Upload
duonglien
View
250
Download
0
Embed Size (px)
Citation preview
SADRŽAJ
1. UVOD .........................................................................................................................1
1.1. Problem, predmet i objekt istraživanja ...............................................................2
1.2. Radna hipoteza i pomoćne hipoteze.....................................................................2
1.3. Svrha i ciljevi istraživanja..................................................................................3
1.4. Znanstvene metode...............................................................................................3
1.5. Struktura rada .....................................................................................................4
2. SUSTAV PRORAČUNA ...........................................................................................6
2.1. Definiranje pojma proračuna ...............................................................................6
2.2. Ciljevi i funkcije proračuna .................................................................................8
2.3. Proračunski ciklus .............................................................................................10
2.4. Elementi sustava proračuna ...............................................................................13
3. RIZNICA KAO ELEMENT SUSTAVA PRORAČUNA.........................................17
3.1. Pojam i ciljevi riznice.........................................................................................17
3.2. Temeljne funkcije riznice...................................................................................18
3.2.1. Upravljanje državnim novcem.................................................................19
3.2.2. Upravljanje javnim dugom......................................................................22
3.2.3. Kontrola državne financijske aktive, međunarodnih pomoći i donacija. 22
3.2.4. Izvršavanje proračuna..............................................................................24
3.2.5. Državno računovodstvo...........................................................................24
3.2.6. Državna revizija.......................................................................................25
3.3. Osnovna organizacija i struktura riznice............................................................25
3.4. Državni financijski informatički sustav (DFIS).................................................26
3.5. Odnos riznice i drugih državnih tijela................................................................27
4. RIZNICA U HRVATSKOM SUSTAVU PRORAČUNA........................................28
4.1. Definicija i organizacija riznice Republike Hrvatske.........................................28
4.2. Pravni okvir riznice Republike Hrvatske...........................................................31
4.2.1. Zakon o proračunu...................................................................................31
4.2.2. Zakon o fiskalnoj odgovornosti...............................................................32
4.2.3. Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru.......33
4.2.4. Zakon o državnoj reviziji.........................................................................34
4.3. Koncept jedinstvenog računa riznice Republike Hrvatske.................................34
1
4.4. Formiranje objedinjene Glavne knjige državne riznice Republike Hrvatske.....36
4.5. Evidentiranje prethodnih faza stvaranja proračunskih obveza korisnika...........38
5. SUSTAV LOKALNE RIZNICE (SLR) U REPUBLICI HRVATSKOJ..................40
5.1. Problemi koji zahtijevaju uvođenje kvalitetnog informatičkog sustava lokalne
riznice u Republici Hrvatskoj.............................................................................43
5.2. Definicija pojma lokalne riznice........................................................................44
5.3. Zakonske odrednice sustava lokalne riznice Republike Hrvatske.....................45
5.4. Preduvjeti uspostavljanja sustava lokalne riznice..............................................46
5.4.1. Organizacijski preduvjeti.........................................................................47
5.4.2. Tehnički preduvjeti..................................................................................48
5.4.3. Kadrovski preduvjeti...............................................................................48
5.5. Prednosti sustava lokalne riznice........................................................................50
6. SUSTAV LOKALNE RIZNICE U GRADU CRIKVENICI....................................52
6.1. Grad Crikvenica kao jedinica lokalne samouprave............................................52
6.2. Upravljanje proračunom Grada Crikvenice prije uspostave sustava lokalne
riznice.................................................................................................................60
6.3. Postupak i problemi uvođenja sustava lokalne riznice u Gradu Crikvenici.......61
6.4. Osnovni koncept sustava lokalne riznice...........................................................63
6.5. Učinci uvođenja sustava lokalne riznice u Gradu Crikvenici............................73
7. ZAKLJUČAK............................................................................................................74
LITERATURA................................................................................................................62
POPIS TABLICA............................................................................................................63
POPIS GRAFIKONA......................................................................................................63
POPIS SLIKA..................................................................................................................63
2
1. UVOD
Stjecanjem statusa zemlje kandidata za članstvo u Europskoj uniji Republika Hrvatska
se sve više uključuje u međunarodne gospodarske i financijske tokove. Time uloga
države postaje sve složenija i izraženija, a samim time i utjecaj njenih odluka i poteza,
drugim riječima sve su izraženiji zahtjevi za fiskalnom disciplinom koja je osnovni
preduvjet makroekonomske stabilnosti. Iz tog razloga se javlja potreba za ubrzanjem
započete reforme javnih financija i proračuna koja će omogućiti efikasniju kontrolu i
racionalnije upravljanje javnim prihodima i rashodima. U kontekstu te reforme
inaugurirana je i državna riznica kao novi model upravljanja javnim sredstvima koji se
temelji na principu postojanja jednog računa preko kojeg se obavljaju sve financijske
transakcije proračuna, a sve s ciljem efikasnog i efektivnog korištenja javnog novca i
osiguranja fiskalne discipline.
Prema hrvatskoj pravnoj regulativi javni sektor osim opće države čine i jedinice lokalne
i područne (regionalne) samouprave (dalje u tekstu: JLP(R)S) pa se s vremenom sustav
riznice implementira i na lokalnu razinu. Primarni cilj koncepta lokalne riznice je
postizanje uštede tako da se izbjegava nepotrebno zadržavanja novca na posebnim
računima, plaćanje kamata na pozajmljena sredstva i transakcijski troškovi prijenosa
novca s računa na račun proračunskih subjekata. Postignutim uštedama financijska
sredstva lokalne vlasti mogu usmjeravati za brojne druge namjene i samim time postići
veće zadovoljstvo svojih građana.
No, iako su u praksi prisutni uspješni primjeri organizacije i funkcioniranja lokalne
riznice još uvijek su za veći dio jedinca lokalne i područne (regionalne) samouprave
svrha i stvarne prednosti riznice nejasni ili iz drugih razloga sustav lokalne riznice nije u
ozbiljnoj fazi uspostavljanja.
1
1.1. Problem, predmet i objekt istraživanja
Problem istraživanja je sve izraženija potreba za racionalnijim upravljanjem javnim
financijskim sredstvima, a samim tim i prihodima i rashodima proračuna i proračunskih
korisnika.
Iz definiranog problema istraživanja postavljen je predmet istraživanja: analizirati
temeljne karakteristike i svrhu riznice u sustavu proračuna Republike Hrvatske.
Objekt istraživanja je uloga riznice, posebice lokalne, u sustavu proračuna Republike
Hrvatske.
1.2. Radna hipoteza i pomoćne hipoteze
Na osnovu prethodno navedenog problema istraživanja, predmeta istraživanja i objekta
istraživanja moguće je postaviti temeljnu radnu hipotezu: temeljnim spoznajama
uzroka i posljedica neadekvatnog upravljanja javnim novcem, moguće je dokazati da
riznica kao element sustava proračuna ima vrlo važnu ulogu u usklađivanju javnih
prihoda i rashoda te da doprinosi racionalnijem upravljanju javnim novcem i postizanju
potrebne financijske discipline.
U radu su osim radne hipoteze postavljene i pomoćne hipoteze:
1) Proračun središnje države je glavni instrument za financiranje javne potrošnje.
2) Riznica, kao povezujući element sustava proračuna, omogućava efikasno
korištenje javnih sredstava i uspostavljanje financijske discipline.
3) Uspostavom sustava riznice, koji se temelji na jedinstvenom računu, u
Republici Hrvatskoj osigurano je racionalnije upravljanje javnim novcem i
uspostava fiskalne discipline.
2
4) Sustav državne riznice može se uz određene prilagodbe implementirati i na
lokalnoj razini te time osigurati efikasnije korištenje financijskih sredstava
lokalnog proračuna.
5) Grad Crikvenica je uspostavom sustava lokalne riznice znatno unaprijedio
efikasnost upravljanja financijskim sredstvima i gradskog proračuna.
1.3. Svrha i ciljevi istraživanja
Svrha i ciljevi istraživanja za prethodno navedene elemente istraživanja: istražiti i
analizirati najvažnija obilježja riznice kao povezujućeg elementa sustava proračuna te
učinke koje njena uspostava ima na javni sektor Republike Hrvatske.
U radu se daju odgovori na sljedeća pitanja:
1) Što je proračun i koji se njegovi elementi?
2) Što je riznica i koje su njene funkcije?
3) Kako je riznica organizirana u Republici Hrvatskoj?
4) Što je sustav lokalne riznice?
5) Koji su preduvjeti uspostave sustava lokalne riznice?
6) Kakve učinke ima uspostava lokalne riznice?
7) Kakva je uloga riznice u organizaciji računovodstva proračuna?
8) Kako se uspostavljena riznica odražava na financijsko izvještavanje u sustavu
lokalnog proračuna?
9) Zašto se Grad Crikvenica odlučio na uvođenje sustava lokalne riznice ?
1.4. Znanstvene metode
Pored metode deskripcije u izradi ovog rada, u odgovarajućim kombinacijama,
korištene su još i sljedeće znanstvene metode: induktivna i deduktivna metoda, metoda
kvalitativne analize i sinteze, metoda generalizacije i specijalizacije, metoda
dokazivanja, metoda studija slučaja, metoda kompilacije.
3
1.5. Struktura rada
Rad se sastoji od sedam sadržajno i logički međusobno povezanih dijelova.
U prvom dijelu, UVODU, formuliran je problem istraživanja, predmet istraživanja,
objekt istraživanja, definirana je radna hipoteza s pomoćnim hipotezama, navedeni su
svrha i ciljevi istraživanja, znanstvene metode koje su korištene pri izradi diplomskog
rada i obrazložena je struktura rada.
Naslov drugog dijela je SUSTAV PRORAČUNA. U njemu se definira kontekst
implementacije sustava riznice, odnosno obrazlaže se i pojašnjava pojam proračuna,
ciljevi i funkcije sustava proračuna, proračunski ciklus te elementi sustava proračuna.
RIZNICA KAO ELEMENT SUSTAVA PRORAČUNA je naslov trećeg dijela u
kojem se definira pojam, ciljevi, temeljne funkcije te osnovna organizacija i struktura
riznice. Unutar ovog dijela objašnjen je i državni računovodstveni financijski
informacijski sustav kao i uloga riznice u funkcioniranju drugih državnih tijela-
potrošnih jedinica u sustavu proračuna.
U četvrtom dijelu pod naslovom RIZNICA U HRVATSKOM SUSTAVU
PRORAČUNA je obrađena organizacija i pravni okvir sustava državne riznice
Republike Hrvatske te je detaljnije pojašnjen koncept jedinstvenog računa i Glavne
knjige riznice.
Peti dio pod naslovom SUSTAV LOKALNE RIZNICE U REPUBLICI
HRVATSKOJ, osim pojma sustava lokalne riznice, obrađuje zakonske odrednice,
razvojne faze te preduvjete i prednosti uspostave sustava riznice na lokalnoj razini.
Šesti dio ima naslov SUSTAV LOKALNE RIZNICE NA PRIMJERU GRADA
CRIKVENICE u kojem ja dana kratka povijest Grada Crikvenice kao i cilj i svrha
uvođenja sustava lokalne riznice. U ovom dijelu poglavlja prikazan je i postupak i
učinci uvođenja sustava lokalne riznice.
4
U posljednjem dijelu, ZAKLJUČKU, na koncizan je način sistematizirana cjelokupna
tematika i predstavljena sinteza rezultata istraživanja kojima je dokazana radna i njezine
pomoćne hipoteze.
5
2. SUSTAV PRORAČUNA
Proračun središnje države glavni je instrument za financiranje javne potrošnje u zemlji.
Javni prihodi prikupljeni od poreza, pristojbi, doprinosa i drugih davanja se putem
proračuna raspoređuju na određene korisnike i utvrđene namjene usmjerene na
zadovoljenje javnih potreba gdje se tržište pokazalo neefikasnim mehanizmom. Vlada u
skladu sa svojim aktivnostima i željama za razvoj države sastavlja proračun te se
državni proračun smatra važnim pokazateljem kako se gospodari državnim sredstvima.
2.1. Definiranje pojma proračuna
Najjednostavnije rečeno proračun predstavlja plan prihoda i rashoda za točno određeno
vremensko razdoblje. U hrvatskom jeziku se riječ proračun često izjednačava s
terminom budžet koji dolazi od francuske riječi bougette koja je u srednjem vijeku
označavala kožnu torbicu u kojoj su trgovci držali novac, dok je u Engleskoj riječ
budget bila naziv za kožnu torbu u kojoj je ministar financija u parlament donosio plan
prihoda i rashoda države za određeno vremensko razdoblje (Ott i suradnici, 2009).
Ne postoji jedinstvena definicija za budžet kao jedan od dominantnih instrumenata
financiranja javnih rashoda. Određene razlike u definiranju su prisutne radi različitog
pristupa pri izučavanju tog instrumenta, odnosno da li je primaran financijski,
ekonomski, pravni, politički ili socijalni aspekt budžeta i njegovih funkcija (Jelčić,
2001.).
Financijski aspekt proračuna proizlazi iz činjenice da proračun predstavlja numerički
prikaz očekivanih prihoda i rashoda te da je financijska analiza nužna pri utvrđivanju
izvora sredstava kojima će se financirati troškovi koji se javljaju kao posljedica
zadovoljenja društvenih potreba (Jelčić, 2001.).
6
Budžet ima i svoj pravni aspekt budući da je budžet po formi zakon, dok je po svojem
sadržaju administrativni akt „sui generis“ iz kojeg proizlazi niz pravnih odnosa među
raznim subjektima (Tišma, 1964.).
Značajan broj autora smatra da je kod budžeta primaran politički aspekt te smatraju da
je proračun snažno sredstvo za provođenje određenih političkih ciljeva (Jelčić, 2001.).
Ekonomski aspekt budžeta je osobito izražen u razdobljima gospodarske nestabilnosti i
kriza kada Vlada pokušava anticikličnim budžetom oživljavati gospodarstvo i djelovati
na privredna kretanja (Jelčić, 2001.).
Dok se socijalni aspekt proračuna ogleda kroz redistribuciju društvenog proizvoda,
odnosno raspodjelu imovine i dohotka tereteći ekonomski snažnije u korist ekonomski
slabijih subjekata (Jelčić, 2001.).
Iako su definicije budžeta mnogobrojne i različite, ipak je moguće zapaziti neke
karakteristike koje su im zajedničke i uzimajući njih kao polaznu točku budžet se
definira kao javni akt javnopravnog tijela (države) kojim se predviđaju prihodi i rashodi
javnopravnog tijela za određeno vremensko razdoblje, najčešće godinu dana (Jelčić,
2001.).
U Republici Hrvatskoj proračun donosi Hrvatski sabor, dok je za planiranje, izradu i
izvršenje proračuna zadužena Vlada (Zakon o proračunu, 2008). Vlada je obavezna
uredno i redovito prikazivati detalje o prikupljanju i trošenju novca svojih građana te je
proračun i proračunski proces vrlo formalno određen zakonom o proračunu koji
proračun definira kao „(...) akt kojim se procjenjuju prihodi i primici te utvrđuju
rashodi i izdaci za jednu godinu, u skladu sa zakonom“ (Zakon o proračunu, 2003).
U Republici Hrvatskoj postoje tri razine proračuna: državni proračun, proračun
izvanproračunskih korisnika državnog proračuna te proračuni jedinica lokalne i
područne (regionalne) samouprave. Svaki od tih proračuna je zaseban planski dokument
koji prikazuje vlastite prihode i rashode. Zbrajanjem prihoda, primitaka i izdataka
7
državnog proračuna i proračuna izvanproračunskih fondova dolazimo do konsolidiranog
proračuna središnje države, dok proračun opće države obuhvaća proračun središnje
države uvećan za proračune lokalnih jedinica (Ott i suradnici, 2009).
2.2. Ciljevi i funkcije sustava proračuna
Proračun nije samo pregled prihoda i rashoda, on je prije svega odraz programa rada
Vlade i treba doprinositi održavanju ukupne gospodarske ravnoteže uvažavanjem
ciljeva alokacijske, distribucijske i stabilizacijske politike (Brümmerhoff, 2000.).
Ciljevi sustava proračuna proizlaze iz ciljeva navedenih ekonomskih politika:
1. Alokacija ili dodjela javnih dobara građanima- putem poreza, taksi i ostalih
instrumenata se određena količina novca iz privatnog sektora preusmjerava
državi kako bi ona mogla proizvoditi javna dobra koja se zbog nesavršenosti
ne mogu osigurati na tržištu.
2. Preraspodjela bogatstva, odnosno dohotka- novac se putem doprinosa i
mirovina „pretače“ od ekonomski snažnijih ka ekonomski slabijim
građanima, a različitim vrstama dotacija on se usmjerava iz visokorazvijenih
regija niže razvijenim regijama.
3. Stabilizacijski cilj koji podrazumijeva stalnu brigu države za osiguranjem
poželjne razine zaposlenosti i niske stope inflacije (Institut za Javne
financije, 2003).
Temeljna funkcija proračuna kao izvora financiranja javnog sektora je utvrditi
financijske potrebe, i predložiti načine njihova pokrivanja (Brümmerhoff,2000.). No,
funkcije i važnost proračuna mijenjale su se u skladu s razvojem financijske znanosti.
Klasičari i liberali su se zalagali za neutralnost proračuna, odnosno proračun nije trebao
biti ništa više od običnog obračunskog instrumenta. Zahtijevali su da proračun bude
uravnotežen i što manji te kao takav da ne uzrokuje nikakve poremećaje. S vremenom
proračun dobiva sve više na važnosti te on biva instrument koji se može i treba
upotrijebiti da bi se njime vodila određena politika, dakle da ga se uporabi za postizanje
8
željenog cilja (Jelčić, 2001.). Na primjer javni sektor putem proračuna sve češće utječe
na privatnu potražnju i investicije pomoću zajmova iz centralne banke i na taj način
daje dodatnu „injekciju“ gospodarstvu kada je to potrebno.
Danas, uloga proračuna je da:
prikazuje najvažnije ciljeve države u fiskalnoj godini,
služi kao instrument kojim država utječe na ekonomsko stanje zemlje,
služi kao sustav kontrole prikupljanja i trošenja proračunskih sredstava (Institut
za Javne financije, 2003).
Analizom proračuna iz proračunskih pozicija može se saznati na koji način država
planira prikupiti sredstva, a s druge strane stoji odgovor na pitanje kako država planira
potrošiti prikupljene prihode što ukazuje na najvažnije državne ciljeve. Proračun,
nadalje služi kao instrument ekonomske politike kojim se utječe na ekonomsko stanje
zemlje, odnosno na ekonomski rast, zaposlenost, raspodjelu dohotka, potrošnju, štednju,
inflaciju, itd. Naposljetku, proračunom se osigurava i kontrola prikupljanja i trošenja
javnog novca. Kontrolu tijekom fiskalne godine obavljaju uprave u sastavu Ministarstva
financija, ali i svako ministarstvo treba obavljati unutarnji nadzor u sklopu samog
ministarstva dok naknadnu kontrolu, onu nakon izvršenja proračuna, obavlja Državni
ured za reviziju. U kontroli proračunskog novca nezaobilazna je i uloga poreznih
obveznika, razmjerna stupnju njihove informiranosti. Zakonom o proračunu su
definirane i različite kaznene odredbe vezane za nepridržavanje pravila trošenja i
nenamjenskog korištenja proračunskog novca (Institut za Javne financije, 2003).
Sve više se uočavaju trendovi snažnijeg proširenja djelokruga aktivnosti države i uloge
proračuna s kojim su povezani i neki evidentni slučajevi zakazivanja države. Pokazalo
se da je zapravo država ta koja svojom politikom u sistem unosi nestabilnost, stoga su
sve prisutniji i glasniji zahtjevi koji izražavaju potrebu za povratkom na načelo
uravnoteženog proračuna koji neće narušavati stabilnost privatnog sektora.
9
2.3. Proračunski ciklus
Proračun je, kao plan prihoda i rashoda države za sljedeće godišnje razdoblje, s
ekonomskog, socijalnog i političkog stajališta suviše važan da bi se prepustio
spontanom donošenju. Upravo zato je proračun rezultat precizno reguliranog
proračunskog procesa, odnosno ciklusa. Pod proračunskim ciklusima podrazumijevaju
se postupci pripreme, izrade, donošenja, izvršenja i kontrole izvršenja proračuna koji
podrazumijevaju poduzimanje točno utvrđenih radnji koje su stavljene u nadležnost
određenih izvršnih i zakonodavnih tijela (Jelčić, 2001.).
Glavni sudionici proračunskog procesa u Republici Hrvatskoj su Hrvatski sabor koji
kao najviše zakonodavno tijelo usvaja proračun, Vlada kao glavni nositelj izvršne vlasti
predlaže i izvršava proračun, Ministarstvo financija koje sudjeluje u svim fazama
pripreme i izvršenja proračuna te korisnici proračuna koji u procesu javnog izbora
odlučuju o proračunskoj politici u najširem smislu te riječi (Jurković,2002.).
