Suport Curs Buget Si Trezorerie

8/10/2019 Suport Curs Buget Si Trezorerie

1/41

UNIVERSITATEA BABE-BOLYAI CLUJ-NAPOCA

FACULTATEA DE TIINE ECONOMICE

I GESTIUNEA AFACERILORCENTRUL DE FORMARE CONTINU

I NVMNT LA DISTAN

Str. Teodor Mihali nr. 58-60, 400591, Cluj-Napoca, RomniaTel: 0264 418655; Fax: 0264 412570

BUGET I TREZORERIESuport de cursBibliografie

CLUJ-NAPOCA2011


2/41

2

CUPRINS

I. INFORMAII GENERALE ....................................................................................... 3

Date de identificare a cursului ....................................................................................... 3Obiectivele cursului ....................................................................................................... 3Descrierea cursului ........................................................................................................ 3Formatul i tipul activitilor implicate de curs ............................................................. 4Bibliografie obligatorie.................................................................................................. 4Materiale i instrumente necesare pentru curs ............................................................... 4Politica de evaluare i notare ......................................................................................... 5Elemente organizatorice ................................................................................................ 5Elemente de deontologie academic.............................................................................. 5Studeni cu dizabiliti ................................................................................................... 5Strategii de studiu recomandate ..................................................................................... 6

II. SUPORTUL DE CURS .............................................................................................. 7Modulul 1 Coninutul tradiional i semnificaia moderna bugetului ..................... 7Modulul 2 Principiile bugetare ..................................................................................... 11

1. Universalitatea bugetului ................................................................................... 112. Principiul unitii bugetului ............................................................................... 123. Principiul anualitii bugetului .......................................................................... 16

A. Anul bugetar ..................................................................................................... ......................... 16B. Exerciiul bugetar. ............................................................. ......................................................... 18

4. Principiul anterioritii ....................................................................................... 195. Principiul neafectrii veniturilor........................................................................ 206. Principiul specializrii bugetare ........................................................................ 217. Principiul realitii bugetului. ............................................................................ 228. Principiul echilibrrii bugetului ......................................................................... 23

Modulul 3 Procesul bugetar ......................................................................................... 269. Elaborarea proiectului de buget ......................................................................... 2610. Dezbaterea i aprobarea proiectului de buget .................................................... 2711. Execuia bugetului ............................................................................................. 2812. Controlul bugetar ............................................................................................... 3013. Sistemul bugetar ................................................................................................ 31

Modulul 4 Bugetele Locale n Romnia ...................................................................... 3214. Prezentarea generala bugetelor locale............................................................. 32

15. Procesul bugetar local ........................................................................................ 33Studiu de caz .......................................................................Error! Bookmark not defined.III. ANEXE .................................................................................................................... 39

Mic Glosar de termeni ................................................................................................. 39Materiale bibliografice facultative............................................................................... 40Scurtbiografie a titularului de curs ........................................................................... 41


3/41

3

I. INFORMAII GENERALE

Date de identificare a cursului

Date de identificare curs:Numele cursului: BUGET I TREZORERIE PUBLICCodul cursului: EBF0137 Anul 3 , Semestrul: 1 Tipul cursului: obligatoriu secia Finane-bnci

Date de contact al titularului de curs:Nume: Adrian Mihai Inceu, funcia didactic: conf.univ.dr.Birou: str. T. Mihali, nr 58-60, cam. 238 E-mail: [email protected]

Date de contact ale tutorilor:Nume: Adrian Mihai Inceu, funcia didactic: conf.univ.dr.Nume: Eugenia Ramona Mara, funcia didactic: lect.univ.dr.Birou: str. T. Mihali, nr 58-60, cam. 317 E-mail: @econ.ubbcluj.ro

Telefon: 40 + 0264-41.86.52Fax: 40 + 0264-41.25.70Consultaii: se vor anuna la prima ntlnire.

Obiectivele cursului

- Familiarizarea studenilor cu noiunile specifice domeniului precum i aplicareapractica noiunilor nsuite, n mod deosebit:

- Formarea abilitilor necesare pentru nelegerea i nsuirea cunotinelorteoretice i practice privind problematica bugetar, fenomenele caracteristice

- Formarea unei baze tiinifice teoretico-metodologice - a studenilor, pentrucunoaterea specificitii bugetelor din Romnia.; Perceperea componentelorimplicaiilor i limitelor unei politici bugetare coerente i realiste

- Crearea de condiii permisive studiului individual al studentului;- Implicarea studenilor n activitatea de cercetare tiinificfinanciar.

Descrierea cursuluiBugetul statului are o importan deosebit fiind un important instrument

economic i politic n definirea i aplicarea unui ansamblu de politici economico-sociale. nelegerea corect a conceputului i implicaiilor bugetului statului esteesenialpentru un viitor specialist n domeniul financiar. Disciplina va da posibilitateastudenilor scunoasci saprofundeze componentele de bazale sistemului bugetari caracteristicile lor, tipurile sistemelor bugetare precum i specificul principiilorbugetare.


4/41

4

n cadrul sistemului bugetar bugetele unitilor administrativ-teritoriale prezinto importanparticular. Specificul bugetelor locale va fi prezentat pe larg n cadrulcursului, dezbatnd i problemele legate de descentralizarea financiarn Romnia.

Un loc aparte n cadrul cursului l ocup desluirea i aplicare metodelor

moderne de elaborare a bugetelor, cu studii de caz.Trezoreria este modul i instrumentul prin care se realizeazexecuia practicabugetelor dar i un foarte bun instrument informaional.

Competene dobndite prin absolvirea disciplinei:Studenii vor dobndi dupabsolvirea acestei discipline urmtoarele competene:

Cunoaterea i nelegerea fenomenului bugetar, n toat complexitatea iimportanlui

Abilitatea de-a nelege complexitatea i funcionalitatea mecanismului bugetar,n ansamblul lui i pentru fiecare componente

Capacitatea de percepe componentele i semnificaiile unei politici bugetarecoerente;

Cunoaterea nelegerea i aplicarea unor metode moderne de elaborare abugetelor publice

nelegerea i aprofundarea conceptelor practicilor i mecanismelor specificedescentralizrii financiare, ntririi autonomiei financiare

Formatul i tipul activitilor implicate de curs

Expunerea teoretic, prin mijloace auditive i vizuale; Explicaia abordrilor conceptuale; Prezentarea de studii de caz;

Rspunsuri directe la ntrebrile studenilor; ncurajarea participrii active a studenilor la curs;

Bibliografie obligatorie1. Inceu Adrian Mihai, Dan Tudor Lazr,Finane i bugete publice, Ed. Accent,

Cluj Napoca, 2009 (Mod de accesare: Biblioteca Central Universitar,biblioteca facultii, biblioteca existentla Catedra de Finane)

2. Mara Eugenia Ramona,Finanele publice ntre teorie i practic, Ed. Risoprint,Cluj Napoca, 2009 (Mod de accesare: Biblioteca Central Universitar,biblioteca facultii, biblioteca existentla Catedra de Finane)

3. Vcrel Iulian, etc.,Finane publice, ed. IV-a, Editura Didactici Pedagogic,Bucureti, 2003 (Mod de accesare: Biblioteca CentralUniversitar, bibliotecafacultii, biblioteca existentla Finane)

4. Moteanu Tatiana (coordonator), Buget si trezorerie public, Ed. Universitara,Bucureti, 2004

Materiale i instrumente necesare pentru cursSe recomandutilizarea urmtoarelor materiale: Retroproiector (asigurat de facultate); Laptop (asigurat de facultate);

Videoproiector (asigurat de facultate);


5/41

5

Suport de curs (format electronic i/sau tiprit, asigurate de profesor).

Politica de evaluare i notare

Modalitatea de notare a studenilor pentru disciplinaBuget i Trezorerieare n vedereaurmtoarele componenente:

- susinerea unui examen scris a crui pondere este de 80% n nota final.Examenul va fi bazat pe teste grilcare vor acoperi ntrega materie.

- cu o pondere de 20% evaluare pe parcurs

Studenii trebuie stie csilabusul de fareprezintun suport minimal, a cruisimpl parcurgere nu este suficient pentru promovarea examenului la Buget iTrezorerie. n vederea promovrii examenului cu o not satisfctoare, studeniivor trebui sparcurgi biliografie indicatn cadrul acestui silabus.

Elemente organizatoriceSe vor avea n vedere urmtoarele detalii de naturorganizatoric:- Prezena la ore este obligatorie pentru toi studenii;- Lucrrile elaborate de ctre studeni pe parcursul activitilor vor avea n mod

obligatoriu caracter de originalitate. Studenii a cror lucrri se dovedesc a fiplagiate nu vor fi primii n sesiunea de examene planificat;

- Orice tentativ de fraud sau fraud depistat va fi sancionat cu anulareasesiunii de examene pentru studentul n cauz;

- Rezultatele finale la disciplinvor fi afiate la avizierul Catedrei i on-line, prinutilizarea site-ului facultii;

-

Contestaiile se vor soluiona n maxim 24 de ore de la afiarea rezultatelor;Elemente de deontologie academic

Plagiatul este o problem serioas i este pedepsitcu asprime. Orice studentcare este prins cplagiazse poate atepta si fie anulatmunca i sse ntreprindmsuri disciplinare din partea conducerii facultii.

Exemple de plagiat: realizarea proiectului de cercetare de ctre o altpersoan;copierea parial sau total a unui proiect de cercetare; copierea unui proiect decercetare de pe internet i rspndirea acestuia i n rndul altor studeni; conspectareaunor surse bibliografice fr citirea prealabil a acestora (copierea unor conspectefcute de alii).

Studenii pot s citeze surse bibliografice alctuite din reviste sau cri cucondiia ca respectivele surse s fie identificate i prezentate n cadrul proiectului decercetare. Un proiect care se constituie n mare parte din compilarea unor idei ale unorautori, neavnd o contribuie proprie din partea studentului va fi notat cu un calificativinferior.

Studeni cu dizabilitin vederea oferirii de anse egale studenilor afectai de dizabiliti motorii sau

intelectuale, titularul de curs i manifestdisponibilitatea de a comunica cu studeniiprin intermediul potei electronice. Astfel, studenii cu dizabiliti vor putea adresa

ntrebrile lor legate de tematica cursului pe adresele de email ale titularului de curs sau


6/41

6

tutorelui, menionate la nceputul acestui silabus, putnd primi lmuririle necesare nmaxim 48 de ore de la primirea mesajului.

Strategii de studiu recomandatePentru a obine performana maxim, studenii trebuie sincont de urmtoarelerecomandri n ceea ce privete studiul individual, precum i activitile colective realizate

n cadrul cursului: 1. Este recomandat ca studiul acestor probleme sse fac n ordineanumerotrii unitilor de curs; 2. Este recomandat ca studiul sse bazeze pe o bibliografieminimal, indicat n silabus i pe alte surse bibliografice indicate de tutori; 3. Serecomand participarea la discuii i analize mpreun cu tutorii, pe marginea temelorindicate spre studiu.


