA Tradicionalni europski modeli javne uprave 1) WESTMINSTERSKI/ANGLOSAKSONSKI MODEL (Velika Britanija, Irska) - na prvo mjesto stavlja društvo i ekonomiju, a država je tu da na što bolji način pomogne njihovo funkcioniranje - država nastaje temeljem ugovora između članova društva (Rousseau), a granice između društva (privatnog, civilnog sektora) i države su jasne, ali i fleksibilne - državna uprava je subordinirana i nema posebnu ustavom zajamčenu ulogu, podložna je učestalim promjenama zbog promjena političke vlasti - odnos između uprave i politike u središtu je interesa - državni službenici su profesionalci u javnom upravljanju (upravni generalisti) - inzistira se na servisnoj ulozi uprave i njezinoj orijentaciji na korisnike, u skladu s ekonomskim vrijednostima efikasnosti i učinkovitosti kombinirana s političkim vrijednostima uloge politike u ostvarivanju ciljeva društvenog razvoja

14

2) WEBERIJANSKI/GERMANSKI (ORGANICISTIČKI) MODEL (Njemačka, Austrija, dijelom Nizozemska) - smatra državu posebnom trajnom pravnom osobom, a pojedinu političku vlast samo privremenim političkim vodstvom te osobe - država ima svoje organe, nije djeljiva, a njezine su granice čvrste - građani su uklopljeni u organsko društvo koje naglašava korporativističke oblike reprezentacije (sindikate, udruge, poslodavce) - državna uprava i javni službenici personificiraju moć države, što se očituje kroz poseban status državne službe, njezin kontinuitet i potrebu za pravnim obrazovanjem za zapošljavanjem u upravi - službenici su od centralne važnosti za politički život i trebaju imati čvrstu moralnu i pravnu osnovu svoga djelovanja - temeljna svrha djelovanja je pravna sigurnost i osiguranje jednakosti građana, a pravo ima monopol ekspertize za učinkovito funkcioniranje države - profesionalizam službenika 3) NAPOLEONSKI/FRANCUSKI (JUŽNOEUROPSKI) MODEL (Francuska, Španjolska, Portugal, Italija, dijelom Belgija) - državu smatra jedinstvenom i nedjeljivom, nastalom zbog izgranje nacionalnog identiteta i radi prevladavanja dubokih podjela u društvu - Francuska – država je uglavnom centralizirana i koristi se različitim mehanizmima za osiguranje uniformne provedbe politike - direktno vršenje ovlasti od strane države kroz unitarni model države - francusku tradiciju odlikuje centralizacija, hijerarhija, uniformnost, sustav profesionalnih službeničkih tijela te naglasak na legalizmu, upravnom pravu i état de droit - javni sektor obilježavaju korporativizam i departmanizacija, teritorijalno upravljanje u formi regija, departmana i općina te preuzimanje državne i lokalne politike 4) SKANDINAVSKI/NORDIJSKI MODEL (švedska, Danska, Norveška, Nizozemska) - mješavina anglosaksonskog i germanskog modela - tradicija socijalne države država je posvećena ekonomskom i društvenom blagostanju građana, aktivna je i ima široke ovlasti, ali i širok opseg dužnosti, od socijalnih i ekonomskih do političkih - snažna participacija građana te transparentnost i otvorenost vlasti i uprave prema građanima

15

Razlike između anglosaksonskog i kontinentalnoeuropskog modela javne uprave

A

- odvojenost i ravnopravnost države i društva - zadatak države je promicati potrebe društva i gospodarstva, država ne predstavlja jedinstvo, a njezina tijela su pravne osobe - uprava i građani smatraju se jednakima pa njihove sporove rješavaju redovni sudovi - bez obzira na političku vlast, uprava treba slijediti i provoditi trenutačnu politiku vlade - dominantno je brzo i radikalno odvijanje privatizacije i marketizacije - većinski politički sustav, centralizirana uprava i ideologija koja ističe individualni interes, slabija utemeljenost na pravu kao instrumentu državne aktivnosti

K

- polazi od jedinstva države koja djeluje putem svojih organa i koja je u žarištu društvenog i gospodarskog razvoja, njegov kreator i pokretač - djelovanje države utemeljeno je na upravnom pravu i pod kotrolom upravnih sudova - politizacija javne uprave - jezgra kontinentalne Europe usmjerena je prema profesionalizaciji, fleksibilnom javnom financiranju, reorganizaciji upravnog sustava i modernizaciji upravnog prada da bi se omogućila suradnja javnog i privatnog sektora, uvela e-uprava te smanjili upravni tereti koje građanima i privatnom sektoru nastaju zbog pretjerane regulacije ULOGE GRAĐANA U ODNOSU PREMA UPRAVI - prva faza u odnosu građanina i moderne uprave nastaje u doba aspolutističkih monarhija paternalistički odnos uprave prema građanima - vrijeme institucionaliziranja apsolutističkih monarhija i profesionalne uprave putem profesionalne plaćeničke vojske, ali i širenja vladareva kućanstva u rudimentarne začetke drugih upravnih resora (diplomacija ili financije) - početna uprava svedena na klasične resore: obranu, policiju, diplomaciju, pravosuđe i financije - uprava nastupa kao instrument vlasti, autoritativnim odlučivanje, pa i silom, zanemarujući interese široke mase obespravljenih stanovnika - ljudi se nalaze u ulozi PODANIKA - građansko-demokratske revolucije osnažena uloga stanovnika - vlast izvire odozdo, od stanovnika, a zadobiva se temeljem rezultata glasovanja svih stanovnika s političkim pravima - čovjek s političkim pravima, pravom glasa i pravom biti biran na političke dužnosti je GRAĐANIN - kraj 19.st. država preuzima na sebe obavljanje širokog spektra novih djelatnosti koje su usmjerene na dobrobit stanovništva i društva kao sjeline (prosvjeta, socijalna skrb, zdravstvo...) - javnim uslugama stanovnici se mogu koristiti pod prethodno pravno predviđenim pretpostavkama - temeljni postulati – načelo jednake dostupnosti i kontinuiranog pružanja javnih usluga - KORISNICI oslobođeni plaćanja cijene javnih usluga, u cijelosti ili bar djelomično

16

- stjecanjem uloge građanina, legitimitet je stekla vrijednost participacije, odnosno sudjelovanja u javnim poslovima - građani postaju SURADNICI/PARTNERI vlasti i uprave, suodgovorni za ishode javnih politika u praksi - 1970. – doktrina novog javnog menadžmenta - realizacija ekonomskih vrijednosti efikasnosti i ekonomičnosti - javna se uprava želi podvrgnuti načelima i pravilima koja vrijede u privatnom sektoru, a od građana se naplaćuje realna cijena javnih usluga - položaj građana svodi se na ulogu POTROŠAČA - naglašavanje potrebe za dobrim upravljanjem, a ne za jeftinom upravom - država i javna uprava moraju otvoriti mogućnosti privatnicima da kao poduzetnici što više sudjeluju u njezinu funkcioniranju - uloga PODUZETNIKA Instrumenti jačanja položaja građana u odnosu prema upravi Temeljni postulati kojima se jača i štiti položaj građana u odnosu prema upravi: a) NAČELO ZAKONITOSTI B) NAČELO POGREŠIVOSTI UPRAVE c) NAČELO ODGOVORNOSTI UPRAVE d) JAVNOST UPRAVE - načelo transparentnosti - načelo otvorenosti TEMELJNI POSTULATI JAVNOG UPRAVLJANJA - javnost uprave – svjesno i planirano nastojanje da se građanima pruži maksimalan uvid u organizaciju i rad uprave (transparentnost) te da se istodobno upravi osigura što veća obaviještenost o potrebama, mišljenjima i stavovima građana o radu uprave (otvorenost) - dvosmjeran proces GRAĐANI UPRAVA TRANSPARENTNOST – znači da su javne informacije dostupne javnosti i da , ovisno o vrsti informacije, mogu biti pružene građanima ili drugim subjektima (privatni ili civilni sektor) na zahtjev - informacija je rezultat rada tijela javne vlasti, output OTVORENOST – javna vlast i uprava otvorene su za povratnu informaciju od javnosti o svom radu odnosno o namjeravanim odlukama - informacija pružena od javnosti je input za rad javne uprave

17

JAVNA UPRAVA I POLITIČKI SUSTAV A) FAZA APSOLUTISTIČKE KONCENTRACIJE - apsolutna sloboda pojedinca (vladara) u upravljanju državom, može upotrijebiti bilo koje sredstvo da bi opravdao cilj - ima „moć vladanja po vlastitom nahođenju“ kako bi realizirao božanski plan - profesionalna državna uprava glavni je instrument i temelj koncentracije moći vladara, a nastaje postupnim širenje vladareva dvora i kućanstva uspostavom prof. vojske koja je neposredno podređena vladaru i neovisna o vojskama velikaša - posjedovanje stvarnog monopola legitimne fizičke sile+teritorij+stanovništvo DRŽAVA - glavni je zadatak države održavanje stabilnosti i sigurnosti vlasti, a onda i društva - državna uprava se konstituira oko tog osnovnog zadatka osiguravanjem vanjske sigurnosti kroz resore obrane (rata) i vanjskih poslova u doba mira, uspostavljanjem unutarnje sigurnosti kroz resore policije i pravosuđa te potrebe financiranja državnog aparata i samog vladara - s vremenom se javljaju novi zadaci države i uprave B) FAZA DEMOKRATSKE DEKONCENTRACIJE - demokratske reforme i revolucije pokrenule su novo utemeljenje države na demokratskim vrijednostima slobode i jednakosti građana uz suverenost naroda u nacionalnoj državi - afirmira se autonomija pojedinca u odnosu prema vlasti, ograničavanje opsega poslova i moći države te se proklamiraju osnovna prava čovjeka i građanina kao temelj političkog sustava Ključne institucionalne inovacije koje su ishod demokratskih revolucija od kraja 18.do pol.19.st. : 1. uspostava ustavno-političkog načela TRODIOBE VLASTI na zakonodavnu, izvršnu i sudsku 2. vlast parlamenta kao izabranog PREDSTAVNIŠTVA GRAĐANA i zakonodavnog tijela zamjenjuje vlast vladara 3. sva su državna tijela VEZANA ZAKONIMA koje donosi parlament radi uređivanja društvenih odnosa i ograničavanja samovolje države načelo zakonitosti, vladavina prava 4. uspostavlja se MEĐUSOBNA KONTROLA TRIJU VLASTI 5. državna uprava postaje PODSUSTAV DRŽAVE, dio njezine izvršne vlasti, koja je odgovorna zakonodavnom tijelu putem mehanizma političke odgovornosti C) FAZA INDUSTRIJSKE KONCENTRACIJE - povećana proizvodnost i zamjena ljudskog rada dovele su do povećanja broja stanovnika, primata industrijske proizvodnje pred ostalim proizvodnim sektorima, razvoja gradova, potrebe za obrazovanjem i specijalizacijom radnika, razvoja tržišnog gospodarstva, općeg povećanja dobara i usluga, a time i do povećanog bogatstva društva - nagli ras državne uprave; raste broj organizacija, broj zaposlenih i količina sredstava kojima se koristi

18

- uz klasične resore državne uprave javljaju se novi koji brinu za gospodarstvo, društvene službe, tehničke, komunalne, informacijske službe druga skupina resora – resori javnih službi – predeže nad prvom skupinom - suvremena država država javnih službi (L. Duguit) Razlozi zbog kojih država odlučuje sama pružati ili regulirati i financirati javne službe, a ne prepustiti ih privatnom poduzetništvu: a) SPREČAVANJE MONOPOLISTIČKOG POLOŽAJA pružatelja javne usluge b) PROBLEM EKSTERNALIJA c) OPASNOST NEDOVOLJNOG PRUŽANJA JAVNIH USLUGA od strane privatnog sektora zbog neprofitabilnosti d) POTREBA DA SE OSIGURA PRAVILNO ODNOSNO SPRIJEČI PRETJERANO ISKORIŠTAVANJE JAVNOG DOBRA e) NUŽNOST VELIKIH POČETNIH KAPITALNIH INVESTICIJA radi izgradnje infrastrukture i pružanja određenih javnih usluga f) SPREČAVANJE INFORMACIJSKE ASIMETRIJE I ZAŠTITA INTERESA SLABIJIH D) FAZA NOVE DEKONCENTRACIJE DRŽAVNE VLASTI I UTJECAJA - tijekom 20.st. socijalna država raste po opsegu, brojnosti organizacija, broju zaposlenih i ukupnim rashodima koji se financiraju iz prihoda prikupljenih kroz poreze i druge namete od razvijajućeg gospodarstva, osobito nakon 2.svj. rata - proces jačanja države zaustavljen 70-ih: a) ekonomska kriza potaknuta naftnom krizom b) kriza upravljanja – prigovara se da je uprava pretjerano birokratizirana, spora i neučinkovita, neosjetljiva na konkretne potrebe ljudi, zatvorena u svoj formalistički svijet c) kriza legitimiteta – nedostatak povjerenja u institucije i negativan imidž upravnih struktura, nesposobnost države da jednakom brzinom odgovori na promijenjene društvene potrebe te birokratiziranost uprave - posljedice (kraj 70-ih): 1) koncept socijalne države nadomješta KONCEPT REGULACIJSKE DRŽAVE – počiva na privatizaciji javnih poduzeća i liberalizaciji tržišta javnih usluga, povjeravanju pružanja javnih usluga privatnom i civilnom sektoru, jačanju privatne inicijative te gosp. i soc. poduzetništva, zadržavanju u upravi samo temeljnih funkcija te na povjeravanju ostalih poslova privatnom i civilnom sektoru - dolazi do reafirmacije tržišta kao temeljnog okvira za funkcioniranje ekonomije i dijela javnih službi, nastoji se smanjiti broj i povećati kvaliteta propisa, a regulacija sada privatiziranih sektora javnih usluga povjeriti posebnom tipu upravnih organizacija regulacijskim agencijama - uloga građanina kao poduzetnika 2) koncept tradicionalne weberijanske uprave orijentirane primarno na pravne vrijednosti nadomješta KONCEPT NOVOG JAVNOG MENADŽMENTA orijentiran na ekonomske vrijednosti

19

- zagovara se ekonomičnost, učinkovitost i efikasnost javne javne uprave, veća dekoncentracija uprave putem delegacije poslova agencijama, prijenos dijela poslova na lokalnu samoupravu, ugovaranje obavljanja dijela poslova s privatnim i civilnim sektorom - da bi upravljanje bilo efikasnije, državna uprava treba zadržati policy funkcije, dok operativne (izvršne) poslove treba povjeriti lokalnim jedinicama, privatnom i civilnom sektoru te agencijama koje vode menadžeri odgovorni za rezultat - građanin kao konzument 3) zahtjev za demokratizacijom odnosa, većim uključivanjem građana, privatnog i civilnog sektora u upravljanje, donošenje odluka i oblikovanje javnih politika dovodi do uvođenja različitih MODELA DEMOKRATIZACIJE ODNOSA U UPRAVI - unutar uprave ublažava se tradicionalno strogo hijerarhijsko načelo te se unutarnja organizacija oslanja na rad u timovima i stvaranje mreža unutar sustava i mreža koje povezuju istovrsne organizacije više država, posebice EU - policy pristup u upravi – međusobno povezivanje i orijentacija na problem - specijalizacija - informatizacija - ravnopravnost, suradnja, autoritet znanja i fleksibilnost orijentacija na problem - DOKTRINA DOBROG UPRAVLJANJA - načela pravne države i odgovornosti, koherentnosti javnih politika, suradnja i konsenzus, participacija građana, promicanje jednakosti i inkluzivnosti, transparentnost i otvorenost, odazivnost, učinkovitost - građani kao partneri u radu uprave

20

POLOŽAJ UPRAVE U RAZLIČITIM TIPOVIMA SUVREMENIH DEMOKRATSKIH POLITIČKIH SUSTAVA A) REŽIM PARTIJE I DRŽAVE - jednopartijski sustavi - politička partija potpuno kontrolira politički život u zemlji, sve do neposrednog utjecaja na život pojedincaca - regrutiranje članova – najranija životna dob - privrženost osobi karizmatičnog ili nametnutog vođe - vođa zadržava položaj u pravilu do kraja života - stroga stranačka disciplina; uprava se popunjava članovima političke stranke provode odluke partijskih tijela i unutar uprave - sustav dovodi do velike koncentracije moći, gubitka političkog legitimiteta i birokratizacije vlasti, a ostvaruje se uglavnom kroz sustave formalno skupštinskog uređenja s delegatskim načinom izbora predstavnika B) SKUPŠTINSKI SUSTAV - tip demokratskog političkog sustava - izvršne strukture izrazito ovisne o predstavničkom tijelu - politički utjecaj na upravu potpuno je koncentriran u predstavničkom tijelu

(skupštini) koja je stabilni element sustava zbog formalne nemogućnosti izvršne vlasti da ishodi njegovo raspuštanje - izvršno vijeće proizlazi iz skupštine i politički ovisi o njoj u slučaju neslaganja s politikom skupštine ono se pokorava toj politici, odstupa s položaja ili ga skupština zamjenjuje novim

- temeljni problem veličina i heterogenost predstavničkog tijela, koje je sastavljeno od predstavnika različitih političkih struktura, onemogućuje jedinstveno vođenje politike; donošenje odluka dodatno usporava kompleksna i relativno dugotrajna procedura u predstavničkom tijelu u stvarnosti se politički utjecaj koncetrira na drugom mjestu, posebno u izvršnom vijeću C) PARLAMENTARNI SUSTAV - temelji se na ravnoteži političkog utjecaja između predstavničkog tijela (parlamenta) i vlade koja iz njega proizlazi - gubi se fiksna točka koncentracije utjecaja, pa stoga on varira između parlamenta i vlade - vlada treba dobiti i zadržati povjerenje parlamenta koji na taj način može utjecati na njezin sastav i politiku, a kao protumjeru, ako nema političku potporu parlamenta, vlada može raspustiti parlament i ponovno raspisati izbore - oba su glavna tijela nestabilna: parlament može izglasati nepovjerenje vladi, a vlada može raspustiti parlament - nestabilan sustav D) PREDSJEDNIČKI SUSTAV - predsjednik ima najjači položaj te koncentrira politički utjecaj na upravu - snaga institucije predsjednika proizlazi iz njegova izvornog političkog mandata (biraju ga neposredno građani) te iz ustavnih ovlasti koje ga čine ravnopravnim

21

zakonodavnoj vlasti - politička neovisnost o parlamentu - ne postoji zasebno kolegijalno tijelo vlade vodstvo upravnih resora preuzimaju državni tajnici koji su potpuno politički ovisni i odgovorni predsjedniku - predsjednik je utjelovljenje cjelokupnog državnog aparata – politički odgovara za njegovo ukupno funkcioniranje - temeljni problem relativna neovisnost uprave prema predstavničkom tijelu i njezina puna integracija s izvršnom vlašću kojoj je u potpunosti lojalna E) POLUPREDSJEDNIČKI SUSTAV - dualizam struktura izvršne vlasti - elementi parlamentarnog sustava: vlada kao zasebno kolegijalno tijelo, politička odgovornost parlamentu, institut supotpisa za neke odluke predsjednika države te mogućnost vlade da predloži raspuštanje parlamenta i nove izbore za njegove članove - elementi predsjedničkog sustava: neposredni izbor predsjednika države koji mu daje izvorni politički legitimitet, ovlast predsjednika države da imenuje predsjednika vlade i na njegov prijedlog ostale članove, imenovanje državnih dužnosnika F) REŽIM POLITIČKE UPRAVE - postoji kada sama uprava postane mjesto koncentracije političke vlasti - političke se odluke donose u najužem vrhu upravnog aparata, a ne na nižim položajima koji su i dalje zaduženi za puku provedbu - pojavni oblici: karizmatska politička uprava, uprava u doba velikih kriza, uprava u politički jako slabo razvijenim sredinama u kojima i nema instrumenata političke kontrole uprave, kolonijalna uprava, uprava u zemljama u kojima je došlo do državnog udara NEDEMOKRATSKI (BIROKRATSKI) POLITIČKI SUSTAV I JAVNA UPRAVA - demokratski izbori samo oni koji udovoljavaju određenim standardima: 1. SLOBODA IZBORNOG NADMETANJA 2. KONKURENCIJA RAZLIČITIH POLITIČKIH PROGRAMA (višestranačje) 3. JEDNAKOST ŠANSI TIJEKOM IZBORNOG NADMETANJA 4. SLOBODA BIRANJA 5. JEDNAKO SUDJELOVANJE SVIH ČLANOVA ZAJEDNICE U BIRANJU 6. IZBORNI SUSTAV KOJI NE DOVODI DO IZBORNIH REZULTATA OPASNIH ZA DEMOKRACIJU 7. VEZANOST IZBORNE ODLUKE BIRAČA SAMO ZA JEDNO IZBORNO RAZDOBLJE - vlast koja nema podršku i povjerenje građana nije demokratska te se može osloniti jedino na upravu, tj. na one upravne resore i organizacije koje raspolažu silom BIROKRATSKA VLAST takav tip odnosa u političkoj zajednici u kojima se određena vladajuća skupina održava na vlasti isključivo s pomoću uprave, a bez demokratskog političkog legitimiteta

22

- nemogućnost građana da postave ili smijene vlast na demokratski način - birokratska vlast nastaje kad legitimno izabrana politička skupina svjesno odustane od veze političkog legitimiteta s biračima (ne raspiše demokratske izbore, ne prizna njihove rezultate), kad određena skupina dođe na vlast nedemokratskim putem (državni udar) ili kad određena skupina najprije pod pritiskom teških okolnosti (krize) nastavi obnašanje vlasti do isteka tih okolnosti, a onda odustane od demokratske provjere političke podrše građana - posljedice birokratske vlasti strukturne i druge promjene u upravi i na građane uprava raste naročito u prinudnim resorima (vojska, policija), a njezin se rukovodeći sloj prestaje personalno mijenjati; uprava služi kao instrument vladanja nad društvom i protiv volje građana; građani odustaju od bavljenja politikom – riskiraju politički progon - simptomi birokratizacije pretjerana hijerarhizacija i tajnost uprave, rast vojske ili policije bez vanjske opasnosti, širenje tajnih službi i njihova otežana demokratska kontrola, napad na oblike autonomije u društvu POLITIČKI NADZOR I ODGOVORNOST UPRAVE - nadzor obuhvaća sve vrste prethodnog usmjeravanja rada uprave tako da se unaprijed (ex ante) ograniči njezino djelovanje, kao i naknadnog (ex post) provjeravanja rada uprave da se utvrdi jesu li djelovanje i rezultati rada uprave u skladu s prethodno postavljenim kriterijima političke, pravne ili tehničke prirode a) EX ANTE KONTROLA: ORGANIZACIJSKA SREDSTVA NADZORA Pusić, tri organizacijska instrumenta nadzora uprave 1. TRODIOBA VLASTI 2. DECENTRALIZACIJA 3. KOLEKTIVNOST + 4. REGULACIJA UPRAVE PUTEM PRAVILA b) EX POST KONTROLA: FUNKCIONALNI OBLICI ODGOVORNOSTI UPRAVE 1. POLITIČKO-DEMOKRATSKA ODGOVORNOST - temeljno načelo – djelovanje u skladu s političkim programom koji podržavaju birači - odgovornost uprave izvršnoj vlasti za provedbu političkih odluka, odgovornost i uprave i izvršne vlasti parlamentu za provedbu političkih odluka, odgovornost izvršne vlasti i uprave prema društvu za ostvarenje društvenih potreba i ciljeva - instrumenti političko-demokratske odgovornosti: - KONTROLA OD STRANE PREDSTAVNIČKOG TIJELA predstavničko tijelo može osnivati upravne organizacije, donositi okvire za rad uprave, postavljati/smjenjivati dužnosnike, odobravati financijska sredstva – ex ante odobravanje upravnih odluka ili izvještaja o radu upravnih organizacija, interpelacije, osnivanje istražnih povjerenstava, imenovanje posebnih povjerenika koji nadziru rad uprave - ex post politička odgovornost vlade!

23

- OBLICI ODLUČIVANJA GRAĐANA omogućuju da se odluke koje donosi uprava prethodno ograniče, usmjere ili testiraju mehanizmima neposredne demokracije, koji nemaju trajne organizacijske oblike, kao što je referendum, ili onima koji imaju određenu organizacijsku formu – zborovi građana - SUDJELOVANJE (PARTICIPACIJA) GRAĐANA uključivanje u rad upravnih organizacija ili putem vanjskog utjecaja građana na rad uprave

2. PRAVNA ODGOVORNOST - djelovanje u skladu s utvrđenim pravnim pravilima i procedurama, uključujući hijerarhijsku odgovornost višim instancijama - pravna dimenzija – zakonitost - hijerarhijska upravna dimenzija – svrhovitost 3. PROFESIONALNA ODGOVORNOST - djelovanje u skladu s pravilima struke, tehničkim i etičkim pravilima koja uređuju neku djelatnost, a koja osiguravaju postizanje svrhe te djelatnosti - dvostruka odgovornost: horizontalno prema profesionalnom tijelu koje regulira određenu profesiju i prema višem upravnom tijelu koje je nadležno za nadzor stručnog rada - u novije vrijeme – odgovornost za učinak – pretpostavlja odgovornost za postizanje namjeravanih rezultata upravne djelatnosti u širem organizacijskom i društvenom kontekstu, a povezana je s ciljevima neke javne politike definirane kroz političke programe, strateške dokumente i pravne propise JAVNA POLITIKA plan djelovanja u nekom području koji se oblikuje u okviru političkog procesa i provodi u javnom interesu i tako predstavlja svrhovit i konzistentan skup mjera koje se razrađuju kao odgovor na neki društveni problem AKTIVNE – imaju cilj preventivno djelovati u nekom području javnog života odnosno sprečavati nastajanje neželjenih posljedica REAKTIVNE – odgovor i/ili reakcija na već postojeći društveni problem FAZE JAVNIH POLITIKA 1) davanje inicijative radi stavljanja nekog problema na dnevni red te definiranje problema 2) oblikovanje politike kroz definiranje alternativa za rješavanje problema 3) odabir među ponuđenim rješenjima 4) realizacija odabranog rješenja, tj. implementacija javne politike 5) vrednovanje (evaluacija)

24

Pri ocjeni i odabiru alternativa i evaluaciji javne politike primjenjuje se nekoliko važnih kriterija: - učinkovitost alternative - procjena efikasnosti - adekvatnost mjere - pravednost mjere - odazivost - valjanost VRIJEDNOSTI KAO INTEGRATIVNI MEHANIZAM POLITIKE I UPRAVE - vrijednosti općenito i široko formulirane interesne pozicije različitih pojedinaca, skupina i drugih aktera koji se smatraju važnima u nekoj političkoj zajednici - suvremena uprava izgrađena je na 5 grupa vrijednosti: 1) DEMOKRATSKIM (POLITIČKIM) – legitimitet, politička odgovornost, javnost uprave, dostupnost građanima... 2) PRAVNIM – vladavina prava, zakonitost, zaštita prava čovjeka i građanina, sudski nadzor... 3) SOCIJALNIM – društvena pravednost, solidarnost, skrb, milosrđe... 4) EKONOMSKIM – 3E, produktivnost, poduzetništvo, konkurentnost, kvaliteta usluga 5) EKOLOŠKIM – zaštita prirodnog okoliša, štednja prirodnih resursa, biološka raznolikost...

25

III. UPRAVNA ORGANIZACIJA I JAVNI MENADŽMENT

ORGANIZACIJA – dinamični, multidimenzijski i složeni sustav ljudske suradnje odnosno zajedničkog djelovanja ljudi utemeljen na diobi, tj. cijepanju radnih procesa na sve uže i jednostavnije dijelove i njihovu povezivanju u zajedničku smislenu cjelinu - razlog nastanka: ostvarenje određenih ciljeva, svrha/zadatka - obilježja: hijerarhičnost, odnos podređenosti i nadređenosti Pusić, 4 oblika kooperativnih sustava 1) PRIMARNA GRUPA - najjednostavniji oblik - skupina ljudi zajednički izvršava neki vremenski ograničen zadatak - ne postoji struktura kao relativno trajan obrazac ponašanja i odnosa među ljudima, već se posao na izvršenju zadatka dijeli ad hoc, a nakon što se zadatak izvrši grupa prestaje zajedno raditi - obavljanje zajedničkog posla je u interesu svih (većine) 2) VOĐENA GRUPA - složenija - trajnija osobna međusobna povezanost vođe i vođenih - vođena grupa temelji se na interesnoj dominaciji vođe koja proizlazi iz njegove karizme ili moći - vođa mora održavati motivaciju vođenih na suradnju i osigurati kontinuitet zajedničkog djelovanja - u grupi nema trajne podjele zadatka, već posao obavlja onaj kome ga dodjeli vođa 3) HIJERARHIJSKA ORGANIZACIJA - nakon industrijske revolucije - diobom rada na sve uže podzadatke i radne operacije nastaju slojevi neosobnih funkcija od nižih, užih i specijalnih do viših, širih i općenitijih - stabilnost - neosobnost - interesna neravnopravnost, tj. interesna dominacija koordinacijskog aparata, posebno rukovoditelja, nad neposrednim izvršiteljima radnih operacija koji se nalaze na dnu hijerarhijske piramide u organizaciji 4) TIMSKE MREŽE - informacijska revolucija - nehijerarhijska radna grupa ili tim mali broj specijalista među kojima vlada načelna ravnopravnost - članovi tima međusobno su ovisni budući da raspolažu informacijama (znanjem) koje su komplementarne - timove obilježava intenzivno komuniciranje zbog čega je veličina tima ograničena - uključuju se u šire timske mreže

26

FORMALNA ORGANIZACIJSKA STRUKTURA unaprijed formalno određena, razmjerno trajna slika više ili manje hijerarhičnih odnosa među funkcijama u organizacijama nastalim diobom radnih procesa te među ljudima koji te funkcije u organizaciji obavljaju razlikuju se važne od nevažnih promjena formalne organizacijske strukture, ovisno o tome zadiru li u hijerarhiju kao temeljno načelo strukturiranja ili ne NEFORMALNA ORGANIZACIJSKA STRUKTURA skup svih relativno trajnih odnosa nastalih među članovima koji imaju utjecaja na formalnu strukturu, formalne ciljeve ili djelovanje organizacije Temeljne organizacijske varijable STRUKTURA ORGANIZACIJE

- sustav unutarnjih veza i odnosa - prikazuje se organizacijskom shemom ili organigramom - organizacijska struktura sastavljena je od odnosa ili veza uspostavljenih povodom zajedničkog djelovanja više ljudi radi ostvarenja određenih zadataka ili poslova, koji u javnoj upravi imaju karakter javnih ili društvenih poslova - odnosi se u organizaciji uspostavljaju kao neosobni odnosi među funkcijama - skupinama radnih operacija i poslova na određenoj razini općenitosti dodjeljuje se vlastiti identitet, neovisan o osobama koje ih obavljaju, čime se one uspostavljaju kao funkcije - funkcije podrazumijevaju neku mjeru trajnosti i stabilnosti u vremenu

Proces organiziranja izgradnja pojedine organizacije započinje stvaranjem ORGANIZACIJSKOG PLANA organizacijskim planom nužno je utvrditi ZADATAK ORGANIZACIJE potrebno je predvidjeti potrebne LJUDE I MATERIJALNA SREDSTVA nužno je voditi računa o PRAVNIM PROPISIMA potrebno je predvidjeti OPSEG ORGANIZACIJE te njezin SMJEŠTAJ organizacijski plan treba uključiti i MJERU POLITIČKE KONTROLE nad radom upravne organizacije i određenje kojem će političkom tijelu ona odgovarati za svoj rad te poželjnu MJERU SUDJELOVANJA GRAĐANA u radu organizacije - nakon organizacijskog plana potrebno je odrediti formalnu organizacijsku strukturu, ovisno o tome kako će se izvršiti unutarnja podjela rada i grupiranje tako podijeljenih poslova i formiranje radnih i organizacijskih jedinica - radne i organizacijske jedinice osnivaju se grupiranjem na temelju određenih kriterija: a) srodnost zadatka b) sličnost metoda rada c) teritorij d) korisnici - prilikom grupiranja radnih mjesta u radne jedinice i njihova grupiranja u organizacijske jedinice, potrebno je ostvariti tri idealna cilja: 1) što je moguće više izbjeći da se jednak posao obavlja na više radnih mjesta, odnosno da se neki posao ne obavlja nigdje

