TITULARIDAD DE LOS SERVICIOS LOCALES - OWNERSHIP OF LOCAL SERVICES (spanish) - TOKIKO ZERBITZUEN JABETZA (espainieraz)

8/3/2019 TITULARIDAD DE LOS SERVICIOS LOCALES - OWNERSHIP OF LOCAL SERVICES (spanish) - TOKIKO ZERBITZUEN JABET

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21 mayo

2011

TITULARIDAD DE LOS

SERVICIOS LOCALES

OWNERSHIP OFLOCAL SERVICES

(spanish)TOKIKO ZERBITZUEN

JABETZA

(espainieraz)

Working Paper

As a Working Paper, it doesnt reflect any institutional position or opinion of EKAI Center.

Ekai Center

Innovating Public Policy

Goiru 1, A 2, 20500 Mondragn (Spain)www.ekaicenter.eu


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EKAI CenterGoiru 1 A2, 20500 Mondragn (Spain)Tel: +34 943 250104 e-mail: [email protected] www.ekaicenter.eu

Sobre la titularidad de los servicios locales:

1. Las polticas relacionadas con el concepto de desarrollo social hanvenido adquiriendo una importancia creciente en la gestin de las

entidades locales. La cada vez mayor asuncin de competencias de

hecho o de derecho en la gestin de servicios ha generalizado una

inquietud con respecto al riesgo de que el excesivo crecimiento de las

administraciones locales las vuelva ineficaces y, quizs, insostenibles,

inquietud que probablemente se ha agravado a raz del estallido de la

crisis financiera.

2. Esta inquietud sobre la dimensin y la eficacia de los servicios localesha generado una doble va de reflexin, y tambin de debate y

dialctica poltica:

a) Por un lado, una polmica sobre qu servicios deben o noprestarse en el mbito local

b) Por otro lado, un debate sobre qu servicios locales deben sercomprometidos o respaldados desde el mbito pblico

c) Finalmente, un encendido debate sobre las distintas opciones detitularidad de los servicios locales (privada, pblica, mutualista o

sin nimo de lucro) y sobre la incidencia de dicha titularidad en el

coste y la eficiencia de los servicios.

3. Las necesidades sociales crecientes en la prestacin de servicios a nivellocal se han venido atendiendo a travs de iniciativas pblicas (de

ayuntamientos, mancomunidades, agencias de desarrollo, etc.),

privadas o del mbito de la propia iniciativa social. Cada una de estas

modalidades de iniciativa tiende a plasmarse en modalidades de


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titularidad pblica, privada o cooperativa/mutualista. Sin perjuicio, por

supuesto, de que, en aquellos servicios de los que los entes pblicos se

responsabilizan, es necesaria una decisin estratgica sobre si esta

responsabilidad pblica se va a materializar a travs de la gestin

pblica o de la externalizacin a travs de la gestin privada o

mutualista.

4. De esta forma, una de las cuestiones clave en el posicionamientopoltico de los responsables locales ante la gestin de los servicios

locales es, precisamente, la de las distintas opciones de titularidad de

los mismos (pblica, privada, mutualista o mixta).

5. Con excesiva frecuencia, algunos responsables pblicos locales tiendena desentenderse de los efectos a medio y largo plazo de las decisiones

sobre titularidad de los servicios locales, preocupndose

exclusivamente de los aspectos presupuestarios o de imagen a corto

plazo y olvidando las importantsimas consecuencias que una u otra

opcin sobre la titularidad tienen desde la perspectiva de la eficiencia

de la gestin a medio y largo plazo, la cohesin social, el tejido social y

comunitario, etc.

