20
Nicoleta MIULESCU ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI Curs universitar Universul Juridic Bucureşti -2010-

Stiinta administratiei

  • View
    52

  • Download
    2

Embed Size (px)

DESCRIPTION

Stiinta administratiei

Citation preview

Page 1: Stiinta administratiei

Nicoleta MIULESCU

ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI

Curs universitar

Universul Juridic Bucureşti

-2010-

Page 2: Stiinta administratiei

Editat de S.C. Universul Juridic S.R.L.

Copyright © 2010, S.C. Universul Juridic S.R.L.

Toate drepturile asupra prezentei ediţii aparţin S.C. Universul Juridic S.R.L. Nicio parte din acest volum nu poate fi copiată fără acordul scris al S.C. Universul Juridic S.R.L.

NICIUN EXEMPLAR DIN PREZENTUL TIRAJ NU VA FI COMERCIALIZAT DECÂT ÎNSOŢIT DE SEMNĂTURA ŞI ŞTAMPILA EDITORULUI, APLICATE PE INTERIORUL ULTIMEI COPERTE.

REDACÞIE: tel./fax: 021.314.93.13 tel.: 0732.320.665 e-mail: [email protected]

DEPARTAMENTUL tel.: 021.314.93.15; 0733.673.555 DISTRIBUÞIE: fax: 021.314.93.16

e-mail: [email protected]

www.universuljuridic.ro COMENZI ON-LINE,

CU REDUCERI DE PÂNĂ LA 15%

Descrierea CIP a Bibliotecii Naţionale a României MIULESCU, NICOLETA Ştiinţa administraţiei / lect. univ. dr. Nicoleta Miulescu. – Bucureşti : Universul Juridic, 2010 ISBN 978-973-127-277-1 35(498) 

Page 3: Stiinta administratiei

Ştiinţa administraţiei, ştiinţă de sinteză 5

CAPITOLUL I ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI, ŞTIINŢĂ DE SINTEZĂ

Secţiunea 1 Consideraţii generale privind originea

şi evoluţia ştiinţei administraţiei

Apariţia unei noi ştiinţe în ansamblul celor existente demonstrează evoluţia în timp a fenomenelor economico-sociale şi politice, diversitatea lor de manifestare şi nevoia de a delimita, în funcţie de natura şi conţinutul acestora, noi obiecte de studiu.

Pe linia diversităţii şi specialităţii domeniului de cercetare, se înscrie şi apariţia recent nouă, în sistemul ştiinţelor, a ştiinţei administraţiei, prin delimitarea domeniului de examinare a fenomenului administrativ, din domeniul ştiinţei dreptului şi, cu precădere, a ştiinţei dreptului administrativ.

Pentru a putea „plasa” în timp apariţia ştiinţei administraţiei, presupune a putea determina, cu certitudine, momentul desprinderii fenomenului administrativ statal, de alte fenomene statale, ceea ce, în evoluţia societăţii umane, nu poate fi stabilit cu certitudine.

Ca atare, pentru a proceda la analiza apariţiei ştiinţei administraţiei, relevant este a examina principalele concepte ce fac obiectul său de studiu, a-i determina şi circumscrie în sistemul global al ştiinţelor, obiectul şi metodele care o califică ca ştiinţă de sine stătătoare.

Complexitatea fenomenului administrativ determină cercetarea exhaustivă a elementelor sale de conţinut, atât de ştiinţa administraţiei, cât şi de alte ştiinţe juridice sau nejuridice, concurând astfel la analiza ştiinţifică a tuturor componentelor sale: socio-logice, psihologice, juridice, arhivistice, economice, politice, etc.

Putem spune că amploarea şi complexitatea nevoilor sociale au impus pe planul cercetării administraţia publică, ca principal domeniu de studiu, dar în acelaşi timp şi singura soluţie pentru a propune şi impune raţionalizarea şi eficientizarea acesteia, în vederea realizării servicilor publice.

Administraţia a devenit elementul caracteristic al societăţii moderne şi noţiunea cheie a ştiinţei administraţiei. Se vorbeşte tot mai mult de o „eră administrativă” şi alături de revoluţia ştiinţifică şi tehnică, de o revoluţie administrativă, care diferenţiază societăţile moderne, de cele tradiţionale1.

Administraţia publică trebuie să răspundă unor exigenţe majore, prin organizarea ştiinţifică şi perfecţionarea continuă a activităţii şi structurii sale şi prin folosirea tuturor resurselor alocate în mod efficient, pentru a obţine rezultate maxime, cu eforturi minime2.

1.1. Originea şi evoluţia stiinţei administraţiei Considerăm că sunt necesare câteva precizări privind concepţiile despre ştiinţa

administraţiei, pentru a putea stabili caracterul acestei ştiinţe.

                                                            1 Tierre Bandet, Lucaen Mechl, Lefait admnistrativ – nature, origine et developpement, Traite de

science administrative, La Haye, Paris, 1966, p. 81. 2 Mihai T. Oroveanu, Introducere în ştiinţa administraţiei, Bucureşti, 1994, p. 5.

Page 4: Stiinta administratiei

6 ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI Apariţia ştiinţei administraţiei, controversele privind natura sa, locul şi rolul pe

care îl ocupă în sistemul ştiinţelor, discuţiile purtate de specialişti în legătură cu autonomia şi interdisciplinaritatea acestei ştiinţe, îşi au originea în importanţa deosebită a administraţiei şi a „fenomenului guvernare” pentru societate.

Pentru a înţelege complexitatea problemelor pe care le-au formulat doctrinarii în legătură cu ştiinţa administraţiei, trebuie mai întâi înţeles modul cum a fost şi cum este definit cuvântul administraţie.

Etimologic, termenul administraţie îşi are originea în limba latină, rezultând din compunerea prepoziţiei ad cu substantivul minister, cuvântul rezultat, administer, însemnând într-o traducere ad literam – slujitor, executant.

Astfel, în limba latină, prima semnificaţie a cuvântului administraţie era aceea de activitate subordonată, activitate a celui supus.

Într-o opinie, administraţia era înţeleasă ca fiind „acţiunea de a administra, de a conduce afacerile publice sau private, de a gestiona bunurile” sau „putere administrativă”, ori „ştiinţă şi artă de a guverna în stat”. Prin acelaşi termen, în aceeaşi perioadă, se înţelegea „ansamblu de funcţionari (angajaţi) dintr-o anumită ramură a unui serviciu public”. În acelaşi context, administraţia publică reprezenta „ansamblul puterilor însărcinate cu executarea legilor”1.

Termenul administraţie, într-o altă opinie, era definit prin2 „totalitatea organelor administrative ale unui stat” sau „secţie a unei instituţii însărcinată cu administrarea acelei instituţii”. Deşi definiţia este cuprinsă într-un dicţionar apărut în Editura Academiei, sintagma „administraţie publică” nu este definită (deşi literatura juridică din perioada interbelică şi cea din perioada de după cel de-al doilea război mondial a tratat pe larg semnificaţiile acestei noţiuni), ci singura noţiune căreia i se încearcă o definire este aceea de „administraţie de stat”. Prin acest concept, dicţionarul recomanda cititorilor să înţeleagă o „formă de activitate (executivă sau de dispoziţie) a statului pentru realizarea funcţiilor sale” sau „totalitatea organelor de stat prin care se desfăşoară această activitate”3.

                                                            1 Nouveau Petit Larousse illustre, Dictionnaire encyclopedique, Librairie Larousse, Paris, 1926, p. 5. 2 Dicţionarul explicativ al limbii române, Editura Academiei R.S.R., 1975, p. 12. 3 Idem. În lucrarea „Dicţionar de Drept constituţional şi administrativ”, apărută la Editura Ştiinţifică şi

Enciclopedică din Bucureşti, în 1978, la pagina 29, administraţia de stat este definită ca „activitate ce se desfăşoară pentru îndeplinirea funcţiilor statului şi a sarcinilor organelor administraţiei de stat; se caracterizează prin sfera largă a sarcinilor ce-i revin (politice, economice, social-culturale şi administrativ- gospodăreşti), prin caracterul concret şi operativ (realizând atât operaţii materiale – tehnice cât şi acte juridice, care nu sunt numai acte administrative, ci şi acte de drept civil, de dreptul muncii, etc.), precum şi prin metoda de atragere a tuturor factorilor sociali, calificaţi la înfăptuirea ei (organele statului, organizaţiile economice, întreprinderile şi instituţiile de stat, organizaţiileobşteşti, şi masele de cetăţeni)”. Evident modul de caracterizare a noţiunii este specific unui stat totalitar, caracterizat prin centralism accentuat şi partidul unic în calitate de forţă politică unică prin care este condusă societatea.