27

2) mora biti jasno tko ima ovlast službeniku dati zadatke i kome on odgovara za njihovo izvršavanje 3) razmjernost sredstava i zadataka odnosno dužnosti i ovlasti - prilikom grupiranja može se javiti: a) PROBLEM RASPONA KONTAKATA – koliko neposredno podređenih može imati jedan pretpostavljeni kako bi mu se omogućila nužna i što bolja komunikacija i nadzor nad svakim od njih b) PROBLEM RASPONA VERTIKALNE VEZE – broj stupnjeva u hijerarhiji org. - raspon kontakata ovisi o vrsti posla, tehnologiji i stručnosti osoblja, jer je zasigurno lakše nadzirati veći broj zaposlenika koji obavljaju jednostavnije i rutinske poslove od onih koji su stručniji i rade na složenim i nerutinskim poslovima - raspon vertikalne veze – organizacija ne smije imati prevelik raspon između najvišeg i najnižeg stupnja jer će u suprotnom biti problema u komuniciranju - načelo izvještavanja – niži stupnjevi u organizaciji moraju obavještavati više stupnjeve o uočenim pojavama značajnim za organizaciju i ostvarivanje njezinih ciljeva - načelo redovitog puta – nalaže da svaki kontakt po vertikalnoj liniji u organizaciji mora u pravilu ići preko svih međustupnjeva - promjena formalne organizacijske strukture (reorganizacija) – može nastupiti iz različitih razloga, npr. zbog povećanja opsega organizacije, promjene zadatka organizacije, razvoja tehnike rada i organizacijske tehnologije ili personalnih promjena - negativne posljedice reorganizacije – gubitak radnog tempa u organizaciji i izazivanje osjećaja nesigurnosti kod zaposlenika Razvoj i liječenje organizacija - ili – organizacijska terapeutika metoda je prepoznavanja i ispravljanja disfunkcionalnih procesa u organizaciji, usporediva s metodama koje se koriste u psihoterapiji i drugim vrstama terapijskih djelatnosti, ali primijenjeno na čitave organizacije - razvoj organizacija: a) PROAKTIVAN – kada unaprijed predviđa potrebne promjene u org. b) REAKTIVAN – naknadna reakcija na već postojeće probleme u org. - razvoj i liječenje organizacija usmjereni su na povećanje njezine efektivnosti i razvoja svakog pojedinca u organizaciji, korištenjem znanja i znanosti o ponašanju u organizaciji - uključuje: a) analizu procesa uporabom biheviorističkih teorija kako bi se dijagnosticiralo stanje i grupna dinamika b) izgradnju vještina za rješavanje sukoba i problema c) dijagnozu stanja putem analize procesa d) savjetovanje i usavršavanje e) jačanje timskog rada f) jačanje suradnje između različitih organizacijskih jedinica g) aktivnosti usmjerene na izgradnju politika, poslova i postupaka koji zadovoljavaju potrebe osoblja h) razvoj ili promjenu sustava vrijednosti i organizacijske kulture

28

Upravni (funkcionalni) pregled i analiza kao metoda usavršavanja organizacija u javnoj upravi UPRAVNI PREGLED metoda usavršavanja rada u javnoj upravi cilj: pomoći organizaciji u postizanju njezinih ciljeva tako da se utvrdi koje zadatke organizacija mora realizirati te koja je organizacijska struktura za te zadatke optimalna uklanjanje nepotrebnih funkcija i poslova te predlaganje funkcija koje nedostaju u organizacijskoj strukturi smanjivanje udvostručenja poslova racionalizacija podjele funkcija smanjivanje preklapanja između organizacija i unutar njih Tri tipa upravnog pregleda: 1) VERTIKALNI - usmjeren na djelatnost pojedine upravne organizacije, a uključuje analizu u kojoj mjeri organizacija obavlja zadatke za koje je nadležna te je li njezina organizacijska struktura odgovarajuća za obavljanje tih zadataka 2) SUSTAVNI - usmjeren je na usporedni pregled obavljanja jednog zadatka/funkcije ili više njih od više organizacija 3) HORIZONTALNI - usmjeren je na utvrđivanje racionalnosti podjele zadataka/funkcija između organizacija da bi se uklonilo udvostručenje poslova odnosno njihovo neobavljanje Pusić, upravni pregled obuhvaća: utvrđivanje problema, prikupljanje podataka i njihovu analizu, dijagnozu teškoća, prijedlog rješenja, konačni izvještaj, sudjelovanje u provedbi predloženih promjena Stadiji upravnog pregleda: 1) orijentacija 2) planiranje pregleda 3) analiza stanja pregled pisanog materijala neposredni kontakt sa službenicima

29

RAZVOJ UPRAVNE STRUKTURE 1) DECENTRALIZACIJA

- prenošenje ovlasti s viših razina na niže - smanjuje stupanj hijerarhičnosti odnosa

2) TIMOVI ILI RADNE GRUPE S HORIZONTALNOM KOORDINACIJOM (projektna org. struktura)

- usredotočuje se na zadatak (projekt) koji treba obaviti u određenom vremenu, a obavljaju ga timovi sastavljeni od stručnjaka iz različitih funkcionalnih područja unutar organizacije - kada se obavi zadatak, radna grupa se raspušta, a zaposlenici koji su u njoj radili vraćaju se svojim uobičajenim funkcijama u organizaciji ili se usmjeravaju na druge projekte

3) MATRIČNA ORGANIZACIJA

- usmjerena na realizaciju više vremenski ograničenih projekata, a ne na ostvarivanje stalnih zadataka - njezina struktura nastaje križanjem funkcionalne (vertikalne) organizacijske strukture s projektnom (horizontalnom) - funkcionalne organizacijske jedinice su stalne i zadužene da se brinu za popunjavanje projektnih timova, koji su vremenski vezani uz izvršenje određenog projekta odgovarajućim stručnim osobljem

4) MODULARNA ORGANIZACIJA (virtualna mrežna struktura)

- sastavljena je od više relativno malih i samostalnih organizacijskih jedinica (modula), između kojih se veze uspostavljaju po kriteriju svrhe kontakata - moduli su fleksibilni i prilagodljivi, a poslove upravljanja obavlja jedan središnji centar - poslovi se eksternaliziraju i prenose na module, podugovarače na temelju njihove specijalizacije za obavljanje određenog posla ili usluge, a glavni centar vertikalno koordinira aktivnosti svih modula i obavlja poslove koji se smatraju temeljnima

5) MREŽNA ORGANIZACIJA

- karakterizira ju stalna razmjena između poluautonomnih organizacija koje se oslanjaju na međusobno povjerenje i društveni odnos ugrađen u mrežu, radi zaštite transakcija i smanjivanja troškova - sastavljena je od timova ili organozacija međusobno povezanih putem informacijski veza i na nehijerarhijskim osnovama, a svaki tim ima uspostavljene komunikacijske kanale sa svim ostalim timovima - članovi mreže istodobno su i dio organizacijske strukture svoje matične organizacije i dio mreže - mreže su prilagodljive, mogubiti i velike i male, s većom ili manjom kohezijom između svojih članova - unutar mreže odnosi su regulirani i stabilni, a usklađivanje zajedničkog djelovanja, koje vrši jedan član mreže, ne zasniva se na hijerarhijskom zapovijedanju

30

6) ORGANIZACIJA KOJA UČI - brzo identificira, obrađuje i primjenjuje lekcije naučene na temelju interakcije s okolinom - razvoj inovativnih rješenja - prepreke: duboko ukorijenjeni stavovi, pridavanje prevelike pozornosti tradicionalnim funkcijama usmjerenim na „gašenje požara“, fokusiranje na sustave i procedure uz zanemarivanje ostaloga, nevoljnost ulaganja u programe izobrazbe te pretjerano upravljanje odozgo prema dolje bez davanja ovlasti niže rangiranim zaposlenicima

UPRAVNA KULTURA 1) LEGALISTIČKA

- kultura u kojoj su raširene pravne vrijednosti, a orijentacija službenika je profesionalno-proaktivna - položaj uprave obilježen je odvojenošću od zakonodavca, demokratski izabranog predstavničkog tijela, instrumentalnošću i podređenošću, ali ne osobnom nego prema općim normama - upravni službenici nastoje aktivno realizirati svoju ulogu - načelo zakonitosti

2) BIROKRATSKA

- orijentacija službenika uredsko-reaktivna, a vrijednosti pravne - na prvo mjesto se stavlja interes vlastite karijere, a etički standardi se zanemaruju ili krše

3) PARTICIPATIVNA

- službenici jasno orijentirani na aktivno unapređivanje, podupiranje i poštovanje demokratskih političkih vrijednosti odnosno posvećeni njihovoj realizaciji kroz svakodnevno funkcioniranje javne uprave - usmjerenost na društvenu okolinu javne uprave i odazivnost na potrebe građana - građanima kao korisnicima usluga javne uprave želi se učiniti shvatljivijom, žele se uvažiti njihovi interesi, osigurati im pristup te ih potaknuti na aktivno sudjelovanje u upravnim procesima

4) AUTORITATIVNA

- primarna važnost izvršno-upravnih i političkih tijela i dužnosnika - umjesto da sami preuzmu inicijativu vodeći se interesima javnosti i građana, službenici poslušno reagiraju na zahtjeve i zapovjedi koje dolaze iz rukovodnih tijela i političkih dužnosnika izvan uprave, a kroz nju se spuštaju kroz hijerarhiju rukovodnih pozicija - korupcija

5) PODUZETNIČKA

- kombinacija ekonomskih vrijednosti i profesionalno-proaktivne orijentacije službenika - aktivan pristup djelovanju organizacije

31

6) UPRAVLJAČKA - ekonomske vrijednosti, ali težište nije na poduzetnom radu nego na upravljanju radom i djelovanjem drugih - motiviranje službenika nagradama i kaznama, mjerenje uspjeha i neuspjeha kvantitativnim pokazateljima, angažiranje „menadžera“ općeg tipa

Okolina upravnih organizacija svi elementi koji se nalaze izvan organizacije i na nju mogu utjecati a) UPRAVNI SUSTAV

- suvremena uprava se diferencira i decentralizira te poprima oblik javnog sektora - težište se s pojedine organizacije premješta na javne programe koji se mogu provesti samo suradnjom pojedinih upravnih organizacija, a često i drugih subjekata izvan upravnog sustava – nastaju međuorganizacijske mreže

b) POLITIČKI SUSTAV

- s jedne strane usmjeren na provedbu određenih javnih politika i programa, s druge se želi održati na vlasti - javna uprava ima sve veću ulogu i u pripremanju javnih politika i programa, uz njihovu provedbu

c) GRAĐANI

- problem odazivnosti (responsivnosti) - uprava treba biti otvorena za povratnu informaciju od javnosti o svom radu, odnosno o namjeravanim odlukama - dvosmjeran odnos

JAVNI MENADŽMENT Javni i privatni sektor a) POLOŽAJ POJEDINCA javni sektor: prema upravi se pojedinac nalazi u različitim ulogama koje su se razvijale paralelno s razvojem suvremene javne uprave - dominantna je uloga pojedinca kao građanina koji je aktivan, uključen, zainteresiran za javne politike i njihove ishode - on je izvor i kontrolor vlasti - sudjeluje u demokratskim procesima poput izbora, građanskih inicijativa, javnim raspravama i dr. te nastoji utjecati na sadržaj javnih politika privatni sektor: dominantna ekonomska uloga pojedinca (homo oeconomicus) - njegovo je djelovanje motivirano zadovoljavanjem ekonomskih interesa i spram organizacija privatnog sektora on se prvenstveno pojavljuje kao konzument, kupac, klijent odnosno potrošač roba i usluga - mehanizam tržišta

32

b) VRIJEDNOSTI javni sektor: mješavina temeljnih vrijednosti i njihovo balansiranje ovisno o društvenom kontekstu i konkretnom području javne uprave - prevladava briga za javni interes, tj. racionalna percepcija onog što bi trebalo biti dobro za društvo kao cjelinu, a ne samo za određenu užu društvenu skupinu - mirenje različitih, često suprotstavljenih vrijednosti privatni sektor: dominantne ekonomske vrijednosti te zadovoljavanje i promicanje privatnog interesa, vlasnika kompanije i klijenata c) IZVOR LEGITIMITETA javni sektor: aktivnosti izravno ili neizravno vezane uz demokratske političke procese poput izbora i drugih mehanizama predstavničke i direktne demokracije - organizacije javnog sektora kreiraju javnu vrijednost - kroz demokratsku političku utakmicu stvaraju se prioriteti djelovanja koji se kroz djelovanje organizacija javnog sektora pretvaraju u djelatnosti kojima građani pripisuju javnu vrijednost privatni sektor: legitimitet institucija temelji se na postojanju tržišnog mehanizma kao glavnog arbitra vrijednosti i opravdanosti određene djelatnosti - privatna vrijednost kreira se neposredno na tržištu u odnosu kupca i proizvođača kroz mehanizam razmjene - vrijednost privatnog vlasništva i ostvarivanje privatnog interesa dovodi do stvaranja privatne vrijednosti d) OKOLINA I CILJEVI javni sektor: nejasno - organiziranje i djelovanje javnog sektora usko su povezani s političkim sustavom koji determinira razvoj njegovih institucija - ciljevi nerijetko zamagljeni, nejasni, a istodobno osoblje na rukovodećim položajima nema jasnu sliku u kojem bi smjeru trebalo razvijati organizaciju kojom upravlja - složenost okoline proizlazi iz mješavine vrijednosti kojima se treba rukovoditi javna organizacija te iz mnoštva subjekata s kojima te organizacije imaju neposredni kontakt privatni sektor: ciljevi su prilično jasni i mjerljivi (profit), a mehanizmi nagrađivanja i kazni mnogo su više vezani uz rezultat nego u javnom sektoru e) STATUS I AUTONOMIJA RUKOVODEĆIH ZAPOSLENIKA javni sektor: nekoliko kategorija zaposlenika koji su u različitom formalnopravnom statusu - na vodećim pozicijama su politički imenovani funkcionari (dužnosnici) koji na položaj dolaze zahvaljujući političkom procesu, a ne svome prethodnom upravljačkom iskustvu i stručnim kompetencijama - vremenski raspon njihova djelovanja ograničen i vezan uz izborni proces privatni sektor: vodeće osoblje ima jasno postavljene i mjerljive ciljeve, znatniji materijalni stimulans, a položaj u organizaciji ovisi o ostvarivanju unaprijed postavljenih ciljeva - odgovornost je jasno usmjerena prema ograničenom krugu ljudi koji su

33

uglavnom interesno vezani uz kompaniju (vlasnici dionica) - veća menadžerska sloboda i mogućnost da položaj u organizaciji zadrže dulje vrijeme f) MEHANIZAM FINANCIRANJA javni sektor: organizacije se najvećim dijelom financiraju kroz javne proračune, a glavni instrument financiranja su porezi i druga davanja koja se koriste za financiranje javnih potreba i organizacija putem kojih se te potrebe zadovoljavaju privatni sektor: financiranje se oslanja na tržišna načela i zakon ponude i potražnje JAVNI SEKTOR usmjeren je zadovoljavanju javnih potreba i realizaciji temeljnih društvenih interesa, pa mu zato ponekad nedostaje učinkovitosti, efikasnosti i ekonomičnosti PRIVATNI SEKTOR naglašva navedene i druge ekonomske vrijednosti, ali mu nedostaje demokratičnosti, socijalne osjetljivosti i usmjerenosti na opći odnosno javni interes JAVNI MENADŽMENT takav tip javnog upravljanja koji stručno-tehničke menadžerske spoznaje, menadžersku slobodu u odlučivanju te poduzetnički rizik i menadžerske tehnike pretpostavlja striktnom poštovanju pravnih pravila javnog prava - izraz je nastojanja da se vrijednosti i tehnike privatnog upravljanja (menadžmenta) primjene u javnom sektoru L. Gulick, „Radovi o upravnoj znanosti“, 1937. POSDCORB P – planning O – organizing S – staffing D – directing CO – coordinating R – reporting B – budgeting

34

G. Allison, 1980. 8 općih menadžerskih funkcija koje se mogu sistematizirati u tri skupine: 1) utvrđivanje ciljeva i prioriteta organizacije 2) razrada operativnih planova za njihovu realizaciju

DJELATNOSTI KOJE SE ODNOSE NA UTVRĐIVANJE STRATEGIJE ORGANIZACIJE

3) organiziranje i popunjavanje osobljem 4) usmjeravanje i upravljanje ljudskim potencijalima 5) kontroliranje provedbe UNUTARNJI ODNOSI U ORGANIZACIJI 6) komunikacija s drugim organizacijskim jedinicama unutar iste org 7) odnosi s drugim samostalnim organizacijama 8) odnosi s medijima i javnosti VANJSKI ODNOSI ORGANIZACIJE Pusić - model upravljačkog siklusa organiziranje briga o osoblju i materijalnim sredstvima + planiranje, vođenje, komunikacija, postupak (standardizacija), nadzor 1) PLANIRANJE proces svjesnog predviđanja, odabiranja i razrade ciljeva i metoda rada, kao i prethodnog utvrđivanja kriterija za nadzor i ocjenjivanje - planiranje programa (strateško planiranje) što će se raditi? - planiranje tijeka rada (taktičko planiranje) kako će se raditi? Strateško planiranje obuhvaća: a) određivanje općih ciljeva b) njihovu razradu u konkretne ciljeve c) određivanje prioriteta djelovanja d) analizu postojećeg stanja e) određivanje sredstava potrebnih za ispunjenje ciljeva f) postavljanje mjerila za nadzor rezultata

35

Taktičko planiranje obuhvaća: a) prikupljanje relevantnih podataka i informacija b) analizu radnih operacija potrebnih za provedbu strateškog plana c) raspored rada na radna mjesta d) utvrđivanje redoslijeda radnih operacija 2) VOĐENJE I ODLUČIVANJE pokretanje, usmjeravanje i povezivanje djelatnosti više pojedinaca ili organizacijskih jedinica u ostvarivanju organizacijskih ciljeva funkcija vodstva obuhvaća snošenje konačne stručne i političke odgovornosti za rezultat rada cjelokupne upravne organizacije, ovlast i sposobnost odlučivanja o bitnim aspektima djelovanja organizacije te ovlast davanja obvezujućih uputa za rad hijerarhijski podređenim članovima organizacije (zapovijedanje) Modeli političkog odlučivanja: a) RACIONALNI MODEL - temelji se na racionalnosti ljudske osobe i polazi od pretpostavke da su poznati i jasni ciljevi koji se u organizaciji žele postići, da postoje razrađene mogućnosti kako ostvariti ciljeve te da su posljedice svake od predviđenih mogućnosti djelovanja poznate - kritika b) MODEL POSTUPNOG (INKREMENTALISTIČKOG) POLITIČKOG ODLUČIVANJA - počiva na donošenju sporednih i minornih odluka te postupnom sazrijevanju javnih politika - manje i postupne prilagodbe novonastalim okolnostima koje počivaju na kompromisu i prilagođavanju (evolucija umjesto revolucije) c) POLITIČKO ODLUČIVANJE UTEMELJENO NA VRIJEDNOSTIMA - ističe vrijednosti i ideologiju u procesu odlučivanja - odluke se donose na temelju percepcije, osjećaja, a interesne norme determiniraju procesom odlučivanja - problemi u provedbi javnih politika i njihovom prihvaćanju od onih koji ne pripadaju istom svjetonazorskom obrascu d) UPRAVNI MODEL ODLUČIVANJA - ističe procese unutar samih upravnih organizacija i pokazuje da na političko odlučivanje više utječe ono što se događa u organizaciji nego u njenoj okolini, posebno u političkoj okolini - presudni utjecaj na odluke ima organizacijska kultura i način rada u organizaciji, a to ponekad dovodi do zanemarivanja političkog vodstva i događaja u okolini organizaciji

36

3) KOMUNICIRANJE komunikacije u upravi predstavljaju ukupnost sredstava i metoda za prenošenje informacija s obzirom na odnose unutar organizacije, jednako kao i s obzirom na odnose s okolinom organizacije cilj koji se time nastoji postići je utjecaj na ponašanje ljudi u organizaciji, kao i onih s kojima organizacija dolazi u svakodnevni kontakt Bitni elementi komunikacijskog sustava: a) davatelj informacija b) primatelj informacija c) sadržaj informacije d) sredstva komuniciranja e) tijek komunikacije između davatelja i primatelja Pred svaki komunikacijski sustav u upravi postavljaju se specifični zahtjevi: a) odabir (selekcija) onih informacija koje su bitne za organizaciju b) točnost i pouzdanost informacija c) stvaranje zalihe iskoristivih informacija koje će se moći koristiti u budućem djelovanju organizacije Mjerila kvalitete komunikacijskog sustava: a) stupanj selektivnosti komunikacijskog sustava b) otpornost komunikacijskog sustava prema iskrivljavanju informacija te brzina i točnost njihova ispravljanja c) utjecaj informacija na ponašanje primatelja d) ekonomičnost sredstava i tijeka komuniciranja 4) STANDARDIZACIJA POSTUPANJA podrazumijeva uspostavu odgovarajućeg postupka kojim će se utvrditi jednaki i repetitivni elementi pojedinih radnih operacija postupak u upravi (standardizacija) takav je način rada kod kojeg je formalno propisano ili rutinom uobičajeno da se pojedine radne opercaije ili njihovi dijelovi obavljaju na isti način u svim istovrsnim situacijama Standardizacijom se ostvaruju dvije skupine poželjnih rezultata: a) povećanje ekonomičnosti djelovanja, racionalizacija korištenja raspoloživim materijalnim i ljudskim resursima, olakšana specijalizacija osoblja, olakšanje i pojednostavljenje sveukupnog nadzora nad pojedinim aktivnostima uprave ( tehnička dimenzija ) b) štite se temeljne društvene vrijednosti i interesi poput jednakog postupanja s jednakima, osiguravanja nepristranosti u radu uprave, smanjenje objekrivnosti službenika ( zaštitna funkcija ) Pokazatelji kvalitete postupka: a) koliko su pravila postupka međusobno koherentna, logično povezana, razumljiva i jednostavna i pridonose li ostvarivanju ciljeva koji se postupkom nastoje postići b) stvarni rezultati c) elastičnost postupka

37

5) NADZOR usporedba stvarnog rezultata s onim što se očekivalo/planiralo postići ostvarivanje utjecaja na kontrolirane procese, a ne samo njihovu usporedbu s planiranim rezultatima Kada je nadzor u upravi kvalitetan: a) ako je PRAVODOBAN b) ako je EKONOMIČAN c) ako ima ADEKVATNI OBUHVAT d) ako je URAVNOTEŽEN NAGLASCI SUVREMENOG JAVNOG MENADŽEMNTA 1) UPRAVLJANJE PUTEM PROPISA - donošenje propisa glavni instrument javnog upravljanja - legalistički model javnog menadžmenta - smatra se da se određeni javni problem rješava donošenjem adekvatnog propisa ili njegovim izmjenama i dopunama - propisi su relativno dobri, ali se ozbiljni problemi javljaju u njihovoj provedbi - bolja regulacija skup inicijativa za poboljšanje kvalitete sadržaja i načina donošenja propisa - OECD, EU - tri faze kroz koje prolazi regulacijska reforma od kraja 1980-ih do danas: 1) naglasak na kvantiteti propisa odnosno njihovom smanjenju (deregulacija) 2) poboljšanje kvalitete samih propisa i procesa njihova donošenja 3) regulacijski menadžment – sustavno i dugoročno poboljšavanje rada institucija uključenih u proces regulacije - koncept kvalitetnije regulacije obuhvaća: 1) uključivanje zainteresiranih aktera kroz javne konzultacije 2) procjenu učinaka regulacije 3) upravno pojednostavljenje (SIMPLIFIKACIJA) nastojanje da se djelovanje javne uprave što je moguće više pojednostavi, kako u pogledu jasnoće i razumljivosti propisa tako i s obzirom na procedure u upravi, sve s ciljem privlačenja investicija, olakšavanja poslovanja i poticanja konkurentnosti gospodarstva zakonodavna „giljotina“ – stavljanje izvan snage zakona i podzakonskih akata ua koje se procijeni da su nepotrebni teret gospodarstvu 2) UPRAVLJANJE PUTEM CILJEVA I REZULTATA - menadžerski pristup koji je orijentiran na ishod upravne djelatnosti više nego na proces kojim se do toga dolazi

38

- upravljanje putem ciljeva polazi od postavljanja ciljeva koje organizacija treba ostvariti i naglašava buduće stanje (kakvo bi trebalo biti) do kojeg treba doći kroz upravni ciklus i primjenu određene javne politike - upravljanje putem rezultata naglašava stvarno postignute (ostvarene) rezultate upravne aktivnosti i uz njih nastoji vezati mehanizam proračunskog financiranja te nagrade i kazne za službenike i organizacije ovisno o rezultatima njihova djelovanja - funkcionalni pregled nastoje se povezati poslovi organizacije s njezinim strateškim zadacima (ciljevima) da bi se tome prilagodio proračun organizacije i njezino unutarnje ustrojstvo 3) UPRAVLJANJE S NAGLASKOM NA KVALITETU I KORISNIKE - nastoji se poboljšati pojedine segmente upravne djelatnosti odnosno cjelokupnog javnog sektora naglašavanjem njegove kvalitete CJELOVITO UPRAVLJANJE KVALITETOM (TOTAL QUALITY MANAGEMENT, TQM) - temeljne ideje TQM odražavaju shvaćanje prema kojem je za uspješno poslovanje najvažnija kvaliteta određenog prozvoda, pa stoga sve djelatnosti u organizaciji trebaju biti usmjerene prema podizanju kvalitete - povećana kvaliteta - povećanje produktivnosti organizacije i profita - kontinuirani napor - primarni cilj menadžera podizanje kvalitete u svim segmentima organizacijske aktivnosti - japanska industrija 4) UPRAVLJANJE PUTEM TRŽIŠTA I NATJECANJA - uporaba tržišnog mehanizma u javnom sektoru (unutarnje, interno tržište) - koncept internog tržišta podrazumijeva uspostavu mehanizama za uvođenje tržišta i natjecanja u javni sektor reorganizacija i smanjenje javne uprave jer se umjesto obavljanja upravnih poslova na tradicionalan način raspisuju natječaji na koje se javljaju subjekti koji smatraju da posao mogu obaviti uz najpovoljniju ponudu VANJSKO UGOVARANJE OBAVLJANJA JAVNIH POSLOVA (OUTSOURCING, CONTRACTING OUT) - oblik javnog menadžmenta putem tržišta oslonjen na subjekte privatnog sektora - tijela državne uprave ugovaraju obavljanje javnih poslova sa subjektima s kojima nisu organizacijski povezana - javni sektor zadržava nadzor i konačnu odgovornost za obavljanje pojedinog posla, dok je izvršavanje na temelju ugovora povjereno najkvalitetnijem i najpovoljnijem ponuđaču obavljanja određene usluge - povećanje učinkovitosti i smanjenje troškova obavljanja javnih poslova

39

Negativne posljedice: a) gubitak povjerenja javnosti u tijela javne uprave i javnu vlast b) prekomjeran i očigledan utjecaj privatnih interesa u procesima političkog odlučivanja c) gubitak potrebne stručnosti i pad kvalitete obavljanja posla zbog nepoznavanja praktičnih problema u procesu provedbe politike d) zamagljivanje linija odgovornosti za propuste i pogrešle koji nastanu u obavljanju poslova e) prelijevanje javnih sredstava privatnim subjektima f) podmićivanje i korupcija g) smanjenje prava zaposlenika zbog smanjenja broja javnih organizacija i prelaska zaposlenika u rad u privatne subjekte JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO (JPP) - dugoročni ugovorni odnos između subjekata javnog i privatnog sektora kojim se realizira određeni projekt od javnog interesa - nastaje radi neposrednog obavljanja nekog javnog posla 5) UPRAVLJANJE S NAGLASKOM NA IZVEDBU (USPJEŠNOST) - jedna od pretpostavki unapređenja efikasnosti i kvalitetnog upravljanja izvedbom je DEFINIRANJE JAVNIH USLUGA koje upravne organizacije osiguravaju zajednici, građanima i poduzetnicima - definiranje javnih usluga znači utvrditi listu tih usluga te njihove različite dimenzije, kao što su pravodobnost, transparentnost, troškovi, stupnjevi kvalitete... - mjerenje uspješnosti jedna od komponenti upravljanja izvedbom; znači utvrđivanje uspješnosti organizacije u „proizvodnji“ javnih usluga - u utvrđivanju uspješnosti upravnih organizacija razlikuju se neposredno mjerljivi izlazni rezultati (output), ishodi djelovanja različitih upravnih organizacija koji se pokazuju u duljoj vremenskoj perspektivi (outcomes) te dublji utjecaji i učinci rezultata djelovanja upravnih organizacija u društvenoj okolini na dulji rok (impacts) - javna uprava se transformira i oblikuje organizacijsku kulturu koja poprima obilježja KULTURE IZVOĐENJA to je kultura koja stimulira usvajanje zajedničke vizije upravne organizacije, važnost timskog rada, ali i natjecanja u organizaciji i između organizacija te naglašavanje kvalitete ishoda koji se isporučuju javnosti, njihove brzine i točnosti - potpora ovom pristupu je razvoj tehnologije i omogućavanje prikupljanja, pohrane, statističke analize i modeliranja koji osiguravaju uvjete za iskorištavanje podataka radi poboljšanja djelovanja upravne organizacije

40

IV. UPRAVLJANJE LJUDSKIM POTENCIJALIMA U JAVNOJ UPRAVI

Ljudi u upravi: zaposleni: 1) PROFESIONALNI JAVNI SLUŽBENICI -trajno i glavno zanimanje za koje su se obrazovali i za koje primaju plaću a) DRŽAVNI SLUŽBENICI (središnja državna uprava) b) SLUŽBENICI U JEDINICAMA LOKALNE I PODRUČNE (REGIONALNE) SAMOUPRAVE c) SLUŽBENICI U JAVNIM SLUŽBAMA 2) POLITIČKI DUŽNOSNICI - biraju se ili imenuju na određene funkcije u vrhu upravnih organizacija prema političkom kriteriju, a položaj im je vremenski ograničen trajanjem njihova političkog mandata - neposredno ili posredno izvode legitimitet svojeg položaja iz povjerenja građana dobivenog na demokratskim izborima + POLITIČKI SAVJETNICI – pomožnici ministra koji ga savjetuju uglavnom u političkim pitanjima, na temelju povjerenja i osobne lojalnosti ministru imenuje ih ministar prema političkom kriteriju nisu dio hijerarhije ministarstva 3) OSOBE KOJE RADE NA MANUALNIM I POMOĆNO-TEHNIČKIM POSLOVIMA 4) VANJSKI SURADNICI I PRIVREMENO ZAPOSLENE OSOBE - uglavnom je riječ o članovima određenih odlučujućih ili savjetodavnih tijela, odbora ili komisija koji zbog svoje stručnosti, neprofesionalnog karaktera posla, ili potrebe predstavljanja interesne skupine građana, odnosno određenih interesa trećeg sektora, sudjeluju u odlučivanju o pojedinim pitanjima iz nadležnosti te organizacije Karakteristična obilježja prema kojima se mogu prepoznati javni službenici: a) profesionalizam b) stručnost c) stalnost službe d) potpadanje pod režim javnog prava

41

SLUŽBENICI KROZ POVIJEST - preddržavna tradicionalna društva – pojedinci (poglavice, starješine) ili skupine ljudi (vijeća staraca) čiji je zadatak upravljanje zajednicom i njezina integracija RUDIMENTARNI SLUŽBENICI - karakteristična pojava za rudimentarnu upravu – kumulacija funkcija, tj. nepostojanje čvrsto određenih zadaća uprave u današnjem smislu - prema najstarijem shvaćanju, upravna služba poistovjećivala se s obnašanjem POLITIČKE VLASTI, a javni službenik smatrao se osobnim nositeljem dijela državnog monopola prinude ili nositeljem ovlasti koje posredno proizlaze iz tog monopola rimske MAGISTRATURE - institucija magistrature pojavljuje se u vrijeme pretvaranja rimske države u republiku – umjesto kralja na čelu države dva konzula - tijekom vremena, zbog povećanja državnih funkcija, osnivaju se i druge magistrature - magistrati su imali vodeće uloge u upravnom aparatu koje su spajale političke i upravne komponente, a bitna im je oznaka bila vlast, imperium ili potestas - magistrature sus e popunjavale na određeno vrijeme, izborom kao političkim aktom, uz opću političku odgovornost - upravne poslove magistrati su obavljali po vlastitoj ocjeni, najčešće i na vlastiti račun - nisu bili državni službenici niti su se nalazili u kakvom odnosu spram države - bivše socijalističke zemlje – do kraja 1970-ih – postavljanja na gotovo sve funkcije su bila utvrđena pomoću nomenklature izrađene od centralne partije NOMENKLATURA – popis visokih upravnih položaja na koje su mogli biti postavljeni samo od politike probrani ljudi, koji su, bez iznimke, bili višegodišnji članovi Komunističke partije - shvaćanje o upravnoj službi kao POVLASTICI/BENEFICIJU osobi koja obavlja javnu službu ona donosi određene koristi, ponajprije materijalne, te povoljniji status od ostalih članova zajednice - ZAKUPLJIVANJE ILI KUPOVANJE SLUŽBI odraz primitivnog shvaćanja o „uhljebljenju“ u javnoj službi, koje je u kasnijim povijesnim razdobljima evoluiralo u razne oblike političke, osobne protekcije, patronaže, nepotizma, korupcije - najpoznatiji primjer – američki sustav prijena (spoil system) – predsjednik Andrew Jackson - u većini suvremenih upravnih sustava prevladalo je shvaćanje o upravnoj službi kao DRUŠTVENOJ ili JAVNOJ FUNKCIJI koja je korisna i potrebma zajednici - profesionalizacija – pridonijela stvaranju novih vrijednosti kao što su efikanost i efektivnost te pojava merit sustava - javni službenici postaju odgovorni građanima za posao koji obavljaju, u kojem kontekstu posebnu važnost dobiva pitanje profesionalnih standarda i etičnosti obavljanja javne službe

