UPRAVLJANJE I RUKOVOĐENJE

U PRIRODNIM ILI DRUGIM NESREĆAMA

NA PODRUČJU FEDERACIJE BOSNE I HERCEGOVINE

Tekst: dr.sc. Amir Hrustić1

Boško Kutleša, mag.

Abstract

The paper presents research (analysis) of management issues in the system of protection and

rescue of people and material goods from natural and other disasters in the territory of the

Federation of Bosnia and Herzegovina. Basic concepts are presented to clarify the social

dimension of protection and rescue management.

The place, role and tasks of management and management structures in a complex state

organization in Bosnia and Herzegovina at all levels (state, entity, cantonal and local) are

presented in the paper. The paper also illustrates various types of management that make the

selection and establishment, and put into operation the management of the protection and

rescue of people and material goods in case of natural or man-made disasters.

The paper gives an insight into the basic types of management structures as well as the

determining factors for the selection and construction of expert bodies for direct management

of protection and rescue actions. There is also presented one of the headquarters decision-

making methods.

Key words: protection and rescue, natural disasters and other accidents, civil protection,

management, civil protection headquarters.

SAŽETAK

1 Dr.sc. Amir Hrustić, Univerzitet modernih znanosti – CKM, Mostar

Boško Kutleša, mag. privatne sigurnosti i civilne zaštite, Univerzitet modernih znanosti – CKM, Mostar

2

U tekstu je prikazano istraživanje (analiziranje) problematike upravljanja i

rukovođenja u sustavu zaštite i spašavanja ljudi i materijalnih dobara od prirodnih

i drugih nesreća za područje Federacije Bosne i Hercegovine.

Prikazani su osnovni pojmovi kojima se pojašnjava društvena dimenzija

upravljanja i rukovođenja zaštitom i spašavanjem.

Prikazano je mjesto, uloga i zadaće upravljačkih i rukovodnih struktura u složenoj

državnoj organizaciji u Bosni i Hercegovini, na svim razinama (državna, entitetska,

kantonalna i lokalna). Osim ovoga, prikazani su različiti tipovi upravljačke

organizacije koji su opredijelili izbor i uspostavu istih i stavljanje u funkciju

upravljanja zaštitom i spašavanjem ljudi i materijalnih dobara u svim uvjetima

nastanka stanja destrukcije uzrokovane djelovanjem prirodnih sila ili su izazvane

antropološkim djelovanjem.

Prikazani su i osnovni tipovi struktura za upravljanje i rukovođenje, kao i

opredjeljujući faktori za odabir i izgradnju operativno stručnih tijela za izravno

rukovođenje akcijama zaštite i spašavanja. Osim toga, prikazan je i jedan od

modula rada Stožera na donošenju odluke...

Ključne riječi: zaštita i spašavanje, prirodne nepogode i druge nesreće, Civilna zaštita,

upravljanje i rukovođenje, Stožeri civilne zaštite.

UVOD

„Ovdje, u ovome radu, težište istraživanja će biti na odnosu države prema dva

primarna ljudska prava, koja su, inače, dio unutarnjeg sigurnosnog spektra, to su:1) pravo na

život u sigurnosti – bez straha, i 2) pravo na imovinu–bez strepnje za gubitak iste, kao i

problemima održivog razvoja i prosperiteta u lokalnoj zajednici.“ 2

Narušavajući prirodni balans, sklad među živim bićima, čovjek je dospio u situaciju da

mora početi povlačiti poteze kojima će djelatno i odgovorno, a ne retorički, pristupiti

humaniziranju odnosa ne samo među ljudima, već i između sebe/ljudi i okoliša. To znači da

se mora okrenuti racionalnom, djelatnom, odnosu prema prirodi i svemu što u toj prirodi oko

2 Boško Kutleša, Diplomski rad: „Normativno-pravna uređenost Civilne zaštite u Federaciji BiH u funkciji

održivog razvoja u novom mileniju“, 2016.

3

sebe nalazi, kako za zadovoljavanje vlastitih osnovnih potreba, tako i potrebu uže i šire

društvene zajednice.3

Stoga je izgledno očekivati da će se nositelji javnih funkcija i odgovornosti na svim

razinama vlasti (kantona i općina/grad), osvrnuti ili na lekcije što nam ih je priroda “održala“,

ili na brojne ljudske propuste što su se negativno odrazili u vidu konstantnih nespremnosti za

suočavanje s brojnim izazovima koje je trebalo preventivno provesti, te će od svega toga

ponešto “naučiti“, i napokon uvažiti notornu činjenicu, da se za brojne štete ali i za ljudske

žrtve, ne može kriviti priroda. Nositelji funkcija u vlasti, osobito oni u izvršnoj vlasti, ne

prihvaćaju odgovornost čak ni u uvjetima kada nisu poduzeli potrebne mjere, radnje i

postupke, pa i kad nije osiguran korektan financijski servis, što ćemo istraživanjem pokušat i

potvrditi.4

Kako se, uistinu, radi o zasebnoj društvenoj funkciji kojoj je nužno osigurati

autonomiju, a to pretpostavlja i odgovarajuću organizaciju, karakterističnu za svako

pojedinačno društvo, državu. Takvu funkciju Civilne zaštite u državnoj upravi, ne može

zamijeniti nikakva alternativna (makar i kao privremena forma), na što upućuje i njezin

međunarodno-priznati status. Stoga se sve države, članice UN-a, pozivaju na poštivanje i

provođenje Međunarodnog humanitarnog prava, kroz funkciju i organizaciju Civilne zaštite,

o čijem značaju svjedoče vrlo aktualne Ženevske konvencije (I-IV) iz 1949.godine i Protokoli

(I i II), uz njih.

1 - GENEZA NASTANKA I RAZVOJ CIVILNE ZAŠTITE

(ZAŠTITE I SPAŠAVANJA)

Država, je suverena i organizirana zajednica ljudi koju determiniraju teritorij, granice,

organizacija vlasti, vlastita valuta i vojno-policijski aparat. Dvije najzastupljenije teorije

države su: (1) da je država aparat za prinudu i (2) da država ispunjava principe društvenog

ugovora -ustava, prema svojim građanima. Dakle, među ostalim, država osniva i razvija i

nevojni mehanizam zaštite svojih žitelja, u ovom slučaju, Civilnu zaštitu i povjerava joj

ozbiljan zadatak da putem n a m j e n s k i , organiziranih i osposobljenih struktura štiti

građane, da ih spašava, oprema i osposobljava za opstanak u životnoj okolini prepunoj raznih

opasnosti.

3 Isto, 4 Isto,

4

Nakon međunarodnog priznanja od 06.travnja 1992.godine, tadašnja Republika Bosna

i Hercegovina (R BiH) se, kao država s vlastitim i potpunim suverenitetom, osim uspostave

unutarnjeg ustroja, morala uključiti i u međunarodno-pravni sustav. U tom smislu, u svibnju

1992.godine, donijela je Uredbu sa zakonskom snagom o obrani5– 20.svibnja 1992.godine,

kojom je u 19 članaka uređeno i pitanje Civilne zaštite R BiH.

Nedugo potom, u rujnu 1992.godine, Predsjedništvo R BiH prihvatilo je sve akte

međunarodnog ratnog prava (među kojima i Ženevske konvencije iz 1949.godine, o zaštiti

stradalnika u ratu, i pripadajuće protokole I i II), i potom je započeo proces ustrojavanja vlastite

organizacije Civilne zaštite.

Civilna zaštita u Bosni i Hercegovini je, u ratnome razdoblju, egzistirala u sastavu

Ministarstva obrane, što je uređeno c i t i r an om Uredbom, sve do potpisivanja i stupanja na

snagu Okvirnog mirovnog sporazuma iz Daytona, 1995.godine.

Organizacija Civilne zaštite R BiH bila je vrlo slična organizaciji u susjednim državama

RH i SRB), u sastavu organizacijskih struktura Ministarstva obrane. Međutim organizacijom

entitetskih organa vlasti i Civilna zaštita doživljava reformu, pa je Civilna zaštita u Federaciji

BiH situirana u organski sastav Federalnog ministarstva obrane i njegovih nižih organizacijskih

jedinica u kantonima i općinama. Tako je Civilna zaštita Federacije BiH, kao organizirani oblik

planiranja, pripremanja i provedbe mjera zaštite i spašavanja, situirana u organskom sastavu

Federalnog ministarstva obrane kao sektor, naziva Stožer civilne zaštite. Djelokrug rada i

obveze su utvrđene i propisane Zakonom o obrani Federacije BiH6, iz 1996.godine.

Međutim, nakon opravdanih zahtjeva međunarodnih humanitarnih organizacija (zbog

niza poteškoća u ostvarivanju suradnje na humanitarnom planu), Civilna zaštita je izdvojena iz

resora obrane i formirana je kao poseban organ Vlade Federacije Bosne i Hercegovine.

Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o federalnim ministarstvima i drugim

organima federalne uprave7od 03.12.1999.godine, formirana je Federalna uprava civilne

zaštite, kao samostalni upravni i stručni organ za poslove Civilne zaštite, dok je Zakonom o

federalnim ministarstvima i drugim organima federalne uprave8 iz 2003.godine, propisan i

utvrđen djelokrug i uređena su druga pitanja od značaja za organiziranje i funkcioniranje.

Nakon Daytona, u Federaciji BiH pristupilo se “profesionalizaciji“ ove društveno bitne

i humane djelatnosti, pa umjesto nekadašnjih brojčano glomaznih postrojbi CZ (opće i

5“Službeni list R BiH“, broj 4/92, 6“Službene novine Federacije BiH“, broj 15/96 7“Službene novine Federacije BiH“, broj 48/99, 8“Službene novine Federacije BiH“, broj 19/03,

5

specijalizirane namjene), zasad imamo “samo na papiru“ propisanu mrežu službi zaštite i

spašavanja, odnosno (specijaliziranih manjih sastava, dobro osposobljenih i tehnički

opremljenih ljudi), namijenjenih za brzo izvođenje akcija zaštite i spašavanja.9

Sukladno novom, dejtonskom ustroju države Bosne i Hercegovine i “podjele na dva

entiteta“ koji su zadržali brojna obilježja i značajke“ državnosti“, oblast civilne zaštite je zajedno

s ministarstvima obrane ostala u nadležnosti entiteta. Od tada je uslijedilo normativno-pravno

propisivanje i uspostavljanje Civilne zaštite u Federaciji BiH, u novome mileniju.

U vremenu od početka organiziranja i funkcioniranja Federacije BiH i njezinih tijela vlasti

pa do danas, sukladno Ustavu Federacije Bosne i Hercegovine10, koji je proglašen 30. ožujka

1994.godine, za oblast Civilne zaštite (zaštite i spašavanja), zanimljiva su dva posebna

razdoblja, i to:

razdoblje koje obuhvaća vrijeme od 1996.godine do 2003.godine, i

razdoblje koje obuhvaća vrijeme od 2003.godine i dalje.

Prvo razdoblje obuhvaća vrijeme od formiranja i početka rada tijela vlasti Federacije BiH

do donošenja Zakona o zaštiti i spašavanju ljudi i materijalnih dobara od prirodnih nepogoda i

drugih nesreća.11 To razdoblje obilježavaju tri osnovne činjenice:

1) oblast zaštite i spašavanja nije bila regulirana posebnim zakonom kao jedna cjelina,

već u više različitih zakona. Prethodno su na snazi bila tri različita zakona koji su se odnosili

na oblast zaštite i spašavanja, i to:

zaštita od elementarnih nepogoda

zaštita od požara

civilna zaštita.

Iz navedenog je vidljivo da oblast zaštite i spašavanja nije bila pravno objedinjena u

jednu cjelinu. Zadatci na zaštiti od elementarnih i drugih nepogoda imali su zajednički naziv

"elementarne nepogode" i bili su regulirani posebnim zakonom, a strukture civilne zaštite –

posebnim zakonom.

2) zbog naprijed navedenih zakonskih rješenja, civilna zaštita nije funkcionirala kao

samostalan sustav, već je činila dio sustava obrane Federacije BiH funkcionirajući u njegovu

okviru.

