TEMA 2. TÓPICOS ESPECIAIS DE FINANÇAS PÚBLICAS

SUBTEMA 2.2 – LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

TÍTULO - TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS NA CAIXA DE EDGERWORTH,

SOB A ÉGIDE DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL.

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SUMÁRIO

1 – INTRODUÇÃO ......................................................................................................2

2 – TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS...................................................................4 2.1 – A POSITIVAÇÃO DO INSTITUTO ...........................................................................8 2.2 – EXCLUSÃO DE DETERMINAÇÕES CONSTITUCIONAIS E LEGAIS ..............................11

2.2.1 - Por Repartição de Receitas Tributárias....................................................11 2.2.2 – Para Provisão de Bens e Serviços Públicos............................................13

2.3 – DEFINIÇÃO E CÁLCULO DAS TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS ..............................15

3 – MERCADO DAS TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS.....................................18 3.1 – PREFERÊNCIA DOS AGENTES ............................................................................21 3.2 – TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS E VOTOS DE CONGRESSISTAS NA CAIXA DE EDGEWORTH ............................................................................................................26 3.3 - CONTROLE DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA, SOB A ÉGIDE DA LRF....36

3.3.1 - O Núcleo do Executivo Federal como Monopolista..................................42

4 – ANÁLISE EMPÍRICA ..........................................................................................48 4.1 - PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS EM RELAÇÃO À HIPÓTESE DO ESTUDO.............48 4.2 - UNIVERSO E AMOSTRA ......................................................................................48 4.3 - COLETA DE DADOS ...........................................................................................49 4.4 - TRATAMENTO DOS DADOS E CRITÉRIOS DE SELEÇÃO ..........................................50 4.5 – RESULTADOS DAS MATRIZES: MINISTÉRIOS X UNIDADES DA FEDERAÇÃO ............57

5 – CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................71

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.........................................................................76

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1 – INTRODUÇÃO

Este trabalho tem por objetivo demonstrar as transações com

Transferências Voluntárias pelo Executivo Federal, em suas negociações com

membros da Coalizão, para ganhos de governabilidade. No Brasil, essas

negociações se desenvolvem em um ambiente político propício, haja vista a

existência das condições institucionais para a sua implementação. Nesse sentido,

primeiramente, foram descritas as Transferências Voluntárias, descrevendo-se

depois o ambiente em que são negociadas.

Enfatizou-se questões conceituais, explicativas e positivadas relacionadas

com a transação, uma vez que seu estudo resulta em um enfoque não só amplo,

como interligado e complexo. Aspectos relativos à Lei de Responsabilidade Fiscal

foram apresentados, visando contextualizar as referidas Transferências Voluntárias

em relação à questão e com as Transferências Governamentais. A pesquisa

abrangeu o último mandato de Fernando Henrique Cardoso (FHC) e do ponto de

vista legal, baseou-se na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

Para configuração do objetivo proposto, foi utilizado o modelo da “Caixa

de Edgeworth”, adaptável a pressupostos desenvolvidos a partir da hipótese

proposta para o estudo. Para confirmar essa hipótese foi realizada uma análise de

dados empíricos dispostos em matrizes.

O capítulo 2 faz uma análise da definição das Transferências Voluntárias,

na perspectiva da LRF, ressaltando a positivação que essa Lei deu ao termo. Além

disso, identifica Transferências Governamentais que não se enquadram no referido

Instituto, como voluntárias, deixando patente essas rubricas orçamentárias. Também

3

são identificadas as rubricas orçamentárias que servem de seleção para se calcular

o montante das Transferências Voluntárias. A partir desses dados e informações

legais, conceituais e da identificação de suas rubricas orçamentárias, as

Transferências Voluntárias são definidas.

No capítulo 3, é apresentada a relação político-econômica que pode

existir entre membros dos dois Poderes, num mercado específico, quando vistos

como agentes econômicos. Este capítulo demonstra essa relação de troca

econômica que há entre agentes políticos econômicos pela utilização de

Transferências voluntárias como uma espécie de “moeda” na arena política. Ainda

neste capítulo, ressalta-se como as Transferências Voluntárias podem ser

controladas. É evidenciado que o controle da execução orçamentária e financeira, a

partir de decretos de contingenciamentos, possibilita o Executivo Federal utilizar-se

estrategicamente das Transferências Voluntárias como “moeda”.

O capítulo 4 desenvolve a metodologia e trata da apresentação do estudo

empírico, especificando-se o procedimento metodológico adotado, a partir da

hipótese proposta.

E, na conclusão, além de ressaltar os resultados da hipótese, leva à guisa

de que as Transferências Voluntárias são utilizadas como “moeda” de troca nas

negociações entre o Executivo e membros da Coalizão, enaltecendo a hipótese

proposta.

4

2 – TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS

A Lei Complementar n.º 101, de 04 de maio de 2000, denominada Lei de

Responsabilidade Fiscal (LRF) foi publicada para regulamentar o inciso I do artigo

163 da Constituição Federal de 1988. Visa estabelecer normas gerais de finanças

públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e, principalmente, dar

respostas aos anseios da sociedade. Conforme Nascimento & Debus (2000: 16), “A

Lei de Responsabilidade Fiscal sancionada em maio de 2000 é, antes de mais nada,

verde-amarela, elaborada para atender às expectativas da sociedade, na busca pela

responsabilidade e pelo bom uso dos recursos públicos”.

O novo regime fiscal consubstanciado na LRF emergiu de uma ruptura

das instituições orçamentárias, trazendo modificações em processos e sistemas no

sentido de que, além da metodologia fundamentalmente descritiva e especulativa,

elas atingissem alterações somente possíveis por meio de Lei Complementar.

Segundo Machado Jr & Costa Reis (2000:15)

Há muito exigida pela sociedade, a Lei de Responsabilidade Fiscal dispõe sobre as normas de Finanças Públicas, conforme o Capítulo II, do Título VI da Constituição da República. Entretanto, ela vai além, posto que abraça procedimentos de natureza técnico-econômica que envolvem análise do custo-benefício, análise do Fluxo de Caixa, contabilidade financeira melhor planejada, contabilidade gerencial para possibilitar informações para a avaliação de desempenho sob os enfoques da eficiência, da economicidade, da eficácia e da efetividade.”

Essa Lei trouxe novos institutos com definições próprias relacionadas com

matérias orçamentária e financeira e com exigências específicas para a respectiva

implementação. Mesmo estando voltada para a responsabilidade na gestão fiscal,

ao regulamentar a atividade financeira do Estado por meio de regramento jurídico,

bem como ao estabelecer novas formas de controle dos orçamentos da União, dos

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Estados, dos Municípios e do Distrito Federal para dar maior transparência ao gasto

público, penetrou em um objeto de estudo do Direito Financeiro. Segundo Figueiredo

et al (2001:24)

Além de estabelecer regras, a LRF faz inovações ao promover o controle sobre o gasto público através de mecanismos de transparência; uma prática tipicamente de mercado que dota os agentes econômicos de informações confiáveis para a tomada de decisões.

Paralelamente, a LRF instituiu limites para o endividamento público, para

as despesas de pessoal e criou padrões mínimos de planejamento e transparência,

estabelecendo formas de controle dos gastos das instituições, bem como

responsabilização para os agentes públicos sobre seus gastos. Um conjunto

diferenciado de definições, procedimentos e regras por meio de vedações,

impedimentos e proibições foi inserido no próprio texto da LRF, ao mesmo tempo,

estabelecendo mecanismos de controle para dissuadir a corrupção e a má versação

de recursos públicos. Tal implementação dava cumprimento aos comandos legais,

condições ou limites estabelecidos. Fernandes (2001:87) explica que

Na Lei de Responsabilidade Fiscal o controle foi bastante evidenciado. Ao contrário do que parece numa primeira perspectiva, especialmente a tipificação dos crimes de infrações a essa Lei, contribui para que o primeiro agente de controle da responsabilidade fiscal seja o próprio ordenador de despesa.

Na mesma direção, Castro et al (2000:195) complementaram que é certo

o fato de as disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal trazerem “transformação

no modo de funcionamento da máquina administrativa e financeira do Estado. Estão

previstas rigorosas punições de caráter institucional e pessoal aos entes e agentes

infratores”. Parte dessas regras de controle inseridas no corpo da LRF trata de

vincular o descumprimento de dispositivos legais ao não recebimento de

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Transferências Voluntárias, criando uma espécie de sanção institucional na própria

Lei.

A Lei de Responsabilidade Fiscal estabeleceu um conjunto de sanções ou medidas, tendentes à coercibilidade das suas próprias disposições, sem prejuízo de outras, inerentes ao sistema judicial de controle da Administração Pública e ao sistema dos Tribunais de Contas. Motta (2000:221)

Essas sanções ou medidas, vinculadas às Transferências Voluntárias,

aparecem em seis dispositivos da LRF: artigos 11, 23, 31, 51, 52 e 55. O artigo 11

ressalta a importância de manter o equilíbrio orçamentário com ênfase nas receitas;

os art. 23 e 31 voltam-se para o controle das despesas, restringindo os gastos de

pessoal e de endividamento; os três restantes enfatizam a necessidade de uma

maior qualidade nas informações das contas públicas, bem como obrigam a uma

maior visibilidade com vistas à respectiva transparência.

O art. 11 veda a realização de Transferências Voluntárias para o ente

da Federação que não instituir, prever e realizar uma efetiva arrecadação, pelo

menos de seus impostos de competência constitucional. Já o art. 23 estabelece que

o ente da Federação não poderá receber as referidas Transferências quando o total

de suas despesas de pessoal ultrapassar os limites estabelecidos pela lei, e a

redução no prazo determinado não for alcançada. O art. 31 vincula o recebimento

de Transferências Voluntárias ao vencimento do prazo para retorno da dívida

consolidada ao limite estabelecido.

O art. 51 estabelece que o Poder Executivo da União promoverá a

consolidação nacional, e por esfera de governo, das contas dos entes da Federação

relativas ao exercício anterior, bem como sua divulgação, inclusive por meio

eletrônico de acesso público. Em face disso, os Estados e os Municípios deverão

encaminhar suas contas ao Poder Executivo dentro dos prazos estabelecido na LRF.

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O descumprimento dos prazos previstos impedirá - até que a situação seja

regularizada - que o ente da Federação receba Transferências Voluntárias.

O art. 52 sujeita o recebimento das Transferências Voluntárias à

publicação de um Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO) até trinta

dias após o encerramento de cada bimestre. Também sujeita o recebimento das

referidas Transferências, caso o Relatório de Gestão Fiscal - que evidencia todos os

limites estabelecidos na LRF – não seja emitido ao final de cada quadrimestre e

publicado até 30 dias após o encerramento do período ao qual corresponder (art.55).

A partir do estabelecimento de uma relação entre esses dispositivos e

a definição de Transferências Voluntárias, com a tipificação dos crimes contra LRF

expressa na Lei n° 10.028, de 19 de outubro de 2000, denominada Lei de Crimes de

Responsabilização Fiscal – LCRF, criou-se uma engenhosa vinculação entre os atos

de gestão. De acordo com Pazzaglini Filho (2001:77),

A Lei nº 10.028/00 adiciona ao art.1º do Decreto-Lei nº 201, de 27-2-1967, nove crimes idênticos àqueles por ela acrescentados ao art. 3 da Lei 1.079, de 10-4-59, que define os crimes de responsabilidade do Presidente da República, dos Ministros de Estado e de outras autoridades federais e estaduais. O Decreto-lei nº 201/67 trata dos delitos de responsabilidade dos Prefeitos e Vereadores. Contudo, os ilícitos penais a ele acrescidos foram ao art. 1º, que cuida exclusivamente dos crimes de responsabilidade imprópria dos Prefeitos Municipais.

Entre esses crimes, cabe ressaltar que há tipificações dolosas para quem

realizar ou receber Transferência Voluntária em desacordo com limite ou condição

estabelecida em lei. Mesmo com todos esses procedimentos de controle que se

utilizam do conceito de Transferências Voluntárias para tornar os dispositivos legais

mais eficazes, a LRF deixou de abordar critérios de distribuição ou alocação de

recursos públicos para a própria execução orçamentária.

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Intencionalmente ou não, essa ausência de parâmetros para a

distribuição das Transferências Voluntárias ratificou a possibilidade de sua utilização

estratégica pelo Poder Executivo, como uma espécie de “moeda”.

Todavia, a vinculação entre a LRF e a LCRF foi elaborada de forma que,

se houver, no futuro, uma definição de critérios ou parâmetros como requisitos

estabelecidos em uma outra lei, mesmo ordinária, para distribuição ou alocação de

recursos públicos decorrentes da execução de Transferências Voluntárias, a

tipificação poderá ser aplicada sobre o responsável, caso o requisito estabelecido

não for cumprido.

Se observadas somente as exigências legais previstas na LRF para sua

realização, a execução de Transferências Voluntárias já estará sob a égide de um

novo instituto definido em uma Lei Complementar.

2.1 – A Positivação do Instituto

Antes mesmo de ser definido o instituto “Transferência Voluntária” pela

LRF, essa espécie de “transferência negociável” já era utilizada como “moeda” na

relação entre o Presidente da República e Chefes de Executivos dos entes da

Federação, entre o Presidente da República e seus Ministros e, principalmente,

entre esses dois e os congressistas. Todavia, a positivação do termo

“Transferências Voluntárias” aparecia para a sociedade de outra forma: servir como

mecanismo implícito de controle e sanção institucional. Isso fez com que o instituto

passasse a ter um valor maior que a própria “moeda” de negociação entre os

políticos.

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O ente da Federação que recebia Transferência Voluntária acabava

recebendo também uma espécie de certificação de que estava de acordo com os

principais dispositivos da Lei, como uma espécie de prêmio ao que cumprisse a LRF.

Em face disso, a caracterização do termo com a nova definição e as

exigências oriundas da LRF transformava o instituto numa espécie de “moeda nobre”

já que, cumpridas as exigências previstas e literalmente protegida por uma Lei

Complementar, a execução dessas Transferências poderia ser realizada para

qualquer unidade da federação. O Ministro da Pasta, ciente da ausência de critérios

de distribuições e alocações de recursos públicos e sabendo que possui limite

financeiro pelo fato de as Transferências Voluntárias consignadas para a sua Pasta

não estarem contingenciadas, poderia ordenar, subjetivamente, a execução de

quaisquer ações governamentais que se enquadrassem como Voluntárias.

Em face da importância do instituto, a LRF separou o capítulo V,

exclusivamente para tratar das Transferências Voluntárias; não para dirimir essa

dualidade conceitual de ser “moeda” e “mecanismos de controle e sanção

institucional”, mas para retratar as exigências para a sua realização. A separação em

um capítulo, com bastante propriedade, deixa clara a identidade singular que o

instituto possui.

Considerada uma das espécies do gênero das “Transferências de

Recursos Públicos”, antes de sua positivação, não era raro presenciar gestores

públicos federais, estaduais ou municipais trocarem a definição de gênero pela de

espécie, de espécie pela de instrumento e, ainda, desse último por vários outros

tipos. Viam-se, a qualquer tempo, transferências de recursos públicos serem

tratadas como Transferências Voluntárias, essas como convênios e esses como

contratos.

10

Pela definição do art. 25, a partir da LRF, Transferências Voluntárias são

a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.” (grifo nosso)

Observe, na definição, que as Transferências Voluntárias somente

ocorrem no âmbito do setor público e entre entes da Federação. Da mesma forma,

não há restrição quanto à categoria econômica da despesa, se dotada a

transferência como despesas corrente ou de capital. Essa definição, apesar de

ajudar a dirimir dúvidas na órbita pública entre o que seria gênero, espécie ou

instrumento, não foi precisa, como também não o é o conceito dado pela instituição

responsável pela publicação dos montantes relativos às referidas Transferências

Voluntárias. Ao definir1 Transferências Voluntárias como os “recursos financeiros

repassados pela União aos Estados, Distrito Federal e Municípios em decorrência da

celebração de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos similares, cuja

finalidade é a realização de obras e/ou serviços de interesse comum e coincidente

às três esferas do Governo”, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) cometeu três

equívocos (dois por ação e um por omissão): o primeiro foi ao defini-las como se

ocorresse somente do ente federal para os outros da Federação. Apesar de ser a

regra, a definição não poderia ser generalizada, mesmo sendo a STN o órgão

central do Sistema de Contabilidade Federal e de Administração Financeira2 do

Poder Executivo Federal. Errou por ação, quando citou que a finalidade das

Transferências Voluntárias seria a realização de obras e/ou serviço de interesse

comum, relativas às três esferas de governo. Na realidade, o interesse não

necessariamente é coincidente com as três esferas; pode se restringir a apenas dois

1 Disponível em http// www.tesouro.gov.br/transferências voluntárias . Acesso em 01 de maio de 2003. 2 Lei 10.180, de 26 de fevereiro de 2001.

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entes, dependendo da Transferência. Já o erro por omissão está relacionado com o

fato de a definição do termo não explicitar a não decorrência de determinação

constitucional ou legal. Como não há uma definição exata no art. 25 da LRF para as

Transferências Voluntárias, nem uma definição institucional precisa, a obtenção do

montante dessas Transferências, a princípio, se dá por exclusão de outras

transferências que já tiveram sido definidas institucionalmente para outras

finalidades.

2.2 – Exclusão de Determinações Constitucionais e Legais

Para facilitar a identificação das exclusões com vistas à apuração das

Transferências Voluntárias, neste trabalho, a questão será dividida em dois grupos:

o primeiro, para identificar as determinações constitucionais ou legais por repartição

de receitas tributárias e, o segundo, as determinações constitucionais ou legais, para

aprovisionamento de bens e serviços públicos, aí incluído o Sistema Único de Saúde

(SUS).