7/41

7

II. SUPORTUL DE CURS

The national budget must be balanced. The public debt must be reduced; the arrogance

of the authorities must be moderated and controlled. Payments to foreign governments

must be reduced, if the nation doesn't want to go bankrupt. People must again learn to

work, instead of living on public assistance. Cicero (106 BC - 43 BC), 55 BC

Modulul 1 Coninutul tradiional i semnificaia moderna bugetului

Bugetul statului este un element al finanelor, de o importan aparte, avndsemnificaii multiple: un element component al finanelor publice; ca o multitudine deoperaii i fluxuri financiare specifice; ca cea mai important lege dezbtut anual dectre forul legislativ; ca o sinteza diferitelor opiuni economico sociale i politice; ca

mijloc de manifestare al constrngerii financiare bugetare; instrument de negociere cudiversele organisme financiare, etc.n ornduirile precapitaliste noiunea de buget al statului nu-i gsete consacrare,deoarece visteria statului se confund cu cmara domnitorului - nu exist o separare,delimitare clarntre veniturile i cheltuielile domnitorului i cele ale statului. Existomulime de privilegii fiscale n favoarea nobilimii, clerului i a domeniilor regale, ncheltuirea resurselor statului dominvoina i bunul plac al domnitorului.n ncercarea de a se face ordine n domeniul finanelor publice, se impunea eliminareaacestor anomalii, nereguli, dezordini i se cere abolirea privilegiilor fiscale precum icontrolul asupra cheltuielilor i veniturilor statului. Se pretinde astfel, ca veniturile icheltuielile statului s fie nscrise ntr-un document i nfiate n fiecare anParlamentului (puterii legislative) pentru analizi aprobare. Acesta este i primul senspe care bugetul l dobndete, cel de document de prezentare i aprobare a veniturilor icheltuielilor statului.Termenul de buget provine din latina veche, unde cuvntul bulga avea semnificaiade sac sau pung cu bani. Cu aceeai semnificaie termenul apare i n limbileeuropene clasice (bouge, bougette n limba francez, respectiv budget n limbaenglez). Dup cum arat unii autori1, bugetul cu timpul dobndete o semnificaiefinanciarn Anglia i Frana. Aceastopinie este susinuti de Gh. Bistriceanu carese referla faptul cactele care alctuiau proiectul veniturilor i cheltuielilor statuluise prezentau Camerei Comunelor ntr-o map de piele, care reprezenta, n mod

simbolic, tezaurul. Deschiderea acestei mape, atunci cnd se fcea prezentareaproiectului, se numea expunere a bugetului2. Se fac referiri n premier la cuvintelebuget i proces financiar al statului n Anglia a secolului al XIII-lea (Magna Charta,1215) . Apoi, aceste concepte au fost preluate de francezi la nceputul secolului alXIXlea (Circulara din 9 Thermidor anul X - 28 iulie 1802).3Termenul de buget este utilizat pentru ntia oar n cadrul unei legi n aprilie 1866(Loi relative au buget de lEtat). Pn la momentul respectiv se folosea expresiabalana nevoilor i veniturilor statului.4

1Ioan Condor, Drept fiscal i financiar, Ed. Tribuna Economic, 1996 p.852Gheorghe D. Bistriceanu, Lexicon de finane bnci asigurri, p.2413I. Condor , Op.cit, p.854Gheorghe D. Bistriceanu, Op. Cit., p.241


8/41

8

Dupo analiza evoluiei conceptului de buget i o prezentare a abordrilor asuprasemnificaiei termenului de ctre diveri autori5, ne-am oprit asupra definiiei acestuia

n viziunea clasic:

Paul Leroy Braulieu (1877) preciza cbugetul este o listde prevedere a veniturilorde realizat, al cheltuielilor de efectuat, iar la rndul su, Gaston Jeze (1910) sublinia c a ntocmi bugetul nseamna enumera a evalua i a compara periodic, cu anticipaiei pentru o perioadde timp viitoare, cheltuielile de efectuat i veniturile de ncasat.6Bugetul de stat este o lista veniturilor i cheltuielilor probabile ale acestuia, nscrise icomparate n ideea balansrii lor i supuse autorizrii Parlamentului.7Fiind un document ce necesit autorizarea prealabil a puterii legislative, bugetul destat are un caracter obligatoriu. ncasarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor publicenu sunt posibile dect dacbugetul de stat a devenit lege prin aprobarea lui de ctreParlamentul rii.Dar pornind de aici, rolul bugetului de stat se schimbde-a lungul timpului. n perioada

capitalismului liberal prin politicile bugetare, pe calea facilitilor fiscale i asubveniilor se stimula, poate, ntr-o oarecare msur, dezvoltarea industriei naionale.Dar, cu toate acestea, statul se implica prea puin n problemele economice, iar doctrinaeconomicpoate fi rezumatprin principiul "laissez faire, laissez passer" - a limitriiinterveniei statului n domeniul economic. n aceastperioad, aciunile economice alestatului erau la nceputurile lor i erau relativ modeste. Odat, nscu trecerea timpului,dezvoltarea activitilor economice, i ndeosebi odatcu anii Marii Crize Economice(1929-1933), sectorul public ncepe s se dezvolte, statul adaug la cheltuielile saleclasice de consum i cheltuieli de capital (investiii n activiti economice). Astfel dintoate aceste elemente rezultcreterea rolului statului de redistribuitor al resurselor, alveniturilor din economie, rolul su intervenionist. Instrumentul principal folosit naceast aciune este bugetul statului. Prin intermediul bugetului, n multe ri, seredistribuie pn la 40% din Produsul Intern Brut. Este perioada n care asistm latrecerea de la bugetul de mijloace(resurse necesare susinerii activitilor statului), labugetul de mijloace i obiective ( resurse i aciuni la care statul se angajeaz) .Resursele cuprinse n cadrul bugetului de stat nu mai servesc exclusiv consumului,bugetul de stat nu mai este un simplu instrument de mobilizare a veniturilor, el esteacum activizat n cadrul politicilor economice. Statul folosete politicile bugetarepentru a atinge o multitudine de obiective n domeniul economic i social.Bugetul i lrgete simultan sfera, n timp i spaiu. Apar astfel, bugeteleplurianuale i bugetul public naional . n acelai timp captnoi dimensiuni i noiunea

de echilibru bugetar. De la echilibrul bugetului de stat se trece spre echilibrul economicgeneral i de la echilibrul pe termen scurt se trece la realizarea echilibrului dinamic ncadrul bugetelor plurianuale. Dacn activitatea economicacioneazlegile pieei, ndomeniul public apar primele ncercri de modelare i planificare la nivelmacroeconomic pentru folosirea bugetului ca instrument de stabilire i transmitere aprioritilor macroeconomice.n acest sens, R. Muzelec (1993) susinea ca bugetul modern este un act intervenionistprin aciunea veniturilor asupra structurii economice i productiv prin cea mai mareparte a cheltuielilor.8

5I. Condor, Gh. Ghibnescu, Gheorghe D. Bistriceanu, Op. Cit.6I. Condor, Op. Cit., p.86, , Gheorghe D. Bistriceanu, Op. Cit., p.241 apud Gaston Jeze, Le Budget, Paris, 19107D. Lazr, A. Inceu, Administraie Public, Editura Accent, Cluj-Napoca, 20008R. Muzellec, Finances Publiques, Ed. Dalloz, Paris, 1993, p.45 - 46


9/41

9

Aciunile care exprim rolul intervenionist al bugetului de stat in etapa actual suntnumeroase. Ele reprezint aciuni de politic financiar i ca atare oscileaz n jurulvalorilor constante ale acestei politici. ntre acestea, predomin autorizarea unorimpozite care s favorizeze progresul economic, ca i aprobarea, intre cheltuielile

bugetare a subveniilor destinate unor ramuri economice, ori chiar finanarea integralaunor obiective economice importante. Rolul intervenionist al bugetului de stat este defapt constant i cu evoluii conjuncturale. Este constant datoritnaturii bugetului de actdecizional i autorizator al veniturilor i cheltuielilor publice din fiecare an, care auinevitabil efecte sociale i economice asupra beneficiarilor de cheltuieli bugetare.Evoluiile conjuncturale ale rolului bugetului de stat sunt mai pronunate n etape derestructurri economice, de modernizri ale serviciilor publice etc.Dupcum arati unii autori9bugetul de stat nu mai este, doar un document, aprobatprin lege, de planificare i canalizare a resurselor financiare anuale ale statului spredestinaii conforme cu programul de guvernare al puterii politice. El este un reperimportant al reflectrii gradului n care statul se implicn economie i n viaa social,

al capacitii economiei naionale de a contribui la constituirea resurselor financiarenecesare statului, precum i, al modului n care, acesta, nelege s le gestioneze.Bugetul de stat este, n acelai timp un instrument contabil i financiar, un act juridic iunul politic, deoarece este, n mod esenial, un act de autorizare (Parlament), precum io transpunere financiara viziuni politice a executivului.Astfel, Irene Rubin (1997) preciza c bugetul de stat este, n mod evident, i undocument politic i rezultdin faptul c10:

reflect opiunile generale (rezultate n urma votului) ale cetenilor, nlegturcu serviciile publice pe care statul trebuie s le finaneze acestoraca membrii ai societii, pltitori de impozite;

reflectprioritile rezultate n urma medierii unor grupuri i indivizi, inndcont de mrimea resurselor financiare ale statului, de urgen i altecaracteristici ale cheltuielilor publice;

reflect poziia relativ dintre dorinele politicienilor (parlamentarilor)pentru satisfacerea dorinelor alegtorilor i ale diverselor grupuri depresiune i putina satisfacerii acestor dorine;

constituie un instrument puternic al responsabiliti guvernului in faacetenilor, deoarece acetia doresc s cunoasc cum cheltuiete guvernulbanii i dacsunt satisfcute preferinele lor;

reflectpreferinele cetenilor pentru diferite forme de impozite i pentrudeferitele niveluri ale acestor impozitri, ca i capacitatea anumitor grupuri

specifice de contribuabili de a muta povara fiscalasupra altora; influeneazeconomia prin intermediul politicii bugetare, adicprin nivelulveniturilor fiscale i a cheltuielilor publice coninute n acesta;

reflectputerea relativa diferiilor indivizi i a diferitelor organizaii de ainfluena cheltuielile bugetare.