Proračunski ciklus započinje postupcima pripreme i izrade proračuna koji se mogu
podijeliti u nekoliko faza. U prvoj fazi pripreme formuliraju se ciljevi koji se žele
ostvariti primjenom proračuna. Ciljevi mogu biti različiti, na primjer smanjenje
nezaposlenosti, stabilnost cijena, utvrđena visina budžetskog deficita i način njegova
pokrivanja itd. U drugoj fazi korisnici proračuna planiraju rashode koji će nastati kao
rezultat obavljanja poslova iz njihove nadležnosti. Treća faza pripreme proračuna jest
ona u kojoj se prikupljaju, analiziraju i preispituje osnovanost i mogućnost podmirenja
zahtjeva za sredstvima pojedinih resora ili ministarstava. Zatim slijedi faza usklađivanja
zahtjeva, prijedloga, stavova pojedinih resora s raspoloživim mogućnostima koje su
određene planiranim proračunskim prihodima. Nakon što su zahtjevi usklađeni s
mogućnostima Vladi se dostavlja nacrt proračuna uz financijsko izvješće u kojem
ministar financija izlaže stanje i prognozu kretanja javnih financija u okviru ukupnih
gospodarskih kretanja. Ukoliko Vlada prihvati nacrt proračuna u nepromijenjenom
obliku on postaje prijedlog proračuna za sljedeću proračunsku godinu (Jelčić, 2001.).
10
Prijedlog proračuna se dostavlja svim saborskim zastupnicima koji ga detaljno
proučavaju. Svaki zastupnik, radno tijelo Sabora i Vlada mogu predati svoje prijedloge
za izmjenu ili eventualnu dopunu prijedloga proračuna takozvane amandmane. Zbog
načela uravnoteženosti predloženi amandmani moraju biti u skladu s utvrđenom stopom
dopuštenog deficita konsolidiranog proračuna. Proračun zatim prolazi detaljnu raspravu
u zastupničkom domu Sabora gdje se prvo raspravlja općenito o proračunu, zatim o
veličini sredstava koja su dodijeljena proračunskim korisnicima i na kraju se glasa.
Nakon izglasavanja proračuna provedba proračuna postaje obavezna za sve sudionike i
korisnike proračuna (Ott i suradnici, 2009).
Provedba proračuna podrazumijeva poduzimanje radnji kojima se prikupljaju planirani
proračunski prihodi te zatim dodjeljuju prikupljena sredstava onim korisnicima u
iznosima i za namjene koje su utvrđene proračunom. Istovremeno se obavlja i nadzor i
kontrola tih operacija (Jelčić, 2001.).
U Republici Hrvatskoj za koordiniranje aktivnosti proračunskih korisnika i uredno
izvršenje proračuna odgovorno je Ministarstvo financija. No, posebno mjesto u
izvršavanju i kontroli korištenja proračunskih sredstava ima Državna riznica
Ministarstva financija. „Državna riznica je složeni sustav proračunskog i financijskog
upravljanja javnim novcem čija je svrha racionalnije trošenje javnog novca, smanjivanje
potrebe zaduživanja države te povećanje likvidnosti gospodarstva“ (Ott i suradnici,
2009).
Ministarstvo financija ima pravo, ali ne i obvezu da odobrene iznose u cijelosti iscrpi. U
pravilu se ne smiju prekoračiti iznosi koji određeni proračunom, a sredstva se mogu
upotrijebiti isključivo za ono za što su namijenjena, i samo unutar proračunske godine
(Brümmerhoff, 2000.). U različitim okolnostima, može se ukazati potreba za
promjenom visine ili strukture javnih prihoda i javnih rashoda što dovodi do rebalansa
proračuna koji prolazi iste one faze koje je prošao i sam proračun. Rebalans i izvorni
državni proračun tijekom izvršenja stapaju se u cjelinu (Jurković, 2002.).
11
U svim fazama proračunskog procesa provodi se nadzor i revizija trošenja proračunskih
sredstava kako bi se nadzirala zakonitost, svrhovitost i pravodobnost korištenja
proračunskih sredstava. Nadzor proračuna predstavlja praćenje izvršenja proračuna u
odnosu na planske veličine zadane u procesu donošenja proračuna. Praćenje izvršenja
proračuna temelji se na računovodstvenim podacima koji se prezentiraju u formi
financijskih izvještaja čiji je način sastavljanja i sadržaj propisan. Korisnici proračuna
obvezni su sastaviti godišnji financijski obračun kojeg dostavljaju nadležnom
ministarstvu. Pregledane i konsolidirane obračune ministarstva dostavljaju Ministarstvu
financija koje na temelju dobivenih podataka izrađuje godišnji obračun državnog
proračuna. Izvješće o izvršenju proračuna Ministarstvo financija dostavlja Vladi, a
Vlada Saboru. To izvješće mora sadržavati:
početno i završno stanje računa proračuna,
objašnjenje većih odstupanja,
podatke o svim poslovima zaduživanja i upravljanja dugom i
podatke o korištenju proračunskih rezervi te o jamstvima danim tijekom
fiskalne godine (Keser i suradnici, 2000).
U ovoj fazi ciklusa važnu ulogu ima i Državni ured za reviziju koji kao samostalna i
neovisna institucija ocjenjuje usklađenost trošenja proračunskih sredstava s planiranim i
odobrenim iznosima, te istinitost izvješća i drugih dokumenata. Državni ured za reviziju
odgovara isključivo Saboru kojem šalje izvješće o svom radu i obavljenim revizijama za
prethodnu godinu. Sabor RH putem državne revizije ispituje financijske izvještaje i
financijske transakcije svih državnih jedinica, osobito sa stajališta namjenskog
korištenja sredstava na način kako je to izglasano državnim proračunom. Državni
revizori nemaju ovlast ispravljanja uočenih nepravilnosti, oni isključivo u svom izvješću
daju prijedloge i preporuke kojima pridonose ekonomičnijem, učinkovitijem i
svrsihodnijem trošenju proračunskih sredstava. Izvješće postaje javni dokument nakon
rasprave u Saboru te se objavljuje na web-stranici državnog ureda za reviziju (Ott i
suradnici, 2009).
Proračunski ciklus završava odobravanjem godišnjeg obračuna državnog proračuna.
Rezultati posljednje faze proračunskog ciklusa osiguravaju pouzdanost podataka o
12
izvršenju proračuna i pružaju dragocjene podatke za korektivne poteze (Keser i
suradnici, 2000).
2.4. Elementi sustava proračuna
Osnovni elementi koji čine sadržaj i strukturu sustava proračuna su:
Prihodi i primici proračuna,
Rashodi i izdaci proračuna,
Riznica.
Država mora prikupiti određena sredstava kako bi mogla uopće financirati zadovoljenje
javnih potreba, odnosno potreban je određeni input sustavu proračuna. Input sustava
proračuna su proračunski prihodi koji predstavljaju povećanje ekonomskih koristi
tijekom izvještajnog razdoblja u obliku povećanja imovine i priljeva novca i novčanih
ekvivalenata (Jakir-Bajo i suradnici, 2008). Proračunske prihode država prikuplja iz
različitih izvora i na različite načine ovisno o obliku političke vlasti, razvijenosti
financijskih instrumenata, stupnju nezavisnosti državne vlasti i mnogim drugim
faktorima (Budimir, 2006).
Prihodi državnog proračuna i proračuna jedinica lokalne i područne samouprave
klasificira se u dvije skupine i to u prihode od poslovanja i prihode od prodaje
nefinancijske imovine. Prihodi od poslovanja su prihodi od redovnih aktivnosti države i
čine gotovo 99% ukupnih prihoda državnog proračuna (Ott i suradnici, 2009).
Najznačajniji prihodi od poslovanja su porezni prihodi. Oni su izvorni prihodi državnog
proračuna i proračuna jedinica lokalne i područne samouprave, a uplaćuju ih porezni
obveznici (Jakir-Bajo i suradnici, 2008). Neporezni prihodi kao prihodi od poslovanja
čine neznatan iznos u proračunu, a čine ih sva nepovratna plaćanja državi, poput
plaćanja od stranih javnih i državnih poduzeća te od Hrvatske narodne banke, upravne
pristojbe, novčane kazne, prihodi od državne uprave, naknade za ceste i sl. (Institut za
Javne financije, 2003).
13
Prihodi od prodaje nefinancijske imovine, nekadašnji kapitalni prihodi, su svi prihodi
koji potječu od prodaje nefinancijske imovine s vijekom trajanja duljim od jedne
godine, npr. prihodi od prodaje građevinskih objekata u državnom vlasništvu,
privatizacije, prodaje državnih robnih zaliha, prodaje zemlje i sl. (Institut za Javne
financije, 2003).
Potpore drugih država ili međunarodnih institucija također povećavaju prihodnu stranu
proračuna. Pod potporama se podrazumijevaju sva neotplativa, nepovratna plaćanja te
plaćanja bez protuobaveza kao što su ratne odštete, darovi za pojedine programe i
projekte te za bilo koju drugu svrhu. Sredstva potpora u proračunu RH dosad nisu imala
značajniji udio (Institut za Javne financije, 2003).
Ukoliko su prihodi input sustava proračuna onda su rashodi output proračunskog
procesa budući da odražavaju način upotrebe proračunskih prihoda u izvršavanju
državnih funkcija. „Rashodi su smanjenje ekonomskih koristi u obliku smanjenja
imovine ili povećanja obveza (...)“ (Jakir-Bajo i suradnici, 2008).
Da bi se osigurala dobra kontrola i raspodjela proračunskih sredstava, svi bi se rashodi u
državnom proračunu trebali prikazivati na više načina. Tako razlikujemo:
ekonomsku klasifikaciju po ekonomskoj namjeni rashoda (primjerice naknade
zaposlenima, subvencije, socijalne naknade);
Funkcijsku klasifikaciju po namjeni rashoda (primjerice obrana, zdravstvo,
obrazovanje);
Programsku klasifikaciju po programima, aktivnostima i projektima (primjerice
programi zaštite okoliša, informatizacije, pomoći poduzetništvu);
Organizacijsku klasifikaciju po organizacijskim jedinicama (primjerice Sabor,
Vlada, ministarstva, državni zavodi i sl.);
Klasifikaciju po izvorima financiranja koja prikazuje izvore (primjerice porezi,
doprinosi, namjenski prihodi, donacije);
Lokacijsku klasifikacija po teritorijalnim cjelinama (primjerice državama,
županijama, gradovima, općinama, područjima posebne državne skrbi) (Ott i
suradnici, 2009).
14
No, ne koriste se uvijek sve klasifikacije rashoda i ne za sve razine, stoga će se u ovom
radu detaljnije obraditi isključivo dvije temeljne klasifikacije: ekonomska i funkcijska.
Prema ekonomskoj klasifikaciji proračunske rashode dijelimo na rashode poslovanja i
rashode za nabavu nefinancijske imovine. Rashodi poslovanja vezani su, kako i sam
naziv kaže, uz poslovanje države i čine oko 97-98% ukupnih rashoda. Država kao i bilo
koje drugo trgovačko društvo mora plaćati zaposlene u državnim institucijama, mora
snositi materijalne rashode, financijske troškove do kojih dolazi uslijed zaduživanja, uz
to se mora pobrinuti i za one ekonomski slabije putem mirovina, subvencija, socijalnih
davanja, socijalnih naknada i raznih pomoći (Ott i suradnici, 2009).
Za razliku od rashoda poslovanja koji odražavaju tekuće poslovanje države, rashodi za
nabavu nefinancijske imovine nastaju kao rezultat nabave neproizvedene i proizvedene
imovine, plemenitih metala, strateških zaliha i slično. Najveći udio tih rashoda najčešće
čine rashodi za nabavu građevinskih objekata (Ott i suradnici, 2009).
Za bolji uvid kako su se trošila proračunska sredstva prema pojedinim namjenama
potrebno je sagledati i funkcijsku klasifikaciju. Rashodi prikazani prema funkcionalnoj
klasifikaciji manji su jer u njih nisu uključena sredstva zaduživanja koja su prikazana u
računu financiranja (Institut za Javne financije, 2003).
Prema funkcijskoj klasifikaciji se najviše sredstva najčešće izdvaja za socijalnu zaštitu i
zdravstvo što bi moglo ukazivati na postignuti društveni konsenzus o potrebi zaštite
socijalnog i zdravstvenog stanja nacije, ali može ukazivati i na neracionalnu potrošnju u
sektorima koji se nisu reformirali ni restrukturirali. Značajnu stavku rashoda prema
funkcijskoj klasifikaciji čine i ekonomski poslovi, pod kojima se podrazumijevaju
različite državne subvencije kojima se pokušava pomoći neefikasnim sektorima. Osim
za navedene namjene sredstva se mogu izdvajati i za opće javne usluge, obranu,
obrazovanje, javni red i sigurnost i tako dalje (Ott i suradnici, 2009). No, važno je
naglasiti da neki iznos dodijeljen nekom ministarstvu ne znači da se on zaista i troši u
toj organizaciji za tu namjenu.
15
Država ispunjavajući svoje opće i posebne ciljeve troši „javni novac“ . Priroda tog
novca zahtijeva od države da se pridržava racionalnog plana financijskog djelovanja.
Osnovno je pravilo da proračun mora biti uravnotežen, odnosno da zbroj prihoda bude
jednak zbroju rashoda. Dakako, da rashodi države u jednoj fiskalnoj godini mogu biti
veći od prihoda, ali jedino ukoliko su pokriveni primicima od zaduživanja. Iz toga
proizlazi da je uravnoteženi proračun onaj kod kojeg je zbroj prihoda i primitaka od
zaduživanja jednak zbroju rashoda i otplata dugova. Budući da su prihodi i rashodi dvije
suprotne kategorije nameće se potreba za povezujućim elementom sustava, odnosno
riznicom. Riznica se pojavljuje kao nekakva vrsta veze između proračunskih rashoda s
jedne i proračunskih prihoda s druge strane.
16
3. RIZNICA KAO ELEMENT SUSTAVA PRORAČUNA
Proračunski ciklus obuhvaća aktivnosti planiranja, izrade i donošenja proračuna te
izvršavanja i nadzora sustava proračuna. Sve ove aktivnosti odvijaju se u funkciji
financijskog, ekonomskog, funkcionalnog i pravnog povezivanja i sučeljavanja prihoda
i rashoda kao elemenata sustava proračuna. Budući da su tijela koja se brinu o javnim
prihodima i javnim izdacima razdvojena javlja se potreba za uspostavljanjem
povezujućeg elementa sustava, odnosno riznice (Sever, 1995.). Riznica je važan element
sustava proračuna koji operativno provodi aktivnosti i radnje cjelokupnog proračunskog
procesa.
3.1. Pojam i ciljevi riznice
Termin riznica ili trezor označava blagajnu, pretinac ili posebnu prostoriju u kojoj se
čuvaju različite dragocjenosti, na primjer vrijednosni papiri, nakit i slično. U kontekstu
sustava proračuna naravno da pojam riznice ne označava nikakvu blagajnu ili sef, već
„javnu instituciju putem koje se u mnogim zemljama provodi financijska služba države i
ostalih političko teritorijalnih jedinica, a vezana je uz ministarstvo financija i aktivno
djeluje u području financijskih i monetarnih intervencija na suzbijanju financijske
nelikvidnosti i poremećaja općeg stanja nelikvidnosti“ (Leko & Matas, 1993.).
Riznica je složen informacijski sustav za upravljanje financijama koji povezivanjem
javnih prihoda i javnih rashoda omogućava efikasno korištenje javnih resursa i
uspostavljanje financijske discipline. Ciljevi koji se ispunjavaju uspostavljanjem
složenog sustava riznice jesu:
jasan i zakonit proces izvršavanja proračuna;
financiranje rashoda u skladu s odlukama;
odgovorno i efikasno korištenje javnih resursa;
sveobuhvatne informacije o financijskom položaju i kretanjima u državi;
kontrola potrošnje proračunskih korisnika;
17
efikasnija raspodjela sredstava;
jeftinije i brže poslovanje;
poboljšanje u donošenju odluka (Vašiček i suradnici, 2007.).
Uspostavljanje sustava riznice pomaže i u ostvarenju glavnih ciljeva upravljanja javnim
financijama kao što su: fiskalno upravljanje, alokacija sredstava i koncept vrijednost za
novac. Sustav riznice poboljšava upravljanje imovinom, obvezama, zaduživanjem i
fiskalnim rizicima, drugim riječima rečeno, poboljšava fiskalno upravljanje. Također,
omogućuje procjenu učinaka odluka i njihovih alternativa prije same primjene i
smanjuje transakcijske troškove čime bitno doprinosi efikasnijem efektivnijem
donošenju odluka i trošenja novca (Maletić & Jakir-Bajo, 2006.).
3.2. Temeljne funkcije riznice
Potreba za riznicom kao povezujućim elementom sustava proračuna prvenstveno se
javlja iz razloga što se pritjecanje prihoda ne poklapa s rokom dospijeća izdataka. Isto
tako, o riznici uvelike ovisi sveukupno izvršenje proračuna i to tako što ona obavlja
isplate izdataka tijelima koja su ovlaštena da ih kreiraju (Sever, 1995.). Prema tome,
funkcije riznice su mnogobrojne te proizlaze iz osnovnih zadataka proračunskog i
financijskog upravljanja državnim aktivnostima, a to su:
formuliranje proračunske i porezne politike u okviru postojeće makroekonomske
politike;
priprema proračuna: formuliranje i procjene proračunskih primitaka, te tekućih i
kapitalnih izdataka, kao i elaboriranje i prezentiranje proračuna parlamentu;
izvršavanje proračuna ;
financijske operacije povezane s izvršenjem proračuna: upravljanje novcem i
portfeljem javnog duga, registriranje neposrednih i uvjetnih obveza po javnom
dugu, te ugovaranja kreditnih zaduženja;
nadzor izvršenja proračuna radi osiguravanja zakonitog i svrhovitog korištenja
proračunskih sredstava (Vašiček, 1998.).
18
Uloga riznice ovisi o povijesnim, institucionalnim, gospodarskim i političkim
posebnostima pojedine zemlje (Vašiček, 1998.). Unatoč tome što ne postoji dominantan
model funkcioniranja državne riznice ona je u svim zemljama koje su je ustrojile
zadužena za upravljanje državnim financijama. Višestruke funkcije riznice u upravljanju
javnim financijama mogu se razvrstati u ove skupine:
1) Blagajnička funkcija koja obuhvaća koncentriranje svih novčanih
sredstava pomoću kojih se namiruju javni izdaci.
2) Bankarska funkcija javno-pravnih tijela koja je usmjerena na pokrivanje
proračunskog manjka.
3) Novčana i financijska kontrola koja se odnosi na praćenje i nadzor
obujma novčane mase u procesu uravnoteženja sveukupnih izdataka i
kreiranja novca te funkciju financijske kontrole ekonomskog sektora
kako bi se spriječila prekomjerna emisija novca i inflacija (Sever, 1995.)
Sustav državne riznice se primarno uspostavlja kao sustav učinkovitog upravljanja
državnim novcem i javnim dugom. U kasnijoj fazi izgradnje sve se više ističe i
odgovornost riznice za izvršenje državnog proračuna i njezina funkcija revizije
(Vašiček, 1998.).
3.2.1. Upravljanje državnim novcem
Upravljanje državnim novcem je temeljna funkcija riznice koja podrazumijeva
određivanje politike i ciljeva te resursa potrebnih da se oni postignu, raspoređivanje
prikupljenih resursa i sigurnost da se navedeni zahtjevi obavljaju ekonomično,
učinkovito i djelotvorno. Efikasnim upravljanjem novcem se na vrijeme osiguravaju
sredstva potrebna za podmirenje obveza koje su definirane proračunom dok se
nepotrebni viškovi novca usmjeravaju u kratkoročna ulaganja, a cirkulacija novca je
svedena na potrebni minimum. Preduvjet za efikasno upravljanje novcem je potpuna,
točna i pravodobna informacija te adekvatna kontrola novčanih tokova na i sa računa
države uključujući i račune proračunskih korisnika (Vašiček, 1998.).
19
Operativne aktivnosti riznice u procesima prikupljanja proračunskih sredstava i plaćanja
uključuju:
a) „na prihodnoj strani: prikupljanje poreza i drugih proračunskih i neproračunskih
primitaka, pregovaranje s bankama o prikupljanju prihoda putem bankarskog
sustava, kontrolu prikupljanja novca putem bankarskog sustava, distribuciju
primitaka između raznih razina vlasti (država i lokalna samouprava) ili prema
posebnim programima.
b) Na strani izdataka: alociranje resursa ili općih financijskih ograničenja
potrošnim jedinicama za njihove izdatke ili autorizacija (odobrenje) i
obrađivanja zahtjeva za nastankom rashoda i isplatama koje podnose potrošne
jedinice, pojedinačno ili automatsko plaćanje po zahtjevima za isplatama
izdataka koje podnose potrošne jedinice (potrošna mjesta) ministarstva
financija“ (Vašiček, 1998.).