6. De hecho, durante las ltimas dcadas, las Administraciones localeshan venido subcontratando y externalizando cada vez ms servicios

relacionados con el desarrollo social. No hay una nica razn para esta

tendencia; por un lado, la Administracin local est asumiendo cada

vez ms funciones en este mbito y, por otro lado, a la vista de las

dudas que existen sobre la sostenibilidad y estabilidad de su cobertura

y ante la creciente importancia de tales servicios, se pretende evitar

una estructura administrativa hipertrfica sin posibilidad de una

financiacin adecuada. Todo ello, por supuesto, sin olvidar la existencia

de razones ideolgicas o conceptuales, como la conciencia


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8. En la prctica, se demuestra que en las decisiones que en los enteslocales se adoptan sobre la titularidad pblica, privada o mutualista de

los servicios, tienen una influencia extraordinaria las experiencias

existentes en el entorno geogrfico cercano. Este factor revela la

insuficiente reflexin y sistematizacin tanto entre los responsables

pblicos como en la sociedad en general- de los criterios a utilizar por

parte de los entes pblicos a la hora de adoptar las decisiones

correspondientes sobre la titularidad de los servicios locales.

9. En nuestra opinin en las decisiones habituales sobre titularidadpblica o privada de los servicios locales, tiende a valorarse

excesivamente el factor precio, sin considerar suficientemente otros

elementos de la eficiencia de la gestin como calidad del servicio,

repercusiones sociales del cambio de titularidad, etc.

10.Un elemento esencial a la hora de adoptar una decisin estratgicasobre la titularidad de los servicios locales es el del posible carcter

prioritario o estratgico del servicio.

Como es lgico, los gestores de las Administraciones locales deben

tender precisamente a especializarse en aquellas actividades de

carcter estratgico o relacionado con el ejercicio de la autoridad

pblica, siendo ms abiertas a la externalizacin las actividades no

estratgicas o de mera prestacin de servicios.

Al contrario, la gestin privada de determinados servicios locales

puede permitir a los entes locales concentrar sus esfuerzos de gestin

en los mbitos de la funcin local considerados ms estratgicos.


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De forma ms especfica, stos son algunos de los criterios a tener en

cuenta en este sentido a efectos del mantenimiento o no de estos

servicios en el mbito de la gestin pblica:

o Recorrido laboral largo/permanencia del servicio que, en laprctica, est muy relacionado con entender que el servicio es

nuclear en la labor de la Administracin local.

o Que el servicio tenga o no incidencia en varios departamentosde la entidad local

o Que el servicio cree o mantenga un vnculo slido con losciudadanos.

o Que por su carcter especializado o no, las posibilidades dereubicacin -y, por lo tanto, el riesgo de destinar al mismo una

determinada plantilla- sean ms o menos importantes.

11.La relevancia de las cargas que la gestin del servicio representa parael presupuesto pblico local es un elemento de relevancia en las

decisiones sobre la titularidad pblica o privada del servicio. Con

frecuencia, ante una ruptura del equilibrio entre el inters del servicio

que se pretende ofrecer y los medios con que se cuenta o bien ante

informaciones sobre eficiencia y costes del mismo servicio en otros

entornos- los poderes locales tienden a situar este servicio dentro del

conjunto de sus prioridades y objetivos presupuestarios y de gestin y,

en funcin de todo ello, decidir si el servicio debe prestarse con

medios propios o externalizarse.

Uno de los factores que ms incidencia tiene en esta valoracin del

coste de los servicios es, sin duda, el de los costes laborales, tanto en

base al nmero de trabajadores destinados a la gestin del servicio

como a la remuneracin y eficiencia de los mismos. Con frecuencia, se


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suele preferir recurrir a la contratacin externa por considerarla

econmicamente menos costosa.

Evidentemente, junto a esos costes habitualmente menores, mediante

la subcontratacin se consigue una flexibilidad en la gestin de la que

se carece si el servicio se articula a travs de empleados pblicos que

suponen un gasto permanente, con frecuencia creciente y cuyo ajuste

en caso necesario es de una gran dificultad poltica. Las contrataciones

de empresas externas se realizan para un periodo determinado, y en

situaciones en que no haya recursos financieros suficientes para hacer

frente al servicio o se aprueben otras prioridades, puede ser suficiente

con no renovar los contratos, o reducir la carga financiera de los

mismos.

Es importante tener en cuenta que, cuando las razones de la

privatizacin son las de reducir las cargas pblicas, se produce casi

siempre un deterioro en la eficiencia o calidad del servicio que no se

deriva directamente del carcter pblico o privado de la gestin sino

de una decisin poltica previa de reduccin de costes.