2.2.1 - POR REPARTIÇÃO DE RECEITAS TRIBUTÁRIAS

A caracterização das Transferências Voluntárias seria mais simples se,

para tanto, apenas fosse considerada a exclusão daquelas classificadas por

determinação constitucional ou legal, decorrentes de repartição de receitas

tributárias. Isso se deve ao fato de essas receitas terem sido definidas para se

apurar o montante da Receita Corrente Líquida (RCL) 3, base de cálculo para limites

da LRF. A RCL é obtida também da exclusão, entre outras, das transferências

constitucionais ou legais a Estados e Municípios, por determinação constitucional ou

legal, decorrente exclusivamente de repartição de receitas tributárias. Conforme

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dispõe a alínea “a” do inciso IV do art. 2º da LRF, devem ser deduzidas da base de

cálculo, na União, os valores

[...] IV - receita corrente líquida: somatório das receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes, deduzidos: a) na União, os valores transferidos aos Estados e Municípios por determinação constitucional ou legal, e as contribuições mencionadas na alínea a do inciso I e no inciso II do art. 195, e no art. 239 da Constituição; (grifo nosso) ”

A metodologia de cálculo da RCL União para o 1º quadrimestre -

publicada por meio da Portaria n.º 273, de 19 de maio de 2003 pela STN que serviu

de base de cálculo para o 1º Relatório de Gestão Fiscal de 20034 - exclui os

seguintes projetos/atividades, relativos às seguintes transferências constitucionais

ou legais a estados e municípios, por repartição de receitas tributárias:

[...] d)Projetos/Atividades: 0044- Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal - FPE (CF art. 159); 0045- Fundo de Participação dos Municípios - FPM (CF art. 159); 0046- Cota-Parte dos Estados e DF- Exportadores na Arrecadação do IPI (LC N.º 61/89); 0047- Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - FUNDEF (CF art. 212); 0050- Transferências do Imposto sobre Operações Financeiras Incidentes sobre o Ouro - Estados e Distrito Federal (Lei N.º 7. 766/89); 0223- Transferência de Cotas-Partes da Compensação Financeira - Tratado de Itaipu (Lei Nº 8.001/90 - art. 1º); 0293- Transferência para Municípios - Imposto Territorial Rural; 0304- Garantia de Padrão Mínimo de Qualidade - Complementação da União ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério; 0369- Cota-Parte dos Estados e DF do Salário-Educação; 0426 - Transferência a Estados, Distrito Federal e Municípios p/ Compensação da Isenção do ICMS aos Estados Exportadores (LC n 87, de 1996); 0546- Transferências de Cotas-Partes da Compensação Financeira pela Utilização de Recursos Hídricos para Fins de Geração de Energia Elétrica (Lei N.º 8. 001/90 - art. 1º),

3Disponível em http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/lei_responsabilidade_fiscal.asp. Acesso em 01 de maio. 4 Disponível em http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/lei_responsabilidade_fiscal.asp. Acesso em 01 de maio.

13

0547- Transferências de Cotas-Partes da Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais (Lei N.º 8. 001/90 - art. 2º), 0548- Transferências de Cotas-Partes dos Royalties pela Produção de Petróleo e Gás Natural (Lei N.º 9. 478/97 - art.48), 0549- Transferências de Cotas-Partes dos Royalties Excedentes pela Produção de Petróleo e Gás Natural (Lei N.º 9. 478/97 - art. 49), 0550- Transferências de Cotas-Partes da Participação Especial pela Produção de Petróleo e Gás Natural (Lei N.º 9. 478/97-art. 50), 0551- Transferências do Fundo Especial dos Royalties pela Produção de Petróleo e Gás Natural (Lei N.º 7. 525/86 - art. 6º) 0552- Transferências do Fundo Especial dos Royalties Excedentes pela Produção de Petróleo e Gás Natural (Lei N.º 9. 478/97 - art. 49)”

Observe que, para cada tipo de determinação constitucional ou legal por

repartição de receita tributária, existe uma ação governamental correspondente.

2.2.2 – PARA PROVISÃO DE BENS E SERVIÇOS PÚBLICOS

Conforme explica Giacomoni (1996:35), “[...] O estudo da alocação de

recursos pelo Estado deve utilizar então o conceito de provisão de bens e serviços,

isto é, não são necessariamente produzidos, mas financiados (pagos) pelo

orçamento público”. Logo, como provisão de bens e serviços públicos e

enquadrados como determinação constitucional ou legal, constatam-se as ações

governamentais referentes ao SUS; a manutenção de algumas despesas de

Estados/ Governo do Distrito Federal (GDF), ex-Territórios e outras criadas para

essa finalidade.

Se a Emenda Constitucional nº. 29, de 14 de julho de 2000, que “Altera

os arts. 34, 35, 156, 160, 167 e 198 da Constituição Federal e acrescenta artigo ao

Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para assegurar os recursos

mínimos para o financiamento das ações e serviços públicos de saúde; tivesse sido

publicada antes da LRF, é possível que não houvesse distinção expressa para o

SUS. Nesse caso, porém, o termo “determinação constitucional ou legal” na

definição do art. 25 da LRF necessitaria de uma definição institucional mais precisa,

uma vez que englobaria dois tipos distintos de determinação constitucional ou legal:

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um por repartição de receita tributária e outro para provisão de bens e serviços

públicos.

Como aquele termo aparece também na alínea “a” do inciso IV do art. 2º

da LRF, conforme citado, a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN) viu-se

obrigada5 a esclarecer divergências de entendimento surgidas entre a STN e o

Tribunal de Contas da União – TCU. A PGFN considera que, para apuração da RCL

da União, salvo as transferências constantes do § 1º do art. 2º da LRF, somente

podem ser deduzidas, como constitucionais ou legais, as transferências decorrentes

de repartição de receitas tributárias. Salientando a hermenêutica, a PGFN ainda

destacou que não há base legal para que sejam excluídas do cálculo da RCL da

União as transferências de recursos para o Distrito Federal, a fim de proverem

despesas decorrentes do art. 21, inciso XIV da Constituição Federal. Essas

transferências, com o objetivo de provisão, apesar de serem classificadas por

determinação constitucional, não são por repartição de receita tributária.

A título de exemplificação de determinações constitucionais ou legais para

provisão de bens e serviços públicos, ressalte-se, da Lei Orçamentária Anual – LOA

para 2002, a consignação nas seguintes ações governamentais (Projeto/Atividade):

a) manutenção dos serviços educacionais do Distrito Federal; b) manutenção dos

serviços de saúde do Distrito Federal; c) pessoal inativo e pensionistas do sistema

educacional do Distrito Federal; d) pessoal inativo e pensionistas do sistema de

saúde do Distrito Federal; e) pagamento de pessoal inativo e pensionistas de extinto

Estado da Guanabara; f) pagamento de pessoal inativo e pensionistas do estado do

Mato Grosso; g) pagamento de pessoal inativo e pensionistas da extinta via

5 Parecer PGFN/CAF/ n.º 021/2003, de 02 de janeiro de 2003.

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ferroviária do Rio Grande do Sul; h) pagamento de pessoal ativo de extintos Estados

e Territórios.

2.3 – Definição e Cálculo das Transferências Voluntárias

Da positivação do termo e considerando o exposto, depreende-se que

as Transferências Voluntárias são todas as Transferências Intergovernamentais

ocorridas a título de cooperação, auxílio ou assistência de recursos públicos que não

decorrerem de determinação constitucional ou legal por repartição de receita

tributária. Também as que não decorrerem de determinação constitucional ou legal

para a provisão de bens e serviços públicos, inclusive os destinados ao SUS,

independentemente de os recursos públicos serem classificados na categoria

econômica da despesa como correntes ou de capital.

A partir dessa definição, o entendimento do cálculo do montante das

Transferências Voluntárias utilizado pela STN fica facilitado. Ela se utiliza de

parâmetros como filtros, no SIAFI – Módulo Gerencial6, conforme segue:

1) Despesa Liquidada; 2) Orçamento Fiscal e da Seguridade Social; 3) Mês de Referência ; 4) Modalidades de Aplicação 30 (transferências aos estados) e 40 (transferências aos municípios); 5) Grupo de despesa = exceto 1 (Despesas com pagamento de pessoal e encargos); 6) Programa = exceto 903 (Transferências constitucionais e legais); 7) Fonte SOF = exceto 0138 (cota-parte compensações financeiras); 8) Órgão Superior = exceto 36000 (Ministério da Saúde); 9) Projeto/Atividade = exceto 0304 (garantia de padrão mínimo de qualidade - complementação da União ao fundo de manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental e de valorização do magistério - Fundef); 10) Subitem = exceto 84 (integração), 90 (integração), 98 (restos a pagar) e 99 (outros) - não identificam a unidade da federação beneficiada.

6 Disponível em http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/transferências voluntárias.asp. Acesso em 01 de maio.

16

Em relação aos filtros, observe-se que os critérios de 1 a 4 tratam de

seleções, e do 4 em diante, tratam de exclusões. O primeiro critério cuida do “grupo

de item”, denominação utilizada no módulo gerencial do SIAFI para identificar o

saldo da conta contábil. A partir dessa seleção, o sistema gerencial busca os saldos

de Despesa Liquidada (empenhos liquidados) no Módulo Produção do SIAFI. O

segundo trata dos orçamentos executados no SIAFI. No caso, refere-se ao Fiscal e

ao da Seguridade Social, executados integralmente no sistema. Mesmo que

existissem quaisquer valores referentes ao Orçamento de Investimentos das

empresas, nos quais a União, direta ou indiretamente, detivesse a maioria do capital

social com direito a voto, aqueles valores ficariam excluídos, pois não poderiam se

enquadrar na definição de Transferências Voluntárias. O terceiro se refere ao mês

de fechamento contábil do SIAFI. As Modalidades de aplicação específicas tratam,

exatamente, das transferências para estados/DF e municípios e, juntamente com os

outros filtros, caracterizam as Voluntárias a estados/DF e municípios.

Em relação às exclusões, o critério Grupo de Despesa, quando filtrado

conjuntamente com a seleção das modalidades de aplicação, refere-se às Despesas

com Pagamento de Pessoal e encargos realizadas para o GDF e extintos territórios,

para provisão de serviços prestados por eles. A exceção do Programa 903 significa

exclusão de transferências constitucionais e legais; quando excepciona a fonte de

recursos relativa a cota-parte das compensações financeiras significa excetuar as

compensações referentes às equalizações de dívidas; ao excepcionar o projeto cujo

código é igual a 304 a idéia é excluir a complementação constitucional realizada pela

União da garantia de padrão mínimo de qualidade ao Fundo de Manutenção e

Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério –

FUNDEF.

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A exclusão do órgão superior referente ao Ministério da Saúde, quando

filtrado conjuntamente com a seleção das modalidades 30 e 40, refere-se às

transferências realizadas ao SUS. Se o montante de recursos públicos dotados na

LOA Federal ao SUS, especificamente nas modalidades de aplicação –

Transferências a estados/GDF e a municípios (códigos 30 e 40 respectivamente),

fosse considerado como Transferências Voluntárias, o Ministério da Educação

certamente perderia a primeira colocação de Ministério com a maior média de

volume de recursos em Transferências Voluntárias.

Além de ser considerado para aprovisionamento de bens e serviços

públicos de saúde, a significativa materialidade de recursos que era transferida para

atender o SUS fez com que os legisladores rapidamente o definissem, como uma

espécie de transferência de natureza especial, excluindo-o da definição de

Voluntárias na LRF.

E, finalmente, há a exclusão de alguns subitens que representam

integrações, saldos em restos a pagar e a valores a classificar. Esses retratam,

respectivamente, integrações no SIAFI, valores não processados e saldo em valores

transitórios a classificar, carecendo de definição para a respectiva execução

orçamentária e financeira.

18

3 – MERCADO DAS TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS Várias questões de natureza econômica afetam diariamente a sociedade:

taxas de juros, inflação e crescimento da economia representam algumas delas. Ao

mesmo tempo, desempregados buscam emprego; beneficiários da Previdência

Social, vivendo de renda indexada, indagam sobre a variação de preços.

Consumidores analisam financiamentos, enquanto empresários planejam a inserção

de novos produtos no mercado, na esperança de atrair novos consumidores. E o

Governo avalia alternativas de arrecadação com a finalidade de suprir seus gastos

diretos e indiretos. De maneira geral, observa-se uma situação que envolve uma

relação econômica entre um ou mais agentes, caracterizada ora por uma maior

demanda, ora por uma maior oferta de bens ou serviços.

Neste contexto, questionam-se: e as transferências governamentais,

gastos indiretos do Governo, como se enquadrariam aí, se em tese, não geram uma

contrapartida de bens ou serviços? E quanto às Transferências Intergovernamentais,

que ocorrem entre entes da Federação, enquadram-se em algum tipo de relação

econômica? Quantos demandantes ou ofertantes haverá para elas, a qualquer

tempo? Seguem o equilíbrio geral de mercado entre demanda e oferta ou seriam

exceções a essas relações de trocas? Em que tipo de mercado podem ser

utilizadas? Que agentes seriam envolvidos? Haveria preponderância na relação de

algum desses agentes? Quais as suas preferências?

Essas são as questões norteadoras, considerando-se que entre os

mecanismos institucionais de que o Executivo Federal dispõe para fazer valer suas

preferências no Congresso Nacional encontra-se a execução orçamentária e

financeira das Transferências Intergovernamentais Voluntárias. No panorama geral

19

das Transferências Governamentais que incluem as transferências ao exterior, a

organismo internacionais, destinadas ao setor privado, as diretamente ao cidadão;

as Transferências Intergovernamentais Voluntárias figuram com uma das

modalidades das intergovernamentais (as demais desse tipo são por determinação

constitucional ou legais por repartição de receita tributária ou para provisão de bens

e serviços públicos).

Essas Transferências Intergovernamentais, observadas na perspectiva

desse estudo, terão, uma abordagem diferenciada do enfoque dado por economistas

como Mankin e Simonsen, no que tange a classificação de Transferências

Governamentais. Para Mankin (1998:46), por exemplo, essas transferências

representam um tipo de despesa governamental específica. Ele esclarece que

[...] Outro tipo são os pagamentos de transferências, como assistência à pobreza e auxílio aos idosos. Mas as transferências, ao contrário das despesas, não usam diretamente a produção de bens e serviços da economia e, por isso, não são incluídas na variável G. As transferências, no entanto, afetam indiretamente a demanda de bens e serviços.

Por sua vez Simonsen (1995), ao definir as referidas transferências

governamentais como “[...] pagamentos feitos pelo Governo aos indivíduos, às

empresas e ao exterior sem contrapartida de serviços, a título de aposentadoria,

pensões, donativos, etc.”, reafirma serem elas um tipo de despesa sem a

contrapartida de serviços, o que ensejaria sua exclusão da equação do Produto

Interno Bruto (PIB), deixando-as, conseqüentemente, sem efeitos diretos na

demanda de bens e serviços.

As Transferências Voluntárias, objeto deste trabalho, pertencem às

identificadas por Filellini (1989:62) como uma parcela das transferências

governamentais que ocorrem entre os entes da Federação e que explica grande

20

parte dos gastos do Governo. Segundo o autor, transferências governamentais são

representadas por:

[...] pagamentos de seguro-desemprego, pensões a viúvas e aposentados, concessão de verbas a entidades assistenciais, etc. Esses pagamentos não têm contrapartida direta na forma de mercadorias e serviços e não são somados à equação do PIB. Explicam grande parte dos gastos do Governo, mesmo porque incluem as transferências entre diferentes níveis administrativos (da União para os Estados e de ambos para os municípios), como também as coberturas dos déficits de empresas públicas, autarquias e fundações.

Dessa caracterização, dois aspectos poderiam levam ao entendimento de

que essas transferências governamentais não se enquadrariam em nenhum tipo de

relação econômica que envolva qualquer trade-off : falta de contrapartida direta sob

forma de mercadorias e serviços, não ensejando um fluxo correspondente de

produção desses bens; grande parte desses gastos ocorrem entre os próprios entes

da Federação, ou seja, representam Transferências Intergovernamentais, sem

demanda ou oferta de bens ou serviços.

Independente desses aspectos, porém, as Transferências Voluntárias

afetam indiretamente a demanda de bens e serviços; mesmo não incluídas na

variável G na equação do PIB, verifica-se que parte delas são freqüentemente

utilizadas como “moeda” em um tipo de mercado específico e com agentes bem

definidos. Esse mercado é a arena política e os agentes são o “Núcleo”7 do

Executivo Federal e os membros8 de partidos políticos que compõem a Coalizão

governista.

7 Ministérios da Fazenda, Planejamento e Casa-Civil. 8 Entre outras, duas situações ocorrem: 1) membros da coalizão que ocupam Pastas Ministeriais do Executivo Federal e 2) membros da coalizão no Congresso Nacional. Ambos demandam transferências intergovernamentais, seja pela execução dessas diretamente nas Pastas que gerem ou pela execução de emendas orçamentárias propostas por eles, ou ainda, pela execução de ações de governo que se enquadrariam em ambas as situações.