3) u organizacijskom pogledu civilna zaštita je bila u sastavu Federalnog ministarstva

obrane (FMO).

9 Kutleša B., Diplomski rad, ... 10"Službene novine Federacije BiH", broj 1/04, 11"Službene novine Federacije BiH", broj 39/03,

6

Drugo razdoblje obilježavaju znatne promjene u organizaciji i funkcioniranju zaštite i

spašavanja. One se ogledaju u sljedećem:

1) Civilna zaštita izdvojena je iz FMO i postala samostalna djelatnost.

2) Civilna zaštita, odnosno zaštita i spašavanje, regulirana je posebnim zakonom kojim

je regulirana samo ta zaštita, a koji je obuhvatio i civilnu zaštitu i zaštitu od prirodnih nepogoda

i drugih nesreća, koji je stupio na snagu u 08. kolovoza 2003.godine.

3) ustanovljena su posebna tijela uprave za poslove zaštite i spašavanja na svim razinama

vlasti u Federaciji BiH (Federaciji, kantonima i općinama/gradovima). Ta su tijela: uprave i

službe civilne zaštite.

Da bi se i realno i korektno predstavio i funkcionalni i organizacijski značaj Civilne

zaštite–dovoljno je vratiti se malo u povijest i usporedno pogledati bliže i šire okruženje. U

našem okruženju, prije svega onom europskom, Civilnoj zaštiti se pridaje iznimno veliki značaj,

gdje ju se prihvaća i uvažava u njezinoj funkcionalnoj nezamjenjivosti, te joj se osigurava

financijski servis pri čemu se stvara najšira organizacijska podloga za formiranje operativnih

specijalističkih i subspecijalističkih snaga koje su spremne djelovati u s v i m vremenskim i

meteorološkim uvjetima i koje se mogu upotrijebiti u akcijama spašavanja– na širem području

Europske unije.

Samo takva, jedinstvena, u okviru sustava sigurnosti i u sustavu zaštite i spašavanja

BiH kao jedinstvenog, integralnog i uspješnog institucionalnog odgovora svih državnih

struktura vlasti, Civilna zaštita može uspješno i efikasno djelovati na sve prisutnije i

učestalije oblike različitih ugroza i opasnosti, kako onih prirodnog podrijetla, tako i onih

antropološkog podrijetla.

Bivši sustav općenarodne obrane, potencirao je masovnu uključenost (obučenih i

osposobljenih), stanovnika u Civilnu zaštitu, što je u novom mileniju svedeno na “puku“

dobrovoljnost,12 jer otkako BiH nema vojne obveze, vojnih evidencija i tzv. regrutnog sustava,

nema niti mogućnosti osnivati i popunjavati “postrojbe“ CZ u lokalnoj samoupravi, po tzv.

„teritorijalnom principu“, ni na jednoj razini vlasti (osim u gospodarskim subjektima i pravnim

osobama), na tzv. “proizvodnom principu“.

1 .1 . ZAŠTITA I SPAŠAVANJE, značenje

12 Vidi Tuniška deklaracija o dobrovoljnosti u civilnoj zaštiti iz 1999.godine

7

“Zaštita i spašavanje od prirodnih i drugih nesreća obuhvaća: programiranje,

planiranje, organiziranje, obučavanje i osposobljavanje, provedbu, nadzor i financiranje

mjera i djelatnosti za zaštitu i spašavanje od prirodnih i drugih nesreća s ciljem sprečavanja

opasnosti, smanjenja broja nesreća i žrtava, te otklanjanja i ublažavanja štetnih djelovanja i

posljedica prirodnih i drugih nesreća.

Poslovi zaštite i spašavanja ljudi i materijalnih dobara od prirodnih i drugih nesreća

su od općeg interesa za Federaciju Bosne i Hercegovine.“13

“Zaštita i spašavanje je, vrlo stara i široka aktivnost koja zahtjeva, kompleksno

integralno sagledavanje i poduzimanje niza mjera i aktivnosti na organizacijskom,

kadrovskom, materijalno-tehničkom, planskom, obrazovnom i drugom planu za preventivno i

operativno djelovanje na sprječavanju nastanka štetnog djelovanja i posljedica elementarnih

nepogoda i ratnih djelovanja na ljude i materijalna dobra.“14

1.2. CIVILNA ZAŠTITA KAO OPĆI INTERES FEDERACIJE

BOSNE I HERCEGOVINE

Dakle, zakonom je utvrđeno da su poslovi zaštite i spašavanja od prirodnih i drugih

nesreća, od općeg interesa za Federaciju BiH, i istim tim zakonom su određeni nositelji, oni

što su obvezni provoditi zaštitu i spašavanje unutar jedinstvenog sustava na području čitave

Federacije Bosne i Hercegovine.

Svi pobrojani poslovi su iz redovite djelatnosti upravno-stručnih tijela (upravâ i službi

civilne zaštite), i uspješno izvršenje svih ovih poslova i zadaća zahtijeva brojan, stručan i

profesionalan kadar, kako u sastavu općinskih/gradskih službi civilne zaštite i još više u

kantonskim upravama civilne zaštite. Sve to je pretpostavka uspješnosti izvršenja poslova i

13 Članak 2., Zakon o zaštiti i spašavanju...“Službene novine Federacije BiH“,br.39/03, 22/06 i 43/10., 14 Huseinbašić Ć. - Civilna zaštita, Sarajevo, 1999.godine,

8

zadaća iz djelokruga rada ovih upravnih struktura. Svaki drugi odnos prema ovim poslovima

nije u skladu sa zakonom i drugim propisima koji propisuju zaštitu života i zdravlja ljudi i

sigurnost njihove imovine.

Sustav zaštite i spašavanja organizira se, i provodi kako je to propisano Zakonom o

zaštiti i spašavanju, radi zaštite i spašavanja života i zdravlja ljudi i sigurnosti materijalnih

dobara od prirodnih i drugih nesreća. To ujedno znači, da povodi za izgradnju toga sustava

predstavljaju spomenute nesreće, zbog svoga destruktivnog i erozivnog djelovanja. Da bi se taj

sustav mogao pravilno organizirati i da bi mogao funkcionirati, potrebno je dobro upoznati vrste

prirodnih i drugih nesreća koje mogu ugroziti život i zdravlje ljudi te materijalna i druga dobra,

odnosno, njihovu i državnu imovinu, kulturno naslijeđe i sl., i izraditi odgovarajuće planske i

operativne dokumente.

U tim se planskim dokumentima rješavaju sva pitanja koja se odnose na organizaciju

zaštite i spašavanja; na snage koje treba organizirati, opremiti i osposobiti za izvršenje zadataka;

na sredstva i opremu koja se može koristiti u zaštiti i spašavanju i na subjekte zaštite i spašavanja

koji se moraju (i mogu), angažirati na zadatcima zaštite i spašavanja.

Na taj se način stvara jedinstvena organizacija zaštite i spašavanja na području svake

razine vlasti u Federaciji BiH, koja funkcionira kao jedinstvena i kompaktna cjelina, na svakom

od tih područja (općine/grada, kantona i Federacije BiH). To se jedinstvo ostvaruje:

prvo, time što se izrađuju i donose planski dokumenti sukladno Zakonu o zaštiti

i spašavanju i provedbenim propisima donesenim temeljem toga zakona:

a. procjena ugroženosti,

b. program razvitka, i

c. plan zaštite i spašavanja,

drugo, tako što se spomenuti planski i operativni dokumenti u s k l a đ u j u po

okomici, (i to od niže prema višoj razini vlasti) i vodoravno.

To znači da se planski dokumenti općine i grada usklađuju s planskim dokumentima

kantona, a planski dokumenti kantona s planskim dokumentima Federacije BiH.

2 - UPRAVLJANJE I RUKOVOĐENJE SUSTAVOM CIVILNE ZAŠTITE

U FEDERACIJI BOSNE I HERCEGOVINE

„Da bi se mogla izgrađivati jedinstvena organizacija u sustavu Civilne zaštite, nužno

je uspostaviti, kako upravne tako i rukovodne strukture sustava. Obje ove funkcije spadaju u

set procesnih funkcija i neizostavne su u pogledu uređivanja pitanja realnog upravljanja i

9

rukovođenja ne samo poslovima i zadacima Civilne zaštite nego i ostalih komponenti zaštite i

spašavanja u svim fazama upravljanja u prirodnim ili drugim nesrećama (prevencije,

pripravnosti, odgovora i oporavka–saniranja šteta i drugih posljedica).

Navedena pitanja su obuhvaćena kroz sljedeće naslove:

1) Upravljanje zaštitom i spašavanjem u Federaciji BiH,

2) Rukovođenje zaštitom i spašavanjem u Federaciji BiH

2.1. Federalni stožer civilne zaštite

2.2. Kantonalni stožeri civilne zaštite

2.3. Općinski stožeri civilne zaštite

2.4. Stožeri civilne zaštite pravnih subjekata

3) Proglašenje stanja prirodne ili druge nesreće,

4) Uloga domicilnog stožera Civilne zaštite na području pogođenom prirodnom ili

drugom nesrećom,

5) Odnosi sa javnosti u prirodnim ili drugim nesrećama.“ 15

(1) Upravljanje zaštitom i spašavanjem u Federaciji BiH

Da bismo osvijetlili sintagmu upravljanje i rukovođenje sustavom (CZ), zaštite i

spašavanja, moramo se posvetiti pojašnjenju sadržajnih pojmova.

Što je to upravljanje ?

Upravljanje je ustvari, usmjeravanje određenog sustava prema unaprijed postavljenim

ciljevima. Ustvari, pojam upravljanja ima različita tumačenja u različitim državama. Tako se u

anglosaksonskoj literaturi upravljanje vezuje za upravljanje stvarima i rukovođenje. S druge

strane u našem je poimanju, upravljanje više usmjereno na društvene procese koji su vezani za

svjesnu ljudsku aktivnost koja teži određenim, koncepcijski i strateški - postavljenim ciljevima.

Upravljanje djelatnostima u oblasti zaštite i spašavanja ljudi i materijalnih dobara,

ostvaruje se u sinergiji različitih segmenata (elemenata), konkretno: ljudi, sredstava, procesa,

metoda, pravila i sl., što kolokvijalno nazivamo: sustav upravljanja i rukovođenja.

Pri izvršenju svake akcije postoje dvije djelatnosti: upravljačka – koja se ostvaruje

planiranjem, organiziranjem i kontroliranjem i izvršna – koja obuhvaća neposredno

izvršenje svih aktivnosti kojima se postiže cilj planirane akcije. Uspješno obavljanje prve

15 Hrustić Amir (2014), “Upravljanje i rukovođenje u prirodnim ili drugim nesrećama u Federaciji Bosne i

Hercegovine od 2003. do 2011.godine“, Magistarski rad,

10

djelatnosti je pretpostavka za uspješnu realizaciju bilo kojeg cilja koji zahtijeva kolektivni

rad.16

To shvaćanje upravljanja predstavlja osnovu definicije dr. E. Pusića: „Upravljanje je

kontinuirana djelatnost povezivanja više ljudi u akciji na obavljanju nekih društvenih poslova.

Djelatnost upravljanja teče u okviru sustava pravila kojima se, s jedne strane, utvrđeni njezini

postupci i definirane metode, a s druge strane, određeni interesi kojima treba služiti“.17

Iako je teško dati ozbiljniji prigovor ovoj definiciji, ipak smatramo da bi ona morala

preciznije istaći sadržaj i dinamiku procesa upravljanja, a posebno potrebu i značaj korištenja

informacija u tom procesu. Stoga kažemo: Upravljanje je kontinuirani intelektualni proces, u

kome organ upravljanja, na osnovi odgovarajućih informacija, a uz stvaralačku primjenu

odgovarajućih pravila, tehnika i metoda, određuju cilj svake namjeravane akcije i usmjerava

danu organizacijsku jedinicu da s najmanje mogućim utroškom vlastitih snaga, sredstava i

vremena realizira taj cilj.