Tambin es cierto que, con frecuencia, las autoridades locales

aprovechan los procesos de externalizacin para incrementar las tasas

cobradas a los usuarios por la prestacin del servicio, aunque no

existan situaciones financieras preocupantes en la entidad local y

aunque la nueva forma de gestin del servicio no justifique de ningn

modo esta medida.

12.En ocasiones se argumenta en contra de la titularidad privada que losciudadanos no tienen porqu pagar dos veces por lo que ya han

financiado a travs de los impuestos. Con carcter general, no

creemos que ste sea un argumento de peso en contra de la gestin


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privada o mutualista de los servicios locales. El que los ciudadanos

paguen o no un precio aadido por los servicios es independiente de la

titularidad pblica o privada de los servicios. Depende de las polticas

seguidas en la gestin pblica a travs de la decisin de cobrar o no

un precio y de la cuanta del mismo- o en la cesin de la misma a

entidades privadasa travs de la regulacin de las polticas de precios

de estas entidades y de los criterios de financiacin pblica de su

actividad.

13.Con frecuencia, la gestin privada no es econmicamente eficiente. Essabido que numerosas privatizaciones generan incrementos de

costes/precios significativos para los usuarios. En ocasiones, como

hemos visto, esta situacin se deriva de las reducciones en las

dotaciones de los entes locales destinadas a financiar el servicio. Pero,

con frecuencia, esta situacin se produce tambin como hemos

explicado antes- en sectores monopolsticos u oligopolsticos, donde la

falta de previsin o la ingenuidad ideolgica de la entidad local

respectiva llevan a presuponer que gestin privada equivale a mejoras

en la eficiencia, olvidando que esto no es casi nunca as en ausencia de

un verdadero rgimen de competencia. En ausencia de titularidad

pblica o de regulacin suficiente, la estrategia bsica de los titulares

de la actividad puede muy bien ser la maximizacin de precios y la

minimizacin de gastos sin excesiva preocupacin por sus efectos en la

eficiencia o calidad del servicio.

Tambin es cierto que la existencia o no de competencia debe

analizarse con un criterio amplio. En determinados casos, la posibilidad

efectiva de que la gestin del servicio pueda ser de nuevo asumida por

los entes pblicos puede ser un elemento de generacin de dicha

competencia entre el mbito pblico y privado suficientemente

incentivador para mantener dinamizada la gestin privada. Ello puede


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depender de muchos factores, como las posibilidades tcnicas o

econmicas de gestin pblica, la mentalidad social, ideolgica o

poltica del entorno, etc.

14.El factor imagen tiene una repercusin excesiva en las decisiones sobretitularidad de los servicios locales. Con cierta frecuencia, las decisiones

de privatizacin se adoptan con el objetivo bsico de los responsables

pblicos de alejarse de los riesgos de imagen derivados de la gestin

de determinados servicios. Tambin con frecuencia, estas decisiones seadoptan con el fin de hacer posible en el mbito privado reducciones

de los presupuestos de gasto que, por razones de imagen, no se

desean soportar mientras se mantiene la gestin pblica del servicio. A

su vez, en ocasiones, la gestin privada o mutualista de los servicios

locales es injustamente valorada de forma negativa como

consecuencia del traslado a la misma de la repercusin negativa de

imagen de decisiones adoptadas por los entes pblicos. Como

decimos, no es infrecuente que la propia decisin de privatizacin sea

una consecuencia de una previa decisin de reduccin de costes. Con

frecuencia, el deterioro del servicio consiguiente no es una

consecuencia de la gestin privada o mutualista sino de la decisin de

reduccin de gastos destinados a financiar el servicio previamente

adoptada por el ente pblico.

Adems, no es infrecuente que, una vez privatizado el servicio, los

entes locales tengan una mayor tendencia a contener o reducir los

recursos pblicos destinados al mismo, ante la percepcin de que su

responsabilidad ante los ciudadanos por la eficiencia y calidad del

servicio es menor en un servicio privatizado, en el que las

responsabilidades tienden a repartirse, en diferentes proporciones

segn el caso, entre el ente pblico y la empresa gestora.


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15.La calidad del servicio es un elemento esencial a la hora de optar poruna u otra modalidad de titularidad del servicio.