42

PROFESIONALIZACIJA I MERIT SUSTAV MERIT SUSTAV – znači primjenu niza objektivnih metoda pri odabiru, zapošljavanju i postavljanju kandidata na radna mjesta i položaje u javnoj upravi prema kriteriju stručnosti i sposobnosti te kao kriterij za nagrađivanje i napredovanje u službi najvrsnijih službenika tijekom njihove karijere - iznimke od merit sustava: slučajevi izabranih službenika, političkih savjetnika kao i politički (imenovani) položaji Etika javnih službenika - moral – oblik društvene svijesti, skup nepisanih pravila, navika i običaja prihvaćenih u nekom društvu - socijalna kategorija - etika – filozofska disciplina Pusić: etika avnih službenika – skup internaliziranih društvenih pravila koja je službenik tijekom vremena usvojio kao vlastite vrijednosti te osobni kriterij ponašanja s obzirom na svoju ulogu javnog službenika; ta načela pojedinac ne doživljava kao nametnuta, vanjska, heteronomna pravila, već kao autonomna mjerila vrijednosti koje sam postavlja - korupcija – svaki oblik zloupotrebe javnih ovlasti za privatnu korist - odstupanje od načela jednakog postupanja prema jednakima, bez obzira na motiv a) upravna korupcija b) „državni plijen“ UN, 1996. „Međunarodni kodeks ponašanja za javne službenike“ (sastavni dio Rezolucija protiv korupcije) VE, 2000. „Kodeks ponašanja javnih službenika“ OECD sredinom 1990-ih utvrdio postojanje 8 ključnih etičkih mjera koje čine okvir „etičke infrastrukture“ u pojedinoj zemlji: 1) politička predanost poštenju 2) efektivan zakonodavni okvir 3) učinkovit mehanizam odgovornosti 4) izvedivi kodeksi ponašanja 5) profesionalna socijalizacija osoblja 6) podržavajući uvjeti javne službe 7) tijelo za koordinaciju etike 8) aktivno društvo SLUŽBENIČKO PRAVO – disciplina javnog prava - njime se reguliraju pitanja odabira upravnog osoblja, zapošljavanja u javnoj službi, klasifikacije poslova i radnih mjesta, plaća, nagrađivanja, napredovanja, ocjenjivanja, disciplinskih mjera, kao i drugih prava, obveza i odgovornosti javnih službenika te načina prestanka službe u javnoj upravi javni službenici postavljaju se u službu upravnim aktom, kao autoritativnim aktom javnog prava

43

SLUŽBENIČKI SUSTAV 1. KLASIFIKACIJSKI SUSTAV ljestvica s određenim brojem klasifikacijskih razreda (klasa) koji su stupnjevani prema unaprijed utvrđenim kriterijima i nižu se od najnižeg do najvišeg ili obrnuto; broj klasa može varirati (minimalno 3) i ovisi o tipu klasifikacijskog sustava, ali često nije manji od 5 ni veći od 15; kriteriji klasifikacije su različiti, a uobičajeno se vežu uz stupanj obrazovanja službenika ili za vrstu i složenost poslova radnih mjesta u upravi A) KLASIFIKACIJA SLUŽBENIKA (KARIJERNI SUSTAV) - pojedinom su klasom obuhvaćeni svi službenici s istim osobnim svojstvima (stupanj obrazovanja, duljina radnog iskustva) - najjednostavnija ljestvica sadrži tri klase (magistar, bacc., srednja stručna sprema) - u službu se ulazi prema kriteriju znanja kandidata - službenici se u pravilu zapošljavaju u javnu upravu na početku svoje karijere te se očekuje da će tamor aditi cijeli svoj radni vijek tijekom kojeg će napredovati na odgovornije poslove i u viša osobna zvanja - zatvorenost, cjeloživotni razvoj karijere te ograničena mogućnost ulaska u službu na polovini karijere - pravednost i objektivnost kroz ulazne ispite i diplome - nestimulativno – nije usmjereno na individualno izvršenje i odgovornost, može pridonijeti stvaranju „socijalnih“ razlika među službenicima razvrstanim po osobnim kriterijima - ipak, mnogo jednostavniji i jeftiniji u pripremi i primjeni te pruža znatno veću sigurnost službenicima čak i ako ih se premjesti na drugo, pa i niže radno mjesto – oni u takvoj situaciji zadržavaju svoje osobno znanje ili rang u koji su klasificirani B) KLASIFIKACIJA RADNIH MJESTA - pojedine klase utvrđuju se prema kriteriju radnih mjesta s jednakim ili sličnim poslovima, radnim dužnostima i drugim obilježjima - klasifikacijski razredi gradacijski se utvrđuju prema stupnju složenosti i zahtjevnosti poslova, od najjednostavnijih do najsloženijih, uzimajući u obzir razne kriterije - nije odlučan kriterij formalnog stupnja obrazovanja službenika, već je naglasak na postavljanju najprikladnije osobe na određeno radno mjesto koje se treba popuniti, bilo putem vanjskog natječaja, bilo internim napredovanjem odnosno kretanjem unutar službe - sustav je otvoreniji i pristupačniji širem krugu kandidata, a ulazak u javnu službu na sredini karijere u njemu je relativno uobičajen - stvaranje više zajedničkih vrijednosti među sobljem na različitim hijerarhijskim razinama i s različitim statusom - nedostatak općih vrijednosti za ulaz u jezgru javne službe - pristupačniji mnogo širem krugu kandidata i omogućuje pravednost putem otvorenog natječajnog postupka za sva radna mjesta, pod uvjetom da se postupak vodi prema merit načelima i da je transparentan - motivacija službenika na kvalitetniji rad – omogućuju nagrašivanje i napredovanje u službi s obzirom na individualno izvršenej radnih zadataka i rezultate

44

C) SUSTAV ODJELA - ministarstva i druge upravne organizacije 2. PLATNI SUSTAV u suvremeno doba, plaće javnih službenika u pravilu se utvrđuju službeničkim zakonodavstvom i kolektivnim pregovaranjem između sindikata i političke vlasti, a njihov iznos ovisi o godišnjem proračunu pojedine zemlje ili lokalne jedinice kojim je ujedno postavljena i maksimalna granica za rast plaća - plaća predstavlja temelj službenikove materijalne egzistencije - u zemljama koje imaju naglašene elemente sustava KLASIFIKACIJE SLUŽBENIKA, plaća se u pravilu određuje prema stupnju obrazovanja službenika i godinama koje je proveo u službi - promicanje u više platne razred je automatsko i vezano je za objektivne kriterije ili je povezano s napredovanjem na viša radna mjesta odnosno viša zvanja, a manje se temelji na individualnom radnom izvršenju i rezultatima rada - zemlje koje imaju naglašena obilježja klasifikacije RADNIH MJESTA reguliranje plaće je djelomice ili jako decentralizirano - stupnjevanje radnog mjesta ne treba se poklapati sa stupnjevanjem plaće koju će službenik dobiti - plaća je naglašeno individualizirana, a prije svega ovisi o tome kako se procjenjuje vrijednost pojedinog radnog mjesta s obzirom na druga radna mjesta unutar organizacije - presudan kriterij radnog izvršenja i učinka – službenici koji obavljaju isti posao mogu dobiti različite iznose plaća ovisno o rezultatima rada ili radnoj ocjeni - utvrđuje se fiksni dio plaće, dok su ostali elementi varijabilni i iskazuju se u obliku bonusa - SUSATVE ODJELA karakterizira djelomična delegacija uređenja plaća, kao u sustavima radnih mjesta, ali i slaba individualizacija nalik karijernim sustavima - u novije vrijeme mnoge zemlje uvode modele plaća koje se temelje na radu, odnosno izvršenju, UČINKU (PERFORMANCE-RELATED PAY, PRP) - u mnogim slučajevima PRP uveden samo za vodeće osoblje ili vrijedi na razini pojedinih ministarstava odnosno agencija - modeli PRP-a variraju ovisno o stupnju centralizacije ili delgacije u upravljanju financijskim sredstvima i ljudskim potencijalima te o prirodi službeničkoh i platnog sustava - usmjeravanje na novčane poticaje za dobro obavljeni posao obično je jače u sustavima radnih mjesta nego u karijernim sustavima 3. SUSTAV NAPREDOVANJA kretanje službenika tijekom karijere, na platnoj ljestvici, u klasi ili zvanju, na bolje radno mjesto odnosno na viši hijerarhijski položaj razlikuju se automatski i otvoreni sustav – oba počivaju na merit načelima i jačanju profesionalizma u upravi (svaki na svoj način)

45

A) AUTOMATSKI SUSTAV - službenik napreduje prema objektivnim kriterijima (stjecanje višeg stupnja obrazovanja, polaganje stručnog ispita, navršavanje godina radnog iskustva) - napredovanje se veže uz klasu koja je dodijeljena službeniku, a ne za samo radno mjesto - u pravilu se napreduje najprije u platnom razredu, a zatim u zvanju - kad napreduju u više zvanje ili klasu, službenici ostvaruju viši status i plaću, pri čemu nerijetko nastavljaju obavljati isti krug poslova - ako tijekom službe postignu viši stupanj obrazovanja, automatski se svrstavaju u viši rang platne i klasifikacijske ljestvice sukladno novom obrazovnom supnju - favorizira se interno napredovanje i razvoj karijere - vrlo ograničene mogućnosti za ulaz u službu tijekom karijere kandidatima bez radnog iskustva u upravi B) OTVORENI SUSTAV - napreduje se prema kriteriju sposobni za određeni posao, kvaliteti radnog izvršenja i postignutim rezultatima u službi radna ocjena – odlučujući faktor materijalnog nagrađivanja ili promicanja u plaći, te kriterij pri odabiru kandidata za viša radna mjesta - ocjenjivati može viši nadređeni službenik ili čelnik organizacije, ali to mogu i posebna tijela ili čak sami službenici međusobno, ponekad i građani - kandidati iz same organizacije, iz drugih organizacija ili izvan javne uprave zajedno se natječu za slobodna radna mjesta na srednjim i višim razinama upravnog sustava - napredovanje se tipično veže za radno mjesto, a ne za klasu kojoj pojedinac pripada, tako da se napreduje na složenije radno mjesto ili ono koje je više u organizacijskoj strukturi Posebna prava, obveze i odgovornosti javnih službenika - pravo na redovitu plaću - temeljne dužnosti poštovanje zakona i služenje u javnom interesu - obveza zakonitog, profesionalnog te nepristranog obavljanja službe - dužne su pružati sve potrebne informacije građanima, osim ako je riječ o zakonom utvrđenoj tajni - trebaju savjesno upravljati državnom imovinom te učinkovito i pravodobno obavljati poslove - ne smiju zlouporabiti dane im ovlasti - ne smiju se neko vrijeme nakon prestanka državne službe zapošljavati u privatnim tvrtkama čije su poslovanje regulirali i nadzirali - povrijede li dužnosti, službenici disciplinski odgovaraju pred upravnim ili redovnim sudovima odnosno pred posebnim sudovima (službenički sudovi u Hrvatskoj) ili drugim neovisnim i stručnim tijelima posebno ustrojenima samo za tu svrhu - kazne se kreću od opomena i novčanih kazni do premještaja na niža ili manje složena radna mjesta i otkaza, s privremenom ili trajnom zabranom rada u javnoj službi

46

Prilagodba službeničkog sustava europskim standardima - SIGMA - polazi od temeljne dužnosti svake države da u ostvarenju javnog interesa i obveze pružanja javnih usluga osigura učinkovito, profesionalno i nepristrano djelovanje javne uprave - državna služba treba ispunjavati sljedeće uvjete: 1. djelovanje u javnom interesu 2. depolitizacija 3. profesionalizacija uprave 4. izgradnja kvalitetnog službeničkog sustava 5. odgovornost državnih službenika 6. uređen i efikasan sustav upravljanja ljudskim potencijalima SLUŽBENIČKO ZAKONODAVSTVO U RH Zakon o državnim službenicima i drugi propisi ZODS – temeljni propis službeničkog zakonodavstva u Hrvatskoj za područje državne uprave KOLEKTIVNI UGOVOR ZA DRŽAVNE SLUŽBENIKE I NAMJEŠTENIKE – regulira dodatna prava i obveze zaposlenika u državnoj upravi - odredbe ZODS-a primjenjuju se na državne službenike u taksativno nabrojenim državnim tijelima - državnim se službenicima smatraju osobe zaposlene u tijelima državne uprave, pravosudnim tijelima, kaznenim tijelima, stručnoj službi Hrvatskog sabora, Uredu predsjednika Republike, stručnoj službi i uredima Vlade, stručnoj službi Ustavnog suda, stručnoj službi pravobranitelja za ravnopravnost spolova, Državnom uredu za reviziju i drugim tijelima koja se osnivaju za obavljanje državne službe - čl.3. ZODS „DRŽAVNI SLUŽBENICI su osobe koje u državnim tijelima kao redovito zanimanje obavljaju poslove iz djelokuga tih tijela utvrđene Ustavom, zakonom ili drugim propisima donesenim na temelju Ustava i zakokna; kao i osobe koje u državnim tijelima obavljaju informatičke poslove, opće i administrativne poslove, planske, materijalno-financijske i računovodstvene i slične poslove.“ „NAMJEŠTENICI su osobe koje u državnim tijelima rade na pomoćno-tehničkim poslovima i ostalim poslovima čije je obavljanje potrebno radi pravodobnog i kvalitetnog obavljanja poslova iz djelokruga državnih tijela.“ Radna mjesta se klasificiraju prema standardnim mjerilima za sva državna tijela: 1) POTREBNO STRUČNO ZNANJE 2) SLOŽENOST POSLOVA 3) SAMOSTALNOST U RADU 4) STUPANJ SURADNJE S DRUGIM DRŽAVNIM TIJELIMA I KOMUNIKACIJE SA STRANKAMA 5) STUPANJ ODGOVORNOSTI 6) UTJECAJ NA DONOŠENJE ODLUKA

47

Tri osnovne kategorije državnih službenika: 1) RUKOVODEĆI DRŽAVNI SLUŽBENICI 2) VIŠI DRŽAVNI SLUŽBENICI 3) NIŽI DRŽAVNI SLUŽBENICI - izmjene ZODS-a 2012. uveden novi institut radnih mjesta u kabinetu ministra, tj. INSTITUT POLITIČKIH SAVJETNIKA radna mjesta političkih savjetnika popunjava se ili državni službenicima ili osobama koje se primaju u državnu službu na određeno vrijeme, bez prethodne provedbe javnog natječaja služba vremenski ograničena – nakon prestanka mandata ministra politički savjetnici odlaze iz kabineta, osim onih koji su prije imenovanja bili državni službenici SLUŽBENIČKO ZAKONODAVSTVO U LOKALNOJ I REGIONALNOJ SAMOUPRAVI I JAVNIM SLUŽBAMA 2008. ZAKON O SLUŽBENICIMA I NAMJEŠTENICIMA U LOKALNOJ I PODRUČNOJ (REGIONALNOJ) SAMOUPRAVI – ZSLRS 2010. ZAKON O PLAĆAMA U LOKALNOJ I PODRUČNOJ (REGIONALNOJ) SAMOUPRAVI - razlika ZODS i ZSLRS ZODS uređuje samo status državnih službenika, a izostavlja namještenike, dok ZSLRS regulira i namještenike u lokalnim jedinicama INSTITUCIONALNI OKVIR ZA ETIKU I ETIČKI KODEKS DRŽAVNIH SLUŽBENIKA 2006. ETIČKI KODEKS ZA DRŽAVNE SLUŽBENIKE izmjenama i dopunama Etičkog kodeksa iz 2008. postavljen je institucionalni okvir za prijavu neetičnih ponašanja u državnoj službi te za jačanje etičkih načela glavni mehanizam za sankcioniranje neeetičnog ponašanja su povjerenici za etiku u središnjim državnim tijelima te Etičko povjerenstvo kao drugostupanjsko neovisno tijelo uspostavljena Služba za etiku i sustav vrijednosti u državnoj službi u Ministarstvu uprave sa zadatkom promovirati etička načela u upravi te pratiti provedbu Etičkog kodeksa Pojam ljudskih potencijala i upravljanja ljudskim potencijalima u javnoj upravi - ljudski potencijali u javnoj upravi: U UŽEM SMISLU – obuhvaćaju ukupnost formalnih znanja, praktičnih vještina, sposobnosti, ponašanja, socijalnih obilježja, psiholoških osobina te realiziranih i latentnih kreativnih mogućnosti javnih službenika privremeno ili trajno zaposlenih u javnim organizacijama na poslovima od javnog interesa U ŠIREM SMISLU – uključuje ne samo javne službenike nego i sve ostale ljude privremeno ili trajno zaposlene u javnoj upravi pomoćno i manualno osoblje, vanjske suradnike i savjetnike te politički imenovane osobe

48

PERSONALNA FUNKCIJA I FUNKCIJA ULJP-a

PERSONALNA FUNCKIJA FUNKCIJA ULJP-a

statična, kruta, usmjerena na formalno provođenje pravila i postupaka službeničkog zakonodavstva

dinamičan i fleksibilan, fokusiran na podizanje organizacijske sposobnosti i uspješnosti

parcijalna i relativno kratkoročnog karaktera integralan, dugoročan, sve češće strategijski orijentiran

djeluje kroz standardizirane i centralizirane forme

djeluje kroz individualizirane i u većoj/manjoj mjeri decentralizirane forme

rukovoditelji i stručnjaci za personalne poslove imaju specijalističku i odijeljenu funckiju unutar organizacije

menadžeri i stručnjaci za ljudske potencijale uključeni u djelatnost upravljanja na svim razinama izvršenja

- ULJP u javnoj upravi je niz aktivnih i dinamičnih djelatnosti kojima se na više ili manje individualizirani način uređuju statusni odnosi osoblja zaposlenog u upravnim organizacijama te odnosi između zaposlenika i tih organizacija - te se djelatnosti kreću u rasponu od povremenih, nepovezanih i ad hoc aktivnosti do cjelovitog sustava međusobno povezanih kontinuiranih aktivnosti u obliku strategijskoj ULJP-a kojima se želi postići maksimalno ostvarenje organizacijskih ciljeva odnosno javnog interesa te zadovoljenje potreba i interesa zaposlenika Strategijsko ULJP sustavno razvijanje ljudskih potencijala radi postizanja organizacijskih sposobnosti, uspješnosti i konkurentnosti - postojanje eksplicitne, dvosmjerne veze između odluka vezanih za ULJP i vanjske, natjecateljske strategije pojedine organizacije TEMELJNI MODELI ULJP 1) POLITIČKI - karakterističan za predweberijanski koncept javne uprave - suvremeno doba – u totalitarnim, autokratskim, nedemokratskim i slabo razvijenim upravnim sustavima - zastupa političke vrijednosti, a osnovni cilj mu je provođenje vlasti - politička podobnost - služba za upravljanje osobljem je centralizirana, a rukovoditelj službe je provoditelj političke volje, za što i odgovara politički - status javnih službenika nesiguran - ne postoji posebno obrazovanje za javnu službu, vlada diletantizam i neprofesionalizam, a struka nije u odnosu s poslom

49

2) ADMINISTRATIVNI/BIROKRATSKI - koncept tradicionalne, weberijanske uprave - pravne i demokratske vrijednosti (i socijalne) - cilj – jedinstveno provođenje pravnih i tehničkih normi, usmjeren na merit načela i socijalnu jednakost - personalna služba je centralizirana, a rukovoditelj službe u pravilu je dipl.iur. (zaštitnik pravnih pravila) - društvena odgovornost - status javnih službenika siguran i zaštićen pravom, zaposlenje trajno, služba doživotna karijera 3) MENADŽERSKI - doktrina novog javnog menadžmenta - temelji se na ekonomskim vrijednostima (3E) - ne postoji centralizirana služba za ULJP, već funkciju ULJP-a obavljaju menadžeri upravnih organizacija decentralizirano, svaki u sklopu svoje šire rukovodeće funkcije - menadžeri u pravilu imaju slaba znanja o ULJP i parcijalne vještine stečene kroz praksu i kratkoročne tečajeve; odgovaraju pojedinačno za rezultat, a ne za način obavljanja funkcije ULJP - status službenika nesiguran, ovisi o volji menadžera, radni odnos je fleksibilan i mobilan, zaposlenje je često privremenog karaktera – općenito se smanjuju službenička prava 4) INTEGRALNI - temelji se na demokratskim, pravnim, ekonomskim i socijalnim vrijednostima - usmjeren na postizanje organizacijskih ciljeva u skladu s pravilima kojima se štiti javni interes - ciljevi su učinkovitost, merit sustav, socijalna jednakost i odazivnost - služba za ULJP organizirana je tako da središnji odjeli za ULJP utvrđuju strategiju i politiku te koordiniraju i usmjeravaju praksu ULJP-a, koja se provodi decentralizirano u sklopu pojedinih oeganizacijskih jedinica - decentraliziranu funkciju ULJP-a u pravilu obavljaju menadžeri ili stručnjaci za ULJP formalna edukacija u obrazovnim institucijama iz različitih disciplina kao i posjedovanje praktičnih znanja o tehnikama i praksi ULJP-a - status službenika fleksibilan i mobilan, ali u okviru pravnih pravila kojima se štite prava službenika; sposobni i kvalitetni stručnjaci nastoje se poticati nagradama i napredovanjima te zadržati u službi; cijeni se formalno obrazovanje i profesionalno znanje, ali i praktične vještine i sposobnosti koje pridonose rezulatu i učinkovitosti Suvremene metode ULJP u javnoj upravi ČVRSTE („TVRDE“) METODE – sve one koje su formalno propisane i određene Ustavom, zakonom, podzakonskim propisima, kolektivnim ugovorima, općim aktima javnih tijela i drugim pisanim dokumentima koji moraju biti usklađeni sa zakonom SUPTILNIJE („MEKE“) METODE – uglavnom neformalne, teže ih je odrediti i često nisu vidljive na prvi pogled, a posljednjih desetljeća dobivaju na značaju

50

- novi javni menadžment uveo je drugačije metode i tehnike ULJP-a grube metode – smanjivanje plaća, otkazi neutralne (mekše) metode – usmjerene na kvalitetu javnih službi, razvoj osoblja itd. - uz tradicionalne metode i tehnike odabira javnog osoblja (javni natječaji, intervjui, testovi znanja ili sposobnosti) sve se češće koriste nove tehnike razvijaju se novi oblici testova kao što su testovi izvršenja i računalno prilagođeno testiranje koje ubrzava postupak; raste uloga centara za procjenjivanje vještina i sposobnosti kandidata za rad u javnoj upravi - uvode se novi oblici zapošljavanja javnih službenika te u većem ili manjem stupnju dolazi do međusobnog približavanja i izjednačavanja sustava radnih odnosa i uvjeta rada u javnom i privatnom sektoru vrijeme zapošljavanja je fleksibilnije i ograničeno (rad na ugovor, na pola radnog vremena itd.), radno vrijeme je fleksibilnije, veća je mobilnost zaposlenika, pojednostavljeni su i češći otkazi iz službe, regrutiranje je otvorenog tipa - najnepopularnija i najgrublja menadžerska metoda je smanjivanje broja javnih službenika - istovremeno sa smanjenjem broja službenika počelo je i smanjivanje njihovih plaća i uvođenje novih modela plaća koji se temelje na radnom učinku ili izvršenju (performance, PRP), a novčane nagrade (bonusi, dodaci na plaći itd.) postaju alternativni ili komplementarni poticaj uz klasično napredovanje u službi - učinkovitost sustava PRP-a u velikoj mjeri ovisi o praćenju i ocjenjivanju radnog izvršenja zaposlenika koje je sastavni dio UPRAVLJANJA UČINKOVITOŠĆU (performance management, PM) jedan od najpopularnijih instrumenata menadžerskih reformi usmjerenih na efikasnost javne uprave – uključuje: upravljanje individualnim radnim izvršenjem, upravljanje organizacijskom uspješnošću upravne aktivnosti, programa ili određene javne politike - PM kao komponenta ULJP-a usmjeren je prema pojedincima te počiva na ideji ocjenjivanja rada i pojedinaca u širem organizacijskom kontekstu putem objektivnih, kvalitativnih i kvantitativnih pokazatelja koristi se u razne svrhe: za povećanje plaće i nagrađivanje te za napredovanje, premještaje, planiranje karijere, ali i otpuštanje službenika s posla - glavne pretpostavke uspješnog PM-a: radna uspješnost menadžera i svih zaposlenika, jasno određivanje njihovih radnih zadataka, definiranje prikladnih pokazatelja uspješnosti i precizno mjerenje rezultata - postupak praćenja individualnog radnog izvršenja sastoji se od 3 faze: 1. dogovor između voditelja i izvršitelja o konkretnim radnim zadacima koje izvršitelj treba obaviti u točno određenom budućem periodu 2. kvartalni ili polugodišnji sastanak na kojem se razmatraju dotadašnje akcije, uočavaju problemi i dogovara o daljnjem radu 3. ključni sastanak tijekom kojeg se izvještava o izvršenju i pregledava stupanj u u kojem su postignuti zadani ciljevi - mnoge aktivnosti u upravi nemaju neposredne i mjerljive rezultate pa je vrlo teško pronaći prikladne pokazatelje uspješnosti - precizno mjerenje je otežano zbog loše postavljenih mjerila ili se mjere manje važni rezultati koji su lakši za mjerenje pa se službenici nerijetko ocjenjuju uz korištenje kvantitativnih i kvalitativnih pokazatelja

51

- niz problema: subjektivnost i površnost pri ocjenjivanju, nezainteresiranost i nestručnost ocjenjivača, nerazumijevanje svrhe ocjenjivanja, ocjenjivanje lojalnosti, a ne rezultata, politički pritisak na službenike putem ocjenjivanja, politizacija ocjene itd. - za razliku od strategijske komponentne ULJP-a, individualne komponente lakše je uvesti u upravne organizacije jer su u pravilu usmjerene na odnose i ponašanja zaposlenika i menadžera unutar organizacije, a ne ovise izravno o vanjskoj okolini

52

V. OBAVLJANJE POSLOVA DRŽAVNE UPRAVE

Klasifikacija poslova u teritorijalnom upravnom sustavu - u upravnim organizacijama obavljaju se dvije vrste poslova: a) poslovi kojima se neposredno ostvaruje vanjski zadatak zbog kojeg je upravna organizacija osnovana b) poslovi upravljanja KLASIFIKACIJA PO SADRŽAJU (onome što se radi) - klasični poslovi državne uprave (resori obrane, vanjskih poslova, unutarnjih poslova, pravosuđa i financija) - javne službe (gospodarske, tehničke, komunalne, informacijske i unutarnje službe) KLASIFIKACIJA PO OBLICIMA DJELATNOSTI - poslovi provedbe propisa, obavljanja upravnog nadzora... KLASIFIKACIJA PREMA INSTRUMENTIMA - poslovi regulacije ili donošenja propisa, donošenje pojedinačnih akata, neposredna primjena prinude te poduzimanje materijalnih operacija KLASIFIKACIJA PREMA METODAMA - analitički poslovi, regulacijski, izvršno-operativni i opći KLASIFIKACIJA PREMA KORISNICIMA - u čijem se interesu obavlja određeni upravni posao Grupiranje poslova označava njihovo povezivanje u skupine poslova koje se mogu dodijeliti pojedinim upravnim organizacijama kao zadaci koje trebaju obavljati 1. kriterij teritorija 2. kriterij cilja/svrhe 3. kriterij vrste rada 4. kriterij korisnika Razgraničenje poslova a) HORIZONTALNO - djelokrug – općenito određeno područje djelatnosti, odnosno sektor koji iz cjelokupne djelatnosti određenog teritorijalnog upravnog sustava pripada određenoj upravnoj organizaciji - utvrđuje se prilikom osnivanja određene upravne organizacije - nadležnost – detaljno dodjeljivanje pojedinog upravnog posla ili grupe poslova koje ima određene posljedice u pogledu odgovornosti za njegovo obavljanje - nadležnost se dijeli na stvarnu i mjesnu

53

- dva glavna smjera mijenjanja nadležnosti: delegacija označuje prenošenje nadležnosti upravne organizacije šire teritorijalne jedinice na užu supstitucija preuzimanje određenog posla koji je uobičajeno u nadležnosti upravne organizacije uže teritorijalne jedinice od strane šire - rekvizicija – kad jedna upravna organizacija za drugu obavlja na njezino formalno traženje, a katkada i bez, određene dijelove poslova iz nadležnosti te druge organizacije - supliranje – prijelaz jednog posla s jednog službenika na drugog unutar iste upravne organizacije - sukob nadležnosti – pozitivan ili negativan

b) VERTIKALNO - uključuje razgraničenje između poslova širih i užih teritorijalnih jedinica DRŽAVNA UPRAVA U HRVATSKOJ ZAKON O SUSTAVU DRŽAVNE UPRAVE ZAKON O USTROJSTVU I DJELOKRUGU MINISTARSTAVA I DRUGIH SREDIŠNJIH TIJELA DRŽAVNE UPRAVE - u organizacijskom smislu, državnu upravu u RH čine: SREDIŠNJA TIJELA a) ministarstva b) državni uredi c) državne upravne organizacije PRVOSTUPANJSKA TIJELA a) uredi državne uprave Temeljna načela funkcioniranja državne uprave 1) VLADA OBAVLJA KOORDINATIVNU I NADZORNU ULOGU NAD DRŽAVNOM UPRAVOM 2) NAČELO PRORAČUNSKOG FINANCIRANJA 3) NAČELO JAVNOSTI RADA 4) NAČELO ODGOVORNOSTI ZA ŠTETU 5) NAČELO SAMOSTALNOSTI U RADU 6) NAČELO ŽALBE I SUDSKE ZAŠTITE

54

UTJECAJ HRVATSKOG SABORA NA UPRAVU - vlasti prema Ustavu: odlučuje o donošenju i promjeni Ustava, donosi zkone, donosi državni proračun, odlučuje o ratu i miru, donosi akte kojima izražava politiku Sabora, donosi strategiju nacionalne sigurnosti i strategiju obrane, ostvaruje građanski nadzor nad oružanim snagama i službama sigurnosti, odlučuje o promjeni granica RH, raspisuje referendum, obavlja izbore, imenovanja i razrješenja, nadzire rad Vlade i drugih nositelja javnih dužnosti odgovornih Saboru, daje amnestiju za kaznena djela - utjecaj na državnu upravu: a) NORMATIVNI INSTRUMENTI - Ustav, zakoni, ostali akti b) ORGANIZACIJSKI INSTRUMENTI - ovlast Sabora da osniva i ukida tijela državne uprave odnosno da određuje njihov djelokrug i nadležnost c) PERSONALNI INSTRUMENTI - ovlast Sabora da imenuje i razrješava pojedine dužnosnike, ponajprije ministre d) EKONOMSKO-FINANCIJSKI INSTRUMENTI - državni proračun koji Sabor donosi i nadzire njegovo izvršavanje e) NADZORNI INSTRUMENTI - zastupnička pitanja, interpelacije, postavljanje pitanja povjerenja članovima Vlade, osnivanje istražnih povjerenstava, ankete, pučki pravobranitelj f) RADNI KONTAKTI - vodeći dužnosnici imaju obvezu izvještavati Sabor o stanju u upravnom resoru za koji su nadležni OVLASTI PREDSJEDNIKA REPUBLIKE PREMA DRŽAVNOJ UPRAVI - ovlasti prema Ustavu: zastupa RH u zemlji i inozemstvu, brine se za redovito i usklađeno djelovanje te za stabilnost državne vlasti, odgovara za obranu neovisnosti i teritorijalne cjelovitosti RH, raspisuje izbore za Sabor i saziva ga na prvo zasjedanje, raspisuje referendum, povjerava mandat za sastavljanje Vlade osobi koja uživa povjerenje većine zastupnika, daje pomilovanja, dodjeljuje odlikovanja i priznanja - utjecaj na državnu upravu: a) RESOR VANJSKIH POSLOVA - surađuje s Vladom u oblikovanju i provođenju vanjske politike - na prijedlog Vlade i uz supotpis premijera odlučuje o osnivanju diplomatskih misija i konzularnih ureda Hrvatske u inozemstvu - donosi odluku o postavljanju i opozivu šefova diplomatskih misija Hrvatske u inozemstvu, na prijedlog Vlade i uz mišljenje nadležnog odbora Sabora te uz prethodni supotpis premijera - prima vjerodajnice i opozivna pisam inozemnih šefova diplomatskih misija