Upravljanje je opći pojam kojim se označava aktivnost organa upravljanja u svim

oblastima ljudske djelatnosti (gospodarstvu, društvenim službama, državnoj upravi, vojsci,

itd.). ali, budući da su se u različitim društvenim uvjetima i različitim vremenskim razdobljima

razvili i različiti oblici upravljanja, javila se i potreba za upotrebom različitih pojmova kojima

bi se mogle izraziti specifičnosti svih oblika upravljanja...

Međutim, između tih oblika upravljanja nema značajnijih razlika u njihovoj tehnološkoj

sferi, već njih, prvenstveno i najviše, možemo tražiti u njihovoj društvenoj sferi. One proizlaze

iz toga tko u danoj organizaciji ima društvenu ovlast donositi odluke i kakve odnose je društvo

sankcioniralo između toga tko donosi i tko izvršava te odluke. Ovdje ćemo ukratko ukazati

na razlike koje karakteriziraju pojedine oblike upravljanja u našem društveno-političkom

sustavu i našem sustavu zaštite i spašavanja.

Temeljna je i primarna značajka svakoga sustava da mora imati svoj cilj, ciljeve, a naš

je osnovni cilj, kroz upravljanje i rukovođenje osigurati pretpostavke za izgradnju i efikasno

funkcioniranje sustava zaštite i spašavanja, u miru i „ratu“.

Struktura sustava upravljanja i rukovođenja predstavlja temelj na kojem se zasniva rad

sustava, a opredijeljena je mjestom i ciljem što se postavlja pred sustav. Svaki element u

strukturi sustava upravljanja i rukovođenja ima svoju funkciju vezanu za ostvarenje cilja.

16 Stevo Tankosić i Dušan Vukadinović: Rukovođenje i komandovanje u sistemu ONO, VIZ Beograd, 1981.,

str. 17., 17 Isto,

11

Elementi sustava upravljanja i rukovođenja, u procesu djelovanja ka ostvarenju cilja

uzajamno djeluju jedni na druge i to djelovanje je poznajemo kao interakciju i ona se odvija na

relaciji „ulaz“ i „izlaz“ informacija.

Sustav upravljanja i rukovođenja počinje djelovati kad primi informaciju za početak

djelovanja-akcije... Rezultat toga djelovanja se pokazuje na njegovom izlazu – reakcijom,

odnosno „novim stanjem“. Ako je vrijeme od prijema informacije „kraće“ na „ulazu“ sustava

do trenutka reakcije na izlazu, smatra se da je sustav uspješan i efikasan. Skraćivanje vremena

za reakciju, posebno je važno za organizaciju sustava zaštite i spašavanja ljudi i materijalnih

dobara, u cjelini, jer su iskustveno evidentirane i potvrđene brojne manifestacije snage

prirodnih sila, ali i posljedica antropoloških neumjerenosti i nezajažljivosti u podjarmljivanju

i korištenju prirode i okoliša.

Da bismo se pozabavili sustavom upravljanja i rukovođenja, moramo pristupiti

višeslojnoj analitičkoj obradi, što podrazumijeva upoznavanje sljedećih značajki sustava: broj

elemenata (sudionika) u tom sustavu; kvaliteta svakog elementa u smislu osposobljenosti i

mogućnosti izvršavanja određenih funkcija; uzajamni utjecaj među elementima sustava

tijekom funkcioniranja; organizacijska samostalnost skupina pojedinih elemenata koji

formiraju podsustave konkretnog sustava; povezivost i uzajamni utjecaj tih podsustava tijekom

funkcioniranja kompletnog sustava upravljanja i rukovođenja.

Za postizanje kompaktnog i sinergijskog djelovanja sastavnih elemenata sustava

upravljanja i rukovođenja, bio je potreban dugotrajan praktični i znanstveni put razvoja. Tako

se i došlo do spoznaja da postoji više tipskih struktura organa (tijela) za upravljanje i

rukovođenje.

Organi upravljanja sustavom zaštite i spašavanja u Federaciji BiH su:

Parlament Federacije Bosne i Hercegovine;

Vlada Federacije Bosne i Hercegovine;

o Federalna uprava civilne zaštite;

Vlada kantona

o kantonalna uprava civilne zaštite;

općinski načelnik/gradonačelnik

o općinska/gradska služba civilne zaštite; i

organi, službe i referenti mjesnih zajednica i pravnih subjekata.

Navedeni organi su ključni u donošenju odluka i odlučivanju o bitnim pitanjima

formiranja i razvoja civilne zaštite na razini Federacije BiH.

12

1. Federalni parlament donosi program razvoja zaštite i spašavanja od prirodnih ili

drugih nesreća u Federaciji Bosne i Hercegovine – Federalni program, čime najizravnije

upravlja predloženim modelima razvoja struktura zaštite i spašavanja na čitavom području

Federacije BiH.

Nabrojat ćemo neke od nadležnosti ostalih organa upravljanja zaštitom i spašavanjem

u Federaciji BiH:

2. Vlada Federacije BiH u oblasti zaštite i spašavanja:

- ,,donosi procjenu ugroženosti od prirodnih ili drugih nesreća u Federaciji;

- ,,donosi procjenu ugroženosti od prirodnih ili drugih nesreća u Federaciji;

- predlaže Federalni program zaštite i spašavanja;

- donosi Plan zaštite i spašavanja od prirodnih ili drugih nesreća u F BiH – Federalni

plan;

- utvrđuje jedinstvenu metodologiju za procjenu šteta od prirodnih ili drugih nesreća;

- razmatra stanje zaštite i spašavanja u Federaciji i donosi propise o organiziranju,

pripremanju i djelovanju Civilne zaštite u Federaciji ;

3. Federalna uprava Civilne zaštite vrši sljedeće poslove:

- ,,provodi utvrđenu politiku i osigurava izvršenje federalnih zakona i drugih

federalnih propisa iz područja zaštite i spašavanja, i dr.;…18

4. Kantonalna uprava civilne zaštite obavlja sljedeće poslove: Nadležnosti kantonalnih

struktura sustava zaštite i spašavanja, analogne su federalnim, i ogledaju se u

projekciji odozgo na dolje, … 19

5. Služba Civilne zaštite općine/grada, u oblasti zaštite i spašavanja, obavlja sljedeće

poslove: Općinske/gradske strukture se odlikuju analognom strukturom

kantonalnih organizacija...; 20

(2) Osnovne tipske strukture rukovođenja

U različitim društvenim (djelatnim) oblastima srećemo se s različitim oblicima

strukture sustava upravljanja, odnosno upravljanja i rukovođenja, kao što su: patrijarhalna,

linijska, funkcionalna i linijsko-stožerna.

18 Zakon o zaštiti i spašavanju ljudi i materijalnih dobara od prirodnih i drugih nesreća, članak 26. 19 Zakon o zaštiti i spašavanju ljudi i materijalnih dobara od prirodnih i drugih nesreća, članak 28. 20 Isto, članak 31.

13

a. Patrijarhalna struktura je najstarija i najjednostavnija. Odlikuje se izravnom

podčinjenošću više izvršitelja samo jednoj osobi: starješini, zapovjedniku, koji u takvoj

strukturi rješava sva pitanja. Takav tip strukture danas se sreće samo u najnižim

organizacijskim oblicima (odjel, odjeljenje i sl.).

b. Linijska struktura se odlikuje time da su izvršitelji određenih poslova razvrstani u

određene skupine na čijem su čelu njihovi voditelji. Nekoliko tih voditelja skupina

mogu biti podređeni jednom pretpostavljenom. Linijska struktura uvjetuje prijenos

zapovijedi i naredbi, kao i izvješća i obavještenja o izvršenju isključivo preko izravnih

rukovoditelja, na svim razinama upravljanja i rukovođenja.

To osigurava poštivanje načela “jednostarješinstva“, odnosno potpune odgovornosti

starješine-zapovjednika za rezultate rada podređenih.

A što je viša razina zapovijedanja, ovakva struktura zahtijeva svestranija znanja,

iskustva i navike i ograničava mogućnosti primjene ove strukture na višim razinama, gdje se

po broju i opsegu obavlja veći broj različitih funkcija. Zato je na višim razinama zapovijedanja

nastala potreba za podjelom poslova zapovijedanja prema pojedinim funkcijama, što je i dovelo

do tzv. funkcionalne strukture.

c. Funkcionalna struktura pored starješine/zapovjednika/rukovoditelja, podrazumijeva

postojanje i potrebnog broja odgovarajućih specijalista (pomoćnika). Najveći

nedostatak ove strukture ogleda se u tome što svaki izvršitelj ima veći broj

pretpostavljenih, a to dovodi do narušavanja načela jednostarješinstva. U suvremenim

uvjetima ona nema odgovarajući stupanj efikasnosti. To su razlozi zbog kojih ta

struktura nije dobila širu primjenu, primjerice: u oružanim snagama(OS) i što je

ograničena samo na neke oblasti industrijske proizvodnje.

U Oružanim snagama (BiH) danas je najviše rasprostranjena mješovito-linijsko-

funkcionalni, kako je još češće nazivaju, linijsko-stožerna struktura.

d. Linijsko-stožerna struktura,

Ova struktura predstavlja kombinaciju elemenata linijske i funkcionalne strukture.

Postoje dva tipa te strukture: (1) s centraliziranim upravljanjem i rukovođenjem i (2) s

ograničenom funkcionalnošću.

Prva se odlikuje time što se sve naredbe i zapovijedi u funkcionalnim linijama izdaju

samo preko linijskih rukovoditelja. Pri tomu se svaki specijalist pojavljuje kao savjetnik i

pomoćnik odgovarajućeg starješine/zapovjednika za određena pitanja, odnosno funkcije.

14

Prijedloge specijalista (s odgovarajućom korekcijom) ili bez njih, zapovjednik pretvara u

direktive, naredbe ili zapovijedi i izdaje ih izravno prvopotčinjenim linijskim rukovoditeljima,

odnosno zapovjednicima... Takvom se strukturom postiže najveći mogući stupanj jedinstva

zapovijedanja, uz odgovarajuću podjelu rada u organima upravljanja i rukovođenja prema

pojedinim funkcijama čije obavljanje zahtijeva angažman odgovarajućih specijalista.

Druga se odlikuje time što je svedena na to da je funkcionalnim ćelijama dano pravo

izdavanja naredbi nižim funkcionalnim ćelijama u vezi s određenim brojem pitanja, zaobilazeći

rukovodstvo. Pritom se predviđa određena organizacija obavještavanja linijskog rukovodstva

o svim pitanjima za osiguravanje jedinstva upravljanja i rukovođenja. Dakle, ovaj tip, linijsko-

stožerni, otklanja uska grla u protoku informacija i zato, ako se pravilno primijeni, ima veće

prednosti u odnosu na prethodni. To je osnovni razlog njegove šire praktične primjene, među

ostalim i u sustavu zaštite i spašavanja.

Ovdje se može vidjeti kako sustav zaštite i spašavanja obuhvaća čitav niz procesnih

funkcija koje je nužno provoditi kontinuirano i koordinirano i od strane svih nositelja poslova

zaštite i spašavanja na svim razinama vlasti.

(3) Rukovođenje zaštitom i spašavanjem u Federaciji BiH

Sustav rukovođenja zaštitom i spašavanjem21

Prema ustavnoj i zakonskoj definiciji pojma zaštita i spašavanje: „zaštitu i spašavanje

provode građani, tijela vlasti, gospodarska društva, pravne osobe, službe zaštite i spašavanja,

stožeri, postrojbe i povjerenici civilne zaštite, u okviru svojih prava i dužnosti i na načelima

suradnje, solidarnosti i uzajamnosti“, s ciljem sprječavanja, otklanjanja ili ublažavanja

posljedica djelovanja prirodnih i drugih nesreća, i to, “u skladu sa svojim mogućnostima i

sposobnostima.“22

Ovo su ujedno i subjekti, nositelji planiranja u sustavu zaštite i spašavanja, a prava i

dužnosti u ovoj oblasti, javljaju se kao njihova izvorna prava i dužnosti, neotuđivi dio

21 Hrustić Amir (2014), “Upravljanje i rukovođenje u prirodnim ili drugim nesrećama u Federaciji Bosne i

Hercegovine od 2003. do 2011.godine“, Magistarski rad, 22 Isto,

15

demokratskog naslijeđa i općih ljudskih prava. Građani ta svoja prava i dužnosti ostvaruju u

mjestu življenja, stanovanja i rada i preko demokratski izabranih predstavnika u vlasti, odnosno

zakonskih (državnih) nositelja planiranja

Nadležnosti, prava i dužnosti su izvedena, odnosno prenesena prava osnovnih subjekata

na šire asocijacije, s ciljem zajedničkog djelovanja i postizanja jedinstva i maksimalne

efikasnosti funkcioniranja sustava zaštite i spašavanja.

