Microsoft Word - campa-mojca.docSREDOZEMLJA :
Mojca ampa
Somentorica: asist. Ana Bojinovi
SREDOZEMLJA:
STRUKTURNA ZUNANJA POLITIKA EVROPSKE UNIJE DO SREDOZEMLJA: URESNIEVANJE CILJEV EVRO-
SREDOZEMSKEGA PARTNERSTVA Leta 1995 se je s podpisom Barcelonske deklaracije zaelo novo obdobje odnosov med Evropsko unijo (EU) in Sredozemljem. Evro-sredozemsko partnerstvo (ESP) je bilo odgovor na zaskrbljujoe politine, gospodarske in drubene razmere v sredozemskih partnerkah. EU preko strukturne zunanje politike poskuša vplivati na temeljne politine, gospodarske in drubene strukture v sredozemskih partnerkah in tako vzpostaviti dobre temelje za dosego miru, stabilnosti in napredka v Sredozemlju. V diplomskem delu skušam podkrepiti tezo, da strukturna zunanja politika deluje v smeri doseganja ciljev ESP. V prvem delu konceptualiziram strukturno zunanjo politiko in ESP kot primer strukturne zunanje politike EU, kar predstavlja temelj in okvir za analizo v drugem delu, kjer preverjam svojo raziskovalno tezo na primeru treh izbranih ciljev v treh izbranih partnerkah (Maroko, Egipt in Jordanija). Zaradi narave strukturne zunanje politike in problematinosti merjenja njene uinkovitosti, se v analizi bolj kot na izboljšanje posameznih kazalcev osredotoim na korake oz. napredek, ki je bil doseen in ki bi lahko pripomogel k uresniitvi ciljev v prihodnosti. Kljune besede: Strukturna zunanja politika, Evropska unija, Sredozemlje, Evro- sredozemsko partnerstvo, Barcelonska deklaracija.
STRUCTURAL FOREIGN POLICY OF THE EUROPEAN UNION TOWARDS THE MEDITERRANEAN: REALIZATION OF EURO-
MEDITERRANEAN PARTNERSHIP GOALS The signature of the Barcelona Declaration in 1995 represented the beginning of a new era in the Euro-Mediterranean relations. Euro-Mediterranean partnership (EMP) was a response to the worrying political, economic and social situation in the Mediterranean partners. By the means of structural foreign policy the EU is trying to influence the fundamental political, economic and social structures in the Mediterranean partners and establish firm foundations for achieving peace, stability and prosperity in the Mediterranean. The aim of my thesis is to show that the structural foreign policy of the EU acts in the direction of realizing the EMP goals. In the first part, the structural foreign policy and the EMP as an example of a structural foreign policy of the EU are conceptualised. This represents the theoretical framework for the analysis which follows in the second part, where the research thesis is verified on the basis of the three selected goals in three selected partners (Morocco, Egypt and Jordan). Owing to the nature of structural foreign policy and problems related to the measuring of its effectiveness, the analysis is not focused on the improvement of particular indicators but on the progress that has been achieved in the direction of realizing the goals in the future. Key words: Structural foreign policy, European Union, Mediterranean, Euro-Mediterranean partnership, Barcelona Declaration.
5
KAZALO
SEZNAM TABEL .................................................................................................................... 9
1. UVOD .............................................................................................................................. 10 1.1 OPREDELITEV PROBLEMA ................................................................................................. 10 1.2 METODOLOGIJA IN STRUKTURA NALOGE ............................................................... 12
2. STRUKTURNA ZUNANJA POLITIKA EVROPSKE UNIJE................................. 13 2.1 STRUKTURNA ZUNANJA POLITIKA............................................................................... 13 2.2 STRUKTURNA ZUNANJA POLITIKA EVROPSKE UNIJE....................................... 15
2.2.1 Zunanja politika Evropske unije ......................................................................................... 15 2.2.2 Akterji, mehanizmi in instrumenti strukturne zunanje politike Evropske unije.... 18 2.2.3 Uspešna strukturna zunanja politika Evropske unije: stabilizacija srednje in
vzhodne Evrope ...................................................................................................................... 19 2.2.4 Pomanjkljivosti strukturne zunanje politike Evropske unije ...................................... 20
3. EVRO-SREDOZEMSKO PARTNERSTVO .............................................................. 20 3.1 ZGODOVINA ODNOSOV EVROPSKE UNIJE S SREDOZEMLJEM...................... 20 3.2 BARCELONSKA DEKLARACIJA: ZAETEK EVRO-SREDOZEMSKEGA
PARTNERSTVA .......................................................................................................................... 24 3.2.1 Politino in varnostno poglavje........................................................................................... 25 3.2.2 Gospodarsko in finanno poglavje ..................................................................................... 26 3.2.3 Drubeno, kulturno in lovekoljubno poglavje .............................................................. 27
3.3 TRI RAVNI EVRO-SREDOZEMSKEGA PARTNERSTVA......................................... 28 3.3.1 Multilateralna oz. regionalna raven.................................................................................... 28 3.3.2 Bilateralna raven...................................................................................................................... 28 3.3.3 Unilateralna raven: program MEDA ................................................................................. 29
3.5 EVRO-SREDOZEMSKO PARTNERSTVO: NA POTI K CILJEM?........................... 33 3.5.1 Okvir za analizo doseganja ciljev: proces in delni rezultati........................................ 33
4. ANALIZA IZBRANIH CILJEV EVRO-SREDOZEMSKEGA PARTNERSTVA. 36 4.1 IZBRANI CILJI V BARCELONSKI DEKLARACIJI IN V PRIDRUITVENIH
SPORAZUMIH.............................................................................................................................. 37 4.1.1 Spoštovanje lovekovih pravic............................................................................................ 37 4.1.2 Poveanje in liberalizacija trgovine ................................................................................... 38 4.1.3 Izboljšanje izobrazbene strukture prebivalstva............................................................... 39
4.2 SPOŠTOVANJE LOVEKOVIH PRAVIC ......................................................................... 40 4.2.1 Maroko ....................................................................................................................................... 40 4.2.2 Egipt ............................................................................................................................................ 42 4.2.3 Jordanija ..................................................................................................................................... 44
4.3 POVEANJE IN LIBERALIZACIJA TRGOVINE........................................................... 46 4.3.1 Maroko ....................................................................................................................................... 46 4.3.2 Egipt ............................................................................................................................................ 49 4.3.3 Jordanija ..................................................................................................................................... 51
4.4 IZBOLJŠANJE IZOBRAZBENE STRUKTURE PREBIVALSTVA........................... 53 4.4.1 Maroko ....................................................................................................................................... 53 4.4.2 Egipt ............................................................................................................................................ 55 4.4.3 Jordanija ..................................................................................................................................... 57
4.5 PRIMERJAVA OBDOBIJ 2002–2006 IN 2007–2013: DOSEDANJI DOSEKI IN NARTI ZA PRIHODNOST .................................................................................................... 58
5. ZAKLJUEK................................................................................................................. 65
ASEAN Association of Southeast Asian Nations (Zdruenje drav jugovzhodne Azije)
BDP Bruto drubeni proizvod
ESPS Evro-sredozemski pridruitveni sporazum
lovekove pravice)
EMWIS Euro-Mediterranean Information System on know-how in the Water sector
(Evro-sredozemski informacijski sistem na podroju vodne tehnologije)
EU Evropska unija
komisija)
raziskovalnih inštitutov)
obmoje)
GATT General agreement on tariffs and trade (Splošni sporazum o carinah in
trgovini)
MEDA Mesures d'Accompagnement (sredstva za spremljanje)
MERCOSUR Mercado Común del Sur (Skupni trg juga)
MOD Mednarodna organizacija dela
gospodarsko sodelovanje in razvoj)
OZN Organizacija zdruenih narodov
STO Svetovna trgovinska organizacija
SZVP Skupna zunanja in varnostna politika
TNI tuje neposredne investicije
ZDA Zdruene drave Amerike
Tabela 3.3.2.1: Pridruitveni sporazumi ESP 29
Tabela 4.5.1: Pregled e doseenega in nartov za prihodnost na podroju lovekovih
pravic
60
Tabela 4.5.2: Pregled e doseenega in nartov za prihodnost na podroju trgovine 62
Tabela 4.5.3: Pregled e doseenega in nartov za prihodnost na podroju izobraevanja 64
10
Sredozemlje je ogledalo Evrope in njen podaljšek, preblizu, da bi ga ignorirala, predale, da bi
ga zajela. Je zibelka njene 'civilizacije' in njena demografska prihodnost, pa tudi sedanji revni
juni sosed in vir njenega nezadovoljstva. Je eno z njo in hkrati Drugi – arabski, muslimanski –
na njenem pragu. Sredozemlje je obmoje skupne zgodovine in skupne sedanjosti intenzivnega
mešanja in hudih konfliktov. Za nekatere je lepa ideja; za druge hud glavobol. Politino in
institucionalno preprosto ne obstaja
1. UVOD
1.1 OPREDELITEV PROBLEMA
Konec hladne vojne v zaetku 90. let prejšnjega stoletja je za Evropo pomenil prenehanje
neposredne gronje blokovskega spopada in monost zdruitve evropske celine. Vendar pa
gronje njeni varnosti s tem niso izginile. Namesto neposrednih vojaških groenj so v
ospredje prišli drugi vidiki varnosti: drubena in ekonomska neenakost, terorizem, širjenje
oroja za mnoino unievanje, etnini konflikti, mednarodni kriminal, migracije idr. Mnoge
od teh groenj izvirajo iz njene june sosešine, z obmoja Sredozemlja,1 zato sta za EU
razvoj in stabilizacija tega obmoja kljunega pomena.
Nove vrste groenj zahtevajo tudi drugano vrsto zunanje politike. Zahtevajo zunanjo
politiko, ki temelji na miroljubnem in dolgoronem odpravljanju vzrokov groenj in ne le na
odzivanju nanje in preraunavanju stroškov in koristi. Na te potrebe odgovarja 'strukturna
zunanja politika', ki je usmerjena v spreminjanje osnovnih struktur na razlinih ravneh
(posameznikovi, drubeni, dravni, mednarodni), vkljuuje razline vrste zunanjih odnosov
(poleg varnostnih tudi gospodarske, drubene, kulturne idr.) in je osredotoena na dolgoroni
razvoj. Preprianje, da je treba spremeniti bistvene strukture, ki onemogoajo razvoj in
napredek Sredozemlja in posledino ogroajo EU, je bilo tudi temelj oblikovanja nove
1 Sredozemlje je obmoje ob Sredozemskem morju. Vendar ta pojem ni tako jasen kot npr. Evropska unija (EU), pri kateri tono vemo, katere drave so lanice in katere ne. V diplomskem delu bom obravnavala Sredozemlje kot je definirano v kontekstu Evro-sredozemskega partnerstva, kjer vkljuuje EU ter t. i. sredozemske partnerke: Alirijo, Egipt, Izrael, Jordanijo, Libanon, Sirijo, Maroko, Tunizijo, Palestinsko oblast, ki sicer nima statusa samostojne drave in Turijo, ki je edina od sredozemskih partnerk kandidatka za lanstvo v EU. Dve izmed prvotnih partnerk, Ciper in Malta pa sta leta 2004 postali lanici EU (EU portal 2007). Na zadnji ministrski konferenci, novembra 2007, sta bili v ESP vkljueni tudi Albanija in Mavretanija (Dokument Sveta Evropske unije št. 14743/07: 21).