21

Em linhas gerais, o processo de “troca” entre esses agentes pode ter

como bens a governança e a governabilidade, definidas por Bresser Pereira

(1997:45) da seguinte forma:

A capacidade política de governar ou governabilidade deriva da relação de legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade, enquanto que governança é a capacidade financeira e administrativa em sentido amplo de uma organização de implementar suas políticas. Sem governabilidade é impossível governança, mas esta pode ser muito deficiente em situações satisfatórias de governabilidade.”(grifo nosso).

Já a “moeda”, como foi dito, é representada pelas Transferências

Voluntárias, cuja negociação implica cessão de bens entre ambos os agentes: o

Executivo Federal cede parte de sua governança administrava, ao possibilitar a

execução dessas transferências pelos aliados que ocupam pastas ministeriais em

troca de governabilidade política. Por outro lado, os membros aliados são ofertantes

de boa parte de sua governabilidade política (votos no Congresso) e esperam

receber parte da governança administrativa concretizada em Transferências

Intergovernamentais Voluntárias do Executivo Federal para os outros entes da

Federação.

3.1 – Preferência dos Agentes

Na literatura internacional pesquisadores como Fiorina(1977) e

Ames(2001) defendem a existência de uma forte correlação entre a utilização de

benefícios particularizados e resultados eleitorais. Outros, como, Stein &

Bicckes(1994) e Sellers(1997) questionam quanto a uma correlação direta entre a

utilização de projetos “Pork-Barrel” e o resultado nas eleições. Esses são os projetos

norte-americanos bem descritos por Mccain (2003),

22

"Pork barrel" is a term used to describe government sponsored (funded) projects that provide benefits for a particular congressional district or state and that have the added effect of helping an elected official win votes, earn the backing of local interests, and gain financial support for reelection.

Tecnicamente, não há medidas precisas que caracterizem as

Transferências Voluntárias como do tipo “Pork-Barrel”, uma vez que essa

caracterização vai depender de pontos de vista ou de interesses políticos. Para

determinados políticos podem ser enquadradas como projetos “Pork-Barrel”, para

outros, no entanto, as Transferências Voluntárias podem estar realmente cumprindo

seu papel social de alocação ou de distribuição de recursos públicos.

Todavia, considerando o fato de a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)

não definir critérios para a alocação dos recursos, somente trazendo exigências para

sua realização, bem como vedando qualquer utilização em finalidade diversa da

pactuada, parte dessas transferências quando direcionadas por uma bancada ou

parlamentar a determinada localidade (UF) podem ser vistas inequivocamente como

projetos “Pork-Barrel”.

A comparação com os projetos “Pork-Barrel” ganha destaque quando se

verifica que é por meio de parte das Transferências Voluntárias que as comissões,

bancadas e os próprios membros do Congresso Nacional emendam a Lei

Orçamentária Anual (LOA). Grande parte dessas emendas visam angariar benefícios

para determinada Unidade da Federação (UF) ou localidades específicas

(municípios). Com isso, seus autores ganham tanto sustentação política quanto

financeira para se reelegerem. De acordo com Santos & Machado (1995:13)

[...] A tendência à distritalização do voto no Brasil tem como conseqüência a eleição de parlamentares com base eleitoral geograficamente definida , o que permite pressão direta de eleitores e políticos locais que “trocam”, por assim dizer, seu votos por promessas de obtenção de recursos federais . A busca de reeleição leva, então, esses parlamentares a orientarem sua atuação em

23

Brasília para a aprovação de recursos destinados a projetos de interesse do município. Esses são típicos projetos pork-barrel9, defendidos por parlamentares que têm sido chamados de “vereadores federais”.

Embora pareça que os políticos demandam “Pork-Barrel” para serem

reeleitos, para Samuels (2002), isso não ocorre diretamente no Brasil. Aqui há um

caso especial de vinculação entre projetos “Pork-Barrel” e sucesso eleitoral. O autor

explica o fato, justificando que a rotatividade das cadeiras dos parlamentares no

Brasil tem consistentemente excedido a 50% nos últimos períodos eletivos. Parte

deles não implementa projetos “Pork-Barrel” somente para se reeleger como

parlamentar, mas também para ganhar posição de destaque fora do Congresso,

inclusive conseguindo se eleger para outros cargos políticos, como prefeitos e

governadores, por exemplo.

O retorno físico e financeiro esperado com a execução das Transferências

Voluntárias faz delas um dos principais alvos dos agentes políticos. Comparadas aos

retornos dos projetos “Pork-Barrel” norte-americanos, é que elas podem ser

consideradas uma das principais “moedas” de negociação nas cestas de

preferências político-administrativas do Presidente e dos membros do Congresso

Nacional.

Avelino Filho (1994), Mainwaring (1999), Pereira e Rennó (2000) e Ames

(2001) afirmam que a maioria dos congressistas propõe emendas individuais,

anualmente, tendo como alvo suas bases eleitorais (municipalidades), isto é, no

intuito de receber mais votos em eleições futuras.

9 Segundo Ellwood & Patashnick (1993-23), um projeto pork-barrel ideal tem três características principais:(1) os benefícios são direcionados a um eleitorado geograficamente bem definido, pequeno o suficiente para que um parlamentar sozinho seja reconhecido como seu benfeitor; (2) os benefícios são alocados de tal forma a levar o eleitorado a acreditar que o parlamentar teve responsabilidade nisto; (3) os custos advindos do projeto são largamente difusos ou não são percebidos pelo contribuinte. (tradução livre)

24

Ames (2001:23) observou preferência de consumo dos membros do

Legislativo, desde o início do século XIX e concluiu que políticos brasileiros têm

focalizado suas ações no preenchimento de empregos públicos burocráticos para

seus aliados, visando fornecer bens políticos específicos individualizados ou

geograficamente determinados para seus grupos de interesse.

Ampliando Alston e Mueller (2003:3), verificam que as preferências do

Legislativo e do Executivo e, diferenciando-as, afirmaram que a maioria dos

membros do Congresso se interessa mais em votar projetos por redistribuição de

recursos para suas localidades. Enquanto uns querem uma estrada, outros querem

irrigação, por exemplo. Já as preferências do Executivo são mais voltadas para

aprovação de projetos que visem ao crescimento econômico e reduzam as

desigualdades sociais, em nível nacional, uma vez que internalizam os custos e

benefícios dos projetos e das reformas políticas.

Em outra abordagem Samuels (2002) diz que membros do Congresso

Nacional estão mais interessados no retorno financeiro para sua campanha eleitoral

– retorno esse proporcionado por grupos de interesses contemplados implicitamente

pelos projetos tipo “Pork-Barrel” - que no retorno eleitoral oriundo diretamente

desses projetos. Qualquer que seja o interesse, está em jogo a sobrevivência

política, conforme se pode deduzir.

Segundo esses autores, os agentes possuem preferências específicas,

apesar de buscarem uma relativa convergência em interesses. Os políticos sabem

que a convergência traz benefícios diretos ou indiretos à Coalizão: diretamente,

como bônus eleitorais pelo reconhecimento da população beneficiada;

indiretamente, sob a forma de apoio financeiro, que receberão dos variados grupos

de interesses.

25

No entanto, independente do tipo de retorno, na prática, as

Transferências Voluntárias representam um “poder de barganha” do Núcleo do

Poder Executivo (Ministérios da Fazenda e Planejamento e Casa-Civil), na busca de

ampliação de sua governabilidade. Ao seu encontro vem a demanda dos membros

da coalizão e sua também necessidade de assegurar a manutenção de suas bases

eleitorais, para o que procuram aproximar seus interesses das ações do Núcleo.

Ressalte-se, entretanto, que, se existem ganhos de trocas, os congressistas não

estão passíveis nessa relação.

26

3.2 – Transferências Voluntárias e Votos de Congressistas na Caixa de Edgeworth

Para ilustrar essa relação econômica e configurar o uso das

Transferências Voluntárias, como uma espécie de “moeda” de troca, será utilizado o

instrumental gráfico conhecido como “Caixa de Edgeworth”. A compreensão desse

instrumental requer o conhecimento das curvas de indiferença, das dotações e dos

agentes envolvidos. As curvas de indiferença, por sua vez, estão associadas às

preferências pelos bens - governança e governabilidade - e à dotação – composição

endógena entre Transferências Voluntárias e votos de congressistas para a

aprovação de projetos de lei de interesse do Poder Executivo10.

XC1 WC

1 Agentes C = Coalizão

Bem 2 =

Governabilidade

XE 2 XC

2

WE2 WC

2

Agente E = Núcleo do Executivo XE1 WE

1 Bem 1= Governança

Figura 1 – Transferências Intergovernamentais Voluntárias e Votos de Congressistas na Caixa de Edgeworth 11 Fonte e Método: elaborada pelo pesquisador a partir do desenho e conceitos de Varian ( 1994: 531)

Na observação da Figura 1, considerem-se: os dois agentes envolvidos,

Núcleo do Executivo (E) e membros da Coalizão (C); os dois bens governança (1) e

governabilidade (2) e a cesta de consumo dos dois bens (governança e

10 Na verdade, o que mais interessa para a Coalizão do Presidente é a sobrevivência Político-Eleitoral.

W

M

27

governabilidade) pelo Núcleo do Executivo (E). Essa pode ser representada por XE

= (XE1, XE

2 ), onde XE1 representa o consumo do bem 1 pelo Núcleo Executivo (E); e

XE2 representa o consumo do bem 2 pelo Executivo. Já a cesta de consumo dos dois

bens dos membros da Coalizão (C) pode ser representada por XC = (XC1, XC

2), onde

XC1 representa o consumo pela Coalizão do bem 1 e XC

2 representa o consumo pela

Coalizão do bem 2.

O Núcleo do Executivo buscará adquirir uma cesta de consumo que

implique a menor perda possível de sua capacidade administrativa, em troca da

governabilidade que se consubstancia na aprovação de projetos de lei de maior

relevância para o Executivo pelos votos de congressistas. Já os membros da

Coalizão buscarão executar ou ver executado (se, respectivamente, gerirem pastas

ou ocuparem cadeiras no Congresso) o máximo de governança do Executivo (ganho

indireto), a fim de transformá-la em dividendos eleitorais (ganho direto).

Um par de cestas de consumo do tipo XE e XC pode ser denominado de

“Alocação de Poder Político e Administrativo”, e uma determinada alocação factível a

ser descrita como dotação inicial é (WE1, WE

2) e (WC1, WC

2), na qual WE1 representa

a composição mista da dotação (Transferências Voluntárias e votos) que o Núcleo

do Executivo estará disposto a despender com o bem governança12, e WE2

representa a composição mista de dotação (Transferências Vountárias e votos) do

Executivo em relação ao bem governabilidade. Em contrapartida, WC1 representa

quanto os membros da Coalizão desejam despender para consumir governança e

11 A largura da caixa mede a quantidade total do bem 1 - governança e a altura mede a governabilidade. As escolhas de consumo do agente A = Executivo são medidas a partir do canto abaixo à esquerda, enquanto as escolhas do agente B= são medidas a partir do canto acima à direita. 12 A execução das Transferências Intergovernamentais Voluntárias representa uma parcela do que está sendo tratado como governança neste estudo.

28

WC2 representa a outra composição mista de dotação da Coalizão, em relação à

governabilidade.

Da mesma forma que o disposto por Varian (1994:530), alocações

factíveis de poder político e administrativo obedecem à equação 1, na qual a

quantidade total do consumo de cada bem deve ser igual aos respectivos totais

disponíveis de dotação de cada bem.

XE1 + XC

1 = WE1 + WC

1

XE2 + XC

2 = WE2 + WC

2

No início do ano, a título de exemplificação, quando a Lei Orçamentária

Anual (LOA), contendo as Transferências Voluntárias é aprovada, a dotação inicial

relativa ao bem 1 (governança) pode ser considerada máxima para o Núcleo do

Executivo uma vez que, operacionalmente, ele pode ter preponderância sobre a

execução orçamentária e financeira; e mínima para os membros da Coalizão, dado o

poder de executar a LOA concentrar-se no Executivo. Se o Presidente da República

não pertencesse a nenhum partido político com representação no Congresso, e o

Núcleo fosse composto somente de técnicos não filiados a qualquer partido e, ainda,

não pertencesse a qualquer coalizão, a dotação inicial relativa ao bem 2

(governabilidade) seria mínima tendendo a zero, e máxima para os membros de

qualquer Coalizão que possuísse maioria no Congresso Nacional.

A alocação inicial é aquela com a qual os agentes consumidores iniciam

as trocas, representando a quantidade de cada bem que os consumidores trazem

para o “mercado”. A alocação inicial, acima sugerida quando da aprovação da LOA,

apesar de factível é virtual, podendo ser, hipoteticamente representada pela

seguinte equação:

Equação 1

29

XE1 + 0 = WE

1 + 0

0 + XC2 = 0 + WC

2

Ou seja, nenhum consumo do bem governabilidade para o Executivo e

nenhum consumo do bem governança para os membros da Coalizão. Entretanto,

quando a LOA é aprovada, a alocação inicial não é essa efetivamente, já que o

Presidente pertence a algum partido com considerável representação no Congresso

e o Núcleo é formado por pessoas geralmente pertencentes ao partido do

Presidente. Da mesma forma, os membros da coalizão, já obtiveram alguma

governança do Executivo, independentee de trocas, pois existe uma parcela de

recursos de Transferências Voluntárias estabelecidos na LOA a ser executada pelos

Ministérios, sob sua gestão, no início de cada exercício financeiro.

Além disso, há a incorporação direta, nas propostas de projeto de lei

orçamentária do próprio Executivo Federal, de preferências dos membros da

Coalizão que estão ocupando cadeiras no Congresso. Logo, existirá uma alocação

original mais real de onde se iniciarão as trocas desses dois bens pelos agentes até

chegarem a uma alocação final aceitável.

No curso das negociações (Transferências Voluntárias e votos de

congressistas) pelos bens governança e governabilidade, os agentes chegarão a

uma troca vantajosa que movimentará a alocação do ponto de partida original para

um outro ponto que seja melhor para ambos. Esse melhor ponto corresponde ao

“Ponto de Pareto”13. Não havendo interferência do Núcleo, um ponto eficiente de

Pareto para ambos os agentes pode ser atingido.

13 Entendido como uma situação, a partir do qual não ocorrerá qualquer melhora para os agentes.

Equação 2

30

De acordo com Varian (1994:533), uma alocação eficiente de Pareto pode

ser descrita como aquela na qual:

1. Não há como fazer com que todas as pessoas envolvidas melhorem; ou 2. Não há como fazer com que um indivíduo melhore sem piorar o outro; ou 3. Todos os ganhos de comércio foram exauridos; ou 4. Não há trocas mutuamente vantajosas para serem efetuadas, e assim por diante.

Entretanto, ressalte-se, que tal ponto de eficiência de Pareto, para os

agentes, pode não corresponder necessariamente a um ponto eficiente de alocação

de recursos públicos em prol da sociedade. Aliás, vale observar que, na realidade,

dificilmente esse ponto é atingido em relação à sociedade.

Não obstante, supondo-se que a dotação original para a aquisição de

bens seja representada pelo ponto W, ainda na Figura 1,a região em que a cesta de

preferência do Núcleo do Executivo e membros da Coalizão se posicionam melhor,

em relação à dotação original, é formada pela interseção das curvas de indiferença

dos dois agentes.

A região se forma pelas curvas de indiferença que estão acima das duas

curvas de indiferença que se interceptam a partir do ponto original. A área que passa

a delimitar o ponto M, é a região da “Caixa de Edgeworth”, na qual tanto o Núcleo do

Executivo quanto os membros da Coalizão estão melhores em relação a dotação

original W.

Em face disso, os agentes iniciarão suas trocas até chegar ao ponto M,

por exemplo. Partindo do ponto W para o ponto M, o Núcleo do Executivo começa a

abrir mão de governança, cedendo Transferências Voluntárias [ XE1 - WE

1] e

adquirindo, em troca, [ XE2 - WE

2] governabilidade, concretizada em apoio por meio

de votos. Ao mesmo tempo, os membros da Coalizão estarão obtendo governança,

31

com o recebimento de Transferências Voluntárias [XC1 - WC

1] e cedendo

governabilidade, com a dação de votos [ XC2 - WC

2 ].

As negociações continuarão, caso não haja interferência, até que não

mais exista interesse por trocas. Essa é uma situação hipotética de alocação

eficiente de Pareto para os agentes, em que não mais poderá existir trocas que

melhorariam a situação de ambos.

Para melhor entender uma alocação eficiente de Pareto, observe a Figura

2, que representa no ponto M, um conjunto de pontos acima da curva de indiferença

do Núcleo do Executivo. Esses pontos, não mais interceptam o conjunto de pontos

acima da curva de indiferença dos membros da Coalizão e sim se tangenciam; note-

se que onde as curvas de indiferença se tocam, são tangentes. Como em outros

pontos no interior da Caixa de Edgeworth (K, L e N, por exemplo), de acordo com o

nível de preferências, haverá outras alocações eficientes de Pareto.

A diferença estará simplesmente no nível de preferências, sendo todas as

curvas de indiferença que formam esses níveis também tangentes, entre si, duas a

duas. Ressalte-se que a situação de tangência nesses pontos eficientes de Pareto

significa que a disposição marginal de comprar determinada quantidade de bens se

iguala à disposição marginal de vender.