U tom su kontekstu i utvrđene nadležnosti i dužnosti organa vlasti (države, Federacije

BiH, kantona, općina i gradova i drugih subjekata – nositelja planiranja zaštite i spašavanja

ljudi i materijalnih dobara.

(4) Struktura sustava rukovođenja

U društvenom uređenju Bosne i Hercegovine (proisteklom iz Dayton-skog mirovnog

sporazuma), funkcij/e/a upravljanja i rukovođenja (zapovijedanja), zaštitom i spašavanjem

stavljena u funkciju-organizacije organa uprave. Pritom je propisana takva organizacija

državne uprave koja će u svoju redovitu strukturu i djelatnost uvesti upravne i stručne organe.

To znači da su posebni organi strukture, organi uprave, ujedno i organi za upravljanje i

rukovođenje zaštitom i spašavanjem. Zaštita i spašavanje ljudi i materijalnih dobara je redovna

je funkcija tih subjekata, odnosno sastavni je dio redovnog /povremenog/ rada.

Stoga ćemo izložiti mjesto i ulogu i neke dužnosti tih subjekata, kao u članku 7.

Zakona…, kojim su regulirana tri pitanja:

1) određeni su subjekti zaštite i spašavanja i načela njihova djelovanja;

2) utvrđeni su prioriteti u zaštiti;

3) utvrđena je obveza pomaganja u prirodnim nepogodama i/li drugim nesrećama.

(5) Osnovne značajke sustava rukovođenja zaštitom i spašavanjem

Odgovornost svih subjekata našeg društva za razvitak i jačanje sposobnosti zaštite i

spašavanja, uvjetovala je prenošenje prava i dužnosti rukovođenja sustavom na odgovarajuće

organe vlasti i na svim razinama (federalna, kantonalna, općinska/gradska). Zato je upravljanje

i rukovođenje sustavom zaštite i spašavanja, sastavni dio općeg sustava upravljanja odnosno

rukovođenja u našem društvu i jedna je od komponenata toga sustava.

Sustav upravljanja i rukovođenja zaštitom i spašavanjem je decentraliziran u mjeri u

kojoj omogućava sudjelovanje nižih razina vlasti u kapacitetu koji odgovara ekonomskoj moći

16

i snazi kantona i jedinica lokalne samouprave, a na temeljima jedinstvenih načela i uspostave

identične /analogne/, unutarnje strukture.

Ta decentralizacija se ogleda u ustavnoj podjeli nadležnosti po razinama vlasti: državna,

federalna, kantonalna i općinska/gradska. Time se zadržava njihova izvorna nadležnost i

originalnost u smislu ustavnog i zakonskog participiranja u uspostavi i izgradnji jedinstvenog

sustava zaštite i spašavanja na teritoriju države Bosne i Hercegovine. Ta originalnost, unatoč i

ponekim nedostatcima, daje pečat autentičnosti i jedinstvenosti po mnogo čemu, u svijetu koji

nas okružuje, a opet, daje i određenu „samo našu“ kvalitetu čitavom ustroju, nasuprot brojnim

izazovima prirodnog ili antropološkog podrijetla.

(6) Stožeri civilne zaštite23

U uvjetima nastanka prirodne ili druge nesreće, vrlo važnu i posebnu ulogu imaju

operativno-stručna tijela koja bi rukovodila svim akcijama zaštite i spašavanja na području za

koje je osnovan taj stožer.

U toj se situaciji na akcijama zaštite i spašavanja obično angažiraju, građani, tijela vlasti,

pravne osobe i drugi subjekti koji mogu pomoći u akcijama zaštite i spašavanja ugroženih i

nastradalih ljudi i materijalnih dobara. Sudjelovanje svih tih subjekata u akcijama zaštite i

spašavanja ostvaruje se rukovođenjem akcijama zaštite i spašavanja. Za ostvarivanje te

funkcije mora postojati samo jedno tijelo. To tijelo mora imati ovlast da operativno na terenu

odlučuje o angažiranju sudionika na onim mjestima gdje je potrebno i da usmjerava njihove

aktivnosti, naređuje mjere koje treba poduzimati i da osigura provedbu tih mjera, da određuje

redoslijed radnji i broj sudionika na pojedinim zadatcima te da odlučuje o svim drugim

aktivnostima za koje ocijeni potrebnima radi uspješnog spašavanja ljudi i materijalnih dobara,

odnosno otklanjanja nastalih posljedica na ugroženom području. Na se taj način osigurava

istodobno, usklađeno, ekonomično i racionalno angažiranje sudionika tamo gdje postoje

potrebe za njihovim angažiranjem u spašavanju ljudi i materijalnih dobara, odnosno

otklanjanju posljedica nastalih djelovanjem prirodne nepogode ili druge nesreće.

Pitanje tijela koje bi bilo ovlašteno za obavljanje navedenih poslova riješeno je tako što

je predviđeno osnivanje posebnih tijela.

23 Hrustić Amir (2014), “Upravljanje i rukovođenje u prirodnim ili drugim nesrećama u Federaciji Bosne i

Hercegovine od 2003. do 2011.godine“, Magistarski rad,

17

Ta tijela su stožeri civilne zaštite (stožeri CZ-a), koji imaju status operativno-stručnoga

tijela, čija je temeljna uloga rukovođenje svim akcijama zaštite i spašavanja na području na

kojem je nastala prirodna nepogoda ili druga nesreća.

Rukovođenje (sustavom zaštite i spašavanja, op.a.) je organizirana djelatnost

usmjeravanja elemenata sustava i pojedinaca radi ostvarivanja ciljeva i zadataka CZ (zaštite i

spašavanja) u miru u uvjetima prirodne nepogode i druge nesreće, te u izvanrednim prilikama

i (eventualno), u ratu.

Rukovođenje se ostvaruje procesnim funkcijama: Planiranje, Organiziranje,

Zapovijedanje, Koordinacija i Kontrola.24

PLANIRANJE

IZDAVANJE NAREDBI

ORGANIZOVANJE

KONTROLA

KOORDINACIJA

Shema: Proces rukovođenja 25

Promatrano sa stanovišta društvenih odnosa, i rukovođenje u našim uvjetima

predstavlja specifičan demokratski oblik upravljanja. Razlikuje se od podruštvljenog oblika

upravljanja po tome što kolektivni organi upravljanja imaju nešto šire ovlasti u procesu

donošenja i provođenja nekih odluka, osobito u oblasti zaštite i spašavanja.

Polazeći od postojećih društvenih regulativa, možemo zaključiti da je rukovođenje

takav oblik upravljanja u kojem sve najvažnije odluke, donose kolektivni organi, a odluke

pretežno operativnog (akcijskog) karaktera rukovoditelj organa upravljanja, uz prethodno

konzultiranje zainteresiranih organa i organizacija.

„Rukovođenje u našim uvjetima društvenog uređenja, predstavlja specifičan oblik

upravljanja koje je već u velikoj mjeri poprimio neke karakteristike podruštvljenog upravljanja

a zadržao i neke karakteristike „komandovanja“, (neki autori stavljaju znak = između pojmova

rukovođenja i komandovanja). Takav bi pristup bio moguć pri objašnjenju pojmova

rukovođenja i komandovanja. Ako bismo zanemarili društvene, a imali u vidu samo tehnološko-

24 Strategija općenarodne obrane i društvene samozaštite SFRJ, SSNO, Beograd 1987, str.72; str.190-192; 25 Dujović Jagoš, 2006, Rukovođenje i upravljanje sistemom sigurnosti, Sarajevo, FPN, str. 124.

18

tehničke aspekte upravljanja. Međutim, to ne bi bilo u skladu sa našim DPS-om i mjestom i

ulogom ljudskog faktora u tom sustavu.).26

Prije daljnje obrade naslova, prvenstveno, treba odgovoriti na pitanje tko i na koji način

rukovodi sustavom civilne zaštite, tko i kako rukovodi u sustavu civilne zaštite? Radi boljeg

razumijevanja potrebno je izvršiti jasno determiniranje pojma rukovođenje?

,,U užem smislu, rukovođenje je proces usmjeravanja pojedinaca, organa,

organizacija, organizacijskih dijelova i organizacije kao cjeline od strane organa rukovođenja

radi ostvarivanja postavljenih ciljeva.”27

Organ rukovođenja svim poslovima iz nadležnosti Federacije Bosne i Hercegovine je

Vlada Federacije BiH, a upravni organ u sustavu Civilne zaštite je Federalna uprava civilne

zaštite. Osim upravnih organa, u sustavu su uspostavljeni i operativno-stručna tijela odnosno,

stožeri i povjerenici civilne zaštite koji se u miru organiziraju, opremaju, planiraju rad i

kontinuirano se osposobljavaju, a u slučaju nastanka, drugih izvanrednih okolnosti ili ratnog

stanja (ako bi se ukazala potreba za masovnim angažmanom ljudstva), navedeni organi bi

nastavili s radom u novonastalim okolnostima. Za potrebe navedenih organa u miru uposlen je

minimalan broj ljudstva.

Kada zaprijeti izravna opasnost - mogućnost nastanka prirodne ili druge nesreće, a

procijeni se kako ne postoji potreba za aktiviranjem stožera civilne zaštite, rukovoditelj organa

civilne zaštite općine/grada, kantona i Federacije može izdati naredbu o angažiranju određenih

struktura civilne zaštite ili službi zaštite i spašavanja kao i drugih operativnih snaga kojima je

osnivač općina/grad, kanton ili Federacija, a radi poduzimanja mjera i aktivnosti na

sprječavanju nastanka nesreće tj. ublažavanja njezinog djelovanja i rukovođenja tim akcijama,

sve u skladu s planovima zaštite i spašavanja općine/grada, kantona ili Federacije. Angažiranje

navedenih snaga provodi se sve dok se ne završe predviđene aktivnosti, odnosno dok se ne

izvrši aktiviranje stožera civilne zaštite.

Proces rukovođenja je zastupljen u funkcijama upravljanja, odnosno: planiranju,

organiziranju, izdavanju naredbi i kontroli. Da bi se uskladile sve ove funkcije kojima se

osigurava djelovanje svih sudionika u aktivnostima zaštite potrebna je koordinacija između

njih, kao i pravovremeno informiranje.

26 Stevo Tankosić i Dušan Vukadinović: Rukovođenje i komandovanje u sistemu ONO, VIZ Beograd, 1981.,

str. 19., 27 Kasumović dr. Ahmet i Huseinbašić dr. Ćamil, Enciklopedijski rječnik odbrane BiH, Tuzla, 1996.godine,

str. 278.

19

Planiranjem (konkretno procjenjivanjem), utvrđuju se rizici i mogući problemi, kritična

područja, prioriteti djelovanja i vlastite mogućnosti za djelovanje.

Organiziranjem se postiže sistemsko povezivanje svih aktivnih sudionika i resursa u

aktivnostima zaštite i spašavanja, čime se izbjegava kaotičnost koja bi mogla izazvati veći broj

žrtava i znatnije materijalne štete od onih nastalih kao izravna posljedica prirodne ili neke druge

nesreće.

Izdavanjem naredbi pojedincima ili dijelovima sustava osigurava se izvršavanje

planiranih zadataka i zadanog cilja.

Kontrolom se pronalazi razlika između planiranog i ostvarenog i dobiva se uvid u stanje

i stupanj izvršenja dobivenih zadataka.