11
zunanje politike do Sredozemlja, ki jo je EU zaela oblikovati v zaetku 90. let prejšnjega
stoletja.2
Leto 1995 je bilo prelomno za odnose med EU in Sredozemljem. 27. novembra 1995 so se
v Barceloni zbrali zunanji ministri 15 drav lanic EU in 12 sredozemskih drav in podpisali
deklaracijo, ki je pomenila nov zaetek v evro-sredozemskih odnosih: zaetek Evro-
sredozemskega partnerstva (ESP). Z Barcelonsko deklaracijo3 so podpisnice ustanovile
»multilateralen in trajen okvir odnosov, temeljeih na duhu partnerstva« (Barcelonska
deklaracija, preambula, 3. odst.), katerega glavni cilj je »spremeniti Sredozemlje v obmoje
dialoga, izmenjave in sodelovanja, kar zagotavlja mir, stabilnost in napredek« (Barcelonska
deklaracija, preambula, 6. odst.). Barcelonska deklaracija vsebuje tri poglavja oz. košarice, v
katerih so natanneje opredeljeni cilji ESP: politino (ustvariti obmoje miru in stabilnosti, ki
temelji na naelih spoštovanja lovekovih pravic in demokracije), gospodarsko (ustvariti
obmoje skupnega napredka s pomojo postopnega oblikovanja obmoja proste trgovine med
EU in sredozemskimi partnerkami ter med partnerkami samimi; poveanje finanne pomoi
partnerkam za gospodarsko prestrukturiranje in drubeno (izboljšanje medsebojnega
razumevanja med narodi sredozemskega obmoja in razvoj svobodne in aktivne civilne
drube s pomojo izmenjav, razvoja loveških virov, itn.).
EU je bila s strategijo povezovanja in integracije uspešna pri zagotavljanju miru in
napredka v zahodni Evropi, zato poskuša na ta nain dosei napredek tudi v Sredozemlju,
katerega varnost in stabilnost je kljunega pomena za prihodnost (in sedanjost) EU. Vendar pa
je pri uresnievanju ciljev ESP sooena z mnogimi izzivi, ki oteujejo njihovo uresnievanje:
kolonialna zgodovina in njene posledice, gospodarska nerazvitost ter prisotnost in krepitev
avtoritarnih reimov v sredozemskih partnerkah, krepitev nacionalizma v dravah EU,
arabsko-izraelski konflikt ter mnogi drugi (Adler in Crawford 2006: 26–9). Poleg tega EU v
zameno za politine, gospodarske in drubene reforme sredozemskim partnerkam ne ponuja
monosti lanstva v EU (z izjemo Malte in Cipra, ki sta e postali lanici in Turije, ki je
kandidatka za lanstvo), kar pomeni, da manjka tisti »zlati korenek«, ki je bil pri zahtevah po
reformah v dravah srednje in vzhodne Evrope (SVE) klju do uspeha. Ekonomske spodbude
namre niso vedno dovolj, da bi se drave odrekle nekaterim 'tradicijam', ki ovirajo trajen mir
in razvoj, še posebej e to od njih zahteva sila, ki je bila dolgo oz. je še v dominantnem
poloaju. Zato je, kljub mnogim dosekom, ESP pogosto oznaen kot ne dovolj uinkovit. 2 V diplomski nalogi bom obravnavala EU kot enotnega akterja, zato se ne bom ukvarjala z zunanjo politiko posameznih drav lanic EU do Sredozemlja. 3 Barcelonska deklaracija, sprejeta na prvi Evro-sredozemski konferenci zunanjih ministrov v Barceloni (27. – 28. novembra 1995 v Barceloni).
12
Poasno izvajanje ESP je razlog za pesimizem mnogih strokovnjakov tako na strani EU kot
na strani sredozemskih partnerk (Fernández in Youngs 2005; Gillespie 2006; Peters 2006;
Tanner 2004 in drugi), nekateri kritiki ocenjujejo celo, da je »duh Barcelone e skoraj izginil«
(Adler in Crawford 2006: 22). Sredozemlje ostaja prizoriše konfliktov in vojn, slabega
(sub)regionalnega sodelovanja in slabih gospodarskih in drubenih razmer. Zato se zdi, da je
do uresniitve barcelonskih ciljev še dale. Eden izmed korakov v smer veje uinkovitosti
ESP je vkljuitev Sredozemlja v Evropsko sosedsko politiko, ki je bila oblikovana v
kontekstu širitve EU leta 2004 in ponuja vkljuenim »vse razen lanstva« oz. »vse razen
institucij« (Tocci 2005: 24).
V diplomskem delu elim raziskati, kaj je v okviru ESP vendarle bilo narejenega in ali
strukturna zunanja politika EU deluje v smeri doseganja ciljev ESP. V ta namen bom
analizirala uresnievanje treh izbranih ciljev ESP, po enega iz vsake košarice (spoštovanje in
uinkovito varovanje lovekovih pravic, poveanje in liberalizacija trgovine in izboljšanje
izobrazbene strukture prebivalstva) v treh izbranih sredozemskih partnerkah (Maroko, Egipt
in Jordanija). Pri merjenju napredka se bom zaradi narave strukturne zunanje politike bolj kot
na konkretne rezultate v smislu izboljšanja posameznih kazalcev politinega, gospodarskega
in drubenega napredka osredotoila na vzpostavitev struktur, ki bi lahko v prihodnosti
pripomogle k doseganju cilja. Zanimalo me bo, kakšen je potencial doseenega napredka oz.
ali bi lahko to, kar je bilo storjeno do sedaj, pripomoglo k uresniitvi dolgorono zastavljenih
ciljev.
1.2 METODOLOGIJA IN STRUKTURA NALOGE
Moje raziskovanje bo temeljilo na predpostavki, da je ESP primer strukturne zunanje politike,
temeljna teza, ki jo bom skušala podkrepiti, pa je naslednja: strukturna zunanja politika EU
deluje v smeri doseganja ciljev ESP. Raziskava bo v prvem delu temeljila preteno na
analizi vsebine sekundarnih virov (monografske publikacije, znanstveni lanki, zborniki,
raziskave, poroila), ki jo bom dopolnjevala z metodo analize primarnih virov (osrednji
primarni vir, ki ga bom analizirala v prvem delu, je Barcelonska deklaracija). Analitini del
bo vseboval študije primerov treh sredozemskih partnerk (Maroka, Egipta in Jordanije), kjer
bom napredek pri doseganju izbranih ciljev analizirala s pomojo dokumentov Evropske
komisije.
13
Diplomska naloga je razdeljena na pet poglavij. V prvem sem opredelila problem, namen
in tezo mojega raziskovanja ter metodologijo, ki jo bom uporabila. Drugo poglavje slui
opredelitvi strukturne zunanje politike in njeni aplikaciji v kontekst zunanje politike EU. V
tretjem poglavju sem analizirala zunanjo politiko EU do Sredozemlja kot primer strukturne
zunanje politike EU. Po kratkem pregledu zgodovine odnosov EU s Sredozemljem je veji del
namenjen ESP (posameznim poglavjem in ravnem ESP), sledi pa opis glavnih vidikov
Evropske sosedske politike, ki predstavlja nadaljevanje in nadgradnjo ESP. Analitini del
naloge se zane s etrtim poglavjem, v katerem sem analizirala izbrane cilje v vsaki od treh
izbranih drav (Maroko, Egipt in Jordanija). Pri vsakem cilju sem preiskala prizadevanja
drave za doseganje cilja ter strategije in programe EU, namenjene uresnievanju cilja. V
zakljuku sem povzela ugotovitve in na podlagi tega podkrepila ali ovrgla svojo raziskovalno
tezo.
2.1 STRUKTURNA ZUNANJA POLITIKA
»Koncept strukturne zunanje politike4 se nanaša na zunanjo politiko, ki je dolgorono
usmerjena v vplivanje na oz. oblikovanje trajnostno delujoih politinih, drubeno-
gospodarskih in varnostnih struktur, kot tudi 'mentalnih struktur', na podlagi katerih delujejo
drave in drube, odnosi med dravami in drubami, poloaj posameznika znotraj drave in
drube ter mednarodni sistem kot celota« (Keukeleire 2004: 151). Takšna zunanja politika ne
vkljuuje izkljuno politino-varnostne razsenosti temve razline razsenosti zunanjih
odnosov ter se izvaja z miroljubnimi sredstvi. Koncept strukturne zunanje politike daje vejo
pozornost in teo dolgoronim dosekom in ne le kratkoronim izraunom stroškov in koristi
v mednarodnih odnosih. Strukturna zunanja politika je usmerjena v spreminjanje osnovnih
strukturnih pogojev, v katerih bodo akterji delovali v prihodnosti, kar vodi v ustvarjanje miru.
4 Keukeleire (2002) opredeljuje strukturno zunanjo politiko v odnosu do 'tradicionalne zunanje politike'. Tradicionalno zunanjo politiko po njegovo doloajo naslednji elementi: poudarek na lastnih in kratkoronih interesih, enodimenzionalni interesi, jasna hierarhija ciljev, nacionalna in ozemeljska varnost, vojaški vidiki varnosti (hard security), reaktiven znaaj (reševanje konfliktov in kriz, ko ti nastanejo), osredotoenost na dogodke, konflikte in krize ter na materialne vidike, hegemonija in prisila, vojaška in materialna mo, vojaški, diplomatski in ekonomski instrumenti, drave, vladni akterji, vidnost in merljivost ukrepov.
14
Poleg tega ima taka zunanja politika vpliv na gospodarske, drubene, politine in idejne
komponente njenih partnerjev v mednarodnih odnosih (drav, regij, gospodarskih akterjev,
mednarodnih organizacij) in posledino na njihove zunanje politike (podpiranje regionalnega
sodelovanja, promocija demokracije in lovekovih pravic, prepreevanje oboroenih
konfliktov). Ne gre torej le za diplomatske odnose, sankcije in politini dialog ampak tudi
trgovinske dogovore, migracijo, razvoj in denarno politiko (Telò 2006: 227−9).
Strukture vsebujejo poltrajna organizacijska naela ter t. i. pravila igre, zato se spreminjajo
le postopoma, preko daljših obdobij. Strukturna zunanja politika je tako osredotoena na
dolgorone spremembe in na dolgoroni razvoj in procese (Keukeleire 2004: 151). Keukeleire
(ibid.) opredeli sledee glavne znailnosti strukturne zunanje politike:
- dolgorona perspektiva in poudarek na trajnosti,
- povezanost in prepletenost razlinih struktur (politinih, pravnih, drubeno-
gospodarskih, varnostnih in mentalnih),
med dravami in drubami, globalna raven) (ibid.).
Tabela 2.1.1: Strukturna zunanja politika: strukture in ravni RAVEN
STRUKTURE Individualna Dravna Drubena Mednarodna/
Meddrubena Globalna
etninih skupin
Prijateljski odnosi,
Drubeno- gospodarske
lovekova varnost
blaginja Varnostne
lovekova varnost
Notranja varnost, notranji red
organizacij, mir
Vir: Keukeleire 2004: 154.
Osrednja znailnost strukturne zunanje politike je, da je usmerjena v doseganje trajnih
rezultatov. Cilj je ustvariti, oblikovati ali vplivati na strukture, ki so dolgorono in trajnostno
15
oz. širok obseg strukturne zunanje politike, ki upošteva medsebojno povezanost razlinih
ravni in razlinih struktur. Drugi pomemben dejavnik je stopnja ponotranjenosti struktur oz. v
kolikšni meri strukture postanejo del miselnega okvira posameznika (tako ljudstva kot tudi
elit). To pomeni, da strukture postanejo del posameznikove identitete, kulture, tradicije in
vrednostnega sistema (Keukeleire 2004: 159).
Stopnja, do katere lahko neka struktura postane ponotranjena, je v veliki meri odvisna od
metod, s katerimi je oblikovana oz. s katerimi se vpliva nanjo. Lahko je rezultat prisile
zunanjega akterja, ki ne dovoli nobene druge monosti kot sprejeti vsiljeno strukturo; lahko je
rezultat racionalne izbire pri kateri posameznika vodijo koristi in interesi; lahko pa je nekaj,
kar ljudje dojemajo kot samoumevno, legitimno in njihovo. Bolj ko bodo strukture legitimne
in ne le rezultat izrauna stroškov in koristi oz. neizogibne zunanje prisile, tem bolj bodo
postale ponotranjene in trajno delujoe (ibid.).