55

- zajedno s Hrvatskim saborom i Vladom dijeli ovlast sklapanja međunarodnih ugovora b) RESOR OBRANE - vrhovni zapovjednik oružanih snaga - imenuje i razrješava vojne zapovjednike - na temelju odluke Sabora objavljuje rat i zaključuje mir - uredbe sa zakonskom snagom - pravo sazivati sjednicu Vlade i njome predsjedati c) DRŽAVNA SIGURNOSTI - surađuje s Vladom u usmjeravanju rada sigurnosnih službi - Vijeće za nacionalnu sigurnost VLADA KAO POLITIČKO I UPRAVNO VODSTVO DRŽAVNE UPRAVE - izvršna vlast - predsjednik (premijer) + jedan ili više potpredsjednika + ministri - moraju biti RH državljani - državni dužnosnici - prema Ustavu, članove Vlade predlaže osoba kojoj je predsjednik RH povjerio mandat za sastav Vlade - odmah nakon sastavljanja Vlade, a najkasnije u roku 30 dana od prihvaćanja mandata, mandatar je dužan program Vlade i Vladu predstaviti Saboru i zatražiti glasovanje o povjerenju - Včada stupa na dužnosti kad joj povjerenje iskaže većina svih zastupnika prisega Ovlasti i odgovornost Vlade Zakon o Vladi: - predlaže Saboru zakone i druge akte te državni proračun i završni račun - provodi zakone i druge odluke Sabora - donosi uredbe za izvršenje zakona - vodi vanjsku i unutarnju politiku - usmjerava i nadzire rad državne uprave - brine o gospodarskom razvitku zemlje - usmjerava djelovanjei razvitak javnih službi - obavlja druge poslove - upravlja, raspolaže i koristi se imovinom RH - odgovorna Saboru za svoj rad i odluke koje donosi - na zahtjev Sabora ili na vlastitu inicijativu, Vlada je obvezna izvijestiti Sabor o svom radu, o politici koju provodi, u cjelini ili u pojedinom području, o provedbi zakona i drugih propisa te o drugim pitanjima iz svoga djelokruga PITANJE POVJERENJA PREMIJERU, POJEDINOM ČLANU ILI VLADI U CJELINI - može se pokrenuti na prijedlog najmanje 1/5 zastupnika - može zahtijevati i premijer - rasprava i glasovanje o povjerenju mora se provesti najranije u roku 7 i najkasnije u roku 30 dana od dana dostave prijedloga Saboru

56

- odluka o nepovjerenju je donesena ako je za nju glasovala većina ukupnog broja zastupnika - ako se izglasa nepovjerenje premijeru ili Vladi u cjelini, podnose ostavku - ako Sabor odbije prijedlog za izglasavanje nepovjerenja, zastupnici koji su ga postavili ne mogu ponovo podnijeti isti prijedlog prije isteka roka od 6mj. - ako se u roku 30 dana ne izglasa povjerenje novom mandataru i članovima koje predlaže za sastav Vlade, predsjednik Sabora obavijestit će o tome predsjednika RH - predsjednik RH odmah će donijeti odluku o raspuštanju Sabora i istovremeno raspisati izbore za novi sastav Sabora Ustrojstvo Vlade i odlučivanje PREDSJEDNIK VLADE (PREMIJER) - predstavlja Vladu, saziva sjednice i predsjedava im, upravlja radom Vlade i potpisuje akte koje ona donosi - ovlašten članovima Vlade davati određene upute za rad, posebna zaduženja odnosno zadaće i ovlastiti ih na provedbu i izvršavanje određenih projekata, u skladu s programom Vlade te zaključcima i drugim aktima Sabora te preuzetim međunarodnim obvezama RH PRVI POTPREDSJEDNIK VLADE - ako ga premijer odredi, zamjenjuje premijera u slučaju njegove spriječenosti ili odsutnosti, osim u pitanjima i postupcima odlučivanja o povjerenju Vladi, imenovanju i razrješenju člana Vlade POTPREDSJEDNICI VLADE - usklađuju rad ministarstava i brinu se o provedbi programa Vlade u područjima za koja su zaduženi UŽI KABINET - predsjednik + potpredsjednici - predlaže provedbu politike Vlade, prati ostvarivanje rada Vlade, prethodno razmatra određena pitanja iz nadležnosti Vlade te usklađuje rad članova Vlade u obavljanju povjerenih im zadaća - iznimno, kad se Vlada ne može sastati u doba ratnog stanja ili neposredne ugroženosti neovisnosti, jedinstvenosti i opstojnosti RH te velikih prirodnih nepogoda, uži kabinet odlučuje o pitanjima iz djelokruga Vlade odluke se potvrđuju na prvoj sjednici GLAVNO TAJNIŠTVO - upravlja glavni tajnik - imenovan od strane Vlade na prijedlog premijera - odgovara premijeru i Vladi URED PREDSJEDNIKA VLADE - obavlja stručne i administrativne poslove za potrebe premijera - predstojnik Ureda - imenuje ga Vlada na prijedlog premijera kojemu odgovara predsjednik Vlade može imenovati POSEBNE SAVJETNIKE ili osnivati SAVJETE i imenovati članove savjeta Vlada moće osnivati stalna i povremena RADNA TIJELA Vlada može uredbom osnovati UREDE, AGENCIJE, DIREKCIJE I DRUGE STRUČNE SLUŽBE

57

Sjednice Vlade - u pravilu javne, no Vlada može odlučiti da će se sjednica odnosno rasprava o pojedinim točkama dnevnog reda održati bez nazočnosti javnosti - glavni dio sjednice se snima i može se pratiti u direktnom prijenosu na internetskim stranicama Vlade; rezultat odlučivanja na zatvorenom dijelu naknadno se objavljuje - Vlada može zasjedati ako je sjednici nazočna većina članova Vlade - Vlada odlučuje natpolovičnom većinom glasova svih članova, a ako su glasovi podijeljeni odlučuje glas premijera - u određenim slučajevima 2/3 Utjecaj Vlade na državnu upravu a) NORMATIVNI AKTI - Vlada donisu uredbe, odluke, rješenja i zaključke - odlukom se uređuju pojedina pitanja iz nadležnosti Vlade ili određuju mjere, daje suglasnost ili potvrđuju akti drugih tijela i pravnih osoba te odlučuje o drugim pitanjima o kojima se ne donosi propis - rješenjem se odlučuje o imenovanjima i razrješenjima te o drugim pojedinačnim stvarima iz djelokruga Vlade - zaključkom se utvrđuju stajališta Vlade u pitanjima provedbe utvrđene politike te određuju zadaće tijelima državne uprave - Vlada donosi i Poslovnik kojim uređuje ustrojstvo, način rada, odlučivanje Vlade i vrste akata koje donosi Vlada b) PERSONALNE OVLASTI - imenovanja i razrješenja pojedinih državnih dužnosnika i rukovodećih državnih službenika - Vlada imenuje i razrješava zamjenika i pomoćnika ministra, predstojnika državnog ureda i ravnatelja državne upravne organizacije c) ORGANIZACIJSKI INSTRUMENTI - utvrđivanje načela za unutarnje ustrojstvo kao i uredsko poslovanje tijela državne uprave, koje Vlada uređuje uredbom d) EKONOMSKO-FINANCIJSKI INSTRUMENTI - nadzor financiranja uprave - sredstva za rad tijela državne uprave utvrđuju se proračunom e) NADZORNE OVLASTI - Vlada može: 1. ukinuti propise tijela državne uprave i jedinica LPRS 2. podnijeti zahtjev Ustavnom sudu za ocjenu suglasnosti propisa pravnih osoba koje imaju javne ovlasti 3. raspraviti o stanju u pojedinom tijelu državne uprave, tijelu JLPRS ili pravnoj osobi koja ima javne ovlasti te odrediti mjere koje su dužni poduzeti te predložiti razrješenje čelnika tih institucija 4. pokrenuti postupak za utvrđivanje odgovornosti službenika i namještenika 5. poduzeti druge mjere - odlučuje o sukobu nadležnosti između tijela državne uprave

58

f) AKCIJSKA SREDSTVA VLADE - usmjeravanje rada i djelovanja uprave - Vlada utvrđuje načelne stavove koji obvezuju upravu, može dati konkretne zadatke tijelima državne uprave i utvrditi rokove za njihovo izvršavanje g) KOORDINACIJA I POVEZIVANJE SREDIŠNJE DRŽAVNE UPRAVE SREDIŠNJA DRŽAVNA UPRAVA Poslovi tijela državne uprave neposredna provedba zakona, donošenje propisa za njihovu provedbu, obavljanje upravnog nadzora te drugi upravni i stručni poslovi 1) NEPOSREDNA PRIMJENA ZAKONA I DRUGIH PROPISA - rješavaju u upravnim stvarima, vode propisane očevidnike, izdaju uvjerenja i druge potvrde te obavljaju druge upravne i stručne poslove 2) DONOŠENJE PROVEDBENIH PROPISA - pravilnikom se detaljnije razrađuje pojedine odredbe zakona radi njihove primjene - naredbom se naređuje ili zabranjuje određeno postupanje - naputkom se propisuje način rada u tijelima državne uprave, JLPRS i pravnih osoba koje imaju javne ovlasti - objavljuju se u NN 3) UPRAVNI NADZOR - tijela državne uprave nadziru provedbu zakona i drugih propisa te zakonitost rada i postupanja u tijelima državne uprave, JLPRS i pravnih osoba 4) DRUGI UPRAVNI I STRUČNI POSLOVI a) oblikovanje javnih politika i priprema propisa b) praćenje i evaluacija c) pružanje pomoći te ostvarivanje suradnje s drugim državnim tijelima, građanima i korisnicima Ustrojstvo državne uprave 1) MINISTARSTVA - ministar – predstavlja ministarstvo i upravlja njegovim radom - ima jednog zamjenika kojeg imenuje Vlada na prijedlog premijera - može imati jednog ili više pomoćnika koje imenuje Vlada na prijedlog ministra - glavni tajnik – imenuje ga Vlada na prijedlog ministra na temelju javnog natječaja - glavni tajnik poduzima mjere za osiguranje učinkovitosti u radu ministarstava te u pravilu usklađuje rad unutarnjih ustrojstvenih jedinica ministarstva, brine se o stručnom osposobljavanju, usavršavanju i napredovanju državnih službenika i namještenika u tijeku službe i o urednom i pravilnom korištenju imovine i sredstvima za rad, nadzire rad državnih službenika i namještenika te obavlja i druge poslove koje mu povjeri ministar - upravne organizacije u sastavu ministarstva temelj su tzv.modularnog ustrojstva državne uprave

59

to su posebno ustrojene stručne specijalističke službe s određenim stupnjem samostalnosti u radu: a) uprave b) zavodi c) ravnateljstva 2) DRŽAVNI UREDI - ustrojavaju se za obavljanje poslova državne uprave u jednom upravnom području ili u više njih koja su od posebnog značenja za učinkovitiji rad Vlade, ali i čitave državne uprave - predstojnik – upravlja državnim uredom, u položaju zamjenik ministra - može imati jednog zamjenika kojeg imenuje Vlada na prijedlog predstojnika, na temelju javnog natječaja - može imati glavnog tajnika 3) DRŽAVNE UPRAVNE ORGANIZACIJE - ustrojavaju se za obavljanje poslova državne uprave u jednom upravnom području ili u više njih, a osnivaju se u pravilu kao državne uprave, državni zavodi i državna ravnateljstva - ravnatelj – upravlja radom, imenuje i razrješava ga Vlada na prijedlog premijera i uz prethodno pribavljeno mišljenje nadležnog ministra - može imati jednog zamjenika kojeg imenuje Vlada na prijedlog ravnatelja, na temelju javnog natječaja Lokalne ekspoziture državne uprave - za obavljanje poslova državne uprave u više upravnih područja na razini ispod središnje kao prvostupanjski uredi državne uprave osnivaju se UREDI DRŽAVNE UPRAVE oblik dekoncentracije državne uprave - za obavljanje određenih poslova državne uprave iz nadležnosti središnjih tijela državne uprave mogu se u županiji, gradu i općini osnivati PODRUČNE JEDINICE odnosno ISPOSTAVE Ured državne uprave obavlja upravne i druge stručne poslove u upravnim područjima za koje je utrojen, a osobito: 1) neposredno provodi zakone i druge propise i osigurava njihovu provedbu 2) rješava u upravnim stvarima u prvom stupnju 3) provodi upravni/inspekcijski nadzor 4) prati stanje u svom djelokrugu te središnjim tijelima državne uprave predlaže mjere za unaprjeđenje u pojedinim upravnim područjima - radom Ured državne uprave upravlja predstojnik kojeg imenuje Vlada na temelju javnog natječaja koji provodi Ministarstvo uprave - može imati zamjenika kojeg imenuje i razrješava ministar uprave na prijedlog predstojnika ureda, na temelju prethodno provedenog javnog natječaja - ispostavom upravlja voditelj ispostave

60

Nadzor nad hrvatskom državnom upravom A) POLITIČKO-DEMOKRATSKI - provodi Sabor, Vlada i građani - pučki pravobranitelj – opunomoćenik Sabora za promicanje i zaštitu ljudskih prava i sloboda svatko može podnijeti pritužbu pučkom pravobranitelju ako smatra da su, zbog nezakonitog ili nepravilnog rada državnog tijela, tijela LPRS i tijela s javnim ovlastima, ugrožena ili povrijeđena njegova ustavna ili zakonska prava središnje tijelo za suzbijanje diskriminacije podnosi Saboru godišnje izvještaje B) FINANCIJSKI - Sabor i Vlada putem državnog proračuna u kojem su utvrđena sredstva za rad tijela državne uprave - za proračunski nadzor zaduženo je Ministarstvo financija koje nadzire zakonitost, svrhovitost i pravodobnost korištenja proračunskih sredstava, provjerava pravilnost primjene zakona te propisa i akata donesenih na temelju zakona - Državni ured za reviziju – samostalno i neovisno tijelo – nadzire potrošnju državnih sredstava te reviziju financijskih izvještaja i financijskih transakcija svih korisnika proračuna i drugih subjekata propisanih zakonom o državnoj reviziji C) UPRAVNI I INSPEKCIJSKI - tijela državne uprave nadziru osobito: 1) zakonitost rada i postupanja 2) rješavanje u upravnim stvarima 3) djelotvornost, ekonomičnost i svrhovitost rada u obavljanju poslova državne uprave 4) svrhovitost unutarnjeg ustrojstva i osposobljenost službenika i namještenika 5) odnos službenika i namještenika prema građanima i drugim strankama - ministarstva, državni uredi i državne upravne organizacije provode upravni nadzor nad radom ureda državne uprave i poduzimaju odgovarajuće mjere, a osobito pokreću postupak za utvrđivanje odgovornosti državnih službenika te neposredno izvršavaju poslove iz nadležnosti ureda državne uprave kad ocijene da se na drugi način ne može izvršiti zakon ili drugi propis, a ured nije postupio sukladno prethodno danim naputcima u za to ostavljenom mu primjerenom roku - uredi državne uprave nadziru rad tijela jedinica LPRS te pravnih osoba koje imaju javne ovlasti - tijela državne uprave provode i INSPEKCIJSKI NADZOR nad pravnim i fizičkim osobama kako bi utvrdila primjenjuju li te osobe zakonske odredbe na zakonit i pravilan način - u prvom stupnju uredi državne uprave, a u drugom središnja tijela

61

D) SUDSKI - ocjena postupaju li tijela državne uprave u skladu s pravnim normama - ZUS - 4 upravna suda za područje jedne ili više županija sa sjedištem u Zagrebu, Splitu, Osijeku i Rijeci te Visoki upravni sud RH GRAĐANI I DRŽAVNA UPRAVA - Zakon o sustavu državne uprave odnosi tijela državne uprave i građana trebaju se temeljiti na međusobnoj suradnji i povjerenju te poštovanju dostojanstva ljudske osobe - sva tijela državne uprave (i druga tijela javne vlasti) trebaju imati službenika za informiranje koji se brine o pravilnom i efikasnom informiranju javnosti na zahtjev ili putem proaktivne objave informacija na internetu - nadzor nad ostvarivanjem javnosti u radu tijela državne uprave sukladno ZSDU obavlja Ministarstvo uprave, a nadzor nad poštovanjem obveza koje za upravu proizlaze prema ZPPI provodi povjerenik za informiranje, kao neovisno tijelo za zaštitu, praćenje i promicanje prava na pristup informacijama KODEKS SAVJETOVANJA SA ZAINTERESIRANOM JAVNOŠĆU U POSTUPCIMA DONOŠENJA ZAKONA, DRUGIH PROPISA I AKATA Prema Kodeksu, sudjelovanju zainteresirane javnosti može obuhvatiti 4 stupnja: 1) informiranje javnosti od strane državnih tijela prema vlastitom nahođenju ili javnost dolazi do informacija na vlastitu inicijativu 2) savjetovanje u smislu traženja i primanja povratnih informacija od zainteresirane javnosti u postupku donošenja zakona 3) aktivno uključivanje predstavnika zainteresirane javnosti u utvrđivanje javne politike 4) partnerstvo kao najviši stupanj suradnje i uzajamne odgovornosti Vlade i predstavnika zainteresirane javnosti za proces donošenja i provedbe programa, zakona, drugih propisa i akata PROCJENA UČINAKA PROPISA (PUP) - postupak obuhvaća niz metoda kojima se nastoje procijeniti budući učinci propisa i alternativa radi povećanja njihove kvalitete - najčešće se upotrebljava kao ex ante evaluacija, odnosno kao vrednovanje alternativa u fazi oblikovanja propisa, ali može se koristiti i za ex post procjenu postojećih propisa - cilj – povećati empirijsku bazu političkoga odlučivanja te učiniti regulacijski proces transparentnim, a sudionike odgovornijim - svaka opcija analizira se s različitih aspekata: ekonomskog, zaštite okoliša te društva u cjelini, pravnog i upravnog - svrha – razmatranje prijedloga mogućih nenormativnih rješenja (odgovarajućih aktivnosti i mjera) i stvaranje većeg broja mogućih normativnih rješenja kada se pristupa izradi propisa radi odabira optimalnog rješenja kojim se postiže najveći stupanj ekonomičnosti i svrhovitosti

62

AGENCIFIKACIJA - oblik upravne decentralizacije - početak 80-ih – doktrina novog javnog menadžmenta Poticaj agencifikaciji: 1) decentralizacija upravljanja općenito smatra se suvremenom političkom vrijednošću jer distribuira moć na različite dijelove društva 2) decentralizacija se smatra efikasnijim i učinkovitijim načinom upravljanja jer raspršuje odgovornost za pružanje javnih usluga, rasterećuje središnju državnu upravu, uključuje građane i korisnike i poboljšava položaj korisnika 3) proces globalizacije potaknuo je ideje privatizacije i liberalizacije javnih usluga, ali istovremeno omogućio funkcionalno međunacionalno povezivanje agencija koje međusobno surađuju kroz europske ili međunarodne mreže 4) europeizacija je potaknula osnivanje agencija u državama članica EU koje djeluju kroz europske mreže agencija – ujednačena implementacija EU politika 5) kompleksnost suvremenog upravljanja, s potrebom za specijalizacijom, većom fleksibilnošću i inovacijom te blizinom korisnika dodatno je unaprijedila proces agencifikacije u nastojanju da se zaobiđe i izbjegne pretjerana politizacija, tromost i prenormiranost centralnog upravnog sustava Ključni razlozi za osnivanje agencija a) TEHNIČKI - kroz specijalizaciju i stručnost agencija ostvaruje se veća efikasnost i usmjeravanje na svrhu agencije te osigurava nepristranost i otpor različitim pritiscima, povećava informacijski kapacitet, omogućuje menadžerima veća sloboda u organizaciji rada i veća fleksibilnost agencije b) POLITIČKI - povjeravanje poslova agencijama osigurava usmjeravanje na jednu svrhu i prioritete javnih politika te izdvaja agencije od pritiska svakodnevne politike c) DEMOKRATSKI - legitimitet agencija koji počiva na stručnosti, specijalizaciji, prepoznavanju problema određenog sektora i njegovih korisnika osigurava povjerenje u instituciju i politiku, a time i političku vlast Agencija kao vrsta upravne organizacije vrsta upravne organizacije koja nastaje u okviru procesa upravne (stvarne, funkcionalne) decentralizacije dodjeljivanjem upravnih poslova od središnje državne uprave strukturno izdvojenim organizacijama s određenim stupnjem autonomije (samostalnosti) u djelovanju i s odgovornošću za rezultat i ostvarivanje unaprijed određene posebne svrhe agencijama se smatraju organizacije koje su formalno odvojene od ministarstva radi obavljanja javnih poslova na nacionalnoj razini na trajnoj osnovi, u kojima su obično zaposleni javni službenici i financiraju se uglavnom iz državnog proračuna te su podložne propisima javnog prava

63

Osnovna obilježja agencija: 1) STRUKTURNO ODVOJENE od hijerarhijske strukture centralne državne uprave – određeni stupanj autonomije od resornog ministarstva 2) agencije obavljaju JAVNE POSLOVE, po karakteru upravne i/ili stručne, vremenski trajne i na nacionalnoj razini 3) ZAPOSLENICI IMAJU STATUS JAVNIH SLUŽBENIKA, ali su podvrgnuti fleksibilnijem režimu 4) FINANCIJSKA OSNOVA JE U DRŽAVNOM PRORAČUNU, iako mogu namicati sredstva i od vlastitih prihoda 5) JAVNOPRAVNI KARAKTER 6) ODREĐENI STUPANJ AUTONOMIJE (NEOVISNOSTI) 7) ODREĐENI STUPANJ KONTROLE (ODGOVORNOSTI) Tipovi agencije: a) IZVRŠNE (EGZEKUTIVNE) - obično nastaju odlukom izvršne vlasti i pod njezinom su kontrolom, radi obavljanja izvršnih poslova - usmjerene su na određenu skupinu korisnika odnosno provedbu određene politike - kao podvrste moguće je izdvojiti tzv. EKSPERTNE AGENCIJE (svrha im je pružati podršku oblikovanju i praćenju provedbe javnih politika obavljanjem stručno-analitičkih poslova) i ALOKACIJSKE (dodjeljuju financijska sredstva prema unaprijed utvrđenim kriterijima određenim skupinama korisnika) b) REGULACIJSKE - u pravilu osnovane od zakonodavne vlasti i pod nejzinom su kontrolom, radi reguliranja određenog tržišta ili osiguravanja određenih horizontalnih ciljeva sustava ili društva u cjelini - utvrđuju standarde i donose općeobvezujuća pravila, odlučuju u pojedinačnim slučajevima, rješavaju sukobe među pružateljima usluga i na druge načine kontroliraju ponašanje na tržištu

IDEALTIP ORGANIZACIJE MINISTARSTVO AGENCIJA

VELIČINA velike organizacije male organizacije

FUNKCIJE multifunkcionalna jedna ili manji broj funkcija

ODGOVORNOST politička odgovornost za ostvarenje zadatka

KONTROLA hijerarhijska kontrola rezultata i učinka

KRITERIJ ZA ODABIR VODSTVA

politički stručni

PERSONAL profesionalci – generalisti i specijalisti

profesionalci – uglavnom specijalisti, u manjoj mjeri generalisti

NORME političke (interesne) tehničke

TIP FUNKCIJE oblikovanje javnih politika i implementacija

implementacija i input u javne politike

NAČELO/PROBLEM integracija heterogenih organizacija

koordinacija decentraliziranih organizacija

64

Oblici organizacija javnog sektora u Hrvatskoj a) AGENCIJE b) USTANOVE c) UDRUGE d) KOMORE e) ZAKLADE I FUNDACIJE f) TRGOVAČKA DRUŠTVA KOORDINACIJA I INTEGRACIJA U UPRAVI KOORDINACIJA stalno, istodobno usmjeravanje više kontinuiranih upravnih djelatnosti prema zajedničkom cilju usklađivanje putem formalnih struktura i postupaka kako bi se postigla veća usklađenost među organizacijama - koordinacija ima političku razinu te upravnu razinu - može se odvijati unutar upravnog područja ili unutar upravnog sustava u cjelini, biti unutarsektorska ili međusektorska - može se odvijati putem vanjske institucije ili unutar službe, a može obuhvaćati čitav sustav ili dio sustava - po smjeru vertikalna ili horizontalna - negativna ili pozitivna Instrumenti ostvarivanja koordinacije: 1) UZAJAMNO USKLAĐIVANJA 2) IZRAVAN NADZOR 3) STANDARDIZACIJA RADNIH PROCESA, REZULTATA ILI VJEŠTINA Temeljni mehanizmi osiguravanja koordinacije: 1) HIJERARHIJA - temelji se na vlasti, nametanju i prinudi, vertikalnoj interakciji uz pomoć funkcije vodstva - uključuje postavljanje pravila, ciljeva, definiranje zadataka i njihovo nadgledanje - nastoji se osigurati rješavanje konflikta i postizanje sistemskih ciljeva 2) TRŽIŠTE - temelji se na razmjeni, načelu ponude i potražnje, cijene, natjecanja - potiče sudionike da se ponašaju na određeni način ili da izbjegavaju neko drugo ponašanje 3) MREŽE - počivaju na zajedničkim vrijednostima, shvaćanjima i normama te povjerenju među sudionicima - koriste se kao mehanizam koordinacije u profesionalnim aktivnostima ili vezano uz jedno policy pitanje - mogu nastati spontano, a može ih stvoriti ili podržavati vlast/propis - nužno sadržavaju element samoregulacije, u smislu utvrđivanja standarda ponašanja, međusobnu kontrolu članova itd.

65

Temeljne razine koordinacije uključuju: a) političku razinu kabineta (ured predsjednika i Vlade u cjelini) b) međuministarsku razinu koordinacije koja se odvija između resora c) koordinaciju mnogobrojnih agencija, javnih poduzeća i ostalih organizacija u okviru resora ili između više resora Za koordinaciju se koristi nekoliko tipičnih strukturnih instrumenata: 1) jezgra izvršne vlasti – snosi krajnju odgovornost za politike i njihovu koordinaciju ured premijera, uži kabinet, vladine koordinacije, ministri bez portfelja odnosno centar vlade 2) središnje jedinice (ministarstva) nadležne za financiranje sustava odnosno personalnu politiku 3) ustrojavanje superministarstava koja uključuju veći broj policy područja 4) savjetodavna vijeća ili odbori u koje osim predstavnika vlasti ulaze i predstavnici interesnih skupina u nekom policy području 5) radi koordinacije programa i kompleksnih policy pitanja mogu se uspostavljati različite međuministarske strukture, radne skupine, ad hoc tijela CENTAR VLADE specifična upravna struktura koja ima zadatak tehnički unaprijediti koordinaciju čitavog sustava izvršne vlasti i olakšati političku integraciju - osnovni cilj – osigurati koherentnost javnih politika i učinkovitosti rada - političke funkcije – 1. savjetovanje premijera o predloženim mjerama, o organizaciji uprave i o podjeli nadležnosti kao i o rješavanju sporova u koalicijskoj vladi 2. političko povezivanje centralne, regionalne i lokalne razine sustava 3. sudjelovanje u rješavanju kriznih situacija 4. sudjelovanje u utvrđivanju načela personalne politike odnosno u uspostavljanju personalnog sustava u upravi 5. pripremu strateških i programa te brigu o jedinstvenosti i koherentnosti politike, kao i osiguravanje međuministarske koordinacije - tehničke funkcije – 1. priprema sjednica Vlade i njezinih radnih tijela, dnevnog reda i materijala 2. komunikacija s javnošću kao i informiranje vrha izvršne vlasti i filtriranje informacija koje ulaze u sustav 3. praćenje procesa stvaranja politike i izvršavanja zključaka u pojedinim resorima 4. osiguravanje zakonitosti, posebno nacrta i prijedloga propisa s Ustavom i zakonima 5. pružanje potpore za ostvarivanje odnosa s drugim političkim institucijama 6. evidencija normi i postupaka propisanih za interakciju s ministarstvima

66

Strukturni instrumenti u okviru Centra Vlade: 1) URED PREDSJEDNIKA VLADE 2) UŽI KABINET VLADE 3) VLADINE KOORDINACIJE 4) GLAVNO TAJNIŠTVO 5) VLADINI UREDI 6) KABINET MINISTRA 7) FUNKCIJE ZAMJENIKA MINISTRA I POMOĆNIKA MINISTRA 8) POJEDINA MINISTARSTVA I DRUGA TIJELA DRŽAVNE UPRAVE

67

VI. JAVNE SLUŽBE – SLUŽBE OD OPĆEG INTERESA

uz državnu upravu i teritorijalnu (lokalnu i regionalnu) samoupravu, jedna od triju komponenata suvremene javne uprave Pojam i klasifikacija javnih službi JAVNE SLUŽBE (SLUŽBE OD OPĆEG INTERESA) različite su djelatnosti s više ili manje ekonomsko-komercijalnih elemenata koje se u javnom interesu obavljaju pod posebnim pravnim režimom i za koje javna vlast snosi bar dio financijskih, organizacijskih i drugih tereta i konačnu odgovornost prema građanima radi kojih se te javne usluge i obavljaju Razlika: - javne službe su pružale samo upravne organizacije osnovane od države, što uključuje jedinice teritorijalne samouprave (javnopravni pružatelji) - službe od općeg interesa mogu pružati ili upravne organizacije osnovane od države ili privatnopravni subjekti Glavne komponente: RAZNOLIKOST, POSEBAN PRAVNI REŽIM, ZADOVOLJAVANJE JAVNOG INTERESA, KRAJNJA ODGOVORNOST POLITIČKE VLASTI ZA NJIHOVO FUNKCIONIRANJE - prema FORMALNOM shvaćanju: javne službe su one djelatnosti koje obavljaju javnopravni pružatelji polazna osnova za određenje javnih službi je pravni režim po kojem je osnovana i po kojem djeluje upravna organizacija koja obavlja određenu javnu službu javne službe su samo one djelatnosti koje obavljaju upravne organizacije, najčešće tipa neprofitnih javnih ustanova ili TD u javnom vlasništvu bitno je TKO obavlja određenu djelatnost - prema MATERIJALNOM shvaćanju: naglasak se stavlja na samu djelatnost i shvaćanje njezine važnosti za uredno funkcioniranje društva bitno je ŠTO se obavlja, a ne subjekt koji službu obavlja Klasifikacije javnih službi Temeljni kriteriji klasifikacije: 1) KRITERIJ SVRHE - služe li vršenju vlasti ili obavljanju društveno korisnog posla 2) KRITERIJ OMOGUĆAVANJA DJELOVANJA TRŽIŠTA - obavljaju li se djelatnosti putem mehanizma tržišta ili je ono djelomično ili potpuno ograničeno