En la realidad de nuestro entorno, con frecuencia, la privatizacin de

servicios locales est relacionada con deterioros significativos de la

calidad. Con frecuencia, el concesionario del servicio subcontratado

gua su actuacin por criterios de estricta rentabilidad, sobre todo

cuando se contratan sociedades no mutualistas cuyo objetivo bsico es

rentabilizar la actividad. La tendencia natural en estos casos ser la de

minimizar los costes, y esta reduccin con frecuencia acarrea una

merma de la calidad del servicio por una excesiva reduccin de

plantilla o de salarios, de gastos de formacin, etc. Evidentemente,

todo ello incide a la baja sobre la eficacia y motivacin del trabajador.

De cualquier forma, esta afirmacin puede admitir matices de todo

tipo en funcin del caso concreto y, muy en particular, de la situacin

de monopolio, oligopolio o competencia abierta creada en el sector de

actividad correspondiente.

16.Las condiciones laborales de las personas que prestan directamente elservicio son un factor de primer nivel de importancia en las decisiones

sobre la titularidad.

Con excesiva frecuencia, la gestin privada de los servicios locales se

desarrolla en unas condiciones laborales precarias resultado de la

confluencia de los objetivos de reduccin del gasto por parte de la

Administracin con la expectativa de obtencin del mximo resultado

posible por la entidad gestora. A estas condiciones laborales difciles se

aade la incertidumbre que tienen estos trabajadores sobre el futuro,


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a saber, la propia duracin del contrato de gestin, o si la empresa

para la que trabajan va a decidir prescindir de ellos an cuando la

concesin perdure. Todo ello imposibilita a estas personas un proyecto

de vida estable. En ocasiones, con graves problemas de impacto en la

cohesin social. Tanto por razones estructurales como normativas y de

imagen externa, el nivel de proteccin laboral de los trabajadores de

las entidades gestoras privadas es desproporcionadamente inferior al

de los trabajadores contratados directamente por los entes pblicos

locales.

Como hemos dicho, si las condiciones laborales son precarias, la

motivacin de los trabajadores ser menor y el trabajo que desarrollan

de peor calidad.

Desde la perspectiva de las polticas pblicas de cohesin social, no es

infrecuente que los trabajadores de empresas subcontratadas por

Administraciones locales se siten en el colectivo de los denominados

working poors, trabajadores con empleo incluso estable- en

situacin de verdadera precariedad econmica.

No obstante, es importante tener en cuenta que la problemtica de las

condiciones laborales y estabilidad de los trabajadores de estas

empresas es esencialmente distinta en los supuestos de mutualizacin

del servicio a travs de cooperativas de trabajadores o mixtas de

trabajadores y usuarios, modalidad de gestin privada de creciente

inters.

17.Es evidente que la gestin privada puede suponer perder laperspectiva del inters general, que se subordina a la bsqueda del

beneficio privado. Con frecuencia, los menores costes del servicio se


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consiguen a costa de un deterioro de la calidad del servicio prestado a

los usuarios. Es cierto, no obstante, que este tipo de afirmaciones

deben ser lgicamente cuestionadas en el caso de las cooperativas de

usuarios, cuya esencia societaria tiende precisamente a defender los

intereses de estos ltimos.

La valoracin del supuesto concreto puede tambin depender del

nmero de ciudadanos afectados como usuarios del servicio. Si losusuarios son la generalidad de los ciudadanos del entorno local, sus

intereses como usuarios del servicio tendern lgicamente- a

aproximarse al inters general. Lo contrario puede suceder si los

usuarios del servicio son un grupo reducido de ciudadanos.

Aunque, por supuesto, es necesario analizar cada caso de forma

individualizada, habitualmente los intereses generales estarn ms

directamente defendidos a travs de la responsabilidad pblicamientras que la participacin en la gestin del servicio es normalmente

un instrumento de gran importancia para dar cauce a los intereses

especficos de los particulares usuarios del servicio.

