Click here to load reader

UNIVERSIDADE SÃO JUDAS TADEU Programa de Pós-Graduação

  • View
    221

  • Download
    4

Embed Size (px)

Text of UNIVERSIDADE SÃO JUDAS TADEU Programa de Pós-Graduação

  • UNIVERSIDADE SO JUDAS TADEU

    Programa de Ps-Graduao em Arquitetura e Urbanismo Stricto-Sensu

    Dissertao

    JOS CORRA DO PRADO NETO A PROTEO DA PAISAGEM NOS NOVOS LOTEAMENTOS

    URBANOS

    So Paulo

    2009

  • Jos Corra do Prado Neto

    A PROTEO DA PAISAGEM NOS NOVOS LOTEAMENTOS URBANOS

    Dissertao apresentado no Programa de Ps-Graduao em Arquitetura e Urbanismo Stricto-Sensu da Universidade So Judas Tadeu para obteno de ttulo de Mestre em Arquitetura e Urbanismo Orientadora: Professora Doutora Ktia de Azevedo Teixeira

    So Paulo

    2009

  • Prado Neto, Jos Corra do

    A proteo da paisagem nos novos loteamentos urbanos / Jos

    Corra do Prado Neto; orientadora, Ktia de Azevedo Teixeira. -

    So Paulo, 2009.

    166 f. : il. ; 30 cm

    Dissertao (mestrado) Universidade So Judas Tadeu, So Paulo,

    2008.

    1. Planejamento Urbano. 2. Paisagem Proteo. I. Teixeira,

    Ktia de Azevedo. II. Universidade So Judas Tadeu, Programa de

    Ps-Graduao Stricto Sensu em Arquitetura e Urbanismo. III.

    Ttulo

    CDD 307.12

  • Aos meus alunos, pelo exerccio permanente de minhas pacincias.

  • Agradecimentos

    s minhas orientadoras Saide Kahtouni e Ktia de Azevedo Teixeira pelo

    incentivo e ajuda.

    Ao Luiz Augusto Contier pelo seu permanente apoio.

    Mrcia Lcia Guilherme e ao Gilberto di Capodarso Car pelos apoios

    providenciais.

    Raquel Ribeiro Gomes, Ivelize Cristiane Casimiro e Ricardo Milan pela

    elaborao do material grfico.

    Ao Jos Teixeira pela reviso cuidadosa.

  • RESUMO

    O trabalho avalia as inter-relaes das legislaes urbanstica e ambiental na

    proteo e produo da paisagem urbana, assim como a aplicao da legislao e de

    seus procedimentos normativos no licenciamento e aprovao de novos loteamentos,

    tendo a paisagem natural ou cultural como bem ambiental a ser protegido.

    Para tanto, procede identificao e avaliao dos principais conceitos

    relativos paisagem e ao parcelamento do solo urbano adotados pela legislao

    ambiental e urbanstica.

    Como estudos de caso, o trabalho avalia a proteo e produo da paisagem em

    trs loteamentos de grande porte situados no vale do rio Paraba, no estado de So

    Paulo, selecionados entre os loteamentos licenciados pela Secretaria do Meio

    Ambiente do Estado de So Paulo, no perodo de 1988 a abril de 2008, que tiveram

    como modalidade de licenciamento o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o Relatrio

    de Meio Ambiente (Rima).

    Palavras-chaves: urbanismo, meio ambiente, paisagem, paisagismo, desenho urbano,

    loteamento, licenciamento ambiental, Vale do Paraba.

  • ABSTRACT

    The paper assesses the interconnections of both, urbanistic and environmental

    legislation in preserving and creating the urban landscape, as well as the enforcement

    of such legislation and its regulatory procedures regarding licensing and approval of

    new land- subdivisions, having the natural and/or cultural scenery as an environmental

    asset to be preserved.

    Thus, it leads to identifying and assessing the most relevant concepts regarding the

    urban landscape and land-subdivision adopted by the urbanistic and environmental

    legislation.

    As case studies, the paper assesses the preservation and production of landscape in 3

    wide-ranged land-subdivisions in Vale do Paraba, state of So Paulo, chosen among

    those licensed by Secretaria do Meio Ambiente do Estado de So Paulo (So Paulo

    State Environment Secretariat), from 1988 to April- 2008, which have been licensed

    under Environmental Impact Reports (Estudos de Impacto Ambiental) and

    Environmental Reports (Relatrios de Meio Ambiente)

    Key-words: urbanism, environment, landscape, landscaping, urban design, land-

    subdivision, environmental licensing, Vale do Paraba.

  • SUMRIO

    INTRODUO ..................................................................................................................................................... 1

    CAPTULO 1 QUADRO CONCEITUAL ......................................................................................................... 6

    1.1 CONCEITOS DE PAISAGEM.........................................................................................................................7 1.2 CONCEITO DE LOTEAMENTO...................................................................................................................10 1.3 CONCEITO DE PROTEO........................................................................................................................13

    CAPTULO 2 A LEGISLAO AMBIENTAL NO QUADRO DAS QUESTES URBANAS BRASILEIRAS ................................................................................................................................................... 19

    2.1 A LEGISLAO AMBIENTAL NO BRASIL ................................................................................................21 2.2 O LICENCIAMENTO AMBIENTAL NA POLTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE.........................26

    2.2.1 O licenciamento ambiental ...................................................................................................................28 2.2.2 Licenciamento ambiental no estado de So Paulo...........................................................................32

    2.3 A LEGISLAO URBANSTICA E O PARCELAMENTO DO SOLO URBANO ....................................35 2.4 A PROTEO DA PAISAGEM NA LEGISLAO AMBIENTAL E URBANSTICA..............................41

    2.4.1 A proteo da paisagem de forma explcita ......................................................................................42 2.4.2 A proteo da paisagem de forma implcita ......................................................................................45

    CAPTULO 3 A GESTO AMBIENTAL E O PROCESSO DE APROVAO E LICENCIAMENTO DE LOTEAMENTOS DIANTE DAS QUESTES DA PROTEO DA PAISAGEM......................................... 51

    3.1 O PROCESSO DE APROVAO E LICENCIAMENTO DE LOTEAMENTOS NAS DIFERENTES ESFERAS PBLICAS..........................................................................................................................................52 3.2 A PROTEO E A PRODUO DA PAISAGEM NOS NOVOS LOTEAMENTOS ..............................57

    CAPTULO 4 - ESTUDOS DE CASOS............................................................................................................ 61

    4.1 RECORTE ADOTADO ..................................................................................................................................62 4.2 O VALE DO PARABA E SUA PAISAGEM .................................................................................................68

    4.2.1 O meio fsico na paisagem do vale do Paraba.................................................................................69 4.2.2 A vegetao na paisagem do vale do Paraba..................................................................................75 4.2.3 O meio antrpico na paisagem do vale do Paraba .........................................................................77 4.2.4 A paisagem urbana regional ................................................................................................................81

    4.3 LOTEAMENTOS PESQUISADOS ..............................................................................................................85 4.3.1 Loteamento Terras Altas/Rio dos Piles ............................................................................................85 4.3.2 Loteamento Villa Branca II .................................................................................................................101 4.3.3 Loteamento Alphaville So Jos dos Campos ................................................................................115

    CAPTULO 5 - CONSIDERAES FINAIS .................................................................................................. 128

    REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .............................................................................................................. 139

    FONTES CONSULTADAS ............................................................................................................................. 143

    ANEXOS........................................................................................................................................................... 145

    ANEXO A - LOTEAMENTOS LICENCIADOS PELA SECRETARIA ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE AT 10 DE ABRIL DE 2008 -......................................................................................................................... 146

    ANEXO B - QUADRO DOS LOTEAMENTOS LICENCIADOS PELA SECRETARIA ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE POR UNIDADE DE GERENCIAMENTO DE RECURSOS HDRICO.......................... 153

    ANEXO C - QUADRO DE RESPONSABILIDADES POR LOTEAMENTO PESQUISADO ..................... 162

    ANEXO D - LEGISLAO INCIDENTE COTEJADAS NOS ESTUDOS AMBIENTAIS DOS LOTEAMENTOS ESTUDADOS..................................................................................................................... 162

  • LISTA DE FIGURAS Figura 01 Imagem area da bacia hidrogrfica do rio Paraba do Sul, em sua poro paulista. Fonte: Google Earth - acesso em 1 de novembro de 2008. Figura 02 - Vista geral do vale do Paraba, a partir da serra da Mantiqueira, tendo ao fundo os divisores do Alto Paraba. Fonte: autor do estudo Figura 03 - Vista da serra da Mantiqueira. Fonte: autor do estudo Figura 4 Localizao regional dos loteamentos estudados. Fonte: Google Maps - acesso em 1 de novembro de 2008 e EIA/RIMAs pesquisados Figura 05 Vista do trecho da grande curva do rio Paraba, prximo a Guararema. Fonte: autor do estudo Figura 06 Vista geral dos terraos planos junto ao rio Paraba, Vale Mdio, tendo ao fundo a serra da Cangalha, divisor do Alto Paraba. Fonte: autor do estudo Figura 07 Vista geral do terrao onde se localiza So Jos dos Campos, tendo na parte baixa o Banhado do rio Paraba. Fonte: autor do estudo Figura 08 Vista geral de regio de mar de morros, junto s divisas do Vale Mdio Superior. Fonte: autor do estudo Figura 09 Vista de fragmento de mata na regio dos divisores do Vale Mdio Superior, junto a Guararema. Fonte: autor do estudo Figura 10 Mapa da seqncia de fundao das cidades no vale do Paraba, indicadas por fase de ocupao. Fonte: http:/maps.googles.com/maps - acesso em 1 de novembro de 2008 e Mller (1967) Figura 11 Vista area de Areias, com sua estrutura urbana linear. Fonte: Google Earth - acesso em 1 de novembro de 2008. Figura 12 vista area de cachoeira paulista, com desenho urbano ortogonal. Fonte: Google Earth - acesso em 1 de novembro de 2008. Figura 13 Vista area de Canas, que busca em seu desenho a ortogonalidade. Fonte: Google Earth - acesso em 1 de novembro de 2008. Figura 14 Vista area da conurbao das cidades de Aparecida, Potim e Guaratinguet, com estrutura polinucleada. Fonte: Google Earth - acesso em 1 de novembro de 2008. Figura 15 - Mapa de localizao do Loteamento 01. Fonte: Google Maps - acesso em 1 de novembro de 2008, e EIA/RIMA do Loteamento Terras Altas e Rio dos Piles.