2.2 STRUKTURNA ZUNANJA POLITIKA EVROPSKE UNIJE
2.2.1 Zunanja politika Evropske unije
White (2001: 37) ugotavlja, da obstaja ve pogledov na zunanjo politiko EU:
- Zunanja politika EU e obstaja in je sestavni del procesa integracije. Vkljuuje
zunanjo, varnostno in obrambno dimenzijo.
- Zunanja politika EU še ne obstaja, bi pa morala. Ta pogled opozarja predvsem na
nezadostno in neuinkovito skupno delovanje EU navzven (primer balkanske krize).
- Zunanja politika EU ne obstaja, ne bo in tudi ne bi smela, saj sta zunanja in obrambna
politika domena drave, njena bistvena znailnost.
Zunanja politika EU ne izhaja iz enega samega vira temve vsaj iz treh. Prvo obliko
predstavlja zunanja politika oz. zunanji odnosi EU, ki izhaja neposredno iz ustanovnih
dokumentov Evropskih skupnosti leta 1957. Pri tem gre predvsem za gospodarske razsenosti
zunanje politike (prvi steber EU po Maastrichtski pogodbi5). Politina razsenost zunanje
politike EU, skupna zunanja in varnostna politika (SZVP), se loi od prve ne le po vsebini,
5 Maastrichtska pogodba oz. Pogodba o Evropski uniji je bila podpisana 7. februarja 1992 v Maastrichtu, v veljavo je stopila 1. novembra 1993 (Uradni list Evropske unije C191, 29. julij 1992).
16
ampak tudi po uvrstitvi v drugi steber EU, kjer za razliko od prvega drave ohranjajo vso
pristojnost v procesu odloanja. Tretji vir pa so zunanje politike drav lanic, kar bi lahko
imenovali nacionalna razsenost, ki je pod vplivom prvih dveh in obratno (White 2004:
12−16).
Telò (2006: 227) zagovarja, da bi koncept zunanje politike EU moral vsebovati razline
vrste zunanjih odnosov, cilje in sredstva, ekonomijo in politiko, uinkovitost in demokratino
legitimnost, odgovornost in zavezanost. Ugotavlja, da je za analizo zunanje politike EU v
sodobnih mednarodnih odnosih najprimernejši koncept strukturne zunanje politike (ibid.). EU
predstavlja najuspešnejši primer 'interne strukturne zunanje politike'.6 Sedaj pa, s podpiranjem
regionalizma7 drugod, izvaja strukturno zunanjo politiko na globalni ravni. Prvi pogoj za
uspeh takšne politike je pripravljenost za sodelovanje in skupno delovanje znotraj partnerskih
regij (Telò 2006: 227−9). Strukturno zunanjo politiko EU lahko razumemo kot neke vrste
zapušino Monnetove metode, ki je predvidevala ustvarjanje mirnih politinih odnosov preko
gospodarske soodvisnosti in integracije. To se kae predvsem v zunanjih odnosih EU in v t. i.
mednarodni in regionalni »paktomaniji EU« (Telò 2006: 230).8
Po sprejetju Maastrichtske pogodbe se je pozornost strokovnjakov osredotoila na skupno
zunanjo in varnostno politiko (SZVP) – novost, ki naj bi bila temelj novi evropski zunanji
politiki.9 Vendar pa analize dokumentov EU in zunanjih dejavnosti EU v letih po
Maastrichtski pogodbi kaejo, da se je pozornost drav lanic in institucij EU kmalu
preusmerila od konkretizacije SZVP k oblikovanju splošnih strategij in partnerstev EU z
drugimi regijami v mednarodni skupnosti. Te strategije in partnerstva so vkljuevale vse tri
stebre EU, temeljile pa so predvsem na prvem (gospodarskem) stebru. Do leta 1995 je EU 6 Telò obravnava EU z vidika regionalizma, torej kot regijo, ki se je integrirala preko (interne) strukturne zunanje politike drav lanic. Strukturno zunanjo politiko EU pa opredeljuje kot politiko te regije do drugih delov oz. regij mednarodne skupnosti. 7 Regionalizem v znanosti o mednarodnih odnosih pomeni procese in odnose v mednarodni skupnosti, ki potekajo na regionalni ravni, prek dravnih meja, njihovo bistvo pa je, da rešujejo probleme, ki jih je na regionalni ravni laje reševati kot na univerzalni (globalni) (Kajn in Bojinovi 2007: 984). EU je bila v zaetku evropske integracije (takrat še Evropska skupnost) predvsem zgled regionalnega povezovanja, kasneje pa je s svojim regionalno usmerjenim zunanjepolitinim delovanjem zaela intenzivno vplivati na regionalne procese drugod po svetu (Kajn in Bojinovi 2007: 987). 8 Po drugi strani k razumevanju strukturne zunanje politike EU prispeva Deutschev pogled na integracijo, ki temelji na konceptu 'varnostnih skupnosti' ('security communities'). Te Deutsch s sodelavci (1957) opredeli kot politine skupnosti, ki predstavljajo doloeno teritorialno integracijo, znotraj katere obstaja obutek skupnosti, institucije in prakse, ki so dovolj mone in razširjene, da dolgorono uresniijo javna priakovanja o miroljubnem spreminjanju tokov procesov in odnosov v mednarodnem okolju. V njegovo definicijo varnostne skupnosti spada tudi soglasje o tem, da je potrebno zagotoviti medsebojni mir s sredstvi, ki niso sreedstva prisiljevanja (Deutsch in drugi 1957: 5). 9 SZVP je sicer nova politika, ki pa gradi na prej obstojeem Evropskem politinem sodelovanju. To je bilo ustanovljeno leta 1970 in zasnovano kot povsem medvladna dejavnost z namenom usklajevanja zunanjih politik drav lanic (Nuttall 1997: 19). Evropsko politino sodelovanje je vkljuevalo dvakrat letna sreanja zunanjih ministrov in pogostejša sreanja drugih visokih dravnih uradnikov s podroja zunanjih zadev (Dinan 2005: 60).
17
izoblikovala smernice njene politike do najpomembnejših regij mednarodne skupnosti, pomen
SZVP znotraj teh strategij pa je bil dokaj omejen (Keukeleire 2002: 14).
Analiza razlinih politik, strategij, delovnih nartov (action plans) in partnerstev, ki jih je
EU razvila od sredine 90. let 20. stoletja, kae na to, da veina le-teh v veliki meri vsebuje
znailnosti strukturne zunanje politike. Usmerjene so v spodbujanje ugodnejšega
mednarodnega okolja in v podpiranje dolgoronih strukturnih sprememb, upoštevajo
notranjo situacijo posameznih drav, meddravnih odnosov in splošne situacije v regijah
(Keukeleire 2002: 16). V okviru strukturne zunanje politike EU spodbuja vzpostavljanje in
institucionalizacijo formalnih in neformalnih pravil, postopkov, politik, naina dela (ways of
doing things) preprianj in norm, ki so se vzpostavile in utrdile v procesu razvoja EU (Grabbe
2003: 309). Poskuša torej prenesti razline ideje in naela vladanja, ki so zaznamovala
politini, gospodarski, drubeni in meddravni sistem EU: demokracijo in dobro vladanje
(good governance), lovekove pravice, prakse in naela Organizacije za varnost in
sodelovanje v Evropi (OVSE) – med drugim mirno reševanje sporov, regionalno sodelovanje
in integracijo, naela prostega trga itd. (Keukeleire 2002: 16).
Intenzivnost strukturne zunanje politike EU se razlikuje glede na regijo, ki jo naslavlja. Na
lestvici med 'visoko stopnjo strukturne politike' in 'odsotnostjo strukturne zunanje politike'
Keukeleire (2002: 17) tako na najvišje mest uvrsti zunanjo politiko EU do SVE v procesu
njihovega vkljuevanja v EU, na najnije pa zunanjo politiko EU do Kavkaza. Nekje vmes pa
se nahajajo Palestinsko obmoje, Sredozemlje, afriške, karibske in pacifiške drave (AKP),
drave ASEAN in MERCOSUR. Ta lestvica se s asom spreminja, na spremembe pa vplivajo
predvsem razvoj politik EU, pogodbeni odnosi z regijami, spremembe v posamezni regiji, idr.
(ibid.). Primer take spremembe je vpliv procesa širitve EU v 90. letih 20. stoletja na odnose
EU s sredozemskimi dravami. Z zaetkom procesa širitve so se vse moi EU usmerile v
integracijo vzhoda (kar se kae tudi v primerjavi finanne pomoi EU, ki je bila namenjena
tema dvema obmojema), kar je posledino spodbudilo oblikovanje nove politike do
Sredozemlja. Proces širitve EU je torej vplival na oblikovanje ESP in sicer v mnogih vidikih:
namesto golega gospodarskega sodelovanja ESP vkljuuje tudi politine, varnostne, finanne,
kulturne in drubene vidike odnosov; gospodarsko sodelovanje znotraj ESP je zelo podobno
prvotnim gospodarskim odnosom med EU in SVE; naelo pogojevanja, vpeljano in razvito v
sporazumih s SVE se je uveljavilo tudi v okviru ESP; finanni in tehnini ukrepi, ki
18
spremljajo reformo gospodarskih in drubenih struktur v okviru ESP so oblikovani po vzoru
programa PHARE10 za pomo dravam SVE (Kajn in Šabi 2007: 349–50).
2.2.2 Akterji, mehanizmi in instrumenti strukturne zunanje politike Evropske unije
Za strukturno zunanjo politiko EU je znailno, da je število vkljuenih akterjev veliko veje,
njihova narava in dejavnosti pa veliko bolj raznolike, kot pri tradicionalni zunanji politiki.
Tako je proces izmenjave idej, pogajanja, preprievanja, prisiljevanja in drugih oblik
komunikacije med EU in drugimi regijami veliko bolj razpršen v okviru strukturne zunanje
politike kot pa v okviru tradicionalne zunanje politike (Keukeleire 2002: 18). Razlina
partnerstva in z njimi povezani delovni programi, ki predstavljajo temelj strukturne zunanje
politike EU, vsebujejo zelo široko podroje institucionaliziranega dialoga med raznolikimi
akterji. Zunanji ministri znotraj Sveta EU imajo osrednjo vlogo pri politinem dialogu s
tretjimi dravami. Eno kljunih vlog ima tudi Evropska komisija (EK), ki je odgovorna za
uporabo in usmerjanje gospodarskih in finannih instrumentov, namenjenih razlinim
dravam, regijam in projektom. Zaradi razširitve pomoi, sodelovanja in dialoga na veliko
število podroij, je v strukturno zunanjo politiko vkljuenih vedno ve generalnih direktoratov
(GD) EK, zaradi esar prihaja do problemov koordinacije in konsistentnosti. Poleg Sveta EU
in EK pa so v proces strukturne zunanje politike EU (predvsem v fazi izvajanja) vkljueni
tudi drugi specializirani akterji EU, drav lanic in specializirani nevladni akterji (Keukeleire
2002: 19). Gotovo pa ni zanemarljiva tudi vloga Evropskega parlamenta, ki v svojih
pristojnostih, vezanih na proraun, poseduje monost usmerjanja strukturne zunanje politike.
Poleg mnogih in raznolikih akterjev je za strukturno zunanjo politiko EU znailno veliko
zanašanje na oz. odvisnost od gospodarskih in finannih instrumentov prvega stebra EU. Ti
instrumenti so vkljueni v razline programe in sklade EK11 in v razne pridruitvene in
trgovinske sporazume s tretjimi dravami oz. regijami. Poleg trgovinske politike ti sporazumi
vkljuujejo tudi pomo pri razvoju drugih sektorjev (kmetijstvo, industrija, tehnologija,
10 Program PHARE (Poland and Hungary: Assistance for Reconstructing their Economies) je instrument EU za pomo dravam kandidatkam (in kasneje ostalim kandidatkam za lanstvo v EU) pri prestrukturiranju njihovega gospodarstva in pripravah na lanstvo v EU. Ustanovljen je bil leta 1989 in sprva namenjen le Poljski in Madarski, kasneje pa se je razširil še na osem drugih drav (EU portal 2008) 11 Najpomembnejši izmed teh so programi PHARE, TACIS in MEDA. Program TACIS (Technical Aid to the Commonwealth of Independent States) je bil ustanovljen leta 1991. Namenjen je podpori tranziciji v dravah vzhodne Evrope in srednje Azije (EU portal 2008a). Program MEDA (Mesures d'Accompagnement) je osnovni finanni instrument EU za izvajanje ESP. Ustanovljen je bil leta 1996 in je namenjen sredozemskim partnerkam (EU portal 2007d).