În lucrarea „Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei” a autorilor Antonie Iorgovan şi Valentina Gilescu (Tipografia Universităţii Bucureşti, 1986), la pagina 23, s-a formulat definiţia: „Administraţia de stat este acea formă de manifestare a fenomenului administrativ, care constă în conducerea executării şi executarea efectivă a legilor, inclusiv prin realizarea de servicii publice, precum şi a celorlalte acte ale organelor de stat, îndeplinită de organele administraţiei de stat, în realizarea puterii de stat”.

Page 5: Stiinta administratiei

Ştiinţa administraţiei, ştiinţă de sinteză 7 Aşa cum se arată şi în literatura de specialitate1, în literatura juridică românească,

asemeni celor petrecute în întreaga Europă de Est după cel de-al doilea război mondial şi până la 1989, discuţiile cu privire la noţiunea de administraţie de stat au fost concentrate pe următoarele direcţii principale:

a. corelaţia dintre formele fundamentale de realizare a puterii de stat şi categoriile de organe de stat;

b. calificarea activităţii economice (implicit a structurilor care o realizează) în raport cu activitatea administrativă;

c. raportul dintre caracterul de activitate juridică al administraţiei de stat şi caracterul acesteia de activitate politică;

d. obiectul de cercetare al dreptului administrativ, respectiv al ştiinţei admi-nistraţiei.

În ceea ce priveşte noţiunea de administraţie publică, nu vom insista, întrucât în această lucrare, o parte îi este dedicată în exclusivitate, dar se impune precizat că în ambele accepţiuni2 aceasta este mai cuprinzătoare şi nu se confundă cu „administraţia de stat”, întrucât conceptul de administraţie publică se referă nu numai la guvern şi ministere, respectiv la activitatea lor în domeniul aplicării legii, ci şi la activitatea, respectiv la structura organizatorică, prin intermediul căreia se organizează aplicarea şi se aplică legea la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale, în conformitate cu principiul autonomiei locale şi al descentralizării administrative, aplicabile într-un stat de drept.

Aceste câteva consideraţii au rolul de a sublinia cât de necesară era apariţia unei ştiinţe sau a unui ansamblu de ştiinţe, care să aibă ca obiect de studiu, ansamblul complex al fenomenologiei administrative.

Dezbateri ample, controverse, au existat de-a lungul timpului, în ceea ce priveşte terminologia folosită (unii doctrinari au susţinut folosirea noţiunii de ştiinţă a administraţiei, ceea ce presupunea existenţa unei ştiinţe autonome), alţii au optat pentru conceptul ştiinţa dreptului aplicabil administraţiei, iar alţi cercetători au considerat optimă sintagma ştiinţe administrative.

Aşa cum subliniază şi domnul profesor Antonie Iorgovan3, „direcţiile de cercetare cu privire la obiectul şi natura ştiinţei administraţiei sunt foarte variate, ele merg de la exacerbarea rolului acesteia şi considerarea ei ca o filozofie a administraţiei, până la negarea totală a existenţei acestei ştiinţe”, de-a lungul timpului, ea fiind considerată ca o ştiinţă socială, o ştiinţă economică, o ştiinţă politică, o ştiinţă de gradul al doilea, o introducere la ştiinţa dreptului administrativ, o ştiinţă tehnică, o ramură a ştiinţei conducerii, etc4.

Astfel, în doctrina franceza5, începând cu Charles-Jean Bonnin care în lucrarea „Principes d'administration publique” la 1812 considera ştiinţa administraţiei ca o

                                                            1 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. Nemira, Bucureşti, p. 7. 2 Noţiunea de administraţie publică poate fi întâlnită în două accepţiuni: a) ca activitate de organizare

a executării sau de executare, în concret, a legii; b) sistemul organizatoric prin care se realizează organizarea executării sau executarea legii.

3 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 159. 4  Pentru detalii a se vedea: Andre Molitor, Les sciences sociales dans t'enseignement superieur,

Administration public, Paris, UNESCO, 1958; Iancu S. Toma, Introducere în ştiinţa administraţiei, Editura Standard Grafică, 1947; Charles Debbasch, Science administrative, Dalloz, 1989.

5 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 160-168.

Page 6: Stiinta administratiei

8 ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI „ştiinţă exactă”, continuând cu Alexandre-Francois Vivien1 aflat printre primii care au opus noţiunea de ştiinţa administraţiei, celei de drept administrativ şi Laferriere care înţelegea prin ştiinţa administraţiei „partea reglementară şi tehnică a administraţiei (...), precum şi cunoştinţele accesorii care formează veritabilul administrator şi prepară proiectele de ameliorare”, iar prin dreptul administrativ „drepturile, respectiv obligaţiile mutuale ale administraţiei şi ale celor administraţi”2, s-a ajuns la şcoala clasică de ştiinţa administraţiei, fayolismul.

Henri Fayol, inginer, creatorul termenului de doctrină administrativă, a considerat că ştiinţa administraţiei este ştiinţa conducerii întreprinderilor, unde prin a administra se înţelegea a prevedea, în sensul de a aprecia evoluţiile viitoare şi a elabora programe de acţiune, a organiza, adică a constitui structura materială şi socială a întreprinderii, a comanda şi a controla, în sensul de a veghea să fie respectate ordinele date şi regulamentele stabilite3. Această concepţie izvora din optica lui Henri Fayol care considera că în orice întreprindere au loc şase categorii de operaţiuni:

- operaţiuni tehnice (producţie, fabricaţie, transformare); - operaţiuni comerciale (cumpărări, vânzări, schimburi); - operaţiuni financiare (căutarea şi girarea capitalurilor); - operaţiuni de securitate (protecţia oamenilor şi a persoanelor); - operaţiuni de contabilitate (inventar, bilanţ, statistică); - operaţiuni administrative (prevedere, organizare, comandament, coordonare şi

control)4. Concepţia fayolistă despre ştiinţa administraţiei, a cucerit mulţi adepţi în lumea

practicienilor din întreprinderile publice sau particulare5, abia în perioada postbelică, în Franţa, autorii din domeniul dreptului administrativ, începând să se preocupe de fundamentarea autonomiei ştiinţei administraţiei, faţă de ştiinţa dreptului administrativ6.

Jerzy Starosciak a apreciat7 că „Ştiinţa franceză a administraţiei este poate cea mai «integrală» dintre toate, ea foloseşte în modul cel mai complex realizările altor discipline şi tratează multilateral diferitele probleme ale activităţii administrative. în această privinţă au un merit important societăţile şi institutele ştiinţifice, care au luat o mare dezvoltare în Franţa. Circa zece institute, din care cinci numai la Paris, sunt specializate în această disciplină”.

Charles Debbasch clasifica ansamblul concepţiilor contemporane din ştiinţa administraţiei franceze în cinci categorii8:

- ştiinţa administraţiei, definită ca o ştiinţă consacrată studiului faptului administrativ (concepţia dominantă);                                                             

1 Alexandre-Francois Vivien considera că ştiinţa administraţiei reprezintă studiul administraţiei în raporturile sale cu statul, în timp ce dreptul administrativ era înţeles ca studiul administraţiei în raporturile sale cu particularii.

2 Charles Debbasch, La science administrative dans les pays de L'Europe occidentale continentale, în Revue internationale des sciences administratives, nr. 1-2/1978, Bruxelles, p. 12.

3 V.F. Blanccpain, Les cahiers inedits de Fayol, Bull. I.I.A.P. 1974, nr. 28, p. 16 şi urm., nr. 29, p. 101 şi urm.

4 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 163. 5 Iancu S. Toma, op. cit., p. 57. 6 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 164. 7 Jerzy Starosciak, Elemente ale ştiinţei administraţiei, Ed. Politică, Bucureşti, 1967, p. 54. 8 Charles Debbasch, La science administrative dans les pays de l'Europe occidentale continentale, în

Revue internationale des sciences administrative, nr. 1-2/1978, Bruxelles, p. 17-19.