18.Frente a la argumentacin habitual de mayor eficiencia de la gestinprivada, es importante tener en cuenta que esta mayor eficiencia no se

consigue fuera de un rgimen de competencia abierta

Dado que el objetivo de la empresa privada es bsicamente maximizar

sus resultados, en un rgimen de competencia abierta su incentivo es

alcanzar estos resultados maximizando la eficiencia de su funcin en la

relacin con proveedores, clientes y usuarios. Pero, en ausencia de tal

competencia abierta, en situacin de monopolio u oligopolio, es


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posible mantener o incrementar los ingresos aunque actuemos

abusivamente en la relacin con proveedores, usuarios o trabajadores.

Lo cierto es que, en este tipo de situaciones de monopolio u

oligopolio2, son dos las opciones habitualmente necesarias para

compensar las ineficacias del mercado:

a) La regulacin estricta de la actividad privadab)

La titularidad pblica

19.Con excesiva frecuencia, las decisiones a favor de la titularidad privadade la gestin se adoptan no por razones de eficiencia sino por razones

de comodidad de la gestin poltica, con el fin de evitar o reducir los

compromisos de los responsables pblicos, en cuanto evita

compromisos laborales y econmicos, mejora la imagen de los

presupuestos, etc.

20.La privatizacin de servicios pblicos locales puede generar, por unlado, un oscurecimiento de la gestin como consecuencia del

alejamiento de la actividad con respecto a los responsables pblicos y,

por otro lado, puede producir una distorsin en las responsabilidades

polticas por la gestin de los servicios. La privatizacin de servicios

puede permitir, de alguna forma, diferir costes, esfuerzos de gestin e

2 No obstante, la perspectiva de anlisis debiera ser distinta en el caso de las

cooperativas de usuarios. En estas cooperativas, por su misma titularidad, incluso en

caso de monopolio u oligopolio, el riesgo de abuso en las relaciones con los usuarios es

ciertamente reducido. Por supuesto, ello no significa que, en este caso, las situaciones

oligopolsticas no puedan generar abusos, pero la tendencia institucional lgica de

estas entidades sera, en todo caso, la de repercutir los efectos negativos de las

mismas sobre otros colectivos (trabajadores, proveedores, entidades locales) antes

que sobre los titulares de la entidad.


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inversiones, dejando en manos privadas la titularidad de

infraestructuras, formacin, etc. y asumiendo exclusivamente

compromisos de corto plazo en la contratacin pblica.

21.Dejar la prestacin de ciertos servicios en manos privadas puede no sersocialmente aceptable. En particular, en servicios con un importante

componente ideolgico, como puede ser la educacin, la cultura o

los medios de comunicacin. No es un argumento desdeable,

teniendo en cuenta la trascendencia que la gestin educativa y cultural

tiene sobre la configuracin ideolgica de la Sociedad a medio plazo.

De hecho, es probablemente sta la razn fundamental del esencial

papel que la enseanza pblica mantiene en todo los estados

miembros de la Unin Europea.

En ocasiones se ha utilizado este argumento tambin en el mbito de

los servicios personales (sanidad, dependencia) en los que, por

gestionarse aspectos bsicos de la dignidad humana, se ha insistido en

que no deberan dejarse en manos privadas. En principio, ste no es un

argumento fcilmente extensible a otro tipo de servicios locales

distintos de los mencionados anteriormente. Aunque s es cierto que

los supuestos de abusos graves en servicios de atencin personal son

ms numerosos en el mbito de la gestin privada.

De cualquier forma, es difcilmente defendible esta argumentacin

ideolgica frente a la iniciativa social articulado a travs de la

titularidad cooperativa / mutualista. Incluso en las cooperativas de

trabajo existe un inherente componente de dispersin del poder social

que asegura una cierta pluralidad en la base ideolgica de las

entidades prestatarias de los servicios, pero ello parece evidente en las

cooperativas cuyos titulares son los usuarios de la actividad.


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22.El alejamiento de la gestin con respecto a los responsables polticos y la mayor facilidad de diluir las responsabilidades polticas- puede

tener como consecuencia una prdida de sensibilidad en los mismos

con respecto a la calidad del servicio y, en general, la eficiencia del

mismo. No es extrao que las Administraciones pblicas adopten en

estos casos una estrategia de coste mnimo.