(7) Stožeri civilne zaštite – organizacija i funkcioniranje28

Zaštita i spašavanje od prirodnih i drugih nesreća zasniva se na zajedničkoj obvezi

organa i tijela vlasti Federacije Bosne i Hercegovine, kantona i općina/gradova, da

preventivnim djelovanjem (procjenjivanje, ustrojavanje, planiranje, osnivanje stručnih tijela

civilne zaštite, imenovanje dužnosnika, zatim osnivanje, obučavanje i uvježbavanje postrojbi

civilne zaštite i službi za zaštitu i spašavanje i sl.), otklone ili umanje potencijalne opasnosti

(prirodne i druge), te da na najmanju mjeru svedu rizike od nastanka istih. Obveza je

primjenjivati i nužne i učinkovite mjere spašavanja, ako se u međuvremenu prirodna i druga

nesreća, ipak, desi.

Specifičnost sustava zaštite i spašavanja uvjetuje i specifičnost administrativno-

teritorijalne organizacije i analognih struktura predviđenih s ciljem uspostave jedinstvenog

sustava zaštite i spašavanja u Federaciji BiH.

Sintagma „stručno-operativno tijelo“ (za Stožer civilne zaštite), sukladno zakonskim

rješenjima i Procjeni ugroženosti..., odnosi se na: „...višečlanu skupinu ljudi, ovlaštenih od

strane izvršne vlasti svih razina (Federacija BiH, Kanton, Općina/Grad) za obavljanje

poslova i zadaća iz oblasti civilne zaštite (zaštite i spašavanja) u ime te vlasti“, temeljem:

a) Profesionalne i stručne kompetencije za vrstu poslova i zadaća iz oblasti/struke koju

zastupa i koja ga je delegirala u Stožer, uključivo rukovođenje i upravljanje svim

resursima iz te oblasti/struke (ljudskim i materijalnim), kad se za to ukaže potreba

28 Kutleša B. (2005) Stožeri civilne zaštite u Federaciji Bosne i Hercegovine, organizacija i funkcioniranje,

(Izdavač Federalna uprava civilne zaštite - EU – DPPR Program),

20

izazvana prirodnom i drugom nesrećom - bez zastoja ili čekanja na odobrenje (od

resornog ministra, direktora i sl.);

b) Operativno umijeće članova stožera i postupanje u akcijama zaštite i spašavanja

(operacijama) znači: vrlo dobro poznavanje tehnika priprema, planiranja i provođenja

akcija (operacija) koje su jednake za sve operacije neovisno o vrsti i značaju iste. U

svakoj akciji (operaciji) potrebno je razumjeti/poznavati zadaću, oblik djelovanja-

postupanja, raspored resursa (ljudi i materijalna sredstva), način njihova angažiranja

(počevši od uzbunjivanja i aktiviranja do upotrebe, i napokon, otpuštanja) neovisno o

razini na kojoj se akcija izvodi;

c) Stručno-operativno (osim vlastitog stručnog udjela u primjeni tehnika pripremanja i

planiranja za provedbu akcija zaštite i spašavanja), znači – integrirano obavljanje

aktivacije i upravljanja snagama i sredstvima u poduzimanju odgovarajućih mjera i

postupaka zaštite i spašavanja, te ostvarivanje operativne koordinacije između stožera,

s jedne strane, te pravnih i fizičkih osoba koje raspolažu potrebnim specifičnim

kadrovima i specijalističkom tehnikom i opremom, različitim smještajnim kapacitetima

i sl., s druge strane, a kojima ne raspolažu strukture iz kojih dolaze pojedini članovi

Stožera...

Sadržaj procjene situacije znatno je usložen, jer postoje brojne strukture s kojima

stožeri moraju surađivati i koordinirati njihove aktivnosti:

- Organi i tijela vlasti...,

- upravne organizacije, javne ustanove i poduzeća (čiji su predstavnici u Stožeru), što

znatno usložnjava čitav proces pripremanja i organiziranja aktivnosti, osobito u

uvjetima nastale prirodne ili druge nesreće katastrofalnih razmjera (dakle, kad su

izravno ugroženi ljudski životi i vitalni objekti !), u gradovima i naseljenim mjestima.

To zahtijeva visok stupanj stručne osposobljenosti i umješnosti i veliku operativnost

članova, i stožera u cjelini, što je jedan od preduvjeta svrhovitog iskorištavanja raspoloživih

mogućnosti organiziranih struktura zaštite i spašavanja.

3 - PROGLAŠENJE NASTANKA STANJA PRIRODNE NEPOGODE

ILI DRUGE NESREĆE I PRAVNO ZNAČENJE TE ČINJENICE

I PROGLAŠENJE PRESTANKA TOGA STANJA

a) Cilj proglašenja stanja prirodne ili druge nesreće

21

Proglašenje nastanka stanja prirodne nepogode ili druge nesreće vrlo je bitna radnja u

zaštiti i spašavanju, jer tim činom nastaju određene, vrlo bitne, pravne posljedice. Ta se radnja

poduzima u dvije situacije, i to onda kada se nepobitno utvrde sljedeće činjenice:

- da je nastala neka prirodna nepogoda ili druga nesreća, ili

- da prijeti neposredna opasnost za nastanak neke nepogode, odnosno druge nesreće

većih razmjera.

Proglašenje podrazumijeva donošenje posebnog akta (odluke) kojim se utvrđuje da je na

određenom području nastala neka prirodna nepogoda ili druga nesreća ili da prijeti izravna

opasnost od njezina nastanka i priopćavanja odluke putem sredstava javnog informiranja.

b) Priopćavanje toga akta ima dva cilja:

- prvi, da se stanovništvo i svi pravni i drugi subjekti i tijela vlasti upoznaju da je na

određenome području nastala stanovita prirodna nepogoda ili druga nesreća,

- drugi, da se građani i ostali subjekti upoznaju sa sadržajem priopćenja (o posljedicama

koje su nastale, što se mora poduzimati, tko se angažira u zaštiti, koje mjere i aktivnosti treba

poduzimati itd.).

Priopćenjem odluke o proglašenju nastanka prirodne nepogode ili druge nesreće stvaraju

se uvjeti da se izbjegne panika i strah i nekontrolirano ponašanje stanovništva, te da se

organizirano pristupi spašavanju ugroženih ljudi i materijalnih dobara na području pogođenom

prirodnom nepogodom ili drugom nesrećom.

Prije proglašenja, potrebno je utvrditi da je nepogoda odnosno nesreća doista nastala, ili

da postoji neposredna opasnost za njezin nastanak. To se postiže pribavljanjem svih podataka

o pojavi koja se desila (prirodna, biološka pojava, ili pak tehnička havarija), zatim podataka o

posljedicama djelovanja te pojave, odnosno havarije, o broju ugroženih ljudi, odnosno

materijalnih dobara i druge imovine, o području koje je zahvaćeno nepogodom i o drugim

činjenicama potrebnim za utvrđivanje identiteta prirodne nepogode ili druge nesreće i njezina

djelovanja, odnosno o nastalih posljedicama ili posljedicama koje mogu nastati.

Ti su podatci bitni i zbog toga što proglašenje nastanka nesreće proizvodi bitne pravne

posljedice, pa nije dobro da se proglašenje obavlja kada to nije opravdano.

Na razini Federacije BiH – zakonski temelj za proglašenje nastanka prirodne nepogode

ili druge nesreće na razini Federacije BiH utvrđen je u odredbi točke 6. stavak 1. članka 24.

22

Zakona o zaštiti i spašavanju.29 Prema toj odredbi, za odlučivanje o tom pitanju nadležna je

samo, i jedino, Vlada Federacije BiH. Ta vlada utvrđuje i proglašava nastanak one prirodne

nepogode ili druge nesreće koja je ugrozila ili zahvatila područje dva ili više kantona ili

područje cijele Federacije BiH. Prijedlog da se proglasi nastanak takve nepogode ili druge

nesreće utvrđuje i podnosi Federalni stožer civilne zaštite.

Postupanje stožera civilne zaštite na ostalim razinama (kanton, općina/grad), propisano

je istim zakonom i izražava se analogijom federalnih nadležnosti, s jedinom razlikom, da se

sada primjenjuje teritorijalni princip – odluka o proglašenju se donosi za područje na kojem je

formiran kanton kao administrativno-upravna jedinica i općina/grad, kao jedinica lokalne

samouprave.

4 - ULOGA STOŽERA CIVILNE ZAŠTITE U DONOŠENJU ODLUKA

I NJIHOVA REALIZACIJA30

Funkcioniranje stožera civilne zaštite na svim razinama (od Federacije do lokalne

samouprave), podrazumijeva kolektivno traganje i pronalaženje najracionalnijih rješenja i

prijedloga za suprotstavljanje nastaloj (ili samo pretpostavljenoj), prirodnoj ili drugoj nesreći,

u okviru akcije zaštite i spašavanja ljudi i materijalnih dobara.

U stožerni rad može biti uključen puni sastav stožera, i tada stožer može organizirati i

provesti potpunu metodu u procesu iznalaženja rješenja i donošenja odluke o načinu

suprotstavljanja prirodnoj ili drugoj nesreći i angažiranja resursa (ljudskih i materijalnih).

4.1.Donošenje odluke o angažiranju ljudskih i materijalnih resursa

Postupak koji prethodi donošenju odluke stožera podrazumijeva stručan i analitičan

rad svih struka unutar stožera, na sagledavanju „problema“:

a) koji se tek nazire, dakle, nije još nastao,

b) koji je nastao i treba ga žurno rješavati, ili

c) opasnost je već prošla, ostale su posljedice, i treba provoditi mjere saniranja.

29 „Službene novine Federacije BiH“, broj:39/03, 22/06 i 43/10, 30 Kutleša B. (2005) Stožeri civilne zaštite u Federaciji Bosne i Hercegovine, organizacija i funkcioniranje,

(Izdavač Federalna uprava civilne zaštite - EU – DPPR Program), str. 21.-26.,

23

Slijedi primjer tekstualnog i grafičkog prikaza procesa donošenja odluke o angažiranju

ljudstva i materijalnih dobara u uvjetima nastanka prirodne ili druge nesreće, potpunom

metodom.

Shema: Prikaz misaonog procesa u radu stožera na donošenju odluke

PRVI KORAK: Prijem i razumijevanje situacije-zadaće/*

Zapovjednik, načelnik i članovi

stožera dolaze do određenih-bitnih

spoznaja o mjestu, vrsti i težini

prirodne i/li druge nesreće:

- Slušanjem, preslušavanjem tonskog i/li video izvješća,

obavještenja i sl.;

- Čitanjem dobivenog izvješća – naredbe i proučavanjem iste;

- Razumijevanjem nastale situacije – svoga zadatka.

DRUGI KORAK: Raščlamba (razumijevanje problema) zadaće

Zapovjednik i načelnik stožera radi

potpunog razumijevanja (situacije-

problema-zadaće), i podjele

zaduženja, odnosno odgovornosti,

izvode:

- Razradu situacije ili naredbe nadređenog stožera;

- Raspoređuju članove stožera za rad po skupinama, odnosno

mjerama CZ: Opće, (hidro)tehničke, medicinske, hidrološke,

biološke, logističke i dr. mjere;

- Daju jasne i precizne upute za rad radnih skupina.

TREĆI KORAK: Razvijanje, odnosno priprema prijedloga djelovanja

U ovoj fazi u rad je uključen cijeli

stožer, i uz izravnu potporu

zapovjednika i načelnika, te

istaknutih operativnih stručnjaka:

- Svi članovi stožera, odmah uspostavljaju odgovarajuću

komunikaciju sa svojom bazom, sagledavaju raspoložive ljudske

potencijale i materijalne resurse (na području pogođenom

prirodnom ili drugom nesrećom), koje mogu uključiti u akcije

zaštite i spašavanja;

- Svi članovi stožera, samostalno tragaju i iznalaze najbolja

rješenja (prijedloge djelovanja), za umanjenje i/li saniranje

posljedica prirodne ili druge nesreće;

- Svi članovi stožera, prema svojim zaduženjima, odnosno

odgovornostima tragaju i iznalaze najbolja rješenja – prijedloge

za djelovanje u akcijama zaštite i spašavanja.