Page 7: Stiinta administratiei

Ştiinţa administraţiei, ştiinţă de sinteză 9 - ştiinţa administraţiei este ştiinţa administraţiei publice; Conform acestei concepţii, ştiinţa administraţiei are ca obiect de studiu admi-

nistraţia înţeleasă ca o instituţie publică, având misiunea „gestionării afacerilor publice", mai exact „ştiinţa administraţiei este punct nou de vedere asupra administraţiei publice, dar în acelaşi timp şi un obiect nou de studiu”.

- ştiinţa administraţiei, ca ştiinţă a organizării administrative. În această concepţie, administraţia apare ca o instituţie de realizare a scopurilor

sociale, punându-se accent pe aspectele de natură sociologică ale organizării admi-nistraţiei, în vederea realizării obiectivelor sociale respective.

Jerzy Starosciak1, în conformitate cu această concepţie, afirma: „Conţinutul, obiectul de cercetare al ştiinţei administraţiei sunt determinate de faptul că ea se limitează la problemele de organizare a activităţii aparatului administrativ. Organizarea activităţii este, în acest sens, genus proximus pentru delimitarea sferei de cercetare a ştiinţei administraţiei”.

- ştiinţa administraţiei, ştiinţă despre management; - ştiinţa administraţiei, ca ştiinţă de sinteză. Această concepţie este promovată de Charles Debbasch29, care afirmă că ştiinţa

administraţiei urmăreşte trei obiective: - cunoaşterea realităţilor, a modului cum funcţionează sistemul organizatoric

administrativ, care sunt problemele pe care le are de rezolvat (un studiu strict obiectiv);

- identificarea premiselor unei bune funcţionări a administraţiei; - continuarea legilor de evoluţie ale sistemelor administrative. Referitor la acest

obiectiv, Charles Debbasch2 spune că „Ea se străduieşte să pună acestea în evidenţă, bazându-se pe cunoaşterea trecutului şi a prezentului. Legile pe care ea le degajă, reprezintă valabilitatea ştiinţelor sociale”. Ele nu pot să aibă infailibilitatea legilor juridice. Ele degajă în mod simplu posibilităţi pe care factorul uman poate să le infirme totdeauna”3.

Roland Drago4 arăta că trei sunt principalele curente ale ştiinţei administraţiei franceze:

- curentul structural şi instituţional; - curentul sociologic; - curentul organizaţional. Deşi în Franţa există un număr impresionant de instituţii universitare, de institute

de cercetări, de reviste de specialitate care se preocupă de studii privind definirea, privind obiectul, conţinutul şi natura ştiinţei administraţiei, aşa cum arată profesorul Jacques Chevallier (citat de domnul profesor Antonie Iorgovan în Tratat de drept administrativ, vol. l, Editura Nemira, Bucureşti, 1996, p. 168) „statutul epistemologic al ştiinţei administraţiei rămâne încă să fie definit”5.                                                             

1 Jerzy Starosciak, op. cit., p. 20. 2 Charles Debbasch, La science administrative dans les pays de L'Europe occidentale continentale,

op. cit., p. 19 şi Charles Debbasch, Science administrative, 3 ed, Paris, Dalloz, 1976. 3 Charles Debbasch, La science administrative dans les pays de L'Europe occidentale continentale,

op. cit., p. 20 şi urm. 4 Roland Drago, Science administrative, Paris, 1980, p. 23 şi urm. 5 Jacques Chevalier, Science administrative, P.U.F., 1968, p. 23.

Page 8: Stiinta administratiei

10 ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI Deşi în Germania, încă din secolele XVII-XVIII, s-au elaborat în faza incipientă

studii asupra administraţiei1 grupate în curentul Polizeiwissenschaft sau Kameralien2, totuşi în istoria ştiinţei administraţiei din Germania se consideră că Lorenz von Stein3, prin lucrarea să în opt volume Verwaltungslehre4 este printre precursorii ştiinţei administraţiei5, el fundamentând o structură nouă, ştiinţa administraţiei6, distinctă de ştiinţele camerale care erau nişte ştiinţe complexe, cuprinzând cunoştinţe de economie, de drept, de politică, de geologie, de istorie, de filozofie, puse în serviciul statului, absolut pentru binele general al acestuia.

Lorentz von Stein7 concepe ştiinţa administraţiei ca o ştiinţă politică, o ştiinţă cuprinzătoare, în felul Pandectelor romane, prin opera să încercând să facă din teoria administraţiei „Pandectele ştiinţelor politice”, care să cuprindă într-un corp toate ştiinţele politice practice, dar în principal: administraţia interioară, ştiinţa financiară şi chiar dreptul internaţional, înţeles ca o „parte a marelui domeniu al administraţiei externe”.

Aşa cum se arată în literatura de specialitate8, Stein a urmărit să îmbine într-o sinteză superioară, elementele juridice de încoronare a tuturor ştiinţelor politice.

Trecând printr-o perioadă de regres, se poate spune că abia după 1930 s-au pus bazele unei ştiinţe a administraţiei, pornind de la idea că această ştiinţă este o ştiinţă aflată în relaţie de determinare reciprocă cu politica.

În perioada postbelică, în R.F.G. ştiinţa administraţiei a fost puternic influenţată de concepţia americană, teza fundamentală fiind9 delimitarea ştiinţei administraţiei de politica administrativă şi, respectiv, de ştiinţa dreptului administrativ, toate trei intrând în sfera „ştiinţei administrative”.

Jeryz Starosciak10 aprecia în 1964 că „În Republica Federală a Germaniei nu există până în prezent lucrări sistematice, multilaterale în acest domeniu, pe baza cărora să se poată conclude că în literatura acestei ţări există realizări proprii serioase în ştiinţa conducerii. În literatura din R.F.G., lucrările demne de atenţie sunt fie lucrări referitoare la conducerea întreprinderilor industriale, fie traduceri din literatura de specialitate străină. Şi, aceasta, în ciuda faptului că în programa şcolilor administrative este inclus un obiect denumit «ştiinţa administraţiei»”. Începând cu anul publicării lucrării citate de către autorul polonez, în Germania au apărut lucrări privind arhitectura administrativă, relaţiile dintre administraţie şi puterea politică, fenomenul birocratic, reforma structurilor şi s-au intensificat cercetările de ştiinţa administraţiei analizându-se diferite aspecte referitoare la organizarea administraţiei, la relaţiile între administraţie, legislativ, guvern, organizaţii nonguvernamentale şi cetăţeni, la reforma în administraţie, etc. În Anglia11,                                                             

1 Idem, p. 30. 2 Polizeiwissenschaft se traduce prin ştiinţa poliţiei. Kameralien se traduce prin ştiinţele camerale 3 Lorenz von Stein a trăit între anii 1815-1890. 4 Verwaltungslehre se traduce prin „Teoria administraţiei”. Lucrarea a apărut între anii 1866 (primul

volum) şi 1884 (ultimul volum). 5 Jacques Chevalier, op. cit., p. 31. 6 Iancu S. Toma, op. cit., p. 35-38. 7 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 170. 8 Iancu S. Toma, op. cit., p. 38. 9 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 172. 10 Jeryz Starosciak, op. cit., p. 56. 11 Pentru detalii a se vedea: Andre Molitor, op. cit., p. 43-56; Richard A. Chapman, The developement

of the academic study of public administration în the United Kingdom, the United States, Canada and

Page 9: Stiinta administratiei

Ştiinţa administraţiei, ştiinţă de sinteză 11 deşi cercetările de ştiinţa administraţiei s-au dezvoltat mult după 1962, când a fost creat Social Science Research Council, dat fiind şi interesul crescând pentru studiul administraţiei publice, totuşi nu se poate vorbi despre o doctrină în acest domeniu la fel de dezvoltată ca în Franţa sau S.U.A.