Rolul fundamental al bugetului de stat n cadrul finanelor publice i al economieinaionale11este susinut i de urmtoarele considerente:

bugetul particip in mod direct la ndeplinirea funciilor i a sarcinilorstatului;

9Jack Rabin, Handbook of Public Budgeting, Ed. Marcel Dekker, New York, 1992, p. 10 - 1110 Irene S. Rubin, The Politics of Public Budgeting : Getting and Spending, Borrowing and Balancing, Chatham House

Publishers, Inc., Chatan, NY 1997 p.27 - 2911M. t. Minea, Op.Cit., p. 52 apud D.D. aguna, Op. Cit., vol 2, p.18


10/41

10

bugetul asigurautonomia reala colectivitilor locale constituite n cadrulunitilor administrativ-teritoriale;

bugetul garanteaz realizarea efectiv a proteciei sociale a unor categoriiimportante n rndul populaiei;

bugetul asigurechilibrul financiar, monetar i valutar la statului; bugetul are un nsemnat rol stabilizator al economiei naionale

Prin reglementarea actual12, sistemul bugetar al rii noastre a fost organizat ntr-oconcepie nou, determinatla de trecerea la economia de pia. Renunndu-se la ideeabugetului unic de stat care era impus de planul naional unic al (instrument alcentralismului excesiv) s-a introdus o noiune nouaceea de buget public naional, carecuprinde bugete distincte, aprobate i executate n condiii de deplin autonomie.Acestea sunt potrivit Constituiei Romniei din 1991: bugetul de stat, bugetele locale ibugetul asigurrilor sociale de stat 13.n aceast situaie bugetul devine buget economic, bugetul economiei naionale. Elnu mai este un simplu document financiar (dar nici nu dispare), el se integreazn unul

mai cuprinztor, devine o seciune a bugetului economic, a bugetului economieinaionale. Aa se nfieaz, astzi bugetul, n raportul anual pe care preedinteleamerican l prezint Congresului cu privire la starea naiunii i perspectivele dedezvoltare economico-social. Aa e nfiat bugetul economic n Frana, n legeaanual a finanelor publice, lege n care figureaz ca documente distincte conturilenaiunii. Intenia, puterilor legislativ i executiv bugetului este aceea de a folosibugetul statului pentru fundamentarea politicii economice de ansamblu. Serviciiletehnice ale guvernului desfoar o activitate laborioas pentru ca un document devolum mare (2000 - 3000 pag.) s nfieze opiunile globale i pe domenii aleguvernului (pentru asanarea omajului, politica de preuri, controlarea inflaiei, etc.),rezultnd astfel efortul bugetar i intervenia statului n viaa economic i social anaiunii.n documentul bugetar sunt prefigurate, ntotdeauna, veniturile i cheltuielile publice.Spre deosebire de bugetul ca document financiar, bugetul economic nu mai are for

juridic, el nu se mai aprob prin lege de ctre Parlament, nu mai conine dispoziiiimperative, ci el vine sconvingde programul de guvernare i inteniile Guvernului.Bugetul devine astfel o declaraie de intenii, servind fundamentrii politicii economicecurente, iar documentul financiar l ntrete, conturnd ansele de susinere aprogramului guvernrii. n aceste noi condiii este evident sensul pragmatic al bugetuluiactual. Specialitii zbovesc, ns i asupra semnificaiilor teoretice ale noiunii. Sub

nveliul juridic i sensul pragmatic se ascunde i coninutul economic al bugetului -

bugetul reflectample raporturi economice ce intervin ntre participanii la acest procesde formare i repartizare a fondului bugetar, participani ce apar i n postura decontribuabili i de beneficiari. n tot acest proces rolul de redistribuitor revine statului.n ara noastr termenul de buget, cu semnificaiile sale multiple este precizat nconcepie modern n legea nr. 72 din 12 iulie 1996 (abrogat de Legea 500/2002)privind finanele publice la art. 1 al (4) precizeazc: Resursele financiare publice seconstituie i se gestioneazprintr-un sistem unitar de bugete, i anume: bugetul de stat,bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale,bugetul trezoreriei statului i bugetele altor instituii publice cu caracter autonom, ncondiiile asigurrii echilibrului financiar.

12Legea privind finanele publice nr. 500/2002 i Constituia Romniei din 199113A se vedea Gh. Bistriceanu, Op. Cit. , p.241 i I. Condor, Op. cit. p. 86


11/41

11

Modulul 2 Principiile bugetare

Coninutul i configuraia bugetului se contureaz pe msur ce sunt adoptate iconsacrate aa numitele principii de drept bugetar.

Principiile bugetare sunt reguli privind domeniul bugetar. Ele au fost introduse pentruprima dat, n Marea Chart(Anglia, 1215). Aici se stipuleazcregele va fi obligat capentru orice fel de impozite pe care ar dori sle instituie scearaprobarea (prealabil)Parlamentului. Monarhul putea ns dispune liber de veniturile ordinare ale statului(veniturile din domeniul public i din exercitarea drepturilor regaliene). Confruntat cuabuzurile constatate n acest domeniu, Parlamentul introduce, mai trziu (1688), listacivil ce cuprinde limitele cheltuielilor i lefurilor celor ce deservesc Coroana. Se

ncearc astfel, a se face ordine i n modul de cheltuire a banilor publici. Acestencercri apar n Frana n sec XIV, dar cu toate acestea abuzurile au continuat ncmult timp. La noi, se ncearcacelai lucru, prin intermediul Regulamentelor Organice,ce-l obligpe domnitor scearaprobarea Parlamentului pentru cheltuielile sale.Cu timpul preteniile bugetare sporesc, regulile devenind principii de drept bugetar. Elese referla modul de nscriere n documentul bugetar al veniturilor i cheltuielilor, ladimensiunea n timp, la modul de prezentare n structura veniturilor i cheltuielilor; lamodul de gestionare a resurselor bugetare; la nevoia ca datele sajungla cunotinacontribuabililor, la ncercarea de balansare a veniturilor i cheltuielilor.Astfel principiile bugetare sunt: 1. Principiul universalitii; 2. Principiul unitiibugetului; 3. Principiul anualitii bugetului; 4.Principiul anterioritii bugetului; 5.Principiul neafectrii veniturilor bugetare; 6. Principiul specializrii; 7. Principiulrealitii bugetare; 8. Principiul publicitii bugetului; 9. Principiul echilibrriibugetului.; 10. Principiul unitii monetare.

1. Universalitatea bugetului

Acest principiu dbugetului dimensiunea sa n spaiu, pe vertical. El stabiletemodul de nscriere a veniturilor i cheltuielilor statului n bugetul su. Principiuluniversalitii bugetare pretinde c fiecare aciune a statului, toate veniturile icheltuielile, sse nscrie n buget cu suma lor total(n doupoziii distincte) i snuaparnumai ca sold (ca diferen ntre venituri i cheltuieli). n acest fel se asigurotransparentotaln domeniul bugetar.

n art.8 din Legea 500/2002 se precizeaz n legtur cu acest principiuurmtoarele: Veniturile i cheltuielile se includ n buget n totalitate, n sume brute.

Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excepiadonaiilor i sponsorizrilor, care au stabilite destinaii distincte.Factorul politic, parlamentar ce analizeazi aprobproiectul de buget, i poate

crea o imagine real i global a veniturilor i cheltuielilor statului. Factorul tehnic,financiar, poate controla mai uor veniturile i cheltuielile publice, poate constatarandamentul anumitor venituri i eficacitatea serviciilor i aciunilor publice.

Dac se respecta principiul universalitii, bugetele astfel ntocmite suntdenumite bugete brute. ns, n realitate pentru realizarea unui anumit venit seefectueaz i anumite cheltuieli, iar instituiile prin care se efectueaz cheltuielilepublice realizeaz i venituri. n cadrul bugetului brut fiecare unitate aductoare devenituri, fiecare instituie ce ocazioneazcheltuieli, trebuie nfiate distinct (n dou

poziii) att cu veniturile ocazionate ct i cu cheltuielile efectuate.


12/41

12

Regula universalitii nu este respectat ntocmai, pentru c a disprutomogenitatea i uniformitatea ce caracterizeaz veniturile i cheltuielile statuluiconsumator. Aceasta pentru cpe lngcheltuielile tradiionale de consum statul are icheltuieli de capital. n plus, regiile autonome, serviciile publice efectueazcheltuieli,

dar realizeaz i venituri. Pentru ca s existe stimulente n creterea venitului i nrealizarea aciunilor publice cu cheltuieli ct mai mici, treptat s-a acceptat varianta caaceste uniti s-i compenseze cheltuielile din veniturile proprii i saibcu bugetulde stat raporturi per sold (dacveniturile depesc cheltuielile diferena (profit) apare nbugetul statului ca venit de vrsat - daccheltuielile depesc veniturile rezultun soldde cheltuieli ce trebuie subvenionate de la buget). Bugetele ntocmite, n aceastvariantsunt numite bugete nete.

Existi muli adversari ai acestor idei de nclcare a principiului universalitii,pentru cse apreciazcpe aceastcale pot aprea o mulime de disimulri, iar ordineai claritatea documentelor sunt afectate.

Practica bugetara consacrat n locul bugetelor brute, bugetele mixte. n astfel

de bugete unele venituri i cheltuieli apar nscrise cu sumele lor totale; altele seregsesc doar cu soldul dintre ele. De exemplu instituiile privind aprarea, ordineapublic, instituiile social-culturale au legturi cu bugetul, dupregula bugetului net.

n art.8 din Legea 500/2002 se precizeaz n legtur acest principiuurmtoarele: Veniturile i cheltuielile se includ n buget n totalitate, n sume brute.Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excep iadonaiilor i sponsorizrilor, care au stabilite destinaii distincte.

Pentru principalele activiti social-culturale i de aprare se practic regulabugetului brut, iar n relaiile cu companiile naionale, regiile autonome i cu uneleinstituii publice, este preferatsoluia bugetului net.

2. Principiul unitii bugetului

Principiul unitii - vine sntregeascimaginea globala bugetului de stat, sdea ordine i claritate documentelor bugetare. Principiul de fa contureazdimensiunea, n spaiu, pe orizontal, a bugetului. Conform acestuia, toate veniturile icheltuielile statului, trebuie nscrise ntr-un singur document i dup o schemunic.Astfel sensul iniial al acestui principiu poate fi ilustrat prin existena unui buget unic.Rezultastfel unitatea bugetar.La baza acestui principiu stau raiuni de ordin politici tehnic. Dac veniturile i cheltuielile publice se reflect ntr-un singur document,imaginea asupra activitii statului este global, mai clar, controlul Parlamentului estemai eficace, iar organizarea sistemului bugetar mai uoar.

n legturcu acest principiu n art.10 din lege se aratc:(1)Veniturile i cheltuielile bugetare se nscriu ntr-un singur document, pentrua se asigura utilizarea eficienti monitorizarea fondurilor publice(2) Toate veniturile reinute i utilizate n sistem extrabugetar, sub diverseforme i denumiri, se introduc n bugetul de stat, urmnd regulile i principiileacestui buget, cu excepia celor prevzute la art. 62 alin. (1) lit. b) i c) i la art.68, precum i a celor pentru constituirea, potrivit legii, a fondurilor de stimularea personalului.(3) Veniturile i cheltuielile Fondului special pentru dezvoltarea sistemuluienergetic i ale Fondului special al drumurilor publice se introduc n bugetul de


13/41

13

stat ca venituri i cheltuieli cu destinaie special, urmnd regulile i principiileacestui buget.(4) n vederea respectrii principiilor bugetare, n termen de 3 ani de la dataintrrii n vigoare a prezentei legi Guvernul va propune Parlamentului

modificarea actelor normative pentru desfiinarea veniturilor i cheltuielilor cudestinaie specialincluse n bugetul de stat.Nici regula unitii bugetare nu este respectat ntocmai, practic nicieri n

lume. Abaterile de la regula universalitii sunt i abateri de la principiul unitiibugetare. Astfel, spre exemplu, regiile autonome i unitile prestatoare de serviciipublice i ntocmesc bugete anexe ce rmn n afarbugetului general al statului, iarunitile cu capital de la stat au o larg autonomie financiar, i ntocmesc bugeteautonome. n plus, n anumite perioade apar cheltuieli cu caracter excepional, iarreflectarea lor n bugetul unui singur an afecteazindicatorii bugetari n timp, rezultndde aici nscrierea n bugete extraordinare. Apar venituri i cheltuieli care nu suntvenituri propriu-zise pentru stat i nici cheltuieli definitive i ele trebuie evideniatedistinct.