  • Figura 16 Vista do conjunto de morros que compem a rea do Loteamento, tendo ao fundo a serra da Pedra Branca. Fonte: RIMA do Loteamento Terras Altas e Rio dos Piles, p.66. Figura 17 Imagem de colinas isoladas, com formato arredondado. Fonte: RIMA do Loteamento Terras Altas e Rio dos Piles, p.64. Figura 18 - Imagem da cachoeira do rio dos Piles, um dos atrativos paisagsticos da rea do Loteamento 01. Fonte: RIMA do Loteamento Terras Altas e Rio dos Piles, p.62. Figura 19 Imagem da fisionomia vegetal da rea, compartimento com cobertura de mata secundria (capoeiro), no incio da estrada da Pedra Branca. Fonte: RIMA do Loteamento Terras Altas e Rio dos Piles, p.61. Figura 20 Imagem da fisionomia vegetal da rea, compartimento com formao ripria, apresentando vegetao herbcea e arbustiva, tendo ao fundo plantao homognea de eucalipto. Fonte: RIMA do Loteamento Terras Altas e Rio dos Piles, p.62. Figura 21 - Croqui de situao da rea do Loteamento Terras Altas / Rio dos Piles. Fonte: autor do estudo com base no EIA/RIMA Terras Altas / Rio dos Piles, volume 2. Figura 22 Croqui das restries ambientais. Fonte: autor do estudo com base no EIA/RIMA Terras Altas / Rio dos Piles, volume 2. Figura 23 Croqui do projeto urbanstico do Loteamento Terras Altas/ Rio dos Piles. Fonte: autor do estudo com base no EIA/RIMA Terras Altas / Rio dos Piles, volume 4. Figura 24 - Vista geral da implantao das edificaes residenciais no Loteamento 01, vias de cumeadas, lotes em declive e ao fundo linhas da serra da Mantiqueira. Fonte: autor do estudo Figura 25 Vista geral do Loteamento 01, rede viria estrutural, localizada em meia encosta e linhas de cumeadas. Fonte: autor do estudo. Figura 26 Vista geral de parte das RPPNs propostas pelo loteamento, ocupando quase sempre os fundos dos vales e reas de APPs. Fonte: autor do estudo Figura 27 - Mapa de localizao do Loteamento 02. Fonte: Google Maps acesso em 1 de novembro de 2008, e EIA/RIMA do Loteamento Villa Branca II. Figura 28 Vista geral do terreno do loteamento, evidenciando o seu relevo plano. Fonte: RIMA do Loteamento VILLA BRANCA II, p. 40. Figura 29 Croqui da situao geral do terreno do Loteamento 02. Fonte: autor do estudo com base no EIA/RIMA do Loteamento Villa Branca II, volume 1.

  • Figura 30 Vista geral da vrzea do crrego Guatinga, rea degradada com cobertura vegetal de gramneas e herbceas. Fonte: RIMA do Loteamento Villa Branca II, p. 43. Figura 31 Vista de remanescente florestal situado ao norte do terreno. Fonte: RIMA do Loteamento Villa Branca II, p. 43. Figura 32 - Vista geral do Loteamento Villa Branca em processo de ocupao. Fonte: autor do estudo Figura 33 Vista geral de ocupao irregular, em escarpa junto vrzea do Guatinga, nos limites do loteamento. Fonte: RIMA do loteamento Villa Branca II, p. 42. Figura 34 Croqui das restries ambientais. Fonte: autor do estudo com base no EIA/RIMA do Villa Branca II, volume1. Figura 35 Croqui do projeto urbanstico do Loteamento 02. Fonte: autor do estudo com base no EIA/RIMA do Villa Branca II, volume 4. Figura 36 Vista geral do Loteamento 02 em implantao. Fonte: autor do estudo. Figura 37 Vista geral do Loteamento 02, com via arterial em implantao. Fonte: autor do estudo. Figura 38 Vista geral do Loteamento 02, rede de drenagem em implantao. Fonte: autor do estudo. Figura 39 Vista geral do Loteamento 02 em implantao, o edifcio de grande dimenso ao fundo, ocupado pela UNIP Universidade Paulista, est situado junto rodovia Presidente Dutra. Fonte: autor do estudo. Figura 40 Mapa de localizao do Loteamento 03. Fonte: Google Maps - acesso em 08 de janeiro de 2009. Figura 41 Croqui de situao do Loteamento 03. Fonte: autor do estudo com base no EIA/RIMA do Loteamento Alphaville So Jos dos Campos, volume 5. Figura 42 Vista geral do terreno, apresentado colinas de topos arredondados de baixa altitude e vales abertos com cobertura vegetal degradada. Fonte: RIMA Alphaville So Jos dos Campos, p. 20. Figura 43 Vista geral do terreno, conjunto de colinas, tendo ao fundo a serra da Mantiqueira. Fonte: RIMA Alphaville So Jos dos Campos, p.22. Figura 44 Pista de pouso existente no terreno, indicando a sua suave declividade, ao fundo o centro de So Jos dos Campos. fonte: RIMA Alphaville So Jos dos Campos, p.23.

  • Figura 45 Vista de pequeno fragmento vegetal degradado, junto s reas de pastagem. Fonte: RIMA Alphaville So Jos dos Campos, p.22. Figura 46 Croqui das restries ambientais do Loteamento 03. Fonte: autor do estudo com base no EIA/RIMA do Loteamento Alphaville So Jos dos Campos, volume 5. Figura 47 Croqui do projeto urbanstico do loteamento 03. Fonte: autor do estudo com base no EIA/RIMA do Loteamento Alphaville So Jos dos Campos, volume 5. TABELAS TABELA 01 - LOTEAMENTOS APROVADOS PELO GRAPROHAB 1998-2005, NA UNIDADE DE GERENCIAMENTO DE RECURSOS HDRICOS DO PARABA DO SUL TABELA 02 QUADRO DE REA URBANIZADA E REA TOTAL DO LOTEAMENTO RIO DOS PILES TABELA 03 QUADRO DE USO E OCUPAO DO LOTEAMENTO VILLA BRANCA II TABELA 04 DIMENSES DA REDE VIRIA PROPOSTA LOTEAMENTO VILLA BRANCA II TABELA 05 QUADRO DE REAS - LOTEAMENTO ALPHAVILLE / SO JOS DOS CAMPOS TABELA 06 - QUADRO DE REAS COMPUTVEL LOTEAMENTO - ALPHAVILLE / SO JOS DOS CAMPOS TABELA 07 - QUADRO DE DISTRIBUIO DE LOTES - LOTEAMENTO ALPHAVILLE / SO JOS DOS CAMPOS SIGLAS APM - reas de Proteo dos Mananciais APP - reas de Preservao Permanente BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento BIRD - Banco Mundial BNH Banco Nacional da Habitao CCMA - Conselho Consultivo do Meio Ambiente CETESB - Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente CONDEPHAAT Conselho de Defesa do Patrimnio Histrico, Artstico, Arqueolgico e Turstico do Estado de So Paulo Consema Conselho Estadual do Meio Ambiente CPRN - Coordenadoria de Licenciamento Ambiental e Proteo de Recursos Naturais

  • CRH - Conselho Estadual de Recursos Hdricos DAEE Departamento de guas e Energia DAEE - Departamento de guas e Energia Eltrica DAIA - Departamento de Avaliao de Impacto Ambiental DEPRN Departamento de Proteo dos Recursos Naturais DNPM Departamento Nacional de Produo Mineral DPP - Departamento de Projetos da Paisagem DUSM Departamento de Uso do Solo Metropolitano EAS - Estudo Ambiental Simplificado EIA/RIMA - Estudo de Impacto Ambiental e Relatrio de Meio Ambiente EIV Estudo de Impacto de Vizinhana EMPLASA - Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano S/A FEHIDRO Fundo estadual de recursos Hdricos GRAPROHAB Grupo de Anlise e Aprovao de Projetos Habitacionais IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis INCRA - Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria IPT Instituto de Pesquisas Tecnolgicas do Estado de So Paulo LI - Licena de Instalao LO - Licena de Operao LP - Licena Prvia PNGC - Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro PRAD - Projeto de Recuperao de rea Degradada RAP Relatrio Ambiental Preliminar RFL - Reserva Florestal Legal RPPN - Reserva Particular de Patrimnio Natural SABESP - Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo SEMA - Secretaria Especial de Meio Ambiente (nvel federal) SERFHAU Servio Federal de Habitao e de Planejamento Urbano SH - Secretaria de Estado da Habitao SISNAMA Sistema Nacional do Meio Ambiente SMA - Secretaria do Meio Ambiente Estadual

  • 1

    INTRODUO

    O reconhecimento do valor da paisagem como bem coletivo vem mobilizando

    atravs do tempo as comunidades visando sua proteo, inicialmente com a

    identificao e tutela pblica de elementos isolados de valor julgado excepcional, por

    sua importncia artstica ou histrica inequvoca, e mais recentemente com a defesa da

    integridade de grandes stios urbanos ou naturais, sujeitos a ao deletria de agentes

    de produo de espao, desinteressados nos valores coletivos da paisagem.

    No Brasil, poucas iniciativas de carter pontual no perodo colonial foram

    tomadas tendo como objetivo a proteo do patrimnio paisagstico, sendo

    promulgados novos e mais adequados dispositivos legais com essa finalidade somente

    aps a proclamao da Repblica. No entanto, estas primeiras normas, que buscaram

    reconhecer o processo dinmico e complexo das questes ambientais e paisagsticas,

    mostraram-se no eficazes, por deficincia de seus dispositivos ou em virtude da

    incipiente estrutura de gesto ambiental pblica.

    As transformaes econmicas, polticas e culturais do incio do sculo XX, que

    demandaram reformulaes profundas na estrutura e na atuao do Estado

    contemporneo, com a definio de novas normas de gesto da coisa pblica,

    mantiveram na formulao destas uma rebaixada conscincia coletiva dos impactos

    das atividades humanas sobre a natureza, como exemplarmente indica Magnoli em sua

    reflexo sobre o progresso e a apropriao dos recursos naturais.

  • 2

    Nas ltimas dcadas do sculo XX ficaram mais claros os vnculos

    entre o progresso, o desenvolvimento e a dominao da natureza;

    entre o mundo moderno e a colonizao dos homens de natureza; a

    acelerao da urbanizao mostra uma natureza que, para as

    periferias, mais madrasta no pode ser; na revoluo tecnolgica

    recente, impressiona, por sua evidncia, o contraste entre a liberdade

    de circulao de bens e mercadorias os fluxos e os entraves e as

    barreiras, para a liberdade e circulao, fluxos tambm, de muitos dos

    homens que, colonizados (de uma forma ou de outra, vm de

    diferentes senzalas), procuram territrios, regies, pases, tentam se

    inserir na Casagrande (MAGNOLI, 2006, p. 2).

    dentro desse contexto que a legislao brasileira, j em 1937, pelo Decreto-Lei

    25/37, estabelece normas de proteo da paisagem, nos casos de reas de envoltrias

    de bens tombados, inscritos como patrimnio histrico e artstico nacional, sendo esta

    proteo ampliada em 1961, quando foram includas na legislao as paisagens

    associadas ao patrimnio arqueolgico e pr-histrico.