Model upravljanja javnim izdacima temelji se na principu postojanja jednog
jedinstvenog novčanog računa preko kojeg se obavljaju sve financijske transakcije
državnog proračuna (Budimir, 2006). Općenito, jedinstveni račun riznice (dalje u tekstu:
JRR) na kojem se bilježe sve transakcije i na kojem se drže proračunska sredstva, je
osnovni instrument riznice. Bez jedinstvenog računa događa se da novac stoji na
računima korisnika dok se država istovremeno zadužuje kako bi platila dospjele obveze.
Uvođenje JRR ne znači za korisnika gubitak autonomije u korištenju namijenjenih mu
sredstava, već omogućava da se sredstva koriste u skladu s usvojenim proračunom i
njegovim ograničenjima i procedurama. Temeljni cilj koji se želi postići
uspostavljanjem JRR je racionalizacija u upravljanju javnim novcem, odnosno
smanjenje troškova kamata koje bi se zaračunavale državi pri zaduživanju (Jakir Bajo i
suradnici, 2008.).
Ministarstva i ostali korisnici proračuna mogu imati individualne račune u bankarskom
sustavu u obliku podračuna JRR ukoliko državna riznica nema tehničke mogućnosti
održavanja i kontrole pojedinačnih financijskih limita potrošnih jedinica te kada su
korisnici proračuna locirani u teško dostupnim mjestima. No, iako su sva sredstva
20
korisniku na raspolaganju, ona pripadaju JRR i koriste se za smanjenje zaduženosti
riznice pri središnjoj banci (Vašiček, 1998.).
Kod upravljanja novcem važan je odabir odgovarajućih instrumenta plaćanja za različite
vrste državnih transakcija. Isplate države najracionalnije je obavljati putem naloga za
plaćanje na račun krajnjeg vjerovnika jer se tako ubrzava plaćanje i pojednostavljuje
administrativna procedura i evidentiranje. No, kad su u pitanju uplate na račun države
sasvim je svejedno koji instrument plaćanja se koristi dokle god je uplata izvršena
pravilno i u korist banke kod koje se nalazi račun riznice (Vašiček, 1998.).
Slijedeći važan aspekt u upravljanu novcem je tip financijske institucije kod koje država
drži svoje račune. Najčešći model koji se primjenjuje u većim zemljama je taj da riznica
drži svoj jedinstveni račun pri središnjoj banci. Budući da je središnja banka u velikom
broju zemalja direktan ili indirektan kreditor države, držanjem svojih računa kod
središnje banke država može bitno smanjiti svoje troškove zaduživanja. Isto tako,
prikupljanje primitaka ili isplate državnih izdataka mogu rezultirati značajnim
promjenama u likvidnosti, stoga je poželjno da monetarne vlasti imaju direktan nadzor
nad njima kako bi na vrijeme poduzele neophodne monetarne mjere kad je to potrebno
(Vašiček, 1998.).
Konceptom JRR osigurava se dnevno upravljanje likvidnošću državnog proračuna i
pruža podlogu za učinkovito financijsko planiranje koje je također funkcija državne
riznice u procesu upravljanja novcem (Budimir, 2006). Financijsko planiranje
podrazumijeva oblikovanje početnog financijskog plana koji je sastavni dio procesa
pripreme proračuna. Kako promjene u gospodarskim kretanjima utječu i na javne
financije početni financijski plan je potrebni tijekom razdoblja revidirati. Sukladno toj
potrebi riznica priprema mjesečne prognoze gotovinskih primitaka, izdataka i
financiranje za nekoliko mjeseci unaprijed (Vašiček, 1998.).
Prema iskustvima stručnjaka Međunarodnog monetarnog fonda (dalje u tekstu: MMF)
zapaženu su brojne prednosti pouzdanog i pravodobnog financijskog planiranja:
21
Osigurava se izvršenje proračuna po redoslijedu, režu se troškovi kako bi se
izbjeglo gomilanje neplaćenih obveza;
Omogućava se razvitak programa emisije državnih vrijednosnice te apsorpcija
tih vrijednosnica od strane tržišta, kao i smanjenje troškova državnog
financiranja;
Omogućava se kontrola monetarne baze i ponude novca, osobito kad ne postoje
prilagodljivi instrumenti za kontrolu likvidnosti banaka;
Minimiziranje salda na računima koji ne nose nikakvu zaradu;
Pruža koristan okvir za simuliranje i ostvarivanje efekata predloženih izmjena u
politikama prihoda i izdataka proračuna (Vašiček, 1998.).
3.2.2. Upravljanje javnim dugom
Tijekom izvršenja proračuna često javni izdaci prekorače svote koje su ograničene
ukupnim državnim prihodima te ih je potrebno financirati tuđim financijskim
sredstvima. Činjenica je da su proračunski manjkovi prisutni u svim zemljama čak i u
idealnim uvjetima što dovodi do pojave javnoga duga. Upravljanje javnim dugom usko
je povezano s upravljanjem proračunom. Tijelo odgovorno za oblikovanje strategije
državnog financiranja trebalo bi biti odgovorno i za njegovo tekuće provođenje u čemu
se ističe važna uloga riznice u upravljanju javnim dugom (Vašiček, 1998.).
Kod upravljanja javnim dugom riznica ima za cilj postizanje što povoljnijih uvjeta
zaduživanja. Pritom treba voditi računa i ostalim popratnim efektima zaduživanja jer
država kao najveći pojedinačni dužnik svojim dodatnim zaduživanjem bitno utječe na
strukturu i karakteristike financijskog sustava, kao i na visinu kamatnih stopa i
provođenje monetarne politike središnje banke. No, da bi se uopće prikupila potrebna
financijska sredstva potreban je razvijeni financijski sustav i tržište kapital koje će biti u
mogućnosti apsorbirati emitirane državne vrijednosnice. Stoga, riznica treba, zajedno s
centralnom bankom, preuzeti vodeću ulogu u provođenju promjena koje su neophodne
za jačanje i razvijanje financijskog sustava zemlje (Vašiček, 1998.).
22
Uspješno upravljanje javnim dugom od strane riznice moguće je ako riznica na temelju
zakonskih ovlaštenja ima ulogu donositelj relevantnih odluka. Sam proces upravljanja
se mora zasnivati na načelima dosljednosti i sveobuhvatnosti koja podrazumijevaju:
Mogućnost izbora između različitih izvora financiranja koji moraju biti u
nadležnosti riznice;
Uključivanje potencijalnih obveza, kao što su izdane garancije, u djelokrug
poslova riznice kako ih država ne bi prečesto izdavala i ti me sebe dovodila u
opasnost;
Koncentraciju svih zaduživanja na jednom mjestu, najčešće ministarstvu
financija u sklopu kojeg se nalazi i riznica.To znači da se, izuzev ministarstva
financija, niti jedna druga institucija ili agencija ne bi smjela zaduživati što
doprinosi financijskoj disciplini, razvitku tržišta javnoga duga i manjim
troškovima zaduživanja;
Riznica mora voditi računa o dužem vremenskom razdoblju jer kompozicija i
struktura dospijeća duga djeluje i na buduće proračuna (Vašiček, 1998.).
3.2.3. Kontrola državne financijske aktive, međunarodnih pomoći i donacija
Državna financijska aktiva se sastoji primarno od dionica javnih poduzeća, poduzeća u
mješovitom vlasništvu i privatnih poduzeća u kojima je država manjinski dioničar.
Riznica je obvezna voditi ažuran i cjelovit registar tih dionica te pratiti financijsko
stanje i poslovanje tih poduzeća. Riznica je zadužena i za vođenje evidencije o svakom
pojedinom kreditu koji država odobrava javnim i privatnim poduzećima, uključujući i
stanje duga i plaćanja po garancijama koje su došle na naplatu državi i slično, budući da
i oni čine dio državne financijske imovine (Vašiček, 1998.).
U nekim zemljama postoje posebne agencije zadužene za evidentiranje i kontroliranje
inozemnih donacija i pomoći, međutim ponekad je dobro prenijeti tu dužnost na riznicu
jer neke od njih je potrebno evidentirati i u proračunu (Vašiček, 1998.).
23
3.2.4. Izvršavanje proračuna
Riznica može biti odgovorna za izvršenje proračuna u svim fazama, od stvaranje
obveze, verifikacije i plaćanja, ili u samo u jednoj od navedenih faza. Zadaci riznice u
kontroli izvršenja proračuna ovise o povijesnim, ekonomskim, kulturološkim i
političkim posebnostima pojedine zemlje.
Faza obveza podrazumijeva usmjeravanje proračunskih sredstava za točno utvrđene
namjene izdatka koji su u skladu s odobrenim proračunom. Tako se kontroliraju
raspoloživa proračunska sredstva koja se mogu koristiti za preuzimanja novih obveza i
prati se utjecaj novih obveza na novčani tok jedinstvenog proračunskog računa. U fazi
verifikacije se potvrđuje vjerodostojnost zahtjeva za proračunskim sredstvima tako da
riznica zna koliko financijskih sredstava mora pripremiti kada te obveze dođu na
naplatu (Vašiček, 1998.).
Pri izvršavanju državnog proračuna definiraju se određeni postupci koje je nužno
slijediti:
1) Proračunski korisnici su obvezni sastaviti financijski plan po mjesecima za cijelu
godinu i dostaviti ga Državnoj riznici. Nakon što se provjeri da li je financijski
plan u skladu s proračunom i zakonskim propisima utvrđuje se maksimalan
iznos obveza koje se mogu planirati za taj mjesec.
2) Mjesečni iznosi obveza unose se prema određenim elementima u on-line sustav,
tako da područne riznice mogu u svakom trenutku vidjeti dodjele za svoje
korisnike.
3) Pri nastanku obveze kod korisnika unose se podaci o nastaloj obvezi i to
predstavlja zahtjev za plaćanje (Budimir, 2006).
3.2.5. Državno računovodstvo
U nekim zemljama je državno računovodstvo funkcija posebne uprave koja nije
povezana ni s upravom proračuna niti riznicom. U tim zemljama, vrlo često, izvješća o
24
državnim računima nisu ažurna, ponekad i do nekoliko godina. Smatra se da bi državno
računovodstvo bilo efikasno i ažurno ono bi trebalo biti integralni dio državnog
financijskog informatičkog sustava (DFIS-a) te da bi državna riznica trebala biti aktivni
čimbenik određivanja jedinstvenih pravila za vođenje evidencije, primjenu
knjigovodstvenog sustava, računskog plana i financijskog izvješćivanja svih subjekata u
domeni državnih financija (Vašiček, 1998.). Zato je vrlo važan korak u razvoju i
implementaciji riznice uspostavljanje jedinstvenog računovodstvenog sustava, odnosno
povezivanje glavnih knjiga proračunskih korisnika s glavnom knjigom riznice (Maletić
& Jakir-Bajo, 2006.).
3.2.6. Državna revizija
Državna revizija posljednjih godina postaje integralni dio proračunskog sustava, a i sve
se više koristi i za promatranje ekonomskih posljedica načina na koji se državni novac
troši. U suvremenim uvjetima zadatak i cilj revizije je povećanjem efikasnosti korištenja
državnog novca smanjiti troškove države. No, u praksi se ne inzistira na povezivanju
funkcija riznice i revizije, što više uglavnom je zastupljen princip odvajanja poslova
državnog računovodstva od državne revizije kako bi eksterni revizori zadržali svoju
objektivnost i nezavisnost (Vašiček, 1998.).
3.3. Osnovna organizacija i struktura riznice
Riznica treba biti ustrojena tako da pruža brz i efikasan odgovor proračunske politike na
promjene u okolini i da bude poluga u iniciranju promjena u ekonomskom okruženju
koje će omogućiti ostvarivanje ciljeva makroekonomske politike države. Da bi to bilo
moguće potreban je visok stupanj institucionalizacije funkcija riznice čime se postiže
lakša kompjuterizacija, a time i brza produkcija relevantnih informacija nužnih za
koordiniranje proračunskih i financijskih aktivnosti. Taj brzi pristup informacijama o
izvršavanju proračuna i financijskim tokovima omogućavaju sustavu riznice adekvatnu
25
kontrolu proračuna, planiranje i prilagođavanje promjenama u izvršavanju te efikasno
upravljanje novcem i drugim državnim sredstvima (Vašiček, 1998.).
Iskustvo stručnjaka MMF-a ukazuje na potrebu uspostavljanja riznice na dvije razine,
osobito u većim zemljama, i to na središnjoj i regionalnoj razini. Regionalni uredi bi bili
u potpunosti odgovorni središnjem uredu riznice dok bi suradnja s lokalnom
samoupravom mogla ići do razine pružanja određenih usluga, ali ne i kao provođenje
zajedničkih aktivnosti (Vašiček, 1998.).
3.4. Državni financijski informatički sustav (DFIS)
Osnovna ideja riznice je da se osigura dobro upravljanje gotovinom i učinkovita
alokacija javnih sredstava kako bi troškovi zaduživanja bili minimalni, a povrati na
državne depozite i ostala ulaganja što viši te kako bi se postiglo pravodobno i
nesmetano izvršenje proračuna. Da bi to bilo moguće ministarstvu financija su potrebne
potpune i pouzdane informacije o svim promjenama koje utječu na izvršenje proračuna i
dovode do proračunskih manjkova. Ispunjenje tih potreba postiže se uspostavljanjem
suvremenog državnog financijskog informatičkog sustava. Bez suvremenog DFIS-a
funkcije riznice u kontekstu upravljanja novcem ne mogu doći do izražaja i uopće je
upitna racionalnost njene izgradnje pod takvim uvjetima.
Državni financijski informatički sustav dozvoljava proračunskim korisnicima
izvršavanje transakcija jedino kroz sustav. Ujedno ima vrlo važnu ulogu kod planiranja
državnih aktivnosti budući da daje točne i ažurne informacije o izvršenju proračuna i
izvanproračunskoj potrošnji. Osim toga, uspostavljanjem DFIS-a ostvaruju se znatne
financijske uštede za državu koje proizlaze iz eliminiranja nepotrebnog viška sredstava
na računima pojedinih korisnika proračuna ako se oni drže na računima u komercijalnim
bankama (Vašiček, 1998.).
DFIS treba biti tako oblikovan da može procesuirati u trenutku nastanka i na mjestu
nastanka sve proračunske i vanproračunske transakcije koje se odnose na promjene u
26
aktivi i pasivi središnje vlasti. Svi proračunski korisnici trebaju biti povezani u
jedinstveni financijsko-informacijski sustav koji dopušta proračunskim korisnicima
izvršavanje transakcija jedino kroz sustav (Vašiček, 2001.). Proračunski korisnici
moraju u sustavu evidentirati sve faze u nastanku troškova, od faze nastanka obveze do
faze isplate. Sustav dozvoljava da se ispostavi odgovarajući nalog za plaćanje tek kad se
automatski provjeri mogućnost svake transakcije s odgovarajućim proračunskim
mjestom i njegovim ograničenjima. Sve transakcije se prema standardiziranim pravilima
i principima knjiže unutar samog sustava. Tako riznica ima pregled nad izvršavanjem
svih državnih financijskih transakcija te su joj dostupne informacije potrebne za
pripremu periodičnih i godišnjih izvješća o izvršenju proračuna u cjelini (Vašiček,
1998.).
3.5. Odnos riznice i drugih državnih tijela
Razvitak i djelovanje pojedinih državnih institucija koje se ne nalaze pod kontrolom
riznice također može imati znatan utjecaj na državni proračun. Stoga su riznici potrebne
i informacije o isplatama i prihodima tih državnih institucija koje čine izvanproračunski
fondovi, lokalna samouprava, javna poduzeća na svim razinama vlasti te središnja
banka (Vašiček, 1998.).
Kontrola i praćenje poslovanja tih državnih institucija može se odvijati primanjem
periodičnih izvješća izrađenih u tim institucijama. Ovakav sustav je spor i često
nekonzistentan te njegova efikasnost uvelike ovisi o volji tih pojedinaca da šalju
potrebne informacije. Iz tog razloga je puno efikasnije inkorporirati te institucije u DFIS
bez smanjenja autonomije tih institucija. Na taj način su informacije dostupne kako
njima tako i ministarstvu financija, a istovremeno se postiže i standardizacija
računovodstvene prakse na svim razinama vlasti, implementacija sličnih autorizacija
potrošnje, te kontrole, kao i slična metodologija financijskog planiranja što sve utječe na
bolje upravljanje javnim financijama na svim razinama vlasti (Vašiček, 1998.).
27
4. RIZNICA U HRVATSKOM SUSTAVU PRORAČUNA
Tijekom 90-tih godina dvadesetog stoljeća sustav hrvatskih državnih financija se
neprekidno susretao s problemima kontrole i upravljanja javnim prihodima i rashodima.
Nije bilo moguće utvrditi veličinu sredstava kojima država raspolaže budući da
Ministarstvo financija nije znalo točan broj kunskih i deviznih računa države otvorenih
u poslovnim bankama. Sam izbor banke u kojoj će otvoriti račun bio je prepušten
pojedinim proračunskim korisnicima te Ministarstvo financija nije bilo upoznato ni s
kriterijima izbora banaka kao ni iznosima i uvjetima (kamatne stope) uz koje su sredstva
države deponirana na tim računima. Problem je bio to što se u Ministarstvu financija
nije upravljalo gotovinom, a nisu ni postojale jasno utvrđene ovlasti za upravljanje
javnim dugom. Dodatan problem je bio što Hrvatska narodna banka u monetarnoj
statistici nije obuhvatila stanje kunskih i deviznih sredstava na računima lokalnih
jedinica otvorenih u bankama. Razlog takvog stanja jest činjenica da nije postojao
efikasan sustav državne riznice, plaćanja se nisu obavljala s jedinstvenog računa riznice
te nije jasno reguliran platni promet po računima države (Bajo, 2001.).
Uključivanjem Republike Hrvatske u međunarodne gospodarske i financijske tokove
sve je izraženija potreba za uspostavljanjem Državne riznice kao novog pristupa
državnim financijama s težištem na racionalnosti upravljanja i nadzorom nad
alokacijom javnog novca. Jer osnovni preduvjet makroekonomske stabilnosti zemlje je
fiskalna disciplina koja se osigurava kroz zakonodavni okvir i uspostavljanjem sustava
financijskog upravljanja i kontrole svih proračunskih institucija uz pravilno, djelotvorno
i učinkovito korištenje proračunskih sredstava.
4.1. Definicija i organizacija riznice Republike Hrvatske
Riznica može biti definirana kao skup funkcija usmjerenih prema uspješnom
upravljanju javnom potrošnjom putem efikasnog i efektivnog korištenja javnog novca i
fiskalne discipline (Strategija unapređenja i modernizacije procesa u sustavu državne
28
riznice, 2007.). Efikasno upravljanje javnim novcem se temelji na principu postojanja
jednog jedinstvenog novčanog računa preko kojeg se obavljaju sve financijske
transakcije državnog proračuna. Jedinstveni se račun riznice sastoji od jednog ili više
bankovnih računa koji služe za primanje, čuvanje, plaćanje i prijenos svih prihoda,
primitaka, izdataka i drugih plaćanja državnog proračuna, a taj je račun u skladu sa
zakonom otvorio ministar financija u Hrvatskoj narodnoj banci (Budimir, 2006).
Hrvatski Zakon o proračunu definira riznicu kao „(...)sustav koji organizacijski i
informacijski objedinjava proračunske procese: pripremu proračuna, izvršavanje
državnog proračuna, državno računovodstvo, upravljanje novčanim sredstvima i javnim
dugom“ (Zakon o proračunu, 2008).
Pretpostavka uvođenja sustava riznice je razvijena informatička podrška kroz suvremeni
državni financijsko-informatički sustav. U Republici Hrvatskoj je sustav riznice
omogućeno implementacijom SAP R/3 informatičkog rješenja koji je dizajniran tako da
obrađuje sve transakcije koje se odnose na sve faze proračunskog ciklusa u trenutku
nastanka i na mjestu nastanka transakcije. Svi proračunski korisnici su povezani u
jedinstveni financijsko-informatički sustav koji proračunskim korisnicima dozvoljava
izvršavanje transakcija jedino kroz sustav (Vašiček, 2003.). On ujedno predstavlja
nadogradnju jedinstvenom računu riznice i osigurava informacije nužne za svakodnevno
upravljanje računom riznice.
Riznica Republike Hrvatske je organizirana u skladu s državnim ustrojem, odnosno u
tri razine kojima upravljaju stručni djelatnici poput rizničara i korisnika sustava.