68

3) KRITERIJ RAZINE JAVNE UPRAVE NA KOJOJ SE JAVNE SLUŽBE OBAVLJAJU - na cjelokupnom državnom teritoriju ili regionalno/lokalno 4) KRITERIJ ZADOVOLJAVANJA POTREBA - neposredno zadovoljavanje potreba pojedinca, posredno zadovoljavanje potreba pojedinca, zadovoljavanje šireg društvenog interesa 5) KRITERIJ PRAVNOG STATUSA NOSITELJA - organizacije javnog ili privatnog sektora ili mješoviti organizacijski oblici L. Duguit sudske, upravne i komercijalne (industrijske) javne službe C. Scott gospodarske, društvene, strateške E. Pusić a) KLASIČNI RESORI DRŽAVNE UPRAVE b) RESORI JAVNIH SLUŽBI EU a) KOMERCIJALNE (gospodarske, tržišne) b) NEKOMERCIJALNE (negospodarske, netržišne) TENDENCIJE RAZVOJA SLUŽBI OD OPĆEG INTERESA 1) LIBERALIZACIJA - uklanjanje monopola koji je postojao u određenom sektoru i otvaranje tržišta određenih javnih usluga - smatra se da će natjecanje ponuditelja javnih službi dovesti do pozitivnih učinaka za krajnje korisnike, napose na povećanje kvalitete i smanjenje cijene tih usluga Faze: 1. prvo se uklanjaju isključiva prava određenih subjekata na obavljanje određene službe 2. kreiranje regulacijskog okvira koji će omogućiti funkcioniranje određene djelatnosti te uspostava neovisnih regulatora koji će biti neovisni o političkom utjecaju s jedne strane, ali i o onim gospodarskim subjektima koje treba regulirati 3. uspostava tržišta određene vrste usluga od općeg interesa - pretpostavka za liberalizaciju je razdvajanje temeljnih komponenti određene javne službe 2) DEREGULACIJA - smanjenje one vrste pravne regulacije određene djelatnosti koju vrše politička tijela na središnjoj, regionalnoj i lokalnoj razini da bi se izbjegao politički utjecaj na ekonomsku djelatnost - deregulacijski paradoks: premda se načelno ističe zahtjev za smanjenjem regulacije određene djelatnosti, paralelno dolazi do nove i dodatne regulacije - u liberaliziranom tržištu nameću se kao prioritet za regulaciju određena pitanja

69

mrežnih djelatnosti, napose pitanja razdvajanja bitnih komponenti te javne službe, pristupa mreži raznih operatera, vlasništva, daljnje izgradnje, održavanja i unapređenja mrežne infrastrukture itd. 3) PRIVATIZACIJA - mijenja se vlasnička struktura TD koje je prije bilo uglavnom u isključivom javnom vlasništvu s monopolnim položajem, kao jedini pružatelj usluga određene javne službe - 2 faze: 1. određeni subjekt koji je prethodno bio pod potpunom kontrolom države se pretvara u TD u većinskom vlasništvu države 2. država se potpuno povlači iz vlasničke strukture prodajući svoje udjele 4) KOMERCIJALIZACIJA - privatizacija nerijetko dovodi do prepuštanja određivanja cijene usluge od općeg interesa tržištu - naplata pune tržišne cijene javnih usluga čime njihovi korisnici postaju konzumenti 5) REMUNICIPALIZACIJA - početak 21.st. – postupno ponovno vraćanje nekih javnih službi pod okrilje države - opskrba vodom i električnom energijom, javni prijevoz, zbrinjavanje otpada, čišćenje, stambena izgradanja itd. - prednosti: financijska korist tj. uštede koje se ostvaruju nakon vraćanja javnih službi pod javnu kontrolu JAVNA VLAST I JAVNE SLUŽBE A) ODREĐIVANJE JAVNIH SLUŽBI - status javne službe određenoj djelatnosti podjeljuje se zakonom ili drugim općim aktom u pravilu je to propis kojim se ujedno utvrđuju pravila obavljanja te djelatnosti - određena djelatnost postaje javna služba onog trenutka kad njezino obavljanje postane predmetom većeg interesa javne vlasti B) ORGANIZACIJA I OBAVLJANJE JAVNIH SLUŽBI Osnovni modusi obavljanja javnih službi: - mogu se obavljati u javnom sektoru, ali se u njihovo obavljanje mogu uključiti i subjekti privatnog sektora javne službe obavljaju se neposredno preko upravnih tijela ili preko specijaliziranih organizacija čiji su osnivači odnosno vlasnici isključivo javni subjekti fizičke i pravne osobe iz privatnog sektora uključuju se u obavljanje javnih službi na temelju ukovora o koncesiji, ugovora o povjeravanju obavljanja javnih službi, određenih oblika javno-privatnih partnerstva, te kroz postupak javne nabave putem kojeg organizacija javnog sektora kupuju dobra, radove i usluge od organizacija iz privatnog sektora

70

- postoje i prijelazni, mješoviti oblici kojima se osigurava institucionalna suradnja između javnog i privatnog sektora riječ je o zajedničkom osnivanju i upravljanju organizacija preko kojih se obavlja javna služba C) REGULACIJA I KVALITETA JAVNIH SLUŽBI - obavljanje službi od općeg ekonomskog interesa država regulira određivanjem obveza javnih službi, postavljanjem standarda kvalitete, praćenjem situacije na tržištu i stvaranjem takvog regulacijskog okružja u kojem se može ostvarivati korektna tržišna utakmica između različitih pružatelja javnih službi Temeljne obveze javnih službi: 1. UNIVERZALNOST 2. KONTINUITET 3. KVALITETA 4. PRISTUPAČNE CIJENE 5. ZAŠTITA KORISNIKA I POTROŠAČA -neovisna i učinkovita regulacijska tijela zaštitna funkcija: trebaju osigurati da obavljanje određenih djelatnosti ne bude na štetu javnog interesa regulacijska funkcija: osiguravanje nesmetanog djelovanja sektorskih tržišta, a posebno sprečavanje nastanka monopola - regulatori se, u pravilu, osnivaju posebnim zakonom kojim su uređena temeljna načela organizacije i djelovanja specifične javne službe, a vezani su direktno uz predstavnička tijela građana koja osiguravaju demokratsku kontrolu njihova rada - regulatori donose pravila kojima postavljaju standarde i uređuju odnose na određenom sektorskom tržištu ili u određenoj službi, analiziraju stanje i prate primjenu pravila na tržištu odnosno u pojedinoj službi, utvrđuju kršenja pravila te određuju sankcije za prekršitelje - mogu imati ovlasti licenciranja, zaštite potrošača, rješavanja sporova između pružatelja i potrošača itd. D) FINANCIRANJE JAVNIH SLUŽBI 1. NAKNADA ZA OBAVLJANJE JAVNIH SLUŽBI (public service compensation) - iznos kojim država sudjeluje u troškovima obavljanja službe, a posljedica je postojanja obveze javne službe na strani pružatelja – ona je neka vrsta kompenzacije pružatelju od strane države zato što mora poštovati obveze javne službe i ne moće se ponašati potpuno autonomno kao da takve obveze nema - isključiva nadležnost država članica 2. DRŽAVNA POTPORA (state aid) - svaki oblik pomoći države ili nekog drugog javnog tijela pod njezinom kontrolom određenom poduzetniku ili sektoru na temelju diskrecijske ocjene, s mogućim učinkom na narušavanje tržišnog natjecanja i trgovine - obveza detaljnog izvještavanja o svakoj shemi dodjeljivanja državnih potpora pri čemu EU Komisija ima široke ovlasti nadzora država članica

71

Sukladno kriterijima iz presude u slučaju Altmark, naknada za obavljanje javne službe ne predstavlja potporu kad su kumulativno ispunjena 4 kriterija: 1. primatelj naknade mora imati obvezu obavljanja javnih službi i ta je obveza jasno određena 2. parametri po kojima se dodjeljuje naknada moraju biti unaprijed određeni na objektivni i transparentni način 3. naknada ne smije prijeći granicu koja je nužna za pokriće svih ili dijela troškova povezanih s izvršenjem obveza javne službe, u što ulaze i nužni troškovi i ostvarenje razumne dobiti 4. ako gospodarski subjekt nije izabran u postupku javne nabae, razina naknade određuje se u usporedbi s analizom troškova tipičnog prijevoznog poduzeća E) PRAĆENJE, VREDNOVANJE I NADZOR JAVNIH SLUŽBI - pored opće regulacije javnih službi, tu je prikupljanje i analiza podataka, donošenje personalnih i financijskih odluka koje utječu na subjekte koji obavljaju javnu službu, praćenje i vrednovanje izvještaja koje pružatelji podnose osnivaču, javna objava tih izvještaja te upravni i sudski nadzor javnih službi - konačni cilj praćenja i vrednovanja – povećanje kvalitete, priuštivosti i učinkovitosti javnih službi - javna vlast ima posebnu ulogu u općem nadzoru službi od općeg interesa – zadržava krajnju odgovornost za obavljanje službi od općeg interesa, pa onda i određene nadzorne mehanizme nad njima u upravnom sustavu RH to su: - mehanizmi upravnog nadzora pružatelja javnih službi - poseban mehanizam zaštite u okviru upravnog postupka - sudska kontrola u okviru postupka pred upravnim sudom SLUŽBE OD OPĆEG INTERESA U PRAVU EU Protokol 26.o službama od općeg interesa sastavni dio ugovora iz Lisabona čl.1. Protokola utvrđuju se zajedničke vrijednosti EU u pogledu službi od općeg ekonomskog interesa koje podrazumijevaju: a) temeljno pravo i široku diskreciju državnih, redionalnih i lokalnih vlasti u obavljanju, ovlašćivanju i organiziranju tih službi što je moguće bliže potrebama korisnika b) postojanje raznolikosti tih službi te razlika u potrebama i povlasticama korisnika koje su rezultat geografskih, društvenih ili kulturnih situacija c) visoku razinu kvalitete, sigurnosti i priuštivosti, jednakog postupanja i promicanja univerzalnog pristupa i prava korisnika čl.2. Protokola ističe da odredbe Ugovora ni na koji način ne utječu na nadležnost zemalja članica da obavljaju, ovlašćuju i organiziraju negospodarske službe od općeg interesa

72

Kategorije 1) SLUŽBE OD OPĆEG INTERESA (SOI) - obveze javne službe - obuhvaća gospodarske i negospodarske djelatnosti - negospodarske službe izuzimaju se od pravila EU o unutarnjem tržištu i tržišnom natjecanju, ali se mogu podvrgnuti pod opća pravila pravne stečevine EU 2) SLUŽBE OD OPĆEG GOSPODARSKOG INTERESA (SOGI) - prvenstveno gospodarske aktivnosti koje se obavljaju u javnom interesu i koje bi se mogle pružati putem tržišnog mehanizma bez javne intervencije, ali bi u tom slučaju njihovo obavljanje bilo drukčije i u pogledu temeljnih obveza javne službe poput kvalitete, sigurnosti, razumne cijene, tj. financijske priuštivosti, jednakog postupanja i univerzalnog pristupa - temelj za nametanje tih obveza pružateljima službi je kriterij javnog interesa Posebne potkategorije: a) MREŽNE DJELATNOSTI/INDUSTRIJE - telekomunikacije, poštanska služba, audiovizualno emitiranje, opskrba električnom energijom, plinom, promet b) DRUGE SLUŽBE OD OPĆEG EKONOMSKOG INTERESA - opskrba vodom, zbrinjavanje otpadnih voda, upravljanje otpadom... - na SOGI se primjenjuju opća pravila pravne stečevine EU o regulaciji unutarnjeg tržišta, dodjeli državnih potpora te zaštiti okoliša i zaštiti korisnika i potrošača 3) SOCIJALNE SLUŽBE OD OPĆEG INTERESA (SSOI) - obuhvaća: a) SUSTAV ZDRAVSTVENE ZAŠTITE b) OBVEZNI I DOPUNSKI SUSTAV SOCIJALNE SIGURNOSTI c) OSNOVNE SOCIJALNE USLUGE KOJE SE PRUŽAJU DIREKTNO POJEDINCIMA: pomoć osobama koje su u nekoj osobnoj krizi pomoć osobama pri reintegraciji u društvo/na tržište rada pomoć u reintegraciji u društvo osoba s dugotrajnim zdravstvenim poteškoćama ili invaliditetom stambena politika za socijalno ugrožene kategorije društva

73

OKVIR DJELOVANJA JAVNIH SLUŽBI U RH A) USTANOVE temeljni organizacijski oblik za obavljanje negospodarskih javnih službi u RH - poseban organizacijski oblik koji se koristi za obavljanje općekorisnih ciljeva, ali su podvrgnute režimu privatnog prava - iako ih osnivaju fizičke ili pravne osobe vlastitim sredstvima, putem njih se obavljaju općekorisne djelatnosti - mogu se osnovati na svim razinama javnog upravljanja (središnjoj, regionalnoj, lokalnoj), mogu imati javne ovlasti, obavljati javne službe, imaju autonomiju u pogledu unutarnje organizacije, financije i imovine te su fleksibilne strukture za obavljanje negospodarskih, ali i gospodarskih djelatnosti Temeljna načela ustanova: 1. samostalnosti 2. zakonitosti 3. kontinuiteta (trajnosti) 4. dužnosti pružanja usluga 5. jednakosti uživatelja službe 6. javnosti rada 7. odsutnost namjere stjecanja dobiti (nemerkantilnost) Zakon o ustanovama 1993. Zakon o upravljanju javnim ustanovama u kulturi 2001. Zakon o sanaciji javnih ustanova 2012. Zakon o ustanovama razlikuje: USTANOVE JAVNE USTANOVE USTANOVA pravna osoba koja se osniva za trajno obavljanje neke negospodarske djelatnosti ako se ta djelatnost ne obavlja radi stjecanja dobiti karakteristike: vlastita pravna osobnost, kontinuitet obavljanja djelatnosti, obavljanje pretežito negospodarskih djelatnosti i neprofitni karakter Razlike između javne ustanove i ustanove: 1) JAVNI STATUS DJELATNOSTI - iako se osniva za iste vrste djelatnosti kao i ustanova, obveza osnivanja javne ustanove postoji: 1. ako je zakonom određeno da se neka djelatnost obavlja kao javna služba 2. ako neka djelatnost nije izrijekom zakonom određena kao javna služba, ali se obavlja na način i pod uvjetima koji su propisani za javnu službu

74

2) KRUG MOGUĆIH OSNIVAČA - ustanovu može osnovati domaća i strana fizička i pravna osoba - javnu ustanovu, u pravilu, može osnovati javni subjekt, a druga fizička i pravna osoba samo ako je to zakonom izrijekom dopušteno - javna ustanova može imati i mješovite osnivače, ali samo ako je to zakonom izrijekom dopušteno 3) OBAVLJANJE JAVNIH OVLASTI - zakonom i odlukom predstavničkog tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave donesenom na temelju zakona može se javnoj ustanovi povjeriti obavljanje javnih ovlasti 4) IMENOVANJE I RAZRJEŠENJE RUKOVODEĆEG OSOBLJA - rukovoditelj ustanove je ravnatelj kojega imenuje i razrješava upravno vijeće ustanove na temelju javnog natječaja - u javnoj ustanovi zakonom ili aktom o osnivanju može se, ali i ne mora, odrediti da ravnatelja imenuje Vlada, nadležno ministarstvo ili predstavničko tijelo općine, grada ili županije - unutrašnja organizacija ustanove uređuje se statutom, sukladno zakonu i aktu o osnivanju - svaka ustanova mora imati upravno vijeće i ravnatelja, osim ustanove s vrlo malim brojem zaposlenika u kojoj ovlasti obaju tijela vrši ravnatelj - ustanova može imati stručno vijeće i stručnog voditelja, kao i druge nadzorne, stručne i savjetodavne organe koji se utvrđuju statutom UPRAVNO VIJEĆE (ili drugi kolegijalni organ) upravna ustanovom ovlasti: donosi programe rada i razvoja ustanove, nadzire njihovo izvršavanje, odlučuje o financijskom planu i godišnjem obračunu, predlaže osnivaču promjene djelatnosti, daje osnivaču i ravnatelju prijedloge i mišljenja o pojedinim pitanjima te donosi odluke i obavlja druge poslove određene zakonom RAVNATELJ voditelj ustanove za razliku od članova upravnog vijeća uvijek i njezin zaposlenik organizira i vodi rad i poslovanje ustanove, predstavlja i zastupa ustanovu, poduzima sve pravne radnje u ime i za račun ustanove, zastupa ustanovu u svim postupcima pred sudovima, upravnim i drugim državnim tijelima te pravnim osobama s javnim ovlastima, odgovoran je za zakonitost rada ustanove, ako se ne osniva upravno vijeće ravnatelj ima i sve ovlasti upravnog vijeća, vodi stručni rad ustanove za koji je odgovoran Nadzor nad radom ustanove a) NADZOR NAD ZAKONITOŠĆU RADA - obavlja ga nadležno ministarstvo, ali može se odrediti i neko drugo tijelo državne uprave

75

b) NADZOR OPĆIH I POJEDINAČNIH AKATA - obavlja ga nadležno ministarstvo - nadzor nad statutom i općim aktom koji se uređuju uvjeti i način obavljanja javne službe obavlja nadležno ministarstvo kojem je ravnatelj dužan dostaviti navedene akte u roku od 8 dana od njihova donošenja ako nadzorno tijelo smatra da je statut ili opći akt u suprotnosti s Ustavom, zakonom ili drugim propisom obustavit će ga od izvršenja i u roku od mjesec dana predložiti Vladi da sporni akt poništi ili ukine protiv tog rješenja ustanova ima pravo pokrenuti upravni spor pred nadležnim sudom c) FINANCIJSKI NADZOR - obavlja Državna revizija d) STRUČNI NADZOR - obavlja stručno tijelo određeno zakonom ili drugim propisom UKIDANJE USTANOVE ustanovu može ukinuti presudom sud kod kojeg je ona upisana u registar ustanova sud to može učiniti na prijedlog tijela koje nadzire zakonitost rada ustanove, u dva slučaja: 1. ako ustanova učestalo donosi opće akte suprotne Ustavu, zakonu ili drugom propisu ili učestalo čini teže povrede zakona ili drugog propisa u obavljanju djelatnosti, radi koje je osnovana 2. ako ostvaruje dobit, a tu dobit ne upotrebljava isključivo za obavljanje i razvoj vlastite djelatnosti odnosno djelatnosti druge ustanove kojoj je osnivač B) KOMUNALNE DJELATNOSTI - Zakon o komunalnom gospodarstvu 1995. KOMUNALNO GOSPODARSTVO – obavljanje komunalnih djelatnosti, a naročito pružanje komunalnih usluga od interesa za fizičke i pravne osobe te financiranje građenja i održavanja objekata i uređaja komunalne infrastrukture kao cjelovitog sustava na području jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave - ZKG izričito propisuje da se komunalne djelatnosti obavljaju kao javna služba - izrijekom navodi sljedeće komunalne djelatnosti: a) prijevoz putnika u javnom prometu b) održavanje čistoće c) odlaganje komunalnog otpada d) održavanje javnih površina e) tržnice na malo f) održavanje groblja i krematorija i prijevoz pokojnika g) obavljanje dimnjačarskih poslova h) javna rasvjeta

76

- pored navedenih, predstavničko tijelo lokalne jedinice može kao komunalne odrediti i druge djelatnosti lokalnog značenja akos e njima pružaju usluge fizičkim i pravnim osobama s područja te jedinice, te ako uključuju financiranje građenja i održavanja objekata i uređaja komunalne infrastrukture kao cjelovitog sustava na području jedinice - predstavničko tijelo jedinice lokalne samouprave obvezno je donijeti odluku o komunalnom redu i mjere za njegovo provođenje - nadzor nad provedbom odredbi komunalnog reda provodi komunalno redarstvo koje se ustrojava u upravnim odjelima za komunalno gospodarstvo jedinica lokalne samouprave - poslove komunalnog redarstva obavljaju komunalni redari - više jedinica može ugovorom ustrojiti zajedničko komunalno redarstvo Temeljna načela komunalnih djelatnosti: 1. osigurati trajno i kvalitetno obavljanje komunalnih djelatnosti 2. osigurati održavanje komunalnih objekata i uređaja u stanju funkcionalne sposobnosti 3. osigurati obavljanje komunalnih djelatnosti na načelim održivog razvoja 4. osigurati javnost rada Osnovni modaliteti obavljanja komunalnih djelatnosti: 1. jedinica može osnovati TD ili javnu ustanovu 2. služba – vlastiti pogon (osniva lokalno predstavničko tijelo; nema svojstvo pravne osobe) 3. fizičke i pravne osobe na temelju ugovora o koncesiji te na temelju ugovora o povjeravanju komunalnih poslova 4. lokalna suradnja - ako se sustav komunalne infrastrukture proteže na području više lokalnih jedinica unutar jedne ili više županija te čini jedinstvenu i nedjeljivu funkcionalnu cjelinu, jedinice lokalne samouprave obvezne su organizirati zajedničko obavljanja komunalnih djelatnosti osnivanjem TD u suvlasništvu - ako neka jedinica nije organizirala trajno i kvalitetno obavljanje pojedinih komunalnih djelatnosti te infrastrukture, županije na čijem se području ta jedinica nalazi organizira obavljanje pojedine ili svih komunalnih djelatnosti te održavanje objekata i uređaja komunalne infrastrukture u stanju funkcionalne sposobnosti u vlastitom aranžmanu, ali na teret jedinica lokalne samouprave županije = surogat za preslabe i loše organizirane općine i gradove - lokalno predstavničko tijelo može obavljanje javnih ovlasti za određene komunalne djelatnosti povjeriti pravnim osobama koje te djelatnosti obavljaju donošenje općih akata, rješavanje u pojedinačnim upravnim stvarima o pravima, obvezama i odgovornosti fizičkih i pravnih osoba te druge javne ovlasti

77

C) PRIVATNI SEKTOR I JAVNE SLUŽBE 1. KONCESIONIRANA JAVNA SLUŽBA - koncesija je dopuštenje, odobrenje ili povlastica koju javna vlast daje privatnom subjektu, a sastoji se od gospodarskog iskorištavanja javnog dobra, obavljanja javnih radova ili pružanja javnih službi - dugoročni odnos (do 30 god.) - djelatnost obavlja privatni subjekt, a javna vlast propisuje uvjete pod kojima se ta djelatnost mora obavljati i nadzire njezino izvršavanje - Zakon o koncesijama 2. UGOVOR O POVJERAVANJU OBAVLJANJA JAVNIH SLUŽBI - u lokalnoj samoupravi kao jedan od modaliteta obavljanja komunalnih djelatnosti - lokalno predstavničko tijelo određuje komunalne djelatnosti koje će se povjeriti na obavljanje te utvrđuje uvjete i mjerila za provedbu prikupljanja ponuda ili javnog natječaja za povjeravanje određenih komunalnih poslova na temelju ugovora - ZKG – takav ugovor se može sklopiti najduže na 4 god. 3. UGOVOR O JAVNOJ NABAVI - javni subjekt koji snosi krajnju odgovornost za određenu djelatnost od subjekata iz privatnog sektora kupuje robu, radove i usluge

- temeljem javne nabave organizacije javnog sektora mogu se koristiti mnogobrojnim uslugama i djelatnostima čije je tržište liberalizirano i kod kojih je uvedena

konkurencija među pružateljima - Zakon o javnoj nabavi 2011. 4. MJEŠOVITA JAVNA USTANOVA - osnivači su subjekti javnog i privatnog sektora - Zakon o ustanovama – kada to zakon izrijekom dopusti, osnivači javnih ustanova mogu biti jedinica teritorijalne samouprave zajedno s nekom fizičkom i privatnopravnom osobom 5. MJEŠOVITA PODUZEĆA (KOMPANIJE) - oblik suradnje javnog i privatnog sektora ponajprije u obavljanju gospodarskih javnih službi - npr. Zakon o javno-privatnom partnerstvu 2012. – omogućio osnivanje mješovitog TD za realizaciju projekata JPP 6. JAVNO-PRIVATNO PARTNERSTVO (JPP) - dugoročni ugovorni odnos između subjekata javnog i privatnog sektora kojim se realizira određeni projekt od javnog interesa - JPP se uglavnom koristi za financiranje izgradnje i upravljanja velikim infrastrukturnim objektima koji su nerijetko u funkciji obavljanja određene javne službe - u RH JPP može trajati od 5 do 40 god. – nakon toga izgrađena infrastruktura se predaje javnom sektoru

78

Dva osnovna oblika: a) INSTITUCIONALNI (STATUSNI) - osniva se mješovito TD b) UGOVORNI - ne osniva se MTD u RH je privatni sektor koji sudjeluje u projektu JPP dužan osnovati posebno TD isključivo za realizaciju projekta JPP (društvo posebne namjene) s kojim onda javni partner sklapa ugovor o JPP temelj svakog JPP je ugovor koji se sklapa između javnog i privatnog partnera i kojim se uređuju svi bitni elementi njihove suradnje Bitni elementi strateških javnih projekata putem JPP jesu: a) osiguranje dovoljne javne koristi za uložena sredstva b) kvalitetna razrad ugovora o JPP koji treba imati sve adekvatne mehanizme kojima će se osigurati realizacija javnih ciljeva i zaštita javnog interesa c) usporedba troškova i koristi koji bi se ostvarili korištenjem klasičnog proračunskog financiranja u odnosu na primjenu nekog modela JPP d) odabir optimalnog privatnog partnera za realizaciju JPP e) identifikacija i alokacija ključnih rizika koji se mogu pojaviti pri realizaciji JPP Negativne strane JPP: uglavnom se tiču propusta u pripremi bitnih elemenata na kojima počiva uspješna realizacija JPP očituju se u: nedovoljno razrađenim mehanizmima zaštite javnog interesa, slaboj identifikaciji i alokaciji rizika, prevelikim troškovima, lošem odabiru strateškog partnera...

79

VII. LOKALNA I REGIONALNA SAMOUPRAVA

Temeljni pojmovi - dioba vlasti po teritorijalnom načelu - Ustav RH čl.4. zajamčeno pravo na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu Procesi javnog upravljanja u lokalnim jedinicama DVOVRSNI 1. ako se unutar određenih lokalnih jedinica odvija upravljanje u režiji središnje države dakle, obavljaju se lokalni elementi upravnih poslova za koje je odgovorna državna uprava – riječ je o JEDINICAMA LOKALNE UPRAVE područne jedinice dekoncentrirana državna uprava 2. ako lokalne jedinice služe obavljanju javnih poslova od specifičnog interesa za lokalno stanovništvo, u čemu sudjeluju lokalna političko-izvršna tijela u lokalne upravne organizacije, uz odlučivanje i participaciju građana – riječ je o JEDINICAMA LOKALNE (TERITORIJALNE) SAMOUPRAVE - pored lokalne i regionalne samouprave mogući su i drugi oblici teritorijalne samouprave okružne, kotarske, županijske samouprave kao neka vrsta lokalne samouprave drugog stupnja – suplirajuća uloga dopunjuju u djelovanju male i slabe temeljne lokalne jedinice, dok su jače lokalne jedinice formalno izdvojene iz njihova djelokruga - ispod razine lokalne samouprave postoje uže jedinice sublokalna, submunicipalna ili mjesna samouprava - svaka jedinica lokalne samouprave u okviru samoupravnog kruga djelatnosti vodi svoje javne politike lokalne i regionalne javne politike

80

KONCEPCIJE O ULOZI LOKALNIH JEDINICA a) koncepcija upravne decentralizacije b) koncepcija političke decentralizacije c) načelo i koncepcija supsidijarnosti i solidarnosti d) anarho-marksistička koncepcija komune moderna lokalna samouprava zasnovana je na koncepciji političke decentralizacije uz veliku ulogu načela supsidijarnosti a) KONCEPCIJA UPRAVNE DECENTRALIZACIJE - smatra lokalne jedinice instrumentom središnje državne vlasti i uprave - primjenjuje se u centralistički organiziranim zemljama (npr.Francuska do kraja

20.st.) - svako povjeravanje opće regulacije lokalnim samoupravama značilo bi uvođenje nejednakosti građana te dijeljenje suvereniteta - francuske lokalne jedinice sve do reforme 1982. bile podvrgnute tutorstvu, odnosno skrbništvu središnje državne uprave široke i intenzivne nadzorne ovlasti - primjena i u tzv.teoriji razvoja zajednice (community development), svjedobno službenoj doktrini UN-a za nerazvijene zemlje, odnosno zemlje u razvoju središnji državni organi pozvani da obrazuju lokalne aktiviste, da pružaju pomoć i brinu se za razvoj lokalnih jedinica

b) KONCEPCIJA POLITIČKE DECENTRALIZACIJE - polazi od ideja o specifičnosti poslova i interesa koji su kao lokalni priznati Ustavom, ili zakonom, te o tehničkim prednostima i interesnim koristima koje se mogu postići ako se upravljanje tim poslovima povjeri organima koji su politički ovisni prvenstveno o lokalnom stanovništvu - državna uprava se kvalitativno razlikuje od lokalne samouprave - lokalna samouprava izraz i sredstvo autonomije lokalnog stanovništva - oblik diobe vlasti po teritorijalnom načelu - dualizam lokalne državne uprave i lokalne samouprave - u krugu lokalnih poslova postoji široka autonomija mogućnost samostalnog proširenja kruga lokalnih poslova, pravo na autonomno političko odlučivanje i opću regulaciju, financiranje poslova iz samoupravnog djelokruga iz vlastitog lokalnog proračuna, ograničenje središnjeg nadzora samo na nadzor ustavnosti i zakonitosti... - primat središnje vlasti određuje granice lokalne autonomije, regulira lokalnu samoupravu, nalaže bar neki minimum poslova i ovlasti lokalnim jedinicama, određuje izvore i mogućnosti financiranja lokalnih jedinica... Smatra se da lokalna samouprava: onemogućuje koncentraciju političke moći pridonosi lokalizaciji političkih konflikta olakšava napetosti u međunacionalnim odnosima poboljšava kvalitetu javnih službi može smanjiti ukupne javne troškove

81

omogućuje šire i intenzivnije sudjelovanje građana u političkim procesima i u upravljanju javnim poslovima pridonosi političkoj edukaciji i odgoju građana te stvaranju demokratske političke kulture priprema i osposobaljva političare za sudjelovanje u političkim procesima na nacionalnoj razini Elementi za uspostavljanje autonomije lokalnih jedinica: lokalni politički izbori pravna osobnost financijska autonomija pravo na određeni krug vlastitih poslova pravo na samoregulaciju pravo na samoorganizaciju pravo na suradnju s drugim lokalnim jedinicama odsustvo neprimjerenog utjecaja i intervencija središnjih državnih organa c) NAČELO I KONCEPCIJA SUPSIDIJARNOSTI - formulirano u (rimskom) Ugovoru u EEZ kao svojevrsna zaštita nacionalne suverenosti, ograničavajući mogućnost poduzimanja akcija organa Zajednice u korist država članica zadržano i u Lisabonskom ugovoru + Protokol br.2. za zaštitu tog načela: Sud pravde EU - načelo supsidijarnosti primjenjuje se i na odnose središnje državne vlasti i subnacionalnih jedinica te na odnose među subnacionalnim jedinicama na različitim stupnjevima - EPLS javne se ovlasti trebaju obavljati tako da se preferira da pripadaju vlastima koje su najbliže građanima - načelo supsidijarnosti ne oslobađa više razine od odgovornosti, ali ne znači ni samoživost nižih razina - više razine osiguravaju solidarnost na širem prostoru, zadržavaju opću odgovornost te su dužne pružiti pomoć i potporu nižim razinama, primarnim zajednicama odnosno pojedincima kada oni nisu sposobni obaviti određene poslove ili zadovoljiti određene potrebe ni na razini minimalnih standarda - načelo supsidijarnosti ističe primat pojedinca i nižih razina te njihovu autonomiju u odnosu prema svakoj višoj razini - svaku višu razinu čini odgovornom za osposobljavanje nižih razina za autonomiju kao i za stanje svih i svakoga na svojem području - umjesto TOP DOWN pristupa decentralizacije, zalaže se za BOTTOM UP d) ANARHO-MARKSISTIČKA KONCEPCIJA KOMUNE - naglašava primat lokalnih političkih zajednica; u njima vidi sredstvo i mogućnost „odumiranja države“, tj. prevladavanja političkih sustava tipa države - jedino bi lokalne političke zajednice (komune) imale izvorni politički legitimitet stečen od građana s velikom ulogom neposredne demokracije uz zabacivanje stručnosti i tehnokracije

82

- politički bi se sustav na širim razinama gradio odozdo, na delegatskom načelu, tako da bi bilo kakva druga tijela bila sastavljena od predstavnika komuna, a ne od predstavnika građana - uloga tijela na širim razinama samo koordinativna, a ne odlučujuća 5 GLAVNIH ULOGA LOKALNE SAMOUPRAVE 1) UPRAVNA 2) POLITIČKA 3) SOCIJALNA 4) EKONOMSKA 5) EKOLOŠKA MODELI LOKALNE SAMOUPRAVE A) FRANCUSKI - svako naselje dobiva status jedinice lokalne samouprave - struktura temeljnih lokalnih jedinica vrlo fragmentirana, a prosječna veličina općina vrlo mala - dugo vremena monotipska organizacija (svaka općina ima jednake ovlasti), a u novije vrijeme omogućuje se šita autonomija i drugačiji status velikih gradova - tri stupnja teritorijalne samouprave: općine, departmani i regije - nadzor nad lokalnim jedinicama – dugo vremena vrlo jak, u obliku upravnog starateljstva uz velike ovlasti ministra unutarnjih poslova i vlade - krug lokalnih poslova – uzak, svi poslovi koje lokalne jedinice obavljaju smatra se da su u njihovom samoupravnom djelokrugu - veća decentralizacija u zadnjih 10-ak godina B) NJEMAČKI - politipska struktura – razlikovanje ovlasti urbanih i ruralnih jedinica, uz izdvajanje većih gradova iz strukture kotara koji su jedinice lokalne samouprave drugog stupnja - na području većih gradova lokalna samouprava organizirana u jednom stupnju, a na drugim prostorima u dva stupnja (općina/manji grad na prvom te kotar na drugom stupnju) - Njemačka – federacija - nakon 1990. sve su federalne jedinice prihvatile izravan izbor lokalnih načelnik i gradonačelnika od strane građana - pravi se razlika između samoupravnog djelokruga lokalnih jedinica i prenesenih poslova državne uprave koje jedinice obavljaju po drugačijem pravnom režimu

83

C) ŠVEDSKI - velike monotipske općine - dva stupnja samouprave (općina, kotar) - lokalni poslovi određeni općom klauzulom, lokalne su jedinice vrlo samostalne, a udio lokalne samouprave u ukupnim javnim rashodima među najvećima je u Europi D) ENGLESKI (BRITANSKI) - nepostojanje ustavnih garancija prava na lokalnu samoupravu - izrazito jako upravljanje čitavim sustavom lokalne samouprave s razine centralne vlasti - britanske jedinice danas su najveće lokalne jedinice u Europi Harmonizacija lokalne samouprave i nacionalne specifičnosti - Vijeće Europe – Europska povelja u lokalnoj samoupravi 1985. (stupila na snagu 1988.) - Hrvatska – ratificirala EPLS (1997. i 2008.) i Okvirnu konvenciju o prekograničnoj suradnji (2003.) Faze u prihvaćanju EPLS: 1) kraj 1992. – Zastupnički dom Hrvatskog sabora, s čitavim nizom novih zakona koji su omogućili novi sustav tzv.lokalne samouprave i uprave jednoglasno donio i Zaključak o prihvaćanju i poštovanju načela i instituta (odredbi) EPLS-a, kao svojevrsnu politički deklaraciju RH nije članica VE – Ustavni sud potvrdio da Povelja ne obvezuje RH (članicom VE postala tek 6.11.1996.) i da Povelja nije ratificirana u skladu s ustavnim i zakonskim odredbama 2) Povelja obvezuje RH samo u političkom, ne i u pravnom smislu Povelja ratificirana potkraj 1997. te stupila na snagu 1.2.1998., ali samo u nužnom dijelu odredbi 3) ratifikacija svih preostalih odredbi Povelje koje obvezuju RH od 1.10.2008. - Hrvatski Ustav već 1990. zajamčio pravo na lokalnu samoupravu ustavne promjene 2000.