Din toate exemplele artate, raiuni de ordin practic fac i formal conduc caprincipiul unitii bugetului sfie chiar negat:

Din punct de vedere practic, principiul cere ca toate veniturile i cheltuielilestatului sse reflecte n buget, nsemnnd cse opune debugetizrilor

Din punct de vedere formal, se impune existena unui document bugetar unic. npracticns, existmau multe abateri: bugetul statului este rectificat odatsaude mai multe ori, pe an (putem deci vorbi de existena mai multor bugete destat); veniturile i cheltuielile publice sunt repartizate n mai multe conturi:bugetul administraiei centrale, bugetele locale, bugetul asigurrilor sociale destat, conturi speciale, etc.; bugetul statului are ataate o mulime de documenteanexe.

Prin negarea acestui principiu, n locul bugetului unic apare aa numita aglomerarebugetar- n locul unui singur document sunt utilizate mai multe documente bugetare.

Principiul unitii nu mai este respectat ntocmai, nregistrndu-se urmtoareleexcepii:

A. bugetele anexe - bugete anexe i ntocmesc diferite instituii sau serviciipublice ale statului care presteaz servicii publice i care se bucur de o autonomiefinanciarrelativ, fra dispune de personalitate juridic. Acestea realizeazveniturii cheltuieli, i compenseaz cheltuielile din venituri. De aceea ele i ntocmesc

bugete proprii. Aceste bugete se ataeazbugetului statului, se prezintspre dezbaterei aprobare Parlamentului, odat cu bugetul general al statului. Astfel pentru fiecareunitate n parte se poate analiza balana ei financiar. Cum aceste documente suntanexate bugetului de stat, prezentate parlamentului spre dezbatere i aprobare odatcuacesta, ele nu reprezintnclcri grave ale principiului unitii. Mai mult chiar, ele potda o mai clari mai exactcunoatere a situaiei financiare a acestor instituii. Pe dealtparte, n cazul n care aceste documente sunt numeroase, voluminoase, procedurade analiz i aprobare devine greoaie. Practica bugetelor anexe a fost o aplicat nFrana anilor `50-`60, ca o soluie pentru descentralizarea unor aciuni, activiti.Asemenea bugete anexe erau ntocmite de: Imprimeria naional, Legiunea de onoare,Ordinul eliberrii, Monede i medalii, Pota i telecomunicaiile, Aviaia civil, etc. n

Romnia anilor 1942-1943 numrul bugetelor anexe ajunsese la 41, crendu-se cadrul


14/41

14

gestionrii unor importante resurse, pentru diferitele case autonome, regii publice,administraii comerciale, direcii generale i speciale.

B. bugetele autonome - unitile productive ale statului, au autonomie

funcionali personalitate juridic. Ele funcioneazdupregulile codului financiar idispun de autonomie financiardeplin- aceste uniti realizeazvenituri nregistreazcheltuieli, obin profit, pltesc impozite i dividende, se pot autofinana, pot contracta

mprumuturi. Din acest motiv, ele pot ntocmi bugete autonome, care se aprob, deregul, de ctre consiliile de administraie ale acestor uniti economice. Aceastpractica fost extins, n unele ri, pentru unele aciuni i servicii publice de interessocial i cultural, care dispun i ele de personalitate juridic. Aa de exempluuniversitile, spitalele, etc. ncaseaz o serie de venituri proprii (taxe de colarizare,spitalizare, venituri din activiti de cercetare, etc.), pe care le folosesc pentruacoperirea cheltuielilor proprii, iar pentru echilibrarea situaie lor financiare, subveniilestatului joac(totui) un important rol. De regulbugetele autonome, spre deosebire de

cele anexe, nu figureaz n bugetul general, nici mcar per sold. Astfel aceste unitisunt tratate din punct de vedere bugetar, dup principiile bugetare, ca i ageniieconomici privai. n Frana, bugete autonome i ntocmesc: Regia Renault, Electricitde France, Gaz de France, Charbonnages de France, etc. n S.U.A. aa numitele bugetecomerciale ale ntreprinderilor i corporaiilor de stat, cu autonomie financiarfigureazn bugetul federal, per sold, i se prezintCongresului spre luare la cunotina(i nu spre aprobare).

C. bugetele extraordinare - apar n situaii de excepie, cnd cheltuielilemasive (eventual venituri excepionale), cu caracter temporar, ar deregla grav bugetulunui an. n plus aceste cheltuieli vizeazmai multe generaii (vezi i Anexa: Bugeteleextraordinare). Este cazul cheltuielilor privind pregtirea rzboaielor, nlturareaurmrilor lor, combaterea crizelor, ieirea din criz. Pentru acoperirea lor se instituievenituri speciale: impozite speciale, mprumuturi publice, emisiuni monetare. Acestevenituri i cheltuieli excepionale apar n bugetele extraordinare, bugete ce seanalizeazi aprobde ctre Parlament pe baza unor legi speciale, altele dect cele ceprivesc bugetul normal al statului. Aa de exemplu, n Romnia, n deceniul patru, aufuncionat mai multe bugete extraordinare: n perioada 1932-1935/1936, trei bugetepentru eliminarea urmrilor Marii Crize (1921-1933), din 1935/1936 un bugetextraordinar pentru pregtirea rii pentru rzboi (Bugetul Fondului aprriinaionale), iar din 1936/1937 Bugetul extraordinar al subsecretariatului aerului.

Prerile specialitilor, privind aceste bugete extraordinare, sunt mprite: pe de-o parte,ele apar ca justificate, dat fiind caracterul temporar al sumelor pe care le cuprind, alnecesitii respectrii principiului echitii finanrii publice pericolul ca acestesume sscape controlului forei legislative ar putea fi contracarat prin obligativitatea caacestea s fie incluse n legea anual a finanelor publice (n plus, comparabilitateacifrelor bugetare nu este afectat); pe de altparte, practica unor asemenea bugete estepericuloas, pentru c este generatoare de abuzuri starea bugetului (echilibrulacestuia) poate fi nfrumuseat, deficitul bugetar fiind disimulat n mai multebugete.

D. conturile speciale de trezorerie- sunt situaii n care statul ncaseaz sau

pltete unele sume care nu sunt venituri i nici cheltuieli propriu-zise, care nu aparin


15/41

15

bugetului statului. Acestea se evideniazdistinct n conturile speciale de trezorerie. Evorba, de regul, despre cauiunile la care sunt obligai cei ce mnuiesc valori publicedrept garanie, garanii care urmeaz s le fie restituite atunci cnd i nceteazactivitatea. Pnla restituire, statul folosete aceti bani care nu-i aparin. Tot n acest

cadru, este cazul avansurilor acordate de ctre stat pentru comenzile publice, avansurice se lichideazn momentul primirii de ctre stat a mrfurilor i serviciilor comandate.Poate fi cazul unor fonduri i conturi speciale, cum ar fi: fonduri pentru pensiasuplimentar, fonduri speciale pentru risc, pensii n agricultur, pentru sntate, omaj,pentru asigurri sociale, etc. Aceste fonduri au destinaii precise, dar la care, uneori,apar excedente care nu rmn imobilizate la nivelul acestor fonduri - bugetul le poatefolosi pentru acoperirea golurilor temporare de cas. Regula este c veniturile icheltuielile unui asemenea cont sau fond s se echilibreze. Adesea veniturile nu serealizeazn ntregime, cheltuielile se depesc, acestea fiind presiuni asupra bugetuluide stat, presiuni pentru acoperirea golului de resurse astfel nregistrat. n practic, suntfolosite mai multe asemenea conturi speciale: conturile cu afectare special, care

cuprind cheltuieli ce au surse speciale de venituri i o destinaie bine precizat;conturile de comerevideniazoperaii cu caracter industrial sau comercial efectuateocazional de instituii ale statului; conturile de reglementare al relaiilor cu alte ri,care sunt deschise pe baza unor acorduri internaionale; conturile din operaii monetare,legate de emisiunea de moned, de operaiunile de schimb valutar sau din relaiile cudiverse organisme financiar-monetare internaionale; conturile de avans. Cu titlu deexemplu se poate meniona cazul Franei, cnd n anul 1946, existau peste 312 conturispeciale de trezorerie, care echivalau cu jumtate din bugetul statului.

E. taxele parafiscale, constituie o alt abatere de la regula unitii bugetare.Taxele parafiscale sunt contribuii obligatorii ctre diferite instituii de drept public iprivat, dar care nu figureaz n buget. Au un caracter particular prin aceea cacestesume sunt venituri ale statului, dar care au o afectare special, avnd ca destinaierealizarea anumitor activiti, bine definite i precizate.

Aceastaglomerare bugetar, aceste abateri de la regula unitii bugetare suntaspru criticate de ctre specialiti, din motive multiple. Se apreciaz c se creeazastfel, teren pentru manevre bugetare de ctre executiv - n perioadele electorale existposibilitatea "nfrumuserii" imaginii finanelor publice prin prezentarea unui bugetechilibrat. Sau, 0uneori, sunt prezentate ca i venituri sau cheltuieli extraordinare uneleactiviti i aciuni ce nu au acest caracter etc. Debugetizareaapare astfel, nu de puine

ori, ca nefiind justificat, fra exista motive temeinice, fra respecta, n mod real,specificul fiecreia dintre excepiile artate. Asemenea nclcri ale principiului unitiiau nsemnat, de multe ori, tot attea anse ca executivul spstreze confidenialitateaunor aciuni i ale unor surse de finanare, tot attea oportuniti ca forlegislativipublicul snu cunoascstarea reala finanelor publice.

La noi n structura bugetului public naional existtrei documente distincte:1. Bugetul administraiei centrale de stat ( BACS )2. Bugetele locale ( BL )3. Bugetul asigurrilor sociale de stat ( BASS ).n plus, fade acestea, se administreaz resurse ntr-o multitudine de fonduri

speciale, extrabugetare.


16/41

16

3. Principiul anualitii bugetului

Legea face referire la acest principiu pin intermediul art.11, care precizeazurmtoarele:

(1) Veniturile i cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe o perioaddeun an, care corespunde exerciiului bugetar.

(2) Toate operaiunile de ncasri i pli efectuate n cursul unui an bugetar ncontul unui buget aparin exerciiului corespunztor de execuie a bugetuluirespectiv.Acest principiu contureazdimensiunea n timp a bugetului de stat. El se refer

la douprobleme majore : anul bugetar - n acest caz, anualitatea bugetar pretinde ca documentul

bugetar s fie ntocmit n fiecare an i pentru o perioadde un an - el trebuiedezbtut i aprobat anual i pentru un an de zile, de ctre Parlament.

exerciiul bugetar- se referla perioada de timp n care executivul trebuie s

asigure ncasarea veniturilor i s efectueze cheltuieli autorizate de ctreParlament, pentru fiecare an bugetar, ntr-o perioada de un an de zile.