În S.U.A.1, ştiinţa administraţiei, întâlnită sub denumirea „Public administration”, s-a impus încă de la începutul secolului al XX-lea, ca disciplină didactică, trecând prin diverse etape de evoluţie, etape caracterizate de diverse curente de gândire.

Fondatorul acestei ştiinţe în Statele Unite ale Americii este considerat profesorul Woodrow Wilson, care a publicat în 1887 „The Study of Administration”, un „studiu – manifest” ce a apărut într-un moment în care reforma administraţiei federale era un subiect de actualitate, ca urmare a fenomenului corupţiei în rândul înalţilor funcţionari publici şi a abuzurilor rezultate din aplicarea lui „spoil system”, sistem potrivit căruia, partidul care câştiga alegerile avea obligaţia de a acorda funcţiile publice, persoanelor ce au sprijinit partidul în campania electorală, ajutându-l să câştige alegerile.

Între cele două războaie mondiale, perioadă considerată drept perioada clasică a ştiinţei administraţiei în S.U.A., această ştiinţă s-a dezvoltat pornind de la următoarele cauze:

- sistemul descentralizării ce a caracterizat şi caracterizează învăţământul universitar din S.U.A., permiţând includerea acestei discipline în programele universitare;

- faptul că americanii au considerat că între ştiinţa administraţiei publice şi ştiinţa administraţiei afacerilor sunt numeroase puncte comune;

- linia caracteristică a psihologiei americane care îmbină inteligenţa programatică şi optimismul reformator.

În concluzie, despre ştiinţa administraţiei s-a conturat convingerea că „studiile de public administration, pot şi trebuie să conducă la formularea de concluzii practice, de perfecţionare a administraţiei, a organizării sociale în general2".

Herbert Simon a schimbat orientarea studiilor de ştiinţa administraţiei, punând accentul pe studiul psihologiei organizării administrative, prin formularea şi dezvoltarea teoriei comportamentului administrativ, el fiind cel care a fundamentat curentul psihosociologic.

Ştiinţa administraţiei în S.U.A., în perioada actuală cuprinde, în opinia profesorului englez R.A.W. Rhodes3, patru mari direcţii de cercetare: studii politice, umanismul organizaţional, teoria politică a administraţiei publice şi noua politică economică.

Ştiinţa administraţiei în America de Nord, se bazează pe metode de predare, care utilizează analiza unor cazuri concrete, metodă despre care J. Starosciak spune că „a început să fie folosită prima dată în S.U.A."4. Desigur, acestea sunt doar câteva exemple despre modul în care a fost şi este concepută ştiinţa administraţiei. Importanţa existenţei şi dezvoltării acesteia reiese şi din preocupările la nivel internaţional, curm ar fi crearea Institutului Internaţional de Ştiinţe Administrative care, aşa cum spune domnul profesor                                                                                                                                                                    Ireland, în Revue internaţionale des sciences administratives, nr. 1-2/1978, Bruxelles; Antonie Iorgovan, op. cit., p. 175.

1 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 176-182. 2 Bernard Gournay, J.F. Kesler, J. Siwek-Pouydsseau, Administration publique, P.U.F., Paris, 1967, p.

15-16, citat reprodus de Antonie Iorgovan, op. cit., p. 182. 3 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 182. 4 J. Starosciak, op. cit., p. 53.

Page 10: Stiinta administratiei

12 ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI Antonie Iorgovan1 „rămâne «centrul» cel mai puternic de impulsionare a cercetării interdisciplinare asupra guvernării şi a administraţiei publice la nivel planetar”, fiind „o asociaţie ştiinţifică cu vocaţie internaţională, specializată în administraţia publică şi în ştiinţa administraţiei” şi fiind sprijinit „logistic şi financiar de Comisia Comunităţii Europene, de Banca Mondială şi de Organizaţia de Cooperare şi Dezvoltare Economică”.

În România, ştiinţa administraţiei s-a dezvoltat paralel şi în strânsă legătură cu dreptul administrativ.

Profesorul Constantin C. Dissescu, profesor de drept public, este primul autor român care se referă la obiectul ştiinţei administraţiei şi la delimitarea acesteia faţă de ştiinţa dreptului administrativ2.

1.2. Ştiinţa administraţiei în perioada interbelică În perioada interbelică se poate vorbi despre o Şcoală românească de ştiinţa

administraţiei, al cărei conducător era profesorul Paul Negulescu, care în Tratatul de drept administrativ3 din 1906 face primele consideraţii cu privire la ştiinţa administraţiei, arătând că aceasta se ocupă cu organizarea diferitelor autorităţi administrative, cu atribuţiile şi modul lor de funcţionare, cu ierarhia în cadrul acestora, în timp ce dreptul administrativ reprezintă totalitatea regulilor ce „guvernează drepturile şi datoriile reciproce ale administraţiei şi ale administraţilor”4.

În perioada ce a urmat primului război mondial, ceea ce caracterizează cercetarea în domeniul ştiinţei administraţiei este constanţa cu care autorii au încercat să demonstreze că aceasta este o ştiinţă socială, diferită de ştiinţa dreptului administrativ care are un obiect propriu de cercetare.

Chiar dacă doctrina europeană şi, implicit, şi cea românească îşi intensifică cercetările pentru a demonstra subzistenţa celor două ştiinţe, fie sub forma unor apariţii editoriale – cursuri de specialitate – fie prin permanentizarea unei specialităţi în acest domeniu, în cadrul facultăţilor de drept, această perioadă nu se caracterizează prin modificări importante în evoluţia cercetărilor privind fenomenul administrativ.

În Franţa, de referinţă este numele lui Henri Fayol care a fundamentat concepţia fayolistă, creând termenul de doctrină administrativă. Dintre lucrările acestuia, trebuie amintite: Administration industrielle et generale, în „Buletin de la Societe de l'industrie minerale”, 1916; L'eveil de l'esprit public, Paris, Dumod, 1927; De l'importance de la fonction administrative dans le gouvernement des affaires, conference, nov. 1917, Renonard, Paris; La doctrine administrative dans l'etat, conference au deuzieme Congres des Sciences administratives, Bruxelles, 1923.

                                                            1 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 202. 2 Constantin G. Dissescu, Curs de drept public român, vol. III, Dreptul administrativ, Bucureşti,

1981, p. 822 şi urm. „Ştiinţa administraţiei stabileşte principiile raţionalizării administraţiei de stat; ea are caracter

dinamic, fiind în permanentă evoluţie şi căutând soluţii noi pentru viitor, precum şi un caracter larg, cercetând diferite domenii de activitate sociale, pe când dreptul administrativ formeză numai o parte a ştiinţei administraţiei”.

3 Paul Negulescu, Tratat de drept administrative, vol. I, ed. a II-a, Bucureşti, 1906. 4 Idem, p. 36.

Page 11: Stiinta administratiei

Ştiinţa administraţiei, ştiinţă de sinteză 13 În S.U.A., perioada clasică a ştiinţei administraţiei este considerată perioada

interbelică. Deşi apărută în 1911, lucrarea „Principii de conducere ştiinţifică” a lui Frederik

W.Taylor se încadrează tot în perioada clasică a ştiinţei administraţiei americane, fiind una din1 operele fundamentale ce reprezintă punctul de plecare pentru ştiinţa administraţiei şi, deopotrivă, punct de referinţă pentru ştiinţa despre organizarea muncii omeneşti.

Aşa cum arată J. Starosciak2 , autorii francezi îl citează pe Taylor, alături de Fayol, drept fondator al „principiilor” practice de natură a ameliora gestiunea întreprinderilor (administraţiilor) de orice natură, pe terenul teoriilor lui Taylor şi Gilbert consolidându-se managementul contemporan.

În 1937, Luther Gulik, principalul reprezentant al şcolii organizaţionale americane de ştiinţa administraţiei, a publicat în lucrarea colectivă Papers on the science of administration, teoria P.O.S.D.C.O.R.B., teorie şi principii „valabile în interiorul tuturor administraţiilor”3, unde semnificaţia literelor este:

P. Planing, viziunea de perspectivă a sarcinilor administraţiei, planificarea activităţilor din interiorul administraţiei;

O – Organizing: organizarea, în sensul de ordonare a structurilor interioare (a aparatului);

S – Staffing: Organizarea „statelor majore” ale diverselor servicii administrative (a conducerii);

D – Directing: preţuirea, în fiecare compartiment, a deciziilor şi stabilirea criteriilor după care se adoptă decizia globală;

CO – Coordinative: interrelaţiile dintre compartimentele unei „unităţi adminis-trative”, precum şi între unităţile administrative de acelaşi grad;

R – Reparting: operaţia de informare a publicului şi a funcţionarilor; B - Budgeting: finanţarea şi evaluarea costurilor.