84

TERITORIJALNA ORGANIZACIJA ZEMLJE Ivanišević – zahtjevi za organizacijom teritorijalne samouprave a) oni kojima treba udovoljiti b) oni kojima treba teritorijalna organizacija udovoljiti pojedina lokalne samouprave neke lokalna jedinica zemlje u cjelini OBUHVATNOST CJELOVITOST STABILNOST MEĐUSOBNA IZJEDNAČENOST JEDNOSTAVNOST FINANCIJSKA SAMODOVOLJNOST PREGLEDNOST DOSTUPNOST GRAĐANIMA TRANSPARENTNOST RACIONALNOST JASNOĆA RAZGRANIČENJA OBUHVATNOST - prostor neke zemlje potrebnoje u cijelosti razdijeliti na jedinice lokalne samouprave, čak i ako pojedini dio nije trenutačno naseljen ili je rijetko naseljen, ali i onda ako je privremeno izvan dosega državne vlasti STABILNOST TERITORIJALNE ORGANIZACIJE - potrebno radi očuvanja ili uspostavljanja lokalne zajednice, tj. identifikacije stanovništva s lokalnom jedinicom JEDNOSTAVNOST, PREGLEDNOST, TRANSPARENTNOST I RACIONALNOST TERITORIJALNE ORGANIZACIJE - trebali bi omogućiti lakše snalaženje građana, poslovnog sektora i drugih aktera u institucionalnoj strukturi države i manje troškove koje imaju u kontaktima s javnom upravom, smanjivanje troškova za samu državu, lakši nadzor središnje uprave nad lokalnom samoupravom, sprečavanje zloupotreba... JASNOĆA RAZGRANIČENJA MEĐU JEDINICAMA LOKALNE SAMOUPRAVE - granice jedinica moraju biti jasno određene da ne doše do preklapanja ili do toga da dio teritorija ne pripada ni u jednu jedinicu mogu nastupiti pozitivni ili negativni sukobi nadležnosti, sporovi o imovini, financijama, prirodnim ili prostornim resursima... CJELOVITOST POJEDINE TERITORIJALNE JEDINICE - traži da jedna jedinica bude cjelina ili zajednica za sebe, razgraničena lokično od svoje okoline kako bi mogla postati temeljem identifikacije građana koji u njoj žive MEĐUSOBNA IZJEDNAČENOST JEDINICA - odnosi se na veličinu mjerenu brojem stanovnika i teritorijem te na ovlasti i mogućnosti u suprotnom dolazi do pravne i faktične nejednakosti građana u različitim jedinicama

85

FINANCIJSKA SAMODOVOLJNOST JEDINICA - jedinice bi trebale biti takve da mogu same financirati svoje jave proslove, projekte, politike i programe iz prihoda koje ostvare na svojem području odnosno samostalno, bez državnih dotacija i subvencija DOSTUPNOST GRAĐANIMA - građanima moraju biti dostupne političke institucije, upravne organizacije i javne službe koje organizira i obavlja lokalna jedinica Kriteriji racionalnosti a) ODABRANI MODEL ORGANIZACIJE ZEMLJE (centralizirani/decentralizirani) b) USMJERENOST RAZVOJU (struktura lokalnih jedinica u zemlji služi poticanju i potpori ekonomskog i općeg društvenog razvoja) c) EKONOMSKO-FINANCIJSKI KAPACITET (da bi lokalne jedinice mogle ostvariti razvojnu ulogu, moraju imati određena financijska sredstva i ovlasti autonomnog odlučivanja o načinu njihova trošenja) d) DEMOGRAFSKI KRITERIJ e) PROSTORNI KRITERIJ f) INSTITUCIJSKO-POVIJESNI KRITERIJ g) MEĐUNARODNOPRAVNI KRITERIJ h) KAPCITET VOĐENAJ JAVNIH POLITIKA I PRUŽANJA JAVNIH USLUGA i) DOSTUPNOST LOKALNIH JEDINICA TE NJIHOVIH TIJELA I JAVNIH SLUŽBI GRAĐANIMA DILEME TERITORIJALNE ORGANIZACIJE 1. TERITORIJALNI DOMET LOKALNIH SLUŽBI - svaka lokalna služba ima svoj specifični teritorijalni domet koji je zadan njezinim tehničkim, organizacijskim, personalnim, financijskim i drugim posebnostima

OPĆE/MULTIFUNKCIONALNE JEDINICE – u istim jedinicama locirane su službe koje imaju različit teritorijalni domet SPECIJALNE/JEDNONAMJENSKE JEDINICE – neke od službi treba izdvojiti iz strukture općih lokalnih jedinica i za njih oblikovati spec. jedinice

86

OPĆE LOKALNE JEDINICE JEDNONAMJENSKE JEDINICE

Prednosti: - unutarnje upravne službe u njima mogu se racionalnije organizirati i bolje iskoristiti – ušteda i ekonomičnost - mogu angažirati veći broj kvalificiranog osoblja prikladne stručnosti pa će biti efikasnije u obavljanju šireg spektra javnih poslova - preglednije su i olakšavaju politički nadzor i odgovornost građanima od strane jednih te istih političkih i izvršnih tijela za obavljanje različitih službi - u njima se mogu i trebaju odrediti prioriteti i njihovo vremensko planiranje - prednost u koordinaciji

Prednosti: - efikasnost – teritorijalna organizacija se prilagođuje potrebama odnosno teritorijalnom dometu svake od njih - ekonomičnost – smanjuje se jedinična cijena usluga - elastičnost i prilagodljivost - manji stupanj birokratizacije postupanja i financiranja

Nedostaci: - nekima od uključenih službi veličina jedinice neće odgovarati jer imaju potrebu za većim ili manjim prostorom i brojem stanovnika, to im smanjuje efikasnost, a može povećati troškove - opće lokalne jedinice su nefleksibilne – znaju biti inkorporirane u lokalne identitete pa zato pružaju otpor prilagodbama koje bi bile potrebne

Nedostaci: - otežana koordinacija s drugim službama i vođenje usklađenih lokalnih javnih politika - slabi politički nadzor i odgovornost - dovode do multipliciranja unutarnjih službi i rastrošnosti - podložne su utjecaju središnjih državnih tijela

2. RAZLIKE U STUPNJU URBANIZACIJE A) MONOTIPSKA ORGANIZACIJA znači da su sve lokalne jedinice formalno izjednačene po ovlastima, tijelima koja imaju i drugim elementima statusa, bez obzira na kojem dijelu državnog područja funkcioniraju - bolje odgovara načelu jednakosti građana jer građani na svakom dijelu državnog područja imaju bar formalno jednako dimenzioniranu samoupravu s istim ovlastima i načinom financiranja, s jednakom unutarnjom organizacijom... - daje veće šanse za razvoj slabije razvijenih jedinica i dijelova državnog područja - pravna regulacija je jednostavnija, preglednija i ekonomičnija, lakša za provedbu i nadzor s državne razine - nedostatak – zanemaruje faktične razlike između potreba i problema malih ruralnih naselja i većih urbanih naselja

87

B) POLITIPSKA ORGANIZACIJA uzima u obzir razlike u stupnju urbanizacije pa se obično formiraju dvije vrste jedinica – seoske (ruralne) i gradske (urbane) - bolje je prilagođena uvjetima u kojima funkcioniraju kako politička i izvršna tijela tako i upravne organizacije na lokalnoj razini, posebno velike organizacije servisnog tipa - nedostatak – uzrokuje formalnu razliku u statusu stanovništva, a na dulji rok nepovratne migracije prema gradovima u kojima se koncentrira financijska i društvena moć uz veću kvalitetu života - Hrvatska ima blagu politipsku organizaciju, u kojoj naziv jedinica asocira na razlike u stupnju urbanizacije, ali su formalne ovlasti obaju jedinica, gradova i općina, jednake 3. VELIČINA LOKALNIH JEDINICA

MALE JEDINICE VELIKE JEDINICE

Prednosti: a) omogućuju veći politički utjecaj lokalnog stanovništva na lokalna tijela b) osiguravaju preglednost, transparentnost i razumljivost djelovanja lokalnih političkih tijela c) olakšavaju i šire političku participaciju građana d) osiguravaju dostupnost službi korisnicima e) omogućuju kompeticiju među većim brojem jedinica u privlačenju društvenih procesa, kapitala i sl. f) omogućuju eksperimentiranje i inovaciju bez većih štetnih posljedica za ostale jedinice

Prednosti: a) obično imaju dobar ekonomsko-financijski kapacitet b) manje su podložne centralističkim utjecajima kojima se mogu oduprijeti c) mogu angažirati više stručnih ljudi za lokalne službe d) imaju bolje šanse za selekciju kvalitetnih političara e) postižu uštede na unutarnjim i pomoćnim funkcijama

Nedostaci: a) ne mogu obavljati ozbiljnije, skuplje, stručno i tehnički zahtjevnije službe – obično ih obavljaju jedinice drugog stupnja b) prednost političkog utjecaja pretvara se u nedostatak – na prvom stupnju se može ostvariti dobar politički utjecaj građana, ali se stvarne odluke o službama donose na drugom stupnju c) vjerojatno je da će veći dio malih lokalnih jedinica biti ovisan o pomoći središnje države – pridonosi centralizaciji

Nedostaci: a) gubi se socijalna kohezija, solidarnost i osjećaj zajedničkog identiteta b) dolazi do unutarnjeg rivalstva uključenih naselja te birokratizacija lokalnih političkih elita c) kontakt građana i lokalnih političkih tijela slabi

orijentacija na jedinice srednje razine obično dovodi do ostvarenja loših strana i malih i veliki jedinica razvojni je trend prema sve većim jedinicama, jer lokalna samouprava treba osigurati sve širi krug javnih usluga koje postaju sve skuplje RH od 1993. smanjivala prosječnu veličinu jedinica koje su bile u skupini srednje velikih

88

4. KOORDINACIJA I INTEGRACIJA SUSTAVA TERITORIJALNE SAMOUPRAVE - stupnjevanje lokalnog sustava – stvaranje novih stupnjeva autonomnih jedinica između lokalne i državne razine potrebno da bi jedinice na široj razini preuzele na sebe skuplje, tehnički i stručno zahtjevnije javne službe, dok službe kod kojih je važnija dostupnost građanima ostaju na temeljnoj lokalnoj razini - drugi stupanj teritorijalnih jedinica potreban je u zemljama s politipskom strukturom da bi se dopunio kapacitet malih ruralnih jedinica - međustupnjevi osiguravaju bolji raspon kontakata i kontrole, služe kao institucionalni oslonav formuliranja političkih stajališta o širim pitanjima, te omogućuju lakšu distribuciju stručne i tehničke pomoći slabijim lokalnim jedinicama - međutim, stupnjevanjem se stvara razmjerno kruta nova struktura koju je poslije teško mijenjati, a koja može dovesti do hijerarhizacije odnosa u lokalnoj samoupravi te biti osloncem centralističkih težnji s vrha države - RH ima dva stupnja jedinica: OPĆINE I GRADOVE – jedinice lokalne samouprave ŽUPANIJE – jedinice područne (regionalne) samouprave - suradnja jedinica lokalne samouprave može biti funkcionalna i strukturna (povezivanje), a oblik je prevladavanja slabijih kapaciteta Prednosti suradnje: a) elastična i prilagodljiva b) daje čitavom sustavu veliku dozu fleksibilnosti c) jača autonomija lokalnih jedinica d) oslonac je otpora centralističkim težnjama Problem suradnje: - nastaje ako su jedinice međusobno vrlo različite u kapacitetima pa se iza suradnje zapravo krije dominacija jačih nad slabijim jedinicama Nedostatak suradnje: - smanjivanje političkog nadzora nad oblicima suradnje koje organiziraju i provode lokalni dužnosnici i službenici Vrste suradnje: a) OBVEZATNA nameće ju zakonodavac b) FAKULTATIVNA dogovaraju se same jedinice c) FUNKCIONALNA zajedničko obavljanje ili financiranje nekog posla d) ORGANIZACIJSKA osnivanje zajedničkog upravnog odjela, foruma za donošenje odluka, tijela za organiziranje i obavljanje skupih službi, poduzeća ili ustanove, sindikata i udruga lokalnih jedinica, nacionalne udruge jedinica lokalnih samouprava

89

e) OPĆA lokalne jedinice surađuju općenito, što obično prethodi njihovu trajnom spajanju u jednu jedinicu f) SPECIJALIZIRANA lokalne jedinice surađuju oko jednog pitanja/posla g) JEDNAKA sve jedinice imaju pravno jednak status h) NEJEDNAKA jedna od uključenih jedinica obavlja temeljem dogovora, sporazuma ili ugovora naplatno neku službu za druge jedinice - pravo na suradnju i udruživanje lokalnih jedinica posebno štiti EPLS - u RH jedinice slobodno međusobno surađuju, udružuju se u udruge, uključujući nacionalne i međunacionalne udruge lokalnih jedinica ZLRS REGIONALIZACIJA stvaranje regija kao jednog od međustupnjeva - RH prihvatila statističke regije – samo okvir za prikupljanje podataka ekonomske statistike i instrument regionalne politike unutar EU, a ne stvarne teritorijalne jedinice I. VERZIJA 2005. 4 regije – Središnja Hrvatska, Zagrebačka regija, Jadranska Hrvatska, Istočna Hrvatska II. VERZIJA 2007. 3 regije – Sjeverozapadna, Središnja i istočna (panonska), Jadranska Hrvatska III. VERZIJA 2013. 2 regije – Kontinentalna i Jadranska Hrvatska UPRAVLJANJE GRADOVIMA GRAD (polis) relativno veliko naselje koje odlikuje kompaktnost, heterogenost i gustoća stanovništva, mali udjel stanovnika koji se bave poljoprivredom, grupiranje javnih i upravnih službi (obrazovanje, zdravstvo, kultura, socijalna zaštita i skrb...), urbana vizura i identitet i druge karakteristike UPRAVLJANJE GRADOM kontinuirana djelatnost postavljanja ciljeva, usmjeravanja, vođenja, povezivanja i usklađivanja gradskih organa i službi u određivanju i obavljanju gradskih javnih poslova koja se odvija u okviru pravnih pravila koja donose državni organi te u okviru mogućnosti koje su u velikoj mjeri zadane državno i međunarodno oblikovanim institucijama

90

- upravljanje gradom može imati karakteristike dobrog upravljanja (good urban governance) ili lošeg upravljanja (maladministration, malmanagement) - temelji dobrog upravljanja: kvalitetni odnosi s građanima, civilnim društvom, akademskom i poduzetničkom zajednicom - dobre standarde upravljanja gradovima sadržavaju Europska povelja o gradovima, Druga europska povelja o gradovima te drugi dokumenti VE koje RH nije ratificirala TERITORIJALNA ORGANIZACIJA HRVATSKE - od 1993. – politipska organizacija s dvije razine jedinica općine (418) i gradovi(63) na razini lokalne samouprave županije (20) na razini lokalne uprave i samouprave - dva autonomna kotara – Knin i Glina – na području sa značajnim udjelom srpskog stanovništva nikad nisu počeli funkcionirati zbog rata i kasnijih institucionalnih promjena - ukinute mjesne zajednice kao jedinice submunicipalne samouprave OPĆINE – jedinice pretežno ruralnog karaktera koje se osnivaju u pravilu za više naseljenih mjesta prema načelu interesne homogenosti zajednički interesi stanovnika integrativni su faktor tih jedinica - broj im narastao na 428 s prosječno 3000 stanovnika - na području općina živi oko 30% stanovništva RH - najmanja: Civljane - najveća: Viškovo - prevladavaju općine s manje od 5000 stanovnika GRADOVI – pretežno urbane jedinice koje imaju više od 10 000 stanovnika (populacijski kriterij) dodatni kriteriji: a) ADMINISTRATIVNI – status grada stječe svaka jedinica koja je proglašena sjedištem županije b) GRAVITACIJSKI – omogućuje da se stanovništvu jednog većeg centralnog naselja pribroji stanovništvo prigradskih naselja koja su s njim povezana svakodnevnim migracijama i drugim gravitacijskim procesima čime ono stječe mogućnost prijeći 10 000 stanovnika c) POSEBNI RAZLOZI I POSEBNO ZNAČENJE – povijesno, gospodarsko, geoprometno i dr. (kriterij iznimke) - danas 128 gradova s prosječno 17 300 stanovnika - na području gradova živi 70% stanovništva - kategorija velikih gradova utemeljena 2005. više od 35 000 stanovnika

91

ŽUPANIJE – nakon reforme 2001. postale jedinicama područne (regionalne) samouprave - prema broju stanovnika: najmanja – Ličko-senjska najveća – Splitsko-dalmatinska - prema površini: najmanja – Međimurska najveća – Ličko-senjska - prema gustoći stanovnika: najmanja – Ličko-senjska najveća – Međimurska LOKALNI POSLOVI Razlozi za lokalnost određenih javnih poslova TEHNIČKI blizina korisnika, prihoda predmeta službe, lokalno uvjetovane potrebe, potreba diferenciranosti određene djelatnosti i potrebna sredstva POLITIČKI specifičnost određenih lokalnih interesa, decentralizacija, šire sudjelovanje građana, jačanje lokalne autonomije i ostvarenje načela supsidijarnosti Samoupravni i preneseni djelokrug lokalnih jedinica - podjela na poslove iz vlastitog (samoupravnog) izvornog djelokruga te na poslove državne uprave koji su im preneseni (povjereni) na obavljanje Razlike: 1) ODGOVORNOST - za poslove iz samoupravnog djelokruga snose same lokalne jedinice - za poslove državne uprave koji su preneseni i dalje je krajnja odgovornost na tijelima središnje države 2) OPĆA REGULACIJA - u samoupravnom djelokrugu lokalne jedinice imaju pravo na donošenje lokalnih propisa odnosno općih akata - pravnu regulaciju poslova državne uprave vrše središnja tijela, prvenstveno parlament zakonima 3) FINANCIRANJE - vlastite samoupravne poslove lokalne jedinice financiraju iz vlastitih sredstava - preneseni djelokrug financira središnja država 4) NADZOR - lokalne jedinice podvrgnute nadzoru središnjih organa različitog opsega i inteziteta - u samoupravnom djelokrugu nadzire se ustavnost i zakonitost, a u prenesenom još i svrsishodnost provedbenih aktivnosti lokalnih jedinica

92

OBLIGATORNI SAMOUPRAVNI DJELOKRUG - zakonodavac ima na raspolaganju mogućnost osigurati minimalnu razinu javnih usluga za građane bez obzira na kojem dijelu državnog teritorija žive - smatra ih se temeljnim poslovima, odnosno bitnim lokalnim službama FAKULTATIVNI SAMOUPRAVNI DJELOKRUG - dio samoupravnog djelokruga koji se temelji na lokalnoj političkoj volji, tj. odlukama lokalnog predstavničkog tijela i samih građana - omogućuje samim lokalnim samoupravnim jedinicama da procjenjujući vlastite okolnosti, potrebe lokalnog stanovništva te financijske mogućnosti izraze svoje specifičnosti kao i preferencije lokalnih političkih snaga - što je priznati fakultativni djelokrug širi, veća je autonomija lokalnih jedinica POSLOVI PRENESENOG DJELOKRUGA Temeljne pravne tehnike za prenošenje: 1) ZAKON koji jednostrano donosi središnja vlast 2) UPRAVNI UGOVOR središnje države sa svakom pojedinom lokalnom jedinicom o uvjetima prenošenja i načinima i uvjetima obavljanja poslova državne uprave od strane te jedinice 3) SPORAZUM koji potpisuju središnje vlasti s jedne te jedna ili više udruga lokalnih jedinica s druge strane Pravne tehnike za određivanje lokalnog samoupravnog djelokruga 1) OPĆA/GENERALNA KLAUZULA - svi su javni poslovi u načelu lokalni, osim onih koji su zakonom izrijekom određeni kao poslovi središnje države 2) ENUMERACIJA - u samoupravni djelokrug lokalne jedinice spadaju samo oni poslovi koje nadležno tijelo središnje države (zakonodavac) izrijekom odredi kao lokalne - EPLS – metoda opće klauzule LOKALNI POSLOVI U SUVREMENOJ HRVATSKOJ LOKALNI POSLOVI – poslovi samoupravnog djelokruga općina, gradova i županija GRAD ZAGREB – jedini obavlja prenesene poslove državne uprave, ali bez naknade – na vlastiti račun IAKO je izričita odredba da se troškovi prenesenih poslova podmiruju iz državnog proračuna poslovi državne uprave prenose se na lokalne jedinice zakonom – ZSDU za obavljanje poslova prenesenog djelokruga odgovoran je isključivo lokalni izvršni čelnik: župan, gradonačelnik i općinski načelnik u obavljanju poslova državne uprave resorna ministarstva mogu načelniku davati naredbe, a ako načelnici ne postupaju po tim naredbama, sankcija je oduzimanje ovlasti – ovlast obavljanja prenesenih poslova lokalnim jedinicama može oduzeti Vlada lokalna jedinica dužna je osigurati službenike sa stručnom spremom i osposobljenošću

93

jednakom onoj državnih službenika u obavljanju prenesenih poslova lokalne jedinice su podvrgnute upravnom nadzoru Ustavne promjene 2000. – teritorijalnim jedinicama zajamčen relativno širok samoupravni djelokrug - ustavna garancija prava na lokalnu samoupravu - načelo supsidijarnosti i opća klauzula - zahtjevi učinkovitosti i ekonomičnosti - načelo solidarnosti - načelo samostalnosti - načelo slobodnog raspolaganja vlastitim prihodima - načelo razmjernosti prihoda i ovlasti LOKALNI POLITIČKO-UPRAVNI SUSTAV POLITIČKE INSTITUCIJE LOKALNE SAMOUPRAVE PREDSTAVNIŠTVO GRAĐANA – građani biraju predstavnike, članove lokalnih predstavničkih tijela, koji tijekom mandata koji su dobili od građana zastupaju/predstavljaju njihove interese u glavnom lokalnom političkom tijelu koje se naziva vijećem ili skupštinom Oblici neposredne demokracije/ Oblici sudjelovanja neposrednog odlučivanja (participacije) građana SKUPŠTINE GRAĐANA TERITORIJALNO DECENTRALIZIRANA TIJELA LOKALNI REFERNDUM KOOPTIRANJE GRAĐANA OPOZIV IZABRANIH DUŽNOSNIKA FORMALIZIRANI I AD HOC POSTUPCI GRAĐANSKE INICIJATIVE ORGANIZACIJE CIVILNOG DRUŠTVA ZBOROVI GRAĐANA HONORACIJE* 1) SKUPŠTINE GRAĐANA - zamjenjuju lokalno predstavničko tijelo - u loklanim jedinicama ne postoji izabrano predstavničko tijelo već sve njegove funckije obavljaju svi stanovnici lokalne jedinice s pravom glasa - stanovnici se okupljaju jednom ili više puta godišnje i zajednički odlučuju o svim pitanjima od značenja za lokalnu jedinicu, uključujući i donošenje općih akata - radi efikasnog obavljanja lokalnih poslova, građani na skupštini obično između sebe biraju članove izvršnih tijela koja vode lokalne poslove između dvaju okupljanja građana - u RH nema takvog instituta

94

2) LOKALNI REFERENDUM - sastoji se u izjašnjavanju građana o prihvaćanju ili odbijanju pojeinog prijedloga ili odluka o pitanju od lokalnog interesa obligatorni – kada stroga (kogentna) zakonska odredba propisuje dužnost raspisivanja referenduma o pojedinom pitanju kad god se ono pojavi fakultativni – ako je raspisivanje referenduma dopušteno, ali se o njemu donosi odluka na prijedlog ovlaštenih predlagača, s tim da tijelo koje odlučuje o raspisivanju referenduma samo ocjenjuje njegovu opravadanost - po pravnoj sanzi donesene odluke može biti: obvezujući – odluka veže predstavničko tijelo lokalne jedinice tako da ono neko vrijeme ne može donijeti odluku suprotnu odluci donesenoj na referendumu savjetodavni – ako odluka donesena na referendumu ne obvezuje predstavničko tijelo, već ono može donijeti i odluku suprotnog sadržaja od volje birača izražene na referendumu - referendum se može raspisati o svim pitanjima iz samoupravnog djelokruga lokalnih predstavničkih tijela kao i o svim drugim pitanjima određenim zakonom ili statutom lokalne jedinice Obvezujući referendum - raspisuje predstavničko tijelo na prijedlog: a) 1/3 svojih članova b) 20% birača u jedini za koju se traži raspisivanje referenduma c) u jedinicama lokalne samouprave većine vijeća mjesnih odbora odnosno gradskih četvrti ili gradskih kotareva - novela ZLPRS 2012. – predstavničko tijelo NE MOŽE odbiti raspisivanje referenduma ako to zatraži 20% ukupnog broja birača (referendum građanske inicijative) - predstavničko tijelo MOŽE zatražiti od Ministarstva uprave da provjeri određene pretpostavke (je li prijedlog podnio potreban broj birača i je li referendumsko pitanje u skladu s odredbama zakona) - ako središnje tijelo utvrdi da su ispunjene pretpostavke, predstavničko tijelo dužno je raspisati lokalni referendum u roku od 30 dana ne učini li to, predstavničko tijelo se raspušta to onemogućuje da predstavničko tijelo zanemari zahtjev 20% birača - kada raspisivanje referenduma iniciraju ostali ovlašteni predlagači, predstavničko tijelo dužno je izjasniti se o prijedlogu, no NIJE ga dužni i prihvatiti ako prihvati, rapisuje referendum u roku 30 dana - na referendumu mogu glasovati birači koji imaju prebivalište na području općine/ grada/županije i upisani su u popis birača - na lokalnom obvezujućem referendumu odlučuje se većinom birača koji su glasovali, uz uvjet da je referendumu pristupila većina ukupnog broja birača upisanih u popis birača lokalne jedinice - odluka donesena na referendumu obvezujuća je za predstavničko tijelo te ono godinu dana od dana održavanja referenduma ne može donijeti akt koji je sadržajno suprotan donesenoj odluci

95

Savjetodavni referendum - može ga raspisati Vlada za područje jedne ili više jedinica lokalne ili područne (regionalne) samouprave kad želi utvrditi mišljenje građana o teritorijalnim promjenama - referendum je valjan ako se većina izašlih birača odluči za neku opciju, bez obzira na ukupni broj birača u jedinici - fakultativni savjetodavni referendum – može ga raspisati lokalno predstavničko tijelo o svim pitanjima iz svog djelokruga, s tim da odluka nije pravno obvezujuća za lokalno predstavničko tijelo 3) OPOZIV IZABRANIH DUŽNOSNIKA - mogućnost i pravo da građani odluče o prestanku mandata izabranih dužnosnika prije njegova regularnog isteka - opoziv se može odnositi na predstavničko tijelo i njegove članove ILI na nepsoredno izabranog izvršnog dužnosnika ili izvršno tijelo - mogu ga inicirati samo građani, tj. 20% ukupnog broja birača u jedinici predstavničko tijelo MORA zatražiti od Ministarstva uprave da provjeri je li prijedlog podnesen od dovoljnog broja birača ako predstavničko tijelo ne raspiše raspušta se - opoziv se ne smije raspisati prije proteka roka od 12 mjeseci od održanih lokalnih izbora ni prije održanog referenduma za opoziv, kao ni u godini u kojoj se održavaju redovni lokalni izbori - odluka o opozivu donesena je ako se o tome pozitivno izjasni većina birača koji su glasovali, uz uvjet da ta većina iznosi najmanje 1/3 ukupnog broja birača upisanih u popis birača u toj jedinici 4) GRAĐANSKA INICIJATIVA - omogućuje određenoj skupini građana da predloži određeni opći akt, zahtijeva rješenje pojedinog pitanja ili poduzimanje neke mjere - ako skupina građana, obično određene postotkom, podrži inicijativu, o njoj nadležno lokalno tijelo mora raspraviti, a eventualno i odlučiti - lokalno tijelo NE MORA prihvatiti inicijativu u njezinu sadržajnom dijelu, ali MORA je uzeti u razmatranje - građanska inicijativa uređena ZLPRS o prijedlogu predstavničko tijelo mora raspravljati ako ga potpisom podrži najmanje 10% birača predstavničko tijelo NIJE DUŽNO donijeti predloženi akt niti poduzeti neke radnje ili riješiti pitanje zbog kojeg je inicijativa pokrenuta, ali postoji dužnost da o tom pitanju provede raspravu i donese odluku te da u roku od najviše 3 mjeseca od primanja prijedloga podnositeljima da odgovor odluka ne mora biti pozitivna - građani mogu podnosti i svoje pojedinačne inicijative, predstavke i pritužbe te prigovore predstavke i pritužbe – na rad predstavničkog, izvršnog ili upravnih tijela lokalne jedinice čelnici tih tijela dužni su podnositelju odgovoriti u roku 30 dana, a sva lokalna tijela dužna su u službenim prostorijama na vidnom mjestu osigurati potrebna tehnička i druga sredstva za podnošenje predstavki i pritužbi i omogućiti usmeno izjavljivanje predstavki i pritužbi