A. Anul bugetar

n acest caz principiul anualitii se refer la periodicitatea ce trebuie scaracterizeze activitatea bugetar. i n acest caz, raiuni politice i tehnice justificacest principiu. Parlamentul, prin analize, prin dezbaterile n fiecare Camer aproiectului de buget, se edific asupra respectrii autorizaiei date, asupra mersuluiexecuiei anului n curs i se poate edifica n privina inteniilor Guvernului pe anulurmtor, a prognozelor de guvernare i suportului su bugetar. La stabilirea cifrelorpentru noul buget se are n vedere msura n care guvernul a respectat autorizaia dat

pe perioada trecut: veniturile nscrise n buget fiind considerate ca o limitminim, iarcheltuielile ca o limitmaxim. Din punct de vedere tehnic existanse mai mari deevaluare corecta prevederilor bugetare dacacest lucru se face n fiecare an i pentruperioada de un an, cu att mai mult n condiiile unei evoluii ciclice a economiei.

Astfel, dac de regul perioada anului bugetar de un an pare convenabil,rmne nco problem: dacanul bugetar scorespundsau nu cu anul calendaristic.Factorii care influeneazaceastproblempot fi :

1. Specificul economiei; aa de exemplu, ntr-o arcu profil preponderent agricolse va ine seama de produciile agricole previzibile pentru anul respectiv, pentruc din aceast surs provin majoritatea veniturilor ce alimenteaz bugetulstatului. ntr-o arindustrial, anul bugetar va depinde de o serie de elemente

cum ar fi: evoluia produciei, preurilor, conjuncturii pe piaa extern etc. nrile exotice veniturile statului depind de activitatea turistic, de perioadele demaximafluena turitilor etc.

2. Regimul de lucru al Parlamentului: numrul de edine n care Camereleanalizeazproiectul de lege, procedurile aplicate, modul de mediere a diferiteloropiuni ale celor dou Camere, de rezolvarea problemelor divergente ntreParlament i Executiv, de aezare n timp a vacanelor parlamentare.

3. Tradiia - exist situaii n care acesta este un factor hotrtor, iar odatacceptat un model, el este pstrat n virtutea tradiiei.Astfel anul bugetar poate s coincid sau nu cu anul calendaristic. Aa de

exemplu, n Romnia, n perioada 1923-1931 anul bugetar coincidea cu anul


17/41

17

calendaristic. Dupaceastdatncepea la 1 aprilie i se termina la 31 martie, pentru capoi sse revinla coincidena cu anul calendaristic21 martie - 20martie

Afganistan, Iran

1 aprilie - 31martie

Africa de Sud, Barbados, Belize, Bermuda, Botswana, Burma,Canada, Hong Kong, India, Insulele Virgine Engleze, Jamaica,Japonia, Kuweit, Lesotho, Malta, Namibia, Qatar, Singapore,Swaziland, Tokelau (Noua Zeelanada)

6 aprilie - 5aprilie

Anglia

1 iunie - 31mai

Samoa

1 iulie - 30iunie

Australia, Bahamas, Bangladesh, Bhutan, Camerun, Dominica,Egipt, Gibraltar, Kenya, Malawi, Mauritius, Noua Zeeland,Pakistan, Puerto Rico, Tanzania, Tonga, Uganda

8 iulie - 7 iulie Etiopia16 iulie - 15iulie

Nepal

1 octombrie -30 septembrie

Guam, Haiti, Laos, Micronesia, Palau (USA), Samoa Americana,Tailanda, Trinidad and Tobago, USA

n condiiile capitalismului clasic, liberal, atta timp aciunile publice secaracterizau prin omogenitate, repetabilitate i liniaritate, scindarea activitii financiarea statului, n fiecare an, nu se lovea de impedimente i inconveniente majore. Cutimpul apar nso serie de elemente care influeneazmajor anualitatea bugetului:

statul ncepe sse amestece mai mult n viaa social

la cheltuielile de consum se adaugcheltuieli de capital, bugetul impune restricii economice, influenele conjuncturale devin mai substaniale i mai imprevizibile, aciunile de redresare i orientare efectuate de ctre stat devin o

permanenn aceste noi condiii scindarea n timp a activitii financiare a statului este din

ce n ce mai dificiltot mai muli specialiti cer ca principiul anualitii snu mai fierespectat ntocmai. Solicitrile de derogri de la principiul anualitii devin tot maiinsistente.

Unii consider c perioada de un an este prea lung, dac inem seama deevoluiile conjuncturale ale economiei. n cteva luni, conjunctura economicse poateschimba major (de exemplu, n condiiile unei inflaii semnificative) i astfel valoarea istructura veniturilor i cheltuielilor statului, aprobate pentru anul respectiv, trebuiemodificate, adaptate noilor condiii. Soluia cea mai simplar prea a fi ca bugetul sfie reanalizat periodic. Aceast soluie este ns extrem de laborioas i ea nu esteagreatnici de Guvern, nici de Parlament. Documentul bugetar nseamnmii de pagini,calcule i totul ar trebui refcut de ctre executiv, iar aceasta ar solicita mult prea multtimp. n Parlament, reluarea periodic a dezbaterilor bugetare ar afecta programul iordinea dezbaterilor. Dacsoluia reanalizrii periodice nu este agreat, exista alte dousoluii alternative:

1. Sse aprobe bugetul cu anumitrezervbugetar, o parte din venituri snu

fie repartizatpe cheltuieli, srmno sumde bani pentru a putea fi folosit,


18/41

18

de ctre executiv, pentru finanarea unor aciuni noi, neprevzute, legate deevoluiile conjuncturale ale economiei. Soluia este nsmai rar aplicat, pentruc bugetul de stat este de cele mai multe ori deficitar i ar fi nefireascconstituirea unei rezerve bugetare.

2.

Abilitarea Guvernului, pentru ca n cursul anului, executivul spoatinterveni,s modifice creditele bugetare aprobate de Parlament, s le mreasc, smodifice regimul unor venituri, mai ales atunci cnd deficitul crete i tinde sdevin foarte periculos. Soluia se aplic, mai des, n perioada vacanelorparlamentare, cnd executivul are puteri discreionare i poate adoptaordonane prin care s reglementeze i problemele bugetare. Procedura este,

ns, adesea criticat de specialiti, deoarece creeaz anse Guvernului s seabat de la autorizaia dat de Parlament, s rezolve probleme pentru careParlamentul nu i-a dat acordul n sensul solicitat de executiv. De aceeaParlamentul este pus adesea n faa faptului mplinit, cel puin pentru uneleaciuni bugetare.

Pe de altparte, exista preri care susin canul bugetar ar fi prea scurt, dacinem seama de faptul c bugetul trebuie s asigure finanarea pentru obiective iactiviti publice ce se ntind pe mai muli ani. Secionarea acestor proiecte pe ani, arelimina perspectiva clara efortului bugetar i a efectelor globale ocazionate de ctreacest gen de aciuni. Soluia care se impune este aceea a unor bugete plurianuale, a unorlegi-program care sunt nsmai degrabdeclaraii de intenie i care trebuie actualizatepentru fiecare an bugetar. n soluionarea acestei probleme, rezolvarea difer de la oarla alta. n Anglia existaa numitele cheltuieli i fonduri consolidate (lista civilidatoria public) la care nu apar schimbri sensibile n timp i care nu mai necesitaprobri anuale. Pentru acestea exist aa numita aprobare de principiu. n S.U.A.pentru unele cheltuieli i activiti de aceast natur, exist aprobarea de principiu aParlamentului. De exemplu pentru obiective de amploare deosebit (militare, decercetare a spaiului cosmic) aprobarea se d pentru ntregul proiect, o aprobare deprincipiu, pentru angajarea cheltuielilor.

B. Exerciiul bugetar.

n mod logic, normal, ar trebui ca exerciiul bugetar scoincidcu anul bugetar.nso serie de venituri care au fost aprobate pentru ncasare, ntr-un an bugetar rmnnencasate, iar o parte din cheltuieli aprobate sunt angajate n cursul anului, dar nu seefectueaz propriu-zis pn la nchiderea anului bugetar. Apare de aici aa numitaproblem a restanelor n execuia bugetar (rmie bugetare). Acest gen de

problemnu este specificbugetului ci este o problemcurenta practicii contabile de exemplu, delimitarea cheltuielilor curente, de cele anticipate respectiv de celepreliminate. (vezi i Anexa Anul bugetar i graficele aferente)

Pentru rezolvarea acestei probleme, practica bugetara consacrat dou soluiialternative :

1. sistemul de gestiune - n acest caz exerciiul bugetar se suprapune anuluibugetar. La ncheierea anului bugetar, exerciiul bugetului este nchis i el, iarveniturile nencasate se transmit asupra bugetului anului urmtor, care preia icheltuielile angajate, dar neefectuate. Aceasta soluie are un neajuns major:contul de ncheiere a exerciiului bugetar se poate abate foarte mult de labugetul aprobat de ctre Parlament. Acest cont, cnd este analizat, de ctre

Parlament, ofer informaii inexacte cu privire la respectarea autorizaiei


19/41

19

bugetare. Controlul Parlamentului asupra activitii bugetare, n aceste condiii,este foarte dificil. Practic bugetul aprobat nu este comparabil cu cel efectiv i,de aceea, se impieteaz i asupra deciziilor urmtoare. Dei aceste neajunsurisunt evidente, n practica bugetareste varianta cea mai larg acceptat, pornind

de la simplitatea ei i de la o presupunere: se poate accepta cn fiecare se vorface resimite influenele anului precedent i ale celui urmtor, dar prinaproximare ele ar putea fi considerate ca nefiind semnificative.

2. metoda de exerciiurezolvntr-un fel diferit problema restanelor bugetare. nacest caz, execuia bugetului pentru anul bugetar ncheiat, continunctrei sauase luni. De aceea, exerciiul bugetar este de cincisprezece-optsprezece luni(fade doisprezece luni ct este durata anului bugetar). Neajunsul este cntretimp ncepe execuia noului buget, deci n paralel funcioneaz doubugete -continuexecuia anului expirat i ncepe cea a anului nou, rezultnd o evidencomplicat, controlul se amplific. Dar existi un avantaj major - se va puteacunoate cu exactitate felul n care bugetul a fost ncheiat.

Ca o soluie de compromis s-a introdus "perioada de favoare" - exerciiulbugetar pentru anul ncheiat continu cteva zile n anul urmtor cnd trebuie s seregularizeze conturile, s se fac plile n condiiile cheltuielilor angajate. Nu

nseamn c se aplic metoda de exerciiu, ci este o abatere minor de la metoda degestiune.

n Romnia, n perioada 1924-1929, cnd anul bugetar coincidea cu anulcalendaristic (1 ianuarie-31 decembrie) n timp ce exerciiul bugetar ncepea la 1ianuarie dar se sfrea la 30 iunie, anul urmtor astfel n primele ase luni ale fiecruian funcionau, n paralel, doubugete. Dup1929 s-a trecut la sistemul de gestiune.

4.

Principiul anterioritiiAcest principiu se referla faptul cvotarea i autorizarea bugetului trebuie s

intervinnainte de intrarea sa n vigoare. Argumentul care stla baza acestui principiueste c, o autorizare bugetarnu are semnificaie real, dect n msura n care, precedeoperaiunile financiare (ncasri sau pli) pe care le autorizeaz. Practic, principiulanterioritii n ara noastrprevede ca, adoptarea bugetului s intervin nainte de 1ianuarie a anului pentru care bugetul aprobat este valabil.