Pe baza acestui studiu, s-au crea,t mai întâi în S.U.A., apoi în Marea Britanie, iar după război, în toată Europa Occidentală, serviciile „O” şi „M” (organizare şi metodă).

Acestea sunt cele mai importante două repere în evoluţia ştiinţei administraţiei din perioada interbelică.

În România, singura iniţiativă menită să sporească contribuţia la delimitarea ştiinţei administraţiei de dreptul administrativ a fost înfiinţarea în 1982 pe lângă Institutul de Ştiinţe Administrative a Şcolii Superioare de Documentare şi Ştiinţe Administrative.

În această perioadă, contribuţia cea mai cunoscută la îmbogăţirea doctrinei de specialitate a fost cea a profesorului Paul Negulescu, instituţia de mai sus fiind înfiinţată tot la iniţiativa sa, ca o continuare practică a conceptelor teoretice înscrise de aceasta în „Cursul de politică administrtaivă” din 1938.

Prin cursurile şi problematica propusă, Şcoala Superioară viza atât o perfecţionare profesională a funcţionarilor, cât şi o pregătire pentru cei ce intenţionau să acceadă la funcţii publice. Iată, aşadar, că într-un context legislativ, destul de favorabil – Constituţiile din 1923, 1938, Legea administraţiei locale din 1938 – apare cu mai multă

                                                            1 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 177. 2 Jerzy Starosciak, op. cit., p. 44. 3 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 178-179.

Page 12: Stiinta administratiei

14 ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI acuitate necesitatea studiului pentru cercetarea părţii pragmatice a administraţiei, a fenomenului administrativ în general, ceea ce pune cu adevărat bazele unei ştiinţe noi, şi anume, ştiinţa administraţiei.

1.3. Evoluţia ştiinţei administraţiei în perioada 1944-1989 După cel de-al doilea război mondial, evoluţia ştiinţei administraţiei prezintă aspect

specific distinct în punctele continentului şi, fireşte, şi în România. În Europa, teoria americană privind administraţia, axată mai mult pe elementele de

eficienţă şi raţionalizare a activităţii administrative, începe să capete mai multă influenţă decât ştiinţa dreptului administrativ, iar în România, se conturează tot mai mai mult distincţia dintre cele două domenii ale ştiinţei.

În Franţa postbelică este specifică preocuparea tot mai intensă a cercetărilor de a fundamenta autonomia ştiinţei administraţiei faţă de ştiinţa dreptului administrativ.

Tratatul de ştiinţa administraţiei, publicat în 1966, în Franţa, cu prefaţa profesorului George Vedel, este o operă fundamentală pentru ştiinţa administraţiei, la nivel mondial, despre care autorul prefaţei aprecia că va arăta drumul de urmat1.

În Germania, după cel de al II-lea război mondial, ştiinţa administraţiei a fost puternic influenţată de concepţia americană, dar în paralel s-a continuat tradiţia istorică. Teza fundamentală a fost aceea a delimitării ştiinţei administraţiei, de politica administrativă şi de ştiinţa dreptului administrativ.

În Anglia, ştiinţa administraţiei, în 19582, nu cunoscuse o dezvoltare amplă, fiind considerată „ştiinţă prea abstractă”.

Ulterior cercetările de ştiinţa administraţiei s-au dezvoltat, iar în 1962 s-a creat Social Science Research Council, iar în 1970, Joint University Council for Social and Public Administration, ceea ce dovedeşte că preocupările în domeniul ştiinţei administraţiei s-au intensificat puternic.

În S.U.A., s-a continuat linia preocupărilor în domeniul „public administration”, Herbert Simon criticând puternic (în lucrarea Administrative behavior a study of decision making process în administrative organization, New York, McMillan, 1995) şcoala clasică, dezvoltând teoria comportamentului administrativ.

La o analiză sintetică şi profundă privind evoluţia ştiinţei administraţiei, profesorul Antonie Iorgovan3 a apreciat că aceasta cuprinde patru mari etape:

- prima etapă, cuprinsă între anii 1944-1948, este consacrată, cu prioritate, continuării cercetărilor sub conducerea Institutului de Ştiinţe Administrative, prin eforturile căruia, se publică şi multe lucrări, studii, privind aplicarea ştiinţei administraţiei la realităţile practice din ţara noastră;

- a doua etapă, este aceea în care cercetările capătă tot mai pronunţat caracter juridic, fiind marcată chiar de înfiinţarea, în anul 1954, a Institutului de Cercetări Juridice;

În această perioadă, schimbările sociale şi, mai ales, cele politice, influenţează evoluţia ştiinţei administraţiei, ea fiind mai mult orientată spre conceptul de „conducere ştiinţifică” şi, fireşte, spre necesitatea perfecţionării pregătirii cadrelor.                                                             

1 George Vedel, Traite de science administrative, op. cit., prefaţa, p. IX. 2 Andre Molitor, op. cit., p. 43-56. 3 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. Nemira, Bucureşti, 1996, p. 215-235.

Page 13: Stiinta administratiei

Ştiinţa administraţiei, ştiinţă de sinteză 15 Pentru această etapă, o deosebită importanţă capătă activitatea legislativă, care,

înţelegând necesitatea activităţii administrative şi a raportului dintre aceasta şi cetăţean fiind adoptată Legea nr. 1/1967, a contenciosului administrativ.

Din punct de vedere didactic, se reînfiinţează învăţământul superior administrativ, apărând, totodată, cursuri structurate de ştiinţă a administraţiei.

- etapa a treia este cuprinsă între anii 1968-1989 şi se caracterizează printr-o revigorare a activităţii de cercetare şi aprofundare a fenomenului administrativ din perspectiva ştiinţei administraţiei.

În această perioadă, elementele practice ale acestei noi ştiinţe sunt tot mai accentuate, ca şi necesitatea cunoaşterii sale pentru creşterea eficienţei în activitatea administraţiei publice.

Se reiau toate tezele, teoriile şi concepţiile doctrinare anterioare, dintr-o nouă perspectivă, aceea a determinării corecte a locului şi importantei ştiinţei administraţiei în sistemul ştiinţelor.

Sub influenţa doctrinei franceze, se preiau, în mod selectiv, din teoriile şi concepţiile autorilor francezi, mai cu seamă cele referitoare la definirea ştiinţei administraţiei şi a obiectului său de studiu.

- a patra etapă, cuprinde evoluţia de după anul 1990. 1.4. Ştiinţa administraţiei, după anul 1990 Pe plan mondial, ştiinţa administraţiei trebuie să răspundă întrebărilor generate de

noile realităţi socio-politice, în special, de procesul integrării europene. În această perioadă, în România, se recunoaşte un drept câştigat ştiinţei

administraţiei, anume acela de a fi acceptată ca ştiinţă cu obiect şi metodă proprie, se reînfiinţează Institutul de Ştiinţe Administrative, Şcoala Naţională de Studii Politice şi Administrative, iau fiinţă un număr mare de facultăţi şi colegii cu profil administrativ, centre de perfecţionare în administraţia publică pentru funcţionari şi reprezentanţii aleşi.

Cursurile de drept administrativ se îmbină de cele mai multe ori cu elemente sau noţiuni de ştiinţa administraţiei, pentru a oferi o imagine exhaustivă asupra fenomenului administrativ.

De remarcat că, în 1990 s-a adoptat şi Legea nr.29/1990 a contenciosului administrativ, iar la 21 noiembrie 1991 a fost promulgată cea mai avansată Constituţie a României, expresie a celor mai evoluate concepţii despre putere, democraţie şi drepturile omului, Constituţie care pune în evidenţă structura organelor statului, competenţa acestora, raporturile dintre ele sau dintre acestea şi cetăţeni.