19
neposredne uinke (podpora pri gospodarskem razvoju, finanna sredstva) pa tudi posredne
(pogojevanje finanne pomoi z izvajanjem politinih in drubenih reform) (Keukeleire 2002:
20–1).
tudi diplomatski in politini instrumenti, kjer ima osrednjo vlogo politini dialog s tretjimi
dravami in regijami. Ta dialog ni omejen le na politine in varnostne zadeve, ampak obsega
tudi mnoge drubeno-gospodarske zadeve. Dri pa, da ta dialog veinoma obrodi sadove le,
kadar je tesno povezan z gospodarsko-finannimi instrumenti, ki so osnovno sredstvo zunanje
politike EU, preko katerih se dosegajo njeni cilji. So pa tudi primeri, ko niti dialog niti
gospodarsko-finanna sredstva niso dovolj za dosego nekih strukturnih sprememb. Takrat se
pojavi vprašanje pomanjkanja vojaških instrumentov (Keukeleire 2002: 21).
2.2.3 Uspešna strukturna zunanja politika Evropske unije: stabilizacija srednje in
vzhodne Evrope
Primer politike EU do SVE je eden najboljših primerov strukturne zunanje politike EU,
obenem pa kae na problem prepoznavanja in priznanja uspešnosti le-te. Keukeleire (2002:
17) trdi, da je bila politika EU do SVE zelo uspešna, kljub mnogim neskladjem te politike,
problemom, ki jih je povzroala tranzicija in kljub krizi na Balkanu. EU je uspela stabilizirati
in prestrukturirati veino SVE in razrešiti mnoge njihove problematine medsebojne odnose,
kar je ogromen doseek v primerjavi s situacijo teh drav pred 15 leti (ibid.).12 Strukturna
zunanja politika EU do SVE je zato za varnost v Evropi pomembna vsaj toliko oz. bolj kot
tradicionalna zunanja politika drav lanic ali drugih svetovnih sil, kot so Zdruene drave
Amerike (ZDA), do drugih obmoij na svetu – npr. posredovanje na Kosovu ali v Kuvajtu. Ti
dve izrazito vojaški akciji sta na splošno oznaeni kot zelo pomemben in uspešen rezultat
zunanje politika ZDA, medtem ko stabilizacija SVE v procesu pridruevanja EU ni
12 Posebnost strukturne zunanje politike do SVE je bila, da je bil konni rezultat le-te vkljuitev objektov zunanje politike v EU (kot polnopravne lanice). Monost lanstva je bil izredno moan instrument – ker je bila vkljuitev v EU mona le ob izpolnjevanju doloenih pogojev (Kopenhagenski kriteriji), je bila EU zmona vplivati na SVE, da so jih dosegle. Ker pa monosti širitve EU niso neomejene, mora EU na »neevropskih« obmojih delovati na drugaen nain (Smith 2004: 1–2). EU je lahko na teh obmojih uspešna s podobnimi strategijami in instrumenti kot pri SVE, vpliv in legitimnost EU pa mora (za razliko od monosti širitve) izhajati iz njene normativne identitete. Ta se kae v vlogi, ki jo je EU igrala in jo igra v mednarodni skupnosti in ki temelji na prijateljskih odnosih, povezovanju, vrednotah miru, pravinosti in demokracije, na doseganju zunanjepolitinih ciljev z ekonomskimi sredstvi in ne s prisilo (Kajn 2007: 8).
20
avtomatino oznaena kot enako pomemben in uspešen rezultat zunanje politike EU. To kae
na problem strukturne zunanje politike: ker jo je teko zaznati, analizirati in meriti, je pogosto
zanemarjena in podcenjena, tako s strani politikov, medijev in javnosti (ki si elijo hitrih in
jasnih uinkov) kot s strani akademskih raziskovalcev (ki raje obravnavajo merljive objekte
prouevanja) (ibid.).
2.2.4 Pomanjkljivosti strukturne zunanje politike Evropske unije
Poleg zgoraj omenjenega problema, ima strukturna zunanja politika še mnoge druge
pomanjkljivosti: pogosto premajhen oz. preve omejen obseg in globina, nekoherentnost
nasproti razlinim regijam itd. Ena izmed glavnih pomanjkljivosti je, da so dejavnosti na
enem obmoju/regiji pogosto spodkopane z dejavnostmi na drugih. Primer tega je
spodbujanje strukturnih gospodarskih reform ob zanemarjanju problema dolga v mnogih
dravah ali spodbujanje miroljubnega reševanja sporov ob sprejemanju izvaanja oroja iz
Evrope na krizna obmoja (Keukeleire 2002: 18). Druga pomanjkljivost je, da EU poskuša
'prenesti' njena lastna politina, gospodarska in drubena naela delovanja v druge regije, brez
zadostne kritine ocene o tem, ali v teh regijah obstajajo potrebni temelji za delovanje teh
nael. Tretja pa je preve enostransko zanašanje na instrumente, postopke in dinamiko prvega
(gospodarskega) stebra EU in omejenost politine in varnostne razsenosti (ibid.).
V nadaljevanju se bom osredotoila na eno izmed obmoij, kateremu EU zaradi
varnostnih, drubenih, gospodarskih in drugih dejavnikov e od zaetka svojih zunanjih
odnosov namenja veliko pozornost in na katerem e od leta 1995 izvaja strukturno zunanjo
politiko, tj. obmoje Sredozemlja.
3.1 ZGODOVINA ODNOSOV EVROPSKE UNIJE S SREDOZEMLJEM
Sedanje odnose med EU in dravami njenega junega sosedstva je nemogoe prouevati brez
vpogleda v zgodovino, saj ti odnosi še danes v veliki meri temeljijo na vezeh, ki so se
21
vzpostavile v dobi kolonializma (Lister 1997: 42). Odnose Evropske skupnosti (ES) oz. EU13
s severnoafriškimi dravami je globoko zaznamovala kolonialna zapušina Francije, Italije,
Španije in Velike Britanije. Alirija je bila del Francije do leta 1962. Tunizija je bila njen
protektorat od 1881 do 1956, Maroko od 1912 do 1956,14 Italija pa je vladala Libiji od 1911
do druge svetovne vojne (Tanner 2004: 136). Odnosi odvisnosti in dominantnosti, ki so se
razvili v kolonialni dobi, še danes vplivajo na odnose med EU in severnoafiškimi dravami, ki
so gospodarsko mono odvisne od EU. EU najveji trgovinski partner teh drav (medtem ko
horizontalnih gospodarskih odnosov ('jug – jug') skorajda ni), njihov glavni vir finanne
pomoi in vzor regionalnega sodelovanja (Lister 1997: 74).
Tudi odnosi med EU in Blinjim Vzhodom so zaznamovani s kolonialno zgodovino,
gospodarskimi, politinimi in drubenimi vezmi ter globoko zakoreninjenimi varnostnimi
problemi in strahovi. Kolonialni vpliv tu sicer ni bil tako moan kot v Severni Afriki, vendar
so imele evropske drave (Francija in Velika Britanija) po drugi svetovni vojni nesporno
pomembno vlogo in vpliv pri oblikovanju sodobnega Blinjega Vzhoda (vkljuno z izraelsko-
palestinskim konfliktom). Z zaetkom hladne vojne se je evropski vpliv mono zmanjšal, saj
so drave v okviru blokovske delitve prišle pod oblast ene oz. druge velesile. Je pa ostala EU
pomemben gospodarski, drubeni in tudi politini dejavnik v regiji (Dannreuther 2004: 151).
ES je oblikovala sredozemsko politiko e v 60. letih 20. stoletja in sicer v okviru ideje o
razvoju prednostnih odnosov z dravami sredozemskega obmoja. Izvajala se je v obliki
bilateralnih, predvsem trgovinskih, sporazumov (Bin 1997: 61). Prve sredozemske sporazume
je ES podpisala z Grijo in Turijo (1962 in 1963), nato z Marokom in Tunizijo (1963) ter
leta 1970 z Izraelom in Španijo. Zadnja dva sta bila precej sporna, saj je v Španiji takrat še
vladala diktatura, prednostno obravnavanje Izraela pa ni bilo po volji arabskim dravam. Zato
je ES ponudila sklenitev trgovinskih sporazumov tudi drugim sredozemskim dravam, kar je
imelo dva pomembna uinka: poveal se je politini in gospodarski pomen Sredozemlja za
ES, po drugi strani pa so se pokazali negativni stranski uinki sklenitve toliko razlinih
sporazumov, saj so si nekatere drave zagotovile ugodnejše pogoje od drugih (Marsh in
Mackenstein 2005: 185).
13 Evropska skupnost (ES) je bila ustanovljena leta 1957 in je vkljuevala tri skupnosti: Evropsko skupnost za premog in jeklo, Evropsko gospodarsko skupnost in Evropsko skupnost za jedrsko energijo. Maastrichtska pogodba (Pogodba o Evropski uniji) iz leta 1992 pa uvaja izraz Evropska unija kot skupni naziv za prvi steber (ES), drugi steber (SZVP) in tretji steber (pravosodje in notranje zadeve) (Urad Vlade RS za komuniciranje 2007). 14 Zahodna Sahara, ki sicer ne spada v Sredozemlje, kot je definirano v okviru ESP, je bila od 1884 do 1976 španski protektorat. Pomembna ostaja kot obmoje, ki je po koncu kolonialne nadvlade ostalo nerazrešeno glede oblasti, ki izvaja suverenost nad ozemljem. Administrativni nadzor nad veino ozemlja izvaja Maroko (BBC News 2007).
22
Leta 1972 je ES sredozemsko politiko razširila in preimenovala v Globalno sredozemsko
politiko (GSP), ki je vkljuevala finanno in tehnino sodelovanje ter spodbujanje
industrializacije in modernizacije kmetijstva. Tudi ta je temeljila na bilateralnih sporazumih
(ic v Bojinovi 2007: 20).15 GSP je temeljila na treh naelih: skladnost s pravili GATT,
konsistentnost razlinih obstojeih dogovorov in nediskriminacija nasproti sosednjim
dravam. Glavni cilj pa je bil ustvariti obmoje proste trgovine za industrijske dobrine med
sredozemskimi partnerkami in ES, pri emer so bili 'obutljivi proizvodi', kot sta tekstil in
oblaila, izvzeti. Posebni status so imeli tudi kmetijski proizvodi, saj je ES uvedla koliinske
omejitve na izvoz kmetijskih izdelkov iz sredozemskih drav, da bi zadostila pogojem skupne
kmetijske politike (Marsh in Mackenstein 2005: 185–86).
Naftna kriza leta 1973, ki je sledila arabskemu embargu, je pokazala mono odvisnost
Evrope od severne Afrike in Blinjega Vzhoda na podroju preskrbe z energijo. Poleg tega sta
palestinski mednarodni terorizem ter iranska revolucija leta 1979, ki je okrepila islamski
fundamentalizem, predstavljala veliko gronjo evropski varnosti in njenim vrednotam. Zato je
ES zaela krepiti politine odnose z arabskimi dravami v obliki evro-arabskega dialoga, ki je
predstavljal prvi poskus institucionalizacije politinih odnosov z njenimi arabskimi sosedami
(Tanner 2004: 136). Znotraj evro-arabskega dialoga je ES prvi naslovila sredozemske drave
kot skupino in poudarila pomen dialoga. Vendar ES in sredozemske drave takrat še niso
uspele uresniiti ideje multilateralnega dialoga (Bojinovi 2007: 20). V okviru GSP je ES od
1973 do 1980 z arabskimi dravami in Izraelom sklenila številne 'pridruitvene sporazume
prve generacije'. Z vlanitvijo Grije, Španije in Portugalske v ES v 80. letih se je njena
sredozemska politika mono okrepila in pridobila pomen. Te tri drave so (in še vedno)
skupaj s Francijo in Italijo predstavljale moan lobi znotraj ES v korist Sredozemlja, tako v
smislu politinih pobud kot dodeljevanja sredstev (Tanner 2004: 136).