ČETVRTI KORAK: Utvrđivanje pravaca djelovanja

U raščlambi sudjeluju svi članovi

stožera, a voditelji radnih skupina

iznose prijedloge svojih skupina za

najracionalnije postupanje u

akcijama zaštite i spašavanja:

- Radne skupine iznose svoje viđenje rješenja odnosno prijedloge

djelovanja;

- U interaktivnom radu, iznošenjem pozitivnih i negativnih

činjenica, nastoji se sagledati prioritetne postupke i subjekte koji

efikasno utječu na suprotstavljanje nesreći (vrsta nesreće,

vrijeme, zemljište i dr.).

24

PETI KORAK: Usporedba i usuglašavanje prijedloga djelovanja

Sudjeluju svi članovi stožera, a

voditelji radnih skupina izlažu:

- Svoje viđenje rješenja,

- Iznose svoje prijedloge djelovanja.

- Prijedlozi su podložni uspoređivanju i obrazlaganju svakog člana

stožera;

- Uspoređivanje prijedloga se temelji na procjenama prednosti i

nedostataka svakog prijedloga.

ŠESTI KORAK: Prihvaćanje najpovoljnijih prijedloga pravaca djelovanja

DONOŠENJE ODLUKA: Izabrani

prijedlozi djelovanja postaju sastavni

dio Odluke zapovjednika Stožera:

- O poduzimanju određenih mjera na pogođenom području,

- O angažiranju ljudskih i materijalnih resursa i sl.

SEDMI KORAK: Izrada i izdavanje naredbe/zapovijedi

Naznačenih 7 koraka "u procesu

donošenja odluke" podrazumijevaju

najširi mogući angažman svih

članova stožera, a osobito onih koji

su izravni nositelji težišnih

aktivnosti, odnosno, čije je

ministarstvo ili institucija

nositelj/izvršitelj aktivnosti iz

Odluke stožera.

a) Izrada i upućivanje naredbi:

- načelnik Stožera (zajedno s rukovoditeljem Stručne službe

stožera) rukovodi radom stožera na izradi pisanih i grafičkih

dokumenata /naredbi/ kojima se definira rad na terenu, glede

otklanjanja uzroka ili ublažavanja posljedica djelovanja

prirodnih ili drugih nesreća;

- obveza zapovjednika je pregledati naredbe i priloge i potom

ih odobriti (potpisati), prije nego se počnu pripremati za

slanje.

b) Naredbe Stožera civilne zaštite koje se odnose na obveze

organa(tijela) uprave i upravne organizacije izravno provode

rukovoditelji tih organa i organizacija, a naredbu stožera koja se

odnosi na zadatke pravnih subjekata-poduzeća ili druge

institucije provode rukovoditelji (ravnatelji) tih poduzeća i

institucija.

c) Izvršavanje naredbi: provedbu i nadzor naredbe osiguravaju

članovi stožera, i to:

- naredbe koje se odnose na organe uprave i upravne

organizacije provode rukovoditelji tih organa i organizacija,

uz izravno sudjelovanje i nadzor člana stožera iz organa

uprave ili upravne organizacije, na koje se naredba odnosi;

- naredbe koje se odnose na pravne osobe i druge institucije i

organe uprave i upravne organizacije koje nemaju svoga

člana u stožeru, izvršavaju rukovoditelji tih organa i pravnih

osoba uz izravno sudjelovanje onoga člana stožera, koji po

funkciji koordinira tu oblast djelovanja Stožera.

Izvješćivanje i kontrola izvršenih zadataka

Sastavni su dio procesa

rukovođenja u akcijama zaštite i

spašavanja i imaju za cilj:

- Da stožer u svakom trenutku ima uvid u razmjere nastalih

posljedica i šteta kod ljudi, životinja, materijalnih dobara i okoliša

na pogođenom području;

- Realizaciju postavljenih zadataka;

- Sagledavanje stanja kod ljudstva angažiranog u spasilačkim

aktivnostima;

- O načinu motivacije

- O kvaliteti suradnje i koordinacije u zaštiti i spašavanju;

- Potrebe za novim snagama i sredstvima, korekcijama;

- Bilješke o naučenim lekcijama i dr.

25

4.2. Rukovođenje u izvanrednim situacijama – prirodnim ili drugim nesrećama31

Svaka manifestacija opasnosti, ne predstavlja nesreću, podrazumijevajući da je nesreća

(prirodna ili antropološka) fizičko stanje u pogođenoj regiji nakon manifestacije opasnosti.

Sposobnost i mogućnost izbjegavanja situacije nesreće ovise o načinu na koji zajednica

odgovara tijekom udarne faze opasnosti ili odmah nakon nje. Ukoliko je odgovor adekvatan i

uspješan, efekti će biti reducirani na one najizravnije. S druge strane, ukoliko je odgovor

neadekvatan i bezuspješan, posljedice mogu biti neprihvatljive, čak i u slabim udarima

opasnosti.

Nastajanje opasnog događaja koje zahtijeva «organizaciju i odgovor izvan uobičajenih

uvjeta» naziva se izvanredna situacija. Još detaljnije, izvanredna situacija je 'bilo koje

nastajanje (opasnosti) koje traži trenutačan odgovor i uobičajeno se njime može rukovoditi na

lokalnoj razini.

Rukovođenje u izvanrednim situacijama sastoji se od organizirane analize, planiranja,

donošenja odluka i dodjeljivanja dostupnih resursa radi ublažavanja (smanjivanja efekta, ili

prevencije), pripremanja, odgovaranja i oporavka iz efekata svih opasnosti.

Krajnji ciljevi rukovođenja u vanrednim situacijama su:

Spašavanje života,

Prevencija žrtava (smrtnih slučajeva i povreda),

Zaštita imovine i okoliša ukoliko dođe do izvanredne situacije.

Efikasno rukovođenje u vanrednim situacijama zavisi od konzistentne implementacije

redoslijednih serija djelovanja. Aktivnosti rukovođenja u vanrednim situacijama se mogu

zamisliti kao konstituiranje kontinuuma, koji se prelijeva iz jedne aktivnosti u drugu.

Tradicionalni koncept gleda na faze progresivnog vraćanja u normalu kao na jednu pravu liniju

ili pravi kontinuum. Ažurirani koncept rukovođenja u katastrofama smatra ovaj kontinuum kao

zatvoreni krug. Pojedinačne faze ciklusa se često preklapaju ili se mogu simultano odvijati, ali

je od krucijalnog značaja da one djeluju kao zatvoreni krug zbog toga što je glavni cilj

rukovođenja hazardima/hitnim situacijama da se nauči iz iskustva i povratnih informacija.

Rukovođenje u vanrednim situacijama sastoji se od nekoliko tehničkih osobitih, ali

blisko povezanih komponenti. Faze su široke kategorije operacije rukovođenja u vanrednim

31 Tihić Alija, (2005) Rukovođenje akcijama zaštite i spašavanja u prirodnim i drugim

nesrećama, Izdavač: Federalna uprava civilne zaštite;

26

situacijama prije i poslije događaja, koje se u svrhu podobnosti diskusije, uobičajeno definiraju

kao:

Ovaj ciklus može biti ilustriran u drugačijim oblicima, što je često i slučaj. Također,

može se koristiti alternativna terminologija. Važan faktor je da njegov format nagovještaja da

je izvanredna situacija i rukovođenje u njoj kontinuum međusobno povezanih aktivnosti.

Prema tomu, to nije niz događanja koji počinju i završavaju se pri svakoj nesreći koja

nastane i prođe.

Mjere i aktivnosti prije događanja nesreće

1. Prevencija

Prevencija se definira i obuhvaća „mjere koje su usmjerene na blisko događanje

prirodne ili druge nesreće i/ili prevencije da takav događaj ima štetne efekte na zajednice ili na

ključne instalacije“.

Sljedeće stvari se uobičajeno klasificiraju kao preventivne mjere:

Izgradnja brane radi kontrole poplavnih voda tako da ove vode ne mogu štetno utjecati

na ljude, zgrade i ostale instalacije, stočni fond, sredstva za proizvodnju i

preživljavanje, itd.

Kontrolirano sagorijevanje u područjima koja su podložna požarima prije sezone s

visokim rizikom od požara. Ova akcija može odstraniti potencijalno gorivo i u stvari

spriječiti paljenje vatre, ili ukoliko je ona zapaljena, spriječiti je da ne dostigne

prijeteće razmjere.

Neki oblici zakonodavstva se također mogu smatrati prevencijom. Takvi primjeri

obuhvaćaju regulativu o korištenju zemljišta koja osigurava i propisuje da zajednicama

nije dozvoljeno da se razvijaju na osjetljivim lokacijama, kao što su područja podložna

27

opasnostima od poplava u nizinama, ili na strmim terenima podložnim klizanju u

normalnim ili seizmičkim uvjetima.

2. Ublažavanje

Djelovanje unutar ovog segmenta uglavnom uzima formu posebnog programa

namijenjenog za smanjenje efekata prirodne nepogode ili druge nesreće po državu ili zajednicu.

Postoje raznovrsne definicije ublažavanja katastrofe. Jedna od najrasprostranjenijih

podrazumijeva «mjere usmjerene na smanjenje udara ekološke (prirodne ili one prouzrokovane

ljudima) nesreće po državu ili zajednicu». Osnovna premisa uz ovu definiciju je da i pored toga

što je moguće spriječiti neke efekte nesreće, drugi efekti će očigledno nastaviti postojati, ali se

oni mogu izmijeniti ili smanjiti uz uvjet da se poduzme odgovarajuća akcija.

Aktivnosti ublažavanja se ugrubo dijele na:

Mjere strukturalnog ublažavanja,

Mjere nestrukturalnog ublažavanja.

Tipične mjere (ne)strukturalnog ublažavanja su:

Razvoj/unaprjeđivanje zakonskog okvira,

Poticaji/vladini grantovi ili subvencije usmjerene na promoviranje mjera

ublažavanja, tehničku pomoć, beneficije osiguranja, itd.,

Obuka i obrazovanje,

Svjesnost javnosti,

Izgradnja institucija,

Razvoj/instaliranje sustava za upozoravanje, itd.

Tipične mjere strukturalnog ublažavanja su:

Izgradnja objekata koji će biti otporni na sile generirane ekološkim opasnostima

(potrese, jake vjetrove, poplave, itd.)

Ojačavanje postojećih struktura da bi ih učinili još otpornijim na sile ekoloških

opasnosti.

3. Pripravnost

Izvanredne situacije često puta brzo evoluiraju i postanu previše komplicirane za

efikasnu improvizaciju. Shodno tome, društvo može uspješno izvršavati svoje odgovornosti

rukovođenja u vanrednim situacijama samo tako što će na vrijeme poduzeti određene akcije.

28

To je pripravnost i ona je definirana kao «mjere koje omogućavaju vladama, organizacijama,

zajednicama i pojedincima da odgovore brzo i efikasno na izvanredne situacije».

Pripravnost obuhvaća uspostavljanje vlasti i odgovornosti za izvanredna djelovanja i

sakupljanje resursa radi pružanja podrške istim, tako da nadležni moraju imenovati ili

regrutirati osoblje za dužnosti rukovođenja u izvanrednim situacijama i odrediti ili nabaviti

objekte, opremu i ostale resurse radi izvršavanja dodijeljenih dužnosti. Ova investicija traži

stalno održavanje objekata i opreme, korištenje sustava za predviđanje i upozoravanje, obuku

osoblja i ostale aktivnosti. Također, mora se uzeti u obzir smanjenje ili eliminacija ranjivosti

nadležnih organizacija i resursa za odgovor u izvanrednim situacijama na opasnosti koji prijete

nadležnosti.

U skladu s tim, mjere pripravnosti ne bi trebale biti improvizirane ili upotrebljavane

na ad hoc osnovi. Ključni element pripravnosti je razvoj planova koji povezuju mnoge aspekte

privrženosti nadležnih za rukovođenje u izvanrednim situacijama.