Această nouă lege fundamentală creează premisa pentru un nou început în administraţia publică.

După evenimentele din decembrie 1989, libertatea de gândire în domeniul ştiinţei administraţiei este neîngrădită.

Tot mai mulţi autori editează lucrări şi studii referitoare la fenomenul administrativ în general, împletite cu demersul specific al ştiinţei dreptului administrativ. Apar tot mai multe studii aprofundate privitoare la noţiunile de bază specifice dreptului administrativ, privitoare la reevaluarea noţiunii de administraţie publică, serviciu public, drept public şi privat, relaţia dintre autorităţile administraţiei publice şi cetăţeni, privitoare la centrele de mediatizare şi reformă în administraţie. În spiritul noilor reglementări legale sunt

Page 14: Stiinta administratiei

16 ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI reevaluate concepte şi noţiuni specifice ştiinţei administraţiei, precum funcţionar public şi funcţie publică, control administrativ, contencios administrativ, etc.

Se adoptă mai multe acte normative, cu caracter fundamental pentru ştiinţa administraţiei, precum statutul funcţionarului public

‐ Regimul incompatibilităţilor funcţionarului public (Legea nr. 161/2003)1; ‐ Răspunderea ministerială (Legea nr. 115/1999)2; ‐ Codul de conduită al funcţionarului public(Legea nr. 7/2004)3; ‐ Transparenţa decizională (Legea nr. 52/2003, Legea nr. 554/2001, Legea

contenciosului administrativ nr. 554/2004, etc.). Studii şi lucrări de specialitate privind creşterea calităţii actului decizional,

perfecţionarea administraţiei, în general, şi necesitatea adoptării unei reglementări privitoare la răspunderea ministerială. Deşi în mare parte autorii acestor studii sunt cadre universitare, specialişti în drept adminstrativ sau în drept constituţional, deci cu predilecţie specialişti ai unei ştiinţe juridice, după 1989 tot mai mult se relevă necesitatea delimitării obiectului ştiinţei administraţiei, ca ştiinţă de sine-stătătoare cu nuanţe practice.

De aceea, reţinem că o parte din lucrările apărute sunt opera unor practicieni în adminstraţie care, structurându-şi prelegerile într-o „parte specială” cuprind tot ceea ce se impune ca oportunităţi de moment pentru eficientizarea administraţiei, a actului decizional, pentru realizarea unui nou standard în administraţie, din punct de vedere informaţional.

La toate aceste contribuţii doctrinare se adugă recunoaşterea pe plan legislativ a realităţii şi necesităţii, reînfiinţării învăţământului de stat şi privat cu profil „Ştiinţe administrative”. În această perioadă a fost reorganizată Şcoala naţională de Studii Politice şi Administrative, s-au înfiinţat prin Hotărârea Guvernului nr. 542/1995, cinci centre teritoriale pentru perfecţionarea reprezentanţilor aleşi şi a funcţionarilor publici, colegii şi facultăţi de stat sau în semn privat ceea ce demonstrează evoluţia ascendentă pe ţărmul eficientizării administraţiei.

Tot mai mulţi autori au aprofundat nu numai conceptele şi noţiunile ştiinţei administraţiei, dar şi elementele intrinseci ale acestora, organele administraţiei, funcţionarii publici, principiile după care cooperează şi se ierarhizează în sistem şi, bineînţeles, structura acestora: capacitatea şi competenţele lor.

Iată că, în acest fel, se continuă teoriile anterioare anului 1989 privind relaţionarea administraţiei pentru că aşa spune M.T. Oroveanu „Ştiinţa administraţiei cercetează structura administraţiei, deoarece aceasta asigură activitateaşi eficienţa actului administrativ”4.

                                                            1 Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor

publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei – publicată în Monitorul Oficial nr. 279/2003.

2 Legea nr. 115/1999 privind responsabilitatea ministerială, republicată – publicată în Monitorul Oficial nr. 200/2007.

3 Legea nr. 7/2004 privind Codul de conduită a funcţionarilor publici, republicată – publicată în Monitorul Oficial nr. 525/2007.

4 Mihai T. Ororveanu, Elemenete ale Ştiinţei administraţiei, Ed. Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1982.

Page 15: Stiinta administratiei

Ştiinţa administraţiei, ştiinţă de sinteză 17 Scopul final al acestei acţiuni de eficientizare este direcţionarea administraţiei spre

interesul general al cetăţenilor, pentru că în ce alt mod poate fi înţeleasă organizarea raţională a aparatului administraţiei decât: „apropierea să de masele largi, în scopul cunoaşterii şi satisfacerii exigenţelor acestora”?.

În etapa supusă analizei noastre, după 1989, locul ştiinţei administraţiei este deja stabilit în cadrul ştiinţelor de sinteză, cu un obiect de cercetare bine şi clar determinat, diferit de cel al ştiinţeidreptuluiadministrativ.

Nu putem încheia acest subcapitol, fără să amintim că, în anul 1995, prin grija unor adevăraţi „oameni de administraţie” cunoscători ai fenomenului administrativ şi pasionaţi de cercetarea evoluţiei sale a fost reînfiinţat Institutul de Ştiinţe Administrative al României şi, în acelaşi an, acest Institut de la Sibiu a fost recunoscut ca secţie naţională a Institutului Internaţional de Ştiinţe Administrative de la Bruxelles.

Pentru a marca importanţa înfiinţării acestui institut, a contribuţiei de seamă la recunoaşterea să pe plan intern şi internaţional, dar şi ca o recunoaştere a contribuţiei personale aduse la şcoala administrativă românească, cu ocazia reînfiinţării Institutului de la Sibiu din 1995, s-a hotărât ca, la denumirea acestuia, să se adauge şi numele profesorului Paul Negulescu, fondatorul acestui forum ştiinţific, în 1925.

Secţiunea 2 Ştiinţa administraţiei, ştiinţă de sinteză

Deoarece obiectul ştiinţei administraţiei este studiul fenomenului administrativ în

complexitatea sa, deci şi din perspectiva unei organizări eficiente a administraţiei publice, ca activitate, dar şi ca structură organizatorică. O strânsă legătură, din punct de vedere al obiectului de studiu, există între ştiinţa administraţiei şi ştiinţa conducerii, raportată însă la întregul sistem social.

Toate principiile şi metodele acesteia pot fi utilizate şi în ştiinţa administraţiei, prin acest fapt, urmărindu-se o eficientizare a activităţii administrative, în general. Legătură directă are ştiinţa administraţiei cu ştiinţa dreptului administrativ, relaţie ce va fi studiată într-un subcapitol ulterior.

De reţinut este legătura dintre ştiinţa administraţiei şi dreptul financiar, de natură a permite înţelegerea fenomenului financiar (mijloacele materiale şi băneşti utile funcţionării organelor administraţiei şi serviciilor publice, mijloacele de rentabilizare a activităţii executive).

Strânsă legătură există, de asemenea, între ştiinţa administraţiei şi sociologie care îi oferă mijloacele şi metodele sale specifice pentru investigarea realităţii, în contextul căreia se desfăşoară fenomenul administrativ.

Întrucât raţionalizarea administraţiei are în vedere şi personalul care activează în acest domeniu, între ştiinţa administraţiei şi psihologie există, de asemenea, interferenţe. Pentru ştiinţa administraţiei este relevant a cunoaşte relaţiile interumane pentru a determina raporturile dintre conducător şi subordonat, dintre orice organ al administraţiei şi cetăţean, pentru a înţelege comportamentul grupurilor sociale şi pentru atragerea acestora în actul decizional.

Page 16: Stiinta administratiei

18 ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI Prin natura sa, administraţia are în vedere implicarea cetăţeanului în activitatea de

executare a legii şi, din acest motiv, se poate reţine şi corelaţia dintre ştiinţa administraţiei şi ergonomie, ştiinţă care are în vedere, în acelaşi timp, şi creşterea eficienţei muncii celor care activează în organele administrative.