    No s nos pases desenvolvidos, como tambm no Brasil, vivenciada a partir

    dos anos 60 do sculo passado uma ampliao da conscincia ambiental, o que

    resultou na edio de um conjunto de normas de proteo do meio ambiente, tendo

    como marco referencial a Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei Federal 6.938,

    de 31 de agosto de 1981).

    Essa Legislao foi confirmada e fortalecida pela Constituio Federal de 1988 e

    pela Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente, realizada no Rio de

    Janeiro em1992, quando foi redigida e aprovada a Agenda 21, que define a agenda

    ambiental bsica a ser viabilizada no sculo XXI.

    Esse processo tem como referncia a Resoluo Conama 001/1986, a qual

    determina que os atos impactantes no meio ambiente, e, por decorrncia, na paisagem,

    passam a ser objeto de licenciamento prvio, o que pode resultar em sua proibio ou

  • 3

    autorizao. Licenciamento que impe aos empreendedores a obedincia a limites,

    restries e medidas de proteo definidas no ato de sua concesso.

    Destaca-se aqui que a paisagem, como resultado da interao de diferentes

    fatores ambientais, tem sido avaliada de modo parcial, dando-se nfase ora a um ora a

    outro de seus componentes, caractersticas e valores, nos estudos ambientais

    desenvolvidos para os licenciamentos previstos na legislao. Os critrios adotados

    nos diferentes estudos ambientais para sua avaliao no obedecem a metodologias

    semelhantes ou comparveis. Fica indicada por este motivo a necessidade de um

    exame detalhado dos instrumentos legais existentes, enfocando os conceitos presentes

    em sua formulao e sua aplicao no licenciamento de atividades e empreendimentos

    produtores de novas paisagens, possivelmente causadores de impactos significativos

    na paisagem preexistente.

    A pesquisa aqui desenvolvida busca contribuir para o estudo da paisagem,

    identificando e apreciando o mrito e limitaes dos instrumentos legais de sua

    proteo, os mtodos de avaliao e os critrios sustentveis de possveis intervenes

    urbansticas.

    Este estudo tem como fio condutor o entendimento de que a gerao de novas

    reas urbanizadas resulta necessariamente em novas paisagens, situao que

    demanda a busca de respostas s questes envolvendo a produo da paisagem

    urbana decorrente de novos parcelamentos do solo. E essa busca deve abranger

    desde a concepo e o desenvolvimento at a implantao e a operao desses novos

    projetos, indicando-nos a necessidade de pesquisar as interfaces existentes entre a

    proteo do meio ambiente e da paisagem e o desenho urbano.

    A legislao ambiental brasileira vigente trouxe, produo do espao urbano,

    novas questes que muitas vezes ficaram fora das formulaes urbansticas

    predominantes na primeira metade do sculo XX, tais como as envolvidas na

    preservao de bens naturais no ambiente construdo. Projetos que possibilitem a

  • 4

    existncia de reas de preservao permanentes e as reservas florestais em reas

    urbanizadas, chamando a ateno para a importncia da proteo do ambiente e da

    biodiversidade nativa, constituem desafios importantes ao adequado equacionamento

    das necessidades econmicas e sociais do homem urbano.

    O trabalho foi desenvolvido adotando-se como mtodo dois caminhos que

    guardaram interdependncia permanente, mas com enfoque distinto: um caminho de

    cunho conceitual e outro de cunho emprico. O primeiro buscou, na abrangncia dos

    temas envolvidos, recortar e investigar os principais debates e avaliaes acadmicas

    hodiernas, e o segundo visou a investigar, em casos emblemticos, a aplicao dos

    conceitos e a prtica profissional de arquitetos e urbanistas na transformao e

    produo da paisagem em loteamentos urbanos.

    Para tanto, foram desenvolvidas as seguintes atividades:

    Avaliao do conceito de paisagem e de seus principais elementos constitutivos,

    de acordo com a formulao adotada na legislao especfica;

    Anlise da inter-relao dos dispositivos legais de proteo da paisagem sob o

    ponto de vista ambiental e urbanstico, na esfera federal e do estado de So

    Paulo;

    Avaliao dos conceitos relativos ao parcelamento do solo urbano, tendo o

    loteamento de grande porte, com rea total acima de 100 hectares, como objeto

    de estudo de caso;

    Identificao e discusso dos tratamentos tericos dados aos conceitos expostos

    por diferentes autores, considerados referncias na formulao do pensamento

    crtico acadmico;

    Avaliao, como estudos de caso, da proteo e a produo da paisagem em

    trs loteamentos ambientalmente licenciados desde 1988, situados no vale do rio

    Paraba, no estado de So Paulo.

  • 5

    Os estudos de caso foram definidos tendo como ponto de partida a seleo de

    loteamentos que obtiveram licenciamento ambiental prvio, na modalidade de

    EIA/Rima, da Secretaria do Meio Ambiente do estado de So Paulo. Contou-se, para

    isso, com a facilidade de estarem esses estudos ambientais disponibilizados para a

    consulta na Biblioteca da Cetesb, o que viabilizou a pesquisa desenvolvida.

    Destaca-se que, do total de 126 loteamentos ambientalmente licenciados por

    EIAs/Rimas e RAPs, de outubro de 1988 a maro de 2008, apresentados no Anexo A,

    somente 28 foram enquadrados na modalidade EIA/Rima. Deste grupo, foram pr-

    selecionados 5 empreendimentos situados na macropaisagem delimitada pela bacia de

    drenagem do rio Paraba do Sul, em sua poro paulista, tendo sido excludos da

    avaliao final 2 empreendimentos: um, destinado exclusivamente ao uso industrial, e o

    outro, um condomnio residencial no implantado.

    Para os casos estudados, foram realizadas as seguintes atividades:

    Avaliao dos diferentes compartimentos e unidades da paisagem das reas

    diretamente atingidas pelos loteamentos escolhidos para pesquisa;

    Avaliao das alteraes da paisagem ocorridas com a implantao dos

    loteamentos, relacionando-as com os impactos na paisagem previstos nos

    estudos ambientais de seu licenciamento;

    Identificao e avaliao dos critrios e procedimentos adotados para a proteo

    da paisagem na rea de influncia direta do empreendimento.

    importante salientar que as avaliaes dos empreendimentos selecionados

    tiveram como base, exclusivamente, os documentos contidos nos EIAs/Rimas

    aprovados pela Secretaria do Meio Ambiente do Estado de So Paulo.

  • 6

    CAPTULO 1 QUADRO CONCEITUAL

  • 7

    1.1 CONCEITOS DE PAISAGEM

    A conceituao da paisagem encontra uma gama bastante distinta de enfoques,

    obedecendo aos objetivos e interesses das reas de conhecimentos que a formulam.

    Para a Histria, a paisagem a estratificao do trabalho social que se

    sucede sobre o territrio.

    Para a Psicologia, a impresso, a emoo despertada no homem

    pelo conjunto das condies sensveis do seu ambiente de vida.

    Para a Antropologia Cultural, a manifestao exterior da atividade

    social, ligada s caractersticas dos instrumentos culturais que as

    sociedades possuem (LEITE, 1992, p. 43).

    A palavra paisagem, definida por Aurlio Buarque de Holanda como espao de

    territrio que se abrange num lance de vista,1 aparentemente responde ao senso

    comum, porm, na verdade, esta definio relaciona trs conceitos cuja teorizao

    bastante complexa: a percepo visual, a temporalidade e o territrio. Como pondera

    Leite, a percepo do tempo, do espao e da natureza muda com a evoluo cultural,

    o que exige a procura de novas formas de organizao do territrio que melhor

    expressem o universo contemporneo, [...] (LEITE, 1992, p. 1).

    Entendemos a percepo como resultado de um registro sensvel passando por

    um filtro cultural, que se vincula ao processo histrico do observador. Milton Santos

    explicita com preciso esse processo:

    1 Aurlio Buarque de Holanda Ferreira. Pequeno dicionrio brasileiro da lngua portuguesa. Rio de Janeiro : Civilizao Brasileira, 1985.

  • 8

    A percepo sempre um processo seletivo de apreenso. Se a

    realidade apenas uma, cada pessoa a v de forma diferenciada;

    dessa forma, a viso pelo homem das coisas materiais sempre

    deformada. Nossa tarefa a de ultrapassar a paisagem como aspecto,

    para chegar a seu significado, a percepo no ainda o

    conhecimento, que depende da interpretao e esta ser tanto mais

    vlida quanto mais limitarmos o risco de tomar por verdadeiro o que

    s aparncia (SANTOS, 1994, p. 62).

    Fruto dessa complexidade terica, verifica-se que a palavra paisagem quase

    sempre no se basta para circunscrever seu significado, ou amplitude, e, quando

    empregada, frequentemente acompanhada de um adjunto, que a situa no assunto em

    tela, gerando locues como paisagem urbana, paisagem rural, paisagem cultural,

    paisagem natural. por este motivo que Leite argumenta:

    A evoluo histrica dos conceitos e dos processos de projeto da

    paisagem mostra uma permanente procura de formas que expressem a

    integrao e compatibilidade entre as manifestaes econmicas,

    cientficas e artsticas da sociedade. Intervenes que refletem de perto

    certos padres estticos e culturais, cuja origem dificilmente pode ser

    situada em cada um destes campos de conhecimento isoladamente

    (LEITE, 1992, p. 24).

    Da avaliao da legislao brasileira vigente, verifica-se que o conceito de

    paisagem dominante atende a uma viso simplificada das questes envolvidas em seu

    entendimento e fruio, resumindo a paisagem aos atributos estticos do meio

    ambiente, ficando assim reforada a valorao de seu cunho cultural, mesmo quando

    se refere paisagem entendida como natural.

    A razo para esta falta de preciso talvez repouse na dificuldade de

    avaliar a paisagem simultaneamente do ponto de vista funcional e

    esttico, ou na dificuldade de criar paisagens que expressem a

    conexo entre a histria natural e a histria cultural do lugar,

  • 9

    respondendo, ao mesmo tempo, s necessidades sociais de mudana

    (LEITE, 1992, p. 2).

    Pode-se atribuir a essa dificuldade conceitual o fato de que a expressa proteo

    do Estado sobre a paisagem recai, historicamente, somente sobre casos notveis e

    extraordinrios, quase sempre elencados e selecionados por conselhos de

    excelncia.