96

o prigovoru na postupanje lokalnih tijela čelnik tog tijela odlučuje u roku 8 dana protiv rješenja prvog stupnja može se izjaviti žalba, a protiv drugostupanjskog rješenja pokrenuti upravni spor 5) MJESNI ZBOROVI GRAĐANA - oblik konzultiranja stanovništva obično pojedinog užeg dijela lokalne jedinice, osim ako je jedinica jako mala, o pitanjima od neposrednog lokalnog značenja - karakteristike: savjetodavni i konzultativni karakter odluke usvojene na njima NE obvezuju predstavnička tijela lokalnih jedinica - sazivaju se po potrebi na inicijativu lokalnih tijela, tijela submunicipalnih jedinica, udruga ili samih građana - smatra se da su dopušteni i ako nisu posebno regulirani u zakonodavstvu - u RH: - zbor se saziva radi izjašnjavanja građana o pitanjima od lokalnog interesa, na njemu se raspravlja o potrebama i interesima građana, daju se prijedlozi za rješavanje pitanja od mjesnog značenja - zbor može dati i mišljenje lokalnom vijeću o prijedlogu općeg akta ili drugom pitanju iz lokalnog samoupravnog djelokruga odnosno o pitanju od značenja za tu jedinicu - zbor se saziva za dio područja mjesnog odbora koji čini određenu cjelinu (dio naselja, stambeni blok...) - saziva ga vijeće mjesnog odbora ili lokalno predstavničko tijelo - vodi ga predsjednik vijeća mjesnog odbora ili član vijeća kojeg odredi vijeće - odluke na mjesnim zborovima donose se javnim glasovanjem, osim ako se na samom zboru većinom prisutnih građana ne donese odluka o tajnom glasovanju - odluka donesena na zboru građana obvezatna je za vijeće mjesnog odbora, ali ne obvezuje predstavničko tijelo lokalne jedinice 6) TERITORIJALNO DECENTRALIZIRANA TIJELA - submunicipalna samouprava - pravno i faktično priznavanje autonomije i pravo odlučivanja o pojedinim poslovima važnima u užem dijelu temeljne lokalne samoupravne jedinice - oblici mjesne samouprave prema ZLPRS – MJESNI ODBORI, a u gradovima – GRADSKE ČETVRTI I GRADSKI KOTARI zamijenili su prijašnje mjesne zajednice - imaju vlastita tijela: a) VIJEĆE MJESNOG ODBORA – bira se na neposrednim izborima, razmjernim izbornim sustavom b) PREDSJEDNIK VIJEĆA MJESNOG ODBORA – bira ga vijeće među svojim članovima - od 2012. – uređenje postupka izbora članova vijeća mjesnog odbora prepušta se predstavničkim tijelima lokalne jedinice - mjesni odbori osnivaju se statutom lokalne jedinice za jedno naselje, više međusobno povezanih naselja ili za dio većeg naselja odnosno grada koji u odnosu na ostale dijelove čini zasebnu razgraničenu cjelinu - od 2001. imaju pravnu osobnost, ali se sva pitanja od značenja za njihov rad uređuju statutom lokalne jedinice - može im se povjeriti obavljanje nekih poslova iz samoupravnog djelokruga grada ili općine

97

7) KOOPTIRANJE GRAĐANA - u odbore predstavničkih tijela, odbore kolegijalnih izvršnih tijela ili u druga stalna ili ad hoc lokalna tijela - građani se imenuju zbog svoje stručnosti da bi svojim angažmanom pridonijeli odlukama i radu lokalnih tijela - ponekad se kooptiraju radi reprezentiranja interesa određenih kategorija stanovništva - kooptiranje građana dopušteno je uvijek kada nije izrijekom zabranjeno - s kooptiranjem je povezano i osnivanje raznih vijeća (npr. vijeća mladih) i odbora ( npr. odbori roditelja) u kojima sudjeluju predstavnici pojedine skupine građana ili korisnika te daju mišljenja i prijedloge predstavničkom ili drugom lokalnom tijelu ili drugim lokalnim organizacijama 8) FORMALIZIRANI I AD HOC POSTUPCI - sudjelovanje u javnim raspravama o prijedlozima pojedinih odluka i propisa ili rješavanju određenih pitanja - povezano je i provođenje raznih anketa među stanovništvom radi utvrđivanja stavova i mišljenja građana, formalizirano savjetpvanje sa zainteresiranom javnošću i dr. - pravo građana na pristup informacijama i dokumentima lokalnih tijela traži se da svi dokumenti lokalnih tijela budu što dostupniji građanima kako bi oni mogli pratiti njihov rad i na nj reagirati 9) ORGANIZACIJE CIVILNOG DRUŠTVA - zbir raznih asocijacija (udruga) građana koje se osnivaju lokalno, radi zastupanja interesa lokalne naravi, ali i lokalni mediji i javnost - lokalne udruge – osnivaju se s ciljem utjecanja na rad i funkcioniranje lokalne vlasti i uprave one agregiraju i filtriraju različite interese ili potrebe lokalnog stanovništva i tako omogućuju tijelima lokalnog upravljanja da budu o njima obaviješteni *HONORACIJE - bile su načelna dužnost određenih slojeva stanovništva da se besplatno prihvate neke lokalne dužnosti ili posla - u suvremeno doba ova se institucija NE PRIMJENJUJE - primjer: mirovni suci u Engleskoj

98

LOKALNO PREDSTAVNIŠTVO I LOKALNI IZBORI - prvi demokratski višestranački lokalni izbori održani istodobno s prvim izborima za Sabor u proljeće 1990. (u svakoj tadašnjoj općini sustavom apsolutne većine birali su se članovi triju vijeća: Vijeća mjesnih zajednica, Vijeća udruženog rada i Društveno-političkog vijeća) - lokalna predstavnička tijela su: općinska odnosno gradska vijeća te županijske skupštine (u Zagrebu – Gradska skupština – dvostruki status, grada i županije) broj članovia tih tijela je neparan i određen zakonom ovisno o broju stanovnika u jedinici, s tim da jedan vijećnik dolazi na znatno manje stanovnika i birača u općinama nego u gradovima novi ZLI (2012.) najmanji broj vijećnika imaju vijeća u jedinicama sa do 500 stanovnika (7), a najveći u Zagrebu (51ž9 te u Splitu, Rijeci i Osijeku (35) - izbori 2001. – dotadašnji mješoviti izborni sustav zamijenjen je čistim razmjernim sustavom sa zatvorenim blokiranim listama, prema kojem se građani odlučuju za stranačke ili nezavisne liste kandidata - zakonski prag za ulazak u vijeće je 5%, a amandati se izračunavaju D'Hondtovom metodom po istom modelu održani izbori za lokalna predstavnička tijela 2001., 2005., 2009. i 2013. - razmjerni izbori sa zatvorenim listama i primjenom zakonskog praga od 5% ne pogoduju malim strankama ili nezavisnim listama, nego većim strankama uz poticanje koaliranja - zbog zatvorenih blokiranih stranačkih lista građani ne mogu izraziti svoje preferencije prema određenom kandidatu, što je posebno važno u malim lokalnim zajednicama - glasujući za liste kandidata, birači izražavaju svoju podršku stranačkim politikama, pa su lokalni izbori preslika nacionalnih - hrvatsko lokalno izborno zakonodavstvo mijenjano 2012. – novi ZLI koji uređuje izbore za lokalna predstavnička tijela, ali i za općinske načelnike, gradonačelnike, župane i njihove zamjenike pravo predlagati liste za izbor članova predstavničkih tijela imaju političke stranke i grupe birača kada birači predlažu kandidacijsku listu, za pravovaljanost takve liste moraju prikupiti potreban broj potpisa birača te lokalne jedinice potreban broj potpisa ovisi o veličini lokalne jedinice te se kreće od 25 u jedinicama s manje od 350 stanovnika do maksimalno 2500 u jedinicama od 500 000 stanovnika - lokalni izbori održavaju se svake četvrte godine treće nedjelje u svibnju - mandat članova lokalnog predstavničkog tijela u RH traje 4 godine, predstavnički je nisu opozivi tijekom mandata - mandat obavljaju počasno, tj.neprofesionalno, pa ne mogu primati plaću nego samo naknadu koju određuje predstavničko vijeće - zaštićeni su od kaznenog progona zbog glasovanja, izjava ili mišljenja i stavova iznesenih na sjednicama predstavničkog tijela - ako prihvate obnašati neku nespojivu dužnost, mogu jedanput tijekom mandata tražiti mirovanje dužnosti člana predstavničkog tijela zamjenik

99

- predstavničko tijelo smatra se konstituiranim danom izbora predsjednika, za što je potrebna većina glasova svih članova - konstituirajuća sjednica treba se održati u roku 30 dana od dana objave konačnih rezultata izbora - ako se ne izabere predsjednik, nova sjednica saziva se još najviše dva puta, svaki put u roku 30 dana od dana kad je trebala biti održana prethodna sjednica - predsjednik saziva sjednice, najmanje jedanput u tri mjeseca ili češće ako za tim postoji potreba, predsjeda im, predstavlja predstavničko tijelo, brine se o objavi te dostavlja opće akte koje predstavničko tijelo donese predstojniku ureda državne uprave i načelniku, a obavlja i druge poslove - može imati do dva potpredsjednika, s tim da u tom slučaju jedan mora biti iz manjine - sazivanje sjednice može obrazloženim zahtjevom tražiti najmanje 1/3 članova tog tijela – predsjednik je dužan sazvati sjednicu u roku od 15 dana, ako to ne učini, sazvat će ju lokalni načelnik u roku od 8 dana ako ni on to ne učini, može ju sazvati ministar uprave - sjednice su javne, a prisustvuje im i lokalni načelnik - glasuje se javno - predstavničko tijelo osniva stalne ili povremene odbore i druga radna tijela radi pripreme odluka Ovlasti predstavničkog tijela A) REGULACIJSKE - donosi statut jedinice i svoj poslovnik apsolutnom većinom - odluke i opće akte kojima regulira pitanja iz samoupravnog djelokruga donosi relativnom većinom B) FINANCIJSKE - donosi proračun i godišnji obračun apsolutnom većinom - o porezima i zaduživanju odlučuje u mjeri koju mu ostavlja Zakon o financiranju JLPRS iz 1993. C) PERSONALNE - izbor vlastitog predsjednika i potpredsjednika - imenuje i razrješava članove vlastitih radnih tijela te druge osobe ako je propisano zakonom ili statutom D) ORGANIZACIJSKE - osniva vlastita radna tijela, uređuje ustrojstvo i djelokrug upravnih tijela jedinice, osniva javne ustanove i druge pravne osobe za obavljanje poslova iz samoupravnog djelokruga E) KONTROLNE - nadzire lokalnog načelnika F) DRUGE OVLASTI

100

IZVRŠNA TIJELA I DUŽNOSNICI U LOKALNOJ SAMOUPRAVI Uloge izvršnih organa u: a) pripremanju lokalnih političkih odluka b) vođenju javnih politika c) izvršavanju odluka predstavničkog tijela d) usmjeravanju, koordinaciji i nadzoru rada upravnih organa e) brizi za prihode i rashode i sveukupnu imovinu lokalne jedinice f) razvoju lokalne ekonomije i javnih službi g) zastupanju lokalnih interesa prema centralnim državnim tijelima h) integraciji lokalnih zajednica Ivanišević, strukturne varijante izvršnog sloja lokalne samouprave 1) MONOKRATSKI TIP - temelji se na pojedinačnom izvršnom funkcionaru a) politička varijanta - načelnika bira lokalno vijeće, ujedno je i predsjednik lokalnog vijeća i nositelj svih izvršnih funkcija b) upravna varijanta - profesionalni gradski menadžer c) lokalistička varijanta - izravni izbor načelnika od građana d) centralistička varijanta - lokalni izvršni funkcionar kao predstavnik države u lokalnoj jedinici 2) KOLEGIJALNI/ODBORSKI TIP - sve ili većina izvršnih funkcija povjerene jednom kolegijalnom izvršnom tijelu a) komunalni odbor - odbor koji vodi jedinicu između dviju godišnjih skupština svih građana (Švicarska) b) izvršni odbor - njegove članove lokalno predstavničko tijelo bira prema političkoj situaciji u vijeću i po političkim kriterijima c) odbor sastavljen od profesionalnih upravnih rukovoditelja d) odbor s centralno imenovanim načelnikom 3) KOMITETSKI/PLURALNI TIP - zajedničko djelovanje više kolegijalnih izvršnih tijela a) britanski tip - koordinacija od strane političke stranke koja ima većinu u vijeću b) švedski - komunalni izvršni odbor kao centralni i više drugih odbora lokalnog vijeća c) australski i novozelandski - pojedinačni izvršni dužnosnik koji i sam ima određene izvršne ovlasti, a i koordinira djelovanje više izvršnih komiteta koje kao svoja tijela formira lokalno vijeće

101

- uvođenjem izravnih izbora načenika uspostavlja se politička institucija s vlastitom legitimnošću i ovlastima, čime se izjednačuje s lokalnim predstavničkim tijelom dualitet vlasti prednosti: jedinstvo upravljanja, brzo donošenje odluka i potrebnih mjera, pojednostavljena komunikacija, točnost, preciznost i nedvosmislenost provedbe nedostaci: narušavanje demokratičnosti u lokalnim procesima, odlučivanje načelnika kao pojedinca nejasno i netransparentno, može doći do pretjerane koncentracije moći u jednoj osobi, pojava korupcije, smanjenje kvalitete lokalnih javnih usluga, nezadovoljstvo građana - prvi direktni izbori načelnika, gradonačelnika i župana održani su paralelno s izborima za članove lokalnog predstavničkog tijela u svibnju 2009., a drugi 2013. - za osvajanje mandata potrebna je apsolutna većina birača izašlih na izbore - pozicija načelnika nespojiva je s obnašanjem predstavničke funkcije u istoj jedinici, kao i s profesionalnim statusom u upravnim tijelima, javnim ustanovama i drugim neprofitnim pravnim osobama kojima je jedinica osnivač te s članstvom u upravnim tijelima i nadzornim odborima TD u punom ili većinskom vlasništvu jedinice - u jedinicama do 10 000 stanovnika bira se zajedno s načelnikom jedan zamjenik - u većinm jedinicama, gradovima sjedištima županija koji imaju do 10 000 stanovnika te u županijama biraju se dva zamjenika - zamjenik – zamjenjuje načelnika, može obavljati određene izvršne poslove koje mu povjeri načelnik, u određenim slučajevima i sam nastavlja samostalno voditi izvršnu funkciju u jedinici, bilo do izbora novog načelnika, bilo do kraja mandata Ovlasti načelnika 1. zastupa jedinicu 2. priprema prijedloge općih akata za vijeće, a nakon što budu doneseni, izvršava ih ili osigurava njihovo izvršenje 3. predlaže proračun kao jedini ovlašteni predlagatelj 4. odgovara središnjim tijelima državne uprave za obavljanje poslova državne uprave prenesenih u djelokrug jedinice 5. usmjerava djelovanje upravnih tijela i nadzire njihov rad, na temelju javnog natječaja imenuje pročelnike upravnih tijela, odlučuje o žalbama protiv rješenja pročelnika upravnih tijela o statusu lokalnih službenika, imenuje i razrješava predstavnike jedinice u tijelima javnih ustanova, TD i drugih pravnih osoba koje je jedinica osnovala za obavljanje poslova iz samoupravnog djelokruga 6. upravlja nekretninama i pokretninama u vlasništvu jedinice te njezinim prihodima i rashodima (samostalno odlučuje do određene granične vrijednosti koja se određuje ovisno o visini prihoda – od 70 000 do 1mil kn) 7. nadzire zakonitost rada tijela mjesnog odbora, može raspustiti to vijeće 8. iznimno donosi i pojedinačne akte 9. obavlja druge poslove

102

CENTRALNO-LOKALNI ODNOSI Temeljna načela: 1) NAČELO SUPSIDIJARNOSTI 2) KONSTITUCIONALIZACIJA PRAVA NA LOKALNU I REGIONALNU SAMOUPRAVU 3) NAČELO AUTONOMIJE 4) NAČELO ZAKONITOSTI 5) NAČELO RAZMJERNOSTI (PROPORCIONALNOSTI) 6) NAČELO EFIKASNOSTI I EKONOMIČNOSTI 7) NAČELO POMOĆI I SOLIDARNOSTI 8) NAČELO EUROPSKOG VIŠERAZINSKOG UPRAVLJANJA Sredstva i oblici utjecaja središnje vlasti na lokalnu samoupravu: 1) PRAVNA REGULACIJA LOKALNE SAMOUPRAVE 2) JAVNI POSLOVI DIJELE SE POD VELIKIM UTJECAJEM ZAKONODAVCA 3) SREDIŠNJA DRŽAVA IMA NA RASPOLAGANJU RAZLIČITE MOGUĆNOSTI OBAVJEŠTAVANJA O STANJU U LOKALNOJ JEDINICI 4) POMOĆ SREDIŠNJE DRŽAVE 5) INTERVENCIJE SREDIŠNJE DRŽAVE 6) NADZOR SREDIŠNJE DRŽAVE 7) ORGANIZACIJA OBAVLJANJA POSLOVA DRŽAVNE UPRAVE KOJI SE TREBAJU OBAVITI NA LOKALNOJ RAZINI MOŽE UTJECATI NA AUTONOMIJU LOKALNE JEDINICE 8) NADZOR NAD LOKALNOM SAMOUPRAVOM NADZOR NAD LOKALNOM SAMOUPRAVOM Temeljna načela nadzora: 1) ZAKONITOSTI 2) RAZMJERNOSTI NADZORNE INTERVENCIJE I VAŽNOSTI INTERESA KOJI SE KANE ŠTITITI 3) NAČELO ZAŠTITE SAMOUPRAVNIH PRAVA U SLUČAJU NEZAKONITOG PRESIZANJA SREDIŠNJE DRŽAVE U LOKALNU AUTONOMIJU POVODOM NADZORA Vrste nadzora NADZOR U SAMOUPRAVNOM DJELOKRUGU - nadzor ustavnosti i zakonitosti u blažem smislu NADZOR OBAVLJANJA PRENESENIH POSLOVA DRŽAVNE UPRAVE - nadzor zakonitosti u strožem smislu, svrhovitost i stručnost NADZOR POJEDINAČNIH AKATA LOKALNIH JEDINICA - pojedinačni akti kojima se rješava o pravima, obvezama i pravnim interesima nadziru se u upravnom postupku žalba nezadovoljne stranke/pokretanje upravnog spora - nadzor zakonitosti pojedinačnih neupravnih akata koje u samoupravnom djelokrugu donose predstavnička i izvršna tijela lokalne jedinice prema resornom načelu – provodi ga svako tijelo središnje državne uprave u svoje djelokrugu ono može u roku od godine dana od donošenja oglasiti taj akt ništavim ako ga je donijelo

103

neovlašteno tijelo, ako je u postupku njegova donošenja povrijeđen zakon, statut ili drugi opći akt jedinice, ako se akt odnosi na pitanje koje nije u djelokrugu jedinice te ako je u donošenju nepravilno primijenjen zakon ili drugi propis odnosno opći akt protiv rješenja o oglašavanju ništavim upravni spor NADZOR ZAKONITOSTI OPĆIH AKATA - mehanizam unutarnjeg nadzora – načelnik reagira na nezakonit opći akt obustavom njegove primjene - državni nadzor – prvostupanjski uredi državne uprave – predstojnik može dati uputu kako da se otklone nedostaci u donesenom općem aktu ako se nedostaci ne otklone, on obustavlja od primjene taj opći akt predstojnik također ocjenjuje osnovanost odluke o obustavi općeg akta od primjene koju je prije toga donio lokalni načelnik – potvrđuje ili odbija potvrditi odluku o obustavi općeg akta od primjene mogu donijeti i neposredno tijela središnje državne uprave po resornom načelu - drugi stupanj moguća obustava osim obustave, nadležno tijelo središnje državne uprave ocjenjuje osnovanost odluke predstojnika ureda državne uprave o obustavi općeg akta od primjene ili o potvrdi odluke lokalnog načelnika o obustavi može ukinuti odluku predstojnika ureda državne uprave ili podnijeti zahtjev za ocjenu zakonitosti općeg akta Visokom upravnom sudu Visoki upravni sud može ukinuti opći akt ili pojedine njegove odredbe ako utvrdi da nije suglasan sa zakonom ili statutom jedinice NADZOR ZAKONITOSTI STATUTA - na isti način kao i nadzor zakonitosti općih akata, ali uz određene specifičnosti - nadležno tijelo za nadzor na državnoj razini – Ministarstvo uprave - o ustavnosti i zakonitosti odlučuje Ustavni sud, a postupak ne pokreće samo Ministarstvo uprave nego i Vlada na prijedlog Ministarstva u roku 30 dana od dana primitka tog prijedloga ako Vlada u tom roku ne pokrene postupak, a statut je prije toga bio obustavljen od primjene, obustava od primjene prestaje istekom tog roka - USUD odlučuje meritorno o ustavnosti i zakonitosti lokalnih statua, a ako ocijeni da je statut neustavan ili nezakonit, ukinut će ga ili poništiti u cijelosti ili djelomično NADZOR RADA LOKALNOG PREDSTAVNIČKOG TIJELA - Ministarstvo uprave u slučaju da utvrdi nepravilnosti u radu lokalnog predstavničkog tijela može svojom odlukom proglasiti nezakonitom sjednicu tog tijela ili njezin dio, a donesene akte oglasiti ništavim protiv odluke Ministarstva uprave – upravni spor pred Visokim upravnim sudom

104

Lokalno predstavničko tijelo na prijedlog Ministarstva uprave raspušta Vlada ako: a) ugrozi suverenitet ili teritorijalnu cjelovitost države b) ne donese statu u roku od 60 dana od dana konstituiranja (samo u novoosnovanim jedinicama) c) učestalo donosi opće akte suprotne Ustavu, zakonu ili drugim propisima ili zbog učestalih, težih povreda zakona i drugih propisa d) trajno ostane bez većine članova e) ne može donositi odluke dulje od 3 mjeseca f) ne raspiše referendum odnosno referendum za opoziv načelnika kad ga predloži 20% birača + Vlada istodobno raspušta lokalno predstavničko tijelo i razrješava načelnika i njegove zamjenike ako u zakonskom roku ne bude donesen lokalni proračun ili odluka o privremenom financiranju - kad nema političkih tijela u lokalnoj jedinici, Vlada imenuje svojeg POVJERENIKA koji preuzima neke od njihovih poslova u 3 slučaja preuzima dio ovlasti lokalnog predstavničkog tijela: 1. kad se ne održe izbori za nj 2. kad se ono ne konstituira u roku 3. kad bude raspušteno tijekom mandata u 3 slučaja preuzima dio ovlasti načelnika: 1. kad načelniku prestane mandat zbog opoziva 2. kad načelniku prestane mandat iz drugih razloga, a prestao je i mandat zamjenika načelnika 3. kad dođe do istodobnog raspuštanja predstavničkog tijela i razrješenja načelnika - povjerenik Vlade ima dužnost osigurati ostvarivanje prava i obveza građana i pravnih osoba do uspostave regularnih tijela - ograničene ovlasti: ne može donositi ni mijenjati proračun, ali može donijeti odluku o privremenom financiranju ne može raspolagati imovinom, osim ako je to nužno radi izvršenja prije preuzetih obveza ili dovršenja prije započetih poslova ne može donositi ili mijenjati opće akte, osim ako je to potrebno radi njihova usklađivanja sa zakonom ili drugim propisom, ako je to bio razlog raspuštanja predstavničkog tijela - ovlasti povjerenika Vlade prestaju danom konstituiranja predstavničkog tijela, odnosno prvim radnim danom nakon objave konačnih rezultata izbora za načelnika - povjereniku mandat može trajati i do novih redovitih izbora, ako bi se prijevremeni izbori za predstavničko tijelo ili načelnika trebali održati u kalendarskoj godini u kojoj se održavaju redoviti izbori - prijevremeni izbori se održavaju u roku od 90 dana od dana raspuštanja predstavničkog tijela odnosno od dana prestanka mandata načelnika - povjerenika Vlada imenuje po svojoj arbitrarnoj odluci

105

DECENTRALIZACIJA A) POLITIČKA - povjeravanje ovlasti središnje vlasti jedinicama na nekoj od nižih teritorijalnih razina i to ovlasti opće regulacije, političkog odlučivanja, financiranja, proširivanja samoupravnog djelokruga... - nastaje lokalna samouprava - dovodi do dualizma državne uprave i lokalne samouprave - načelni i logički primat središnje vlasti B) UPRAVNA - prenošenje državnih upravnih poslova iz djelokruga središnjih organa na obavljanje lokalnim samoupravnim jedinicama, u njihov preneseni djelokrug DEKONCENTRACIJA - prenošenje državnih upravnih poslova iz djelokruga središnjih organa na teritorijalno dislocirane ispostave tih organa bez mijenjanja odgovornosti - ispostave nemaju pravne osobnosti i predstavljaju interne organizacijske jedinice središnjih državnih organa u njima rade državni službenici podvrgnuti hijerarhijskom usmjeravanju i nadzoru iz centra Upravljanje decentralizacijom - RH – tradicionalni pristup zasnovan na zakonskim promjenama - vođenje decentralizacije – političko s vrlo ograničenim sudjelovanjem domaćih stručnjaka i civilnog društva - uvođenje decentralizacijskih mjera – sporo i reaktivno, proces je vrlo postupan, pristup je usključivo top-down - cijena – velika - za uspjeh decentralizacije potreban je nov pristup koji obilježavaju: profesionalnost i upravljanje procesom, sustavnost i integralni pristup, dinamičnost i postupnost, ravnoteža top-down i bottom-up djelovanja te ekonomičnost - upravljanje procesom decentralizacije obuhvaća: utvrđivanje temelja decentralizacije osiguravanje podrške provedba - decentralizacija treba obuhvatiti: promjene teritorijalne strukture, ovlasti i poslova, financijske autonomije, upravnog kapaciteta, političkog legitimiteta te centralno-loklanih odnosa

106

SUSTAVNOST I INTEGRALNI PRISTUP - osmišljavaju se i provode međusobno povezane, usklađene decentralizacijske mjere, a promjene u sustavu javne uprave planiraju se i provode integralno, a ne parcijalno DINAMIČNOST I POSTUPNOST - vođenje procesa, a ne revolucionarne i jednokratne promjene (šok-reforme) - veća se pažnja pridaje pripremi, pažljivo se odabere pravi trenutak za otpočinjanje, a onda se postupno provode kvalitetno pripremljene reforme RAVNOTEŽA TOP-DOWN I BOTTOM-UP DJELOVANJA - razvoj sustava lokalne samouprave vodi se iz centra države, ali je istodobno osigurano sudjelovanje u njegovu oblikovanju samih lokalnih zajednica i dugih zainteresiranih aktera, građana, NGO, privatnog sektora i dr. EKONOMIČNOST - svjesno, profesionalno i sustavno upravljanje procesom decentralizacije omogućuje ekonomičnost, snižavanje troškova i bolji omjer između postugnutih reformskih rezultata i uloženih sredstava TEMELJI DECENTRALIZACIJE - potrebno je poduzeti niz složenih pripremnih radnji i poslova: utvrditi viziju i strategiju institucionalnog razvoja države identificirati kulturološke, sociološke i tradicijske temelje decentralizacije odabrati vrijednosti koje se želi unaprijediti precizirati ciljeve decentralizacije razraditi program decentralizacije provjeriti pravne temelje i određenost analizirati rubne uvjete i pretpostavke uspješne decentralizacije, kao i rizike njezine provedbe Hrvatski pristup decentralizaciji karakterizira: a) umjesto profesionalnog i proaktivnog vođenja decentralizacije ono je političko s vrlo ograničenim utjecajem stručnjaka b) umjesto sustavnosti i integralnosti više je riječ o inerciji i reaktivnom vođenju pojedinih decentraliziranih mjera onda kad to odgovara nekom trenutačnom političkom interesu c) proces je vrlo spor i postupan d) pristup je usključivo top-down e) proces je skup s obzirom na rezultate koje postiže

107

VIII. EUROPSKI UPRAVNI PROSTOR

EUP – teorijski koncept u čijem je središtu ideja o upravnoj konvergenciji, približavanju različitih modela javne uprave u Europi, njihovu rastakanju i taljenju, obogaćivanju drugačijim i novim rješenjima, učenju i mijenjanju, rezultatima i učincima koji su slični za građane u različitim europskim zemljama (europeizacija kao učinak) Temeljni pristupi europeizaciji 1) GROGRAFSKI - prostor, bliskost, razmjena i komunikacija temelj su ove vrste europeizacije, u smislu obične upravne konvergencije - nije potrebno da je neka zemlja članica EU, nego samo da je geografski smještena u Europi te na taj način izložena komunikaciji, razmjeni i učenju 2) NORMATIVAN - polazi od europske pravne stečevine koja čini najčvršći dio, normativnu jezgru EUP, ali uzima u obzir i upravne standarde (soft law) te naročito sudsku praksu europskih sudova koja je obvezujuća i za zemlje članice i za tijela EU (case law) 3) KULTUROLOŠKI - polazi od očekivanja građana kao normativne okosnice svake društvene institucije, bez obzira na to nastaju li norme kao plod svjesne regulacije djelatnosti u društvu ili temeljem ponavljanja sličnog ponašanja 4) POLITIČKI - zaključuje temeljem činjenice da postoji forma interesno-političkog formalnog organiziranja dijela europskih zemalja - EUP je prirepak političkih razmatranja, pa ako postoji EU – postoji i EUP kao prostor sličnosti u implementaciji europskih politika 5) SOCIOLOŠKI - gradi na stvarnom, a ne na normativnom stanju, premda su i norme i regulacija dio stvarnosti, te se pita o empirijskim dokazima postojanja EUP - europska integracija zahvaća FAZU OBLIKOVANJA JAVNIH POLITIKA i FAZU NJIHOVE PROVEDBE - EU utječe na javne uprave zemalja članica tako da se: a) njima koristi kao mehanizmom za provedbu vlastite pravne regulative b) sili na mijenjanje i odustajanje od nekih (elemenata i instrumenata) javne politike, ali i struktura i postupaka c) uključuje u postupke oblikovanja politika i donošenja političkih odluka na razini EU

108

EUP definira se kao skup upravnih načela i standarda organizacije i funkcioniranja javne uprave te pružanja javnih usluga građanima od tijela EU i zemalja članica, kao i drugih europskih zemalja, propisanih pravom odnosno poduprtih ustaljenom sudskom i upravnom praksom kao i legitimnim očekivanjima europskih građana, civilnog društva te ekonomskih i drugih društvenih subjekata Ključna načela: vladavina prava, otvorenost, transparentnost, odgovornost, učinkovitost i djelotvornost + Bijela knjiga o europskom upravljanju iz 2001. dodaje proporcionalnost, supsidijarnost, sudjelovanje i usklađenost KONCEPT EUROPEIZACIJE I UPRAVNA KOVERGENCIJA Europeizacija se bavi trima ključnim pitanjima koje je moguće prostorno odrediti kao: 1. VERTIKALNI PRISTUP ODOZDO-GORE (uzlazna europeizacija) - proces oblikovanja europskih institucija i javnih politika te funckioniranje političkih procesa na europskoj razini prenošenjem nacionalnih ovlasti na nadnacionalnu razinu 2. VERTIKALNI PRISTUP ODOZGO-DOLJE (silazna europeizacija) - direktan i indirektan utjecaj europskih institucija, politika i političkih procesa na nacionalne institucije, politike i političke procese, uključujući i nedržavne aktere 3. HORIZONTALNI PRISTUP - širenje EU izvan postojećih granica, kako političko širenje apsorpcijom novih članica tako i kulturalno širenje ideja, obrazaca i normi izvan granica neposrednog susjedstva - fokus istraživanja europeizacije prvenstveno je na nacionalnoj razini stoga europeizaciju treba razumjeti kao različite načine na koje institucije, procesi i politike s europske razine utječu na javne politike, politiku i političke zajednice na domaćoj razini i država članica i nečlanica Ključna istraživačka pitanja europeizacije: a) što se mijenja (dimenzije, područja europeizacije) b) kako se mijenja (mehanizmi, načini europeizacije) c) do kakve promjene dolazi (učinci europeizacije) Pod dimenzijama europeizacije razumije se utjecaj EU na: a) javne politike (funkcionalna dimenzija) u smislu načela i ciljeva javnih politika, njihova sadržaja i načina ostvarivanja b) političke, upravne i druge strukture (strukturna dimenzija) u smislu utjecaja na izvršnu, zakonodavnu i sudsku vlast, subnacionalne razine, međusobne odnose tih razina i institucija, odnos države i društva, liberalna demokratska načela i stvaranje kolektivnog identiteta c) političke procese (procesna dimenzija) kao učinak na političke stranke, stranački sustav, interesne skupine i dr.