Desigur, ştiinţa administraţiei are strânse legaturi cu geografia, istoria, etnografia, care, prin informaţiile furnizate referitoare la teritoriu, la împărţirea administrativ-teri-torială, la obiceiuri, la nivelul de dezvoltare, permit o determinare concretă a competenţei materiale şi teritoriale a organelor administrative, informaţii pe care să le aibă în vedere pentru găsirea modalităţilor de folosire raţională a resurselor socio-umane şi pentru aprecierea optimă a dispersiei în teritoriu a acestor organe.

Se impune amintită şi influenţa matematicii1 asupra procesului cunoaşterii feno-menului administrativ, fapt dovedit de modul în care a fost privită ştiinţa administraţiei, ca „o ştiinţă tehnică” (în concepţia clasică) şi de existenţa curentelor cibernetice, informatice, în cadrul ştiinţei administraţiei actuale.

În urma selectării valorilor proprii obiectului său de cercetare, cu sprijinul informaţiilor oferite de ştiinţele amintite, ştiinţa administraţiei reuşeşte să-şi organizeze propriul sistem de valori, să-şi delimiteze clar şi fără echivoc obiectul de cercetare, să-şi creeze un limbaj propriu şi metode specifice, teorii şi ipoteze competitive pentru domeniul examinat.

În legătură cu autonomia ştiinţei administraţiei, cu interdisciplinaritatea să sau cu caracterul său sintetic în raport cu alte ştiinţe (în principal cu ştiinţele politice şi juridice), la nivel mondial s-au exprimat nenumerate opinii, pornind de la realităţile istorice, specifice locului în care aceia care le-au emis trăiau. Se deduce existenţa unei varietăţi de opinii de la o ţară la alta, chiar la acelaşi moment istoric.

Pentru a analiza caracterul ştiinţei administraţiei, este necesar a lua în considerare întreaga viaţă economică, socială, politică dar şi întreaga viaţă spirituală, stadiul de evoluţie al ştiinţelor, pentru că, spre deosebire de ştiinţele exacte, care, de fapt, nu sunt imobile, ci sunt supuse şi ele unui proces de evoluţie, aceasta este mai influenţabilă, dat fiind obiectul preocupărilor sale: fenomenul administrativ care cuprinde un ansamblu complex de fapte de natură politică, economică, psihologică, juridică, tehnică. Dată fiind complexitatea structurală a fenomenului administrativ este subînteleasă necesitatea existenţei unei ştiinţe monodisciplinare care să fie pusă în valoare în cadrul unei ştiinţe globale integratoare.

Susţinem2 ideea de ştiinţă a administraţiei, ca ştiinţă de sinteză ce reuneşte şi utilizează creator bogăţia de idei din totalitatea „ştiinţelor administrative”, înţelegând prin

                                                            1 Antonie Iorgovan, op. cit., vol. I, p. 238. 2 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 242. În literatura de specialitate ştiinţa administraţiei a fost

caracterizată de unii autori ca fiind ştiinţă interdisciplinară, iar de alţii ca fiind ştiinţă multi sau pluridisciplinară.

Suntem în prezenţa unor ştiinţe interdisciplinare atunci când există o întrepătrundere între componentele din cadrul a două sau mai multe ştiinţe.

Multidisciplinaritatea presupune existenţa în cadrul unei ştiinţea mai multor discipline şi poate fi generată prin obiectivarea unor domenii diferite de cercetare prin utilizarea unor noi metode de investigare şi poate rezulta din caracterul explicativ al unei ştiinţe care este obligată să folosească un complex de discipline. (Ştefan Milcu, Despre geneza ştiinţelor multi şi interdisciplinare, în volumul „Interdisciplinaritatea în ştiinţa contemporană”, Editura Politică, Bucureşti, 1980, p. 14).

Page 17: Stiinta administratiei

Ştiinţa administraţiei, ştiinţă de sinteză 19 acest termen ştiinţe ca: filozofia administraţiei, sociologia administraţiei,psihologia administraţiei, tehnica

administraţiei, politica administraţiei, istoria administraţiei etc., cu precizarea că toate aceste ştiinţe sunt nejuridice. Deci, ştiinţa administraţiei o înţelegem ca pe o ştiinţă socială nejuridică, de sinteză, care valorifică bogăţia, personalul component, principiile de organizare şi funcţionare, funcţia administrativă, ca şi aspectele tehnice privitoare la funcţionarea administraţiei.

Secţiunea 3 Raportul dintre ştiinţa administraţiei şi ştiinţa dreptului administrativ

Complexitatea fenomenului administrativ a determinat ca din secolul al XVIII-lea

şi, în special al XIX-lea, să apară, din ce în ce mai necesară, structurarea unei ştiinţe, cu obiect şi metode proprii de studiu, în măsură să aprofundeze acest fenomen.

Din acest motiv, în majoritatea statelor cu tradiţie în studiul fenomenului administrativ, se observă o abordare a acestui fenomen prin prisma a două ştiinţe: pe de o parte, ştiinţa dreptului administrativ, ca o ştiinţă juridică chemată să facă o abordare a fenomenului, din punct de vedere al dreptului public, cu aplicare, în special, asupra drepturilor şi obligaţiilor, asupra raporturilor juridice specifice dintre administrator şi administraţi şi asupra răspunderii administrative a acestora, iar pe de altă parte, ştiinţa administraţiei, ca o ştiinţă socială.

De remarcat este faptul că şi una şi alta, din punct de vedere al obiectului de studiu, îşi propun să examineze şi să clarifice fenomenul administrativ, participanţii la raporturile administrative şi efectele acestora, principiile ce guvernează raporturile dintre guvernanţi şi guvernaţi, etc.

Indiferent că din punct de vedere al succesiunii temporale sau funcţie de sistemul social în care ne propunem să o examinăm, ştiinţa administraţiei, sau ştiinţa dreptului administrativ au fost abordate, una cu prioritate faţă de cealaltă sau una în lipsa alteia, ambele ştiinţe şi-au manifestat întotdeauna utilitatea şi oportunitatea în contextul sistemului de drept în care au apărut şi au evoluat. Întrepătrunderea acestor două ştiinţe a condus, în anumite ţări, la dizolvarea uneia în alta, cu toate că, au obiect şi metode, respectiv domenii distincte de cercetare.

De altfel, cele prezentate nu exclud posibilitatea de a folosi şi termenul de „ştiinţe administrative”, dar cu un alt sens sau altă accepţiune.

Astfel, Jerzy Starosciak, arăta că termenul ştiinţe administrative poate desemna întregul grup de ştiinţe care studiază ansamblul organizării şi activităţii organelor administrative, adică grupul de ştiinţe care cuprinde întreaga problematică a dreptului administrativ şi teoria lui, întreaga problematică a diferitelor ramuri ale politicii administrative, întreaga ştiinţă a administraţiei, precum şi capitolele corespunzătoare ale sociologiei, psihologiei.

Cu alte cuvinte, această denumire ar cuprinde cercul larg al ştiinţelor privitoare la administrare. Acest cerc de ştiinţe este atât de larg, încât ar fi greu să i se stabilească în mod precis limitele1.                                                             

1 Jerzy Starosciak, op. cit., p. 27.

Page 18: Stiinta administratiei

20 ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI Dintr-o analiză comparativă a mai multor sisteme de drept din Europa şi cel din

S.U.A. se poate observa că raportul dintre cele două ştiinţe – a administraţiei şi a dreptului administrativ – este un raport de complementaritate. Ambele ştiinţe examinează prin metode proprii fenomenul administrativ, organele administraţiei, competenţa acestora, principiile de organizare şi funcţionare şi problemele de eficienţă a activităţii executive. Toate acestea conduc la concluzia că diferenţa dintre cele două ştiinţe nu este dată de obiectul de studiu, care îl reprezintă administraţia, ci „de optica diferită a cercetării”, cum spunea profesorul llie Iovănaş1.