Korisnikom sustava se smatra svaki djelatnik organizacijske cjeline Državne riznice koji
ima pravo pristupa u uspostavljeni informacijski sustav. Prvu razinu sustava riznice čini
Državna riznica kojom kao vrhovno tijelo upravlja Ministarstvo financija. Drugu razinu
sustava čine područne riznice kao jedinice koje informatički i poslovno povezuju
pojedino ministarstvo s Državnom riznicom. Za upravljanje područnom riznicom su
zadužena ministarstva i tijela u razini ministarstava, dok treću razinu čine krajnji
korisnici, odnosno proračunski korisnici. (Vašiček, 2001.).
29
Hrvatskom državnom riznicom neposredno upravlja ministar financija i ustrojena je kao
upravna organizacija unutar Ministarstva financija (Strategija unapređenja i
modernizacije procesa u sustavu državne riznice, 2007.). Podijeljena je na ukupno 5
uprava sa definiranim zadacima i to:
1) Uprava za makroekonomske analize i prognozu koja je zadužena za poslove
analize i prognoze makroekonomskih kretanja koji su temelj za utvrđivanje
fiskalne politike i izradu državnog proračuna.
2) Uprava za pripremu i konsolidaciju proračuna koja izrađuje nacrt proračuna,
vodi dokumentaciju o donošenju proračuna, surađuje s ministarstvom na izradi
proračuna, izrađuje konsolidaciju proračuna i javne potrošnje, izrađuje
periodična i godišnja izvješća, prati proučava i izrađuje prijedlog sustava
financiranja javnih potreba.
3) Uprava za izvršavanje državnog proračuna upravlja proračunskim ulaganjima,
izrađuje izvješća o kratkoročnim financijskim potrebama, prati bilance prihoda,
rashoda i gotovinskih sredstava, priprema prognoze o novčanim tijekovima i
primitcima na državni račun, programira vanjskotrgovinsko i domaće zaduženje,
priprema i vodi evidenciju o emisiji državnih vrijednosnih papira, određuje
granice mogućih plaćanja u skladu s raspoloživim sredstvima, evidentira i vodi
brigu o zajmovima koje daje država i vodi registar državne arhive.
4) Uprava za izvršenje državnog proračuna čiji zadatci su izrada nacrta završnog
računa državnog proračuna, izvršavanje državnog proračuna, obavljanje
administrativnih poslova koji su nužni za izvršenje proračuna i poslova računske
kontrole radi osiguranja zakonitog i svrhovitog korištenja proračunskih
sredstava. Uz navedene zadatke još prati i daje mišljenje o zakonskim i drugim
propisima koji imaju znatan utjecaj na izvršavanje državnog proračuna.
5) Uprava za državno računovodstvo koja određuje politike za bolje financijsko
upravljanje proračunskim sredstvima, propisuje računski plan proračuna,
priprema statističke podatke, sastavlja financijske izvješća koja ministar
financija podnosi Vladi i Saboru Republike Hrvatske, propisuje način
upravljanja financijskim sredstvima kod samih proračunskih korisnika,
odgovorna je za tumačenje svih pitanja koja su vezana za računovodstvo,
financijska knjiženja i izvješćivanja, odgovorna je za Glavnu knjigu državne
30
riznice u kojoj se evidentiraju sve financijske transakcije državnog proračuna, te
obavlja druge poslove koje joj odredi ministar financija (Vašiček, 1998.).
Smisao djelovanja tih uprava je da država u svakom trenutku zna kojim sredstvima
raspolaže zahvaljujući jedinstvenom računu proračuna.
4.2. Pravni okvir riznice Republike Hrvatske
Proces pristupanja EU pred Republiku Hrvatsku stavlja brojne izazove koji se
ponajprije očituju u potrebi stvaranja djelotvornih, suvremenih proračunskih procesa i
institucija kako bi mogla uspješno sudjelovati u europskim politikama. Ključ te
izgradnje jesu propisi, računovodstveni sustavi i uređene klasifikacije, novčano
poslovanje i sustav riznice, uspostavljeni financijsko-informacijski sustavi. Kako bi
sustav riznice Republike Hrvatske zadovoljio europske standarde strani konzultanti
pomažu u razvoju sustava riznice u smislu poslovnih procesa i postupaka. Oni su
verificirali i pozitivno ocijenili postavljena rješenja, pa je za pretpostaviti je sustav
riznice Republike Hrvatske na razini europskih i ostalih međunarodnih standarda te da
je i u normativnom dijelu postignut europski i svjetski standard javnih financija.
Temeljni propisi kojima se uređuje upravljanje javnim financijama, kao osnovna
funkcija riznice, u Republici Hrvatskoj jesu: Zakon o proračunu, Zakon o fiskalnoj
odgovornosti, Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola i Zakon o državnoj
reviziji.
4.2.1. Zakon o proračunu
Zakon o proračunu definira proračunski proces i odnose između institucija unutar
sustava proračuna. Odredbe zakona su usmjerene su glavnim fiskalnim ciljevima
upravljanja javnim rashodima, a to su:
31
1) Fiskalna disciplina koja je važna za zakonit i odgovoran proces izvršavanja
proračuna u skladu sa usvojenim proračunom;
2) Alokacija i mobilizacija sredstava koja će osigurati pravodobno i nesmetano
izvršenje proračuna;
3) Operativno upravljanje koje podrazumijeva efektivno i efikasno korištenje
državnih sredstava kako bi se postavljeni ciljevi postigli uz što niže troškove
(Zakon o proračunu, 2008 ).
Zakonom o proračunu definirana je i visina preuzimanja obveza na teret proračuna
tekuće godine čime se limitira visina plaćanja obveza, ali ne i visina stvaranja obveza.
Navedeno podrazumijeva da korisnik mora voditi evidenciju o stvorenim obvezama i o
njihovim planiranim dospijećima plaćanja kako bi znao koliko je obveza već stvorio, a
koliko ih u okviru financijskog plana može još stvoriti (Zagorac, 2010.)
Vlada je koncem 2007. usvojila Strategiju unaprjeđenja i modernizacije procesa u
sustavu državne riznice od 2007. do 2011. godine čiji cilj je poboljšati i unaprijediti
sustav upravljanja javnim financijama na više razina. Ovakvi reformski koraci
zahtijevali su i promjene u zakonodavnom okviru te je stoga sredinom 2008. godine
usvojen novi Zakon o proračunu kojim se uvodi strateško i programsko planiranje,
višegodišnji proračunski okvir, omogućuje se veća fleksibilnost u procesu izvršavanja,
prenošenje kapitalnih projekata iz godine u godinu... (Bajo, 2009.).
4.2.2. Zakon o fiskalnoj odgovornosti
Zakonom o fiskalnoj odgovornosti koji je donesen 23. studenog 2010. godine uvode se
fiskalna pravila u okviru kojih će Vlada Republike Hrvatske u budućnosti utvrđivati i
provoditi svoju fiskalnu politiku čije je temeljno obilježje smanjenje državne potrošnje
(Zagorac, 2011.). Uz fiskalna pravila Zakon o fiskalnoj odgovornosti razrađuje pravila i
procedure vezane uz proračunska načela: odgovornosti, transparentnosti i stabilnosti
(Lienert, 2010.). Usmjeren je na uvođenje novih prethodnih kontrola i kontrola na licu
mjesta, jačanje uloge odgovornosti Ministarstva financija te osvješćivanje odgovornosti
32
čelnika za zakonito, namjensko i svrhovito izvršavanje proračuna (Zakon o fiskalnoj
odgovornosti, 2010.).
Zakonom o fiskalnoj odgovornosti se uvodi obveza sastavljanja Izjave o fiskalnoj
odgovornosti kojom čelnik potvrđuje da je u radu osigurao zakonito, namjensko i
svrhovito korištenje sredstava te učinkovito i djelotvorno funkcioniranje sustava
financijskog upravljanja i kontrola u okviru sredstava utvrđenih u proračunu. Ukoliko je
visina dospjelih obveza iznad visine predviđene državnim proračunom, visina
financijskog plana u sljedećoj proračunskoj godini umanjuje se za iznos prekoračenja. U
slučajevima kada se utvrdi da je čelnik prekršio odredbe Zakona, njegova dužnost je da
prihvati svoju odgovornost i stavi svoj mandat na raspolaganje Vladi ili nekom drugom
tijelu koje ga je imenovalo.
4.2.3. Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru
Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola definira osnovne komponente sustava
unutarnjih kontrola koji pomaže upravljačkoj strukturi u javnom sektoru da odgovori na
zahtjeve s kojima se susreće u suvremenom poslovanju. Ti zahtjevi podrazumijevaju da
se proračunska sredstva koriste u svrhu za koju su i namijenjena i u skladu sa zakonom i
propisima, da se osigura ekonomično i učinkovito upravljanje proračunskim sredstvima
te da sustavi unutarnjih financijskih kontrola omoguće organizacijama da brže i lakše,
bez dodatnih troškova odgovore na promijenjene okolnosti.
Sustav unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru sastoji se od dva osnovna
elementa:
financijskog upravljanja i kontrola,
unutarnje revizije (Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom
sektoru, 2006.).
Čelnik korisnika proračuna je odgovoran za uspostavu prikladnog, učinkovitog i
djelotvornog sustava unutarnjih financijskih kontrola. Kroz učinkovit sustav unutarnjih
33
financijskih kontrola, rukovodstvo na višim razinama ima mogućnost uvida ostvaruje li
rukovodstvo na nižim razinama ono što se od njega očekuje i koliko je uspješan u tome.
4.2.4. Zakon o državnoj reviziji
Državna revizija je kao vrlo važan element sustava dobrog financijskog upravljanja s
godinama postala integralni dio proračunskog sustava. No, u praksi je ipak zastupljen
princip odvajanja poslova državnog računovodstva od državne revizije kao bi eksterni
revizori zadržali svoju objektivnost i nezavisnost. Zakonom o državnoj reviziji se
uređuje samostalna i neovisna vanjska revizija koja provjerava rad izvršne vlasti i
informira zakonodavnu vlast o zakonitosti, regulatornosti, učinkovitosti i djelotvornosti
rada izvršne vlasti (Zakon o državnoj reviziji, 2003.).
4.3. Koncept jedinstvenog računa riznice Republike Hrvatske
Zakonom o proračunu je propisano da se model upravljanja javnim rashodima preko
državne riznice temelji na načelu postojanja jednog jedinstvenog novčanog računa
preko kojeg će se obavljati sve financijske transakcije proračuna (Jakir Bajo, 2011.).
Prema uputama Ministarstva financija, u 2006. godini su ministarstva i ostala tijela
državne uprave zatvorili svoje individualne račune u Hrvatskoj poštanskoj banci te su
svoje poslovanje počeli obavljati putem Jedinstvenog računa riznice (dalje u tekstu:
JRR) broja 1001005-1863000160; otvorenog u Hrvatskoj narodnoj banci. Taj račun
obuhvaća i devizni račun državnog proračuna te se na njega uplaćuju svi prihodi i
primitci i s njega se izravno isplaćuju svi rashodi i izdaci (Zagorac, 2007.). Taj koncept
je omogućio racionalnije i efikasnije upravljanje javnim novcem, kao i dnevno
upravljanje likvidnošću i učinkovitije financijsko planiranje (Jakir Bajo, 2011.).
Sustav je zamišljen tako da su transakcije razdijeljene na monetarne i računovodstvene
transakcije. Monetarne transakcije predstavljaju „stvaran novac“, odnosno tvore
dugovanja i potraživanja koja teku kroz bankovni sustav i sustav platnog prometa i
34
razmještaju novčane vrijednosti s proračuna na dobavljače proizvoda i usluga. Dok se
računovodstvene transakcije bilježe na podračunima koji nisu povezani s jedinstvenim
računom i predstavljaju dugovanja i potraživanja koja se prosljeđuju Glavnoj knjizi
riznice u kojoj se evidentiraju proračunski rashodi. Računovodstveni podračuni su važni
jer se na njima prikupljaju informacije o plaćanjima koje treba izvršiti ili odbaciti, dok
se sva izvršena plaćanja bilježe na monetarnim računima stvarnog plaćanja. Važna
karakteristika podračuna je da je njihov saldo na kraju uvijek jednak nuli budući da
proračunski korisnik, popunjavajući dva naloga, jednim tereti podračun, a drugim ga
zatvara. Ukoliko na kraju obračunskog dana na podračunu postoji saldo, on se
automatski prebacuje na jedinstveni račun (Vašiček, 1998.).
Zatvaranjem individualnih računa proračunskih korisnika u Hrvatskoj poštanskoj banci,
plaćanje svim isporučiteljima dobara i usluga vrši Središnja državna riznica u
Ministarstvu financija, s jedinstvenog računa riznice. Plaćanja se vrše na temelju
zahtjeva za plaćanje koje unose korisnici putem SAP informacijskog sustava u
područnim riznicama. Osim osnovnih podataka fakture korisnik na zahtjev za plaćanje
upisuje i poziv na broj odobrenja, temeljem kojeg isporučitelj može prepoznati svrhu
uplate i zatvoriti potraživanje u svojim knjigama (Zagorac, 2007.). Poziv na broj
odobrenja sadrži tri podatka koji se mogu upisivati samo brojkama i crticama, nisu
dopušteni nikakvi drugi znakovi, niti slovne oznake (Jakir Bajo, 2011.). Prvi podatak u
pozivu na broj odobrenja predstavlja broj dokumenta zatvaranja u sustavu državne
riznice, drugi podatak se odnosi na godinu u kojoj je plaćanje izvršeno, a treći je šifra
korisnika državnog proračuna prema organizacijskoj klasifikaciji (Zagorac, 2007.).
Treći podatak je od izuzetne važnosti za isporučitelja budući da prema njemu može
prepoznati koje ministarstvo ili agencija plaća.
Međutim, čest je slučaj da isporučitelj ne može iz poziva na broj odobrenja, kao niti iz
ostalih elementa, prepoznati koji korisnik je dao nalog Državnoj riznici da izvrši
plaćanje. U tom slučaju je potrebno za prepoznavanje kontaktirati Državnu riznicu.
Kako bi se unaprijedilo poslovanje putem jedinstvenog računa riznice i pratila naplata
prihoda i podmirenje rashoda otvorene su nove brojčane oznake vrsta prihoda u Naredbi
35
o načinu uplaćivanja prihoda proračuna, obveznih doprinosa i prihoda za financiranje
drugih javnih potreba, koju svake godine donosi ministar financija. Navedena Naredba
omogućuje uplaćivanje i praćenje javnih prihoda prema izvorima, vrstama i
korisnicima, isto tako omogućuje analitičko praćenje uplaćenih iznosa po uplatiteljima
te analitičko praćenje uplaćenih iznosa koje korisnici ostvaruju obavljanjem poslova na
tržištu, namjenskih prihoda, pomoći, donacija i prihoda od prodaje nefinancijske
imovine prema proračunskim korisnicima za kojeg je naplaćeni prihod namijenjen
(Jakir Bajo, 2011.).
Analitičko praćenje je omogućeno dnevnim slanjem informacija korisnicima na
izvadcima s računa otvorenih po vrstama prihoda. Vrstu prihoda proračunski korisnik
utvrđuje iz podataka koji se unose u polja „model“ i „poziv na broj odobrenja“ pri uplati
prihoda (Jakir Bajo, 2011.).
Financijska agencija (dalje u tekstu: FINA) je zadužena za evidenciju po vrstama
prihoda i izvještava proračunske korisnike, putem različitih medija, o namjenskim,
vlastitim i ostalim prihodima iz njihove nadležnosti uplaćenim na račun Državnog
proračuna. Za porezne prihode zadužena je Porezna uprava, a zahtjevi za povrat carine,
carinskih pristojbi i PDV-a pri uvozu dostavljaju se nadležnoj carinarnici (Jakir Bajo,
2011.).
4.4. Formiranje objedinjene Glavne knjige državne riznice Republike Hrvatske
Do 2001. godine evidencija proračunskih transakcija temeljila se na novčanom
računovodstvenom konceptu prema kojem su se prihodi evidentirali kad bi bili
naplaćeni, a rashodi kada su bili plaćeni. Unatoč jednostavnosti i preciznosti tog
koncepta on ima brojne, značajne manjkavosti koje su temeljni razlog njegovog sve
učestalijeg napuštanja. Stoga, od 2002. godine se prelazi na takozvano modificirano
obračunsko načelo prema kojem se rashodi evidentiraju u trenutku nastanka događaja, a
prihodi se i dalje priznavanju u trenutku naplate. Takav koncept je omogućio realnije i
36
ažurnije praćenje nepodmirenih obveza korisnika, ali i upravljanje potrošnjom u fazi
nastanka.
Da bi se i sustav državne riznice, koji je prati isključivo novčane transakcije vezane za
ostvarenje prihoda i rashoda proračuna, provelo modificirano obračunsko načelo nužno
je bilo proći određene faze u razvoju riznice. U prvoj fazi razvoja sustava državne
riznice implementirana je isključivo funkcija izvršavanja državnog proračuna. U toj fazi
razvoja su korisnici državnog proračuna u sustav državne riznice upisivanjem na
tipkovnici osobnog računala unosili zahtjev za plaćanje na temelju fakture koju su već
prethodno unijeli u svoj informacijski sustav za upravljanje financijama. „Ovakvo
dvostruko unošenje istih dokumenata za takozvane „velike korisnike“ premostilo se
korištenjem tzv. „632“ podračuna jedinstvenog računa riznice na koje se sredstva
transferiraju u ukupnom iznosu. Plaćanja s navedenih računa krajnjim dobavljačima
provode se na temelju virmanskih naloga koje proračunski korisnici dostavljaju FINA-
i.“ (Zagorac, 2011.).
U prvoj fazi razvoja sustav državne riznice je imao nekoliko nedostataka budući da je
podržavao isključivo funkciju izvršenja proračuna i jedinstveni račun državne riznice.
Osnovni nedostatci su bili:
potrebno dvostruko unošenja istih dokumenata,
zadržavanje sredstava na „632“ računima i
neusklađenosti evidencija proračunskih korisnika i sustava državne riznice.
Kao rješenje navedenih slabosti se razmatrala opcija povezivanja sustava državne
riznice sa sustavima proračunskih korisnika. Stoga, je početkom 2011. godine
implementirano povezivanje informacijskog sustava za upravljanje financijama 3 pilot
ministarstva (Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture, Ministarstvo obrane i
Ministarstvo financija) sa sustavom državne riznice. Navedena ministarstva će u svoje
informacijske sustave za upravljanje financijama unositi sve dokumente kojima se
stvara financijska obveza, a ti će se dokumenti automatizmom u realnom vremenu
prenositi u sustav državne riznice. Oni korisnici koji nisu povezali svoj informacijski
37
sustav upravljanja financijama sa sustavom riznice unosit će obveze direktno u sustav
državne riznice (Zagorac, 2011.).
4.5. Evidentiranje prethodnih faza stvaranja proračunskih obveza korisnika
Za efikasno upravljanje državnom potrošnjom nisu dovoljne samo informacije o
obvezama koje korisnici imaju u svojim Glavnim knjigama i financijskim izvještajima,
nego je potrebno uzeti u obzir i informacije o ranijim fazama preuzimanja obveza.
Jedino na taj način je moguće stvoriti cjelovitu sliku o potrošnji jer te ranije faze
predstavljaju trenutak u kojem proračunski korisnik razmatra da li je financijski efekt
njegovih odluka u skladu s proračunom i projekcijom raspoloživih sredstava. Upravo iz
tog razloga je potrebno u okviru sustava državne riznice evidentirati sve ključne faze u
stvaranju obveza, od najave obveza do faktura. Na taj način postiže transparentnost i
kvalitetnija podloga za donošenje poslovnih odluka (Zagorac, 2011.).
U sustavu državne riznice definirane su ukupno četiri faze stvaranja obveza. Postupak
stvaranja obveza može početi u bilo kojoj od faza, a te faze su:
1) Najava obveze kojom se rezervira potrošnja proračunskih sredstava u najranijoj
fazi. Ona sadrži procijenjenu visinu rashoda po svakoj proračunskoj adresi i
može teretiti tekuću ili sljedeće dvije godine.
2) Ugovor predstavlja stvarno preuzetu obvezu za koju se navodi iznos i datum
dospijeća po proračunskim adresama.
3) Narudžbenica navodi iznos i rok dospijeća plaćanja preuzete obveze. Kada se
iznos ne može točno utvrditi, unosi se procijenjeni iznos.
4) Faktura je knjigovodstveni dokument kojim se dokazuje nastala obveza
(Zagorac, 2011.).