Respectarea strict a acestei reguli, ridic probleme de aplicare la nivelulbugetelor locale, fiindcs-a constatat celaborarea completa unui buget local depindede numeroase informaii care provin de la administraia central de stat, i, care, nusunt, n general, comunicate autoritilor locale, dect dup debutul noului exerciiubugetar. Aceasta deoarece, coninutul acestor informaii (cuantumul alocaiilor, atransferurilor de la bugetul de stat) depinde de adoptarea bugetului statului, adoptarecare survine, la sfritul anului calendaristic (n Romnia).

n aceste condiii, este, deci, necesar, o modificare a principiului anterioritiii de o prevedere a amnrilor care privesc adoptarea bugetelor locale.

Practica bugetara ncercat srezolve astfel de probleme, care presupuneau onclcare a principiul anterioritii. Una din excepiile acceptate se referla derogrilebugetare, care au aprut pentru situaiile, n care, att bugetul de stat, ct i cele locale,nu s-au aprobat la termen. Astfel, n vederea funcionrii aparatului administrativ alstatului, precum i ndeplinirea celorlalte funcii ale acestuia, s-a consacrat urmtoarea

soluie:


20/41

20

A dousprezecea provizorieDup1989 nu de puine ori proiectele de buget nu au fost votate pnla data de

31 decembrie. n astfel de cazuri, dac ntrzierile n votare au durat mai multesptmni, a fost necesarintroducerea celei de-a dousprezecea provizorie. Aceast

metod prevede ca pe perioada de timp care nu a intrat n vigoare noua autoriza iebugetar, bugetul va funciona pe baza cifrelor bugetare corespunztoare anului bugetaranterior (se vor mpri cifrele anului bugetar anterior la 12, i se vor nmuli cu nr. deluni pentru care funcioneazbugetul provizoriu). Daccifrele n domeniul veniturilorbugetare prevzute n proiectul buget sunt mai mici dect cele din bugetul anuluibugetar ncheiat anterior se iau n calcul cele propuse n noul buget i viceversa.Inconvenientele acestei practici sunt c nu se mai ine seama de autorizareaParlamentului i de controlul politic al acestuia.14

5. Principiul neafectrii veniturilor

Principiile universalitii i unitii trebuie completate cu o alt regul, privindmodul n care sunt gestionate veniturile bugetare - neafectarea veniturilor bugetare.Potrivit principiului neafectrii veniturilor, un venit odat ncasat la buget seadministreazglobal fiind destinat acoperirii cheltuielilor privite n ansamblul lor; nprincipiu nu se admite ca pentru o anumitcheltuialbugetarsse instituie, ncasezei foloseascun anumit venit.

Acest principiu reprezint o modalitate adaptat bugetului, a principiuluigeneral, a depersonalizrii, cnd nu se mai ine seama de proveniena i de cuantumulveniturilor, iar repartizarea se face pe activiti aprobate de Parlament.

Raiunile ce motiveaz aceast regul, afirm c nu exist posibilitatea uneisincronizri ntre perioadele de ncasare a unui venit i perioade n care trebuie

efectuate pli n contul unei anumite cheltuieli: dac am avea de-a face cu o afectare special, inevitabil ar apare aceste

desincronizri: n unele perioade golul de resurse i deci, continuitatea finanriiar fi afectatsau ar apare un plus de resurse ce ar putea incita la risip;

al doilea motiv ar fi cbugetul prin natura sa este un instrument de redistribuire.Dacns, nu s-ar aplica acest principiu, un anumit venit ar trebui cheltuit, el artrebui sse ntoarcla cei ce l-au asigurat, printr-o activitate oricare ar fi ea, iarcentralizarea nu i-ar mai avea rostul. nscontribuabilii dau sume diferite i aunevoi care nu sunt egale. Sumele de care ei beneficiaznu depind de propriacontribuie, ci de raiuni generale, sociale exprimate prin decizia Parlamentului.Dacs-ar aplica afectarea speciala unor venituri n buget, acei contribuabili cen-ar beneficia de cheltuielile fondului constituit, ar putea riposta. Dar ndomeniul bugetar, autoritatea public(statul), are dreptul spretindsupuilorsi contribuii. Plile se fac fr echivalent, dei se manifesta i fenomenulreversibilitii, ca revenire indirecta contribuiilor ctre pltitori.n condiiile actuale nici acest principiu nu mai este respectat, existnd

numeroase abateri. Existsituaii n care chiar unele contribuii la buget se pot cheltuinumai ntr-un anumit scop. Excepiile de la principiul universalitii bugetului sunt totattea excepii de la principiul neafectrii veniturilor.

14Legea 500/2002 privind finanele publice, art. 37, alin. 1


21/41

21

n unele materiale de specialitate, principiul neafectrii veniturilor bugetare esteprivit ca o regul, intrinsec a principiului universalitii, alturi de regulanoncontractrii.

6.

Principiul specializrii bugetare

Legea face referire la principiul specializrii bugetare prin intermediul art.12, ncare se precizeaz urmtoarele: Veniturile i cheltuielile bugetare se nscriu i seaprobn buget pe surse de provenieni, respectiv, pe categorii de cheltuieli, grupatedupnatura lor economici destinaia acestora, potrivit clasificaiei bugetare.

Dac la nceput Parlamentul a pretins monarhului s cear aprobare pentruinstituirea de noi impozite, cu timpul l-a obligat s cear anual aprobare att pentrutoate veniturile ct i pentru toate cheltuielile bugetare. Mai mult chiar, autorizaiaparlamentului nu mai se ddea n bloc (pentru toate veniturile i cheltuielile) ciindividual pe fiecare venit i cheltuial, n parte. Dar cum numrul acestora era mare,

Parlamentul a pretins ca veniturile i cheltuielile bugetare, s fie prezentate dup oanumit schem precis. De aceea veniturile i cheltuielile bugetare trebuie grupate,aranjate, n buget, dup anumite criterii pentru a se putea constata provenienaveniturilor i felul n care urmeazsfie cheltuite aceste resurse precum i instituiilepublice prin care se realizeaz. Clasificaia bugetartrebuie srspundi unor cerineeconomice legate de analiza veniturilor i cheltuielilor. n fine, clasificaia trebuie sfiesimpl, clar i explicit pentru a fi neleas chiar i de cei ce nu au pregtire despecialitate. Aceast schem de prezentare a bugetului este elaborat de ctreMinisterul de Finane i poartdenumirea de clasificaie bugetar. Ea este obligatorieatt la prezentarea proiectului de buget ct i la elaborarea contului de ncheiere. Odatcu introducerea ei se respect i principiul specializrii bugetare. (vezi i Anexa:

Clasificaia bugetar)n timp, n clasificaia bugetar, s-au conturat cteva criterii i anume:

1. Gruparea administrativ- veniturile se nscriu n buget n funcie de instituian care se ncaseaz, iar cheltuielile n raport cu instituiile prin care seefectueaz. n cadrul fiecrei instituii, creditele bugetare sunt defalcate nfuncie de structura organizatoric a acestora: administraia central, serviciiexterioare, corpuri de control, etc. Aceast clasificaie este completat, nmaterie de cheltuieli, cu o grupare dup natura lor: n cheltuieli materiale icheltuieli de personal; cheltuieli efective i de transfer; cheltuieli de funcionarei de capital.

2. Clasificaia economic a veniturilor i cheltuielilor bugetare delimiteazvenituri i cheltuieli obinuite, respectiv de capital. O posibil asemeneaclasificaie, ar putea fi:

Cheltuieli i venituri nerepartizate; Cheltuieli i venituri curente pentru bunuri i servicii; Dobnzi, pierderi i profituri de la ntreprinderi; Transferuri cu destinaie, provenind din alte sectoare; Transferuri de venituri cu destinaie, provenind din alte sectoare; Transferuri de venituri n interiorul sectorului public; Transferuri de capital cu destinaie, provenind din alte sectoare; Transferuri de capital n interiorul sectorului public;

Investiii civile;


22/41

22

Acordarea de credite i participaii; Amortizarea datoriei publice

3. Clasificaia funcionaldelimiteazveniturile i cheltuielile bugetare, n raportcu funciile statului: administrativ, tutelar, social i economic. Funcia

economic delimiteaz veniturile i cheltuielile statului legate att dentreprinderile de stat ct i de cele aferente ntreprinderilor mixte (stat-privat)sau private. Funciile administrative se refer la activitatea instituiilor publicecare mbrac forma aa numitelor prestaii cu titlu gratuit, viznd asigurareaordinii publice, aprare, etc. Funcie tutelare ocupo poziie intermediarntrecele economice i cele administrative, cum ar fi nvmnt, sntate, cultur.Funciile sociale se referla diferitele prestaii sociale, asigurri sociale, etc. saula diferitele subvenii acordate fie productorilor, fie consumatorilor, pentru abeneficia de servicii la un cost mai convenabil.Exist o serie de subdiviziuni ale clasificaiei bugetare, care concretizeaz

specializarea bugetar, i anume la venituri - capitole i subcapitole, iar la cheltuieli -

pri, capitole, subcapitole, titluri i articole, precum i alineate, dupcaz.Pe de altparte clasificaia bugetartrebuie respectatatt n faza de aprobare

ct i n cea de execuie a cifrelor bugetare. Resursele se pot cheltui numai n scopul ncare au fost aprobate. Exist ns, i o procedur legal de schimbare a destinaieiiniiale a cheltuielilor bugetare atunci cnd ar fi motive ntemeiate pentru o asemeneaaciune.

7. Principiul realitii bugetului.

Realitatea bugetului este o denumire sugestiv i acest principiu pretinde caveniturile i cheltuielile bugetare s fie astfel evaluate nct s reflecte realitatea, s

reflecte necesitile activitii reale ce trebuie susinute bugetar i sreflecte resurselece realmente pot fi mobilizate prin buget pentru susinerea acestor aciuni. Respectareaacestui principiu depinde de temeinicia calculelor de fundamentare, de veridicitateainformaiei preluate, de acurateea metodelor folosite. Cu toate acestea trebuieremarcat, din capul locului, crealitatea cifrelor bugetare nu poate fi realizatperfect,oricare ar fi metoda ce s-ar folosii, dar aceasta nu ar trebui slimiteze eforturile de acuta metode ct mai performante.

Metoda automatsau a penultimei- este o metodsimpl, uor de aplicat, nureclamcalcule complicate, dar este aproximativ, are un anume grad de incertitudine.

Punctul de plecare l reprezintexecuia bugetului pe ultimul an ncheiat.Acesta e penultimul n raport cu anul pentru care se fundamenteaznoul buget.

n anul n curs (T) pentru care se stabilete bugetul, faza de elaborare a noului buget(T+1) ncepe n var, iar bugetul (T) este ncn curs de execuie. De aceea se iau ncalcul cifrele bugetului anterior (T-1). Veniturile i cheltuielile bugetului (T-1) secorecteaz, pentru bugetul anului (T+1), lundu-se n considerare previzibile modificrilegislative. Dar n condiiile schimbrii conjuncturii fenomenului economic i social,

Elaborarea bugetuluianului t+1

Bugetul ncheiat Bugetul n curs Bugetul care se elaboreazanul T-1 anul T anul T+1


23/41

23

cifrele bugetare nu mai au aceeai evoluie liniar, pentru ceste foarte puin probabilmeninerea condiiilor social-economice i pentru anul pentru care se elaboreazbugetul. De aceea s-a ncercat s se mbunteasc soluia de fa, prin aplicareametodei care urmeaz.