Aceste două ştiinţe nu se opun, dimpotrivă, chiar privite din perspectiva că una este o ştiinţă juridică, iar cealaltă o ştiinţă socială, vom avea imaginea de ce ele nu pot exista una fără cealaltă.Orice activitate examinată din punct de vedere al condiţiilor de eficienţă sau de organizare şi funcţionare a organelor administraţiei,din punct de vedere al competenţei acestora, nu poate fi ruptă sau independentă de principiile de drept sau de reglementările legale care determină cadrul lor de funcţionare. Aşadar, ştiinţa administraţiei este cea care oferă ştiinţei dreptului administrativ principiile de bază şi permite individualizarea particularităţilor acestei ramuri de drept. Totodată, cercetarea strict juridică a activităţiiadministrative nu poate fi examinată izolat de mediul social, economic, politic în care aceasta se desfăşoară, fără înţelegerea modului de exprimare la un moment dat. Aceste două ramuri ale ştiinţei, se completează reciproc, prin urmare, sarcina fundamentală ştiinţei administraţiei, spre deosebire de aceea a ştiinţei dreptului administrativ, constă în „a răspunde la întrebarea de ce raporturile juridice din sfera administrativă trebuie să se prezinte tocmai aşa cum se prezintă şi nu altfel, şi de a indica în ce fel să fie folosite posibilităţile pe care le creează dreptul, în vederea obţinerii unor efecte economice sau sociale optime”2.

Privit dintr-o perspectivă istorică, raportul dintre cele două ştiinţe ne permite a distinge două orientări:

- o tendinţă potrivit căreia suntem în faţa a două ştiinţe cu obiect de studiu diferit (pe de o parte, cea care studiază raportul dintre stat şi cetăţean, iar pe de altă parte ştiinţa administraţiei redusă doar la o simplă ştiinţă ce studia sarcinile administraţiei). Această tendinţă caracterizează perioada cuprinsă înainte de al doilea război mondial;

- cea de a doua tendinţă resimţită mai cu seamă după al doilea război mondial, sub influenţa ideologică americană, se axa în studiile sale pe problema eficienţei organizării activităţii executive, recunoscând coexistenţa celor două ştiinţe cu obiect şi metode proprii de studiu care, aşa cum preciza Charles Debbasch, „coexistă raţional”3.

În România, primul care a realizat o delimitare a celor două ştiinţe a fost profesorul Constantin Dissescu. Acest autor a apreciat că „ştiinţa administraţiei stabileşte principiile raţionalizării administraţiei de stat, având un caracter dinamic în permanentă evoluţie şi căutând soluţii noi pentru viitor, precum şi un caracter larg, cercetând diferite domenii de activităţi sociale, pe când dreptul administrativ formează numai o parte a ştiinţei administraţiei”4.                                                             

1  Ilie Iovănaş, Curs de drept adminsitrativ şi elemente de ştiinţa administraţiei, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1977, p. 36.

2 Jerzy Starosciak, op. cit., p. 14 şi urm. 3 Charles Debbasch, Trăite des sciences administratif, Dalloz, 1972, p. 42. 4 Constantin Dissescu, op. cit., p. 822 şi urm.

Page 19: Stiinta administratiei

Ştiinţa administraţiei, ştiinţă de sinteză 21 Continuator al acestuia, Paul Negulescu şi-a dedicat toată activitatea didactică

demonstrării trăiniciei celor două ştiinţe, necesităţii creerii unei orientări proprii, unitare în România şi a unui învăţământ de specialitate, respectiv a unui Institut de cercetare. Potrivit opiniei profesorului Negulescu „Ştiinţa administraţiei este o ramură specială a ştiinţelor politice, cu caracter practic, care tinde mai mult să formeze administratori, pe când dreptul administrativ, studiind normele după care se conduce activitatea administrativă degajă în mod ştiinţific principiile care guvernează raporturile dintre administraţiune şi administraţi”1.

Chiar înainte de începutul acestui secol, şcoala românească se înscria între cele mai progresiste curente ideologice şi doctrinare ale vremii, îmbogăţind teoria cunoaşterii cu ideile sale privind necesitatea recunoaşterii celor două ştiinţe interdependente cu obiect şi metode proprii de cercetare, dar indisolubil legate prin fenomenul socio-juridic analizat, respectiv fenomenul (faptul) administrativ.

Aşa cum arăta domnul profesor Antonie Iorgovan2 „Ştiinţa dreptului administrativ este, în anumite situaţii, «închisă» în obiectul ştiinţei administraţiei, iar în alte situaţii, ştiinţa administraţiei este «închisă» în obiectul dreptului administrativ. În alţi termeni, între aceste două ramuri ale ştiinţelor sociale, are loc o permanentă inversare de roluri, ele completându-se reciproc, dar păstrându-şi fiecare propria să fizionomie şi autonomie: ştiinţa dreptului administrativ de ramură a ştiinţei juridice, iar ştiinţa administraţiei, de ştiinţă socială de sinteză ce nu are, ca esenţă caracter juridic”.

Complementaritatea dintre cele două ştiinţe se observă şi practic în necesitatea ca specialistul în ştiinţa administraţiei şi funcţionarii din administraţia publică să aibă o formaţie profesională, preponderent juridică.

                                                            1 Paul Megulescu, op. cit., p. 36. 2 Antonie Iorgovan, op. cit., p. 245.

Page 20: Stiinta administratiei

22 ŞTIINŢA ADMINISTRAŢIEI

CAPITOLUL II OBIECTUL, PRINCIPIILE ŞI METODELE ŞTIINŢEI

ADMINISTRAŢIEI

Secţiunea 1 Obiectul ştiinţei administraţiei

Apariţia ştiinţei administraţiei este strâns legată de evoluţia societăţii moderne, în

care printre priorităţile evoluţiei sociale s-a impus şi raţionalizarea şi organizarea ştiinţifică a administraţiei, cu predilecţie a administraţiei publice, pentru a face faţă complexităţii nevoilor sociale chemate a le satisface.

Privind în complexitatea sa, fenomenul administrativ nu putea face obiectul doar al dreptului administrativ, care examinează o componentă a activităţii cu caracter normativ, juridic şi nu întreaga modalitate de manifestare a fenomenului, a relaţiilor dintre autorităţi şi persoane fizice sau juridice, cât şi modalităţile de raţionalizare şi eficientizare a activităţilor administrative.

Literatura de specialitate reţinea că „ştiinţa administraţiei cercetează fenomenul administrativ în întreaga să complexitate”1, este o ştiinţă nejuridică, de sinteză, autonomă, cu obiect şi principii, metode specifice de cercetare recunoscută la nivel ştiinţific internaţional”, concluzionează profesorul Antonie Iorgovan, încă din anul 1980.

Până la consacrarea caracterului autonom al ştiinţei administraţiei, întâlnim în literatura de specialitate opinii pro şi contra recunoaşterii sale, fiind caracterizată fie ca o ştiinţă economică, socială sau politică, o ştiinţă despre conducere şi chiar o introducere la ştiinţa dreptului administrativ2, o filozofie a dreptului administrativ.

În literatura franceză de la sfârşitul secolului XX, sunt cunoscute studii ale unor autori consacraţi în drept administrativ care recunosc necesitatea delimitării celor două ştiinţe: drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, tocmai luând în considerare obiectul acestora de studiu.3

În lucrarea „Traite des sciences administrative” din 1966, autorii Pierre Bandet şi Lucien Mehl definesc ca obiect al şiinţei administraţiei „Faptul administrativ”.

Mulţi autori au încercat o definiţie şi o explicaţie aprofundată a sintagmei „fapt administrativ”, sub aspectul conţinutului său, ca o specie a faptului social.

Astfel, Charles Debbasch, pornind de la definirea faptului administrativ, apreciază că obiectul de studiu al ştiinţei administraţiei trebuie să urmărească trei obiective:

- definirea administraţiei; - stabilirea principiilor de funcţionare şi a scopului administraţei;

                                                            1 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a II-a, Curs, Ed. All Beck, 2001, p. 237-

241. 2 Ioan Alexandru, Administraţie publică. Teorii. Realităţi. Perspective, Ed. Lumina Lex, Bucureşti,

1999, p. 98 şi urm., op. cit., p. 102 şi urm.; Mihai T. Oroveanu, revista Studii şi cercetări juridice nr. 2/1971, p. 102; Jaeques Chevalier, Science administrative, Themis PUF, 2. ed., Paris, 1994, p. 55-61; Charles Debbasch, Science administrative, Administration publique, 5 ed., Dalloz, Paris, 1989, p. 7-39.

3 Charels Debbasch, op. cit., p. 7 şi urm.