32

XC1 WC

1 Agente C = Coalizão

Bem 2 =

Governabilidade XE

2 XC2

WE

2 WC2

Agente E = Núcleo do Executivo XE

1 WE1 Bem 1= Governança

Figura 2 – Alocações Eficientes de Pareto14 para os Agentes. Fonte e Método: elaborado pelo pesquisado a partir do modelo e conceitos de Varian (1994: 533)

A linha que conecta todos os pontos com alocações eficientes de

Pareto é conhecida como “Curva de Contrato”. A diferença entre esses pontos está

nas suas curvas de indiferença, a partir de dotações originais distintas. Na realidade

deste estudo, a LOA deveria ser uma espécie de Curva de Contrato entre Executivo

e Sociedade, essa representada pelos congressistas. A LOA deveria concentrar os

anseios da sociedade, otimizando os recursos para seu atendimento, como uma

espécie de “Contrato Final” de troca que se localiza no conjunto de Pontos de

Pareto.

Todavia, a eficiência de Pareto apresentada na Caixa de Edgeworth

representa apenas as preferências dos dois agentes envolvidos na negociação das

transferências. Os outros membros do Congresso que estarão fora da Coalizão,

W

M

Curva de Contrato

Curva de Indiferença Executivo

Curva de Indiferença dosmembros da Coalizão

K L

N

33

representando outros grupos da sociedade, praticamente têm suas preferências

executadas em valores menores.

Quando a LOA é aprovada, a posição da alocação original da LOA (W,

por exemplo, na Figura 2) se dá em algum ponto da Caixa de Edgeworth, no qual é

possível algum melhoramento. Isto se deve a vários motivos, podendo destacar

entre eles a superficialidade na aplicação dos critérios e técnicas de planejamento e

orçamentação, quando da fixação da despesa e previsão da receita, apesar de suas

evoluções nos últimos exercícios financeiros.

Essa superficialidade pode ser observada, por exemplo, no fato de o

conteúdo das propostas de alguns programas e ações governamentais ainda se

basear somente na execução de anos anteriores. Tal critério gera um ciclo vicioso

no qual órgão e unidades executam sua dotação na totalidade, independente das

prioridades, somente com o objetivo de não sofrerem cortes nos orçamentos dos

anos seguintes.

Além disso, o próprio processo de formulação da LOA contribui para

distanciar mais a alocação inicial de uma alocação eficiente de Pareto, no que se

refere à execução de projetos benéficos para a Sociedade. Como observa Santos &

Machado (1995:10), na fase de formulação do projeto de LOA, identifica-se

[...] forte pressão de grupos organizados, e mesmo de parlamentares, sobre os diversos órgãos, no sentido de ver suas demandas desde então atendidas. Após a conclusão desta etapa, os ministérios devolvem à SOF suas propostas orçamentárias, que serão consolidadas e enviadas ao Congresso, sob a forma de projeto de lei, até o dia 31 de agosto.

Além disso, a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) e seus órgãos

setoriais - as Subsecretarias de Planejamento e Orçamento e Administração (SPOA)

14 Numa alocação de Eficiente de Pareto tal como M, cada agente está na sua curva de indiferença mais preferível, dada a curva de indiferença do outro agente.

34

em cada Ministério - ainda sofrem forte pressão política em uma segunda fase, para

aprovação de propostas de emendas parlamentares que objetivam outros

interesses, colaborando para o “desvirtuamento” do orçamento, no que tange a sua

eficiência em um ponto de Pareto. É o caso, por exemplo, dos grupos de interesse

atuando diretamente nos Ministérios dos Transportes, da Integração Nacional ou do

Meio Ambiente, entre outros.

Apesar de o Executivo Federal ter conhecimento de que essa situação

conduz a um ponto ainda mais distante de uma alocação ótima de Pareto, não é

comum o veto a tais propostas, por considerar-se que isso geraria um desgaste

político. Por outro lado, não se poderia utilizar delas estrategicamente, quando da

execução orçamentária e financeira. Além disso, mesmo que quisesse vetar

tentando atingir uma alocação eficiente de Pareto para a sociedade, seria

praticamente impossível precisar “onde” e “quanto” vetar, tendo em vista a

complexidade das diversas variáveis envolvidas.

Caso o Presidente da República resolva agir como “leiloeiro” neste

mercado estabelecendo limites flexíveis para aquisição de governança e

governabilidade, os ministérios gastadores juntamente com os membros da Coalizão

no Congresso calculariam quanto valem suas dotações (Transferências Voluntárias

e votos) frente à fixação dos limites (preços) e decidiriam quanto de cada bem

desejariam adquirir.

Como não existe apenas um ministério gastador e apenas um membro da

Coalizão, desencadeia-se uma competição pela liberação desses limites junto ao

responsável pela fixação (Presidente da República).

A Figura 3 representa uma situação de equilíbrio, porém, não eficiente em

relação ao ponto de Pareto para os agentes envolvidos, frente aos limites flexíveis

35

estabelecidos pelo Presidente da República. Isso se deve ao fato de a demanda do

Núcleo do Executivo não ser igual à oferta dos membros da Coalizão.

Bem 2 Agente C = = Governabilidade Coalizão

Agente E = Bem 1= Núcleo do Executivo Governança

Figura 3 – Presidente da República como “leiloeiro” frente às Demandas Brutas e Demandas Líquidas15 dos Agentes. Fonte e Método: elaborado a partir de desenho de Varian (1994:536)

Para limites/preços arbitrários não haverá equilíbrio. Em tal situação e em

condições normais de temperatura e pressão política, seria natural que o Presidente

como “leiloeiro” mudasse os limites até que a demanda para cada um dos bens se

igualasse à oferta.

Hipoteticamente, se houvesse excesso de demanda por um dos bens, o

Presidente aumentaria o limite desse bem, e se houvesse excesso de oferta para um

dos bens, diminuiria o seu preço. A Figura 4 ilustra o resultado final.

15 O conceito adapado de Varian (1994:536) também envolvendo dois aspectos. A demanda bruta, por exemplo, do Núcleo Executivo por governabilidade que é a quantidade total que ele deseja, limitado ao contingenciamento do Presidente como “leiloeiro”. A demanda líquida do Núcleo do Executivo por governabilidade é a diferença entre a sua demanda total e a dotação inicial que possui, quando da aprovação da LOA. Essas demandas líquidas, no contexto da análise de equilíbrio geral, podem ser chamadas de demandas excedentes. As demandas brutas são a quantidade em que os agentes desejam consumir, as demandas líquidas são as quantidades que os agentes desejam comprar. D1

C é a demanda líquida da Coalizão pelo bem governança. D2

C é a demanda líquida da Coalizão por governabilidade. D1E é a demanda líquida do Núcleo do

Executivo por bem governança. D2E é a demanda líquida do Núcleo do Executivo por governabilidade.

W

(X1C, X2

C ) Demanda

Bruta da C

( X1E, X2

E ) = Demanda

Bruta de E

D2C

D2E

D1C

D1E

36

Agente C = Coalizão

Bem 2 = Governabilidade

Agente E = Bem 1 Núcleo do Executivo = Governança

Figura 4 – Equilíbrio na Caixa de Edgeworth para os Agentes. Fonte: elaborada pelo pesquisador a partir de Varian (1994:538)

O resultado final em equilíbrio, disposto na Figura 4, sugere que os

“leilões” devem acontecer do ponto W, dotação original inicial, até o ponto E -

alocação eficiente de Pareto, para os envolvidos - sobre a reta de restrição

orçamentária (R) que são os valores de limites fixados.

Todavia, em relação às Transferências Intergovernamentais, quando se

fixam os limites orçamentários e financeiros para a LOA, o Núcleo do Executivo já

decidiu unilateralmente o percentual de execução para cada Pasta. A partir daí

estabelece o contingenciamento e age como “monopolista” nesse mercado restrito.

As preferências dos membros da Coalizão que gerem alguns dos ministérios

passam a esbarrar, então, na preponderância do Núcleo do Executivo Federal.

3.3 - Controle da Execução Orçamentária e Financeira, sob a égide da LRF

Para o objetivo deste trabalho, a possibilidade de o Poder Executivo

controlar a execução orçamentária e financeira de recursos públicos não vinculados

representa um importante procedimento. A utilização estratégica das Transferências

Voluntárias pelo Poder Executivo como uma espécie de “moeda” não seria possível

se ele não pudesse controlar as respectivas execução orçamentária e financeira.

Não adiantaria, apenas, existirem normas gerais definidas em leis complementares,

E

W

R

37

regras dispostas em leis específicas e procedimentos em relação a matérias

orçamentárias que dispusessem sobre a classificação, realização e

operacionalização da execução orçamentária e financeira, se não existissem

procedimentos capazes de controlar a execução daqueles procedimentos.

No Brasil, tais procedimentos existem e são publicados anualmente por

meio de decretos de contingenciamentos, nos termos principalmente da LRF. Os

diversos decretos do Poder Executivo, visando contingenciar os recursos públicos,

têm pretextos diversos: inicialmente eram para cobrir o déficit das contas públicas

para equilibrar o orçamento; recentemente (nos últimos quatro anos), são para

atingir o superávit primário e também para equilibrar as contas públicas.

Por meio de contingenciamentos do Executivo Federal, tendo em vista as

regras e procedimentos orçamentários das instituições orçamentárias, fixa-se um

conjunto de preço/limites para a execução de tais transferências governamentais.

No início da década de 90, a execução orçamentária financeira anual

girava em torno de 50% do orçado16, o que evidenciava uma grande distorção entre

o orçado e o realizado; a diferença dos números expressava a irreal condução do

processo orçamentário. Diante da magnitude de um déficit potencial que se

vislumbrava e com o objetivo de evitar a sua materialização, a inflação e o

contingenciamento foram apontados como mecanismos para a solução de

problemas, apesar de tecnicamente não serem eficazes.

Em relação ao contingenciamento, porém, os motivos para a publicação

de tantos decretos anuais nesse sentido levam ao seguinte questionamento: ou não

existem métodos adequados para fixar as despesas de acordo com as estimativas

de arrecadação, ou as razões são outras, podendo-se, inclusive, citar a necessidade

38

de sua utilização, bem como do processo inflacionário, para reprimir despesas

orçadas. Segundo Bacha (1994:5),

A inflação ajuda de duas formas na redução do déficit orçamentário ao valores efetivamente observados no fim do ano fiscal. Primeira, o orçamento embute um previsão inflacionária bem menor do que a inflação efetivamente observada. Isso reduz o valore real das despesas executas, mesmo sem controle do caixa. Já as receitas, por estarem indexadas, pouco sofrem com a inflação maior do que a orçada. Segunda, através do controle do caixa, o Ministério da Fazenda adia a liberação das verbas orçamentárias para o final do ano ou mesmo para os restos a pagar no ano seguinte, desse modo fazendo com que o valor real dessas despesas seja adicionalmente reduzido pela inflação. Todo o processo é eventualmente legalizado por um decreto de contingenciamento, uma lei de reprogramação orçamentária. (grifo nosso)

A utilização desses mecanismos – decretos de contingenciamento, para

coibir/reprimir déficits orçamentários e inflação, para corroer dotações orçamentárias

não perfeitamente indexadas – possibilitava a manutenção das despesas em níveis

administráveis. Por outro lado, a sobrevivência desses mecanismos e ainda a

utilização do imposto inflacionário – oriundo da emissão de moeda para financiar

déficit remanescentes - mascarava e agravava o arranjo institucional do País.

O custo de utilização da inflação como mecanismo ficou patente para a

sociedade; mas o custo do contingenciamento continuou desconhecido até os dias

atuais, embora o respectivo mecanismo não tenha sido extinto. Nesse período de

utilização, o Executivo Federal não somente aprendeu a utilizá-lo estrategicamente -

como um instrumento eficaz -, como transformou-o no principal instrumento para

atingir superávites primários.

Entre outros motivos que se enumeram para a adoção desses

procedimentos, um tem sido apontado como principal, atualmente, para não

somente atender o disposto no art. º 8 da LRF, mas para cumprir metas de resultado

primário ou nominal.

16 Fonte: SIAFI

39

Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias. § 1o No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções efetivadas. § 2o Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias.

A LRF veio para resolver várias questões orçamentárias. Todavia, trouxe,

em seu bojo, algumas conseqüências em suas normas gerais que passaram a ser

utilizadas para outras finalidades, extrapolando a finalidade principal. É exatamente

nesse contexto, ante a repressão fiscal orçamentária - também denominada de

contingenciamento -, que a execução orçamentária e financeira pode ser largamente

utilizada para a obtenção de superávits primários.

Utilizar o mesmo instrumento para a repressão fiscal - a fim de evitar

déficits orçamentários - e como limitador de recursos para atingir superávit primário

pode parecer antagônico, mas não é. O contraponto situa-se em relação à perda de

transparência. De acordo com Castro Santos & Machado(1995 :31),

[...] o controle do Executivo sobre a execução orçamentária implica em aparente ganho de eficácia no que se refere à compressão dos gastos públicos, por outro, tem como conseqüência a perda de transparência das ações governamentais, dificultando sua avaliação.

O controle do Executivo, por meio de contingenciamentos - para conter

gastos ou para alcançar superávites -, é eficaz para esses dois objetivos, razão pela

qual seu estudo é fundamental para este trabalho.

40

Por outro lado, os motivos são outros, o que gera várias distorções no

orçamento, conforme critica Franco (1994:214), ao referir-se à utilização do

contingenciamento como mecanismo de repressão fiscal:

[...] O contingenciamento de despesas, isto é, a imposição de limites quantitativos às despesas, tem sido a medida mais típica de repressão fiscal. Várias são as distorções que provoca: (i) cria-se um paradoxo de inversão de prioridades, através do qual uma unidade de despesa procura inicialmente efetuar a menos importante de suas despesas, de modo a pleitear, mais adiante no exercício, a liberação de recursos adicionais para suas despesas realmente indispensáveis; (ii) não podendo deixar de efetuar despesas de custeio, a unidade se endivida através de “atrasados” que são, na verdade, créditos de fornecedores cuja “rolagem” resulta em prejuízo para estes, que freqüentemente recorrem a sobrepreços para compensar essas perdas; (iii) uma unidade de despesa procura tipicamente iniciar diversas atividades de modo a tornar os seus programas “irreversíveis”, no sentido de que é mais barato completar uma obra que interrompê-la; (iv) como o Ministério da Fazenda dispõe de poder discricionário para reter ou liberar as verbas orçamentárias, fica sobremodo favorecida a prática do clientelismo através do uso político deste poder e, por fim; (v) como em qualquer atividade que envolve “racionamento”, há uma tendência para a proliferação de “mercados negros”

Apesar de ciente dessas distorções, o Poder Executivo federal continua a

fazer uso do contingenciamento. Nos últimos quatro exercícios financeiros (de 1999

a 2002), foram publicados 27 decretos tratando da execução orçamentária e

financeira e enfocando limites de contingenciamento, entre outros assuntos

correlacionados, como: classificação, operacionalização e alterações de rubricas

orçamentárias. Em 1999, foram oito decretos; em 2000, nos meandros da LRF,

foram somente três; em 2001, foram nove; em 2002, foram sete decretos. Ao final do

segundo mandato de FHC, observou-se uma média de 6,5 decretos por ano, ou

seja, pelo menos um regramento da execução orçamentária e financeira a cada dois

meses.

41

Na ampliação das distorções, também se considera que cada Pasta

termina por priorizar aquilo que lhe é mais conveniente, dentro dos limites impostos

para liberação.

Numa outra perspectiva, a razão maior dos decretos de

contingenciamento pode ser a necessidade de prudência, justificável pela falta de

sincronia entre arrecadação e dispêndios previstos na LOA, em face de o Poder

Executivo ter que cumprir com despesas não discricionárias - tratadas neste estudo

como determinações constitucionais ou legais. Pereira & Mueller (2003:8) explicam

que:

Além do mais, o executivo brasileiro tem sistematicamente se valido da não sincronização entre a arrecadação efetiva e dispêndios previstos na LOA para contingenciar a execução orçamentária em relação a disponibilidade de recursos ou para solicitar créditos adicionais. Isto significa um situação por demais privilegiada para o Executivo nas suas negociações com o Legislativo uma vez que estes dispositivos institucionais lhe garantem alto grau de discricionariedade e flexibilidade na execução do orçamento”.

Por outro lado, surge uma situação bastante privilegiada para o Executivo

em relação às despesas discricionárias, especialmente as Transferências

Voluntárias, uma vez que se garante a essa um alto grau de discricionariedade.

Atualmente, o Poder Executivo não somente detém o comando de

controle de operacionalização desse contingenciamento, como está sob a proteção

da LRF. Isso o dota de mais Poder para agir como monopolista frente aos membros

da Coalizão, no que se refere aos bens governança e governabilidade.

Independente da justificativa, deve-se ressaltar que, com esse

instrumento, torna-se possível transferir o “locus” orçamentário para o financeiro,

deixando à discricionariedade dos Ministros de cada Pasta, dentro de seu limite

financeiro e ao orçamento proposto, o que será liquidado e pago.

42

Em resumo, para reforçar a idéia de que Transferências Voluntárias são

utilizadas como “moeda” de troca de governança x governabilidade – proposta deste

estudo –, vale observar que, no governo FHC, a oposição foi bastante crítica em

relação aos cortes feitos por ele; no entanto, ao inverter-se seu papel (agora

situação), passou a utilizar-se dos mesmos mecanismos. Segundo Sucursal da

Folha de São Paulo, retratando palavras do líder do PT na Câmara, João Paulo

Cunha (SP), em 31 de outubro de 2002: “contingenciamento é um instrumento que

todo mundo usa. Só não posso dizer de quanto será.” Alguns meses depois veio se

confirmar o que disse.