Dokumenti Najava obveze, Ugovor i Narudžbenica unosom u sustav postaju dokumenti
faze rezervacije kojom se najavljuju obveze kojima će se ispuniti zadaci planirani
proračunom. Odobravanje rezervacije od središnje riznice zahtijeva postojanje prognoze
novčanog toka i procjenu potrebe i mogućnosti zaduživanja (Vašiček, 2001.). Faktura
38
se referira na prethodne dokumente i ključan je dokument faze nastanka obveze.
Tijekom faze nastanka obveze se evidentira stvarno nastala obveza koju autorizira
područna riznica i koja predstavlja zahtjev za plaćanjem upućen Državnoj riznici koja
će odobriti isplatu tijekom faze izvršenja obveze te izvršiti stvarno plaćanje s
jedinstvenog računa riznice (Vašiček, 2001.).
Ključna uloga sustava kontrole obveza je osigurati da proračunski korisnici započinju
samo one postupke za koje postoji pokriće u godišnjem planu. Na taj način rezervacija
postaje instrument upravljanja obvezama i po prvi put u Glavnoj knjizi sustava državne
riznice za 2011. godinu sve obveze proračunskih korisnika će biti evidentirane u godini
stvarnog nastanka, dok će i dalje teretiti proračun zavisno o dospijeću obveze (Zagorac,
2011.).
39
5. SUSTAV LOKALNE RIZNICE U REPUBLICI HRVATSKOJ
Člankom 60. Zakona o proračunu lokalne jedinice su potaknute na razmišljanje o
uspostavi lokalne riznice i jedinstvenog računa riznice. Navedenim člankom je
definirano da jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (JLP(R)S) imaju
samo jedan račun za sva plaćanja te da i proračunski korisnici imaju jedan račun koji je
dio računa proračuna (Sikirić, 2005.). Stoga JLP(R)S, prateći trendove informatizacije
na razini centralne države, postupno uvode vlastiti informacijski sustav lokalne riznice
prilagođen posebnostima JLP(R)S, ali i financijskim i drugim mogućnostima.
Republika Hrvatska ima 429 općine, 126 grada, 20 županija i Grad Zagreb koji imaju
svoje proračunske korisnike i koji u skladu sa svojim mogućnostima raspolažu javnim
sredstvima. Lokalna i regionalna samouprava raspolagala je sa 23.317.635.302 kune ili
17,4 % proračunskih prihoda u 2009. godini, dok su u proračunskim rashodima
sudjelovale sa 25.905.742.849,00 kuna ili 16,3 %. Iz podataka iz Tablica 1 i 2 koje
slijede uočljivo je trošenje na svim razinama iznad raspoloživih sredstava, u čemu je
prednjačio državni proračun, a jedan od alata kontroliranog trošenja je i sustav riznice.
Tablica 1 Ukupno proračunski prihodi u 2009. godini (u kunama)
PRORAČUN OSTVARENO U 2009. UDIO
DRŽAVNI PRORAČUN 110.561.951.800,00 82,6
ŽUPANIJE (20) 3.593.763.032,00 2,7
GRAD ZAGREB 6.743.702.163,00 5,0
GRADOVI (126) 9.293.943.907,00 6,9
OPĆINE 3.686.226.200,00 2,8
UKUPNO 133.879.587.102,00 100,0
Izvor: Ministarstvo financija
40
Tablica 2 Ukupno proračunski rashodi u 2009. godini (u kunama)
PRORAČUN OSTVARENO U 2009. UDIO
DRŽAVNI PRORAČUN 133.024.337.552,00 83,7
ŽUPANIJE (20) 3.762.418.014,00 2,4
GRAD ZAGREB 7.618.470.483,00 4,8
GRADOVI (126) 10.320.244.165,00 6,5
OPĆINE 4.204.610.187,00 2,6
UKUPNO 158.930.080.401,00 100,0
Izvor: Ministarstvo financija
Radi boljeg uvida podaci iz tablica su prikazani grafički na Grafikonu 1 i 2, a odnos
proračunskih prihoda i rashoda prikazan na Grafikonu 3.
Grafikon 1 Udio u proračunskim prihodima 2009. g.
UDIO U PRORAČUNSKIM PRIHODIMA 2009.
82%
3%5% 7% 3%
DRŽAVNI PRORAČUN ŽUPANIJE (20) GRAD ZAGREB
GRADOVI (126) OPĆINE
41
Grafikon 2 Udio u proračunskim rashodima 2009. g.
UDIO U PRORAČUNSKIM RASHODIMA 2009.
84%
2%5% 6% 3%
DRŽAVNI PRORAČUN ŽUPANIJE (20) GRAD ZAGREB
GRADOVI (126) OPĆINE
Grafikon 3 Odnos proračunskih prihoda i rashoda u 2009. g.
ODNOS PRIHODA I RASHODA
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180
DRŽAVNI PRORAČUN
ŽUPANIJE
GRAD ZAGREB
GRADOVI
OPĆINE
UKUPNO
PRIHODI RASHODI
Gotovo sve JLP(R)S nastoje pokrenuti izgradnju i implementaciju sustava lokalne
riznice kao dio procesa financijskog restrukturiranja kako bi osigurale što efikasnije
korištenje javnih resursa i tako postigle što bolje rezultate prepoznatljive njihovim
42
građanima. Pritom je važno napomenuti da riznica sama po sebi ne rješava financijske
probleme ili probleme loše organizacije rada i cjelokupnog poslovanja, nego isključivo
omogućuje kvalitetno upravljanje financijskim sredstvima te jasan i zakonit proces
izvršavanja proračuna (Maletić & Jakir-Bajo, 2006.).
5.1. Problemi koji zahtijevaju uvođenje kvalitetnog informatičkog sustava lokalne
riznice
Lokalni proračun i proračunski korisnici koordinirano planiraju način korištenja
proračunskih sredstava za predstojeće fiskalno razdoblje. Planirani utrošak sredstava se
uključuju u plan nabave kako bi se osigurala osnovna kontrolna funkcija prije samog
početka trošenja planiranih sredstava. Nakon toga proračunski korisnici šalju svoje
zahtjeve za sredstvima nadležnom upravnom odjelu koji ih nakon obrađivanja može
odbiti ili odobriti. Ukoliko je zahtjev odobren on se prosljeđuje u upravni odjel za
proračun i financije na obradu, knjiženje i plaćanje te se ujedno informacija o
obrađenim zahtjevima vraća proračunskim korisnicima kako bi oni na osnovi tih
informacija mogli do kraja provesti računovodstveni informacijski proces (Burian,
2007.). Sredstva prenesena proračunskim korisnicima u sustavu proračuna se
evidentiraju kao odgovarajući rashodi kojima moraju odgovarati rashodi koje su
proračunski korisnici imali i financirali iz prenesenih sredstava.
Budući da su proračunski korisnici dislocirani na teritoriju čitave županije, provođenje
opisanog procesa ručno ili poluautomatski usporava rad i bitno smanjuje mogućnost
kontrole jer dostavljanje pisanih zahtjeva teče sporo i predstavlja nepotreban gubitak
radnog vremena. Isto tako, takav sustav uzrokuje višestruki unos istih podataka, bez
mogućnosti uvida i kontrole nad stvarnim troškovima i potrebama, što rezultira
greškama i neusklađenošću informacija između JLP(R)S-a i proračunskih korisnika o
stvarno nastalim rashodima kod proračunskih korisnika. Radi izostanka automatizacije
prosljeđivanja informacija i mogućnosti integriranja proračunskih procesa
onemogućeno je kvalitetno odlučivanje koje je moguće isključivo ukoliko su dostupne
43
pravovaljane informacije. Svi ti nedostatci su najvidljiviji kod periodičnih
konsolidiranih izvješća koje su JLP(R)S dužne provesti (Burian, 2005.).
Kako s vremenom procesi za izvršenje proračuna postaju sve složeniji postaje
nemoguće kvalitetno ih pratiti kroz navedeni sustav, tako da je neminovno dobro
analizirati postojeću situaciju i na osnovi stečenih spoznaja izgraditi, s timom
stručnjaka, kvalitetno rješenje. Pod kvalitetnim rješenjem se podrazumijeva izgradnja
sustava koji će biti istovremeno jednostavan i učinkovit u sprječavanju nenamjenskog
korištenja javnih sredstava. Takav sustav se naziva sustav lokalne riznice (dalje u tekstu
SLR) čija osnovna uloga je kvalitetno i ažurno praćenje izvršavanja proračuna na
lokalnoj razini (Burian, 2007.).
Uvođenjem sustava lokalne riznice lokalna jedinica bi na temelju zahtjeva za plaćanje
koje podnose korisnici izvršavala direktno plaćanje dobavljaču roba ili usluga bez
prijenosa sredstava na račun korisnika. Korisnici bi na temelju obavijesti o izvršenom
plaćanju zatvarali obveze i evidentirali primitak prihoda iz proračuna. Prema ovom
konceptu evidencije kod proračuna i proračunskih korisnika bi bile iste i ne bi bilo
potrebe za naknadnim usklađivanjem (Maletić, 2005.).
5.2. Definicija pojma lokalne riznice
Lokalna riznica po svojoj ulozi i načinu funkcioniranja istovjetna je državnoj riznici.
Ona, za razliku od državne riznice koja je vezana za državni proračun, predstavlja
specifične novčane tokove između lokalnog proračuna i proračunskih korisnika koji se
financiraju iz lokalnog proračuna (Burian, 2007.). Lokalna riznice je uvjetovana
primjenom odredbe Zakona o proračunu kojom se posebni prihodi proračunskih
korisnika definiraju kao prihodi proračuna, namijenjeni financiranju potreba
proračunskog korisnika.
Sustav lokalne riznice, kao informatičko rješenje postavljanja, obrade i knjiženja
zahtjeva proračunskih korisnika za financijskim sredstvima, podrazumijeva poseban
44
način računovodstvenog praćenja priljeva i odljeva proračunskih sredstva unutar
upravnih odjela JLP(R)S i kod proračunskih korisnika (Burian & Bujan, 2005.).
Lokalna riznica omogućuje brzu i učinkovitu provedbu Zakona o proračunu te pokazuje
kako lokalne sredine mogu kvalitetno provesti u djelo ideje koje se godinama
mukotrpno provode na razini središnje države.
5.3. Zakonske odrednice sustava lokalne riznice Republike Hrvatske
Zakonska regulativa definira postupke i smjernice kao pomoć lokalnim vlastima pri
uređenju javnih financija na svom području. Zakon o proračunu, kao jedan od
najvažnijih zakonodavnih okvira, predviđa da se svi prihodi slijevaju na jedinstveni
račun riznice i da se sva plaćanja vrše s tog računa, uz uvjet da se sredstva proračunskih
korisnika prate putem podračuna kao dijela jedinstvenog računa (Burian, 2007.).
Zakonom o proračunu definirane su i temeljne proračunske klasifikacije koje su
detaljnije obrađene u drugom poglavlju ovog rada. „Po tim klasifikacijama trebaju se
iskazivati svi prihodi, primici, rashodi i izdaci proračuna i financijskog plana.“ (Maletić
& Jakir-Bajo, 2006.).
Zakonski i podzakonski akti definiraju i standarde i procedure koje treba poštivati pri
obavljanju transakcija s ciljem osiguranja ispravne obrada podataka te osiguranja
cjelovitih i točnih evidencija. Stoga je u sklopu kontrolne funkcije riznice potrebno
provesti kontrolu:
dokumenata i transakcija,
ulaza u sustav kako bi samo autorizirane osobe mogle evidentirati, mijenjati i
izvještavati te
kontrolu sveukupnog sustava kojom se utvrđuje obuhvaća li sustav postavljene
standarde (Maletić & Jakir-Bajo, 2006.).
45
U cilju što kvalitetnije alokacije resursa postavlja se zakonodavni okvir za
izvještavanjem. JLP(R)S utvrđuju ciljeve i obveze izvještavanja, a potom postavljaju
zahtjeve za vrstom, oblikom i periodikom izvještavanja. Izvještavanjem, putem
financijskih izvještaja na obračunskoj osnovi, se dobiva jasnija slika o potrošnji resursa,
a samim tim i racionalnija i efikasnija potrošnja (Maletić & Jakir-Bajo, 2006.).
Izvještavanje može biti interno i eksterno. Interno ili unutarnje služi za potrebe
predstavničkih tijela vlasti, gradonačelnika, načelnika i župana, a eksterno ili vanjsko
osigurava informacije zakonodavcu, javnosti, investitorima, međunarodnim
organizacijama itd. (Maletić & Jakir-Bajo, 2006.).
5.4. Preduvjeti uspostavljanja sustava lokalne riznice
Riznica je informacijski sustav za upravljanje financijama koji omogućava lokalnoj
jedinici efikasno korištenje javnih resursa i uspostavljanje financijske discipline
(Maletić, 2005.). Osnovna svrha sustava lokalne riznice je da se integracijom
računovodstvenih, proračunskih i općenito poslovnih procesa jedna informacija unosi
samo jednom u informatički sustav, a poslije je svi sudionici procesa mogu čitati,
obrađivati i prosljeđivati prema dobivenim ovlastima i zadacima. SLR u cijelosti se
pokušava izbjeći ručno prepisivanje informacija ili tablica, čime se bitno povećava
učinkovitost i ažurnost rada te samim time i kvalitetna iskorištenost ljudskih potencijala.
No, pri uvođenju bilo koje novine potrebne su kvalitetne pripreme pa tako i za uvođenje
sustava lokalne riznice. Postupnim uvođenjem kompleksnog SLR omogućava se
tijelima lokalne uprave da kroz određeno vremensko razdoblje sagledaju sve potrebe i
moguće probleme na koje mogu naići prilikom uvođenja. Jedino takav pristup uvođenju
uz odgovarajuću pripremu može pružiti sve pozitivne efekte koji se očekuju od SLR.
Za dobro funkcioniranje složenog sustava kao što je SLR, izuzev zakonodavne
infrastrukture, potrebno je osigurati kvalitetne organizacijske, tehnološke i kadrovske
preduvjete (Burian, 2007.).
46
5.4.1. Organizacijski preduvjeti
Uspostavljanjem SLR-a procesi poslovanja postaju u nekom pogledu složeniji i brojniji
budući da sustav postavlja nove zahtjeve djelovanja i povezivanja. Stoga je vrlo važno
da te promjene prate i određene promjene u organizacijskoj strukturi koja treba
predstavljati jedinstvenu mrežu u kojoj su povezani i integrirani svi dijelovi s ciljem
zajedničkog napretka.
Za uspostavljanje dobre organizacije važno je grupirati aktivnosti koje se obavljaju
unutar organizacije, uspostaviti veze i odnose između pojedinih funkcija, poslova,
zadataka i samih zaposlenika te definirati prava i odgovornosti. Pokušati uvesti riznicu
kroz promjene organizacije bez osmišljavanja veza, poslova i uloga zaposlenih u
novonastaloj organizaciji je velika greška jer ukoliko organizacija ne djeluje kao sustav
njena struktura lako može postati kočnica razvoja. Ti negativni efekti se vremenom
multipliciraju i onemogućuju ozbiljnije razvojne pomake (Maletić & Jakir-Bajo, 2006.).
Kako bi se izbjegli neželjeni negativni efekti, a čitava se riznica podigla na višu razinu
razvoja potrebno je prvenstveno, prije samog postupka uvođenja organizacijskih
promjena, izraditi analizu postojeće organizacijske strukture i procesa i definirati
nedostatke koje je potrebno otkloniti. Na temelju utvrđenih nedostatka definira se
strategija i sastavlja akcijski plan poboljšanja organizacijske strukture i procedura rada
za svaki od procesa. Ponekad je potrebno i sastaviti nove opise poslova, operativne
priručnike s definiranim procedurama rada i tokovima dokumenata te ujedno
organizirati i provesti adekvatnu edukaciju koja će omogućiti kvalitetnu implementaciju
procesa i procedura rada (Maletić & Jakir-Bajo, 2006.). Rezultat navedenih aktivnosti
jest kvalitetnija organizacijska struktura koja vodi ka poboljšanju svih proračunskih
procesa te riznice kao cjeline.
Pod organizacijskim preduvjetima podrazumijeva se i dobra organizacija proračunskih
procesa. U okviru proračunskih procesa najvažniji je dobro razrađen lokalni proračun
koji u sebi sadrži analitički prikazane prihode i rashode ili samo rashode proračunskih
47
korisnika, ovisno o tipu proračunskog korisnika, i to do pete razine ekonomske
klasifikacije. Drugim riječima, važno je da proračun bude transparentan i da su u njemu
vidljive sve razine i vrste financiranja. Osim kvalitetnog lokalnog proračuna, potrebno
je detaljno razraditi i sve ostale proračunske procese tako da se točno utvrde zadatci,
odgovornosti, načela financiranja te dinamika postavljanja zahtjeva za sredstvima i
vrijeme njihova izvršavanja (Burian, 2005.).
5.4.2. Tehnički preduvjeti
Za uspješno uspostavljanje SLR potrebni su i određeni tehnički preduvjeti. Jedan od
najvažnijih je kvalitetna telekomunikacijska mreža koja će omogućiti brzi pristup
internetu te direktne telefonske linije za konzultacije s korisnicima i unutar upravnih
odjela i službi JLP(R)S (Burian, 2007.).
Vrlo važan segment SLR je aplikativni softver za čiji kvalitetan rad je potreban snažan
lokalni server, Web server sa stabilnom IP adresom, kvalitetne radne stanice, brza i
kvalitetno izvedena lokalna mreža koja bi povezivala sve Upravne odjele. No, da bi rad
aplikativnog softvera bio uopće moguć potreban je sistemski softver koji obuhvaća
operativni sustav instaliran na radnim stanicama i serveru, razne antivirusne programe,
preglednike za rad s internetom i tako dalje. Najvažnije od svega je da navedene
komponente rade u potpunom suglasju što je jedino moguće uz kvalitetno, permanentno
i preventivno održavanje sistemskog i aplikativnog softvera (Burian, 2007.).
5.4.3. Kadrovski preduvjeti
Poznato je da će sustav biti dobar koliko i njegova najslabija komponenta, odnosno nije
dovoljno samo uložiti u najkvalitetniju informatičku opremu i očekivati rezultate, nego
je nužno kadrove educirati kako se koristiti tom opremom kako bi se iskoristile u
cijelosti sve one prednosti koje ona pruža. Stoga, su kvalitetno educirani i motivirani
48
zaposlenici najvažniji preduvjet za kvalitetno odvijanje svih predviđenih poslova i
procesa u okviru SLR.
Pri osnivanju SLR pogrešno je voditi se pretpostavkom da će uvođenje SLR dovesti do
smanjenja potrebe za kadrovima, već se treba razmišljati o dovoljnom broju kvalitetnih
ljudi koji će moći kvalitetom svoga rada pridonijeti iskorištavanju svih prednosti
novouvedenog sustava (Burian, 2007.).
Problemi koji se mogu dogoditi prilikom uvođenja SLR je da se kod djelatnika javi
određeni strah od nepoznatog, strah od dodatnog posla, strah od gubitka statusa ili posla
te također strah od gubitka monopola nad podacima. Stoga je vrlo važno, prije uvođenja
bilo koje promjene pa tako i riznice, definirati misiju, viziju, ciljeve i strategiju
planiranih promjena te s njima upoznati zaposlenike kako bi oni svladali svoj strah i
shvatili osnovnu svrhu i značaj uvođenja određene promjene, u ovom slučaju SLR-a.
Sam postupak uvođenja treba biti postupan, nikako nagli i ubrzan. Usporedno je
potrebno organizirati internu ili eksternu edukaciju koja će biti u potpunosti prilagođena
vremenu i sposobnostima pojedinog djelatnika jer jedino na taj način će strah od
promjena slabiti, a volja za učenjem i radom osnažiti. Poželjno bi bilo da djelatnici
prepoznaju važnost svoje uloge u novouvedenom sustavu i motiviraju jedni druge
tijekom edukacijskih programa.
Postupnim uvođenjem polagano će otkrivati sve funkcije i prednosti sustava te im
prilagođavati svoj dosadašnji rad. No, ponekad vrijeme ne ide na ruku i promjene se
moraju uvoditi ubrzanijim tempom što ne ostavlja vremena za prilagodbu i samostalno
otkrivanje, nego je djelatnicima doslovno nametnut nov način rada. U takvim
situacijama, koje znaju biti poprilično stresne za obje strane, treba zadržati
razumijevanje za svoje zaposlenike i dodatno ih motivirati.
Uz organiziranje edukacije djelatnika preporučuje se i osnivanje projektnog tima čija će
zadaća biti praćenje implementacije svake faze SLR. Uz to, bilo bi poželjno zadužiti
jednog od postojećih djelatnika ili zaposliti dodatnog čovjeka koji će biti zadužen za
49
održavanje sustava, prilagođavanje sustava potrebama dotičnog subjekta i koja će pratiti
novine i pobrinuti se da sustav bude na takvom nivou koji će omogućiti iskorištavanje
svih njegovih prednosti.