    A Poltica Nacional do Meio Ambiente indica, em suas diretrizes, critrios e

    formas de proteo dos elementos ambientais que diretamente participam da

    constituio da paisagem natural e cultural, estendendo desta forma, mesmo que

    indiretamente, todas as normas de gesto dos entes ambientais tutela pblica e

    coletiva da paisagem.

    A tutela da paisagem dever ter como alicerce todo o arcabouo normativo da

    proteo do meio ambiente, pois, segundo Landim e Leite,

    A paisagem pode ser entendida como as relaes entre o homem e o

    meio ambiente. Dessa forma, o espao, entendido como campo de

    trabalho da paisagem, pode ser definido como um reflexo dessa

    relao homem/meio ambiente; e a cidade, por sua vez, pode ser

    considerada o maior exemplo de como o homem interage com o meio

    ambiente. Em resumo, a paisagem seria resultante dos processos

    naturais, do meio ambiente; e das condicionantes socioeconmicas e

    culturais. (LANDIM, 2004, p. 32).

    A paisagem uma representao desta realidade e dos elementos que

    a compem. O que representado na paisagem decorrncia da

    interao entre sociedade e natureza. (LEITE, 1992, p. 45).

    Para o desenvolvimento do estudo, no que se refere avaliao da paisagem e

    das normas nela incidentes, adotaram-se duas abordagens conceituais, elaboradas por

    este estudo com base nas consideraes tericas acima apresentadas:

  • 10

    a do conceito ambiental, que entende a paisagem como o resultado da interao

    sistmica dos diferentes componentes dos meios do ambiente, tais como, no

    meio fsico, o relevo, o clima, as guas superficiais, o solo; no meio bitico, a

    vegetao e a fauna associada; e no meio antrpico, os espaos construdos, os

    processos histricos de ocupao, a estrutura urbana, as redes de infra-

    estruturas, a presena de pessoas, sua mobilidade; e

    a do conceito cultural, que entende a paisagem como a percepo visual do

    ambiente, percepo esta que fruto da avaliao, filtrada culturalmente, de seu

    observador, identificados seus valores culturais, cenogrficos e estticos, e

    tendo como referncia os pontos ou percursos notveis de observao e fruio,

    as possibilidades e problemas visando uma interveno ali, com a alterao e

    produo de uma nova paisagem.

    1.2 CONCEITO DE LOTEAMENTO

    Historicamente o processo de urbanizao tem pressuposto a implantao de

    loteamentos, que resultam em reas habilitadas a novos assentamentos humanos,

    atendendo assim demandas espaciais e funcionais oriundas de diferentes atividades

    econmicas, causa e resultado do fato urbano.

    Os loteamentos so entendidos pelo senso comum como empreendimentos

    imobilirios de produo de lotes. Mas esta definio no se mostra adequada, pois

    outros empreendimentos urbanos tambm resultam em lotes, tais como o desdobro e

    os desmembramentos. A norma brasileira somente a partir de 1979 ir definir com

    clareza os conceitos referentes aos empreendimentos dessa natureza, por meio da Lei

    Federal 6.766, que trata dos parcelamentos do solo urbano. Neste sentido, parece-nos

    oportuna a apresentao das definies a contidas.

  • 11

    O loteamento na norma federal entendido como a subdiviso de gleba, rea

    no anteriormente parcelada, em lotes destinados a edificao, necessariamente com a

    abertura de novas vias de circulao, de logradouros pblicos ou prolongamento,

    modificao ou ampliao das vias existentes; denomina-se desmembramento a

    subdiviso de gleba em lotes destinados a edificao, com aproveitamento do sistema

    virio existente, desde que no implique a abertura de novas vias e logradouros

    pblicos, nem o prolongamento, modificao ou ampliao dos j existentes; o

    desdobro a subdiviso de lotes j resultado de processo anterior de parcelamento do

    solo.

    Equipamentos urbanos so entendidos como a infra-estrutura bsica dos

    parcelamentos, incluindo nesta modalidade as redes de abastecimento de gua,

    servios de esgotos, coletas de guas pluviais, rede telefnica e gs canalizado,

    energia eltrica pblica e domiciliar e vias de circulao (redao dada pela Lei n

    11.445, de 2007). J os equipamentos comunitrios so os equipamentos pblicos de

    educao, cultura, sade, lazer e similares.

    Os parcelamentos urbansticos do solo devero obedecer s normas

    urbansticas municipais, de acordo com determinaes constitucionais, que delegam

    com exclusividade a ordenao do solo urbano ao ente municipal ou distrital.

    Para tanto ficou definida na legislao federal anteriormente citada a

    necessidade da fixao, pelo poder executivo municipal, das diretrizes urbansticas2

    que iro possibilitar a elaborao dos projetos de parcelamento, garantindo assim sua

    adequada interao e interligao espacial e funcional com a cidade existente, em

    obedincia aos planos urbansticos vigentes e os projetos urbanos em implantao.

    2 A lei federal define as diretrizes urbansticas municipais ou distritais como o conjunto de diretrizes, fornecidas pelo poder pblico, que estabelecem, para o projeto de parcelamento do solo, o uso do solo, o traado dos lotes, do sistema virio, dos espaos livres e das reas reservadas para equipamento urbano e comunitrio.

  • 12

    importante avaliar o conceito do loteamento fechado, que representa uma

    constante no processo de urbanizao recente e resulta em paisagens bastante

    criticadas, por seus altos muros, pelo cerceamento livre circulao das pessoas e

    pela m integrao aos setores correspondentes da cidade. Estes empreendimentos,

    na maioria dos casos, so loteamentos regularmente aprovados e cartorialmente

    registrados dentro das disposies da Lei 6766/1979, que obtiveram autorizao

    precria do poder pblico local, por fora de norma especfica ou no, para exercer o

    controle, por meio de cercamentos e portarias, da circulao de veculos e pessoas nas

    reas pblicas intramuros, havendo tambm os que assim operam sem nenhuma

    autorizao pblica.

    Cumpre anotar que, de acordo com a legislao vigente, as reas pblicas

    resultantes dos loteamentos ou desmembramentos so bens de uso comum do povo,

    no constituindo espaos de domnio patrimonial do poder pblico, e seu uso dever

    ser amplo e universal, residindo neste fato a ilegalidade dos fechamentos existentes.

    Nos casos regulados por lei municipal, quase sempre se mostra como

    necessria a constituio de associao de moradores, que receber a ttulo precrio, a

    permisso de uso e a tutela dos bens pblicos, tendo quase sempre como contrapartida

    a responsabilidade de, a custos prprios, desenvolver aes de manuteno, reparo e

    fiscalizao destas reas, bem como de alguns servios pblicos, tais como a limpeza

    pblica.

    bastante comum verificar a denominao de condomnios sendo aplicada

    impropriamente aos loteamentos fechados. Este erro conceitual talvez explique a ampla

    aceitao coletiva dos fechamentos, podendo-se nesses casos entender que se trata

    de rea exclusivamente privada, portanto, com direito indiscutvel de seus titulares

    procederem ao controle do acesso a seu interior.

    Destaca-se que os empreendimentos imobilirios verdadeiramente concebidos e

    aprovados como condomnios no resultam em lotes, de acordo com a legislao

  • 13

    federal, tendo sua rea subdividida em frao ideal, como qualquer condomnio, seja

    em rea urbana ou rural. Outro fato importante que um condomnio urbano tem

    necessariamente de projetar e executar suas edificaes. Os casos que no atendem

    esta norma esto se valendo de expedientes administrativos para este

    descumprimento, estando sujeitos a questionamentos jurdicos.

    1.3 CONCEITO DE PROTEO

    Neste estudo, entende-se como proteo o conjunto de normas e aes

    referentes tutela de um bem pelo Estado ou pela coletividade. Desta forma, o

    conceito incorpora todas as aes de gesto pblica e de controle social, entendendo

    que as aes pblicas devero ser baseadas norma especfica de competncia e dever

    definida em lei, e que aes coletivas devero basear-se em direitos e deveres

    definidos por matria constitucional.

    A Constituio de 1988 estruturou e determinou ao Estado e sociedade

    brasileira a tutela de bens e valores ambientais, que tem caractersticas bastante

    inovadoras no direito brasileiro, uma vez que se desvincula do instituto da posse e da

    propriedade, incluindo assim na legislao brasileira o conceito dos direitos difusos.

    Os bens ambientais tutelados pelo Estado e pela comunidade tm na Poltica

    Nacional do Meio Ambiente sua norma principal, e os atos de proteo nela baseados

    incluem a preservao, a melhoria e recuperao do meio ambiente.

    A gesto ambiental instituda pela Poltica Nacional do Meio Ambiente, que por

    norma constitucional tem como princpio basilar a garantia adequada ao pleno

    desenvolvimento socioeconmico do pas, ao atendimento dos interesses da segurana

    nacional e da proteo da dignidade da vida humana, entende o meio ambiente como

    um patrimnio pblico, que dever ter seu equilbrio ecolgico assegurado e protegido,

    tendo em vista seu uso coletivo.

  • 14

    Dessa forma, as aes de proteo incorporam em suas formulaes as

    seguintes questes: a racionalizao, o planejamento e a fiscalizao do uso desses

    bens; a proteo dos ecossistemas, com a preservao de reas representativas; o

    controle e zoneamento das atividades potenciais ou efetivamente poluidoras ou

    degradadoras; o incentivo ao estudo e pesquisa de tecnologias orientadas para o uso

    racional e a proteo dos recursos ambientais; o acompanhamento do estado da

    qualidade ambiental; a recuperao de reas degradadas; e a educao ambiental em

    todos os nveis de ensino, entre os quais a educao da comunidade, objetivando

    capacit-la para a participao ativa na defesa do meio ambiente.

    A proteo do meio ambiente e, por decorrncia, da paisagem apoia-se em

    princpios do Direito Ambiental Brasileiro, elencados por Machado (2006), aqui

    organizados e avaliados a seguir por ordem de prevalncia, adotando-se a viso

    antropocntrica vigente na ordenao jurdica brasileira, ou seja, avaliando o ambiente

    e suas normas legais sob a prioridade da proteo e preservao da vida humana, em

    consonncia com a maioria dos tratados internacionais assinados pelo pas e as

    legislaes de diferentes Estados soberanos:

    Princpio do direito sadia qualidade de vida

    O direito vida tem sido tratado nas constituies modernas, aps a Revoluo

    Francesa, como direito do indivduo. Com o processo de modernizao do Estado e a

    incorporao dos novos deveres, verifica-se nos textos constitucionais e nas normas

    deles derivadas o conceito de direito qualidade de vida.

    Exige-se, como princpio de justia social, o direito individual qualidade de vida,

    entendendo-se como qualidade de vida a socializao ou a ampliao do acesso, de

    todos os cidados, s vantagens e benefcios decorrentes do domnio tecnolgico

    disponvel e j desfrutado por parcelas crescentes do corpo social (MACHADO, 2006).