23.La gestin privada de los servicios puede generar riesgos aadidos decorrupcin poltica. Por un lado, se incrementa sensiblemente el

inters de determinados entes privados por incidir en las decisiones

pblicas para conseguir contratos o mejorar las condiciones de los

mismos. Esto puede llevar a distorsionar la eficiencia de las polticas

locales, incrementando los niveles de corrupcin en las mismas o

incluso drenando los recursos pblicos a favor de entes privados con

una excesiva influencia en las decisiones pblicas.

24.La privatizacin de los servicios locales genera en la prctica unalejamiento de la gestin de los servicios con respecto al

ciudadano/usuario.

Si es cierto que este alejamiento se produce claramente desde la

perspectiva de responsabilidad poltica, no lo es tanto desde la

perspectiva de la cercana entre gestin y ciudadanos afectados por la

misma. La gestin privada puede desarrollarse a travs de mecanismos

que, en la prctica, acerquen a los ciudadanos afectados a las

decisiones de gestin adoptadas, puede incluir mecanismos de

participacin activa en las decisiones y puede incluso gestionarse a

travs de mecanismos de mutualizacin / cooperativizacin parcial o

total de la actividad. A travs de este tipo de mecanismos, la gestin


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puede ser tan cercana o ms al ciudadano afectado que la gestin

pblica.

En definitiva, mientras en una privatizacin estndar la gestin

tiende a alejarse de la representacin de los intereses generales de los

ciudadanos, lo contrario puede suceder si la privatizacin tiene un

carcter participativo o mutualista, al menos en lo que respecta a los

intereses del colectivo de usuarios.

Por ltimo, tambin es cierto que, en ocasiones, la privatizacin

permite a los responsables pblicos, al no sentirse tan implicados en la

propia gestin diaria, situarse con una mayor independencia ante los

gestores de los servicios, posicionndose ms claramente a favor de los

intereses de los usuarios o de los intereses generales de la comunidad

local.

Todos estos elementos deben valorarse, contrapesando los efectos de

las distintas modalidades y opciones de gestin privada o mixta con el

control ciudadano a travs de elecciones, partidos polticos, etc. Todo

ello puede tener variables sustancialmente distintas en pequeas y

grandes comunidades locales, o con responsables polticos ms o

menos independientes de grupos de presin o influencia.

25.Es evidente que la gestin de servicios a travs de terceros tiene unoscostes de transaccin evidentes: La identificacin de la modalidad de

cesin, la especfica complejidad de la contratacin administrativa

hacen que estos costes sean en ocasiones significativos, tanto en

tiempo como en dinero.


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26.Junto a los costes de transaccin, la privatizacin genera tambinsignificativos costes de control. Una vez que se ha decidido delegar la

gestin de un servicio en terceros, el seguimiento y control de la

actividad de los mismos es ciertamente ms complejo que en la

gestin pblica, tanto en el mbito del control econmico como en el

mbito del control de la eficiencia en la prestacin del servicio, en el

cumplimiento de la legalidad y de las clusulas contractuales pactadas,

etc.

27.No consideramos un argumento significativo en contra de la gestinprivada el que hace referencia a que la misma tiene como

contrapartida un insuficiente traslado de riesgos a la entidad privada

gestora de los servicios locales.

En nuestra opinin, este mantenimiento parcial de los riesgos en el

mbito pblico no tiene por qu ser necesariamente objeto de una

valoracin negativa. Segn cul sea el carcter y naturaleza de los

servicios locales afectados, puede ser lo natural, o lo ms eficiente, que

en el reparto de cargas entre el mbito pblico y el privado una parte

significativa de los riesgos queden en el mbito pblico. En caso

necesario, siempre es posible ajustar las condiciones de la contratacin

pblica con el fin de conseguir un reequilibrio de los esfuerzos

respectivos de los dos mbitos.

28.La privatizacin de los servicios locales puede facilitar eldesenraizamiento de la titularidad, tanto desde el punto de vista de la

riqueza generada como en la contratacin de personas, la falta de

cercana a la hora de percibir y gestionar las necesidades y

sensibilidades de los usuarios y el inters general de la comunidad

local.