Konec hladne vojne je pomenil spremembe tudi za to obmoje. Vse od padca Berlinskega
zidu je ES oz. EU namenjala veliko pozornost ponovni vzpostavitvi vezi z dravami
nekdanjega komunistinega bloka oz. SVE (Kajn in Šabi 2007: 343). Ob vzpostavitvi
odnosov s temi dravami (kot prednostni zunanjepolitini nalogi) pa so mnogi dogodki EU
vse od zaetka 90. let 20. stoletja opominjali, da njena usmerjenost na vzhod ne sme privesti
do zapostavljanja odnosov z njenimi junimi sosedami. elje Maroka po tesnejših
gospodarskih vezeh z EU, zalivska vojna ter ponovna vzpostavitev blinjevzhodnega
mirovnega procesa so le nekatere (najznailnejše) izmed tem, ki so delovale kot spodbuda
15 ic, Zoran (1988): Mediterranean countries between conflict and co-operation: a search for identity and regional security. Meunarodni problemi 40(3): 357–68.
23
sredozemskim dravam lanicam EU, da so si zaele prizadevati za bolj aktivno politiko EU
do Sredozemlja (Kajn in Šabi 2007: 344).
Leta 1992 je EU razglasila Sredozemlje (severno Afriko in Blinji Vzhod) za interesno
obmoje v okviru nove SZVP in sicer na podlagi geografske bliine, elje po politini in
gospodarski stabilizaciji regije in potencialnih groenj za EU. ESP sta e 1992 predlagali
Italija in Španija, vendar ostale lanice predloga takrat niso podprle (Tanner 2004: 137). Po
drugi strani pa je zmanjšana oz. umaknjena gronja z vzhoda povzroila, da je gronja
('drugi', 'ne mi') postal Blinji Vzhod. Za razliko od SVE, ki so kmalu dobile zeleno lu za
priblievanje EU, so bile blinjevzhodne drave izkljuene iz procesa širitve. Kljub
geografski bliini ter zgodovinskih vezeh namre zaradi druganih vrednot in kulture nikoli
niso spadale v Evropo (Dannreuther 2004: 151). Po neuspešnem poskusu prenove odnosov
EU s sredozemskimi dravami v okviru Prenovljene sredozemske politike
(Redirected/Renovated Mediterranean Policy), so sredozemske drave zahtevale enakost oz.
enako pomembnost v primerjavi s SVE. Zato so svojo podporo vzhodni širitvi EU pogojevale
s krepitvijo odnosov EU s Sredozemljem (Bretherton in Vogler 2006: 155).
Pobude za krepitev evro-sredozemskih odnosov, ki so dobile zagon v zaetku 90. let 20.
stoletja, so se stopnjevale vse do leta 1994, ko je EK objavila dokument z naslovom
»Krepitev sredozemske politike Evropske unije: Vzpostavitev Evro-sredozemskega
partnerstva«.16 Postopnost, ki je bila znailna za razvoj odnosov EU do Sredozemlja, je
odraala previdnost EK in njeno eljo narediti korak naprej najprej na tistih podrojih, kjer je
bil uspeh najbolj verjeten. e se je pristop, ki bi zajemal celotno obmoje Sredozemlja, leta
1990 še zdel nemogo, je razvoj dogodkov leta 1994 pokazal drugano lu. Prišlo je namre
do priblievanja med Izraelom in Palestinskim osvobodilnim gibanjem, kar je dajalo upanje
za uspeh mirovnega procesa, poleg tega pa je uspeh politike EU do SVE prispeval k verjetju,
da bi bila podobna, vseobsegajoa strategija najprimernejša tudi za krepitev odnosov s
Sredozemljem (Piening 1997: 79). EK je v omenjenem dokumentu predlagala sklic evro-
sredozemske konference v letu 1995, z namenom dosei soglasje o smernicah za Evro-
sredozemsko politiko. Na konferenci so zunanji ministri drav lanic EU in sredozemskih
partnerk sprejeli temeljni dokument novega ESP – Barcelonsko deklaracijo in podroben
program dela za doseganje ciljev, izraenih v deklaraciji (Piening 1997: 81). Barcelonska
deklaracija je zagotovila normativni okvir za celostno politiko, v katerega je bilo vkljueno
16 Communication from the Commission to the Council and the European parliament: Strengthening the Mediterranean Policy of the European union: Establishing a Euro-Mediterranean partnership, COM(94)427 final, sprejeto 19. oktobra 1994.
24
celotno sredozemsko obmoje od Maroka do Sirije,17 ter postavila temelje za dolgorono
izvajanje evropske (strukturne) zunanje politike na tem obmoju (Tanner 2004: 137).
3.2 BARCELONSKA DEKLARACIJA: ZAETEK EVRO-
SREDOZEMSKEGA PARTNERSTVA
ESP je bil torej ustanovljen leta 1995 s podpisom Barcelonske deklaracije, s katero so se
takratne drave lanice EU, Evropske institucije (Svet in EK) ter sredozemske partnerke
zavezale k skupnemu cilju, »spremeniti Sredozemlje v obmoje dialoga, izmenjav in
sodelovanja, kar zagotavlja mir, stabilnost in napredek« (Barcelonska deklaracija, preambula,
6. odst.). ESP je bil odgovor na vse teje politine, varnostne, gospodarske in drubene izzive,
s katerimi sta se sooali obe strani. Veina teh teav izvira iz razmer v sredozemskih
partnerkah, EU pa jih uti zaradi bliine in povezanosti z njimi. Gonilna sila v ozadju ESP je
bilo preprianje, da sta temeljna vzroka za nestabilnost tega obmoja gospodarska nerazvitost
in drubena neenakost in da se mora ta problematika reševati kolektivno, znotraj
multilateralnega okvira (Peters 2006: 213). Zaetka ESP pa, kot trdi Del Sarto (2006), ni
spodbudil le altruizem EU, temve so bili kljuni predvsem njeni strateški interesi: omejiti
neeleno in prekomerno migracijo z juga, zagotoviti energetske zaloge, omejiti kriminal,
prepreiti širitev islamskega fundamentalizma in poveati gospodarsko mo. Sredozemskim
partnerkam je EU ponudila prilonost za nadgradnjo njihovih gospodarskih odnosov z njo v
obliki trgovine in finanne pomoi (del Sarto 2006: 297).
Pri oblikovanju ESP je EU rpala tako iz izkušnje evropske integracije kot iz nastanka in
delovanja OVSE. Po evropski integraciji se je EU zgledovala glede prakse ustvarjanja
skupnega gospodarskega prostora, ki se zane z ustvarjenjem obmoja proste trgovine,
katerega uinki se 'prelijejo' tudi na druga gospodarsko pomembna podroja (transport,
energija, komunikacije). Taka je logika drugega, gospodarskega poglavja ESP (Adler in
Crawford 2004: 25). Od procesa OVSE pa je EU pri oblikovanju ESP (predvsem prve,
politino-varnostne košarice) prevzela vrsto praks, ki so imele pomembno vlogo pri reševanju
hladne vojne. Prva je t. i. 'kodeks miru' (code of peace), ki ga sestavljajo naslednja naela:
spoštovanje mednarodnega prava in lovekovih pravic, prepoved poseganja in spoštovanje
17 Libija leta 1995, ko je bilo ustanovljeno ESP, ni bila povabljena k sodelovanju. Vzrok so bile sankcije, ki jih je Libiji izrekel Varnostni svet Zdruenih narodov. Leta 1999 je Libija prvi sodelovala na konferenci zunanjih ministrov drav ESP ter bila povabljena, da postane polnopravna lanica partnerstva takoj po ukinitvi sankcij in ko bo sprejela pogoje in pravila ESP. Sankcije so bile ukinjene leta 2004, zaetek pogajanj o sklenitvi pridruitvenega sporazuma je nartovan za leto 2008 (EU portal 2007)
25
ozemeljske celovitosti drav ter reševanje sporov z miroljubnimi sredstvi. Druge so prakse
'mehke varnosti', med katere spadajo redni politini in varnostni dialog, sreanja
strokovnjakov s podroja varnosti in diplomatski seminarji. Tretja pa je praksa ukrepov
graditve zaupanja in partnerstva.18 EU je praksi OVSE sledila tudi pri vkljuitvi kulturne
košarice, z namenom podiranja meja med razlinimi kulturami na obmoju Sredozemlja in
spodbujanja dialoga med civilizacijami (Adler in Crawford 2004: 25–26).
Barcelonska deklaracija je pomembna ne le zaradi visokih in dolgoronih ciljev ter
velikega obsega temve tudi zaradi komplementarnosti z zunanjo politiko EU do drugih
obmoij v sosešini, natanneje do vzhodne in jugovzhodne Evrope (Piening 1997: 81). Tri
komponente oz. ravni ESP – finanna pomo, bilateralni sporazumi in multilateralni dialog –
odsevajo odnos EU do SVE ter do Zahodnega Balkana v okviru njihovega vkljuevanja v EU.
Finanna pomo EU (unilateralna raven ESP) se je v primerjavi s financiranjem pred
ustanovitvijo ESP mono poveala, poleg tega je bil v odnose EU do Sredozemlja prvi
vpeljan koncept politinega pogojevanja (demokracija in spoštovanje lovekovih pravic sta
postala predpogoja za prejemanje finannih sredstev EU). Drugo raven predstavljajo
nadgrajeni bilateralni evro-sredozemski pridruitveni sporazumi (ESPS), katerih jedro je
gospodarsko sodelovanje s poudarkom na prehodu k prosti trgovini. Tretja raven pa za razliko
od prvih dveh predstavlja pomembno novost v primerjavi s preteklimi odnosi EU do
Sredozemlja. Zagotavlja namre multilateralni dialog in vkljuuje tri poglavja oz. 'košarice'
(baskets) (Bretherton in Vogler 2006: 155–56), v okviru katerih se izvajajo cilji ESP, ki so
bili izpostavljeni v uvodu.
3.2.1 Politino in varnostno poglavje
Cilj politinega in varnostnega partnerstva je »ustvariti skupno obmoje miru in stabilnosti«
(Barcelonska deklaracija, 1. poglavje, 1. odstavek). Za dosego tega cilja so se podpisnice
Barcelonske deklaracije zavezale k spoštovanju naslednjih nael:
- delovanje v skladu z Ustanovno listino Zdruenih narodov, Splošno deklaracijo
lovekovih pravic in drugimi obveznostmi, ki izhajajo iz mednarodnega prava;
18 Nekaj najpomembnejših ukrepov graditve zaupanja in partnerstva, ki so se razvili v okviru ESP: Ukrepanje v nesreah: Sodelovanje med upravami civilne zašite, Malteški seminarji: Evro-sredozemski seminarji za usposabljanje diplomatov in Evro-sredozemska parlamentarna skupšina (Evropska komisija 2005).
26
- razvijanje vladavine prava in demokracije v svojih politinih sistemih ter istoasno
priznavanje pravice vsake partnerke do izbire njenega lastnega politinega, drubeno-
kulturnega, gospodarskega in pravosodnega sistema;
- spoštovanje lovekovih pravic in temeljnih svobošin, zagotavljanje uinkovitega in
legitimnega izvajanja le-teh in zagotoviti izobraevanje na tem podroju;
- spoštovanje razlinosti in pluralnosti, spodbujanje tolerantnosti med razlinimi
drubenimi skupinami in prepreevanje netolerantnosti, rasizma in ksenofobije;
- spoštovanje suverene enakosti in pravic vsake partnerke, pravice narodov do
samoodlobe ter naela ozemeljske celovitosti;
- prepoved poseganja v notranje zadeve drugih partnerk;
- reševanje sporov z miroljubnimi sredstvi in prepoved uporabe sile oz. groenj s silo v
skladu z mednarodnim pravom;
- krepitev sodelovanja pri prepreevanju terorizma in skupen boj proti razširjanju
organiziranega kriminala;
- krepitev regionalne varnosti s skupnimi ukrepi za nadzor oboroevanja in zoper
širjenje oroja za mnoino unievanje (Barcelonska deklaracija, 1. pogl.)