109

- uniformirajući učinak – harmonizacija odnosno konvergencija misao o upravnoj konvergenciji kao svojevrsnom približavanju različitih modela javne uprave u Europi, njihovu rastakanju i taljenju, obogaćivanju drugačijim i novim rješenjima, učenju i mijenjanju, rezultatima i učincima koji su slični za građane u različitim europskim zemljama u temeljima koncepta EUP - glavni razlog izostanka konvergencije kao stvaranja istih posljedica pod utjecajem EU je taj što eurpski poticaj za promjenom prolazi kroz filtar domaćih institucija i aktera - tranzicijske zemlje – 2 metode preuzimanja novih upravnih rješenja: 1) zbog ATRAKTIVNOSTI pojedinog rješenja, tako što se određeni model ili rješenje vidi kao superioran zbog svoje funkcionalnosti, korisnosti ili legitimnosti 2) zbog NAMETANJA, jer model preferiraju oni koji imaju najveću moć i nameću ga drugima POLITIKA KONDICIONALNOSTI ILI UVJETOVANJA - označuje primjenu određenih organizacijskih ili proceduralnih oblika ne zbog njihovih superiornih karakteristika, već kao uvjet za članstvo, legitimitet ili novčanu pomoć - glavna metoda preuzimanja ideja i rješenja u tranzicijskim zemljama - tranzicijske se zemlje nalaze (ili su se nalazile) u pregovaračkoj situaciji koja je obilježena asimetrijom moći i uvjetovanošću - EU – u jačoj poziciji prema zemljama kandidatima nego prema vlastitim članicama te je u mogućnosti nametnuti im određena pravila ponašanja, pa tako i određen upravni model - posljedica – prihvaćanje europskih standarda bez propitivanja njihove uloge i promjene shvaćanja i vrijednosti, često samo na formalnoj razini, kao tzv. politika europeizacije - upravna kovergencija na formalnoj razini izrazitija je u tranzicijskim zemljama nego u starim članicama Unije, što je posljedica postojanja modela EUP-a koji im je ponuđen za usvajanje radi jačanja upravnih struktura i funkcija VAŽNOST EUROPSKE UPRAVNE KOVERGENCIJE I IMPLEMENTACIJE ZA EUROPSKO UPRAVLJANJE - demokratski deficit EU – postavlja se pitanje kako ojačati legitimnost i demokratičnost EU s obzirom na sve veći broj europskih politika i njihov opseg te istovremeno relativno jačanje izvršne vlasti i na nacionalnoj i na europskoj razini - teza o demokratskom deficitu – tvrdnja da je Unija nedovoljno demokratična te da je udaljena i nerazumljiva prosječnom građaninu PRVI ASPEKT DEMOKRATSKOG DEFICITA počiva na tezi da institucije EU nisu dovoljno demokratske niti politički odgovorne, posebice zbog primata Vijeća EU i Europske komisije, koje su sastavljene odnosno predstavljaju izvršnu vlast, ali i drugih ne-izabranih tijela, kao što su Europski sud, Europska središnja banka i čitav niz agencija

110

DRUGI ASPEKT DEMOKRATSKOG DEFICITA odnosi se na udaljenost EU od građana – sustav je kompleksan, procedure odlučivanja zamagljene, a odluke građanima nepoznate i daleke - prvi aspekt čini INSTITUCIONALNU, a drugi PSIHO-SOCIJALNU dimenziju demokratskog deficita - različiti su načini na koje se demokratski deficit može smanjiti - u pogledu institucionalne dimenzije ističe se potreba jačanja relativne moći parlamenta u odnosu prema izvršnoj vlasti - u pogledu psiho.socijalne dimenzije ističe se ptoreba jačanja i izgradnje europskog identiteta i stvaranja osjećaja europske pripadnosti, uz istovremeno poboljšanje komunikacije EU s građanima - pitanjem smanjivanja demokratskog deficita bavi se i Europska komisija u svom dokumentu Bijela knjiga o europskom upravljanju iz 2001. - prijedlozi promjena koji bi trebali smanjiti demokratski deficit definirani su kroz četiri aspekta funckioniranja EU: 1. prvi aspekt odnosi se na političke procese vezane uz oblikovanje i implementaciju javnih politika i sadržava preporuke vezane uz komunikaciju s javnošću, jačanje lokalne demokracije, uključivanje civilnog društva itd. 2. drugi aspekt odnosi se na samu regulaciju, i to u smislu povećanja kvalitete zakonodavstva te učinkovitiju regulaciju društvenih odnosa 3. treći zadatak odnosi se na povezanost upravljanja u EU s njezinom ulogom na globalnoj razini 4. četvrti zadatak usmjeren je na institucionalnu reformu EU, a treba se postići promjenom smjera politika te strateškim planiranjem u skladu s dugoročnim ciljevima kao što su održivi razvoj, jačanje ljudskih potencijala, jačanje socijalne kohezije i kompetitivnosti itd. Mjere za poboljšanje europskog upravljanja uključuju: 1. bolje zakonodavstvo, promoviranje kulture dijaloga i sudjelovanja, i minimalne standarde za konzultacije pri izradi javnih politika te sistematsku procjenu utjecaja zakonodavstva 2. prikupljanje i korištenje ekspertnog znanja 3. suradnju s lokalnim i regionalnim vlastima radi osiguranja implementacije zakonodavstva te dijalog s udrugama lokalnih i regionalnih vlasti 4. postavljanje regulacijskog okvira za europske agencije 5. jačanje mrežnog upravljanja, posebno kroz reformu procesa komitologije 6. jalanje primjene prava EU Pravo na dobru upravu - sudska praksa – razvila neka od temeljnih obilježja koncepta dobre uprave u EU - važan dokument – Europski kodeks dobrog upravnog postupanja europskog ombudsmana usvoji Euorpski parlament u rujnu 2001. zajedno s rezolucijom kojom poziva ombudsmana da slučajeve loše uprave prosuđuje upravo prema načelima i pravilima Kodeksa

111

- Povelja o temeljnim pravima EU – 1.12.2009. – utemeljuje se pravo na dobru upravu koje znači da svatko ima pravo da se njegov predmet tretira nepristrano, korektno i u razumnom vremenskom okviru - Povelja utemeljuje i pravo svakog građanina te pravne osobe koja ima sjedište ili registrirani ured u nekoj od država članica na obraćanje europskom ombudsmanu u slučaju djelovanja institucija, tijela, ureda i agencija Unije koje odudara od pravila HRVATSKA UPRAVA U EUROPSKOM SUSTAVU UPRAVLJANJA Proces oblikovanja europskih politika i donošenja europskih propisa uključuje nekoliko faza: 1. fazu prethodnog usuglašavanja u okviru radnih skupina Europske komisije u kojima sudjeluju nacionalni službenici i stručnjaci iz država članica 2. rad u okviru Odbora stalnih predstavnika (COREPER) na razini veleposlanika država članica u EU 3. odlučivanje u Vijeću EU, na ministarskoj razini 4. odlučivanje u Europskom vijeću, na razini čelnika države (predsjednika i premijera) - nakon što je europski propis donesen u EU, on se provodi u državama članicama, s time daje direktive prethodno potrebno preuzeti u domaće zakonodavstvo PROCES TRANSPOZICIJE - za sve aktivnosti od presudne je važnosti osiguravanje koordiniranog djelovanja različitih institucija na nacionalnoj razini, osobito parlamenta i izvršne vlasti, kao i suradnje unutar izvršne vlasti, zatim postojanje odgovarajućih upravnih kapaciteta, ali i uspostavljanje efikasnih mehanizama suradnje s lokalnim i regionalnim razinama upravljanja te privatnim i civilnim sektorom KOORDINACIJA U PROCESU OBLIKOVANJA EUROPSKIH POLITIKA I PRAVA - efikasnost koordinacije država članica utječe na njihovu sposobnost učinkovitog sudjelovanja u procesima odlučivanja na europskoj razini i time zastupanja nacionalnih interesa te ostvarivanje koristi koje pruža članstvo u Uniji - države članice na nacionalnoj razini trebaju osigurati koherentne i ujednačene stavove o mnogobrojnim pitanjima koja će poslije zastupati i braniti kao nacionalni interes u EU - neposredan učinak članstva EU na političko-upravni sustav država članica odnosi se na: osiguranje koordinacije i u konačnici obavljanja europskih poslova - ključne upravne strukture za koordinaciju: 1. države članice imaju stalno predstavništvo u Bruxellesu koje je središnja točka koordinacije na europskoj razini 2. domaća središnja koordinacijska točka često je jedno ministarstvo, najčešće ono vanjskih poslova 3. na razini Vlade uspostavlja se međuresorna koordinacija za europske poslove koja često ima dvije razine – političku i upravnu 4. ministarstva, a i druge organizacije, osnivaju posebne odjele za europske poslove

112

uspostava novih nadzornih funkcija parlamenta nad izvršnom vlasti - nastoji se pronaći adekvatno rješenje kojim bi se ojačala uloga nacionalnih parlamenata - u svim državama članicama uspostavljeni parlamentarni odbori za europske poslove koji imaju prije svega nadzorne, a u manjoj mjeri koordinacijske funckije, a sličnu funkciju imaju i sektorski odbori u čijoj su nadležnosti pojedine politike - na razini EU Lisabonskim ugovorm je u okviru načela supsidijarnosti ojačana uloga nacionalnih parlamenata koji prate poštovanje načela supsidijarnosti, sudjeluju u međuparlamentarnoj suradnji koja obuhvaća nacionalne parlamente i Europski parlament, sudjeluju u zakonodavnom procesu te im je Komisija dužna slati nacrte propisa, konzultativne dokumente te godišnji zakonodavni plan - u RH – ulaskom u Uniju uspostavljen sustav za europske poslove koji regulira Zakon o suradnji Hrvatskog sabora i Vlade u europskim poslovima - Hrvatski sabor ima čitav niz ex ante i ex post kontrolnih instrumenata kao i funkciju praćenja (prati i nadzire rad Vlade u europskim institucijama, razmatra dokumente EU i stajališta RH te o njima može donijeti zaključak, nadzire poštovanje načela supsidijarnosti...) - te ovlasti za Sabor izvršava Odbor za europske poslove, osim u pitanjima zajedničke vanjske i sigurnosne politike EU za koje je nadležan Odbor za vanjsku politiku - u osnovi, svaka država članica nastoji osigurati jedinstveno i efikasno zastupanje vlastitih nacionalnih interesa u Bruxellesu te istovremeno omogućiti efikasnu provedbu europskog prava - u RH se na razini izvršne vlasti koordinacija osigurava kroz Ministarstvo vanjskih i europskih poslova koje u okviru svoje Uprave za europske poslove kao posebne ustrojstvene jedinice koordinira čitav niz poslova i funkcija vezanih uz EU - Međuresorna radna skupina za europske poslove – međuresorno radno tijelo koje čine EU koordinatori ili njihovi zamjenici u središnjim tijelima državne uprave te predstavnik Ureda predsjednika Vlade, a imenuje ih Vlada - radom Međuresorne radne skupine upravlja pomoćnik ministra za europske poslove - to tijelo razmatra i priprema prijedloge stajališta koja će zastupati predstavnici Hrvatske u EU, a ima i posebnu Stručnu skupinu za pravna pitanja koja koordinira stavove država u postupcima zbog povrede prava Unije - nakon što Međuresorna skupina utvrdi prijedloge stajališta, upućuje ih Koordinaciji za vanjskku i europsku politiku Vlade – stalnom radnom tijelu Vlade koje je političkog kraktera KOORDINACIJA U IMPLEMENTACIJI EUROPSKIH POLITIKA - direktive se preuzimaju (transponiraju) putem zakona, uredbi i provedbenih propisa koje donose tijela državne uprave ili pravne osobe s javnim ovlastima - ključna uloga u oblikovanju propisa kojima se direktiva preuzima pripada državnoj upravi koja djeluje u određenom području na koje se direktiva odnosi - u RH radi transpozicije direktiva Vlada svake godie donosi Program za preuzimanje i provedbu pravne stečevine EU

113

- Program je strukturiran prema tijelima državne uprave nadležnim za izradu odnosno donošenje pojedinih propisa - resorni pristup u transpoziciji direktiva - glavna uloga povjerena ministarstvima odnosno drugim tijelima državne uprave u čijoj je nadležnosti preuzimanje propisa - sastavni dio Programa je Plan usklađivanja zakonodavstva RH s pravnom stečevinom EU koji na prijedlog Vlade donosi Sabor, a obuhvaća popis zakona i drugih akata čije je donošenje u nadležnosti zakonodavca - propisi kojima se preuzima pravna stečevina mogu se donositi po ubrzanoj proceduri - za praćenje i izvještavanje o transpoziciji nadležno je Ministarstvo pravosuđa koje izvještava Ministarstvo vanjskih i europskih poslova kao i Europsku komisiju o statusu transpozicije europske pravne stečevine u nacionalno zakonodavstvo

114

IX. REFORME I MODERNIZACIJA JAVNE UPRAVE

UPRAVNE REFORME REFORME značajnije institucionalne inovacije u sustavu javne uprave neke zemlje do kojih najčešće dolazi periodično, a obično obuhvaćaju mješavinu strukturnih, funkcionalnih, personalnih i drugih mjera i njima izazvanih promjena do njih dolazi kada temeljni društveni, ekonomski ili drugi problemi uspiju izazvati promjene u politici razvoja uprave, a njihov krajnji cilj sastoji se u povećanju institucionalnog kapaciteta neke zemlje da što je moguće uspješnije rješava javne probleme, bavi se javnim pitanjima te analizira, koncipira i provodi različite javne politike Uzroci reformi mogu biti: - ekonomski - politički - upravnotehnički - drugi (obični motivi , korisnost, trenutačni politički interesi) Preduvjeti uspješnosti reformi: - politička podrška - ljudski i materijalni resursi - institucionalna podrška formiranjem posebne upravne organizacije za reformu - dovoljno raspoloživo vrijeme - strategija reforme Pokretači reformi: - donošenje novih propisa - uvođenje i stabilizacija nove organizacije - zapošljavanje novog osoblja u postojeće institucije - promjene u formalnim procesima - promjene u formalnim organizacijskim strukturama TIPOVI UPRAVNIH REFORMI - prema razlozima pokretanja: a) SVRHOVITOSNI b) OKOLIŠNI c) INSTITUCIONALNI - prema kriteriju mjere odstupanja od tradicionale, weberijanske koncepcije uprave i stupnju radikalnosti reformskih zahvata: a) TRADICIONALNE b) MODERNIZACIJSKE c) TRŽIŠNE DOKTRINA NOVOG JAVNOG MENADŽMENTA d) MINIMIZIRAJUĆE

115

- prema temeljnim vrijednostima kojima su orijentirane reformske mjere a) UPRAVNE REFORME ZASNOVANE NA NOVOM JAVNOM MENADŽMENTU b) UTEMELJENE NA IDEJAMA O NEOWEBERIJANSKOJ DRŽAVI c) REFORME NOVOG JAVNOG UPRAVLJANJA MENADŽERSKE REFORME JAVNE UPRAVE - potaknute su različitim međusobno povezanim razlozima: globalnom ekonomskom (energetskom) krizom do koje dolazi zbog naftne krize 1970-ih i proračunskim deficitima smanjenjem proračuna javnog sektora i javnih programa rastrošnošću u realizaciji državnih socijalnih programa i sve širim nezadovoljstvom kvalitetom usluga javnog sektora - krajem 70-ih i početkom 80-ih javni je sektor bio pod udarom sve žešćih kritika zbog svoje veličine, neracionalnosti u trošenju javnih sredstava i kvalitete usluga za poslovni sektor i građane - ideje i poticaj za provedbu menadžerskih reformi u najvećoj mjeri dolazile su iz političkog vodstva, a ne iz same uprave - do kraja 90-ih menadžerske reforme prihvatile i druge zemlje (uz UK, SAD, Australiju, Kanadu i Novi Zeland) manje iz ideoloških, a više iz pragmatičnih razloga - menadžerske reforme u javnoj upravi ekonomski su orijentirane te nerijetko započinju nastojanjima da se smanje javni izdaci - reformske mjere usmjeravaju se na postizanje ekonomičnosti upravnog sustava zbog sve skuplje upravne djelatnosti u okviru socijalne države - poskupjeli mirovinski i zdravstveni sustav - globalizacija i potreba za održanjem i poboljšanjem konkurentnosti ekonomije na globalnoj razini državama nameće potrebu smanjivanja troškova države i uprave i istodobno ograničavanje financijskih davanja kojima se opterećuje privatni gospodarski sektor - zahtijeva se jačanje financijske discipline, veća štedljivost, smanjivanje proračunskog manjka i općenito smanjivanje troškova upravnog postupanja - reformski zahtjevi usmjereni i na povećanje efikasnosti odnosno djelotvornosti funckioniranja i djelovanja javne uprave - sve popularnijim postaje menadžerizam u javnom sektoru - koncepti poput usmjerenosti na rezultate, orijentacije na građane kao potrošače javnih usluga i vrijednsot za novac postaju važni elementi upravnih reformi - naglašava se kvaliteta usluga - javni sektor se pokušava podvrgnuti tržišnim načelima, želi se ostaviti što više prostora javnom poduzetništvu, menadžerskoj slobodi i neovisnosti pri upravljanju, vrijednosti i tehnike privatnog sektora uvesti u javni sektor, deregulirati i pojednostavniti upravno djelovanje te prenijeti tehnike poslovnog upravljanja i kompeticiju iz privatnog u javni sektor

116

- elementi novog javnog menadžmenta i menadžerizma u javnoj upravi: naglasak na upravljanje uspješnošću fleksibilnije i decentraliziranije financijsko upravljanje upravljanje ljudskim potencijalima s određivanjem plaća prema rezultatima i primjenom personaliziranih ugovora više odazivnosti u odnosu na korisnike i klijente javnih službi veća decentralizacija na lokalne razine vlasti šire korištenje mehanizmima tržišta privatizacija javnih poduzeća UČINCI SUVREMENIH MENADŽERSKIH REFORMI 1) STRUKTURNI UČINCI - strukturne mjere – usmjerene prema općem smanjenju javnog sektora, privatizaciji komercijalnih dijelova javnih službi i javnih poduzeća, povećanju uloge neprofitnog sektora te oslabljivanju veza u preostalim dijelovima sustava, uz istodobno povezivanje većeg broja manjih i samostalnijih subjekata različitim mjerama horizontalne suradnje i koordinacije - smanjenejm uprave žele se smanjiti javni troškovi, proširiti prostor za djelovanje tržišta i stimulirati privatno poduzetništvo te smanjiti značenje javne uprave, države i cjelokupne javne sfere u životu ljudi to se pokušava postići privatizacijom javnih poduzeća, službi ili njihovih (komercijalnih) dijelova te povjeravanjem javnih službi i poslova na obavljanje privatnim poduzetnicima - privatizacija – proces prenošenja vlasništva odnosno kontrole nad državnom imovinom i poduzećima s javnog na privatni sektor, a može se provoditi po različitim modelima ustupanjem ili prodajom dionica odnosno poslovnih udjela javnih poduzeća građanima ili prema određenim kriterijima - u obavljanje javnih poslova sve se jače uključuje neprofitni sektor, koji čine NGO i druge institucije civilnog društva stvaraju se različiti oblici partnerstva tih subjekata i državnih upravnih organizacija - oslabljenjem veza želi se podijeliti kruta hijerarhijska piramida upravnog sustava u više podsustava - procesom agencifikacije žele se razbiti velike državne upravne organizacije i želi se stvoriti veći broj manjih agencija i drugih subjekata koji bi bili što samostalniji, usmjereni na specifične zadatke, fleksibilni u ponašanju, stručni, povezani što manje vertikalno odnosno što više horizontalno - strukturni efekti usmjereni su na osiguravanje autonomije, fleksibilnost, poduzetnost, organizacijsko učenej, odazivnost, kvalitetu, jačanje upravnih kapaciteta itd. - u praksi učinci strukturnih mjera mogu biti i negativni dolazi do zamućivanja linija odgovornosti, smanjuje se transparentnost, moguće je neetično ponašanje, korupcija, problemi u kontaktima sa zainteresiranom javnošću, teškoće u koordinaciji upravnog sustava, otvara se prostor nepovezanosti, preklapanju i udvostručenju poslova, neracionalnosti i zloupotrebama

117

- najsporiji učinak menadžerskih reformi je pitanje smanjenja javne uprave mjerene brojem ljudi i količinom financijskih i materijalnih sredstava u javnoj sferi - s obzirom na efekte menadćerskih reformi u pogledu lokalne samouprave, moguće je razlikovati dva modela: 1) ANGLOSAKSONSKI - polazi od dviju osnovnih pretpostavki prva je da je privatni sektor u najvećem broju slučajeva, odnosno poslova i službi važnih građanima, bolji izbor od javnog sektora druga je da manje-više svaka teritorijalna decentralizacija povećava cijenu i smanjuje efikasnost javnih službi - inzistira se na privatizaciji - nizom mjera nastoji se oslabiti lokalne jedinice te im u što većoj mjeri oduzeti ulogu i značenje u svakodnevnom životu ljudi i integriranju lokalnih zajednica - odnosi u teritorijalnom upravnom sustavu kao cjelini se hijerarhiziraju i centraliziraju 2) NORDIJSKI - počiva na tradiciji jake lokalne samouprave - u okviru menadžerskih reformi se puno manje koristi privatizacija - afirmira se načelo supsidijarnosti kao temeljno načelo za obavljanje javnih poslova - lokalna samouprava znatno jača 2) PERSONALNI UČINCI - dvovrsne mjere prema upravnom osoblju: a) OBJEKTIVNE - mehaničke u pogledu broja i strukture osoblja te službeničkog sustava - uključuju smanjivanje broja upravnih službenika i slabljenje njihova položaja u političko-upravnom sustavu uopće - upravne organizacije popunjavaju se osobljem s novim, menadžerskim vještinama i znanjima poželjno zapošljavati osobe s iskustvom u privatnom sektoru - služba se vremenski ograničava ugovorima, uvode se honorarni rad, a personalni troškovi se smanjuju - povećava se autonomija javnih menadžera u odnosu na statusna pitanja službenika, smanjuje se značenje kolektivnog pregovaranja, a plaće se određuju u skladu s postignutim rezultatima i ocjenama uspješnosti službenika od strane rukovoditelja - orijentacija na poboljšanje odnosa s građanima kao potrošačima javnih usluga može pridonijeti pozitivnim promjenama položaja nižeg osoblja, naročito onog koje je u neposrednom kontaktu sa zainteresiranom društvenom okolinom uprave - negativne posljedice: politički i ideološki napadi i pritisci na službenike, njihovo otpuštanje, smanjivanje plaća, prelazak kvalitetnog osoblja u privatni sektor, nejednakost među organizacijama i dopuštanje velikog prostora za diskrecijsko odlučivanje rukovoditelja, osjećaj nesigurnosti kod službenika, apatije i smanjuje se njihov radni moral

118

b) MEKŠE - usmjerene na razvoj ljudskog kapitala u upravi - mjere za promjenu znanja, sposobnosti i vještina, jačanje etike službenika i razvoj organizacijske kulture u javnoj upravi - naročita pažnja se posvežuje višim službenicima, koje se iz savjetnika za resornu politiku nastoji preoblikovati u javne menadžere - potiče se promjena organizacijske kulture prema razvoju poduzetničke kulture, koju obilježava individualnost, autonomija, stručnost, uspješnost, imaginacija, kreativnost, inovativnost, kooperativnost, usmjerenost na kvalitetu, otvorenost i osjetljivost na javne probleme 3) FUNKCIONALNI UČINCI - menadžerske reforme usmjerene su na unošenje što više elemenata tržišnog ponašanja i tržišnih kriterija u javnu upravu - mjere i učinci u pogledu metoda upravnog djelovanja odnose se prvenstveno na uvođenje tržišta kao ključnog mehanizma preraspodjele – tržište je alokativni mehanizam onda kada subjekti donose neovisne poslove odluke, vođene, usmjerene i koordinirane tržišnim odnosima, odnosno kad ulaze u razmjenu putem poslovnih transakcija radi ostvarivanja vlastitih ciljeva, a njihovu su odnosi definirani „nevidljivom rukom“ tržišta - uvođenje tržišta u javni sektor znači naplaćivanje realnih cijena javnih usluga i proizvoda, povjeravanje obavljanja javnih službi privatnim subjektima koji se izabiru natječajem, uvođenje interne naplate i internog tržišta među izdvojenim i osamostaljenim organizacijama javnog sektora, traži se veći broj sudionika natječajnih postupaka te provode druge mjere za stavaranje tzv. INTERNOG KVAZITRŽIŠTA odnosno javnog tržišta - interno tržište je moguće ako se unutar javne uprave javljaju prodavatelji i kupci službi kojima je dopušteno zaključivati interne kvaziugovore na osnovi kojih prodavatelj naplaćuje službu od kupca - za novi javni menadžment također su karakteristični opća težnja prema deregulaciji, tj. nastojanje da se smanji broj propisa koji reguliraju poslovanje privatnog sektora, kao i njihov obuhvat - kao temeljni koncept rukovođenja ističe se menadžment s osloncem na rezultate 4) OSTALI UČINCI FINANCIJSKI - glavni početni zahtjev menadžerskih reformi tiče se smanjenja javnih troškova da bi se smanjenjem poreznih i drugih nameta stimulirala gospodarska djelatnost LEGITIMACIJSKI - menadžerski pokret omogućio preživljavanje socijalne države i ponovno stjecanje legitimiteta, osobito u onim zemljama u kojima su menadžerske reforme bile primijenjene iz pragmatičnih, a ne ideoloških razloga UČINCI NA ULOGU GRAĐANA PREMA UPRAVI - naglašavanje uloge potrošača služi isticanju socijalnih razlika zasnovanih na ekonomskoj moći i platnim sposobnostima

119

- uz ulogu potrošača, menadžerske reforme stvaraju poticajnu atmosferu da građani preuzmu i ulogu poduzetnika koji, sudjelujući u obavljanju nekih poslova i djelatnosti od javnog interesa, ostvaruje svoje privatne interese, od samozapošljavanja do stjecanja dobiti POLITIČKI - potiskuje se uloga građana - dolazi do demokratskog deficita - čitav javni sektor građanima je nesaglediv, gubi se na transparentnosti, a dio djelatnosti i formalno prelazi u privatni sektor te izmiče dosegu političkih proces i utjecaja građana SOCIJALNI - menadžerske reforme dovode do povećanja nezaposlenosti, siromaštva,

kriminaliteta, društvenih podjela i konflikata OPĆEDRUŠTVENI - dolazi do reafirmacije strukture kapitalističkog društva, u kojem bogatiji slojevi kroz menadžerske reforme pokušavaju legitimirati svoje odbijanje da snose teret društvene solidarnosti - niži su slojevi pogođeni reduciranjem socijalnih programa i nižim zaradama POSEBNOSTI UPRAVNIH REFORMI U TRANZICIJSKIM ZEMLJAMA - zemlje postsocijalističke tranzicije od početka su bile usmjerene prema izgradnji modela pluralističke demokracije i tržišnog kapitalizma zapadnog tipa koji su namjeravale postići mnogim reformama u političkim, upravnim, gospodarskim i drugim podsustavima - za buduće članice EU tranzicija je podrazumijevala i dodatne napore usvajanja opsežne pravne stečevine te prilagodbu svojih struktura i postupaka za proces pridruživanja Uniji - tranzicijske su zemlje u gospodarski teškom stanju te opterećene sustavima socijalne pomoći koje više ne mogu održavati upravo u vremenu i okolnostima kad socijalni problemi postaju najizraženiji - od početka tranzicijskog procesa postojao je velik pritisak međunarodnih financijskih institucija na jačanje tržišta i smanjenej blagodati koje pruža socijalna država - na generalnoj razini, upravne reforme u tranzicijskim zemljama odvijale su se u dva procesa: 1. slabljenje središnje moći 2. izgradnja čvršće i sposobne centralne vlasti - oba su procesa podrazumijevala transformaciju starih socijalističkih upravnih struktura u smislu njihove političke neutralizacije i jačanja odgovornosti te izgradnju profesionalnih kapaciteta - nakon pada socijalizma reforme su se kretale kroz nekoliko faza: 1. FAZA TRANSFORMACIJE - propada stari pravni, politički, društveni i ekonomski poredak te se počinju stvarati nove strukture

120

2. PROCES KONSOLIDACIJE - jača politička stabilnost - omogućen sustavniji pristup deetatizaciji, privatizaciji i marketizaciji, pa programi ekonomske transformacije počinju davati prve rezultate - razlikovanje između egzekutive i legislative te između političke i upravne sfere još uvijek nejasno 3. FAZA MODERNIZACIJE - potreba za ispitivanjem institucionalnog uređenja 4. FAZA PRILAGODBE - usvajanje zapadnoeuropskih standarda PROCES PRIDRUŽIVANJA EU - RH je ptopisala Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju 29.10.2001. prvi formalni korak prema punopravnom članstvu u EU - drugi korak 21.2.2003. Atena, podnošenje zahtjeva za pridruživanje Uniji Vijeću EU - 20.4.2004. Europska komisija donosi pozitivno mišljenje o zahtjevu RH za punopravno članstvo - formalni status zemlje kandidata 18.6.2004. - početak pregovora 16.3.2005. - 20.6.2011. zatvorena zadnja četiri poglavlja i time formalno zaključeni pristupni pregovori - ugovor o pristupanju RH EU potpisan 9.12.2011. - punopravna članica 1.7.2013. KRITERIJ UPRAVNIH KAPACITETA - pristupanje u EU za zemlje istočne Europe bilo je uvjetovano određenim kriterijima koji su utvrđeni u lipnju 1993. na sastanku Europskog vijeća u Copenhagenu - pristupni kriteriji svrstani u tri grupe: 1. POLITIČKI – stabilne institucije koje jamče demokraciju, vladavinu prava, zaštitu ljudskih prava i prava manjina 2. EKONOMSKI – djelotvorno tržišno gospodarstvo i sposobnost nošenja s tržišnim natjecanjem i tržišnim silama u Uniji 3. PRAVNI – sposobnost preuzimanja obveza iz članstva, uključujući ciljeve političke, ekonomske i monetarne unije - kriteriji iz Copenhagena dopunjeni na sastanku Europskog vijeća u Madridu u prosincu 1995. tzv. ADMINISTRATIVNIM KRITERIJEM, prema kojem države kandidati moraju prilagoditi svoje javne uprave i pravosuđe standardima i normama EU kako bi se osigurala učinkovita primjena pravne stečevine EU - tek u ljeto 1997. u pitanju pridruživanja deset zemalja kandidata iz srednje i istočne Europe upravni kapaciteti upotrijebljeni su kao zaseban kriterij - razlog za formuliranje tog kriterija nepovjerenje u sposobnost javnih uprava postsocijalističkih zemalja da se nose sa zahtejvima europske integracije i zajedničkog europskog funkcioniranja

121

Pod upravnim kapacitetima EU misli se na sposobnost javne uprave neke zemlje da: a) sudjeluje u oblikovanju europske javne politike i provodi je b) provodi zajedničku europsku pravnu stečevinu c) usvoji standarde koji se uglavnom odnose na službenički sustav, sasvim određeni tip njegove pravne regulacije te politiku upravnog osoblja tako da se: - status javnih službenika uredi posebnim zakonom različito od statusa drugih zaposlenika - oblikuje karijerni službenički sustav - služba za državu depolitizira i osigura politička neutralnost službenika i javne uprave u cjelini - osiguraju plaće službenika usporedive s plaćama u privatnom sektoru - stvori poseban sustav osposobljavanja javnih službenika UPRAVNE PRILAGODBE TIJEKOM PROCESA PRIDRUŽIVANJA EU – ULOGA SIGME - Sigma je detaljnije opisala i kodificirala temeljna zajednička upravna načela te razvila preciznije upravne standarde prema kojima procjenjuje upravni kapacitet zemalja koje se žele pridružiti EU, onih koje su se već pridružile, kao i drugih zemalja za koje se to zatraži - upravni standardi i kriteriji za prosudbu napretka upravnih reformi Sigme odnose se na: sadržaj Ustava službeničko zakonodavstvo zakonsku regulaciju upravnih postupaka financijsku kontrolu u javnom sektoru vanjsku reviziju upravljanje proračunom i javnim rashodima oblikovanje javnih politika i koordinaciju u centru vlade + navode se i standardi javnih nabava i sustava javnog poštenja - eksperti Sigme razvijaju standarde te obrađuju pojedina pitanja u dokumentima - izdvajaju se dokumenti: broj 23 Priprema javnih uprava za europski upravni prostor iz 1997. broj 26 Održive institucije za članstvo u Europskoj uniji iz 1998. broj 27 Europska načela javne uprave iz 1999. - od 1998. Sigma ocjenjuje uspješnost upravnih reformi u zemljama za koje to zatraži Europska komisija

122

Hrvatska javna uprava 1990.-2001. – faze utemeljenja i konsolidacije * KAO I TOČKA 1.4.3. Upravne prilagodbe i reforme u fazi europeizacije Među važnim upravnim reformama koje su provedene u sklopu europeizacije treba istaknuti: 1) oblikovanje sustava regionalnog razvoja 2) promjene u sustavu javnih službenika 3) reformu upravnog sudovanja i postupanja 4) usvajanje novog koncepta službi od općeg interesa 5) organizacijske promjene u upravnom sustavu na središnjoj državnoj razini 6) punu ratifikaciju EPLS i prilagodbu njezinim standardima 7) inovacije u sustavu oblikovanja javnih politika 8) uvođenje efikasne kontrole financijskog poslovanja javnopravnih tijela * objašnjenje na str.365-367