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29.La gestin cooperativa o mutualista3, por sus propias caractersticas,tiene la posibilidad de mitigar o incluso eliminar algunas de las

consecuencias ms negativas que se atribuyen a la gestin privada de

los servicios pblicos, como son:

a) La prdida de perspectiva y orientacin social del serviciob) La prdida de la perspectiva de inters generalc) El alejamiento entre gestin y ciudadanos

A su vez, algunos otros elementos negativos de la privatizacin quedan

o pueden quedar sensiblemente amortiguados o contrarrestados,

como la prdida del control social, el oscurecimiento de la gestin

pblica o el riesgo de corrupcin a efectos de las contrataciones.

30.La gestin cooperativa o mutualista puede presentar problemasderivados de economas de escala, por la insuficiente dimensin de las

empresas gestoras. En ciertos servicios, es importante analizar la

existencia o no de instrumentos privados o pblicos de cobertura de

las pequeas entidades prestadoras de servicios a nivel local. En

ocasiones, las federaciones o grupos cooperativos han demostrado

capacidad efectiva para compaginar el enraizamiento local con la

3Utilizamos los trminos de cooperativizacin o mutualizacin en sentido amplio, en

funcin de que la titularidad sea asumida por trabajadores o usuarios del servicio,

aunque la forma jurdica pueda ser distinta (cooperativa, asociacin, sociedad de

capitales cooperativizada,etc.). En principio, la cooperativizacin / mutualizacin de

servicios locales de gestin pblica se materializa mediante la cesin de la gestin a

cooperativas/entidades de economa social cuyos titulares sean los usuarios. No

obstante, tambin es posible la cesin a cooperativas de trabajadores o cooperativas

integrales de socios usuarios y socios trabajadores.


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consecucin de las necesarias economas de escala a efectos de

formacin, investigacin, calidad, etc.

31.Finalmente, en entornos rurales desatendidos o en entidades localesde pases en desarrollo, la opcin cooperativa puede ser un factor

imprescindible para la eficaz gestin del servicio, ante la insuficiencia

de los recursos pblicos y la falta de inters de las empresas de

capitales.

32.La gestin cooperativa o mutual presenta ventajas estratgicas clarasderivadas de la participacin de los interesados en el buen fin del

servicio en los niveles decisorios de la organizacin que presta ese

servicio, y la internalizacin de los costos de reequilibrio de las

desigualdades generadas por la actividad empresarial, que otro tipo de

empresas hacen recaer sobre la administracin pblica.

33.Una de las desventajas fundamentales del modelo de gestincooperativo o mutual radica en la necesidad de existencia de agentes

sociales activos, interesados en asumir dicha gestin y con capacidad

profesional adecuada para hacerlo de forma eficiente. Con frecuencia,

estos agentes no existen o carecen de la capacidad profesional o del

dinamismo necesarios para que los responsables polticos les confen la

gestin de determinados servicios.

No obstante, los responsables polticos deben valorar estas situaciones

con una perspectiva de medio y largo plazo. En particular, deben tener

en cuenta el efecto acumulativo de creacin de cohesin social, cultura

participativa y tejido social que la gestin cooperativa y mutual tiene.

Es ms fcil cooperativizar/mutualizar en los entornos en los que existe

una experiencia previa, con una sociedad sensibilizada y con


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profesionales capaces. Pero, a su vez, es la experiencia previa de

cooperativizacin / mutualizacin lo que permite crear ese tejido social

y disponer de estas capacidades profesionales.

34.En cuanto a la realidad de la mutualizacin de los servicios pblicos,existen diferentes experiencias de especial relevancia, especialmente

en los sectores de asistencia social, dependencia, transporte,

educacin, deporte y cultura. En mbitos desatendidos por la iniciativa

privada, la cooperativizacin / mutualizacin de sectores como el de la

gestin de residuos, el del abastecimiento de aguas y el de la energa

tambin presentan experiencias de gran inters en distintos pases y

circunstancias.