  • 15

    Na Declarao de Estocolmo de 1972, resultado da Conferncia das Naes

    Unidas sobre o Meio Ambiente, ficou definido, no Pargrafo I, como direito fundamental

    do homem, adequadas condies de vida, em meio ambiente de qualidade [...], assim

    como na Declarao do Rio de Janeiro de 1992, resultado da Conferncia das Naes

    Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, estabeleceu, tambm no

    Pargrafo Primeiro, que os humanos tm direito a uma vida saudvel.3

    Como se verifica, a busca de qualidade de vida tem sido ponto de ao de

    organismos internacionais e de sociedades civis organizadas, que a tm como mvel

    para pressionar permanentemente os Estados, visto que este direito individual

    necessita de gesto coletiva e da correspondente definio de deveres estatais na

    promoo e garantia de seu pleno uso.4

    Princpio do acesso equitativo aos recursos naturais

    A apropriao de elementos da natureza, para a preservao, proteo, abrigo e

    segurana do homem, tem sido constante no processo de desenvolvimento econmico

    e social. As atividades inerentes aos processos industriais, segundo Leite (1992),

    notadamente no sculo XX, tm sido vorazes na apropriao de entes ambientais,

    denominados, dentro de uma viso eminentemente econmica, simplesmente recursos,

    ou seja, insumos disponveis para uso e transformao.

    Justamente por essa razo, a denominao recurso ambiental tem encontrado

    resistncia por parte de grupos de militncia ambiental, pois incorpora em sua

    concepo a disponibilidade a priori para a apropriao econmica.

    A ampliao do conhecimento sobre o ambiente da Terra, bem como sobre a

    relao sistmica dos componentes naturais, indica-nos cautela quanto ao uso ilimitado

    de entes naturais. Embora tal uso possa evidenciar-se, em alguns casos, como

    3 Agenda 21, Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (Rio 92). 4 Annuaire de lInstitute de Droit International, Session de Strasbourg, V. 67, II, Paris, dition A. Pedone, p. 478.

  • 16

    adequado no presente, caso visemos especialmente nosso futuro, parece tornar-se

    cada vez mais recomendvel, ao contrrio, o no uso de tais entes, ou seja, sua

    preservao estratgica.

    Essa determinao adotada em atendimento ao princpio do acesso equitativo

    aos recursos naturais, hoje e para as futuras geraes. A considerao atual dessas

    questes deve pautar-se por uma diretriz segundo a qual esse acesso deve ser objeto

    de gesto coletiva que discipline sua extrao ou captao, sua transformao, uso e,

    quando for o caso, reposio.

    Embora tendo o homem como centro das preocupaes, as aes de

    preservao e proteo do ambiente devem visar o desenvolvimento de processos

    culturais sustentveis, buscando nas atividades produtivas sua harmonia com a

    natureza.

    Como exemplo disso, citamos o acesso gua, regulado por diferentes normas

    federais, das quais destacamos as disposies da Poltica Nacional de Recursos

    Hdricos e do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos,5 que

    determinam para o acesso gua a necessidade de outorga de direito de uso, com o

    objetivo de assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da gua e o efetivo

    exerccio dos direitos de acesso gua.

    Princpio da precauo

    No princpio de precauo6 incluem-se, por parte da gesto pblica, as aes de

    proteo e preveno de danos em um bem e as aes polticas, nesse mesmo

    sentido, da sociedade.

    5 Art. 11, Lei Federal 9.433/97. 6 Precauo aqui entendida como cautela antecipada, do latim precaution-onis.

  • 17

    Como anteriormente assinalado, as normas de proteo de bens ambientais no

    so recentes. Verifica-se que, de forma isolada, a gua, a fauna, as florestas e outros

    bens ambientais j se encontravam parcialmente protegidos desde os anos 30 do

    sculo passado.

    A novidade da legislao atual a proteo integrada e sistematizada dos

    diferentes componentes do ambiente, buscando a reduo de antagonismos e conflitos

    entre normas definidas de forma isolada, em tempos diferentes e obedecendo a

    enfoques conceituais tambm distintos.

    A Poltica Nacional de Meio Ambiente estabeleceu como seu objetivo central

    compatibilizar o desenvolvimento econmico-social com a preveno dos danos aos

    recursos naturais e a preservao da qualidade do meio ambiente e do equilbrio

    ecolgico, tendo a meta de obter a utilizao racional e a disponibilidade permanente

    daqueles recursos.7 Conta para isso com o emprego, como instrumento de controle, da

    avaliao dos impactos ambientais de forma antecipada, subordinada ao processo de

    licenciamento ambiental de novas atividades ou regularizao de empreendimentos

    preexistentes em modificao.

    Esse princpio visa a utilizao adequada dos bens naturais, com a minimizao

    dos riscos ambientais, assumindo uma posio de anteviso e busca de maior durao

    do uso dos bens e aumento da qualidade de vida das geraes futuras.

    O Princpio 15 da Declarao do Rio de Janeiro, na Eco-92 (ou Rio-92), afirma que:

    De modo a proteger o meio ambiente, o princpio de precauo deve

    ser amplamente observado pelo Estado, de acordo com suas

    capacidades. Quando houver ameaa de danos srios ou irreversveis,

    a ausncia de absoluta certeza cientfica no deve ser utilizada como

    7 Incisos I e IV, Art. 4, Lei 6.938/83.

  • 18

    razo para evitar medidas eficazes e economicamente viveis para

    prevenir a degradao ambiental.

    Princpio de preveno

    O princpio de preveno compreende o dever de impedir ou evitar a

    consumao de danos ao meio ambiente, incluindo para tanto aes antecipadas

    visando a garantir a integral proteo dos bens ambientes diante de possvel ao

    degradadora e julgada irreversvel. Este princpio incorpora em sua matriz geradora o

    conhecimento cientfico e a pesquisa, pois, para prevenir, necessrio conhecer. Sem

    informao, no h preveno, reafirma Machado (2006, p. 82).

  • 19

    CAPTULO 2 A LEGISLAO AMBIENTAL NO QUADRO DAS QUESTES URBANAS BRASILEIRAS

  • 20

    As cidades e o campo, se esta oposio possvel em uma sociedade urbana e

    industrial, tm sediado questes ambientais com caractersticas diferentes: enquanto

    nas primeiras, em que pouco de seus recursos naturais foi protegido, buscou-se o

    controle de fontes de poluio e de degradao do meio ambiente urbano,

    especialmente nas atividades industriais, que de forma bastante direta punham e pem

    em risco a sade e, por consequncia, a vida de seus habitantes, no campo, a luta foi

    por construir a proteo dos recursos naturais, sob a presso da ocupao extensiva

    do territrio por atividades extrativas, agrcolas e pastoris, alm das impactantes

    atividades de minerao e de explorao hidreltrica.

    As normas ambientais derivadas dessas questes, embora conexas, resultaram

    em gestes historicamente distintas, quanto a nveis de competncia, instituies e

    agentes. A gesto dos problemas ambientais urbanos foi atribuda, por um critrio de

    competncia, quase exclusivamente aos nveis locais e regionais (municpios e

    estados), e as questes de controle dos problemas ambientais ficaram reservadas ao

    nvel federal.

    Com a edio da Lei Federal 6.938, de 16 de agosto de 1981, definiu-se um

    marco regulatrio que englobou de forma sistmica os diferentes entes federados, fato

    este reforado pela Constituio Federal de 1988, o qual resultou na ampliao da

    gesto ambiental e na incorporao das normas tradicionalmente aplicadas ao campo,

    caso do Cdigo Florestal de 1961, s aes e aos empreendimentos urbanos.

    O desenvolvimento deste captulo busca apresentar como evoluram no pas as

    normas ambientais e urbansticas e suas inter-relaes notveis, entendendo que o

  • 21

    quadro ambiental se sofistica e incorpora novos conceitos e conhecimentos oriundos do

    meio acadmico e de centros no governamentais de pesquisa.

    2.1 A LEGISLAO AMBIENTAL NO BRASIL

    A proteo e a recuperao do meio ambiente tm sensibilizado as sociedades

    modernas e mobilizado, inicialmente de forma pontual, os agentes do Estado e a

    sociedade organizada. Esta atuao at a metade do sculo XX foi setorial, tratando de

    forma no integrada os problemas resultantes do manejo inadequado dos componentes

    ambientais, sob a gide do crescimento econmico voltado para a produo de bens e

    servios.

    O processo de ocupao do territrio brasileiro e o desenvolvimento de

    atividades econmicas de extrao e produo, seja no perodo colonial, como aps a

    Independncia, apresentam exemplos emblemticos da apropriao inadequada de

    bens ambientais, resultando em desequilbrios cujos efeitos perduram at os dias

    atuais. Como casos conhecidos deste processo podem-se citar a destruio da Mata

    Atlntica na costa nordestina, pelo ciclo da cana, de regies das Minas Gerais, no ciclo

    da minerao do ouro, do prprio vale do rio Paraba do Sul, no ciclo do caf, e mais

    recentemente, com a industrializao, chamaram a ateno situaes dramticas como

    a de Cubato e cabe aqui apontar tambm, por que no?, So Paulo.

    O Decreto 9.811, de 26 de novembro de 1887, que decidia sobre a multa

    imposta Companhia Rio de Janeiro City Improvements por haver lanado esgoto ao

    mar, sem desinfeco, revela de forma cabal que os problemas ambientais eram

    conhecidos, porm muito timidamente se organizava a Monarquia para enfrent-los.

    Com a proclamao da Repblica, o Estado brasileiro pouco se ocupou de

    questes ambientais, at a dcada de 1930. A Constituio de 1892, a primeira da era

    republicana, limitou-se a formular as normas definidoras dos poderes republicanos e a

  • 22

    implementar a operacionalizao do Estado poltica e administrativamente, com a total

    proteo da propriedade privada, permitindo sua explorao de forma quase ilimitada.

    A Constituio federal promulgada pela Constituinte de 1934 contempla a

    modernizao do Estado e, pela primeira vez, determina a proteo ambiental dos

    monumentos histricos e naturais. Destacam-se como fatos precedentes o tombamento

    federal da cidade de Ouro Preto, em Minas Gerais, e as legislaes dos estados da

    Bahia e Pernambuco, pioneiras de proteo ao patrimnio histrico.8

    Dessa data em diante, gradualmente foram definidas novas normas de proteo

    e gesto de componentes ambientais, principalmente as que tinham em vista a flora e

    fauna, por meio da criao de parques nacionais e, posteriormente, com o tombamento

    de vrios bens histricos e culturais.9 Somente em 1961 foi editada a Lei Federal

    3.924/1961, voltado para a proteo dos stios arqueolgicos, pr-histricos e do

    patrimnio arqueolgico.