5.5. Prednosti sustava lokalne riznice
Uspostava SLR donosi niz prednosti i za JLP(R)S i za proračunskog korisnika.
Jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave SLR osigurava kvalitetniju
kontrolu nad trošenjem sredstava koje su namijenjena proračunskom korisnicima,
budući da su se dosada, po zahtjevu, sredstva doznačivala na žiro račun korisnika bez
stvarnog uvida u daljnji novčani tok, odnosno nije se pratilo na što je korisnik uistinu
trošio povjerena mu sredstva. Jedna od glavnih prednosti je i standardizirano
računovodstveno praćenje i izvještavanje tako da lokalne vlasti i proračunski korisnici u
svakom trenutku mogu imati točne informacije o izvršavanju proračuna na razini
JLP(R)S i pojedinog korisnika. Konsolidacija uspostavom više nije potrebna budući da
je automatskom konsolidacijom proračun već pri donošenju konsolidiran, a tako se i
izvršava (Burian, 2007.).
Još neke od prednosti za JLP(R)S su:
Transparentnost raspolaganja sredstvima proračunskih korisnika,
Kvalitetniji interni nadzor prema Zakonu o proračunu,
Izbjegavanje višestrukih unosa istih podataka,
Potpuna integriranost računovodstvenog procesa,
Neizbježnost timskog rada unutar JLP(R)S kroz uključivanje više upravnih
odjela u kontrolu podataka (Burian, 2005.).
Unatoč tome što su proračunski korisnici podosta skeptični prema SLR, jer smatraju da
ih ograničava u radu i da gube autonomiju, sustav im pruža niz prednosti koje
olakšavaju i ubrzavaju njihovo poslovanje. Te prednosti se očituju kroz
pojednostavljeno podnošenje zahtjeva za sredstvima koje dovodi do smanjenja
papirologije i uštede na vremenu koje se dotada trošilo na odlaske u lokalnu upravu i
50
čekanje. Informatičko rješenje sustava im također omogućuje instant obavijesti putem
elektronske pošte o odobrenju ili odbijanju zahtjeva za sredstvima te su im na
raspolaganju ažurne informacije o visini neiskorištenih sredstava po određenim
pozicijama proračuna (Burian, 2007.).
SLR ne znači za korisnika smanjenje autonomije, naprotiv osigurava maksimalnu
uključenost korisnika u kreiranje proračuna JLP(R)S i omogućava uključivanje u
moderne tehnološke tokove što može biti prednost i na drugim područjima. Jasno, da
sam sustav ima neke negativnosti, ali ako je koncepcijski i tehnološki prilagođen tako
da ne nameće odmah velike promjene proračunskom korisniku, nego postupno uvodi
poboljšanja u njegov način rada, može se smatrati kvalitetnim i prihvatljivim rješenjem
(Burian, 2005.).
51
6. SUSTAV LOKALNE RIZNICE U GRADU CRIKVENICI
Neke od lokalnih jedinica u Republici Hrvatskoj uspostavile su vrlo napredne sustave
riznice koji im već donose prve rezultate u obliku ušteda koje je vrlo teško
kvantificirati. Iskustva zemalja sa razvijenim sustavom državne i lokalne riznice postižu
uštede čak i do 5 posto proračunskih sredstava godišnje (Sikirić, 2005.). Međutim, treba
naglasiti da se uspostavom sustava riznice uspostavlja i red i financijska disciplina što
implicitno znači da se i smanjuje subjektivan pristup u određivanju prioriteta u javnoj
potrošnji.
Uviđajući nužnost i prednosti SLR već 1998. godine Grad Crikvenica se odlučuje na
veliki korak, odnosno na uspostavu SLR koja 2003. godine postaje i zakonska obveza.
Stoga, u ovom dijelu rada uz kratko predstavljanje povijesti i značajki Grada Crikvenice
kao jedinice lokalne samouprave, predstavljaju se ciljevi i svrha uvođenja SLR u Grad
Crikvenicu, postupak i problemi uvođenja te na kraju učinci uvedenog SLR.
6.1. Grad Crikvenica kao jedinica lokalne samouprave
29. prosinca 1992. godine Sabor Republike Hrvatske donio je zakon o područjima
županija, gradova i općina. Tada je ustrojen i Grad Crikvenica kao jedna od tri
novonastale lokalne jedinice bivše Općine Crikvenica (Zakon o područjima županija,
gradova i općina u Republici Hrvatskoj, 1992).
Grad Crikvenica nalazi se u Primorsko-goranskoj županiji, 37 km od županijskog
središta Rijeke i obuhvaća četiri mjesta: Jadranovo, Dramalj, Crikvenicu i Selce. U
gradu živi oko 11.800 stanovnika, a prostire se na površini od 57,90 km2, od čega 29,80
km2 otpada na kopno, a ostalih 27,92 km2 na more (Lokalna Hrvatska, 2010).
52
„Grad Crikvenica obavlja poslove lokalnog značaja kojima se neposredno ostvaruju
potrebe građana, a koji nisu Ustavom ili zakonom dodijeljeni državnim tijelima i to
osobito poslove koji se odnose na:
Uređenje naselja i stanovanje,
Prostorno i urbanističko planiranje,
Komunalne djelatnosti,
Brigu o djeci ,
Socijalnu skrb,
Primarnu zdravstvenu zaštitu,
Odgoj i osnovno obrazovanje,
Kulturu, tjelesnu kulturu i šport,
Zaštitu potrošača,
Zaštitu i unapređenje prirodnog okoliša,
Protupožarnu i civilnu zaštitu,
Promet na svom području
te ostale poslove sukladno posebnim zakonima“ (Statut Grada
Crikvenice, 2006).
Da bi Grad Crikvenica kao JLP(R)S mogao zadovoljiti potrebe svojih građana potrebna
su mu određena financijska sredstva koja se osiguravaju putem proračuna. Prvi korak u
procesu donošenja proračuna JLP(R)S su smjernice Vlade na osnovi kojih Ministarstvo
financija sastavlja upute za izradu prijedloga proračuna i dostavlja ih jednicama loklane
i područne (regionalne) samouprave.
Na osnovu Uputa Ministarstva financija, upravno tijelo za financije izrađuje upute za
izradu proračuna JLP(R)S i dostavlja ih proračunskim i izvanproračunskim korinicima
proračuna JLP(R)S. Upute sadržavaju temeljna ekonomska ishodišta i pretpostavke za
izradu prijedloga proračuna, utvrđene prioritete, procjenu prihoda i rashoda te primitaka
i izdataka u slijedeće tri godine, iznos sredstava koji se dodjeljuje korisnicima, te
precizno utvrđene rokove izrade proračuna i i prijedloga financijskih planova
proračunskih i izvanproračunskih korisnika.
53
Upravno tijelo za financije temeljem dostavljenih prijedloga financijskih planova,
izrađuje nacrt proračuna za proračunsku godinu i projekciju za sljedeće dvije godine, te
ih dostavlja gradonačelniku. Gradonačelnik, nakon detaljnog razmatranja i uvažavanja
svih sudionika u proračunskom procesu (građani, mjesna samouprava, udruge građana,
proračunski korisnici), utvrđuje prijedlog proračuna koji u zakonskom roku dostavlja
Gradskom vijeću na raspravu i donošenje. Gradsko vijeće donosi proračun na razini
podskupine ekonomske klasifikacije za iduću proračunsku godinu i projekciju na razini
skupine ekonomske klasifikacije za sljedeće dvije proračunske godine do konca tekuće
godine. (Zakon o proračunu, 2008.)
Dobar sustav strateškog planiranja prepoznaje da se raspolaže ograničenim resursima i
da nije moguće tijekom jedne fiskalne godine zadovoljiti sve zahtjeve, te je nužno na
osnovu utvrđenih prioriteta osigurati alokaciju adekvatnih sredstava.
Proračun Grada Crikvenice za 2011. godinu s projekcijama za 2012. i 2013. godinu
predložen je u visini od 83.691.407,00 kuna, što je 2,4% manje od proračuna za 2010.
godinu (Sikirić, 2011.)
Proračun JLP(R)S sastoji se od općeg i posebnog dijela. Opći dio proračuna čini račun
prihoda i rashoda i račun financiranja. Račun prihoda i rashoda proračuna sastoji se od
prihoda i rashoda prema ekonomskoj klasifikaciji, a u Računu financiranja iskazuju se
primici od financijske imovine i zaduživanja, te izdaci za financijsku imovinu i otplatu
kredita i zajmove (Zakon o proračunu, 2008.).
Posebni dio proračuna sastoji se od plana rashoda i izdataka iskazanih prema
proračunskim klasifikacijama: organizacijskoj, ekonomskoj, funkcijskoj, lokacijskoj,
programskoj, izvorima financiranja (Zakon o proračunu, 2008.).
Kod definiranja općeg proračuna rashodi koji pripadaju jedinicama lokalne i regionalne
samouprave i svi njihovi rashodi i izdaci pojedine namjene iskazuju se prema bruto
načelu. U nastavku je prikazan opći dio Proračuna Grada Crikvenice za 2011. godinu s
projekcijama za 2012. i 2013. godinu
54
Tablica 3 Opći dio Proračuna Grada Crikvenice za 2011. godinu s projekcijama za 2012. i
2013. godinu
A. RAČUN PRIHODA I RASHODABROJ 1 2 3 4 5
KONTA VRSTA PRIHODA / RASHODAOstvareno 2009.
Plan I. izmjena 2010. Plan 2011.
Projekcija 2012.
Projekcija 2013.
6 Prihodi poslovanja 64.996.148,55 71.073.983,00 68.556.407,00 77.665.003,00 69.785.071,0061 Prihodi od poreza 35.809.417,79 35.652.265,00 32.822.000,00 33.601.000,00 34.231.000,00611 Porez i prirez na dohodak 23.836.207,92 25.150.000,00 22.100.000,00613 Porezi na imovinu 10.665.949,03 9.400.000,00 9.500.000,00614 Porezi na robu i usluge 1.307.260,84 1.102.265,00 1.222.000,00
63Pomoći iz inozemstva (darovnice) i od subjekata unutar opće države 229.250,00 2.375.000,00 4.880.000,00 5.105.000,00 7.370.000,00
631 Pomoći od inozemnih vlada 0,00 180.000,00 70.000,00633 Pomoći iz proračuna 229.250,00 2.195.000,00 1.610.000,00
635Pomoći izravnanja za decentralizirane funkcije 0,00 0,00 3.200.000,00
64 Prihodi od imovine 5.271.955,87 6.370.000,00 6.236.000,00 6.158.103,00 6.461.000,00641 Prihodi od financijske imovine 47.298,24 70.000,00 36.000,00642 Prihodi od nefinancijske imovine 5.224.657,63 6.300.000,00 6.190.000,00643 Prihodi od kamata na dane zajmove 0,00 0,00 10.000,00
65Prihodi od administrativnih pristojbi i po posebnim propisima 19.607.551,89 25.446.718,00 23.248.407,00 32.450.900,00 21.373.071,00
651 Administrativne (upravne) pristojbe 1.557.610,82 2.550.000,00 2.050.000,00652 Prihodi po posebnim propisima 18.049.941,07 22.896.718,00 148.407,00653 Komunalni doprinos i druge naknade 0,00 0,00 21.050.000,0066 Ostali prihodi 4.077.973,00 1.230.000,00 1.320.000,00 300.000,00 300.000,00662 Kazne 19.750,00 80.000,00 0,00
663Donacije od pravnih i fizičkih osoba izvan opće države 4.058.223,00 1.150.000,00 1.320.000,00
68Kazne, upravne mjere i ostali prihodi 0,00 0,00 50.000,00 50.000,00 50.000,00
681 Kazne i upravne mjere 0,00 0,00 50.000,00BROJ 1 2 3 4 5
KONTA VRSTA PRIHODA / RASHODAOstvareno 2009.
Plan I. izmjena 2010. Plan 2011.
Projekcija 2012.
Projekcija 2013.
7Prihodi od prodaje nefinancijske imovine 882.389,70 8.286.362,15 4.050.000,00 2.750.000,00 6.250.000,00
71Prihodi od prodaje neproizvedene dugotrajne imovine 585.907,00 7.966.712,15 3.800.000,00 2.500.000,00 6.000.000,00
711Prihodi od prodaje materijalne imovine - prirodnih bogatstava 585.907,00 7.966.712,15 3.800.000,00
72Prihodi od prodaje proizvedene dugotrajne imovine 296.482,70 319.650,00 250.000,00 250.000,00 250.000,00
721Prihodi od prodaje građevinskih objekata 284.617,94 294.650,00 250.000,00
722Prihodi od prodaje postrojenja i opreme 11.864,76 0,00 0,00
723Prihodi od prodaje prijevoznih sredstava 0,00 25.000,00 0,00
BROJ 1 2 3 4 5
KONTA VRSTA PRIHODA / RASHODAOstvareno 2009.
Plan I. izmjena 2010. Plan 2011.
Projekcija 2012.
Projekcija 2013.
3 Rashodi poslovanja 60.874.902,71 55.500.383,00 58.318.407,00 60.035.503,00 61.336.071,0031 Rashodi za zaposlene 18.368.710,46 17.895.943,00 18.538.287,00 18.770.398,00 19.164.516,00311 Plaće 15.090.191,85 14.035.893,00 14.490.699,00312 Ostali rashodi za zaposlene 464.551,68 1.057.500,00 1.182.350,00313 Doprinosi na plaće 2.813.966,93 2.802.550,00 2.865.238,0032 Materijalni rashodi 24.389.976,35 24.904.575,00 25.119.445,00 27.064.430,00 27.509.565,00
55
321 Naknade troškova zaposlenima 849.169,11 948.900,00 911.960,00322 Rashodi za materijal i energiju 2.831.755,40 2.817.168,00 2.854.050,00323 Rashodi za usluge 18.590.132,47 19.415.757,00 19.588.990,00
329Ostali nespomenuti rashodi poslovanja 2.118.919,37 1.722.750,00 1.764.445,00
34 Financijski rashodi 570.773,80 786.100,00 905.910,00 1.186.110,00 1.085.910,00342 Kamate za primljene zajmove 394.768,47 550.000,00 650.000,00343 Ostali financijski rashodi 176.005,33 236.100,00 255.910,0035 Subvencije 1.181.280,00 1.208.000,00 220.000,00 200.000,00 150.000,00
351Subvencije trgovačkim društvima u javnom sektoru 1.181.280,00 1.018.000,00 97.000,00
352
Subvencije trgovačkim društvima, obrtnicima, malim i srednjim poduzetnicima izvan javnog sektora 0,00 190.000,00 190.000,00
36Pomoći dane u inozemstvo i unutar opće države 50.141,25 1.750.000,00 1.605.000,00 1.005.000,00 1.005.000,00
363 Pomoći unutar opće države 50.141,25 1.750.000,00 1.605.000,00
37
Naknade građanima i kućanstvima na temelju osiguranja i druge naknade 2.901.148,10 2.529.600,00 2.711.600,00 2.811.600,00 2.811.600,00
372Ostale naknade građanima i kućanstvima iz proračuna 2.901.148,10 2.529.600,00 2.711.600,00
38 Ostali rashodi 13.412.872,75 6.426.165,00 9.218.165,00 8.997.965,00 9.609.480,00381 Tekuće donacije 6.010.135,88 4.461.165,00 6.023.165,00382 Kapitalne donacije 1.875.722,70 300.000,00 50.000,00383 Kazne, penali i naknade štete 13.814,95 0,00 30.000,00385 Izvanredni rashodi 707.517,91 200.000,00 150.000,00386 Kapitalne pomoći 4.805.681,31 1.465.000,00 2.965.000,00
BROJ 1 2 3 4 5
KONTA VRSTA PRIHODA / RASHODAOstvareno 2009.
Plan I. izmjena 2010. Plan 2011.
Projekcija 2012.
Projekcija 2013.
4Rashodi za nabavu nefinancijske imovine 17.642.678,19 20.928.600,00 22.238.000,00 25.729.500,00 17.299.000,00
41Rashodi za nabavu neproizvedene dugotrajne imovine 3.417.490,80 1.350.000,00 550.000,00 500.000,00 500.000,00
411Materijalna imovina - prirodna bogatstva 3.417.490,80 1.350.000,00 550.000,00
42Rashodi za nabavu proizvedene dugotrajne imovine 4.975.338,68 13.349.600,00 12.955.000,00 3.674.500,00 4.243.000,00
421 Građevinski objekti 473.149,41 6.885.000,00 7.085.000,00422 Postrojenja i oprema 901.245,84 1.029.000,00 1.035.000,00423 Prijevozna sredstva 84.553,55 0,00 270.000,00
424Knjige, umjetnička djela i ostale izložbene vrijednosti 252.736,18 342.000,00 495.000,00
426 Nematerijalna proizvedena imovina 3.263.653,70 5.093.600,00 4.070.000,00
43
Rashodi za nabavu plemenitih metala i ostalih pohranjenih vrijednosti 36.935,50 5.000,00 20.000,00 22.000,00 23.000,00
431Plemeniti metali i ostale pohranjene vrijednosti 36.935,50 5.000,00 20.000,00
45Rashodi za dodatna ulaganja na nefinancijskoj imovini 9.212.913,21 6.224.000,00 8.713.000,00 21.533.000,00 12.533.000,00
451Dodatna ulaganja na građevinskim objektima 7.921.451,25 5.304.000,00 7.163.000,00
454Dodatna ulaganja za ostalu nefinancijsku imovinu 1.291.461,96 920.000,00 1.550.000,00
56
B. RAČUN ZADUŽIVANJA/FINANCIRANJA BROJ 1 2 3 4 5
KONTA VRSTA PRIHODA / RASHODAOstvareno 2009.
Plan I. izmjena 2010. Plan 2011.
Projekcija 2012.
Projekcija 2013.
8Primici od financijske imovine i zaduživanja 15.048.915,21 6.550.000,00 11.250.000,00 10.050.000,00 9.000.000,00
81Primljene otplate (povrati) glavnice danih zajmova 48.915,21 250.000,00 250.000,00 50.000,00 0,00
816
Primici (povrati) glavnice zajmova danih trgovačkim društvima, obrtnicima, malim i srednjim poduze 48.915,21 250.000,00 250.000,00
83Primici od prodaje dionica i udjela u glavnici 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
833
Primici od prodaje dionica i udjela u glavnici banaka i ostalih financijskih institucija izvan javnog sektora 0,00 0,00 0,00
84 Primici od zaduživanja 15.000.000,00 6.300.000,00 11.000.000,00 10.000.000,00 9.000.000,00
844
Primljeni zajmovi od banaka i ostalih financijskih institucija izvan javnog sektora 15.000.000,00 6.300.000,00 11.000.000,00
5Izdaci za financijsku imovinu i otplate zajmova 5.207.641,51 2.520.000,00 3.300.000,00 4.700.000,00 6.400.000,00
53 Izdaci za dionice i udjele u glavnici 100.000,00 20.000,00 0,00 0,00 0,00
534Dionice i udjeli u glavnici trgovačkih društava izvan javnog sektora 100.000,00 20.000,00 0,00
54Izdaci za otplatu glavnice primljenih zajmova 5.107.641,51 2.500.000,00
3.300.000,0
0 4.700.000,00 6.400.000,00
544
Otplata glavnice primljenih zajmova od banaka i ostalih financijskih institucija izvan javnog sektor 5.107.641,51 2.500.000,00
3.300.000,0
0
Izvor: Proračun Grada Crikvenice za 2011. godinu
Uspoređujući prihode/primitke i rashode/izdatke iz Tablice 1 vidljivo je da su:
prihodi/primici i rashodi/izdaci Proračuna Grada Crikvenice za 2010. godinu su
uravnoteženi,
prihodi poslovanja iskazuju suficit u odnosu na rashode poslovanja,
kapitalni rashodi su već od kapitalnih prihoda, što znači da se imovina Grada
povećava,
otplata anuiteta u skladu je sa proračunskim i zakonskim ograničenjima,
proračun ne sadrži prenesena sredstva prethodne godine.
U sljedećoj tablici, Tablici 4, je prikazano kako su ukupni rashodi/izdaci raspoređeni po
gradskim upravnim odjelima, odnosno po organizacijskoj klasifikaciji.