[...] O corte de R$ 14,1 bilhões promovido pelo governo Luiz Inácio da Silva no orçamento deste ano não vai poupar nenhum ministério e deverá afetar, principalmente, Transportes, Integração Nacional, Cidades, Meio Ambiente e Esporte.(Freire,2003)

3.3.1 - O NÚCLEO DO EXECUTIVO FEDERAL COMO MONOPOLISTA

Independente de quais sejam os reais motivos para o uso de decretos de

contingenciamento, a prerrogativa de estabelecimento desses decretos pelo Núcleo

do Executivo, dando-lhe poderes para controlar limites fixados, transforma os

respectivos procedimentos normativos em importante mecanismo político à

disposição dele próprio, na busca de fazer valer suas preferências diante do

Congresso Nacional, conforme se vem demonstrando. Ainda mais, sob a proteção

da LRF. Protásio & Bugarin (2001:5) apontam esse poder dos órgãos competentes

que compõem o Núcleo, além da Casa-Civil da seguinte forma:

Destaca-se que contingenciamento é um corte nas dotações orçamentárias dos diversos órgãos. Em geral, parte do contingenciamento efetuado logo após a aprovação do orçamento é mantida até o fim do exercício, configurando-se em perda de orçamento para órgão. Mas, parte desse corte orçamentário acaba sendo descontingenciada no decorrer do período, à medida que os

43

órgãos competentes (Ministério da Fazenda e Planejamento) acompanham a arrecadação e o atendimento das metas de superávit e cedem à pressão de gastos dos órgãos.

Deve-se observar, no entanto, que a pressão feita pelos órgãos para o

descontingenciamento orçamentário, em face de suas despesas, reforça a

necessidade de existir um Núcleo do Executivo como “monopolista”, uma vez que o

poder para decidir unilateralmente sobre o que será executado ou não, em relação

às Transferências Voluntárias, é suficiente para que ele não ceda às referidas

pressões de órgãos, ensejando sua comparação a um “monopolista”. Ao baixar

decretos para se contingenciarem despesas, fixando limites para a execução

orçamentária e financeira, bem como para descontingenciá-la, o Núcleo Executivo

define logo o percentual de execução que caberá a cada Pasta.

Ressalte-se que é no processo de descontingenciamento orçamentário

que se desenvolvem as negociações com base na “moeda” Transferências

Voluntárias, cujos mecanismos são objeto deste trabalho.

Além desse poder, o fato de o Executivo conhecer a curva de demanda

do outro agente envolvido – membros da coalizão - também contribui para sua

posição de monopolista na arena legislativa. Tal curva de demanda é revelada

quando da fixação da despesa na LOA em cada Pasta, incluídas as propostas de

emendas orçamentárias. Considerando, ainda, que praticamente todas as ações de

governo estão expressamente consignadas na LOA, o Núcleo do Executivo, a partir

da análise dessas dotações e das circunstâncias que elas envolvem, fixa um

conjunto de limites por meio dos decretos de contingenciamento. A intenção é, a

partir do início do exercício financeiro, atingir diretamente as preferências dos

membros da Coalizão, de maneira que somente o Núcleo fique tão bem quanto

possível, dado o comportamento da demanda dos membros dessa Coalizão.

44

Para ilustrar essa relação econômica e configurar o uso das

Transferências Voluntárias como uma espécie de “moeda” de troca, retorna-se ao

instrumental gráfico conhecido como “Caixa de Edgeworth”. Observe que os

membros da Coalizão possuem uma curva de resposta de consumo para os bens

(veja Figura 4) o que representa suas cestas de preferências a limites diferenciados,

descrevendo o comportamento de sua demanda. Então, na presença de uma reta de

restrição orçamentária para esses membros, ou seja, na presença de

contingenciamento, o ponto onde os limites fixados por essa reta de restrição

orçamentária interceptam a curva de resposta de consumo dos membros da

Coalizão representa o consumo ótimo para eles.

Bem 2 = Agente C = Governabilidade Coalizão

Agente E Agente E Bem 1=

= Núcleo do Executivo Governança Figura 5 – O Núcleo do Executivo como “Monopolista” na Caixa de Edgeworth17. Fonte e Método: elaborado pelo pesquisador a parir de Varian ( 1994: 547) .

Com base nisso, o Núcleo, querendo estabelecer limites para “barganhar”

com os membros da Coalizão, de forma a ficar tão bem quanto possível em relação

17 O Núcleo do Executivo escolhe o ponto na curva de resposta de consumo dos membros da Coalizão que lhe fornece a mais alta utilidade.

W

Curva de Indiferença do Executivo

Y

Curva de resposta de Consumo dos membros da coalizão

Reta de Restrição Orçamentária

Curva de Indiferença dosmembros da Coalizão

45

a seus interesses, deverá procurar um ponto na curva de resposta de consumo

deles, que possua a mais alta utilidade possível. Este ponto ótimo é o Y,

caracterizado na interseção tangente da curva de indiferença do Núcleo, com a

curva de resposta de consumo dos membros da Coalizão. Identificado o ponto Y,

cabe desenhar a reta de contingenciamento (restrição orçamentária) até esse ponto,

a partir da dotação original W. Considerando os limites gerados pelo

contingenciamento, os membros escolherão a cesta no ponto Y, fazendo com o

Núcleo do Executivo fique tão bem quanto possível.

Verifique-se que a curva de indiferença do Núcleo do Executivo não é

tangente à reta de restrição orçamentária, não sendo, em conseqüência, tangente à

curva de indiferença dos membros. Com base nisso, a alocação do monopólio no

ponto Y não é eficiente de Pareto. Por outro lado, na prática, em relação às

Transferências Voluntárias, o Núcleo age mais como um “monopolista perfeitamente

discriminador”, pois determina limites para cada parcela de Transferências

Voluntárias demandada por cada um dos membros da Coalizão.

Para entender melhor essa ação monopolista e perfeitamente

discriminadora, é necessário partir novamente da dotação inicial W. O Núcleo do

Executivo oferece cada parcela do bem 1 (Governança) aos membros da Coalizão a

preços/limites diferentes; limites esses que os membros da Coalizão são indiferentes

para aceitar ou não aquela parcela de governança. Depois que o Núcleo “acerta” o

primeiro preço/limite de determinada parcela de governança a ser

descontingenciada, os membros da Coalizão ainda permanecem na mesma curva

de indiferença que passa por W. O Núcleo faz um segundo “acordo” de limite para

outra parcela de governança a ser concedida aos membros da coalizão, pelo mínimo

46

aceitável. Esses acordos mudam da alocação original W para à esquerda, porém,

permanecendo na mesma curva de indiferença que passa por W.

Enquanto isso, o Núcleo continua ”acordando” novos limites com cada um

dos membros da Coalizão, deslocando-se para cima da curva de indiferença dos

referidos membros, até encontrar seu ponto preferido Y.

Esse ponto Y é o preferido, pelo fato de representar o ponto eficiente de

Pareto, significando que o Núcleo estará tão bem quanto possível, diante da curva

de indiferença dos membros da Coalizão. No ponto Y, o Executivo consegue extrair

todo o excedente de consumo dos membros da Coalizão.

Entretanto, é provável que esses membros não estejam melhor que sua

dotação original. Isso porque, na prática, se observadas separadamente as

propostas, por congressista, eles poderiam estar igual a sua dotação original, nunca

melhor. Tal pressuposto se confirma ao constatar-se que o percentual de execução

raramente chega a 100% das propostas de emendas individuais para Transferências

Voluntárias18 .

Agente C = Coalizão

Bem 2 = Governabilidade

Agente E = Núcleo do Executivo Bem 1=

Governança Figura 6 – O Núcleo do Executivo como “Monopolista perfeitamente Discriminador 19. Fonte: elaborada pelo pesquisador a parir de desenho e definições de Varian (1994: 548) .

18 Fonte: INFORCA. 19 O Núcleo do Executivo escolhe o ponto Y` na curva de indiferença de B que passa sobre a dotação W e que lhe fornece maior utilidade possível.

Y

Curva de Indiferença dosmembros da Coalizão

Curva de Indiferença Executivo

W

47

Apesar de apresentar duas situações diferentes – Figuras 5 e 6 – é

factível supor que nenhuma delas se aproximará do ponto de eficiência de Pareto

para toda a sociedade. O Núcleo e os membros da Coalizão estão mais

preocupados em maximizar suas preferências, o que pode ou não coincidir com a da

sociedade. Ao propor um orçamento baseado em técnicas de planejamento fictícias

e de orçamentação simplista e não vetando propostas descabidas de congressistas,

o Núcleo do Executivo cria um “nicho” reservado de poder, o qual é utilizado na

maximização de suas preferências, em detrimento da de outros, quando do

contingenciamento.

Por outro lado, é também em decorrência desse tipo de destinação

“discricionária” de recursos públicos que se observam as maiores distorções da

alocação de recursos públicos, prejudicando a eficiência alocativa dos respectivos

gastos públicos, bem como reduzindo a efetividade da aplicação. Pode-se

considerar, como exemplo dessas distorções, alguns projetos do tipo “Pork-Barrel”

de que se falou anteriormente. No caso, tais projetos podem gerar efeito agregado

diretamente a seu autor – fazendo-o ganhar votos em futuras eleições – ou efeitos

indiretos – o favorecimento a grupos de interesse retorna ao autor sob forma de

apoio financeiro à campanha eleitoral.

No tocante ao cerne da questão, o assunto se volta para o controle da

execução das Transferências Voluntárias. Como esse controle é inerente ao

Executivo Federal, na escolha do que será liquidado, inicia-se a cada ano, em cada

novo exercício, um processo de trocas entre os agentes envolvidos, de modo que

cada um busca maximizar sua cesta de preferências.

48

4 – Análise Empírica

As questões do estudo se voltam para a configuração numérica dos

fatores que dão sustentação à proposta do trabalho: as Transferências Voluntárias

como “moeda” de troca pelo Núcleo do Executivo Federal em suas negociações com

os membros da Coalizão, sob a égide da LRF.

Nesse sentido, busca-se não só caracterizar o problema estudado, como

também estabelecer uma correlação entre os fatores que lhes dão suporte.

Demonstra-se, desse modo, como o entrelaçamento desses fatores pode

assemelhar-se, em seu resultado final, a projetos do tipo “Pork-Barrel”, ao mesmo

tempo, visualizando-se distanciamentos de um hipotético ponto eficiente de Pareto,

no que se refere à distribuição e à alocação de recursos públicos em benefício da

sociedade.

O estudo parte da hipótese que Transferências Voluntárias são utilizadas

estrategicamente, em troca de maior governabilidade, quando a execução

orçamentária e financeira for permitida em Pastas ministeriais geridas por membros

da Coalizão, de acordo com prioridades do Ministro da Pasta;

4.1 - Procedimentos metodológicos em relação à hipótese do estudo

Considerando que a hipótese aventada será testada em momentos

diferentes, os procedimentos metodológicos observaram suas particularidades,

4.2 - Universo e amostra

O universo se refere aos dados da execução orçamentária e financeira dos

exercícios de 1999 a 2002, período que corresponde ao segundo mandato de FHC.

Para se apurar o montante líquido das Transferências Voluntárias, fez-se um corte

no orçamento bruto executado pelo Poder Executivo Federal. Tal corte levou em

49

conta somente o objeto desse trabalho – as Transferências Voluntárias - para

desconsiderar as destinações por determinação constitucional e legais e algumas

outras, mesmo sendo essas também negociáveis na arena legislativa.

4.3 - Coleta de Dados

Foi feita no período de janeiro a maio de 2003, considerando os

exercícios contábeis encerrados de cada exercício financeiro, e para sua obtenção o

pesquisador desenvolveu procedimentos específicos para a realização do corte

amostral.

Os dados foram coletados no SIAFI e se encontram disponíveis para a

consulta de qualquer cidadão em “sites” oficiais, seja de forma analítica, seja

sintética. No endereço eletrônico da Controladoria-Geral da União (CGU)20, todas as

Transferências Voluntárias realizados por meio de convênios ou contratos de

repasse estão disponíveis para consultas, podendo ser identificados, analiticamente,

desde 1996.

Já no “site” da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) 21, os montantes

das Transferências Voluntárias estão dispostos, sinteticamente, por região e por

Unidade da Federação. Ressalte-se que apesar de o corte no SIAFI ser original do

pesquisador, ele segue os mesmo critérios de seleção definidos e disponibilizados

pela STN.

Os valores coletados se referem ao total das despesas liquidadas a cada

ano do período de estudo; valores do orçamento relativos às Transferências

Voluntárias por ano de mandato; valores relativos às Transferências Voluntárias por

Pasta ministerial; valores distribuídos por Pasta para as unidades da Federação;

20 Disponível em: http// www.cgu.gov.br/sfc.html/consultaconvênios 21 Disponível em: http// www.tesouro.gov.br/transferênciasvoluntáris

50

valores relativos às Transferências Voluntárias por programas. Em complemento,

foram coletados dados no Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e no

Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes (DNIT), “sites” oficiais, no

mesmo período, referentes à aplicação de recursos oriundos das Transferências

Voluntárias em relação aos projetos de cada UF.

4.4 - Tratamento dos Dados e Critérios de Seleção

Nesta parte, é feita uma análise de dados primários da execução das

Transferências Voluntárias, com a finalidade de explicar o porquê do montante da

execução para determinadas Unidades da Federação. Pode-se constatar, a

existência de estratégias na utilização das referidas Transferências Voluntárias pelo

Executivo Federal, como uma “moeda”.

Num primeiro momento, os resultados obtidos serão apresentados

sistematicamente. Quanto às discussões decorrentes dos resultados, elas se

desenvolvem a partir das relações entre os fatos observados com os resultados

obtidos, buscando fornecer subsídios que sirvam à confirmação da hipótese. Esses

resultados trazem evidências de que o Núcleo do Executivo se utiliza da execução

das Transferências Voluntárias, ao deixar que elas sejam executadas pelos

Ministérios, principalmente aqueles geridos por membros da Coalizão.

Na Tabela 1, o montante da execução nesse período caracteriza o total

das despesas liquidadas, por ano, no segundo mandato do Governo de FHC.

Ano Poder Executivo % Poder Judiciário % Poder Legislat. % Total 1999 574.928.326.068,93 98,31 7.470.760.885,36 1,28 2.406.308.360,06 0,41 584.805.395.314,352000 601.380.585.278,31 98,08 9.311.633.351,63 1,52 2.454.606.477,13 0,42 613.146.825.107,072001 589.441.106.878,08 97,81 10.194.937.719,55 1,69 2.979.914.979,78 0,51 602.615.959.577,412002 659.222.680.530,30 97,74 11.726.071.725,18 1,74 3.547.123.372,61 0,61 674.495.875.628,09

Média 606.243.174.688,91 97,98 9.675.850.920,43 1,56 2.846.988.297,40 0,49 618.766.013.906,73Tabela 1 – Despesas Executadas no Período 1999 a 2002. Valores em Unidades Fonte e Método: elaborada a parir de dados do SIAFI – Módulo Gerencial.

51

Observe-se que grande parte dos recursos públicos federais é executada

pelo Poder Executivo Federal. Nesses quatro anos, o Executivo atingiu uma média

de execução de 97,98%. É um percentual bastante alto e representa a execução

total, dados fundamentais para o foco deste estudo.

Já o percentual que efetivamente pode ser utilizado como moeda na

arena política é insignificante, se comparado a esse montante. Isso porque existem

muitas rubricas no orçamento, vinculadas ou não discricionárias que não podem ser

negociadas, o que reduz sobremaneira a média de execução do Poder Executivo.

Após a aplicação desses critérios, obteve-se a parcela do Orçamento

relativo às Transferências Voluntárias, conforme segue :

ANO Transferências Voluntárias Executados anual Perc. 1999 A estados e ao Dist. Federal 3.025.156.407,46

A municípios 2.856.737.206,34 5.881.893.613,80 1,02%2000 A estados e ao Dist. Federal 3.459.021.775,96

A municípios 3.025.518.882,85 6.484.540.658,81 1,08%2001 A estados e ao Dist. Federal 4.839.790.164,47

A municípios 4.318.165.116,73 9.157.955.281,20 1,55%2002 A estados e ao Dist. Federal 5.259.355.719,54

A municípios 3.849.353.122,81 9.108.708.842,35 1,38%A estados e ao Dist. Federal 4.145.831.016,86

Média A municípios 3.512.443.582,18 7.658.274.599,04 1,26%

Tabela 2 – Execução das Transferências Voluntárias por ano em relação à LOA. Val. Unidades Fonte e Método: elaborado pelo autor a partir de dados do SIAFI – Módulo Gerencial.

Note-se que o percentual médio de execução das Transferências

Voluntárias de que dispõe o Poder Executivo para agir estrategicamente é de 1,26%,

relativamente insignificante.

Embora esse percentual seja considerado bastante reduzido em relação a

seu universo (100%), deve-se considerar que, expresso em valores, ele tem uma

significação relevante, principalmente se se considerar, por exemplo, a situação

particular dos municípios para os quais são endereçados. Percebe-se, assim, que

tais Transferências Voluntárias têm uma significação não só material – pelos recurso

52

empregados efetivamente -, como (e principalmente) social – pelos benefícios

decorrentes.

A partir do montante de execução das Transferências Voluntárias, por

ano, identificam-se os montantes executados por Pastas Ministeriais. Analisando os

dados da execução orçamentária e financeira de Transferências Voluntárias, no

período, por Pasta, surge uma questão preponderante para este estudo: qual a

relação entre a falta de parâmetros, regras ou critérios para a alocação ou

distribuição da execução orçamentária e financeira de Transferências Voluntárias e a

sua utilização estratégica pelo Poder Executivo Federal ? A Tabela abaixo busca

visualizar essa relação.