    A queda do Estado Novo e o novo ciclo de industrializao que se lhe seguiu,

    tiveram por consequncia a crescente urbanizao do pas, tornando-se agudos, em

    algumas regies, os problemas de natureza urbano-industrial.

    No espao de uma gerao, jamais houve na histria da humanidade

    tal escala e profundidade de transformaes sociais e culturais.

    Manifestam-se com clareza em Tempo, Espao e Forma (paisagens)

    no modernizar-se da agricultura e nas novas urbanizaes

    (MAGNOLI, 2006, p. 10).

    8 Decreto 22.928, de 12 de julho de 1933, que disps sobre o tombamento de Ouro Preto como

    Monumento Nacional. A legislao de proteo do Patrimnio Histrico do estado da Bahia foi estabelecida em 1927 e a legislao de Proteo do Patrimnio Histrico do estado de Pernambuco, em 1928. 9 Lei 378 de 13 de janeiro de 1937, que define a nova organizao ao Ministrio da Educao e Sade Pblica, e cria o Servio do Patrimnio Histrico Nacional.

  • 23

    Verifica-se, a partir da dcada de 50 do sculo XX, a edio de algumas normas

    pontuais que procuram atuar visando mitigao e ao controle de impactos ambientais

    urbanos localizados, especialmente, no controle da poluio industrial.

    Nos anos 60-70 destacam-se as normas de controle de atividades poluidoras ou

    que causassem impacto no meio ambiente. Surgem os rgos estaduais de controle

    ambiental, voltados essencialmente para as atividades industriais e as mudanas

    trazidas por ela no meio fsico, especialmente no solo e no ar.

    As repercusses negativas na sade de trabalhadores e moradores vizinhos,

    atingidos diretamente pelos efeitos negativos da produo industrial, ganham relevo na

    mdia e potencializam aes polticas e sociais que iro desaguar nas atuais normas

    ambientais.

    Destacam-se no perodo grandes desastres ambientais ocorridos em reas

    industriais, como Bopal, na ndia, e a baa de Tquio, no Japo. Essas tragdias

    mobilizaram a comunidade internacional para a busca do equacionamento dos danos

    ambientais e a conscientizao sobre a escala dos problemas, que superam os limites

    das tratativas tradicionais. Elas integram em sua avaliao os diferentes componentes

    ambientais do meio e incluem na soluo dos conflitos e inadequaes a reviso ou

    redirecionamento de polticas econmicas preconizadas pelas agncias internacionais

    de financiamento, a exemplo do Banco Mundial (BIRD) e do Banco Interamericano de

    Desenvolvimento (BID).

    As concluses de estudos desenvolvidos em 1968, que foram divulgados como

    Programa do Clube de Roma, j apresentam o que talvez seja o embrio do conceito

    de desenvolvimento sustentvel, que ser o centro do debate internacional nas

    dcadas posteriores.

    A Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente, ocorrida em Estocolmo

    em 1972, um marco dessa tomada de conscincia e do incio da presso

    internacional sobre o Brasil para a adoo de uma legislao ambiental mais

  • 24

    abrangente, que enfrente os srios desequilbrios ambientais resultantes dos grandes

    projetos do governo militar (como, por exemplo, o projeto da Rodovia Transamaznica),

    os quais, ampliando as fronteiras econmicas do pas, resultavam em forte impacto

    sobre os ecossistemas frgeis e estrategicamente protegidos por seu isolamento.

    Essa era a conjuntura em 1972, por ocasio da Conferncia de

    Estocolmo; esta, essencialmente, focalizava os problemas da pobreza

    e a chamada exploso demogrfica. Desmontado o pensamento

    neomalthusiano (ao acoplar modernizao das sociedades e transio

    demogrfica), viria a emergir a conexo que seria mais clara, mais

    direta e mais transparente entre a questo ambiental e o

    desenvolvimento (MAGNOLI, 2006, p. 3).

    Ressalte-se que a Declarao de Estocolmo consagra em seu princpio primeiro

    o direito fundamental do homem a adequadas condies de vida em ambiente de

    qualidade, embora nela no sejam conceituados os parmetros para precisar-se

    adequao em relao a condies de vida, nem qualidade em relao a

    ambiente. Desafio que todos enfrentaro, da em diante, na formulao de polticas

    pblicas e na definio e planejamento de aes de presso e de conscientizao

    ambiental por parte de grupos e organizaes sociais de cunho no governamental.

    O governo brasileiro, sob o regime militar, defendeu em Estocolmo o direito de

    os pases em desenvolvimento impactarem sem limitaes o ambiente, justificando a

    busca do crescimento econmico a qualquer preo, a reparao social a populaes

    em estado de pobreza profunda e a garantia a todos de bens e servios compatveis

    com o padro usufrudo pelos pases centrais, os chamados desenvolvidos. Esta tese

    foi fortemente combatida pelos demais participantes da Conferncia e no obteve

    espao ou confirmao no texto final da Declarao.

    A forte presso internacional teve, no entanto, consequncias no Brasil,

    resultando na criao da Secretaria Especial de Meio Ambiente (Sema), pelo Decreto

    Federal 73.030, de 30 de outubro de 1973, que, de forma tbia, porm persistente, inicia

  • 25

    um trabalho de articulao interministerial e com a sociedade. Os esforos em torno

    dessa organizao civil e cientfica desembocaro, em 1981, na Lei Federal 6.938, que

    define a Poltica Nacional do Meio Ambiente, o mais importante marco da atual

    legislao ambiental.

    Essa lei apresentava em sua formulao uma posio bastante avanada para a

    poca, incorporando uma viso sistmica de meio ambiente, pondo-o sob a proteo

    integral do Estado brasileiro e considerando como princpio, no inciso I, do Art. 2, o

    meio ambiente como patrimnio pblico a ser necessariamente assegurado e

    protegido, tendo em vista o seu uso coletivo.

    Nesse dispositivo sobrepe-se o direito do uso coletivo (entende-se usufruto) do

    meio ambiente sobre o direito individual, e esse documento determina ao governo

    brasileiro o dever de implementar aes que visem a preservao, melhoria e

    recuperao da qualidade ambiental propcia vida.

    Para tanto, cria-se o Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), que define

    como deve ser a atuao dos diferentes nveis de poder pblico, local, estadual e

    federal, contemplando tambm a participao da sociedade civil organizada como pea

    fundamental na montagem e operao do sistema.

    Com base nessa lei, temos a sistematizao da gesto ambiental em todos os

    nveis de poder, com a edio de novas disposies que compem a legislao

    ambiental vigente e que normatizam, entre muitas outras importantes questes, itens

    gerais e especficos referentes preservao e proteo do meio ambiente e, por

    decorrncia, proteo da paisagem.

    Cumpre salientar que a Constituio Federal de 1988, que contemplou, pela

    primeira vez de forma explcita, o trato de questes ambientais, confirmou e deu base

    constitucional s disposies exaradas na Lei 6.938, de 16 de agosto de 1981.

  • 26

    2.2 O LICENCIAMENTO AMBIENTAL NA POLTICA NACIONAL DO MEIO AMBIENTE

    At o advento da Lei 6.938/1981 as questes relativas ao meio ambiente eram

    tratadas de forma singular e isolada, verificando-se em ocasies excepcionais a

    integrao das aes de agentes e a uniformizao de procedimentos. Nota-se, na

    anlise da legislao precedente, a ausncia de definio legal ou regular que, no trato

    das questes ambientais, possibilite esta articulao.

    A Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, pela primeira vez na norma jurdica

    federal, conceitua, como meio ambiente, o conjunto de condies, leis, influncias e

    interaes de ordem fsica, qumica e biolgica, que permite, abriga e rege a vida em

    todas as suas formas.10

    Por essa norma legal, a Poltica Nacional do Meio Ambiente dever ter por

    objetivo a preservao, melhoria e recuperao da qualidade ambiental propcia vida,

    visando a assegurar, no pas, boas condies ao desenvolvimento socioeconmico,

    aos interesses da segurana nacional e proteo da dignidade da vida humana,

    atendidos os seguintes princpios: a manuteno do equilbrio ecolgico; a

    racionalizao do uso do solo, do subsolo, da gua e do ar; o planejamento e a

    fiscalizao do uso dos recursos ambientais; a proteo dos ecossistemas; o controle e

    zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras; o incentivo ao estudo

    e pesquisa de tecnologias orientadas para o uso racional e a proteo dos recursos

    ambientais; o acompanhamento do estado da qualidade ambiental; a recuperao de

    reas degradadas; a proteo de reas ameaadas de degradao; e a educao

    ambiental em todos os nveis de ensino, incluindo a educao da comunidade,

    objetivando capacit-la para a participao ativa na defesa do meio ambiente.11

    10 I, Art. 3, Lei 6.938/1981. 11 Art. 2, Lei 6.938/1981.

  • 27

    Entende-se que a constituio do Sisnama representa o reconhecimento pblico

    da amplitude das questes afetas ao meio ambiente e consagra o sistema federativo,

    possibilitando o envolvimento funcional e hierrquico dos entes federados e a

    participao efetiva da sociedade organizada, como forma de operacionalizar as aes

    de proteo do meio ambiente.

    Deve ser destacado que o antigo Conselho Consultivo do Meio Ambiente

    (CCMA), institudo pelo Decreto Federal 73.030, de 30 de outubro de 1973, que criou a

    Secretaria Especial do Meio Ambiente (Sema), teve na prtica papel inexpressivo na

    formulao da poltica do meio ambiente.

    O Conselho Nacional do Meio Ambiente criado no SISNAMA, por outro lado,

    bastante forte e atuante, tendo, entre outras competncias (Art. 8, I, VI e VII), a

    incumbncia de estabelecer, mediante proposta do Ibama, normas e critrios para o

    licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido

    pelos Estados e supervisionado pelo IBAMA; de definir critrios e padres relativos ao

    controle e manuteno da qualidade do meio ambiente, com vistas ao uso racional

    dos bens ambientais.

    Dos instrumentos da Poltica Nacional do Meio Ambiente, destacam-se trs que

    esto diretamente vinculados aos objetivos deste estudo (Art. 9, III e V):

    A avaliao de impactos ambientais;

    O licenciamento e a reviso de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras; e

    A criao de espaos territoriais especialmente protegidos pelo poder pblico federal, estadual e municipal, tais como reas de proteo ambiental, de relevante interesse ecolgico e reservas.