Koncept miru in stabilnosti, ki ga vsebuje to poglavje, odseva skrb EU za mehkejše vidike
varnosti oz. groenj (soft security threats), tj. gospodarska nestabilnost, drubeni nemiri,
begunci, mednarodni kriminal itd. – ter upanje za rešitev arabsko-izraelskega spora (Hollis
2000: 109). Kot trdi Hollis (2000), je poudarjanje mehkih vidikov varnosti v skladu z logiko
celotnega Barcelonskega procesa. Gospodarski program, ki je v središu ESP, temelji na
preprianju, da trg ustvarja napredek. Predpostavlja, da bo gospodarski liberalizaciji v
Sredozemlju avtomatino sledila politina liberalizacija, oboje pa bo pripomoglo k reševanju
varnostnih problemov, ki izvirajo iz obmoja Sredozemlja. Glavna praksa te košarice so e
prej omenjeni politini in varnostni dialog ter ukrepi izgradnje zaupanja in partnerstva.
3.2.2 Gospodarsko in finanno poglavje
Namen tega poglavja Barcelonske deklaracije je preko gospodarskega in finannega
partnerstva ustvariti obmoje skupnega napredka. Pospeševanje drubeno-gospodarskega
razvoja, izboljšanje ivljenjskih pogojev ljudi in izboljšanje njihovih zaposlitvenih monosti,
zmanjšanje razlik v razvoju in bogastvu med severom in jugom ter spodbujanje regionalnega
27
sodelovanja in integracije so dolgoroni cilji, uresnievanje katerih temelji na treh pristopih
(Barcelonska deklaracija, 2. pogl.):
- vzpostavitev obmoja proste trgovine,
- poveanje finanne pomoi sredozemskim partnerkam s strani EU (ibid.).
Obmoje proste trgovine naj bi se oblikovalo postopoma do leta 2010. Za dosego tega cilja
so se podpisnice strinjale, da bodo do dogovorjenih rokov odpravile carinske in necarinske
ovire pri trgovini z industrijskim blagom. Trgovina s kmetijskimi pridelki bo liberalizirana v
skladu s kmetijskimi politikami in z upoštevanjem dogovorov v okviru GATT, prav tako bo
postopoma liberaliziran storitveni sektor (Barcelonska deklaracija, 2. pogl., 1. podpoglavje).
Glede gospodarskega sodelovanja in usklajenega delovanja so se podpisnice strinjale, da je
potrebno spodbujati investicije, tako notranje kot v obliki tujih neposrednih investicij (TNI)
ter podpirati sodelovanje in zdruevanje podjetij. Prav tako je kljuno sodelovanje na
podroju varstva okolja, energije, ohranjanja in zagotavljanja vodnih virov in
prestrukturiranja kmetijstva. Poudarjena je vloga oz. poloaj ensk pri razvoju in podpisnice
se zavezujejo, da bodo spodbujale aktivno participacijo ensk v gospodarskem in drubenem
ivljenju ter pri ustvarjanju delovnih mest. Ostala podroja, na katerih se podpisnice
zavezujejo k sodelovanju so promet in telekomunikacije, pomorsko pravo, znanost in
tehnologija in izmenjava statistik (Barcelonska deklaracija, 2. pogl., 2. podpoglavje).
Tretji vidik gospodarskega in finannega partnerstva je finanna pomo, ki predstavlja
predpogoj za napredek na drugih podrojih dogovorjenega delovanja Barcelonska deklaracija,
2. pogl., 3. podpoglavje). Glavni finanni instrument EU v okviru ESP je program MEDA
(Mesures d'Accompagnement) (EU portal 2007d), ki ga bom predstavila v posebnem
poglavju.
»Razvoj loveških virov, spodbujanje razumevanja med kulturami in izmenjava med
civilnimi drubami« (Barcelonska deklaracija, 3. pogl.) je cilj tretjega poglavja ESP. V tem
poglavju je izraena potreba po dialogu in spoštovanju med razlinimi kulturami in religijami,
kar je pogoj za priblievanje razlinih narodov. V ta namen je potrebno okrepiti programe
izmenjav mladih ljudi, študentov, uiteljev, predstavnikov razlinih ver, novinarjev,
28
znanstvenikov, trgovcev, podjetnikov in nenazadnje politinih voditeljev. Prednostna
podroja tega poglavja zajemajo zadeve, ki so neposredno povezane z ljudmi in kjer bi
okrepljeno sodelovanje lahko imelo moan vpliv. To so (ilegalne) migracije, terorizem,
trgovanje z drogami, organiziran kriminal, korupcija ter boj proti rasizmu in ksenofobiji
(Piening 1997: 83). Izpostavljena je tudi vloga medijev, kot glavnih sredstev za širitev znanja
in razumevanja med kulturami in religijami (Barcelonska deklaracija, 3. pogl., 3. odst.).
3.3 TRI RAVNI EVRO-SREDOZEMSKEGA PARTNERSTVA
3.3.1 Multilateralna oz. regionalna raven
Regionalna raven predstavlja enega najbolj inovativnih vidikov ESP. Obsega namre dialog
in sodelovanje na politinem, gospodarskem in drubenem podroju (tri košarice) ter se
ukvarja s problemi, ki so skupni veini sredozemskih partnerk oz. celotnemu obmoju (EU
portal 2007). Mnogi avtorji priznavajo, na je eden najvejih dosekov ESP oz. njegove
regionalne ravni ta, da je in ostaja edini mednarodni forum poleg Organizacije zdruenih
narodov (OZN), kjer za isto mizo sedejo Izrael in arabske drave (Balfour 2004: 8).
Izvajanje delovnega programa Barcelonske deklaracije spremljajo in nadzorujejo zunanji
ministri drav ESP na konferencah zunanjih ministrov ter Evro-sredozemski odbor, sestavljen
iz trojke EU in predstavnikov vseh sredozemskih partnerk. Priprava konferenc in nadaljnjega
dela pa je v rokah EK, tako kot tudi priprava in vodenje številnih programov in projektov
ESP. Odnosi v okviru ESP so se razvili tudi med parlamenti, gospodarskimi akterji in
civilnimi drubami (Philippart 2003: 2).
3.3.2 Bilateralna raven
EU izvaja mnoge dejavnosti bilateralno, z vsako posamezno dravo. Najpomembnejši
instrument tega bilateralnega sodelovanja so ESPS, ki jih EU nartuje in sklene z vsako
partnerko posebej. Ti sporazumi odraajo splošna naela ESP, zato so mnoga doloila skupna
vsem (spoštovanje lovekovih pravic in demokracije, politini dialog, vzpostavitev proste
trgovine s prehodnim obdobjem 12 let, doloila glede intelektualne lastnine, storitev, pravil
konkurence, dravne pomoi in monopolov, gospodarskega sodelovanja, sodelovanja na
29
podroju drubenih zadev in migracij in na podroju kulture), upoštevajo pa tudi znailnosti
posamezne partnerke, zato vsak sporazum vsebuje tudi posebna doloila, ki se nanašajo le na
odnose med EU in posamezno partnerko (EU portal 2007). ESPS se dotikajo mnogih
podroij (okoli 40), najveji poudarek in najbolj natanna pa so doloila glede vzpostavljanja
proste trgovine. Institucionalni okvir dialoga, sodelovanja in nadzora izvajanja na bilateralni
ravni v veliki meri sledi vzorcu regionalne ravni (Philippart 2003: 2). Najvišji organ je
Pridruitveni svet, ki je sestavljen iz predstavnikov vseh drav lanic EU, predstavnikov EK
in predstavnikov posamezne sredozemske partnerke ter je odgovoren za izvajanje ESPS.
Drugi pomemben organ je Pridruitveni odbor, sestavljen iz t. i. višjih uradnikov (senior
officials) drav lanic EU in EK na eni strani in vlade posamezne sredozemske partnerke na
drugi strani. Ta odbor lahko sprejema odloitve povezane z izvajanjem ESPS in z drugimi
podroji, kadar ga za to pooblasti Pridruitveni svet. Ustanavlja lahko tudi pododbore za
posamezna podroja (npr. lovekove pravice, gospodarske in finanne zadeve, migracije,
kmetijstvo, promet, izobraevanje) (Pace 2007: 18).
ESPS so doslej ratificirale vse sredozemske partnerke, razen Sirije. Tabela prikazuje, kdaj
je bil podpisan ESPS s posamezno sredozemsko partnerko in od kdaj je v veljavi.
Tabela 3.3.2.1: Pridruitveni sporazumi ESP
Drava Podpisan V veljavi od Tunizija 17. 7. 1995 1. 3. 1998 Izrael 20. 11. 1995 1. 6. 2000 Maroko 26. 2. 1996 1. 3. 2000 Palestinsko ozemlje 24. 2. 1997 1. 7. 1997 Jordanija 24. 11. 1997 1. 5. 2002 Egipt 25. 6. 2001 1. 6. 2004 Alirija 22. 4. 2002 1. 9. 2005 Libanon 17. 6. 2002 1. 4. 2006 Sirija Še ni podpisan, pogajanja zakljuena Libija Status opazovalke od leta 1999 Vir: Pace 2007: 16.
3.3.3 Unilateralna raven: program MEDA
Program MEDA je glavni finanni instrument EU za izvajanje ESP in ponuja tehnino in
finanno podporo procesu reforme gospodarskih in drubenih struktur v sredozemskih
partnerkah.19 Cilji in podroja uporabe sredstev MEDA izhajajo neposredno iz Barcelonske
19 Sredstva MEDA pripadajo 8 sredozemskim partnerkam: Aliriji, Egiptu, Jordaniji, Libanonu, Maroku, Siriji, Tuniziji in Palestinskemu ozemlju. Ciper in Malta sta pred vstopom v EU dobivala sredstva, namenjena v okviru
30
deklaracije in zajemajo vse tri košarice partnerstva. V primerjavi z obdobjem pred zaetkom
ESP se je finanna pomo sredozemskim partnerkam s programom MEDA podvojila, kar
kae na povean pomen, ki ga EU daje razvoju tega obmoja (EU portal 2007d). Po drugi
strani pa so finanna sredstva namenjena Sredozemskim partnerkam ostala veliko nija kot
sredstva namenjena vzhodni in jugovzhodni sosešini EU (Emerson 2004: 11).20
V obdobju 1995–1999 so sredstva programa MEDA znašala 3.435 milijonov EUR, v
obdobju 2000–2006 pa so se poveala na 5.350 milijonov EUR. Veina (okoli 90 odstotkov)
teh sredstev je namenjena posameznim partnerkam (bilateralno), ostala sredstva (10
odstotkov) pa so namenjena regionalnim dejavnostim. Poleg sredstev iz programa MEDA so
pomembna tudi sredstva Evropske investicijske banke v obliki posojil, ki so namenjena
predvsem financiranju privatnega sektorja, pa tudi socialnim sektorjem: zdravstvu,
izobraevanju, varovanju okolja. Ta so v obdobju 1995–1999 znašala 4.808 milijonov EUR, v
obdobju 2000–2007 pa 6.400 milijonov EUR (ibid.).
V okviru finanne pomoi, namenjene posameznim partnerkam, sta prednostni nalogi
podpora gospodarski tranziciji (ustvarjanje proste trgovine, poveanje konkurennosti in
gospodarske rasti, razvoj privatnega sektorja) in krepitev drubeno-gospodarskega ravnovesja
(omilitev kratkoronih stroškov gospodarske tranzicije z ustrezno socialno politiko). Poleg teh
prednostnih nalog pa se iz sredstev MEDA financirajo tudi programi prve in tretje košarice
ESP (Evropska komisija 2005: 14).