Metoda majorrii sau diminurii - are ca punct de plecare cifrele execuieibugetare pentru mai muli ani consecutivi, din perioada premergtoare elaborriibugetului. Pe baza acestor date se calculeazritmul mediu de cretere sau descretere,pentru ntregul interval, i prin extrapolare se proiecteaztendina astfel aflat, asupraanului viitor. Neajunsul dinainte (de la prima metoda) este nlturat, dar nu n totalitate.n plus, n fiecare an apar factori noi, care pot avea influen semnificativ i astfeltendinele din perioadele anterioare nu se vor mai confirma n perioada care urmeaz.

Metoda de evalurii directe - pentru fiecare venit i cheltuial bugetar, nparte, se fac calcule distincte, de evaluare. La venituri se ine seama de evoluiamateriei impozabile, a averii, a consumului, de eventualele modificri legislative, ndomeniu. La cheltuieli (vezi i Anexa: Elemente n determinarea cheltuielilor publice)

evalurile se fac de ctre ministere, instituii beneficiare, pe baza unor normeobligatorii, baremuri stabilite prin lege. n aceste condiii, evaluarea cifrelor bugetare seapropie destul de mult de realitate. Neajunsul acestei metode este cexisto serie, (omultitudine) de aciuni publice, de obiective, ce trebuie finanate bugetar. Fiecare, sepot realiza prin soluii alternative, existmai multe variante posibile, fiecare dintre elereclam un anumit efort bugetar i anumite volume de cheltuieli i ofer anumiteefecte. Astfel fiecare element al bugetului presupune numeroase i voluminoase calculei estimri. i-a gsit astfel un loc binemeritat, o altmetod metoda cost-avantaj.

8. Principiul echilibrrii bugetului

Prin definiie bugetul reprezintun document, tablou n care se nscriu alturiveniturile i cheltuielile statului, n vederea comparrii i balansrii lor pentru fiecarean. Balansarea, echilibrul veniturilor i cheltuielilor bugetare, este o trsturadefinitorie a bugetului. coala clasic de finane consider acest echilibru ca fiind"cheia de bolta finanelor publice".

Echilibrul bugetar presupune acoperirea cheltuielilor pe care le reclamaciunile publice, pe seama veniturilor bugetare ordinare, obinuite. Aceasta pentru capelnd la veniturile bugetare extraordinare, oricare ar fi situaia iniial a bugetuluiacesta trebuie saparn echilibru.

coala clasic de finane privea deficitul bugetar ca dublu pericol: Pericolul"bancrutei" pentru stat, situaie n care statul devine insolvabil i nu-i mai poate onoraobligaiile. Este o situaie mai rar ntlnitn practic; ntreinerea inflaiei - pentru cstatul se angajeazla cheltuieli mari neproductive, pune n circulaie bani suplimentarifrca pe piasaparbunuri i servicii, rezultnd de aici inflaie.

Apelul la mprumuturile publice, pentru acoperirea deficitului bugetar, nurezolvproblema n totalitate. Aceasta pentru c mprumutul trebuie privit sub dubluaspect: ca un rezultat al deficitului prezent care se cere acoperit i care creeazdatorii;este o cauza deficitelor viitoare, pentru cratele scadente i dobnzile ce vor trebuisuportate (serviciul datoriei publice), majoreaz cheltuielile publice viitoare i apareastfel riscul perpeturii deficitului.

Exist prerea c nici mprumuturile i nici emisiunea monetar destinate

acoperirii deficitelor bugetare n-ar fi periculoase. Aceasta dacbanii ar fi folosii pentru


24/41

24

cheltuieli de capital, dac statul ar afecta aceste resurse, realizrii de investiiiproductive care vor face ca Produsul Intern Brut (PIB) s creasc ntr-un ritm maiaccelerat dect inflaia, i bugetul ar fi reechilibrat astfel n perioadele care urmeaz.Cnd se instaleazcrizele i economia evolueazciclic, este din ce n ce mai greu ca

statul s-i poatechilibra bugetul sau ncercnd sprevinsau sasaneze criza, statulse angajeaz la cheltuieli de capital: - acord faciliti fiscale pentru a ncurajaproducia; - face investiii proprii; - suportcheltuieli de protecie i securitate social.n condiiile n care statul i diminueazveniturile i i sporete cheltuielile, bugetulse dezechilibreaz. Echilibrul bugetar nu mai poate fi realizat anual. Apare ideeabugetelor plurianuale, echilibrate ciclic. Deficitul apare n perioada de criz, cnd statulacorda faciliti fiscale i i sporete cheltuielile, dar urmeazperioada de avnt, deprosperitate, cnd statul ncaseazvenituri mai mari i i reduce cheltuielile.

n aceste condiii, coala modern de finane reabiliteaz echilibrul bugetarapreciindu-se c coala clasic a exagerat pericolul deficitului. Deficitul ar trebuiconsiderat, mai degrab, "un impas vremelnic dect un pericol real". Drept consecin,

pe plan practic, se acceptca bugetul sse confrunte n execuie cu deficit, statul sseangajeze la cheltuieli mai mari dect i permit veniturile. O serie de ri i elaboreaziaprobdin start un buget deficitar. Acolo unde legea interzice ca bugetul sfie aprobatcu deficit, prin subterfugii tehnice, se realizeaz acelai lucru. Alturi de bugetulordinar care e prezentat echilibrat, se ntocmete unul extraordinar, unde se plaseazdeficitul concentrat spre alte aciuni i susinut cu venituri speciale. Dacdeficitul esteacceptat, n principiu, i dacechilibrul bugetului nu mai este considerat ca o dovadaexistenei unor finane publice sntoase, ca o condiie pentru a se realiza echilibrul neconomie, trebuie fundamentate temeinic, tiinific, soluiile de acoperire a acestuideficit.

Soluiile, n esen, pornesc de la ideea lui Keynes, privind evoluia cicliccoansca prin intervenia Guvernului, prin asigurarea stabilitii generale n economie,sse echilibreze, n final i bugetul statului. coala modernsubordoneazproblemaechilibrului bugetar dezideratului de stabilitate pe termen lung, asigurrii echilibruluigeneral economic. Ea face distincie ntre politica contraciclic, cea compensatorie icea a deficitului sistematic.

n cadrul "politicii contraciclice", preferat cel mai adesea, exist bugeteplurianuale pe termen lung, nu neaprat pe durata unui ciclu, n care bugetul statului vaputea fi echilibrat. Intenionat, datorit evoluiei ciclice, statul i dezechilibreazbugetul: acordsubvenii i i sporete propriile cheltuieli (investiii publice, proteciisociale). Cnd economia i-a revenit la cursul normal, facilitile fiscale i cheltuielile

publice se reduc. Politica contraciclicdispune de trei instrumente de implementare: -fond de rezerv; - fond de echilibru; - amortizarea alternativ a datoriilor publice.Punctul de pornire este comun; dar momentul declanrii procedurii difer.

1. Fondul de rezerv - n faza de prosperitate pentru c exist venituriabundente, iar cheltuielile legate de intervenia statului sunt mici, se va constitui dinaceste excedente un fond de rezerv. Cnd se instaleazrecesiunea i cnd se instaleazdeficitul bugetar se apeleazla fond pentru acoperire. Teoretic este posibil, dar practicse ntmpinurmtoarele obstacole: - nu existo coincidenn privina succesiunii ntimp a fazelor ciclice; - este greu de comensurat, estimat volumul fondului necesar i elpoate fi insuficient atunci cnd criza economiceste profund sau dimpotriv fondulpoate fi supradimensionat, iar banii afectai inutil acestuia s diminueze cererea

solvabili care ar grbi criza urmtoare.


25/41

25

2. Fondul de echilibrare- procedura se declaneaz n faza de crizi nu ncea de prosperitate. n perioada de recesiune veniturile i cheltuielile nregistreazdeficit. Pentru a-l acoperi, statul, n ncercarea de asanare a crizei, se ndatoreaz.Urmeaz, ca apoi, pe msurce economia i revine, pe seama veniturilor suplimentare

i a economiei la cheltuieli sse constituie un "fond de egalizare" din care sse suportecheltuielile cu datoria public. Acelai obstacol s-a constatat, ca i la soluia dinainte -nici n anii buni, bugetul nu mai realizeazexcedente i este greu de presupus cse vaputea forma un fond de egalizare care spoatsusine serviciul datoriei publice.

3. Amortizarea alternativa datoriei publice- se bazeazpe presupunerea cn faza de prosperitate s-ar putea accelera ritmul de amortizare a datoriei publice,urmnd ca n faza de criz s se ncetineasc sau s se sisteze plile cu aceastdestinaie. i aici apare aceleai obstacole ca i la soluiile precedente : crizele au

ncetat s mai fie naionale, se nlnuie pe plan mondial, zonal. n plus, dac icreditorii se vor confrunta cu deficite ei nu vor agrea msura de sistare a amortizriidatoriilor publice de ctre stat.

Aceasta soluie, a politicii contraciclice, i dovedete eficacitatea n modlimitat, datorit urmtoarelor motive: - de mult vreme economia nu mai evolueazciclic, de mult vreme nu se mai respect nici o regul n privina ciclicitiieconomice. Viaa economics-a confruntat fie cu fenomenul de "stagnare secular", fiecu fenomenul "inflaiei seculare". n cazul stagnrii seculare, daco ntreprindere estelsat s funcioneze fr nici o intervenie din partea statului, se ncearc tentaiadeflaionistcnd scade apetitul n afaceri - de exemplu, ntreprinztorii tind sdevinrentieri. n aceste condiii se reclam intervenia statului, care nsprind fiscalitatea,pretinznd impozite mai mari, va revigora afacerile. Pe seama veniturilor suplimentareaciunea compensatorie suplinete lipsa de apetit a ntreprinztorilor, sporetecheltuielile de capital, rezultnd de aici un buget echilibrat. Inflaia secular -fenomenul inflaiei este un fenomen mai vechi, dar ea este ntreinut, devine fenomende durat, din mai multe motive: - n ultimele decenii, crizele asociate de resurse dematerii prime, energetice, de ap, fac ca acestea sdevinmai scumpe. Chiar dacapartehnologii mai performante, costul produciei crete, cresc preurile. Pnla un anumitnivel, creterea preurilor nu este ns inflaionist. Se consider ca fiind o creterenormal. Creterea preurilor, nsface presiuni asupra cumprtorilor - ei suportdince n ce mai greu, revendic creterea salariilor, care implic o nou cretere acosturilor, o nouridicare a preurilor i procesul se autontreine. De aceea s-ar impuneintervenia statul, printr-o politicantiinflaionist, cu unele msuri de esenbugetar.Statul cheltuie mult pentru protecia social, combaterea omajului, investiii, acord

faciliti fiscale, rezultnd dezechilibrul bugetului. Echilibrul bugetar ncepe s fiesubordonat politicii de asigurare a echilibrului economic, a stabilitii economiei, apareideea aa-zisului deficit sistematic. n mod deliberat, statul i dezechilibreazbugetul,diminueazveniturile, prin faciliti fiscale i sporindu-i cheltuielile. Ca s-i acoperedeficitul se mprumuta de la cei ce au capital disponibil i sunt dispui s-l plaseze nefecte publice. Ca s-i ncurajeze, statul acorda garanii. Din mprumuturi statul facecheltuieli productive. Inflaia crete, numrul omerilor scade, noi salariai pltescimpozite, treptat restabilindu-se echilibrul economic general. Exist astfel ansaechilibrrii bugetului de stat.