  • 28

    2.2.1 O licenciamento ambiental O licenciamento constitui um instrumento que tem mostrado eficincia na

    proteo do meio ambiente e, por decorrncia, da paisagem. Suas normas e

    metodologias esto em permanente processo de aperfeioamento, o que vivel em

    face das caractersticas normativas e resolutivas do Sisnama, como podemos verificar

    nos estudos de caso desenvolvidos no Captulo 4 desta dissertao.

    De acordo com a Lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente, em seus artigos 10

    e 11, a construo, instalao, ampliao e o funcionamento de atividades utilizadoras

    de recursos ambientais consideradas poluidoras, bem como daquelas capazes de

    causar degradao ambiental, dependero de prvio licenciamento tanto de rgo

    estadual integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) quanto, somente

    em carter supletivo, do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais

    Renovveis (Ibama), perante o qual fica indicado de forma precpua o licenciamento de

    atividades e obras com significativo impacto ambiental, de mbito nacional ou regional.

    O rgo estadual do meio ambiente e o Ibama, este em carter supletivo,

    podero, se necessrio, determinar a reduo das atividades geradoras de poluio

    para dentro das condies e limites estipulados no licenciamento concedido.

    Compete ao Ibama propor ao Conama normas e padres para implantao,

    acompanhamento e fiscalizao do licenciamento previsto no artigo anterior, que se

    juntaro s que forem oriundas do prprio Conama.

    Ficou determinado pela Poltica Nacional do Meio Ambiente que as aes de

    licenciamento, registro, autorizao, concesso e permisso relacionadas fauna,

    flora e ao controle ambiental so de competncia exclusiva dos rgos integrantes do

    Sistema Nacional do Meio Ambiente.12

    12 Lei n 9.960, de 28 de janeiro de 2000.

  • 29

    O licenciamento ambiental vem demandando regulamentaes sucessivas no

    mbito do Conama, com a edio, at o momento, de oito resolues 01/1986,

    06/1986, 09/1987, 011/1994, 237/1997, 279/2002, 334/2003, 377/2006 , que

    contemplam dispositivos especficos ou complementares.

    A Resoluo Conama 237/1997 fornece algumas definies que julgamos

    importantes para o entendimento do processo de licenciamento, e por este motivo as

    apresentamos a seguir:

    I - Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o

    rgo ambiental competente licencia a localizao, instalao,

    ampliao e operao de empreendimentos ou atividades utilizadores

    de recursos ambientais que so considerados efetiva ou

    potencialmente poluidores, ou daqueles empreendimentos ou

    atividades que, sob qualquer forma, possam causar degradao

    ambiental, levando em conta as disposies legais e regulamentares,

    alm das normas tcnicas aplicveis ao caso.

    II - Licena Ambiental: ato administrativo pelo qual o rgo ambiental

    competente estabelece as condies, restries e medidas de controle

    ambiental que devero ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa

    fsica ou jurdica, ao localizar, instalar, ampliar e operar

    empreendimentos ou atividades utilizadores dos recursos ambientais

    considerados efetiva ou potencialmente poluidores, ou aqueles

    empreendimentos ou atividades que, sob qualquer forma, possam

    causar degradao ambiental.

    III - Estudos Ambientais: so todos e quaisquer estudos relativos aos

    aspectos ambientais relacionados localizao, instalao, operao e

    ampliao de uma atividade ou empreendimento, apresentados como

    subsdios para a anlise da licena requerida, tais como relatrio

    ambiental, plano e projeto de controle ambiental, relatrio ambiental

  • 30

    preliminar, diagnstico ambiental, plano de manejo, plano de

    recuperao de rea degradada e anlise preliminar de risco.

    IV - Impacto Ambiental Regional: todo e qualquer impacto ambiental

    que afete diretamente (rea de influncia direta do projeto), no todo ou

    em parte, o territrio de dois ou mais estados.13

    O licenciamento ambiental prvio torna-se obrigatrio nas atividades referentes

    localizao, construo, instalao, ampliao, modificao e operao de

    empreendimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais e considerados

    efetiva ou potencialmente poluidores, bem como os empreendimentos capazes, sob

    qualquer forma, de causar degradao ambiental dependero de prvio licenciamento

    do rgo ambiental competente.14

    Esto sujeitos ao licenciamento ambiental os empreendimentos referentes ao

    parcelamento do solo e implantao de distrito e plo industrial, conforme definido no

    item 8 do Anexo 1 da Resoluo 271/1997. A licena ambiental para empreendimentos

    e atividades considerados efetiva ou potencialmente causadores de significativa

    degradao do meio depender de prvio Estudo de Impacto Ambiental e do respectivo

    Relatrio de Impacto sobre o Meio Ambiente (EIA/RIMA).

    Os licenciamentos ambientais devero obedecer seguinte hierarquia de

    competncia:15

    Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais

    Renovveis (Ibama), o licenciamento ambiental de empreendimentos e

    atividades com significativo impacto ambiental de mbito nacional ou

    regional;

    rgo ambiental estadual ou do Distrito Federal, o licenciamento

    ambiental dos empreendimentos e atividades:

    13 Art. 1, Resoluo Conama 271/1997. 14 Art. 2, Resoluo Conama 271/1997. 15 Art. 7, Resoluo Conama 271/1997.

  • 31

    I - localizados ou desenvolvidos em mais de um municpio ou em

    unidades de conservao de domnio estadual ou do Distrito Federal;

    II - localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de

    vegetao natural de preservao permanente e em todas as que

    assim forem consideradas por normas federais, estaduais ou

    municipais;

    III aqueles cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites

    territoriais de um ou mais municpios;

    rgo ambiental municipal, ouvidos os rgos competentes da

    Unio, dos estados e do Distrito Federal, quando couber, o

    licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto

    ambiental local e daquelas que Ihe forem delegadas pelo Estado por

    instrumento legal ou convnio.

    O poder pblico, no exerccio de sua competncia de controle, expedir as

    seguintes licenas:16

    I - Licena Prvia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento

    do empreendimento ou atividade, aprovando sua localizao e

    concepo, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os

    requisitos bsicos e condicionantes a serem atendidos nas prximas

    fases de sua implementao;

    II - Licena de Instalao (LI) - autoriza a instalao do

    empreendimento ou da atividade de acordo com as especificaes

    constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as

    medidas de controle ambiental e demais condicionantes das quais

    constituem motivo determinante;

    16 Art. 8.

  • 32

    III - Licena de Operao (LO) - autoriza a operao da atividade ou

    empreendimento, aps a verificao do efetivo cumprimento do que

    consta das licenas anteriores, com as medidas de controle ambiental e

    condicionantes determinados para a operao.

    2.2.2 Licenciamento ambiental no estado de So Paulo

    O licenciamento ambiental no mbito do estado de So Paulo realizado pela

    Secretaria Estadual do Meio Ambiente,17 desde 1986, constituindo um procedimento

    administrativo em que se verifica a regularidade tcnica e jurdica de atividade efetiva

    ou potencialmente causadora de significativo impacto ambiental.

    Na estrutura da Secretaria Estadual do Meio Ambiente (SMA) o processo de

    licenciamento realizado por duas instituies:

    Coordenadoria de Licenciamento Ambiental e Proteo de Recursos Naturais

    (CPRN), a quem compete o controle das atividades e empreendimentos efetiva

    ou potencialmente degradadores dos recursos naturais; e a

    Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental (Cetesb), empresa de

    economia mista, vinculada Secretaria do Meio Ambiente, que tem como

    atribuio a preservao e o controle da poluio ambiental.18

    So participantes do processo de licenciamento os seguintes rgos vinculados

    SMA:

    Consema

    Cmara de Compensao Ambiental (CCA)19

    17 A SMA foi instituda pelo Decreto Estadual 24.932/1986. 18 A Cetesb (criada em 1968) analisa pedidos de licena considerando fatores de poluio e emite pareceres sobre saneamento bsico, alm de aplicar a Lei Estadual 917/1976, referente poluio ambiental, e o Decreto Estadual 8.468/1976, regulamentado pela Lei 997/1976 e pela Lei Estadual 1817/1978, definindo parmetros para o zoneamento industrial.

  • 33

    Conselho Estadual de Recursos Hdricos (CRH)

    Comits de bacia hidrogrfica e o Fehidro20

    Departamento de Projetos da Paisagem (DPP)

    Ouvidoria Ambiental

    rgos externos ao Sistema de Meio Ambiente que se manifestam na tramitao

    de licenciamento:

    Departamento de guas e Energia (Daee), que emite outorga de recurso hdrico;

    Grupo de Anlise e Aprovao de Projetos Habitacionais (Graprohab);

    Conselho de Defesa do Patrimnio Histrico, Artstico, Arqueolgico e Turstico

    do Estado de So Paulo (Condephaat);

    Ibama;

    Departamento Nacional de Produo Mineral (DNPM).

    A Coordenadoria de Licenciamento Ambiental e Proteo de Recursos Naturais

    (CPRN) tem trs departamentos:

    Departamento de Avaliao de Impacto Ambiental (Daia), responsvel pela

    tramitao e aprovao dos Licenciamentos e Estudos de Impacto;21

    Departamento de Proteo dos Recursos Naturais (DEPRN), responsvel pelos

    licenciamentos e autorizaes de supresso, manejo florestal e interveno em

    APP;22

    Departamento de Uso do Solo Metropolitano (DUSM), que analisa pedidos de

    obras e atividades nas reas de Proteo dos Mananciais (APM).23

    19 Analisa e prope a aplicao dos recursos oriundos da compensao ambiental, com base na legislao especfica: Lei 9985/2000, referente ao SNUC; Decreto 4.340/2002, regulamenta a Lei 9985/2000; Resoluo 371/2006, d diretrizes para clculo, cobrana, aplicao, aprovao e controle dos recursos de compensao. 20 Instncia de recurso em caso de conflitos entre Comits de Bacias. 21 Responsvel pelo atendimento s Resolues Conama 01/1986 e 237/1997. 22 Responsvel pelo atendimento ao Cdigo Florestal 4771/1965 e Lei 11.428/2006, referente Mata Atlntica.

  • 34

    No estado de So Paulo a definio da modalidade de estudo ambiental, dada

    pelo rgo responsvel, feita relacionando-se o porte da atividade a ser licenciada

    com seu potencial de impacto, a qual resulta na indicao de que seja feito um Estudo

    de Impacto Ambiental/Relatrio de Impacto do Meio Ambiente (EIA/RIMA), um Relatrio

    Ambiental Preliminar (RAP), um Estudo Ambiental Simplificado (EAS) ou um Projeto de

    Recuperao de rea Degradada (PRAD).

    Pela legislao estadual de meio ambiente, entre outros, os seguintes

    empreendimentos vinculados ao projeto urbanstico esto sujeitos a avaliao de

    impacto ambiental: loteamentos residenciais, condomnios e conjuntos habitacionais,

    distritos industriais, assentamentos rurais, marinas/estrutura de apoio navegao e

    parques temticos e estruturas de lazer.