Cilj finanne pomoi, namenjene regionalnim projektom in programom, pa je spodbujanje
povezovanja med vsemi dravami ESP (lanicami EU in sredozemskimi partnerkami). Zato
so prednostne naloge na regionalni ravni namenjene predvsem krepitvi sodelovanja in
integracije med sredozemskimi partnerkami ter urejanju zadev, ki imajo regionalne uinke
(Evropska komisija 2005: 16).21
Pravna osnova programa MEDA je Uredba Evropskega sveta iz leta 1996, ki doloa
delovanje programa od njegovega zaetka do leta 1999. Leta 2000 je bila dopolnjena (MEDA
pristopnih sporazumov, enako velja sedaj za Turijo, Izrael pa je edina partnerka, ki ni upraviena do finanne pomoi EU zaradi svoje visoke gospodarske razvitosti (EU portal 2007d). 20 Za primerjavo: v letih 1995–2002 je EU dravam Zahodnega Balkana namenila 246 EUR na prebivalca, sredozemskim partnerkam pa 23 EUR na prebivalca (Emerson 2004: 11). 21 Nekaj najpomembnejših regionalnih programov: EuroMeSCo (Evro-sredozemska študijska komisija), Femise (forum ekonomskih raziskovalnih inštitutov), SMAP (okoljski program), Euromed Heritage programme, (program za varovanje kulturne dedišine), Euromed Youth programme (program mladinskih izmenjav), EMWIS (evro-sredozemski informacijski sistem na podroju vodne tehnologije), EMHRN (evro-sredozemska mrea za lovekove pravice), Anna Lindh Foundation (fundacija za krepitev dialoga med kulturami) (Šabi in Bojinovi 2007: 324)
31
II),22 z namenom izboljšanja postopkov odloanja in strateškega programiranja. S to
dopolnitvijo je bila uvedena pomembna novost oz. napredek v primerjavi z nainom
dodeljevanja sredstev v preteklosti in sicer v smislu boljšega nartovanja in uinkovitosti
porabe sredstev (EU portal 2007d). Za zaetno obdobje programa MEDA (1995–1999) je bilo
namre znailno namenjanje sredstev za številne dejavnosti, a brez jasnih ciljev in
prednostnih nalog (Evropska komisija 2000: 14). Za zagotavljanje jasnosti ciljev, smernic in
prednostnih nalog financiranja na nacionalni in regionalni ravni dopolnjena Uredba doloa, da
se sredstva MEDA dodeljujejo na osnovi nacionalnih strategij (NS) in regionalnih strategij in
t. i. usmerjevalnih programov na nacionalni ravni (NUP) in na regionalni ravni.23 Strategije in
programe pripravlja GD zunanji odnosi, na podlagi le-teh pa GD zunanja pomo oblikuje
letne finanne narte in vodi programe in projekte od zaetne faze do faze vrednotenja (EU
portal 2007d).
Pomembna novost programa MEDA je naelo politinega in gospodarskega pogojevanja.
To doloa, da se v primeru kršitve demokratinih nael, pravne drave in lovekovih pravic
finanna pomo prekine. Na dodelitev sredstev pa vpliva tudi napredek pri strukturnih
reformah (Philippart 2003a: 205). Vendar ta potencialno pomembna doloila zaenkrat v
praksi niso bila izkorišena, kar je tara mnogih kritik na raun EU in razkoraka med njenimi
besedami in dejanji ter izogibanju ukrepom, ki bi lahko vplivali na politino stabilnost v
partnerkah, eprav so za napredek kljunega pomena (Balfour 2006: 127).
3.4 EVROPSKA SOSEDSKA POLITIKA – NADALJEVANJE IN
NADGRADNJA EVRO-SREDOZEMSKEGA PARTNERSTVA
EU je zaela razvijati Evropsko sosedsko politiko, ko so se zaele priprave na veliko širitev
EU s 15 na 25 lanic in ko so se pojavila vprašanja, kaj bo ta širitev pomenila za EU in za
njene nove sosede. Osnovni cilj te politike je bil, ustvariti 'krog prijateljev' na obrobju
razširjene EU, z namenom ohranjanja varnosti, stabilnosti in napredka v sosešini in znotraj
22 Uredba Sveta Evropske unije št. 2698/2000, sprejeta 27. novembra 2000, ki dopolnjuje Uredbo Sveta Evropske unije št. 1488/96 o finannih in tehninih ukrepih za spremljanje (MEDA) reform ekonomskih in drubenih struktur v okviru Evro-sredozemskega partnerstva. 23 Prve nacionalne strategije, oblikovane na podlagi zahtev dopolnjene Uredbe, zajemajo šele obdobje 2002- 2006.
32
EU ter prepreevanja pojavljanja novih lonic med EU in sosednjimi obmoji.24 V zaetku se
je govorilo predvsem o novi politiki do Belorusije, Ukrajine in Moldavije, kmalu pa so se na
to odzvale june lanice EU, ki so bile zaskrbljene, da bi bili zaradi osredotoenosti nove
politike na vzhod zanemarjeni odnosi z njihovimi sosedami na jugu. Iniciativa se je tako
ozemeljsko razširila od drav severnega in vzhodnega sosednjega obmoja tudi na
sredozemske partnerke, vkljuene v ESP (eprav se s širitvijo juna sosešina skoraj ni
spremenila) (Emerson in Noutcheva 2005: 6).25
Sprva je bila za razvoj Evropske sosedske politike zadolena GD za širitev, nato pa jo je
prevzela GD zunanji odnosi. Zaetni vpliv GD za širitev se kae v vsebini in pristopu te
politike, eprav je bilo e od zaetka jasno, da ta ne predvideva monosti lanstva v EU. Tako
kot proces širitve, Evropska sosedska politika temelji na bilateralnem in diferenciranem
pristopu, v skladu z eljami in sposobnostmi posamezne drave (ibid.). V ta namen EK pred
vkljuitvijo drave v Evropsko sosedsko politiko pripravi Poroilo o dravi (Country report),
ki vsebuje oceno o politini in gospodarski situaciji ter o institucionalnih in sektorskih
vidikih, namen poroila pa je oceniti, kdaj in kako bi bilo mono poglobiti odnose med EU in
posamezno dravo (EU portal 2007a).
Sredozemska razsenost Evropske sosedske politike, s poudarkom na bilateralnem
pristopu, dopolnjuje in nadgrajuje ESP, pri katerem je poudarjen regionalni pristop.
Regionalni pristop, ki ga je uvedel ESP, je sicer bil in ostaja zelo pomemben, izkazalo pa se
je, da je teko dosei napredek z vsemi dravami hkrati in na enak nain, zato je bilo treba v
odnose vkljuiti ve fleksibilnosti, ki partnerkam, ki imajo eljo in sposobnost, omogoajo
hitrejše napredovanje in poglabljanje odnosov z EU (Balfour 2004: 29). ESP torej ostaja
kljuni element odnosov EU s sredozemskimi partnerkami, zato vsi njegovi cilji in
instrumenti ostajajo aktualni. Evropska sosedska politika pa ponuja dodatne bilateralne
spodbude in prilonosti, ki odgovarjajo na reformna prizadevanja posamezne partnerke (EU
portal 2007b).
Novi akcijski narti, ki so temeljni instrument Evropske sosedske politike, temeljijo na
ESPS in predstavljajo njihovo nadaljevanje, izboljšavo in konkretizacijo. Zato mnoga doloila
ESPS niso ponovno omenjena v akcijskih nartih. Bistvena razlika oz. novost v primerjavi z
24 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament: Wider Europe – Neighbourhood: A New Framework for relations with our Eastern and Southern Neighbours, COM(2003)104 final, sprejeto 11. marca 2003. 25 Evropska sosedska politika vkljuuje naslednje drave: Belorusijo, Moldavijo, Ukrajino, Armenijo, Azerbajdan, Gruzijo, Alirijo, Egipt, Izrael, Jordanijo, Libanon, Libijo, Maroko, Palestinsko ozemlje, Sirijo, Tunizijo (EU portal 2007b). Ker pa se v diplomski nalogi ukvarjam z zunanjo politiko EU do Sredozemlja, se bom v nadaljevanju osredotoila le na sredozemsko razsenost Evropske sosedske politike.
33
ESPS pa je prehod od poudarjanja splošnega namena sodelovanja k predpisom uskladitev z
normami in standardi EU. Poleg tega pa je novost akcijskih nartov poglavje Nove
perspektive partnerstva, ki odpira prilonosti za pozitiven razvoj na vseh podrojih, zajetih v
akcijske narte, in za krepitev dinamike odnosov in reform (Emerson in Noutcheva 2005: 9).
Spodbude, ki jih partnerkam 'v zameno' za napredek pri reformah ponuja EU, so veja
integracija v evropske programe in omreja, poveana finanna in druga pomo in povean
dostop na evropski trg (EU portal 2007a).
Evropska sosedska politika dodeljevanje sredstev ter druge spodbude v primerjavi z ESP
stroje in jasneje pogojuje z izvajanjem gospodarskih in politinih reform. Metoda, ki
zagotavlja, da pogojevanje ne bo ostalo samo dober namen in mrtva rka na papirju (kot se je
izkazalo pri ESP), je t. i. metoda 'benchmarkinga',26 izvajala pa se bo na osnovi akcijskih
nartov, tako za posamezno dravo kot tudi za regijo. Pri tej metodi gre za doloanje
standardov oz. korakov na poti, ki zagotovijo jasnost in uresniljivost ciljev ter omogoajo
bolj transparentno in konsistentno pogojevanje (Balfour 2004: 9).
MEDA je bil do konca leta 2006 glavni finanni instrument Evropske sosedske politike za
sredozemske partnerke, z zaetkom leta 2007 pa je program MEDA in vse druge regionalne in
tematske programe EU namenjene njeni sosešini nadomestil en, skupni instrument –
Evropski sosedski in partnerski instrument (ESPI). Usmerjen je predvsem v trajnostni razvoj
in priblievanje politikam in standardom EU na podlagi prednostnih nalog doloenih v
posameznih akcijskih nartih. Višina sredstev, namenjenih posameznim dravam, je odvisna
od njihovih potreb in zmogljivosti, pa tudi od uresnievanja dogovorjenih reform (EU portal
2007c).
3.5.1 Okvir za analizo doseganja ciljev: proces in delni rezultati
Namen mojega diplomskega dela je oceniti napredek pri doseganju izbranih ciljev ESP in
preveriti, ali strukturna zunanja politika EU deluje v smeri doseganja ciljev ESP. Z
ocenjevanjem ESP se ukvarjajo številni avtorji, ocene pa so razline: od najslabših, da sedanja 26 Pojem 'benchmark' v figurativnem smislu pomeni osnova za primerjanje, standard, merilo. Uporabljati se je zaela na podroju podjetništva, kasneje pa se jo je preneslo tudi na podroje raziskovanja uspešnosti razlinih politik drav. Ve o tej metodi: Bruno in dr. (2006) in OECD (2005).
34
situacija v sredozemskih partnerkah zbuja dvome v monost razvoja uinkovitega dialoga v
vseh treh poglavjih ESP ter da dokumenti in programi ESP niso sposobni obvladovanja in
reševanja problemov Sredozemlja (Attinà 2003: 18–9), do najboljših, da je partnerstvo, glede
na to, v kakšnem kontekstu se izvaja, velik doseek (Evropska komisija 2000: 3). Ocene so
seveda odvisne od standardov ocenjevanja. e je standard ocenjevanja ta, da bi ESP e
moralo spreminjati gospodarske in politine trende v Sredozemlju, potem ni uspelo.