Ministério 1999 2000 2001 2002 Média Da Educação 2.144.497.443,42 1.939.596.396,68 2.263.419.625,51 2.259.355.731,15 2.151.717.299,19Do Transportes 504.966.867,02 690.444.600,27 967.865.340,68 2.571.553.538,16 1.183.707.586,53Integração Nacional 916.800.639,37 860.423.172,74 1.518.028.225,88 737.272.517,44 1.008.131.138,86Da Previdência Social 488.291.532,33 666.719.330,39 836.985.572,17 1.112.420.224,97 776.104.164,97Presidencia (1) 480.677.388,94 576.064.798,19 943.471.720,79 705.928.206,67 676.439.278,65Da Justica 37.474.946,98 416.107.601,28 688.041.967,16 477.899.403,85 404.880.979,82Do Trab. E Emprego. 300.073.809,00 362.888.423,00 410.789.130,00 157.696.087,92 307.861.862,48Esp. E Turismo 148.078.512,57 241.153.351,80 440.419.780,85 384.653.954,50 303.576.399,93Agricultura 516.323.979,61 170.379.177,84 286.489.525,44 146.039.592,46 279.808.068,84Des. Agrário 72.095.950,78 275.183.149,03 268.490.041,47 246.866.083,98 215.658.806,32Meio Ambiente 70.630.309,70 107.320.387,44 221.445.397,60 137.918.505,56 134.328.650,08Desenvol., Ind. Com. 131.807.666,21 103.042.599,27 189.723.943,20 97.861.836,84 130.609.011,38Cultura 36.986.022,87 25.803.505,59 44.016.026,90 24.789.946,98 32.898.875,59Defesa 16.260.318,85 33.767.315,48 59.229.602,79 19.477.371,08 32.183.652,05Minas Energia 15.558.400,26 13.306.087,86 17.537.076,36 26.489.709,27 18.222.818,44Ciência e Tecnologia. 1.369.825,89 2.340.761,95 2.002.304,40 2.486.131,52 2.049.755,94Total: 5.881.893.613,80 6.484.540.658,81 9.157.955.281,20 9.108.708.842,35 7.658.178.849,04

Tabela 3 – Execução das Transferências Voluntárias por Pasta Ministerial. Valores em Unidades Fonte e Método: elaborado pelo autor a partir de dados do SIAFI – Módulo Gerencial. (1) Incluso o valor de 385.000,00 referente ao Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão, lançado em 2000.

Comparando a evolução da execução total de todos os ministérios com a

execução de algumas Pastas em particular, no período, não se pode deduzir dos

resultados a existência de qualquer critério ou parâmetro que possa ser aplicado de

maneira geral à execução das Transferências Voluntárias para todas as Pastas. A

53

média também não serve para identificar se houve a utilização de critérios, haja vista

a existência de execuções extremamente desproporcionais por Pasta, em cada ano.

Das Transferências Voluntárias, grande parte de sua execução, em vários

programas de governo, não possui critérios. Mesmo as Voluntárias na Educação,

com parâmetros mais objetivo para a distribuição de recursos, não possibilita a

inferência de melhores análises. As Transferências Voluntárias nesse Ministério, ao

serem vinculadas a um critério mais objetivo - a quantidade de alunos matriculadas

na escolas - torna a execução das Transferências mais linear, apesar de não

consistente. Com uma média correspondente a 28,10% da média da execução total

nos quatro anos, naturalmente por ser o de maior peso, essa média tenderia a

apresentar a melhor aproximação da flutuação da execução total. Apesar disso, fica

ainda muito distante. Observe-se que o Ministério da Educação, na Tabela 4, possui

uma variação negativa de 1999 para 2000 de 9,55%; de 2000 para 2001, positiva

em 16,70 %; depois muda novamente de 2001 para 2002 para 0,18% negativa.

Comparando com os totais, verifica-se que enquanto a variação na execução total

chegou, de 1999 para 2000, ao percentual de 10,25%, de 2000 para 2001, o

percentual é de 41, 23% e de 2001 para 2002, praticamente ficou estável, com um

ligeiro decréscimo de 0,54%.

Em relação a esses percentuais, conforme Tabela 4, nenhum ministério

se aproximou dessa flutuação na execução total. Pelo fato de a flutuação dessa

execução total ser dependente da flutuação em cada Pasta, ela, ao mesmo tempo,

também se torna instável.

54

Ministério % 2000/1999 Var a % 2001/2000 Var b % 2002/2001 Da Educacao 90,45% 26,25% 116,70% -16,87% 99,82%Do Transportes 136,73% 3,45% 140,18% 125,51% 265,69%Int. Nacional 93,85% 82,58% 176,43% -127,86% 48,57%Da Prev. Social 136,54% -11,00% 125,54% 7,37% 132,91%Presidencia (1) 119,84% 43,93% 163,78% -88,96% 74,82%Da Justica 1.110,36% -945,01% 165,35% -95,89% 69,46%Do Trab. E Empr. 120,93% -7,73% 113,20% -74,81% 38,39%Esp. E Turismo 162,86% 19,78% 182,63% -95,29% 87,34%Agricultura 33,00% 135,15% 168,15% -117,17% 50,98%Des. Agrario 381,69% -284,12% 97,57% -5,62% 91,95%Meio Ambiente 151,95% 54,39% 206,34% -144,06% 62,28%Desen., Ind. Com. 78,18% 105,95% 184,12% -132,54% 51,58%Cultura 69,77% 100,82% 170,58% -114,26% 56,32%Defesa 207,67% -32,26% 175,41% -142,52% 32,88%Minas Energia 85,52% 46,27% 131,80% 19,25% 151,05%Cienc. Tecnol. 170,88% -85,34% 85,54% 38,62% 124,16%Total: 110,25% 30,98% 141,23% -41,77% 99,46%

Tabela 4 – Percentual de Execução das Transferências Voluntárias Por Pasta - Valores em Unidades Fonte e Método: elaborado pelo autor a partir de dados do SIAFI - Módulo Gerencial. Var a - Diferença entre o percentuais de execução de 2001/2000 e 2000/1999. Var b - Diferença entre o percentuais de execução de 2002/2001 e 2001/2000.

Da observação às tabelas supramencionadas surgem questionamentos

como: que tipo de Transferências Voluntárias são executadas pela Presidência da

República, a ponto de colocá-la entre os cinco maiores ministérios que transferem

esse tipo de recurso? Por que praticamente não existem Transferências Voluntárias

executadas pelo Ministério da Ciência e Tecnologia e pelo Ministério de Minas e

Energia ? Os outros entes da Federação não carecem desse tipo de Transferência?

Por que a relação do percentual de execução de 1999 para 2000 no Ministério da

Justiça foi de 1.110,36% positivamente, e no Ministério da Defesa, de 2001 para

2002, somente de 32,88%? E no Ministério do Desenvolvimento Agrário, por que a

relação do percentual de execução de 1.999 para 2.000 foi de 381,69%? Embora

este trabalho não vise especificamente respondê-los, os questionamentos feitos em

relação à falta de critérios e a análise de outras Pastas ministeriais desenvolvidas

mais adiante podem sugerir respostas.

55

Para se evidenciar essa utilização da execução das Transferências

Voluntárias como “moeda”, três variáveis básicas foram utilizadas para a seleção

dos ministérios a serem estudados: relevância, materialidade e criticidade. A

primeira considera os Ministérios sob a gestão dos membros da Coalizão, sendo

esse um fator relevante para o estudo pelas razões explícitas ao longo da descrição.

A segunda variável, conjugada com o primeira, baseia-se na materialidade, ou seja,

no volume de recursos executados em média no período. É essencial trabalhar com

aqueles Ministérios que pela sua materialidade podem influenciar o montante total

das Transferências Voluntárias, refletindo-se sobre as Transferências para outros

Ministérios. E, por último, a variável crítica que se pode inferir a partir da forma de

condução das políticas públicas inerentes a cada Pasta e do alto grau de variação

das relações percentuais de execução (Tabela 5) ocorrida ano a ano.

A utilização concomitante dessas variáveis levou à seleção de três

ministérios: Ministérios dos Transportes, da Integração Nacional e do Meio

Ambiente. Esses três tiveram, em grande parte do segundo mandato de FHC,

gestores indicados pelos partidos dos membros da Coalizão: o dos Transportes, pelo

PMDB; o da Integração Nacional, iniciou com um ministro o do PTB e findou com

outro do PMDB; o Ministério do Meio Ambiente, em mais de três anos (no período)

teve à frente da Pasta um ministro do PFL.

Além disso, dois desses três selecionados aparecem entre os três

ministérios que obtiveram, em média, maior materialidade; e os três efetivamente

selecionados aparecem entre os cinco ministérios que obtiveram maior variação de

percentuais de execução de 2002/2001 para 2001/2000.

Em face disso, não há exemplo melhor do que esses Ministérios, para se

entender a ação estratégica do Poder Executivo Federal.

56

Comparando com a evolução dos totais, o que explica a variação da

execução de 2002 em relação à 2001, no Ministério dos Transportes, de 265,69% ?

Nesse período, ao invés de incremento, houve redução no total, ficando

2002 com um percentual de 99,46% da execução de 2001. Coincidência ou não, é

bom lembrar que o exercício de 2002 foi um ano eleitoral para congressistas,

governadores e Presidente e que, tradicionalmente, as grandes empreiteiras,

prestadoras de serviços ao Ministério são as empresas que mais contribuem para o

financiamento de campanhas eleitorais22.

Como explicar a variação da execução do Ministério da Integração

Nacional?

Aparentemente, esse Ministério foi o que mais suportou o deslocamento

da ênfase da execução no período de 2001 para 2002 para o Ministério dos

Transportes. De 2001 para 2002, houve uma redução na execução do Ministério da

Integração de R$ 780.755.708,44, chegando a representar, em 2002, apenas

48,57% da execução de 2001. Aliás, os critérios adotados para a execução nesse

Ministério, comparando com a evolução dos totais no período, não permitem uma

explicação plausível. De 2000 para 2001, enquanto a execução total crescia 41,22%,

a execução no Ministério da Integração crescia 76,42%, chegando praticamente ao

dobro da variação total. E enquanto o total de execução dessas Transferências, no

período de 1999 para 2000, aumentava em 10%, a execução nesse Ministério

diminuía em 6,15%.

Como explicar, ainda, a mudança de direção na variação de 2001 para

2002 da execução do Ministério do Meio Ambiente?

22Disponível em www.tse.gov.br

57

A comparação da execução da Pasta com a execução dos totais parece

apresentar uma certa coerência. Até o exercício de 2002, o Ministério aparece com

um crescimento positivo, acompanhando de certa forma a execução total. Todavia,

em 2002, houve uma queda bastante significativa, quando comparada, com o

crescimento anterior. Cresceu de 1999 para 2000, num percentual de 151, 95%; de

2000 para 2001, um percentual de 206,34%; reduziu seu percentual de execução

para 62,28%, de 2001 para 2002.

A análise da execução dessas Transferências Voluntárias será feita por

meio da montagem de matrizes de três Ministérios por Unidades da Federação,

visando buscar indícios que sugiram a utilização estratégica dessas transferências

como “moeda”.

O Governo, para manter o apoio aos Projetos de Leis iniciados pelo

Presidente, no Congresso Nacional, concede uma Pasta a determinado Partido

Político de apoio, deixando que ele indique um nome e usufrua como quiser às

Transferências Voluntárias. Ao analisar a execução das políticas públicas por meio

de Transferências Voluntárias, em determinada Pasta, acredita-se que um dos

principais motivos para se ter um Ministério é tratar da destinação de recursos para

cumprir as competências que lhes são inerentes.

4.5 – Resultados das Matrizes: Ministérios X Unidades da Federação

A partir da análise dos dados empíricos da execução, dispostos em

matrizes, é possível identificar a utilização estratégica das Transferências

Voluntárias. As três matrizes referentes a cada um dos três ministérios contêm

valores dos quatro períodos analisados ( 1999 a 2002) a média de execução nesses

anos nas colunas, bem como a execução das Transferências Voluntárias para cada

uma das unidades da Federação nas linhas.

58

Resultado 1 - Matriz: Ministério dos Transportes X Unidades da Federação

1999 2000 2001 2002 Média 1 MG 109.450.893,23 76.688.770,00 211.531.959,94 956.701.000,00 338.593.155,79

2 SP 96.332.630,17 133.330.120,27 128.846.411,26 190.318.097,16 137.206.814,72

3 TO 15.670.466,00 35.626.395,00 126.300.000,00 147.557.000,00 81.288.465,25

4 RS 0,00 3.600.000,00 3.541.760,00 259.414.000,00 66.638.940,00

5 BA 9.291.000,00 2.930.000,00 21.064.642,00 208.856.000,00 60.535.410,50

6 PE 29.486.831,40 31.972.173,00 64.254.706,00 105.004.049,00 57.679.439,85

7 CE 60.320.000,00 78.000.000,00 45.249.000,00 12.000.000,00 48.892.250,00

8 GO 15.281.532,10 15.400.000,00 10.457.154,00 96.744.000,00 34.470.671,53

9 AC 18.100.000,00 13.500.000,00 49.749.815,00 53.900.000,00 33.812.453,75

10 PR 2.300.000,00 1.137.000,00 5.936.502,78 124.923.043,00 33.574.136,45

11 PB 21.150.000,00 19.000.000,00 22.444.508,00 55.560.000,00 29.538.627,00

12 MS 21.652.781,12 36.093.960,00 33.298.254,00 27.099.000,00 29.535.998,78

13 MA 7.650.000,00 12.868.000,00 4.400.000,00 92.963.000,00 29.470.250,00

14 PA 14.776.127,00 32.749.502,00 23.172.830,86 31.546.994,00 25.561.363,47

15 RR 32.646.400,00 24.127.630,00 38.395.733,00 5.458.355,00 25.157.029,50

16 DF 2.850.000,00 46.006.830,00 42.000.000,00 0,00 22.714.207,50

17 RO 7.489.500,00 15.342.000,00 21.057.450,00 41.351.000,00 21.309.987,50

18 ES 3.300.000,00 28.300.000,00 4.000.000,00 39.064.000,00 18.666.000,00

19 SC 7.662.500,00 23.840.000,00 41.370.397,84 1.000.000,00 18.468.224,46

20 AP 1.170.850,00 5.347.180,00 25.347.710,00 24.565.000,00 14.107.685,00

21 PI 4.450.000,00 2.000.000,00 7.016.179,00 38.896.000,00 13.090.544,75

22 NA 7.283.856,00 27.031.480,00 2.080.000,00 13.916.000,00 12.577.834,00

23 AM 600.000,00 1.000.000,00 8.868.807,00 34.567.000,00 11.258.951,75

24 MT 9.039.000,00 13.053.560,00 19.743.386,00 2.400.000,00 11.058.986,50

25 RN 6.012.500,00 11.500.000,00 7.738.134,00 6.750.000,00 8.000.158,50

26 RJ 1.000.000,00 0,00 0,00 1.000.000,00 500.000,00

27 AL 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

28 EX 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

29 NE 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

30 SE 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 Total: 504.966.867,02 690.444.600,27 967.865.340,68 2.571.553.538,16 1.183.707.586,53

Tabela 5 – Matriz da Execução das Transferências Voluntárias no Ministério dos Transporte x UF – Valores em Unidades

Fonte e Método: elaborado pelo autor a partir de dados SIAFI – Módulo Gerencial.

Mesmo analisando os resultados da execução em cada Pasta por ano e

por UF, fica difícil precisar os critérios utilizados para a execução das Transferências

Voluntárias. À primeira vista, parece não haver regra para a execução; mas alguns

indícios podem ser apontados como regra para utilização estratégica.

Da análise dos dados (da Tabela 6), considerando a materialidade, a

primeira questão aponta para o montante de execução de Transferências

Voluntárias para o estado de Minas Gerais. Esse estado realmente necessitaria da

59

execução das Transferências Voluntárias nesse montante muito acima dos demais?

Minas Gerais foi a UF que, em média, mais recebeu Transferências Voluntárias do

Ministério do Transportes. No período estudado, com uma média de execução nos

quatro anos de R$ 338.593.155,79, obteve um percentual de 246,78% superior ao

segundo colocado, São Paulo, com R$ 137.206.814,72.

Se o critério objetivo preponderante para a distribuição dos recursos do

Ministério dos Transportes fosse, por exemplo, executar para a UF com a maior

malha rodoviária federal, a explicação poderia ser técnica, afinal Minas Gerais

possui a maior malha rodoviária federal do País, considerando a planejada, não

planejada e pavimentada.