Ključna problematična područja u pripravnosti su:

Formuliranje: Organizacija i planiranje /neadekvatni smjerovi politike za sveukupno

rukovođenje u izvanrednim situacijama, nedostatak odgovarajućih ili zastarjelost

planova vezanih za prirodne ili druge nesreće, prevelika koncentracija o mjerama

odgovora i/ili oporavka, itd./

Primjeri tipičnih mjera pripravnosti su:

održavanje validnih i ažuriranih planova vezanih za prirodne ili druge nesreće koji se

mogu koristiti kada god to zatreba,

Posebna odredba za hitnu akciju, kao što je evakuacija stanovništva ili njegov

privremeni pokret u sigurna područja,

Osiguravanje sustava za upozoravanje,

Hitna komunikacija,

Javno obrazovanje i svjesnost,

Programi obuke, uključujući vježbe i testove, itd.

Aspekt pripravnosti kojemu nije uvijek dat adekvatan prioritet je individualna i/ili

porodična pripravnost. U mnogim okolnostima gdje su vladini resursi i hitne službe ograničene,

ovakva individualna i porodična pripravnost i vještina u samozaštiti i rukovođenju mogu biti

od vitalnog značaja za preživljavanje.

4. Spremnost

29

Moguće slabosti u pripravnosti koje su prethodno navedene, mogu značajno utjecati na

efektivnost i efikasnost operacije odgovora u izvanrednim situacijama, pa čak ih i u potpunosti

sputati. Da bi se osigurala adekvatna i pravovremena pomoć u izvanrednim situacijama, WHO

(1995) je promovirala «spremnost» kao stanje koje povezuje efikasnu pripravnost s efikasnom

pomoći. Dok bi pripravnost, spremnost i odgovor na intelektualnoj razini trebali biti odvojeno

determinirani radi bolje interpretacije i analize, u točki praktične implementacije oni ne bi

trebali biti podijeljeni - oni su međusobno povezani i međusobno ovisni. Uspjeh jednog je

blisko ovisan o jakosti drugih.

Spremnost je praktično stanje trenutnih kapaciteta i sposobnosti pojedinih humanitarnih

agencija i službi, kao što su NVO i UN, kao i državnih civilnih zaštita, ambulanti i vatrogasnih

službi itd. da brzo i efikasno odgovore na sve izvanredne situacije. Shodno tome, WHO definira

stanje spremnosti (za odgovor u izvanrednim situacijama) kao «organizovanje postojećih

tehničkih kapaciteta pojedinog sektora, institucije ili organizacije», uzimajući u obzir da je

pripravnost razvoj novih i dodatnih kapaciteta tako da bi sljedeći odgovor bio bolji nego

prethodni.

Ovi navedeni elementi su aktivnosti spremnosti zbog toga što su oni praktično

organizacija postojećih općih resursa ili informacija koje bi zadovoljile potrebe rukovođenja u

vanrednim situacijama. U normalnim uvjetima, ovi resursi zadovoljavaju druge potrebe.

Programi pripravnosti definiraju prilagođavanje ili prečišćavanje ovih funkcija kako bi ih

napravili odgovarajućim za korištenje u vanrednim situacijama.

Mjere i aktivnosti poslije katastrofe

5. Odgovor

Mjere odgovora su one «mjere poduzete odmah prije ili poslije udara prirodne nesreće».

Takve mjere su usmjerene ka spašavanju života i zaštiti imovine i suočavanja sa trenutnom

štetom prouzrokovanom na početku nesreće. Operacije odgovora, moraju biti izvršene pod

poremećenim a nekad i traumatskim uvjetima. Njih je često, teško implementirati i one

uglavnom zahtijevaju velika potraživanja ljudi, opreme i ostalih resursa. Bez čvrste osnove

planiranja, organiziranja i obuke, malo je vjerojatno da operacije odgovora u izvanrednim

situacijama postignu optimalan uspjeh.

Shodno tomu, glavni aspekti odgovora u izvanrednim situacijama su:

30

Spašavanje: Spasiti osobe koje bi mogle biti zarobljene u zgradama ili pod ruševinama,

izoliranih vodom, ili potreba spašavanja bilo koje druge osobe.

Tretman i njega stradalnika: ukloniti mrtve, pružiti prvu pomoć, osigurati

identifikaciju nastradalih, karticama s podacima, identificiran potrebe u smislu medicinskog

tretmana, hospitalizacije i medicinske evakuacije i izvršavanje poslova, u skladu s tim.

Evakuacija: Utvrditi da li osobe trebaju biti evakuirane iz pogođenog područja ili će

se, pak, takva potreba iskazati kasnije.

Smještaj (krov nad glavom, op. A.H.): osigurati smještaj za stradale čije su kuće

uništene ili su neupotrebljive. Ovo može obuhvaćati sljedeće:

Hitnu popravku nekih kuća

Davanje šatora, cerada i/ili kontejnera kako bi se osigurao privremeni smještaj

Smještanje grupa beskućnika u društvene zgrade kao što su škole, sportske hale itd.

Hrana: Organizirati i distribuirati hranu žrtvama nesreće i radnicima koji rade za hitne

službe, procijeniti štetu prehrambenog fonda, procijeniti rezerve hrane koje su na raspolaganju

(uključujući i one nepožnjevene).

Komunikacije: Ponovno uspostaviti osnovne radio, telefonske i informatičke veze.

Raščišćavanje i pristup: Očistiti ključne prometnice, aerodrome i luke kako bi se

omogućio pristup vozilima, avionima i otprema, kao i da se pripreme lokacije za slijetanje

helikoptera.

Opskrba vodom i strujom: Ponovno uspostaviti opskrbu vodom i strujom, ili napraviti

trenutne aranžmane za njih. Osiguravanje pitke vode je često teško, posebno u ranim fazama

nakon udara. Oprema za prečišćavanje vode mora se nabaviti i/ili se moraju koristiti tablete za

prečišćavanje.

Privremene životne namirnice: Osigurati stvari, kao što su odjevni predmeti, oprema

za nesreće, pribor za kuhanje i plastična posteljina kako bi se stradalnicima omogućilo da

prežive u svom području i na taj način pomoglo u smanjivanju potrebe za evakuacijom.

Zdravstvo i sanitarije: Poduzeti mjere da bi se očuvalo zdravlje ljudi u pogođenom

području i održavanje razumnih sanitarnih objekata.

Javno informiranje: Držati pogođenu zajednicu informiranom o tome što bi oni trebali

uraditi, posebno u smislu samopomoći, a koje bi im akcije trebale pomoći da bi se spriječile

špekulacije i glasine vezane za buduće situacije.

Sigurnost: Održavati red i mir, a posebno sprječavati krađe i nepotrebne štete;

ograničiti prilaz teško oštećenim zgradama nesigurnim za bilo kakvu upotrebu.

31

Uvjeti izgradnje: Procijeniti uvjete popravke i zamjene visoko prioritetnih zgrada;

ukloniti nestabilne elemente zgrade koji predstavljaju izravnu opasnost za stanare ili pješake;

uništiti teško oštećene zgrade čiji neočekivan kolaps može ugroziti ljude ili druge zgrade u

blizini.

Upitnik o situaciji stanovnika u katastrofi: Napraviti aranžmane za rukovanje

državnim i međunarodnim upitnicima vezanim za situaciju u kojoj se nalaze građani i

stanovnici, uključujući pronalaženje nestalih osoba i ponovno spajanje porodica.

Održavanje javnog morala: U zavisnosti od kulturnih i ostalih lokalnih okolnosti,

napraviti aranžmane za savjetovanje i duhovnu pomoć pogođene zajednice. Ovo može

obuhvaćati religijska tijela, socijalne, organizacije i ostale prikladne organizacije.

Ostali uvjeti: U zavisnosti od pojedinačnih okolnosti, mogu proisteći ostali uvjeti pored

prethodno navedenih

Široko međunarodno iskustvo ukazuje da većina vlada smatra svrsishodnim zadržati

vrijeme operacije odgovora na izvanrednu situaciju relativno kratkim. Ovo vrijeme uglavnom

biva od 2 do 3 tjedna, nakon kojih se ostatak pomoći i sličnih potreba popunjava kroz

uobičajene sustave i vladin proces. Neprikladno produženje izvanredne situacije često se

smatra nepoželjnim kako bi izbjeglo:

Prevelika ovisnost o pomoći u vanrednim situacijama /posebno hrane/,

Nepovoljni efekti na lokalnu ekonomiju i komercijalni sistem,

Nepotrebno odgađanje u povratku ka normalnom životu zajednice.

6. Oporavak

Oporavak je «proces kojim se pomažu zajednice i država u povratku njihovog

odgovarajućeg nivoa funkcioniranja nakon prirodne nesreće». Proces oporavka se može

otegnuti, vjerojatno na 5 do 10 godina, pa čak i više.

Tri glavne aktivnosti, koje se smatraju dijelom segmenta oporavka, su:

6.1.Saniranje

- Saniranje ključnih (životnih) službi (zdravstvena, komunalna i dr.),

- Saniranje domova koji se mogu popraviti kao i ostalih zgrada/instalacija,

- Osiguravanje privremenog smještaja za unesrećene.

6.2.Rehabilitacija

- Mjere koje pomažu u fizičkoj i psihološkoj rehabilitaciji osoba koje pate od

destruktivnih efekata prirodne nepogode ili nesreće (stres, bol, tuga, beznađe);

6.3.Rekonstrukcija

32

- Dugoročne mjere rekonstrukcije, uključujući zamjenu zgrada i infrastrukture koja

je uništena u prirodnoj nepogodi i/li drugoj nesreći.

7. R a z v o j

Segment razvoja pruža vezu između aktivnosti vezanih za prirodnu nesreću i državni

razvoj. Njegovo uključenje u ciklus rukovođenja u izvanrednim situacijama urađeno je s

namjerom da se osigura da se rezultati nesreće efikasno reflektiraju u budućim politikama u

interesu državnog napretka. Primjerice, da se dobiju najbolje moguće koristi kroz:

Uvođenje unaprijeđenih i moderniziranih sustava i programa gradnje;

Korištenje međunarodne pomoći u nepogodama i nesrećama na najoptimalniji način;

Primjenjivanje iskustava iz nesreća u budućim programima istraživanja i razvoja;

Korištenje bilo kojih drugih sredstava prikladnih za pojedinu situaciju.

U isto vrijeme, ova veza bi se treba koristiti kako bi se osiguralo da državni razvoj ne

stvori daljnje probleme proistekle iz nepogode/nesreće, niti da pogorša postojeće.

S a ž e t a k

Općenito, ciklus rukovođenja u izvanrednim situacijama sastoji se od dva međusobno

povezana segmenta:

Mjere i aktivnosti prije nesreće: Dugoročni razvoj (koji obuhvaća prevenciju,

ublažavanje, pripravnost i spremnost za izvanredne situacije)

Mjere i aktivnosti poslije nesreće: Odgovor (odgovor i oporavak).

Programi prevencije i ublažavanja nesreća općenito su specifične dugoročne tehničke

aktivnosti usmjerene na smanjenje komponente podložnosti riziku, tj. njihov cilj je eliminacija

rizika ili smanjenje njihovog udara kroz diskusiju o suštinskim faktorima rizika. Iako je točno

to da ovi razvojni projekti sa socijalnom komponentom mogu pridonijeti ublažavanju efekata

33

prirodne nepogode ili nesreće ili pripravnosti za izvanredne situacije, neuobičajeno je da takvi

projekti imaju kao primarni cilj prevenciju katastrofa.

Programi pripravnosti za izvanredne situacije bave se suštinskim faktorima

opasnostima, tj. uzrocima ranjivosti društvenih zajednica. Njihov interes je manje tehnički, a

više menadžerski i njihov cilj je ojačavanje državnih kapaciteta i sposobnost za rukovođenje u

izvanrednim situacijama u cjelini, kroz međusektorsko povezivanje procesa planiranja.