    Visando o entendimento dos caminhos administrativos do processo de

    licenciamento na SMA, apresentamos a seguir o fluxograma do licenciamento

    elaborado pelo DAIA.

    23 Responsvel pelo atendimento s Leis Estaduais 898/1975, 1.172/1976 e 12.233/2006, voltada para a proteo dos mananciais, 9.866/1997, que dispe sobre as zonas de proteo e recuperao das bacias hidrogrficas, e o Decreto Estadual n 9714/1977, que regula o uso do solo em APM.

  • 35

    Fluxograma do Licenciamento Ambiental Estadual

    PT Plano de Trabalho TR Termo de Referncia LP Licena Prvia LI Licena de Implantao LO Licena de Operao

    2.3 A LEGISLAO URBANSTICA E O PARCELAMENTO DO SOLO URBANO

    As normas urbansticas brasileiras, desde o perodo colonial, foram de

    responsabilidade do poder pblico local, das cmaras distritais ou municipais. Os

    dispositivos que estavam no mbito da Unio no apresentavam ordenaes gerais,

    CONSULTA

    PT

    LP

    PARECER TCNICO

    AUDINCIA PBLICA

    COSEMA

    LI

    LO

    LP INDEFERIDA

    RAP EAS

    EIA/RIMA

    LP INDEFERIDA

    TR

  • 36

    limitando-se a fixar normas voltadas especialmente s questes patrimoniais da terra,

    de registro e desapropriaes, sempre de forma pulverizada.

    S muito recentemente se verificou a edio de lei de maior abrangncia, em

    resposta ao dinmico processo de urbanizao do pas. Foi o caso da Lei 6.766, de

    1979, que definiu normas gerais para o parcelamento do solo urbano, e da Lei

    10.257/2001, do Estatuto da Cidade, que regulamentou os arts. 182 e 183 da

    Constituio Federal de 1988, formulando as diretrizes da Poltica Urbana Nacional.

    Merece destaque o texto constitucional pela primeira vez ter possibilitado a unificao

    normativa no trato do fato urbano (SILVA, 2008).

    A avaliao histrica da legislao urbanstica brasileira indica que os preceitos

    iniciais da ordenao do espao urbano tiveram seu incio, nas primeiras dcadas da

    ocupao europia do territrio, nos hbitos e costumes vigentes naquele novo

    contexto geogrfico, com certeza trazidos pelos colonos de sua experincia de alm-

    mar. Somente mais tarde essas regras foram incorporadas s determinaes do

    Direito, envolvendo questes simples como arruamento e alinhamentos. Esta

    formulao tem respaldo nos trabalhos tericos do arquiteto Murillo Marx, que destaca

    o papel da Igreja Catlica no desenho das cidades coloniais e das que surgiram no

    Primeiro Imprio (MARX, 2003).

    Aqui vale tambm destacar os encaminhamentos distintos dados na ordenao

    jurdica pelas duas metrpoles ibricas Portugal e Espanha e, por decorrncia, na

    relativa s vilas e cidades, em seus territrios coloniais. Enquanto a Espanha definiu

    um detalhado cdice especfico de regulao das aes nas colnias, Portugal

    manteve no Ultramar o mesmo direito luso aplicado na sede do Reino.

    As Ordenaes do Reino fixavam princpios bsicos e genricos sobre a

    produo dos espaos urbanos, e indicavam que estabelecer regulamentos

    urbansticos eram encargo da autoridade local, a qual deveria garantir, aos moradores

    das vilas, o bem viver (SILVA, 2008, p. 52).

  • 37

    Portugal em todo o perodo colonial preservava ainda em sua base jurdica as

    Ordenaes Filipinas, editadas por Filipe II de Espanha e passando a ter vigncia em

    territrio lusitano quando este, com a extino da dinastia portuguesa, em 1580, foi

    incorporado ao Imprio Espanhol. As Ordenaes apresentavam normas genricas

    visando obter uma boa qualidade esttica para as cidades, assegurar boas relaes de

    vizinhana e o direito de construir.

    Destaca-se na literatura urbanstica a Carta Rgia de criao da capitania de

    So Jos do Rio Negro, correspondente ao atual estado do Amazonas, que definia

    regras para o desenho de sua futura capital, com a indicao de equipamentos pblicos

    bsicos (igreja, praas, cmara, cadeia, etc.), e estabelecendo o alinhamento reto,

    resultando em ruas largas e direitas, o tratamento esttico das fachadas das

    edificaes e a reserva de rea para a expanso urbana.

    Dessa ordem geral procedeu o traado em malha ortogonal nas vilas em cujo

    desenho o poder pblico teve participao direta. O adro, ou terreiro da igreja, tem

    importncia maior nas povoaes, e constitui um ponto focal da ordenao urbanstica

    colonial, em contraposio tradio espanhola da praa de armas (REIS, 1999;

    MARX, 2003).

    Verificam-se no perodo, para casos especficos, algumas normas referentes

    ao de desapropriao pelo poder pblico e obrigao de vender o imvel a

    terceiros, assim como aparece a instituio da autorizao ou licena de construir,

    visando a segurana, funcionalidade e esttica das povoaes.

    A Constituio do Imprio no trouxe nenhuma novidade na rea do Direito

    Urbanstico. A competncia da gesto urbana, reservada administrao de mbito

    local, foi mantida, ficando as aes das Cmaras delimitadas pela Lei 10.182, que

    instituiu a necessidade de autorizao e a responsabilidade da gesto das aes

    urbansticas locais, tais como nos casos das normas de servides e caminhos pblicos,

    dos alinhamentos, da limpeza, da iluminao pblica, da abertura de vias pblicas, da

  • 38

    implantao de cais e praas, da manuteno de prprios pblicos, caladas, fontes,

    aquedutos, chafarizes, poos, tanques e outras obras de uso comum dos habitantes.

    Visando o saneamento ambiental havia normas imperiais que determinavam a

    criao de cemitrios fora dos recintos das igrejas, a execuo de drenagem de

    pntanos e das guas infectas nas reas urbanas, o asseio de currais e matadouros

    pblicos e a localizao mais adequada de curtumes, depsitos de rejeitos e lixo. Da

    mesma forma, normas foram editadas objetivando o controle das edificaes e de

    aes degradadoras do solo urbano, o controle de rudos e da propagao de

    obscenidades contra a moral pblica, a construo e reparo das estradas e caminhos,

    com plantaes de arvores a seu redor, tendo como alvo sua preservao e a

    comodidade de passantes, tanto pessoas como animais.

    Em Ato Adicional Constituio do Imprio foram criadas as Assemblias

    Legislativas Provinciais, com competncia para legislar sobre alguns assuntos de

    interesse urbanstico, tais como a desapropriao por utilidade pblica, no mbito

    municipal e provincial, e a construo de obras pblicas e estradas interurbanas.

    O instituto da desapropriao vem consolidar a norma urbanstica, com novas

    leis feitas em 1826, 1836 e 1845, em crescente aperfeioamento e com a incluso de

    novas possibilidades de interveno urbanstica pblica. A Lei 816 de 10 de julho de

    1855 e sua regulamentao pelo Decreto 1.664 de 27 de outubro de 1855 tratam da

    desapropriao para fins de implantao de estradas de ferro, da ao de interesses

    capitalistas internacionais, predominantemente ingleses, e vinculam a construo da

    rede ferroviria aprovao de plano geral de obras, incluindo nele as intervenes

    nas reas urbanas afetadas, com seus imveis privados e logradouros pblicos.

    Em seus primeiros anos a Repblica pouco inovou em matria urbanstica,

    apenas revisando e aprimorando o instituto da desapropriao, mas isso permitiu as

    obras de renovao e saneamento urbano do Distrito Federal, em 1903.

  • 39

    As constituies federais,24 at a de 1969, tradicionalmente delegaram Unio a

    competncia de estabelecer o Plano Nacional de Viao Frrea e de Rodagem e deram

    aos municpios a competncia de disciplinar as funes urbansticas locais.

    Com a Lei 4.380, de 21 de agosto de 1964, a Unio, sob presso do galopante

    processo de urbanizao, implanta pela primeira vez uma Poltica Nacional de

    Desenvolvimento Urbano, que teve como agentes financeiros o Banco Nacional da

    Habitao (BNH) e sociedades de crdito imobilirio e, como agente tcnico, o Servio

    Federal de Habitao e de Planejamento Urbano (Serfhau).

    As questes urbanas so agora entendidas como centrais no modelo de

    desenvolvimento adotado na dcada de 1970, e assim o II Plano Nacional de

    Desenvolvimento25 fixa, em seu Captulo IX, diretrizes e objetivos visando o

    desenvolvimento urbano nacional, o controle de poluio e a preservao do meio

    ambiente, gerando aes, nos diferentes nveis de governo, que resultaram em

    legislaes urbansticas especficas. A legislao de parcelamento do solo, pela Lei

    6.766/1979, surge nesse momento histrico.

    Por fim, a Constituio de 1988 inova no trato das questes urbanas,

    primeiramente definindo o municpio como ente federado, com direitos, atribuies,

    deveres e responsabilidades bastante precisas, e determinando em seus artigos

    normas que iro possibilitar a criao do Estatuto da Cidade.

    Lei de Parcelamento do Solo

    A Lei Federal 6.766 de 1979 inovou em matria de legislao urbanstica, visto

    que essa matria, na tradio normativa nacional, sempre foi de mbito municipal,

    tendo sido excepcionalmente tratada na esfera estadual nos setores relacionados a

    sade e higiene pblica. Chamamos a ateno para o fato de que o nvel federal

    sempre se limitou s normas de registro imobilirio. 24 Constituies federais de 1891, 1934, 1937, 1946, 1967 e 1969. 25 O II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), editado em 1974.

  • 40

    O forte processo de urbanizao verificado a partir dos anos 60 do sculo XX

    encontra as cidades sem capacidade tcnica e poltica para fiscalizar e ordenar a

    implantao de seus novos loteamentos, assim como sem base legal para uma

    participao maior dos estados no licenciamento e controle dos empreendimentos

    imobilirios.

    A norma ento vigente, o Decreto-Lei 58 de 1937, no possibilitava a adequada

    gesto dos loteamentos, o que fazia com que a irregularidade fosse o caso mais

    frequente. Em resposta a esta situao, a Lei 6.766 retira da esfera exclusivamente

    administrativa o delito de promover o parcelamento irregular e passa-o para a esfera

    penal. um choque que ir modificar procedimentos e atitudes tanto dos

    empreendedores como dos gestores pblicos.

    O processo de aprovao dos parcelamentos do solo passa a ser regulado por

    uma norma federal, que ta