Specialitii apreciaznscdeficitul nu trebuie srmnsistematic, ci trebuiesse afle sub controlul permanent al statului. Dezechilibrul bugetului trebuie acceptat

pn cnd criza este reamorsat, pn cnd economia i reia demarajul. Odat


26/41

26

instauratnviorarea economiei, n mod discret facilitile fiscale sunt retrase, crendu-se terenul pentru reechilibrare.

n lume, majoritatea rilor, chiar i cele dezvoltate din punct de vedereeconomic, se confruntcu bugete deficitare .

Modulul 3 Procesul bugetarProcesul bugetar este o succesiune de faze, etape, cu privire la elaborarea

proiectului bugetului, analiza i adaptarea lui, execuia bugetului i ncheierea acestuiaprecum controlul asupra tuturor acestor operaiuni.

9. Elaborarea proiectului de buget

Acesta faza este extrem de laborioasa i ndelungata, pentru ca documentulbugetar nsumeaz10-15 mii pagini, o mulime de calcule de fundamentare. De aceea

procedura se declaneaz la mijlocul anului pentru ca pn la sfritul anului legeabugetarspoatfi aprobati n noul an sa intre n funcie noul buget.

Operaiunile se desfoarparalel la nivelul Ministerului Finanelor (la noi), abiroului bugetar (SUA), la nivelul cancelarului tezaurului (Anglia) - la nivelulorganismelor ce dispun de o banca de date, de informarea necesar i de experiicompetitivi, pentru ca sa poat fundamenta temeinic proiectul de buget i aciuni,proiect care sa reziste n confruntarea cu cei care furnizeazveniturile, cu cei ce solicitaresursele, cu cei care trebuie s-l dezbati s-l aprobe.

Ministerul Finanelor ntocmete pe baza datelor ce le deine, a schieiprogramului de guvernare ce se contureaz i ea pentru a figura n aa-zisul bugeteconomic, prima schia proiectului de buget i pe care o prezintguvernului, pentru afi adusla cunotina celorlali minitrii pentru a reprezenta punctul de plecare, pentruca cei din urm sa-i fundamenteze propriile proiecte de bugete. n acest fel, nc la

nceputul lunii iunie, ministerele, instituiile centrale, administraiile locale, organismede asigurri i proiectri sociale, transmit Ministerului Finanelor, solicitrile lor cuprivire la modificarea veniturilor i cheltuielilor n anul care urmeaz fa de bugetulanului n curs.

Regula este : n principiu solicitrile, se pot face numai n sensul majorriiveniturilor, respectiv al reducerii cheltuielilor.

Poate interveni contradicii, nenelegeri i atunci opiunile se analizeaz deMinisterul de Finane i prin intermediul guvernului (n ara noastr), se transmit

comisiilor pentru buget, ce funcioneaz ca organisme specializate pe lng fiecarecamera Parlamentului. Aici se analizeaz, se admit sau se resping solicitrile fcutede ministere. Prin intermediul guvernului rezultatul analizei n comisii ajunge laministerele ce au transmis aceste solicitri.

Pornind de aici ele ncep sa-i fundamenteze propriile proiecte de buget ceajung din nou la Ministerul Finanelor. ntre timp, acesta i-a fundamentat variantaproprie a proiectului de buget i trece la confruntarea datelor transmise de ministere, cucele din varianta proprie. Dac apar nepotriviri ntre cele dou variante, pentrurezolvarea punctelor discordante, se deruleazconferine bugetare, interministeriale. nunele ri, Ministerul Finanelor are ultimul cuvnt, el decide dac solicitrileministerelor vor figura n proiectul de buget, aa cum au fost primite, sau dacvor fi


27/41

27

modificate, sau rmn stabile prevederile din varianta proprie. n alte ri, primulministru e cel ce armonizeazaceste dispute, sau chiar preedintele.

Pn la urm, proiectul de buget i proiectul de lege privind bugetul pe anulurmtor, cu modificri fcute n aceste conferine interministeriale sunt prezentate spre

analiza guvernului. Desigur c i aici pot interveni anumite modificri pentru cadocumentul finanelor publice trebuie pus de acord cu programul guvernare, astfel nctobiectivele acestuia sa poat fi susinute bugetar. Dup dezbaterea lui n guvern idefinitivarea lui n momentul n care el este nsuit de ctre guvern, el devine proiectguvernamental. Se trece astfel la etapa a doua.

10.Dezbaterea i aprobarea proiectului de buget

Procedurile sunt diferite de la o ar la alta. n unele ri mai nti, prim-ministrul sau ministrul finanelor, prezintbugetul economic i "documentul finanelor"inclus n el, n faa parlamentului (n camera reunitsau n camera inferioarcare are

prioritile n materie bugetar, potrivit legii, n sensul ca e prima ce-l primete ianalizeazi n ultima instandecide). Este cazul, n S.U.A., de raportul cu privire lastarea naiunii prezentat de preedintele american, Senatului. n cele mai multe ri,proiectul guvernamental, este naintat mai nti, comisiilor speciale pentru buget, alecamerelor, i aici sistemul diferde la o arla alta. Exista ri n care pe lngfiecaredin cele dou camere (camera deputailor i senatul), funcioneaz cte o comisiespecial pentru buget. n alte ri, aceste comisii funcioneaz numai la camerainferioar, (senatul neavnd atribuii n domeniul bugetar). Exista ri n carefuncioneaz cte o comisie separat pentru venituri i respectiv pentru cheltuieli lanivelul Camerei inferioare. Aceste comisii au deja informaii cu privire la configuraiabugetului, i analizeaz proiectul de buget i dac e cazul propun amendarea lui

(introducerea unor modificri). n privina amendamentelor sistemul e difereniat. Deregulaceste amendamente le prezintcomisiile bugetare, dar pot fi propuse i de ctreparlamentarii sau grupurile de parlamentari.

Regula: amendarea n principiu trebuie fcutn sensul majorrii veniturilor saureducerii cheltuielilor. Acolo unde legea ngduie sa se procedeze altfel (Germania),pentru fiecare solicitare n sensul veniturilor sau cheltuielilor, trebuie sa se prezintepropuneri de compensare. Amendamentele fcute de comisii pot sa difere de la ocamera la alta i atunci o comisie reunit a celor dou camere trece la mediereanenelegerilor, la punerea lor de acord. Dupce s-a realizat i acest lucru, proiectul delege e prezentat spre dezbatere, Parlamentului.

i aici situaia diferde la o arla alta. Acolo unde proiectul de buget a fostprimit mai nti de comisii, este necesar ca primul ministru sau ministrul finanelor s-lsusin n Parlament - uneori n faa camerelor reunite (la noi), alteori n faadeputailor (camera inferioar). Comisiile camerelor prezint apoi amendamentele pecare le-au convenit n urma medierilor i avnd proiect guvernamental iamendamentele, parlamentarii dezbat aceste documente. n aceasta privin, exist nunele ri, o procedur foarte bine pus la punct, rigid. De exemplu, n Anglia,proiectul de buget trebuie sa fie dezbtut intr-un numr fix de edine n CameraComunelor (Camera Lorzilor, nu are atribuii bugetare), maxim 26. n Frana proiectulde buget, trebuie analizat n Parlament i aprobat n 70 zile. La noi (ca i n alte ri), sestabilete o data limitpnla care proiectul trebuie aprobat i primit de Parlament (30

noiembrie).


28/41

28

Atribuiile i competentele Parlamentului, n raport cu proiectul guvernului,diferde la o arla alta. n Anglia nici un amendament nu are anse sa fie validat dacnu este nsuit de ctre prim-ministru (executiv). Astfel, se consider c acestea arreprezenta un vot de nencredere fa de guvern i primul ministru i poate depune

mandatul. n S.U.A., Congresul poate sa introducschimbri n proiectul prezentat deexecutiv, dar preedintele (eful executivului) poate uza de dreptul sau de veto i dacnu este de acord cu modificrile din Congres, nu semneaz noul buget. n acest cazproiectul revine Congresului i dac2/3 din numrul total de deputai i senatori dinfiecare camera n parte, voteazproiectul de buget, preedintele este obligat de lege s-lsemneze i publice. Are drept constituional ca n execuie s modifice prevederileproiectului bugetar. Pentru abateri obinuite care nu deregleazbugetul tarii nu trebuies cear aprobarea Congresului. Cnd e vorba de acte majore cu implicaii profundepentru economie, aceastaciune ca atare trebuie sprimeascaprobarea Congresului.

Legea bugetului trebuie s fie supus senatului i pn la urm cuamendamentele nsuite sfie aprobatde Parlament.

Daclegea bugetului, nu este aprobat n timpul stabilit, soluiile sunt diferitede la ar la ar: - n Anglia, capitole nedezbtute, neaprobate n cele 26 edine, seconsideraprobate aa cum au fost propuse de guvern; - n Frana, dacn cele 70 dezile, bugetul nu e aprobat n ntregul lui, dar nu e respins, aceste articole neaprobateintrn aciune pe baza de ordonane guvernamentale. Dacn cele 70 de zile, bugetul afost respins, trebuie prezentat un alt proiect. - la noi, dup lege, guvernul poate s-icontinue activitatea pe baza vechiului buget, dacnoul buget nu e aprobat pnla 30noiembrie (dar nu mai mult de 3 luni).

n continuare pentru a trece la execuia lui, e nevoie ca legea anuala a bugetuluis fie sancionat (promulgat) de ctre preedinte (republica), sau de ctre rege(monarhie).

11.Execuia bugetului

Pentru a se trece la execuie, este nevoie ca mai nti, ministrul de finane, carerspunde prin lege, din partea guvernului, de execuia bugetului, s repartizezeindicatorii din bugetul aprobat i sa transmit "ordonatorilor de credite", cifrelerepartizate. Fiecare din acetia, au conturi deschise, pnacum la Banca Naionali laBanca Comercial, iar n prezent la Trezoreria Publica (ca banca a finanelor publice).Aceste conturi trebuie s fie alimentate cu resursele bneti necesare derulriiactivitilor repartizate. n materie de execuie bugetar, se aplic "principiulseparrii funciilor". Sunt delimitate exact atribuiile organelor de dispoziie de celeale organelor de execuie. Dreptul de dispoziie aparine administratorilor sau"ordonatorilor de credite bugetare". Pot sa existe trei tipuri de ordonatori de credite:

ordonatori principale,minitrii i conducerea altor instituii centrale. Acetiarepartizeazdin bugetul global al ministrului, indicatorii pe uniti subordonatelor. Dispun n legtur cu efectuarea cheltuielilor din bugetul propriu alministrului (instituii centrale).

conductorii instituiilor din subordine - ordonatori secundari, sau teriari.Cei secundari repartizeaz indicatorii pe uniti din subordine i dispun debugetul propriu. Cei teriari au drept de dispoziie n legtur cu folosireacreditului bugetar primit.


29/41

29

Creditele bugetare- denumirea este oarecum improprie, pentru ca noiunea decredit nseamn ncredere, dar noiunea de credite este legat i de mprumuturi,

mprumuturi ce sunt rambursabile i cu dobnd. Creditul bugetar se abate de la acestereguli pentru ca este o alo

Documents

Suport Curs Buget Si Trezorerie