Unidade da Federação Planejada Não Pavimentada Pavimentada Total 1 MINAS GERAIS 2.942,30 1.232,10 9.984,50 14.158,90 2 BAHIA 2.877,60 964,50 4.236,90 8.079,00 3 PARÁ 2.310,00 3.196,90 1.189,40 6.696,30 4 RIO GRANDE DO SUL 1.151,80 358,80 5.001,40 6.512,00 5 AMAZONAS 3.567,80 2.067,90 534,00 6.169,70 6 MATO GROSSO 973,00 1.255,40 2.711,00 4.939,40 7 PARANÁ 1.117,70 266,40 3.165,00 4.549,10 8 MATO GROSSO DO SUL 327,00 396,60 3.301,90 4.025,50 9 MARANHÃO 631,30 209,10 3.145,30 3.985,70

10 GOIÁS 538,30 492,60 2.945,60 3.976,50 11 PIAUÍ 894,00 274,80 2.190,80 3.359,60 12 CEARÁ 401,00 328,60 2.065,70 2.795,30 13 PERNAMBUCO 183,40 110,60 2.475,90 2.769,90 14 SANTA CATARINA 323,20 112,60 2.111,00 2.546,80 15 TOCANTINS 571,40 586,40 1.087,40 2.245,20 16 RONDÔNIA 139,60 549,00 1.253,80 1.942,40 17 RIO DE JANEIRO 191,00 20,90 1.581,50 1.793,40 18 RIO GRANDE DO NORTE 65,80 160,90 1.358,50 1.585,20 19 ACRE 400,00 723,80 441,00 1.564,80 20 SÃO PAULO 306,90 - 1.146,20 1.453,10 21 RORAIMA 75,50 417,40 819,70 1.312,60 22 PARAÍBA 27,00 - 1.220,60 1.247,60 23 AMAPÁ 324,00 702,30 159,70 1.186,00 24 ESPÍRITO SANTO 350,50 7,60 765,00 1.123,10 25 ALAGOAS 71,90 49,00 722,50 843,40 26 SERGIPE 93,00 - 318,80 411,80 27 DISTRITO FEDERAL

TOTAL 20.855,00 14.484,20 55.933,10 91.272,30 Tabela 6 – Malha Rodoviária Federal Valores em Unidades Fonte e Método: elaborado pelo autor a partir de dados do IBGE e do DNIT.

60

Mas seria esse o motivo ou o fato de o estado ser historicamente um reduto

de influentes políticos do PMDB ? Nos últimos anos, tradicionalmente, o Ministério

dos Transportes foi gerido pelo PMDB. Um de seus Ministros mais conhecido (do

PMDB) geriu o Ministério de 22 de maio de 1997 a 16 de novembro de 2001, ficando

mais de quatro exercícios no comando. Seu sucessor, também do PMDB, exerceu o

cargo interinamente de 16 de novembro de 2001 a 03 de abril de 2002 e geriu o

Ministério até a nomeação de outro (também do PMDB), que foi Ministro de 03 de

abril de 2002 até 31 de dezembro de 2002. Apesar de o total da malha rodoviária

federal de Minas colocar o estado em primeiro lugar, ela aparece na sétima posição

quando se analisam dados da malha rodoviária estadual, conforme Tabela 7.

Unidade da Federação Planejada Não Pavimentada Pavimentada Total

1 MATO GROSSO 5.627,80 18.241,50 1.696,80 25.566,10 2 BAHIA 6.499,10 5.746,40 5.960,10 18.205,60 3 GOIÁS 636,00 11.564,00 5.838,00 18.038,00 4 SÃO PAULO 1.667,00 1.074,00 12.201,40 14.942,40 5 MATO GROSSO DO SUL 2.779,00 9.471,00 1.875,00 14.125,00 6 PARANÁ 2.828,70 1.889,20 8.569,20 13.287,10 7 MINAS GERAIS 1.899,10 4.815,40 6.504,10 13.218,60 8 TOCANTINS 2.023,90 7.042,40 2.121,20 11.187,50 9 PARÁ 4.945,00 3.769,30 2.427,60 11.141,90

10 CEARÁ 785,60 5.150,00 3.575,70 9.511,30 11 PIAUÍ 160,00 7.978,00 1.321,90 9.459,90 12 RIO GRANDE DO SUL 1.085,10 3.861,80 3.683,80 8.630,70 13 MARANHÃO 2.788,00 3.198,90 2.000,90 7.987,80 14 SANTA CATARINA 294,30 2.670,50 2.774,60 5.739,40 15 PERNAMBUCO 432,80 2.310,70 2.767,10 5.510,60 16 ESPÍRITO SANTO 762,00 2.686,20 1.886,40 5.334,60 17 RONDÔNIA 934,00 4.130,70 158,20 5.222,90 18 RIO DE JANEIRO 974,40 2.005,60 2.137,40 5.117,40 19 PARAÍBA 53,00 2.974,00 1.628,00 4.655,00 20 AMAPÁ 3.788,00 565,00 40,00 4.393,00 21 ACRE 3.539,00 454,00 206,00 4.199,00 22 RIO GRANDE DO NORTE 70,00 1.383,90 2.664,50 4.118,40 23 SERGIPE 1.282,00 1.037,50 1.529,80 3.849,30 24 RORAIMA 1.964,00 1.792,00 80,00 3.836,00 25 AMAZONAS 2.478,00 598,70 442,00 3.518,70 26 ALAGOAS 610,40 784,00 1.459,20 2.853,60 27 DISTRITO FEDERAL

TOTAL 50.906,20 107.194,70 75.548,90 233.649,80 Tabela 7 – Malha Rodoviária Estadual Valores em Unidades Fonte e Método: elaborado pelo autor a partir de dados do IBGE e DNIT.

61

Pela própria natureza das Transferências Voluntárias (a estados e/ou a

municípios), tecnicamente a Tabela acima representaria um critério objetivo, visto

que os recursos federais são transferidos a outro ente da Federação e não aplicados

diretamente pelo Ministério dos Transportes na malha rodoviária federal.

Esse critério até justificaria, tecnicamente, a segunda colocação de São

Paulo, em vez de induzir a pensamentos de que o estado teria sido muito

beneficiado pelo fato de o governador ser do PSDB, partido do Presidente

República. São Paulo aparece na vigésima posição na Tabela 6 que trata do total da

malha rodoviária federal.

Entretanto, quando se detalha a execução das Transferências

Voluntárias, por exemplo, em 2002, por Programas e por ações governamentais

(conforme Tabela 8), observa-se que 69,87% da execução se encontra no Programa

Descentralização de Rodovias Federais.

Esse Programa tem por objetivo transferir aos estados ou conceder para a

iniciativa privada a administração de trechos de rodovias federais. Observe a

execução de Transferências Voluntárias de recursos em apenas uma Ação

Governamental, denominada de “nacional”. Uma ação com essa descrição genérica

de Nacional abre amplas possibilidades de direcionamento de recursos para

quaisquer unidades da Federação, podendo ser utilizado estrategicamente, a

qualquer tempo, pelo Poder Executivo Federal. Como a localidade não está

“carimbada” orçamentariamente, significa que os recursos nela dotados poderia ser

executados, a princípio, para qualquer Unidade da Federação.

62

Descrição do Programa Descrição Da Ação Governamental (Proj. Ativ. e Subprojeto Subatividade)

Executado

Perc.

Descentralização de Rodovias Federais

Localidade: Nacional 1.796.678.000,00 69,87%

Outros Programas Localidades: Diversas UF 774.875.538,16 30,13%Total 2.571.553.538,16 100,00%

Tabela 8 – Execução de Transferências Voluntárias por programa no exercício financeiro de 2002. Fonte e Método: elaborado pelo pesquisador a partir de dados do SIAFI – Módulo Gerencial. Valores em unidades.

Observando os dados da Tabela 9, execução em 2002, Minas Gerais

recebeu um montante em torno de 956 milhões, e o Rio Grande do Sul apareceu em

segundo lugar, com 259 milhões. Em dezembro de 2002, os resultados das eleições

já eram conhecidos: o PSDB, ganhara em Minas Gerais e o PMDB, no Rio Grande

Sul. Coincidência ou não, para atender critérios objetivos ou não, Rio Grande Sul

estava na 12ª posição da malha rodoviária estadual e até então não tinha recebido

sequer um real de recursos de Transferências Voluntárias. Ressalte-se que a

administração era do PT, já há vários anos.

UF Beneficiada OUTROS MESES DEZEMBRO Total:

MG 55.421.615,66 901.279.384,34 956.701.000,00 RS 0,00 259.414.000,00 259.414.000,00 BA 8.875.012,50 199.980.987,50 208.856.000,00 SP 120.094.913,03 70.223.184,13 190.318.097,16 TO 72.261.049,00 75.295.951,00 147.557.000,00 PR 0,00 124.923.043,00 124.923.043,00 PE 9.000.000,00 96.004.049,00 105.004.049,00 GO 0,00 96.744.000,00 96.744.000,00 MA 0,00 92.963.000,00 92.963.000,00 PB 14.297.235,97 41.262.764,03 55.560.000,00 AC 20.225.511,28 33.674.488,72 53.900.000,00 RO 0,00 41.351.000,00 41.351.000,00 ES 0,00 39.064.000,00 39.064.000,00 PI 0,00 38.896.000,00 38.896.000,00 AM 0,00 34.567.000,00 34.567.000,00 PA 13.562.671,26 17.984.322,74 31.546.994,00 MS 14.000.000,00 13.099.000,00 27.099.000,00 AP 1.500.000,00 23.065.000,00 24.565.000,00 NA 572.000,00 13.344.000,00 13.916.000,00

63

CE 11.000.000,00 1.000.000,00 12.000.000,00 RN 0,00 6.750.000,00 6.750.000,00 RR 0,00 5.458.355,00 5.458.355,00 MT 0,00 2.400.000,00 2.400.000,00 RJ 0,00 1.000.000,00 1.000.000,00 SC 0,00 1.000.000,00 1.000.000,00 Total: 340.810.008,70 2.230.743.529,46 2.571.553.538,16

Tabela 9 – Execução das Transferências Voluntárias em Dezembro - Exercício de 2002 – Valores em Unidades. Fonte e Método: elaborado pelo autor a partir de dados do SIAFI – Módulo Gerencial.

E quanto ao estado do Tocantins? Que motivos levaram esse estado a

precisar de tanta Transferência Voluntária, inclusive aparecendo na terceira

colocação média à frente da Bahia e do Rio Grande do Sul ?

O exercício de 2001 foi chave para o aumento da média de execução de

Transferências Voluntárias para esse Estado. Neste ano, o estado apareceu na

terceira colocação com uma execução de R$126.300.000,00, somente atrás de

Minas Gerais (com R$ 211.531959,94) e de São Paulo (com R$ 128.846.411,26).

Coincidentemente ou não, deve-se recordar que, nesse ano, ocorreu uma

disputa acirrada no Senado entre os partidos PMDB e PFL, ambos da base

governista. Todavia, o Governo Federal precisava de ambos, mais do PMDB, por

possuir a maior bancada. O governador do Tocantins, na época, era do PFL, e seu

irmão, senador também pelo PFL para o período de 1999 a 2006. Entretanto, em

outubro de 2001, o senador mudou de partido, passando para o PDSB.

Ressalte-se que do total destinado ao Tocantins em 2001, o montante de

R$117.187.997,00 foi executado apenas em dezembro23, e desse, R$ 88.000.000,00

foi executados no Programa denominado “Recursos para o Desenvolvimento”, na

Ação denominada “Promoção do Desenvolvimento do Estado do Tocantins”. Na

23 Fonte: SIAFI

64

época, essa ação foi classificada na execução orçamentária e financeira como

“Operações Especiais”.

Em relação a esse tipo, vale lembrar que ele não possui um produto

específico e não gera contraprestação direta sob a forma de bens e serviços. Esse

montante era devido pela União ao estado do Tocantins, por conta de seu processo

de desmembramento do Estado de Goiás, há alguns anos.

Será que nesse exercício financeiro, a UF realmente carecia de recursos

dos Ministérios de Transportes, ou a União estava com excesso de arrecadação?

O montante de R$ 88.000.000 dividido em quatro anos gera R$

22.000.0000 por ano, o que inclusive, coloca o estado à frente da Bahia e Rio

Grande do Sul.

À exceção de alguns estados, a grande maioria recebeu, em 2002,

valores maiores que nos exercícios seguintes, por ser um ano eleitoral; entretanto,

outros não receberam: Mato Grosso, Santa Catarina, Roraima e Ceará tiveram seus

respectivos valores de 2002 inferiores aos dos exercícios anteriores. Esse aspecto

leva a outros questionamentos: será que no Ceará, a redução decorreu da briga

interna no PSDB entre o candidato do PSDB à presidência e o governador do Ceará,

também do PSDB? Em Santa Catarina e Roraima, o fato de os governadores serem

do PPB, mesmo pertencendo à Coalizão, mas por estarem em disputa direta contra

o PMDB e o PSDB, influenciou na não obtenção de recursos?

65

Resultado 2 - Matriz: Ministério da Integração Nacional X Unidade da Federação

1999 2000 2001 2002 Média 1 PB 110.817.544,04 92.893.451,43 194.561.743,25 24.933.383,42 105.801.530,542 AL 47.120.795,97 94.443.208,47 133.964.654,33 79.044.055,63 88.643.178,603 PE 146.627.916,80 78.742.895,47 74.853.055,00 45.753.751,35 86.494.404,664 RN 130.472.661,82 85.295.364,19 106.380.677,68 18.874.556,58 85.255.815,075 CE 85.574.714,86 44.004.674,76 68.597.423,24 40.271.913,11 59.612.181,496 BA 82.657.326,11 31.687.116,49 74.182.223,77 48.502.103,49 59.257.192,477 PI 58.183.673,61 33.011.324,17 68.911.231,72 43.476.497,50 50.895.681,758 SE 55.246.290,26 41.198.131,59 52.478.966,60 33.690.953,59 45.653.585,519 MT 31.011.213,00 39.090.665,13 89.762.742,93 21.184.684,48 45.262.326,39

10 GO 25.283.952,72 48.985.721,10 83.872.899,00 16.385.133,33 43.631.926,5411 MG 24.985.212,84 38.691.591,93 48.128.487,34 47.177.984,06 39.745.819,0412 SP 5.190.150,20 36.971.141,34 55.630.151,80 50.489.710,98 37.070.288,5813 RO 6.228.846,20 20.005.300,00 54.995.813,80 28.689.762,30 27.479.930,5814 TO 5.814.500,00 23.330.000,00 44.642.647,00 32.511.000,00 26.574.536,7515 SC 7.755.937,92 22.666.810,70 44.810.181,79 29.974.009,17 26.301.734,9016 PA 3.231.291,85 19.606.412,58 28.466.662,39 45.018.000,00 24.080.591,7117 MA 26.435.523,00 14.735.144,39 45.080.508,52 6.865.000,00 23.279.043,9818 RJ 5.242.384,30 15.912.373,24 37.580.000,08 25.120.401,83 20.963.789,8619 RR 1.989.754,90 13.927.349,85 37.649.776,09 26.128.153,92 19.923.758,6920 MS 10.750.000,00 7.232.581,15 39.947.327,87 11.891.181,32 17.455.272,5921 AC 6.264.582,77 6.600.000,00 30.524.952,67 24.255.966,95 16.911.375,6022 AM 11.890.000,00 16.248.750,00 24.109.400,38 2.875.000,00 13.780.787,6023 RS 3.474.578,98 9.885.201,80 24.133.638,26 17.099.426,12 13.648.211,2924 ES 13.485.940,00 8.002.134,00 25.375.079,38 7.325.553,69 13.547.176,7725 PR 7.523.516,68 7.453.885,41 11.998.578,78 5.293.150,00 8.067.282,7226 AP 2.840.000,00 3.610.283,40 12.830.902,21 2.990.000,00 5.567.796,4027 DF 702.330,54 6.191.660,15 4.410.000,00 1.451.184,62 3.188.793,8328 NE 0,00 0,00 148.500,00 0,00 37.125,0029 EX 0,00 0,00 0,00 0,00 0,0030 NA 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

Total: 916.800.639,37 860.423.172,74 1.518.028.225,88 737.272.517,44 1.008.131.138,86

Tabela 10 – Matriz das Transferências Voluntárias do Ministério da Integração Nacional x UF Valores em Unidades. Fonte e Método: elaborado pelo autor a partir de dados do SIAFI – Módulo Gerencial.

Analisando os dados da matriz de Transferências Voluntárias do

Ministério Integração Nacional em relação às unidades da Federação, observa-se

que três das quatro unidades que mais receberam Transferências Voluntárias de

recursos públicos incluíam os municípios de onde são originários os ministros.

Em 1999, o Rio Grande do Norte aparece em segundo lugar em

recebimento e, em 2001, em terceiro lugar; isso fez com que a UF figurasse na

quarta posição. Coincidentemente, o primeiro Ministro a assumir o cargo, no

66

Ministério criado em 03 de agosto de 1999, e que o geriu até a 15 de maio de 2001

foi um senador do PTB/RN, partido da Coalizão de FHC. É interessante notar que a

cidade natal do referido Ministro, Santa Cruz, fica no Rio Grande do Norte (RN) e é

um de seus maiores redutos eleitorais. Araújo (2001:5) se referiu ao assunto da

seguinte forma:

No período em que ficou à frente do ministério (de 19 de julho de 1999 a 15 de maio de 2001, o senador XXXX viu a Sudene depositar R$ 1,81 milhão para duas ONGs de sua cidade natal, cujo o patrono é o deputado YYYY, afilhado político do senador.

Ressalte-se que a Sudene foi um dos órgãos que mais recebeu recursos

do Ministério. Após a renúncia do Ministro, assumiu o cargo, interinamente, uma

pessoa de São Luís (MA), no período de 15 de maio de 2001 a 20 de junho de 2001.