Odgovor i oporavak su tehničke i menadžerske aktivnosti koje, također, imaju

posebne humanitarne i društvene ciljeve, ali lekcije naučene iz odgovora i oporavka vrlo su

bitne za efikasnu prevenciju, ublažavanje i pripravnost. Dobri programi pripravnosti za

izvanredne situacije osiguravaju postojanje i funkcioniranje kruga s povratnim informacijama.

Pitanje strateške politike, od najvećeg je značaja za međusobnu povezanost i odnos

između odgovora i dugoročnog razvoja. Sam ciklus potvrđuje činjenicu da su izvanredne

situacije neizbježne prije nego li su izuzeci. Ukoliko je to slučaj, onda bi strategije borbe s

njima trebale biti osigurane tijekom procesa planiranja uobičajenog razvoja. O prirodnim

nepogodama i drugim nesrećama (neuspjeh u borbi sa izvanrednim situacijama) ne bi se trebalo

razmišljati kao da su neizbježne, s obzirom na to da se one mogu spriječiti ili se njihovi efekti

mogu ublažiti dobrim planiranjem.

Zaključci:

Aktivnosti u fazi prevencije i ublažavanja, uopće su specifične, jer su to osim

administrativne i normativno-pravne i dugoročne tehničke aktivnosti kojima se smanjuje

stupanj podložnosti riziku, tj. njihova provedba ima za cilj eliminirati rizike, odnosno smanjiti

njihovu udarnu moć. Točno je da ovi, razvojni, projekti zajedno sa socijalnom komponentom

mogu pridonijeti ublažavanju nesreće ili uvođenja stanja pripravnosti. Dakle, ne može se reći

da ovi projekti primarno za cilj imaju, prevenciju nesreća.

Pripravnost obuhvaća niz programa koji bave suštinskim faktorima opasnosti,

odnosno, uzrocima ranjivosti ugroženih društvenih zajednica. Interes tih programa je manje

tehnički, a više je upravljački, jer imaju za cilj ojačavanje državnih kapaciteta i sposobnosti za

rukovođenje u prirodnim i drugim nesrećama i izvanrednim situacijama, u cjelini.

Reagiranje i oporavak su tehničke i upravljačke aktivnosti koje, također, imaju

posebne humanitarne i društvene ciljeve, ali lekcije naučene iz reagiranja i oporavka vrlo su

bitne u razvoju i ponovljenom ciklusu: za efikasnu prevenciju, ublažavanje i pripravnost. Dobri

34

programi pripravnosti, za situacije što ih donose prirodne i druge nesreće, osiguravaju

postojanost i funkcioniranje kruga s povratnim informacijama.

5 - ODNOSI S JAVNOSTI U PRIRODNIM ILI DRUGIM NESREĆAMA32

Povijesno gledano, Bosna i Hercegovina nikada nije bila sama sobom politički slobodna

što je za posljedicu imalo odsustvo utjecaja bosanskohercegovačke javnosti kao konstitutivnog

elementa javnog prostora.

,,Javnost u BiH se stoljećima formirala pod utjecajem socijalnih, ideoloških i političkih

sila izvan njene strukture, jer čovjek ovog podneblja nikada nije bio slobodan u izboru bilo

kakvog ponašanja i djelovanja, pa samim time nije bio slobodan ni da se ispoljava u sferi

javnosti kao element slobode i prava na političku volju pa čak ni da ispolji voljno–afektivne

potrebe. Međutim ovdje se ima osjećaj da se javnost konstituira u tri kulturna kruga, a kao

fragment duhovne strukture u tri religijska kruga, što je osnovno pitanje koje sebi

postavljamo”33

Skoro u svim državama svijeta i društvenim sustavima javno informiranje predstavlja

djelatnost od posebnog interesa, a od samog državnog uređenja zavisi i sam sustav

informiranja. Ostvarivanje prava na istinsku, potpunu i pravodobnu informiranost jedan je od

uvjeta ostvarivanja ljudskih prava i sloboda. Sredstva javnog informiranja: radio, televizija,

novine, i dr., imaju značajnu ulogu u oblikovanju javnog mnijenja o svim bitnim pitanjima

života i rada. U ratnim uvjetima, prirodnim ili drugim nesrećama, kao i drugim izvanrednim

okolnostima, informiranje posebno dobiva na svom značaju. Ona strana koja osigura

informiranost uglavnom vlada situacijom na terenu.

Sredstva javnog informiranja u prirodnim ili drugim nesrećama, posebno prilikom

provođenja mjera zaštite i spašavanja, postaju vrlo važno sredstvo politike preko kojeg se

utječe na svijest ljudi i njihov odnos prema nesrećama koje se događaju. U tom smislu,

informiranje postaje moćno sredstvo u borbi za ostvarivanje različitih ciljeva. Mediji imaju

snažan utjecaj na formiranje odgovarajućih stavova o potrebama i mogućnostima, opravdanosti

ili neopravdanosti poduzimanja aktivnosti zaštitnog karaktera.

32 Hrustić A., Magistarski rad. 33 Nuhanović Asad, 1998, Fenomen javnosti, Promocult, Sarajevo.

35

Snažnom službom javnog mnijenja vrši se i svojevrsna edukacija stanovništva o

načinima postupanja u određenim situacijama, odnosno opasnostima, o stanju vlastitih snaga

zaštite u provođenju akcija spašavanja.

Uloga sustava informiranja u sustavu Civilne zaštite, a posebno segmenta zaštite i

spašavanja od prirodnih ili drugih nesreća, polazi od stanovišta da rad organa upravljanja i

rukovođenja, kao i ostalih snaga CZ i drugih sudionika u zaštiti i spašavanju, mora biti javan.

Javnost rada i djelovanja možemo promatrati s više aspekata, i to: kroz informiranje

javnosti o obujmu i vrsti prirodne ili druge nesreće, o poduzimanju mjera na zaštiti i spašavanju

u slučaju prirodnih ili drugih nesreća, kroz unutarnje informiranje pripadnika postrojba i službi

civilne zaštite, s ciljem efikasnijeg poduzimanja pojedinih mjera zaštite i spašavanja.

U sustavu Civilne zaštite posebnu ulogu u informiranju imaju stožeri civilne zaštite, u

čijim sastavima se nalazi član zadužen za komunikaciju sa sredstvima javnog informiranja i

odnose s javnošću. Takve osobe pored prenošenja informacija medijima imaju obvezu

prenošenja informacija podčinjenim postrojbama i službama civilne zaštite vrše prenošenje

potrebnih informacija koje su od interesa za zaštitu i spašavanje.

Interno informiranje u sustavu Civilne zaštite posebnu ulogu ima u prilikama kada su

se prirodne ili druge nesreće već dogodile. Na općinskim razinama zavisno od obujma prirodne

ili druge nesreće na ugroženom području, posebnu ulogu imaju operativni centri CZ, koji

ostvaruju punu suradnju s novinarima svih sredstava javnog informiranja. U suradnji sa

stožerima CZ, operativni centri bi koordinirali radom na informiranju javnosti, organiziranju

prihvata novinara, razgovorima sa članovima stožera CZ i pružali tehničku i druge oblike

pomoći izvještačima sa ugroženog područja.

U svim općinskim stožerima CZ, ako je došlo do prirodne ili druge nesreće većeg

obujma na njihovom je širem području potrebno pokrenuti izdavanje informativnog biltena s

ciljem obavještavanja građana o situaciji na pogođenom području općine, u vezi sa

otklanjanjem posljedica prirodne ili druge nesreće. Informativni centri bi u svakom slučaju

trebali svoju funkciju, zadatke, realizirati iz domena informiranja čime doprinose efikasnom i

blagovremenom obavještavanju javnosti.

x x x

36

Izvori:

a) Zakoni i propisi

1. Ustav Federacije BiH, («Službene novine Federacije BiH», broj: 1/96);

2. Okvirni zakon o zaštiti i spašavanju ljudi i materijalnih dobara od prirodnih i drugih nesreća

(„Službeni glasnik BiH“, broj 50/08,

3. Zakon o zaštiti i spašavanju ljudi i materijalnih dobara od prirodnih i drugih nesreća,

(«Službene novine Federacije BiH», broj: 39/03, 22/06 i 43/10);

4. Odluka o Procjeni ugroženosti Federacije BiH od prirodnih i drugih nesreća, («Službene

novine Federacije BiH», broj: 41/05);

5. Odluka o Procjeni ugroženosti Federacije BiH od prirodnih i drugih nesreća, V.broj:

2003/2014 od 13.11.2014.godine;

6. Pravilnik o načinu rada i rukovođenje štabova civilne zaštite i poslovi i način rada

povjerenika civilne zaštite, (“Službene novine Federacije BiH”, broj: 77/06 i 05/07.

b) Stručna literatura- knjige:

1. Black Sam, (1997), Odnosi s javnošću, Beograd, Clio,

2. Dujović Jagoš, (2000), Rukovođenje u sistemu odbrane i sigurnosti, Sarajevo, DES

3. Dujović Jagoš, (2006), Rukovođenje i upravljanje sistemom sigurnosti, Sarajevo, FPN

4. Dujović Jagoš, (2014), Projektovanje naučnih istraživanja u sistemu sigurnosti, Fakultet

političkih nauka, Sarajevo,

5. Grizold A. i dr.(1999), Suvremeni sistemi nacionalne sigurnosti, Fakultet političkih

znanosti, Zagreb,

6. Huseinbašić Ć.(2006), Rukovođenje i upravljanje u katastrofama, Sarajevo,

7. Huseinbašić Ć.(2007), Civilna zaštita u sistemu sigurnosti, FPN, Sarajevo,

8. Huseinbašić S.(2008), Civilna zaštita u euro-atlantskim sistemima sigurnosti, d.o.o.

Sejtarija, Sarajevo,

9. Huseinbašić Ć.,(2009), Upravljanje sistemom zaštite i spašavanja, d.o.o. Sejtarija,

Sarajevo,

10. Huseinbašić S.,(2013), Sigurnosni rizici i međunarodna saradnja država JI Europe, Jordan

studio d.o.o. Sarajevo,

37

11. Kasumović dr. Ahmet i Huseinbašić dr. Ćamil (1996), Enciklopedijski rječnik odbrane

BiH, Tuzla,

12. Nuhanović Asad, (1989), Fenomen javnosti, Promocult, Sarajevo,

13. Tankosić Stevo i Vukadinović Dušan (1981): Rukovođenje i komandovanje u sistemu

ONO, VIZ Beograd.

c) Stručne publikacije iz oblasti civilne zaštite:

1) Terenski priručnik o procjeni katastrofa i koordinaciji Ujedinjenih nacija (UN OCHA,

Ženeva 2000.godine),

2) Military Decision Making Process, Terenski priručnik TP-105, MPRI - The Leader,ş

Responsibilities in Planning and Managing Training – Seminar o odgovornosti vođe za

planiranje i upravljanje obukom;

3) Sporazum o suradnji u ostvarivanju zadataka civilne zaštite, sa RU CZ RS, («Službene

novine FBiH», broj: 36/01);

4) Zbornik tema za instruktore civilne zaštite (Federalna uprava civilne zaštite 2003.godina),

5) Zbornik tema s obuke Federalnog štaba civilne zaštite (Federalna uprava civilne zaštite

22.04.2004.g.),

6) Smjernice o upotrebi sredstava vojne i civilne odbrane u pružanju pomoći nakon katastrofa

(UN, Ženeva, 2004.godine),

7) Kutleša Boško (2005), Stožeri civilne zaštite u Federaciji Bosne i Hercegovine

organizacija i funkcioniranje, Izdavač: Federalna uprava civilne zaštite;

8) Tihić Alija, (2005) Rukovođenje akcijama zaštite i spašavanja u prirodnim i drugim

nesrećama, Izdavač: Federalna uprava civilne zaštite;

9) Hrustić Amir (2014), “Upravljanje i rukovođenje u prirodnim ili drugim nesrećama u

Federaciji Bosne i Hercegovine od 2003. do 2011.godine“ – Magistarski rad;

10) Kutleša Boško, (2016), “Normativno-pravna uređenost Civilne zaštite u Federaciji BiH u

funkciji održivog razvoja u novom mileniju“ - Diplomski rad.

d) Internet i drugi mediji.