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Teoría y Práctica de la Reforma del Estado (POL 633)

Sesión 7 (11/2/2002)

Tema 2.2

¿Cómo gerenciar el Estado?

(c) Nuevas formas de gerenciamiento del sector

público: posburocracia y nueva gerencia pública

Repasando la sesión anterior..

Juan C. Cortázar - PUCP 2002

El enfoque económico

• Tres conceptos claves para entender las interacciones y motivaciones de los participantes en la elaboración de políticas (en la gestión del Estado)

Problema de acción colectiva

Costos de transacción

Problema de agencia

• ¿Qué hacer? Desde un punto de vista económico el reto es diseñar un sistema de incentivos que supere

los problemas de información (costos, asimetrías)

la incertidumbre en los acuerdos y decisiones

las prácticas oportunistas de los participantes


Analizando las interacciones...

Legislativo

Votantes Partidospolíticos

EjecutivoAdministración

pública

UsuariosClientes

Ciudadanos

Interesesprivados

PoderJudicial

Adaptación de Shepherd (1999)

En dónde hallamos:

problemas de agencia

problemas de acción colectiva

costos de transacción


Administración burocrática

• La burocracia es un sistema moderno que regula el ejercicio y la administración del poder público

buscando limitar su utilización en función a intereses privados

mediante mecanismos racionales de control de la acción de los funcionarios: estandarización del desempeño (destrezas y procesos)

y también generando una cultura de servicio público (dedicación exclusiva, trato equitativo de las demandas, imposición de la voluntad pública: ley)


• El sistema burocrático ha desarrollado problemas:

Rigidez y escasa adaptación a un entorno cambiante (incapacidad de cambiar gradual y controladamente)

Desplazamiento de objetivos: el cumplimiento de la norma por encima del logro de objetivos

Impersonalidad y universalismo: incapacidad para satisfacer demandas de calidad y demandas personalizadas (Crozier 1987)

Desincentiva la innovación y la responsabilización por resultados (pese a la existencia de una ética de responsabilidad pública centrada en procesos)

Avancemos ...


Crisis del modelo burocrático

• Crisis financiera mundial y del Estado de Bienestar

• Años 50 – 60: movimiento Reforma Administrativa intenta legitimar la gestión burocrática:

introduciendo retórica de la eficacia y la eficiencia y “técnicas modernas de gestión” (OyM, planificación estratégica, presupuesto por programas, dirección por objetivos)

Proceso de reforma centralizada y jerárquica (desde arriba), uniformista (conceptción formalista de la organización), sin cuestionamiento de modelo burocrático, centrada en la suficiencia de racionalidad administrativa, adopción instrumentos mangament científico

Proceso centrado en producir cambios en el nivel organizativo formal (olvidando la complejidad de factores que influyen en el desempeño de las organizaciones)


• Crisis económica 70 : cambio de paradigma

• Gobiernos OCDE : procesos de modernización administrativa ligados a la política económica

Control más estricto de los costos de los servicios públicos (downsizing, información, conciencia costos)

Desregulación de la economía (mayor atención al mercado y a las regulaciones sociales)

Privatización

Búsqueda eficiencia (flexibilización en uso de recursos, desarrollo responsabilidad gerencial)

• Revalorización del management

• Introducción de elementos de mercado (competencia comparada, bonos, cobro por servicios, tercerización, concesiones)

(Prats 1992)


Paradigma posburocrático (PPB)

• La experiencia de gobiernos grandes, costosos e ineficientes impulsa nuevas reflexiones para superar limitaciones burocráticas

• Se trata de familias ampliadas de ideas (paradigmas) no de una reflexión ordeanada y sistemática

• El término Paradigma Posburocrático sirve para diferenciar nueva familia de ideas de los hábitos de pensamiento del paradigma burocrático

(Barzelay 1998)


Orientación al cliente

• Eje integrador del PPB: orientar las organizciones públicas hacia el servicio al cliente

• ¿Quién es el cliente?

“individuos o cuerpos colectivos – de dentro o de fuera de la organización – ante los cuales los empleados rinden cuentas en tanto que partes de las relaciones de clientes” (Barzelay 1998, 189)

• Énfasis en responsabilización ante el cliente y en la creación de valor para los ciudadanos


Del interés público a los resultados

• PB define interés público en función a las competencias profesionales de la burocracia

Cada comunidad profesional asegura que su saber (estandarización de competencias) o normas (estandarización de procesos) definen el interés público

• PPB contrapone el énfasis en los resultados valorados por el ciudadano (valor público)

Recordar problemas par la definición y medición del valor público

Recordar que el valor público no alude sólo a la perspectiva del cliente/usuario sino del ciudadano


De la eficiencia a la calidad y el valor

• PB asume que racionalización de la producción genera eficiencia

traspasa dicha lógica y procesos al mundo público

pero no la centralidad que tiene el producto (ausencia noción de producto conduce a centramiento en procesos e insumos)

• en lugar de la eficiencia PPB se centra en la calidad y el valor del producto para el cliente

calidad: adecuación a las necesidades/ percepciones cliente

Recordar los problemas para identificar y medir el valor público


De la administración a la producción

• PB está basado en segmentación funcional que termina impidiendo la responsabilización por el producto y la valoración del propio trabajo

• PPB se focaliza en la producción: atención a los procesos

permiten hacerse una idea completa de la organización

permite relacionar el propio trabajo con el valor producido para el cliente (responsabilización y valoración)

• PPB sugiere que el concepto de producción se exprese como prestación de servicios (servicio al cliente)

recordar la estrecha relación proceso/producto y rol activo del usuario en la prestación de servicios


Del control al apego a las normas

• En PB el control es central para librar las decisiones públicas de los intereses particulares