57
Tablica 4 Organizacijska klasifikacija rashoda/izdataka
razdjel NAZIV PLAN 2011. UDIO (u%)
1 URED GRADA 5.356.165,00 6,39%2 UPRAVNI ODJEL ZA FINANCIJE 15.315.000,00 18,26%
3UPRAVNI ODJEL ZA JAVNE
POTREBE 30.370.590,0036,22%
4
UP. OD. ZA KOMUNALNI SUSTAV,PROSTORNO UREĐENJE I
ZAŠTITU OKOLIŠA. 31.225.652,00 37,24%
5UPRAVNI ODJEL ZA PRAVNE
POSLOVE 1.589.000,00 1,89%6 UKUPNO 83.856.407,00 100,00%
Izvor: Proračun Grada za 2011. godinu
Iz tablice je vidljivo da je najveće povećanje rashoda predloženo u Uredu grada, a isto
se odnosi na kapitalna ulaganja u kotlovnicu i nabavu osobnog vozila. Upravnom odjelu
za financije dodijeljen je Program poticaja u gospodarstvu koji je ranije vodio Upravni
odjel za javne potrebe, te bez ovog programa predloženi porast rashoda iznosi 9,5 %, a
odnosi se na veće rashode za kamate i izdatke za otplatu glavnice, te rashode za redovnu
djelatnost gradske uprave.
Kako bi raspodjela rashoda po odjelima bila bolje razumljiva podatci iz Tablice 4 biti će
prikazani grafičkom strukturom na sljedećem grafikonu.
58
Grafikon 4 Struktura rashoda po odjelima
STRUKTURA RASHODA PO ODJELIMA
3% 9%
18%
19%1%
50%
URED GRADAUPRAVNI ODJEL ZA FINANCIJEUPRAVNI ODJEL ZA JAVNE POTREBEUP. OD. ZA KOMUNALNI SUSTAV,PROSTORNO UREĐENJE I ZAŠTITU OKOLIŠA.UPRAVNI ODJEL ZA PRAVNE POSLOVE UKUPNO
Iz prikaza je vidljivo da u strukturi ukupnih rashoda/izdataka s najmanjim udjelom
sudjeluje Upravni odjel za pravne poslove, dok sa najvećim udjelom sudjeluje Upravni
odjel za komunalni sustav, prostorno uređenje i zaštitu okoliša i Upravni odjel za javne
potrebe koji zajedno čine 73 % proračunskih rashoda/izdataka.
U Tablici 5 će se prikazati raspodjela rashoda/izdataka po namjeni, odnosno funkciji.
Tablica 5 Funkcijska klasifikacija rashoda/izdataka
BROJ 1 2 3 4 5
KONTA Ostvareno 2009.I. izmjena plana
2010. Plan 2011. Projekcija 2012 Projekcija 2013. 01 OPĆE JAVNE USLUGE 16.641.475,83 17.375.100,00 18.421.065,00 18.964.565,00 19.523.505,0003 JAVNI RED I SIGURNOST 3.559.931,00 3.342.647,00 3.357.752,00 3.288.788,00 3.278.016,0004 EKONOMSKI POSLOVI 12.128.094,46 13.566.000,00 13.490.000,00 20.746.000,00 9.805.100,0005 ZAŠTITA OKOLIŠA 1.577.489,86 1.830.000,00 1.885.000,00 1.425.000,00 1.355.000,00
06 USLUGE UNAPREĐENJA STANOVANJA I ZAJEDNICE 18.344.563,24 11.688.000,00 12.016.000,00 13.516.000,00 13.906.000,0007 ZDRAVSTVO 1.488.006,15 1.300.800,00 1.319.000,00 1.367.300,00 1.367.000,0008 REKREACIJA, KULTURA I RELIGIJA 11.139.018,42 15.140.900,00 15.571.040,00 11.383.400,00 10.198.000,0009 OBRAZOVANJE 9.525.510,57 9.175.871,00 11.166.950,00 11.713.350,00 15.841.850,0010 SOCIJALNA ZAŠTITA 4.113.491,37 3.058.400,00 3.329.600,00 3.360.600,00 3.360.600,00UKUPNO 78.517.580,90 76.477.718,00 80.556.407,00 85.765.003,00 78.635.071,00
Izvor: Proračun Grada Crikvenice za 2011. godinu
59
Iz Tablice 5 je vidljivo da je planirano najviše rashoda u funkcije općih javnih usluga,
funkcije rekreacije, kulture i religije, ekonomskih poslova i obrazovanja, a najmanje u
funkciju zdravstva i zaštite okoliša.
Proračunski korisnici proračuna jedinica lokalne i područne samouprave su:
1. korisnici kojima je osnivač jedinica lokalne i područne samouprave
2. korisnici kojima je izvor prihoda proračun jedinice lokalne i područne
samouprave u iznosu 50% i više
3. korisnici koji su navedeni u Registru (Zakon o proračunu, 2008.).
Korisnici Proračuna Grada Crikvenice su (Narodne novine br. 59/2011) :
Dječji vrtić “Radost” Crikvenica, (RKP 8168)
Ustanova u kulturi Dr. Ivan Kostrenčić Crikvenica, (RKP 38526)
Gradska knjižnica Crikvenica, (RKP 30179)
O.Š. Vladimira Nazora Crikvenica, (RKP 10428)
O.Š. Zvonka Cara Crikvenica, (RKP 10469)
Javna vatrogasna postrojba, (RKP 30226)
Muzej Grada Crikvenice, (RKP 43724)
Mjesni odbori – integrirani u riznicu. (Sikirić, 2011.).
6.2. Upravljanje proračunom Grada Crikvenice prije uspostave sustava lokalne
riznice
Prije uspostave SLR sredstva u Gradu Crikvenici su se dodjeljivala transferom.
Mjesečni transferi su najčešće iznosili jednu dvanaestinu godišnjeg planiranog iznosa
bez obzira na stvarne potrebe korisnika. Tek nakon isteka proračunske godine, kada su
korisnici podnosili svoja izvješća o prihodim i rashodima, bi se spoznala neefikasnost
upravljanja i neracionalnost trošenja proračunskih sredstva. Tako se već tijekom 1998.
godine u Gradu Crikvenici artikulirala potreba za efikasnijim upravljanjem financijskim
sredstvima, a samim time i prihodima i rashodima proračuna i proračunskih korisnika,
koji su dotada bili samostalni i gotovo bez ikakvog nadzora. Uočeni problem je dodatno
60
otežavala dislociranost korisnika u odnosu na jedinicu lokalne samouprave (JLS) te
neintegriranost računovodstvenog sustava (Sikirić, 2005.).
U tom razdoblju, tijekom 1998. godine, još uvijek je broj proračunskih korisnika bio
relativno mali, a nije ni postojala obveza konsolidacije. No, s vremenom broj korisnika
je bitno povećan, a sukladno Zakonu o proračunu, konsolidacija njihovih financijskih
izvještaja postaje obvezna. Time su problemi postajali sve izraženiji kao i njihov
indirektni utjecaj na cjelokupno stanovništvo JLS jer bi se racionalnijim upravljanjem
sredstva mogla koristiti za druge prioritete (Sikirić, 2005.).
Identificiranjem navedenih problema nameće se rješenje koje se podudaralo s ciljem i
svrhom uvođenja sustav lokalne riznice čiji su cilj i svrha:
racionalno i učinkovito upravljanje financijskom imovinom,
racionalnost, učinkovitost i efikasnost rada gradske uprave,
bolji nadzor nad proračunskim sredstvima,
uštede od gotovo 20% troškova platnog prometa,
smanjenje broja transakcija i sprječavanje nepotrebnog kolanja i zadržavanju
novca u proračunskim kanalima,
oslobađanje dijela sredstava za druge projekte za koje dosada nije bilo dovoljno
sredstava (Sikirić, 2005.).
Cilj nije samo imati konsolidiranu ukupnu potrošnju lokalne jedinice, nego boljom
kontrolom nad proračunskim korisnicima postići racionalniju potrošnju, ali i povećati
kvalitetu usluge građanima.
6.3. Postupak i problemi uvođenja sustava lokalne riznice u Gradu Crikvenici
Uviđanjem problema neefikasnog upravljanja proračunskim sredstvima, u suradnji s
informatičkom tvrtkom LIBUSOFT CICOM d.o.o., započet je postupak uvođenja SLR.
Postupak je podrazumijevao:
61
prijenos svih knjigovodstvenih i računovodstvenih poslova koje su prije
obavljali proračunski korisnici u Upravni odjel za financije Grada Crikvenice,
preuzimanje stručnog djelatnika Dječjeg vrtića u Upravni odjela za financije za
obavljanje poslova knjigovođe proračunskih korisnika uz istovremeni prestanak
korištenja usluga knjigovodstvenih servisa čime je postignuta automatska
ušteda od 60.000,00 kuna godišnje,
preraspodjelu dijela poslova, kao što je obračun plaća, poslovi blagajne, poslovi
salda konti dobavljača i kupaca, evidencija, kapitalne imovine, na postojeće
djelatnike Upravnog odjela za financije te
usmjeravanje preko 90% sredstava preko žiro računa Grada Crikvenice (Sikirić,
2005.).
Tijekom uvođenja sustava lokalne riznice pojavili su se određeni očekivani subjektivni
problemi. Osnovni problem je bio otpor odgovornih osoba kod proračunskih korisnika
zbog straha da gube svoju autonomiju i ovlasti kao i nezadovoljstvo zbog pojačanog
nadzora od strane gradske uprave. Bio je prisutan i otpor djelatnika u gradskoj upravi
kojima se uvođenjem SLR proširio obujam poslova (Sikirić, 2005.).
Kod ovakvih problema bilo je od izuzetne važnosti da gradonačelnik sa svojim
gradskim poglavarstvom ne ustukne pod raznoraznim pritiscima, nego da da vremena
korisnicima da se priviknu na novi način funkcioniranja i da spoznaju njegove
prednosti. Bilo je potrebno objasniti proračunskim korisnicima da su oni ovlašteni i
odgovorni i da i dalje imaju autonomno pravo raspolaganja sredstvima u proračunu te
da pojačani i pravovremeni nadzor donosi koristi za obje strane. Što se tiče djelatnika
gradske uprave čiji obujam posla se povećao, u početku su osjetili dodatan napor koji su
ubrzo postao rutina i nije im trebalo dugo da shvate kako im uvođenje SLR u konačnici
bitno olakšava posao u dijelu konsolidacije, planiranja, praćenja izvještaja te nadzora
nad proračunskim korisnicima (Sikirić, 2005.).
Uz gore navedene probleme javio se i tehnički problem vezan za prestanak korištenja
usluga servisa koji su dotada vodili poslove za proračunske korisnike i preuzimanje
62
potrebne dokumentacije i podataka. No, i taj problem je s vremenom prevladan uz
pomoć stručne podrške gradskih službi (Sikirić, 2005.).
6.4. Osnovni koncept sustava lokalne riznice
Uvođenje lokalne riznice predviđa da financijska sredstva svih proračunskih subjekata
na lokalnoj razini prolaze kroz jedinstveni račun riznice. Drugim riječima, to znači da se
svi prihodi korisnika ostvareni vlastitom djelatnošću ili po posebnim propisima, pored
prihoda doznačenih iz proračuna JLP(R)S, trebaju uplatiti na račun riznice JLP(R)S
kojoj pripadaju, dok se svi rashodi korisnika podmiruju s tog istog računa (Burian
2005.).
Informatičke tvrtke JLP(R)S koje su duži vremenski period primjenjivale Integralni
računovodstveni sustav, čiji zadatak je da prikuplja, obrađuje, čuva i dijeli organima
odlučivanja i izvođenja potrebne pravodobne informacije, nadograđuju taj sustav
odgovarajućim e-rješenjem (Internet rješenjem) koji omogućuje uspostavu Lokalne
riznice. Na taj način se iskorištavaju postojeća stabilna informatička rješenja bez
potrebe za dodatnim značajnim investicijama u informatičku opremu. Također, zadržan
je gotovo isti princip rada te je ujedno smanjeno vrijeme obuke korisnika (Burian
2005.).
Uvođenjem e-Lokalne riznice iskorištene su nove tehnologije i njihove prednosti koje se
očituju u dostupnosti internet veze 24 sata dnevno 365 dana u godini, pojednostavljena
je instalacija zbog toga što internetski preglednik ima svatko na dislociranoj jedinici te
je u potpunosti iskorištena prednost elektronske pošte kao i mogućnost preusmjeravanja
iste na mobilne telefone za informacije o stanju zahtjeva i novo zaprimljenim
zahtjevima. WEB server u kojem se izvršavaju aplikacija može biti smještan u samoj
JLP(R)S ili lociran kod nekog od dobavljača internetskih usluga (Burian 2005.).
Problem koji se može javiti uspostavom ovakvog Internet rješenja je problem sigurnosti
komunikacije i zaštite podataka. Navedeni problem je riješen da se sigurnost
63
komunikacije između WEB preglednika i WEB servera osigurava pomoću Secure
Sockets Layer-a (SSL-a). Secure Sockets Layer protokol služi za pouzdanu
identifikaciju dva sugovornika povezana preko računalne mreže i zaštićeni prijenos
podataka među njima. Omogućuje sigurno slanje poruka, odnosno komuniciranje putem
Interneta i omogućuje slanje povjerljivih podataka (npr. broj kreditne kartice) putem
Interneta u kriptiranom i sigurnom modu.
Veza između postojećeg integralnog računovodstvenog sustava i podataka koji se nalaze
na WEB dijelu SLR se postiže putem posebnog programa takozvanog Virtual Private
Network-a (VPN-a). WEB aplikaciji mogu pristupiti isključivo za to autorizirane osobe
korištenjem svoje pristupne lozinke, koje ne smiju biti nigdje spremljene u obliku
običnog teksta već se njihov sadržaj kriptira. Pristup podacima je omogućen korištenjem
različite tehnologije, na primjer putem smart kartice i drugih tehnoloških rješenja
(Burian 2005.).
Sustav lokalne riznice može se promatrati i kroz konkretna informatička izvedbena
rješenja koja obuhvaćaju module:
1) Eksterna riznica;
2) Centralna riznica i
3) Interna riznica (Burian, 2007.).
Eksterna riznica predstavlja skup procesa kojima se definiraju odnosi između
proračunskih korisnika i lokalnog proračuna, odnosno postiže se zajedničko planiranje i
prikupljanje prihoda te kontrola i financiranje potreba proračunskih korisnika.
Komunikacija unutar eksterne riznice se postiže putem interneta, dok se
računovodstveni sustavi, iako komunikacijski povezani, prate lokalno na strani svakog
proračunskog korisnika. Centralna riznice predstavlja nadogradnju eksterne riznice i
predstavlja centralizirano vođenje računovodstva za JLP(R)S i njegove korisnika koji su
dio sustava lokalne riznice. Uvođenje centralne riznice je dugotrajan i organizacijski
zahtjevan projekt koji je moguće započeti tek kada je eksterna riznica, kao prvi korak
uvođenja SLR, do kraja uvedena i uhodana (Burian, 2007.).
64
Dok interna riznice, unatoč tome što je zadnji korak uspostavljanja SLR, prethodi
procesima eksterne i centralne riznice. Svrha koncepta interne riznice je osiguranje
kontrole samih začetaka trošenja proračunskog novca, odnosno prije nego što je sam
trošak nastao naručivanjem ili kupnjom robe i usluga. No, prije uvođenja interne riznice
potrebno je detaljno analizirati postojeće procese i njihove međuodnose te na temelju
toga dati prijedlog provedivog rješenja (Burian, 2007.). Lokalna riznica u Gradu
Crikvenici predstavlja određeni spoj eksterne i centralne riznice.
Prvi i najvažniji korak uspostavljanja sustava lokalne riznice u Gradu Crikvenici je
učitavanje na WEB proračuna i svih ostalih informacija koje će koristiti svi sudionici
SLR-a. U pripremni dio spada i točno određivanje zaduženja po osobama te raspodjela
odgovornosti za pojedine procese uključene u cjelokupni projekt SLR (Burian, 2007.).
Prije uključivanja u proceduru postavljanja zahtjeva za sredstvima svaki proračunski
korisnik mora imati plan proračuna na osnovi kojeg će definirati svoje zahtjeve i
originalni račun na temelju kojeg će postaviti zahtjev. Zatim se korisnik s bilo kojeg
računala s pristupom internetu odabire poziv WEB aplikacije SLR te se putem
dodijeljenog mu korisničkog imena i zaporke prijavljuje (Slika 1).
65
Slika 1 Prijava korisnika
Aplikacija mu nakon prijave i identifikacije dodjeljuje njegove parametre (podaci o
korisniku, poruke, zahtjeve itd.) i pridružuje mu dio plana proračuna koji se odnosi
samo na njega (Slika 2).
66
Slika 2 Početna stranica SLR kod proračunskog korisnika
Korisnik tada direktno upisuje zahtjev ili iz analitičkog knjigovodstva poziva
pripremljene podatke te svakoj stavci pridružuje pripadajući račun ili dokument na
osnovu kojeg traži sredstva (Slika 3).
67
Slika 3 Postavljanje zahtjeva za sredstvima
Na kraju se kompletirani zahtjev šalje odgovarajućom naredbom na obradu gdje sustav
automatski predlaže prihvaćanje ili odobrenje zahtjeva na osnovi informacije o odnosu
planiranih sredstava na traženoj stavci konsolidiranog plana i dotada realiziranih ili
rezerviranih sredstava. Zahtjev treba odobriti ili odbiti odgovorna osoba, odnosno
pročelnik zadužen za korisnika koji je postavio zahtjev za sredstvima (Slika 4). Ukoliko
za pojedinu stavku nema dosta sredstava, sustav predlaže odbijanje, no ovjerovitelj
može intervenirati i odlučiti propustiti stavku na vlastitu odgovornost (Burian, 2007.).
68
Slika 4: Zahtjev se šalje na ovjeru pročelniku koji je nadležan za korisnika koji je
postavio zahtjev
Nakon što je zahtjev odobren označen je plavom kvačicom (Slika 5) i prikazuju se
raspoloživi iznosi pojedinog korisnika za određene namjene koji su definirani
proračunom (Slika 6). Odobreni zahtjev se knjiži u salda konti JLPR(S), gdje se kroz
knjigu ulaznih računa stvara obveza prema korisniku koji je podnio zahtjev te se
automatski kreira temeljnica koja se knjiži (Prilog 1).
69
Slika 5: Zahtjev je odobren od strane odgovornog pročelnika
Slika 6: Pojedine stavke zahtjeva i raspoloživi iznos novca
Istovremeno se može formirati Nalog za prijenos sredstava uz virman za plaćanje. U
cijelosti provedena eksterna riznica bi podrazumijevala da su sredstva po zahtjevu sa
70
jedinstvenog računa riznice direktno uplaćena dobavljaču dobra ili usluge, a korisniku
se elektronskom poštom šalje obavijest da su sredstva plaćena i da to može provest u
svom knjigovodstvu (Burian, 2007.). No, u slučaju SLR Grada Crikvenice sredstva se
ne uplaćuju dobavljaču, nego se doznačuju na temelju zahtjeva iz proračuna na račun
korisniku koji sa svog računa podmiruje obvezu dobavljaču dobra ili usluge. Stoga, dok
se knjiži obveza prema korisniku proračuna, istovremeno se kod korisnika knjiže
obveze po tim računima za koje su potraživana sredstva iz proračuna, a kad se plaćanje
izvrši obveze se zatvaraju.
U slučaju kada je zahtjev iz određenog razloga odbijen u WEB dio se vraća poruka da
zahtjev ili stavka nije prošla ovjeru te da sredstva neće biti doznačena; uz obrazloženje
zašto je zahtjev odbijen (Burian, 2007.).
Ovakav automatski način provjere je moguć isključivo ako JLP(R)S ima integralni
informatički-računovodstveni sustav i knjiženja se provode maksimalno ažurno.
Prednost ovakvog način postavljanja zahtjeva i primanja informacija je da ne zahtjeva
nikakav financijski izdatak za proračunskog korisnika (Burian, 2007.).
Unatoč činjenici da Grad Crikvenica nema cjeloviti sustav eksterne riznice započet je
proces uvođenja centralne riznice koja podrazumijeva centralizirano vođenje
računovodstva za JLP(R)S i sve proračunske korisnike. Nakon obrade zahtjeva,
programskom automatikom odobreni zahtjevi se istovremeno knjiže i u računovodstvu
JLP(R)S i proračunskog korisnika (Burian, 2007.). Na ovaj način izbjegnut je višestruki
unos podataka i samim tim mogućnost greške zbog ponavljanja unosa.
Kod ovakve organizacija računovodstva, na jednom mjestu i na jednoobrazan način se
prate svi računovodstveni procesi unutar JLP(R)S i unutar proračunskih korisnika.
Praćenje i izvršavanje proračuna je inicijalno konsolidirano te sa na njih dodaju
izvanproračunski prihodi i rashodi (Burian, 2007.).
Centralna riznica je vrlo složen mehanizam kojim se postiže veća kontrola nad
realizacijom prihoda i rashoda svakog proračunskog korisnika, no pritom korisnici
71
ostaju i dalje samostalne pravne osobe, sa svim pravima i obvezama utvrđenim
osnivačkim statutom i koje im nitko ne može oduzeti.