35.Dentro de las polticas de titularidad de los servicios locales debenincluirse necesariamente las estrategias para incentivar la participacin

en la gestin de los mismos tanto de los trabajadores como de los

usuarios, dos aspectos directamente relacionados con la eficiencia del

propio servicio, con la responsabilidad social y con la creacin de tejido

social. Ya sea bajo titularidad pblica, privada, mutualista o mixta, los

criterios a seguir en cada uno de los casos con respecto a la

participacin en la gestin de trabajadores y usuarios exigen un

posicionamiento y estrategias especficos por parte de los responsables

de los entes locales.

36.En cualquier caso, las opciones de titularidad mixta, a travs deconsorcios pblico-privados, participacin pblica en entidades

privadas o viceversa, deben ser objeto de un anlisis especfico. Con

frecuencia, las opciones de titularidad mixta permiten compaginar las

ventajas y moderar los inconvenientes de las distintas opciones de

titularidad.


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Evidentemente, la supervisin pblica de la gestin privada de los

servicios se realiza siempre al menos a travs de las sucesivas

decisiones sobre contratacin del servicio. Pero, casi siempre, es una

supervisin exclusivamente del resultado final de la prestacin del

servicio, sin capacidad de incidir en la gestin diaria.

La titularidad mixta, al contrario, a travs de la presencia de

representantes pblicos en los rganos de gestin, permite un

seguimiento continuado de la actividad, asegurando en la misma el

respeto de determinados objetivos de inters general.

No es infrecuente que opciones mixtas consigan niveles de eficiencia

en la gestin propios de la gestin privada, compaginados con una

supervisin pblica directa que garantiza niveles mnimos en las

condiciones laborales, la calidad del servicio, etc.

Estas modalidades de titularidad mixta pueden ser de gran importancia

cuando la defensa del inters general sea difcil de garantizar a travs

de las clausulas de contratacin, ya sea por la incidencia de factores

variables en el tiempo, por el alto componente cualitativo de los

mismos, etc. En estos casos, una supervisin directa a travs de la

participacin de representantes pblicos en los rganos de gestin

puede ser el instrumento ideal para garantizar los objetivos de inters

general.

37.Los responsables pblicos deben ser prudentes en las decisiones degestin de servicios a travs de sociedades de capital pblico. Casi

siempre, estas decisiones se adoptan con el fin de conseguir una mayor

agilidad o flexibilidad en la gestin, evitando los requisitos


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procedimentales o contractuales establecidos con carcter general

para la gestin pblica. No es infrecuente que este tipo de decisiones

se adopten con la finalidad de gestionar una determinada actividad

con la eficacia de una empresa privada.

Es cierto que, en ocasiones, estas sociedades de capital pblico pueden

ser instrumentos adecuados de gestin de determinados servicios,

pero la decisin de utilizarlas con este fin debe ser objeto de un anlisis

detenido, que no puede olvidar:

a) Que la eficiencia de la gestin privada no es una simpleconsecuencia de la mayor libertad de actuacin sino del

incentivo que, para una adecuada gestin, representa la

responsabilidad del titular sobre los resultados positivos o

negativos de la misma.

b) Que autonoma de gestin sin responsabilidad, como confrecuencia sucede en determinados mbitos de la gestin pblica,

es una combinacin de alto riesgo para la eficiencia de la gestin,

la seriedad de las responsabilidades polticas, el respeto a los

criterios ticos de gestin, etc.

c) Que los requisitos procedimentales y contractuales establecidospara los gestores pblicos tienen un claro sentido en un entorno

de necesaria desconfianza frente a las motivaciones de las

decisiones de los responsables polticos que, en lugar de defender

el inters general tienden, con excesiva frecuencia, en ausencia de

los rgidos controles de la normativa administrativa, a defender

intereses personales o particulares de un grupo poltico o de

inters determinado.


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TITULARIDAD DE LOS

SERVICIOS LOCALES

EKAI Center

Utilizar las sociedades privadas de capital pblico como un mero

instrumento para esquivar los controles del Derecho Administrativo es

una estrategia de alto riesgo tanto para la eficiencia de la gestin como

para la defensa de los intereses generales.

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TITULARIDAD DE LOS SERVICIOS LOCALES - OWNERSHIP OF LOCAL SERVICES (spanish) - TOKIKO ZERBITZUEN JABETZA (espainieraz)