Depois foi a vez de um senador do PMDB/MS, natural de Três Lagoas (MS), no

período de 20 de junho de 2001 a 20 de setembro de 2001, sendo substituído

interinamente por uma pessoa de João Pessoa (PB), no período de 20 de setembro

de 2001 a 14 de novembro de 2001. A partir dessa data, assumiu um senador do

PMDB/PB, de Campina Grande (PB), de 14 de novembro de 2001 a 05 de abril de

2002, cuja passagem pelo referido Ministério foi traduzida pela imprensa da seguinte

forma:

[...] Em sua passagem pelo Ministério da Integração Nacional, ele autorizou convênios para a liberação de recursos que foram desviados da finalidade original. Assinou notas de empenho no valor de R$ de 34 milhões para obras de revitalização e recuperação do Rio São Francisco. Mas as cidades mais beneficiadas estavam em Estados em que o rio não passa, como Ceará, Rio Grande do Norte, Piauí, São Paulo, Tocantins, Goiás e Paraíba. (Camarotti, 2002)

De 5 de abril a 05 de junho de 2002, assumiu a gestão desse Ministério,

interinamente, uma pessoa originária de Lupércio (SP), vindo depois outra de

Arapiraca (AL), de 05 de junho de 2002 a 1º de janeiro de 2003, tempo suficiente

67

para elevar a unidade da Federação ao segundo lugar na média das execuções

orçamentárias, conforme Tabela 10.

Resultado 3 - Matriz: Ministério do Meio Ambiente X Unidade da Federação

1999 2000 2001 2002 Média 1 MA 16.011.485,66 24.698.243,42 38.762.391,27 2.718.257,00 20.547.594,342 MG 1.941.959,88 3.627.316,05 23.898.125,02 24.889.701,54 13.589.275,623 RJ 853.455,22 22.282.812,20 11.409.305,42 7.262.062,00 10.451.908,714 DF 2.876.603,62 7.943.255,09 12.293.628,00 4.126.000,00 6.809.871,685 BA 7.362.576,34 5.375.940,50 10.091.771,20 3.117.311,12 6.486.899,796 MT 3.172.586,00 2.604.373,63 6.944.797,02 11.379.308,25 6.025.266,237 PE 2.516.015,00 1.774.686,00 12.108.583,91 5.666.769,33 5.516.513,568 AP 2.690.553,00 2.684.095,73 8.593.763,73 7.075.503,74 5.260.979,059 AC 2.777.177,12 2.291.820,83 8.759.797,91 5.958.135,89 4.946.732,94

10 SC 1.188.330,00 4.074.593,59 9.723.188,00 2.229.143,05 4.303.813,6611 PI 1.487.037,90 2.107.226,42 11.703.082,92 1.153.011,00 4.112.589,5612 TO 1.683.682,00 2.189.454,19 6.159.604,90 6.308.708,20 4.085.362,3213 ES 4.500,00 2.431.462,31 6.950.727,91 6.594.594,68 3.995.321,2314 GO 327.210,00 2.449.970,00 7.366.791,21 5.026.324,32 3.792.573,8815 SP 39.262,00 766.836,48 4.450.535,53 9.606.384,26 3.715.754,5716 RN 10.542.166,20 1.063.600,00 1.516.020,00 1.196.146,00 3.579.483,0517 PA 1.671.028,00 4.754.383,04 3.685.441,40 3.752.347,18 3.465.799,9118 AM 1.436.784,00 3.179.862,82 3.281.800,00 5.131.332,00 3.257.444,7119 PB 5.592.374,40 1.950.702,19 2.268.896,44 2.632.962,40 3.111.233,8620 PR 410.000,00 772.026,00 7.197.829,55 3.870.328,54 3.062.546,0221 RS 531.374,26 900.511,76 8.171.861,65 2.375.817,18 2.994.891,2122 CE 3.119.831,70 1.664.380,77 3.588.099,33 3.462.495,23 2.958.701,7623 AL 1.200.000,50 1.322.327,34 3.457.739,00 3.369.656,00 2.337.430,7124 RR 0,00 2.022.810,08 1.484.170,00 3.960.965,29 1.866.986,3425 RO 0,00 998.900,00 3.292.395,28 2.888.750,00 1.795.011,3226 MS 700.000,00 882.258,00 2.244.602,00 941.795,00 1.192.163,7527 SE 494.316,90 506.539,00 2.040.449,00 1.224.696,36 1.066.500,3228 NE 0,00 0,00 0,00 0,00 0,0029 NA 0,00 0,00 0,00 0,00 0,0030 EX 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

Total: 70.630.309,70 107.320.387,44 221.445.397,60 137.918.505,56 134.328.650,08Tabela 11 – Matriz das Transferências Voluntárias do Ministério do Meio Ambiente x UF

Fonte e Método elaborado pelo autor a partir de dados do SIAFI - Valores em Unidades.

Analisando a distribuição de recursos por unidade da Federação, é

possível verificar, também, nesse Ministério, a utilização estratégica do Poder

Executivo sobre a execução do orçamento. Observe-se que, de 1999 a 2001, o

estado do Maranhão foi a unidade da Federação que mais recebeu recursos de

Transferências Voluntárias do Ministério do Meio Ambiente. Seria o estado do

Maranhão a unidade da Federação mais carente de recursos do Meio Ambiente?

68

Essa Pasta teve como Ministro o membro de um partido da Coalizão, o

PFL, desde o primeiro mandato de FHC até 05 de março de 2003. O Ministro nasceu

em São Luís (MA) e, coincidência ou não, era irmão da Governadora desse estado.

Tanto o ex-ministro do Meio Ambiente quanto a governadora eram do Partido da

Frente Liberal (PFL), um dos partidos da base de apoio político ao Presidente da

República, e geriram recursos públicos federais no mesmo período de suas gestões,

um como concedente e outra como convenente.

De janeiro de 1999 ao final de 2001, não existe explicação técnica, do

ponto de vista de alocação e distribuição de recursos, que justifique o alto fluxo de

Transferências Voluntárias do Ministério do Meio Ambiente para o Maranhão, num

montante bem maior que o referente a outros estados.

O Ministro do Meio Ambiente renunciou ao cargo em março de 2002, em

solidariedade à irmã que fora envolvida em escândalo político de pagamentos

indevidos à empresa “Lunus”. Assumiu em lugar dele uma pessoa natural de

Jerônimo Monteiro (ES), que permaneceu até 1º de janeiro de 2003, início do

mandato do novo Governo.

A saída do Ministro maranhense no final de 2001 certamente justifica a

queda das Transferências Voluntárias realizadas pelo Ministério, para o Maranhão,

em 2002. Entretanto, o volume despendido no ano de sua gestão foi suficiente para

manter o estado em primeiro lugar na média do período (1999-2002).

A concentração de recursos no estado do Maranhão, entre outros

aspectos, foi objeto de levantamento feito por uma “Auditoria de Natureza

Operacional” em 2002, pelo Tribunal de Contas da União (TCU), em cumprimento ao

Plano de Auditoria aprovado no 1º Semestre de 2002. Visa confirmar, em parte,

informações apresentadas no Relatório de Auditoria de Gestão da Secretaria

69

Federal de Controle Interno - SFC, referente às contas do exercício de 1999, que

evidenciava uma concentração de recursos em convênios firmados com o estado do

Maranhão, no percentual correspondente a 35,5% dos recursos de uma importante

Secretaria desse Ministério do Meio Ambiente, segundo dados levantados a partir do

SIAFI Gerencial.

No relatório de auditoria do TCU que gerou o Acórdão, buscando

esclarecer razões que expliquem a concentração de quase 50% dos recursos de

Transferências Voluntárias em convênio no Maranhão, detectou-se a existência de

Emendas da Bancada Maranhense que direcionavam esses recursos, pois previam

a área a ser beneficiada. Segundo Acórdão24, foram destinados recursos a

“Projetos para Minimização dos Impactos da Seca e Combate à Desertificação em Municípios do Maranhão [...]. Esse montante [...] representa 90% do total dos recursos previstos no Orçamento do Ministério para o projeto 3040 – Projetos para Minimização dos Impactos da Seca e Combate à Desertificação, dentro do Programa Águas do Brasil. [...] Fato relevante, e que causa estranheza, é que os recursos foram disponibilizados através de Emenda de Bancada para região que não se situa dentro da área suscetível à desertificação no Brasil. Essa área é delimitada segundo definição contida na Convenção de Combate à Desertificação das Nações Unidas – CCD e [...], elaborado pelo Centro de Censoramento Remoto do IBAMA, abrange a região semi-árida brasileira e o Polígono das Secas. Desertificação é um processo de degradação ambiental por ação antrópica (do homem), nas regiões áridas, semi-áridas e subúmidas secas, com aumento gradativo da pobreza. Verifica-se [...] que o Estado do Maranhão se encontra quase totalmente fora do perímetro suscetível à desertificação.”

Diante do exposto, pode-se afirmar categoricamente que a execução

orçamentária e financeira das Transferências Voluntárias nos três ministérios

analisados, geridos por membros da Coalizão, atendem às prioridades do Ministro

da Pasta em detrimento de critérios objetivos de alocação e distribuição de recursos

públicas. O direcionamento da execução dessas Transferências para certas

localidades não condiz com as principais razões para sua existência: internalização

70

de externalidades positivas a jurisdições; melhoria do sistema tributário como um

todo, correção de ineficiências na oferta de equilíbrio de bens públicos locais e

equalização fiscal entre jurisdições.

Em outras palavras, significa dizer que a execução orçamentária e

financeira de Transferências Voluntárias nesses ministérios é permitida pelo Núcleo

do Executivo Federal, nesses temos, como uma espécie de moeda utilizada

estrategicamente para a obtenção de maior governabilidade. O atendimento das

necessidades sociais são submetidas, principalmente, no caso das Transferências

foco deste trabalho, a uma escala diferenciada de prioridades.

24 Acórdão 549/2003 – Plenário. Nome do documento: AC-0549-18/03. Processo 006.288/2002-4.

71

5 – CONSIDERAÇÕES FINAIS

Este estudo demonstrou, por meio da configuração na Caixa de

Edgeworth e confirmação da hipótese, que o Poder Executivo Federal se utilizou das

Transferências Voluntárias para obter maior governabilidade no segundo mandato

do governo de FHC.

A utilização estratégica se baseou na permissão aos membros da

Coalizão – gestores de Pastas ministeriais no Executivo - para executarem

Transferências Voluntárias de acordo com a prioridade do Ministro. Como se pôde

observar, as Transferências Voluntárias, nos casos analisados, se distancia de uma

alocação e distribuição eficiente de recursos públicos, no que se refere à sociedade

como um todo: áreas carentes dos referidos recursos foram prejudicadas, em maior

ou menor escala.

Entretanto, mesmo assim, vale ressaltar que a utilização dessas

transferências pode ser extremamente necessária para o Brasil que possui uma

dotação institucional singular: “padece” de quase todas as “patologias” institucionais,

identificadas como fatores responsáveis pela elevação do custo de governar,

conforme aponta a literatura: é um sistema presidencialista, uma federação e possui

regras eleitorais que combinam sistema de lista aberta com representação

proporcional. Tem um sistema multipartidário com partidos políticos considerados

“débeis” na arena eleitoral e vem sendo governado por uma ampla coalizão no

Congresso. Diante disso, o custo de governabilidade tem sido relativamente “barato”

para o governo manter disciplinada sua coalizão no Congresso.

72

Na América Latina, existem várias formas de ação estratégica dos

Executivos, em relação ao exercício de seu poder sobre os Legislativos, o qual pode

ou não gerar onerar o custo de governabilidade. Essas formas, no Brasil, estão

expressas na Constituição ou em legislações complementares. Especificamente,

para o Poder Executivo Federal, a forma estratégica que mais se destaca são as

Transferências Voluntárias, que apesar de não gerarem um custo muito alto, quando

relacionadas com os gastos do governo (1,26% em média), apresentam resultados

bastante eficazes.

O atual governo pode ainda deixar sua relação com os membros da

Coalizão com custos ainda menores que a do seu antecessor, uma vez que o partido

do Presidente (PT) tem a maior bancada na Câmara dos Deputados, tendo a

Presidência e também contando na presidência do Senado Federal com um nome

de sua preferência. Logo, o Governo terá duas pessoas à frente das Casas

Legislativas, praticamente escolhidas pelo próprio Presidente da República.

Porém, por outro lado, governo muito forte tem que apresentar resultados

que sejam capazes de retroalimentar a grande estrutura de apoio gerada

principalmente para evitar possíveis dissidências. Isso pode onerar a relação de

negociação de uma outra forma, inclusive com a utilização de Transferências

Voluntárias também de outra forma.

Também aponta a literatura – que não há governabilidade sem

governança, embora aquela possa ser deficiente em situações satisfatórias de

governabilidade. As Transferências Voluntárias entrariam nesse contexto como o

principal instrumento a ser utilizado para que a capacidade administrativa e

financeira de governar - governança - não se torne deficiente, em prol de situações

73

satisfatórias de governabilidade. Servem assim para minimizar um plausível alto

custo de governabilidade.

Em outra direção, se parece clara a necessidade de utilização da

execução das Transferências Voluntárias para a “lubrificar” a democracia, por que o

Poder Executivo, na gestão passada, possuindo maioria no Congresso a partir da

Coalizão, aprovou dispositivos legais que, a princípio, minimizariam o uso

estratégico das Transferências Voluntárias? Foi o caso, por exemplo, da Lei n.º

10.266, de 24 de julho de 2001 (LDO/2002), que estabeleceu que a execução

orçamentária e financeira das ações relativas à programação de trabalho, cujos

créditos orçamentários não identifiquem, nominalmente, a localidade beneficiada

(inclusive aquelas destinadas genericamente a Estado da Federação) fica

condicionada à prévia publicação, em órgão oficial de imprensa, dos critérios de

distribuição e respectivas alterações. Há ainda, o caso mais incisivo da Lei nº.

10.407, de 10 de janeiro de 2002 (LOA/2002), que não somente ratificou a

necessidade de explicitar que a execução orçamentária e financeira não pode

influenciar na apreciação de proposições legislativas, como também que a execução

dos créditos orçamentários deverá obedecer aos princípios constitucionais da

impessoalidade e moralidade na Administração Pública. Dessa forma, não pode ser

utilizada com o objetivo de influir, direta ou indiretamente, na apreciação de

proposições legislativas em tramitação no Congresso Nacional.

O cerne da pergunta se volta para o controle dos atos da administração

pública. O Poder Executivo Federal até poderia se utilizar e permitir a utilização da

execução de Transferências Voluntárias, visando à redução do custo da

governabilidade, para atender preferências de membros da Coalizão. Entretanto,

74

entre essa abertura - que caracteriza, em linhas, a utilização de projetos tipo “Pork-

Barrel” no Brasil e a permissão de desvios de recursos dos cofres públicos há um

hiato muito grande que provavelmente o Poder Executivo não corroborá.

O custo de governabilidade gerado pela improbidade administrativa -

vulgarmente denominada de corrupção - é muito maior que qualquer outro custo que

se tenha para manter a governabilidade, uma vez que o desvio de recursos públicos

torna deficiente qualquer capacidade administrativa e financeira de governar.

Dessa forma, pode-se dizer que tanto pela necessidade de se utilizar um

instrumento para “lubrificar” a democracia quanto pela igual necessidade de criar um

mecanismos de sanção institucional que impossibilite o gestor público de “ludibriar”

a sociedade o instituto Transferências Voluntárias foi criado com a dualidade

conceitual dentro de uma Lei de Responsabilidade Fiscal.

No sentido da primeira idéia, seria difícil o instituto ter sido aprovado. A

idéia principal do mecanismo, juntando as duas questões, é que além das variáveis

que vão reger sua execução, inclusive o atendimento às preferências dos partidos

da Coalizão, não se pode confundir a finalidade das Transferências Voluntárias com

o não seguimento das diretrizes, objetivos, metas e prioridades estabelecidos nas

três peças orçamentárias para políticas públicas, delineadas para cada Pasta

ministerial. Independentemente da idéia, mas sob o principal pretexto de ser um dos

mais importantes mecanismos implícitos de responsabilização e de sanção

institucional, as Transferências Voluntárias continuarão a ser utilizadas como uma

espécie de “moeda” na relação entre os entes da Federação e Poderes.

A positivação do termo “Transferência Voluntária” - com sua definição, a

possibilidade de se apurar precisamente o seu montante e o estabelecimento de

75

novas exigências e condições para a concessão e o recebimento - assegurou para

essa espécie de transferência governamental um forte mecanismo dotado de ampla

legalidade para ser utilizado estrategicamente.

Logo, a execução desse tipo de transferência governamental vem

mostrando ser, além de um instrumento “educador”, um excelente mecanismo de

controle institucional e pessoal, podendo, ainda, ser vista como uma espécie de

recompensa para o gestor público que estiver cumprindo seus dispositivos, bem

como atendendo aos próprios requisitos legais impostos. Mais do que punir

administradores públicos - há leis específicas que tratam do assunto - a Lei de

Responsabilidade Fiscal, por meio das Transferências Voluntárias, objetiva corrigir o

rumo da administração pública, mesmo deixando, propositadamente ou não como

num lapso de “maquiavelismo”, uma lacuna conceitual, quanto às formas e critérios

de alocação e distribuição de Transferências Voluntárias, ampliando sua

possibilidade de utilização estratégica pelo Poder Executivo.

Outro fato preponderante a ser destacado neste estudo é que partir do

controle da execução orçamentária e financeira outorgado pelas instituições

orçamentárias brasileiras fica patente a preponderância do Poder Executivo sobre o

Legislativo, uma vez que aquele praticamente controla toda a execução de

Transferências Voluntárias, por meio dos decretos de contingenciamento. As regras

instituídas para a execução orçamentária e financeira, concomitante com a definição

e regras para o instituto Transferências Voluntárias, ambas definidas pela LRF, além

de centralizar e dar mais respaldo ao controle da execução orçamentaria e financeira

pelo Executivo, amplia a preponderância do mesmo sobre o Congresso Nacional.

76

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