Do kraja 2011. godine Gradu Crikvenici je u planu uvesti cjeloviti sustav eksterne
riznice koji će podrazumijevati da se svi prihodi i rashodi proračunskih rashoda
uplaćuju i isplaćuju na jedinstveni račun riznice. Pritom je vrlo važno prepoznati o
kakvom se prihodima i izdatcima točno radi jer se iz njih podmiruju rashodi izdaci
određene vrste i utvrđene namjene. Klasifikacijom izvora financiranja se osigurava
praćenje korištenja sredstava državnog proračuna dobivenih temeljem naplate različitih
vrsta prihoda. Za svaki od prihoda određeno je uz koji se od izvora financiranja
povezuje, a rashodi se izvršavaju s obzirom na plan i ostvarenje prihoda prema izvorima
(Jakir Bajo, 2011.).
U radu ranije spomenuti modul interne riznice u Gradu Crikvenici još uvijek nije u
planu. Uvođenje interne riznice zahtjeva potpuno restrukturiranje odjela nabave jer bi se
svi zahtjevi se prosljeđivali u odjel nabave te bi se na temelju njih izdavale
narudžbenice kao osnovni povezni dokument čiji broj bi trebao sadržavati svaki
dokument koji ulazi u sustav urudžbiranja u JLP(R)S. Izdavanjem narudžbenice se
rezerviraju sredstva na koja se dokument poziva kako bi se onemogućilo ponovno
pozivanje na već faktički potrošena sredstva (Burian, 2007.).
U internoj riznici ulazni računi prvo idu u pisarnicu gdje se račun skenira i prosljeđuje
elektronskim putem odjelu javne nabave koja odobrava prihvaćanje računa na osnovi
prethodno sklopljenog ugovara te se evidentira realizacija stavke plana nabave koja
mora odgovarati knjigovodstvenoj stavci realizacije stavke proračuna. Na temelju
odobrenog računa korisnik podnosi zahtjev za plaćanjem SLR. (Burian, 2007.).
Interna riznica, kako je već rečeno, prethodi procesima eksterne i centralne riznice, ali
od njih dobiva i povratne informacije te na taj način zatvara krug kontrole i
informiranja. Uviđanjem činjenice da uvođenje ovog koncepta doprinosi jačanju
mehanizma interne kontrole početkom 2007. godine osnovana je neformalna projektno-
72
radna skupina koju čine gradonačelnici, članovi gradskog poglavarstva, pročelnici itd., s
ciljem aktivnog poticanja razvoja interne riznice (Burian, 2007.).
6.5. Učinci uvođenja sustava lokalne riznice u Gradu Crikvenici
Uvođenje ovako složenog i kompleksnog sustava izaziva određene troškove, ali ti
troškovi su minimalni s obzirom na koristi i uštede koje se postižu sustavom lokalne
riznice. Koristi od SLR su višestruke, mjerljive i nemjerljive. Mjerljive koristi su
direktne uštede od cca 10% tekućeg proračuna. Do ušteda dolazi jer SLR bitno smanjuje
trošak platnog prometa, trošak plaća, trošak održavanja softvera kod svakog od
korisnika, trošak uredskog materijala, trošak kamata koji se javlja kao posljedica
neracionalnog upravljanja novčanim sredstvima i mnoge druge (Sikirić, 2005.).
Pod računski nemjerljivim koristima podrazumijeva se kvalitetnija kontrola i nadzor nad
prihodima i rashodima korisnika, mogućnost usmjeravanja „oslobođenog“ novca u neke
druge projekte za koje dosada nije bilo dovoljno sredstava, veća transparentnost,
potpuna integriranost i jednoobraznost računovodstvenih procesa što automatski znači i
jednostavniju konsolidaciju, jačanje timskog rada, povećanje kvalitete gradskih usluga
što rezultira većim zadovoljstvom građana (Sikirić, 2005.).
73
7. ZAKLJUČAK
Tijekom 90-ih godina dvadesetog stoljeća Ministarstvo financija Republike Hrvatske se
neprestano susretalo s problemima kontrole i upravljanja javnim prihodima i rashodima.
Rezultat je to nemogućnosti uvida u stvarno stanje državnih financija, stanje njezinih
depozita ili broja računa otvorenih u poslovnim bankama što sustavno sputava državu u
redovitom dnevnom i mjesečnom utvrđivanju realnih potreba u javnom sektoru.
Nemoguće je na temelju raspršenih podataka donijeti dobru poslovnu odluku, pogotovo
ako ona ima utjecaj na druge segmente života i rada u državi. Rješenje tog problema se
nalazi u funkcioniranju sustava riznice i jedinstvenog računa riznice otvorenog kod
HNB-a.
Riznica je povezujući element sustava koji je nužan prvenstveno iz razloga jer su
proračunski prihodi i rashodi dvije suprotne kategorije o kojima se brinu različita tijela
te čija je dinamika ostvarivanja i nastanka neujednačena. Na jednoj strani, fiskalnom i
općom politikom je utvrđena dinamika i način ubiranja proračunskih prihoda, a na
drugoj strani je dinamika iznos i struktura rashoda definirana usvojenim proračunom
koji je ujedno i obvezujući okvir za njihovu realizaciju. Stoga se za funkcioniranje
sustava u cjelini nameće nužnost postojanja sustava riznice kao „mosta“ između
proračunskih prihoda i rashoda.
Riznica se definira kao složeni sustav proračunskog i financijskog upravljanja državnim
aktivnostima koji se operacionalizira u povezivanju javnih prihoda i rashoda u svim
fazama proračunskog ciklusa. Uspostava složenog sustava riznice omogućuje:
jasan i zakonit proces izvršavanja proračuna;
financiranje rashoda u skladu s odlukama;
odgovorno i efikasno korištenje javnih resursa;
sveobuhvatne informacije o financijskom položaju i kretanjima u državi;
kontrolu potrošnje proračunskih korisnika;
efikasniju raspodjelu sredstava;
jeftinije i brže poslovanje;
74
poboljšanje u donošenju odluka.
Iako su funkcije riznice višestruke i samim time vrlo složene te ovise o povijesnim,
institucionalnim, gospodarskim i političkim posebnostima pojedine zemlje može se
zaključiti da se sustav riznice primarno uspostavlja kao sustav učinkovitog upravljanja
državnim novcem i javnim dugom. Iz tog razloga se ona temelji na konceptu postojanja
jednog jedinstvenog računa preko kojeg se obavljaju sve financijske transakcije kako bi
se na vrijeme osigurala potrebna sredstva za podmirenje obveza, dok bi se svi
nepotrebni viškovi usmjeravali u kratkoročna ulaganja, a cirkulacija novca se svela na
minimum. No, uspostava JRR ne znači gubitak autonomije korisnika u korištenju
namijenjenih sredstava, nego omogućuje da se sredstva koriste isključivo u skladu sa
usvojenim proračunom i njegovim ograničenjima.
U kasnijoj fazi izgradnje sve se više ističe i odgovornost riznice za izvršenje državnog
proračuna i njezina funkcija revizije. U sustavu se evidentiraju novčane i
računovodstvene transakcije koje se koriste kao temelj za financijsko upravljanje
proračunom i donošenje kvalitetnih odluka o raspodjeli i upravljanju proračunskim
sredstvima.
Temeljni propisi kojima se uređuje upravljanje javnim financijama, kao osnovne
funkcije riznice, u Republici Hrvatskoj su Zakon o proračunu, Zakon o fiskalnoj
odgovornosti, Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola i Zakon o državnoj
reviziji. Ti propisi su temelj izgradnje djelotvornih, suvremenih proračunskih procesa i
institucija koji se nužne kako bi Republika Hrvatska mogla uspješno sudjelovati u
europskim politikama i jednog dana biti kako punopravna tako i ravnopravna članica
Europske unije.
S vremenom, prateći trendove informatizacije na razini centralne države, jedinice
lokalne i područne (regionalne) samouprave polako uvode vlastiti specifični
informacijski sustav lokalne riznice čije uvođenje od 2003. godine Zakonom o
proračunu postaje i obveza. Za razliku od državne riznice koja je vezana za državni
proračun, lokalne riznica predstavlja specifične tokove novca između lokalnog
75
proračuna i proračunskih korisnika koji se iz njega financiraju. Korisnici podnose
lokalnoj jedinici zahtjev za plaćanje koji prolazeći kroz fazu verifikacije biva odobren
(ili odbijen) te lokalna jedinica direktno izvršava plaćanje dobavljaču dobara ili usluga
bez prijenosa sredstava na račun korisnika. Korisnici na temelju obavijesti o izvršenom
plaćanju zatvaraju obveze i evidentiraju primitak prihoda iz proračuna.
Za uvođenje sustava riznice, bilo lokalne ili državne, moraju biti zadovoljeni određeni
tehnički, organizacijski i kadrovski preduvjeti. To je proces koji zahtjeva puno truda i
vremena kako bi u cijelosti bivao proveden na primjeren način.
Jedan od prvih gradova Republike Hrvatske koji je prepoznao potrebu za uspostavom
sustava riznice i na lokalnoj razini je Grad Crikvenica. Već 1998. godine su se u Gradu
Crikvenici javili određeni problemi vezani uz neefikasnost i neracionalnost trošenja
proračunskih sredstava čije se rješenje podudaralo sa ciljem i svrhom uvođenja sustava
lokalne riznice. Tako je započet, u suradnji s tvrtkom LIBUSOFT CICOM d.o.o.,
postupak uvođenja sustava lokalne riznice koji je naišao na otpor proračunskih
korisnika zbog straha od gubitka autonomije i pojačanog nadzora. No, zahvaljujući
sposobnosti i stručnosti gradske uprave taj problemi kao i svi ostali problemi su
svladani i projekt je uspješno iz ideje realiziran u djelo.
Proces uvođenja SLR započinje uvođenjem eksterne riznica koja predstavlja jedan oblik
nadogradnje Integralnog računovodstvenog sustava i ne iziskuje nikakva dodatna
financijska sredstva za korisnika. U Gradu Crikvenici eksterna riznice nije još u cijelosti
uvedena te se tražena sredstva na temelju zahtjeva prvo uplaćuju koji tada sa svog
računa podmiruju svoje obveze prema dobavljačima. U planu je do kraja godine
omogućiti da se sve financijske transakcije proračunskih korisnika odvijaju isključivo
putem jedinstvenog računa riznice.
Sljedeći koraka razvoja lokalne riznice je centralan riznica, odnosno centralizirano
vođenje računovodstva kojim se postiže veća kontrola nad realizacijom prihoda i rashod
proračunskog korisnika. U Gradu Crikvenici se svi knjigovodstveni i računovodstveni
76
poslovi koje su prije obavljali proračunski korisnici uvođenjem SLR sele u Upravni
odjel za financije čime je postignuta i automatska ušteda od 60.000,00 kuna godišnje.
Posljednju fazu razvoja SLR predstavlja interna riznica koja osigurava kontrolu samih
začetaka trošenja proračunskog novca te se njome zatvara krug kontrole i informiranja.
No, Grad Crikvenica unatoč uviđanju svih prednosti SLR još uvijek nije spreman za
tako veliki korak kao što je interna riznica.
Koristi od SLR u Gradu Crikvenici su bile višestruke te se uloženo vrijeme, novac i trud
uistinu isplatio. Sustav je omogućio uštede i do 10% proračuna, postigla se bolja
kontrola i nadzor nad korisnicima, veća transparentnost, potpuna integriranost i
jednoobraznost računovodstvenih procesa što je zajedno dovelo do ubrzanja posla i
povećanja kvalitete gradskih usluga. Važno je napomenuti da je sustav iz godine u
godinu sve razvijeniji, kadrovi se sve više upoznaju sa svim prednostima koje on nudi i
na taj način su koristi od uvođenja lokalne riznice s vremenom sve veće i značajnije.
Može se zaključiti da državne uprave Republike Hrvatske uvođenjem kompleksnog
sustava riznice prestaju biti zatvorene za inovacije i brze promjene te postaju sve
bliskije poduzetnicima i poduzetničkom načinu razmišljanja. Oboje teže maksimiziranju
prihoda uz uspostavljanje efikasnog sustava ubiranja istih, pažljivom gospodarenju i
upravljanju gotovim novcem kao stanovitim viškom te racionalnom trošenju
financijskih sredstava prema opsegu i dinamici koje osiguravaju najbolje efekte. Pritom
i dalje ostaje naglašena razlika u svrsi djelovanja budući da trgovačka društva djeluju s
ciljem trajnog i učinkovitog opstanka na tržištu, a svrha djelovanja države je
ispunjavanje osnovnog ekonomskog načela: u svijetu oskudnih resursa optimalno
zadovoljiti potrebe svojeg stanovništva.
77
LITERATURA
KNJIGE:
1. Brümmerhoff, D. 2000., Javne financije, MATE, Zagreb
2. Burian, K., Dremel, N., Jakir, I., Kusaković, A., Maletić, I., Parać, G. 2004.,
Računovodstvo proračuna i proračunskih korisnika, drugo izmijenjeno i
dopunjeno izdanje, Hrvatska zajednica računovođa i financijskih djelatnika,
Zagreb
3. Jakir-Bajo, I. et al. 2008., Primjena računskog plana proračuna 2008/2009,
Hrvatska zajednica računovođa i financijskih djelatnika, Zagreb
4. Jakir Bajo, I. et al. 2011., Primjena računskog plana proračuna i poreznih
propisa 2011./2012., Hrvatska zajednica računovođa i financijskih djelatnika,
Zagreb
5. Jelčić, B. 2001., Javne financije, RRiF, Zagreb
6. Jurković, P. 2002., Javne financije, MASMEDIA, Zagreb
7. Keser, J. et al. 2000., Sustav proračuna: računovodstvo, financije,revizija,
porezi, Hrvatska zajednica računovođa i financijskih djelatnika, Zagreb
8. Leko, V. & Matas, N. 1993., Rječnik bankarstva i financija, MASMEDIA,
Zagreb
9. Sever, I. 1995., Javne financije: razvoj, osnove teorije, analiza, Ekonomski
fakultet u Rijeci, Rijeka
10. Tišma, T., 1964., Javne financije, Informator, Zagreb
11. Vašiček, D. et al. 2007., Računovodstvo proračuna: osnove sustava, primjeri
knjiženja, propisi, računski plan, Hrvatska zajednica računovođa i financijskih
djelatnika, Zagreb
78
ČLANCI:
1. Vašiček, D. 1998., „Državna riznica-efikasan način upravljanja javnim
financijama zemalja u tranziciji“, Računovodstvo i financije, br. 8-9.
2. Vašiček, V. 2003., „Business Intelligence u Riznici“, infoTrend, br. 114.
3. Zagorec, M. 2007., „Kako prepoznati uplate iz državnog proračuna“, Riznica, br.
10., pp. 41-43.
4. Zagorec, M. 2011., „Upravljanje obvezama-daljnja unapređenja u sustavu
državne riznice“, Riznica
ZBORNICI RADOVA:
1. Burian, K. 2005., „Informatički sustav kao ključni čimbenik implementacije
riznice u JLP(R)S“, Usklađivanje hrvatskog računovodstvenog i financijskog
zakonodavstva s pravnom stečevinom Europske unije, Hrvatska zajednica
računovođa i financijskih djelatnika, Zagreb, pp. 244-255.
2. Burian, K. 2007., „Sustav lokalne riznice-primjer i problemi implementacije“,
HRVATSKI JAVNI SEKTOR-reforma i razvojne perspektive, Hrvatska zajednica
računovođa i financijskih djelatnika, Zagreb, pp. 166-181.
3. Maletić, I. 2005., „Izgradnja riznice u jedinicima lokalne i područne (regionalne)
samouprave“, I. Simpozij-Funkcioniranje jedinice lokalne i područne
(regionalne) samouprave i proračunskih korisnika u sustavu riznice, Zagreb, pp.
2-7.
4. Maletić, I. & Jakir-Bajo, I. 2006., „Uspostavljanje sustava riznica u uvjetima
financijskog restrukturiranja jedinica lokalne i područne (regionalne)
samouprave“, Zbornik referata 41. simpozij HZRIF, Pula, pp. 267-277.
5. Sikirić, S. 2005., „Lokalna riznica-obveza ili potreba“, I. Simpozij-
Funkcioniranje jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i
proračunskih korisnika u sustavu riznice, Zagreb, pp. 8-15.
79
6. Vašiček, V. 2001., „Državna riznica-novi način upravljanja javnim izdacima“,
XI. Simpozij u Puli, Hrvatska zajednica računovođa i financijskih djelatnika,
Zagreb, pp. 448-454.
PRAVNI IZVORI:
1. Statut Grada Crikvenice, 2006., Službene novine Primorsko goranske
županije, Crikvenica, 42.
2. Zakon o državnoj reviziji, 2003., Narodne novine, Zagreb, 49.
3. Zakon o fiskalnoj odgovornosti, 2010., Narodne novine, Zagreb, 139.
4. Zakon o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj,
1992., Narodne novine, Zagreb, 90.
5. Zakon o proračunu, 2003., Narodne novine, Zagreb, 96.
6. Zakon o proračunu, 2008., Narodne novine, Zagreb, 87.
7. Zakon o sustavu unutarnjih financijskih kontrola u javnom sektoru, 2006.,
Narodne novine, Zagreb, 141.
ELEKTRONIČKI IZVORI
1. Bajo, A. 2001., „Državna riznica u Hrvatskoj-realnost ili mogućnost“,
Povremeno glasilo Instituta za javne financije-NEWSLETTER, Institut za
javne financije, br. 6, pristupljeno 12. ožujka 2011.,
http://www.ijf.hr/newsletter/6.pdf
2. Budimir, V. 2006., Proračunsko računovodstvo, Veleučilište u Požegi,
pristupljeno 14. ožujka 2011., www.vup.hr/.../Proracunsko_ racunovodstvo -
redovni-19.10.06..ppt
3. Institut za Javne financije 2003., Proračunski vodič za građane, Institut za
Javne financije, pristupljeno 11. ožujka 2010.,
http://www.ijf.hr/proracunski/I-proracun.pdf
4. Ott, K., Bajo, A., Bronić, M., Bratić, V., Medak Fell, D. 2009., Proračunski
vodič za građane, drugo izmijenjeno izdanje, Institut za Javne financije i
80
Zaklada Friedrich Ebert, pristupljeno 10. ožujka 2011.,
http://www.ijf.hr/proracunski/2009.pdf
5. Jakir-Bajo, I. 2009., Novosti u proračunskom planiranju, pristupljeno 31.
ožujka 2011., http://www.utirus.netfirms.com/novost_prprac_03_09.htm
6. Lienert, I. 2010., Should Advanced Countries Adopt Fiscal Responsability
Law?, IMF, pristupljeno 1. travnja 2011.,
http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2010/wp10254.pdf
7. Lokalna Hrvatska, Crikvenica, Lokalna Hrvatska, pristupljeno 12. travnja
2011., http://www.lokalnahrvatska.com/naselja.php?p=1056
8. Ministarstvo financija, Ostvarenje proračuna JLP(R)S za period 2002.-
2010., Vlada Republike Hrvatske, Zagreb, pristupljeno 4. svibnja 2011.,
http://www.mfin.hr/hr/lokalni-proracun-2002
9. Strategija unapređenja i modernizacije procesa u sustavu državne riznice
2007.-2011., 2007., Vlada Republike Hrvatske, Zagreb, pristupljeno 10.
ožujka 2011., http://www.mfin.hr/adminmax/docs/strategija2007_hr.pdf
OSTALI IZVORI:
1. Sikirić, S. 2011., PRORAČUN GRADA CRIKVENICE ZA 2011.
GODINU
81
POPIS TABLICA
Tablica 1 Ukupno proračunski prihodi u 2009. godini (u kunama)
Tablica 2 Ukupno proračunski rashodi u 2009. godini (u kunama)
Tablica 3 Opći dio Proračuna Grada Crikvenice za 2011. godinu s
projekcijama za 2012. i 2013. godinu
Tablica 4 Organizacijska klasifikacija rashoda/izdataka
Tablica 5 Funkcijska klasifikacija rashoda/izdataka
POPIS GRAFIKONA
Grafikon 1 Udio u proračunskim prihodima 2009. g.
Grafikon 2 Udio u proračunskim rashodima 2009. g.
Grafikon 3 Odnos proračunskih prihoda i rashoda u 2009. g.
Grafikon 4 Struktura rashoda po odjelima
POPIS SLIKA
Slika 1 Prijava korisnika
Slika 2 Početna stranica SLR kod proračunskog korisnika
Slika 3 Postavljanje zahtjeva za sredstvima
Slika 4: Zahtjev se šalje na ovjeru pročelniku koji je nadležan za korisnika
koji je postavio zahtjev
Slika 5: Zahtjev je odobren od strane odgovornog pročelnika
Slika 6: Pojedine stavke zahtjeva i raspoloživi iznos novca
82
PRILOZI
Prilog 1 Temeljnica (Nalog br. 413)
83