Consecuencias: enfoque en las reglas, centralización, énfasis en la categorización

• PPB aspira al apego a las normas: responsabilidad personal por resultados conduce a decisiones adecuadas respecto a cómo aplicar (acatar) las normas

el control no es el único medio de acatamiento

reconocer ambigüedad y complejidad de situaciones particulares

se destaca rol de recompensas para incentivar el acatamiento

esto es coherente con la idea de diseñar incentivos adecuados


Más allá de funciones, autoridad y estructura

• PB pone énfasis en funciones, autoridad y estructura

las instituciones son vistas sólo como medios (no como personas o grupos que persiguen propósitos)

centramiento en autoridad marigna otros métodos de relación (persuasión, intercambio)

se enfatiza estructura por encima de estrategia y objetivos

• PPB ver organizaciones como medios para canalizar energías hacia trabajo socialmente valioso

énfasis en la misión, servicio, cliente, resultados

visión coherente con la idea de diseñar incentivos adecuados


De la imposición de la responsabilidad a la rendición de cuentas

• PB utiliza autoridad para imponer responsabilidad

• PPB incentiva que empleados se sientan responsables

porque ven consecuencias de su trabajo en los clientes

reciben información sobre ellos

pueden atribuir logros a su iniciativa y decisiones

• La rendición de cuentas implica:

comprensión del propósito de la relación funcionario/ cliente

comprensión de los resultados considerados satisfactorios

retroalmientación sobre el desempeño

reconsideración de la relación a la luz de circunstancias


De la justificación de costos a la entrega de valor

• PB centrado en el control de costos

la burocracia trata de elevar sus presupuestos y las autoridades políticas de limitarlos

• PPB centrado en calidad y valor de los servicios públicos, que es lo que interesa a los ciudadanos

No es fácil establecer los estándares de calidad de los servicios (y menos los públicos)

Recordar problemas par la definición y medición del valor público

Recordar que el valor público no alude sólo a la perspectiva del cliente/usuario sino del ciudadano


Mas allá de las reglas y procedimientos

• PB se concentra en las rutinas

estandarización de competencias o procesos

centralidad de la norma de aplicación universal

• PPB se orienta a la solución de problemas

el objetivo es elevar continuamente la calidad y valor de los servicios

esto abre la puerta a las preocupaciones propias del management: solucionar problemas y generar valor


Más allá de los sistemas dministrativos en operación

• PB ve a las áreas de staff como responsables de lograr la eficiencia y el control

• En PPB las áreas de staff deben también orientarse por principios de servicio al cliente

separar servicios del control

apoyo al desarrollo de normas

ampliar opciones de los clientes

proporcionar incentivos

analizar resultados

retroalimentar


La Nueva Gerencia Pública

• En los años 90 autores como Hood (1991) señalan la existencia de una corriente internacional hacia la adopción de un conjunto de opciones comunes para resolver los problemas del sector público: NPM

Las orientaciones comunes serían:

delegación en toma de decisiones (gerentes)

orientación hacia los resultados

orientación hacia los clientes

orientación hacia el mercado

• Los casos ejemplares: Reino Unido, Nueva Zelanda y Australia


• Alude a un proceso acumulativo (no sistemático) de decisiones de política que han implicado un cambio importante en la gestión del sector público

Cambio en ideas respecto a cómo organizar y gerenciar el sector público (argumentos doctrinales)

Mayor espacio para los gerentes

Centramiento en los resultados

Orientación al usuario

Énfasis en la tranparencia y responsabilización

Cambio en opciones (estilos) para organizar los servicios

públicos Agencias ejecutivas (organización divisional)

Tercerización

Cuasi mercados


Bibliografía

• BARZELAY, M. Atravesando la Burocracia. Una nueva perspectiva de la administración Pública. México: FCE, 1998.

• BARZELAY, M. The New Public Management.. Improving Research and Policy Dialogue. University of California Press, 2001.

• PRATS I CATALA, J. “La Modernización Administrativa en las Democracias Avanzadas: Las políticas de los 80”, en: CLAD, Modernización de la Administración Pública. Dilemas y desafíos. Selección de Documentos calve, Vol. 9, n° 2. Caracas, 1992

• SHEPHERD, G. “El desafío de la reforma administrativa en América Latina”, en: Reforma y Democracia, n° 13, febrero 1999.

Pasando a otra cosa...

el trabajo de grupos


Objetivos del grupo

Presentar una propuesta de opciones de política útiles para el Perú en un área específica de las políticas de gestión pública y fundamentar la necesidad de aplicarla (sugerencia: usar modelo PPB de Barzelay)

Debatir la coherencia, utilidad y aplicabilidad de dichas opciones en nuestro país

presentar/cuestionar/defender

Convencer a los participantes respecto a la conveniencia o inconveniencia de adopatar las opciones de política propuestas

centralidad de la argumentación

venta de propuestas


Áreas temáticas

• Estructura organizativa

• Servicio Civil y gestión de Recursos Humanos

• Presupuesto y gestión financiera

• Sistemas de información y control de desempeño

• Responsabilización de la función pública


Dinámica

• 4 participantes desarrollarán la propuesta

• 2 participantes buscarán las debilidades y fallas de la propuesta (precisión y fundamento: nada de vaguedades)

• Como mínimo habrá una reunión de los 6 participantes en la cual los primeros presentarán sus ideas a los segundos

• La propuesta se presentará en power point (20’)

• Comentarios críticos (10’)

• Discusión abierta (30´)


Fechas

• Viernes 8 Noviembre

(Estructura organizativa y Servicio Civil)

• Sábado 9 Noviembre (10.00 am)

(Gestión financiera, sistemas información, responsabilización)

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