Gospodarsko stanje oz. rezultati v regiji stagnirajo, v primerjavi s SVE in veino azijskih
drav pa so se celo poslabšali. Politinih reform skorajda ni bilo. Drubeni trendi, npr.
nagnjenja v korist radikalnega islama, so zaskrbljujoi (Emerson in Noutcheva 2005: 6). e
pa je standard ocenjevanja ta, ali je ESP ustvarilo konstruktivno politino in institucionalno
infrastrukturo obsenega partnerstva med sredozemskimi partnerkami in EU, ki predstavlja
dobro osnovo in ima potencial za nadgradnjo in krepitev, potem so doseki ESP e vidni in
pomembni (ibid.).
e v poglavju o strukturni zunanji politiki sem omenila teave pri merjenju, analiziranju in
ocenjevanju delovanja v smeri zastavljenih ciljev le-te. Ker so cilji dolgoroni, je rno-belo
ocenjevanje v smislu doseeno/nedoseeno nesmiselno, ker nam ne pove veliko. Pri strukturni
politiki je pomembna pot do cilja, graditev temeljnih struktur, ki bodo pripomogle k
uresniitvi cilja neko v prihodnosti. Pomembno je torej, kakšen napredek je bil narejen na
poti do cilja in ali je (in ostaja) smer prava. To seveda velja tudi za ESP, kot primer strukturne
zunanje politike EU.
Jones in Emerson (2005: 26) poudarjata, da je za ocenjevanje napredka (in tudi za dejanski
napredek) ESP strateškega pomena to, ali se poudarja proces ali dejanske rezultate.27 V okviru
ESP se je do sedaj poudarjal le proces, za uspešno izkorišanje potenciala, ki ga ponuja, pa bi
se bilo nujno osredotoiti tudi na delne rezultate (ibid.). Velik problem in ovira pri napredku
ESP je bila prevelika osredotoenost na procese na regionalni ravni ter odsotnost ravnoteja
med dolgo-, srednje- in kratkoronimi cilji in prednostnimi nalogami (Balfour 2004: 8).
Zaradi odsotnosti jasnih in natanno doloenih prednostnih nalog je bilo teko slediti poti od
prepoznavanja realno dosegljivih ukrepov graditve zaupanja in partnerstva do 'ustvarjenja
obmoja miru in stabilnosti'. Zato je novost, ki jo prinaša Evropska sosedska politika, s tega
vidika zelo dobrodošla, saj poleg ohranjanja regionalne ravni delovanja uvaja koncepta
diferenciacije in 'benchmarkinga' (Balfour 2004: 9).
27 Zanimiva je primerjava z izvajanjem in merjenjem Milenijskih razvojnih ciljev OZN. Tudi tam so cilji dolgoroni in kompleksni, vendar so zastavljeni bolj konkretno, so asovno doloeni, za doseganje vsakega cilja obstajajo indikatorji in redna poroila (OZN: Milenijski razvojni cilji 2007)
35
V nadaljevanju se bom osredotoila na ocenjevanje napredka treh izbranih ciljev ESP (po
enega iz vsake košarice) v treh izbranih dravah: Maroku, Egiptu in Jordaniji. eprav so bili
cilji zastavljeni za celotno obmoje Sredozemlja in eprav ESP poudarja regionalno raven, je
za njihovo uresniitev pomembno delovanje vsake partnerke. Napredek v posameznih
dravah je torej predpogoj za napredek celotne regije, merjenje napredka v posameznih
dravah pa osnova za merjenje napredka v regiji, zato sem se odloila za analizo bilateralne
ravni ESP. Drave Maroko, Egipt in Jordanijo sem izbrala, ker sem elela kar se da omejiti
vpliv blinjevzhodnega izraelsko-palestinskega konflikta, ki se je izkazal za eno najvejih
ovir pri doseganju ciljev ESP (tako na regionalni ravni kot na ravni drav) (Adler in Crawford
2006: 29, Balfour 2004: 8, Morgandi in Zavaritt 2005: 37 in drugi). Poleg tega pa so to
drave, ki so med bolj uspešnimi pri izvajanju ESP (predvsem drugega poglavja) (Radwan in
Reiffers 2005: 65 in drugi), zato je upravieno priakovati, da se bo doseganje ciljev (oz.
delovanje v tej smeri) najprej pokazalo ravno v teh dravah. Pri izboru posameznih ciljev za
analizo sem se skušala osredotoiti na tiste cilje, ki kar najbolj odgovarjajo na vzroke za
nestabilnost in nemirnost na obmoju Sredozemlja in ki bi v im manjši meri lahko bili le
strateški interesi EU brez ozira na partnerke. Izbrani cilji so torej:
- spoštovanje lovekovih pravic (1. poglavje ESP),28
- poveanje in liberalizacija medsebojne trgovine (2. poglavje ESP),
- izboljšanje izobrazbene strukture prebivalstva (3. poglavje ESP).
Pri merjenju napredka se bom bolj kot na konkretne rezultate v smislu izboljšanja
posameznih kazalcev politinega, gospodarskega in drubenega napredka osredotoila na
vzpostavitev struktur, ki bi lahko v prihodnosti pripomogle k doseganju ciljev ESP. ESP sem
namre opredelila kot strukturno zunanjo politiko, ki je usmerjena v doseganje dolgoronih
ciljev, zato dejstvo, da se mnogi drubeni, politini in gospodarski kazalci v desetih letih niso
izboljšali, ne pomeni nujno neuspeha politike ESP (seveda pa dolgorona naravnanost ne bi
smela biti izgovor za pomanjkanje vidnih rezultatov v krajšem obdobju, zato je ta vidik v
okviru Evropske sosedske politike poudarjen). Zanimala me bo predvsem smer in
relevantnost do sedaj narejenih korakov, torej ali dosedanji rezultati nakazujejo na
uresnievanje dolgorono zastavljenih ciljev.
28 Poglavja se med seboj prepletajo, zato bi nekatere cilje lahko uvrstila v razlina poglavja. Tako npr. lovekove pravice vsebuje tudi tretje poglavje ESP, izobraevanje pa ima poleg 3. poglavja pomembno mesto tudi v 2. poglavju. Zaradi preglednosti sem cilje uvrstila v tisto poglavje, v katerem so bolj poudarjeni.
36
PARTNERSTVA
Namen analize v tem delu je ugotoviti, kaj je bilo v okviru ESP storjenega na treh izbranih
podrojih v treh izbranih dravah in ali doseki nakazujejo v smer doseganja ciljev
Barcelonske deklaracije. Analiza temelji na pregledu dokumentov in poroil o izvajanju ESP
in Evropske sosedske politike29 in vsebuje pregled situacije v dravi (nacionalnih prizadevanj
za uresniitev cilja) ter prednostnih nalog in programov v okviru MEDA in ESPI na izbranih
podrojih.
Analiza bo zajemala obdobji 2002–2006 (na podlagi dokumentov za to obdobje bom
ugotovila, kaj je e bilo narejenega) in 2007–2013 (v teh dokumentih bom raziskovala narte
in potencial za prihodnost). Razlogov za neobravnavanje zaetnega obdobja ESP (1995–
2002) je ve, bistveni pa so naslednji:
- Bilateralna raven, ki je predmet moje analize, je bila resda ustanovljena e leta 1995,
vendar se je v praksi resneje zaela udejanjati kasneje. Pred letom 2000 namre veina
ESPS, ki so temelj in osnovni instrument bilateralnega sodelovanja, še ni stopila v
veljavo (Maroko leta 2000, Jordanija leta 2002, Egipt 2004).30 Poleg tega pa se ESPS
skorajda ne razlikujejo po vsebini, kar veliko pove o tem, kako je bila zasnovana
bilateralna raven (bolj v smislu 'vse po enakem kopitu').
- Kot sem omenila v poglavju o programu MEDA, je šele dopolnitev Uredbe o finanni
pomoi v okviru MEDA, tj.MEDA II uvedla nacionalne in regionalne strategije ter
usmerjevalne programe za dodeljevanje finannih sredstev (prve NS, oblikovane na
podlagi zahtev dopolnjene Uredbe, zajemajo šele obdobje 2002–2006 in šele v njih se
pojavijo natannejše informacije o posamezni dravi v okviru ESP). Ta izboljšava naj
bi pomagala postaviti prednostne naloge programa MEDA v kontekst nacionalnih
ciljev posamezne drave in vzeti v ozir tudi aktivnosti drugih akterjev (drav in
mednarodnih institucij) v dravi. V novem konceptu financiranja je poudarek na 29 Kljub temu, da je temeljni predmet mojega raziskovanja ESP in ne Evropska sosedska politika, bo analiza doseganja ciljev vkljuevala tudi nekatere dokumente, ki so nastali v okviru Evropske sosedske politike, katero sem opredelila kot nadaljevanje in nadgradnjo ESP (ne gre torej za neko povsem novo oz. loeno politiko). Dokumenti ESP zaradi osredotoenosti na regionalno raven namre ne dajejo zadostnih oz. natannih informacij o doseenem v posameznih dravah, kar je predmet moje analize v tem delu naloge. 30 Problem zaostajanja s podpisi in ratifikacijami ESPS, je bil izpostavljen tudi v Sporoilu Komisije Svetu in Evropskemu parlamentu iz leta 2000 z naslovom »Poivitev Barcelonskega procesa«. To sporoilo izpostavlja tudi slabo izvajanje in potrebo po izboljšavi programa MEDA (Communication from the Commission to the Council and the European parliament to prepare the fourth meeting of Euro-mediterranean foreign ministers: »Reinvigorating the Barcelona process« COM(2000)497 final, sprejeto 6. septembra 2000).
37
majhnem številu strateških programov, majhni in izolirani projekti, ki niso skladni s
tem pristopom, pa ne bodo ve financirani (ta praksa je bila znailna za prvo obdobje
programa MEDA in se ni izkazala za uinkovito). Poudarjena je tudi odvisnost
financiranja od prizadevanj posamezne drave na nekem podroju (Sporoilo Komisije
Svetu in Evropskemu parlamentu: »Poivitev Barcelonskega procesa« 2000: 9)
- Eden od razlogov vkljuitve ESP v okvir Evropske sosedske politike je ravno potreba
po okrepitvi in izboljšanju delovanja in uinkovitosti na bilateralni ravni. Tako
bilateralna raven šele z instrumenti, ki jih uvaja Evropska sosedska politika (predvsem
diferenciacija in benchmarking, ki daje monost sprotnega nadzorovanja smeri in
uspešnosti politike), dobi monost za vejo uinkovitost (Balfour 2004, Johansson-
Nogués 2004 in drugi). V okviru Evropske sosedske politike so bila pripravljena tudi
prva poroila o dravah in poroila o napredku v dravah, na podlagi katerih je mono
oceniti, kaj je bilo v posamezni dravi doseenega.
4.1 IZBRANI CILJI V BARCELONSKI DEKLARACIJI IN V PRIDRUITVENIH SPORAZUMIH
4.1.1 Spoštovanje lovekovih pravic
Barcelonska deklaracija omenja lovekove pravice e v preambuli, nato pa še v prvem
poglavju o politinem partnerstvu. V preambuli podpisnice izraajo preprianje, da
uresniitev glavnega cilja partnerstva zahteva »krepitev demokracije in lovekovih pravic,
trajnostni in uravnoteen gospodarski in drubeni razvoj, ukrepe za boj proti revšini in
spodbujanje vejega razumevanja med kulturami, kar so bistveni vidiki partnerstva«
(Barcelonska deklaracija, preambula, 6. odst.).
K spoštovanju lovekovih pravic se podpisnice zavezujejo tudi v prvem (politinem)
poglavju deklaracije, v katerem soglašajo, da bodo delovale »v skladu z Ustanovno listino
Zdruenih narodov in s Splošno deklaracijo lovekovih pravic ter z drugimi obveznostmi, ki
izhajajo iz mednarodnega prava« (Barcelonska deklaracija, 1. pogl., 2. odst.). Soglašajo tudi,
da bodo »spoštovale lovekove pravice in temeljne svobošine ter zagotavljale uinkovito in
legitimno izvajanje teh pravic in svobošin, vkljuno s svobodo izraanja, svobodo
zdruevanja z miroljubnimi nameni in svobodo misli, preprianja in vere« (Barcelonska
deklaracija, 1. pogl., 4. odst.).
38
lovekove pravice so omenjene tudi v preambuli ESPS,31 kjer je izraen »pomen, ki ga
podpisnice pripisujejo naelom Ustanovne listine O