Socijalna politika u kontekstu korjenite društvene ... · PDF fileSocijalna politika u kontekstu korjenite ... Srbiji i Crnoj Gori, ... agrarna i uopće modernizacijski zaostala društva

ČLANCI

Socijalna politika u kontekstu korjenitedruštvene transformacije '

postkomunističkih zemaljaSiniša ZrinščakStudijski centar socijalnog rada Pravnog fakultetaSveučilište u ZagrebuZagreb, Hrvatska

Pregledni znanstveni članakDD K: 304:323.14(4-11)Primljeno: ožujak 2003.

Sukladno stavu da se razvoj socijalne politike postkomunističkih zemaljane može razumjeti bez poznavanja širega društvenog konteksta u radu se naj-prije ukratko opisuje njihova burna politička povijest u drugojpolovici 19. i u20. stoljeću, osnovne osobine komunističkoga društvenog razvoja te osnovneosobine socijalne politike komunističkog razdoblja. Razdoblje tranzicije ili po-stkomunizma sagledava se iz perspektive ekonomskih i političkih promjena tenjihovih socijalnih posljedica. Ekonomski, politički pa onda i socijalni razvojuvelike se razlikuje među pojedinim tranzicijskim zemljama te analiza na-glašuje neke zajedničke karakteristike, ali još više brojne razlike između pojedi-nih zemalja. Prema socijalnim posljedicama (siromaštvo, društvene nejedna-kosti, niz zdravstvenih indikatora) velika je razlika uočljiva između zemaljasrednje Europe te onih bivšega Sovjetskog Saveza, a ona dijelom dolazi doizražaja i u procesu pridruživanja EU.

U radu se posebno analiziraju kretanja u području rada, zaposlenosti i ne-zaposlenosti te mirovinske reforme. Osim analize nezaposlenosti te osiguranjaod nezaposlenosti, razmatraju se promjene u strukturi zaposlenosti (pad indu-strijskog sektora, liberalizacija tržišta rada i sl.). Mirovinske se reforme razma-traju kao paradigma svih socijalnih reformi, zbog njihove radikalnosti i sveo-buhvatnosti te velikog utjecaja globalnih agencija u procesu reforme. U zak-ljučku se uspoređuju socijalne reforme zapadnih i istočnih zemalja s kraja 20.stoljeća te se govori o teškoćama klasificiranja tranzicijskihzemalja prema poz-natim modelima socijalnih režima.

Ključne riječi: tranzicija, postkomunizam, društvena preobrazba, socijal-na politika, rad, zaposlenost, nezaposlenost, mirovinska reforma.

UVOD. Pisati o socijalnoj politici te uopće cje-

lokupnoj društvenoj transformaciji post-komunističkih zemalja znači susresti se snekoliko poteškoća, od kojih je prva većnaznačena u samom naslovu. Ako nekezemlje definiramo postkomunističkima,tada vrlo malo govorimo o kojim je i kak-vim procesima riječ u sadašnjosti, a zbog

sadržajne dominacije prefiksa "post",može se reći da je postkomunizam jedno-stavno razdoblje koje slijedi nakon ko-munizma. Pitanje jest koristimo li izrazpostkomunizam zato što je posve jasnokoja je bit toga razdoblja ili, možda sa-svim suprotno, stoga što nije uvijek lakorazlučiti složene, a često i proturječne,postkomunističke procese. Oni su, nai-

135

Rev. sac. polit., god. 10, br. 2, str. 135-159, Zagreb 2003.

me, još uvijek, a što proizlazi iz istog poj-ma, pod dominantnim utjecajem prošlograzdoblja. Ukoliko tako različite zemlje srazličitom poviješću, kulturom te posverazličitim razvojnim perspektivama, svezajedno definiramo istim postkomunisti-čkim imenom, tada to implicira da su oneu nekim vidovima još uvijek vrlo slične, azbog zajedničke komunističke prošlosti.Kao što će se pokazati kasnije, neka istra-živanja vrednota sugeriraju da je tome jošuvijek bilo tako sredinom 90-ih godina20. stoljeća, što naravno ne znači da setakva sličnost može ili mora perpetuiratiunedogled.

Slične probleme generira i izraz "tran-zicija", a koji se vrlo često rabi kao sino-nim za sve postkomunističke zemlje.Tranzicija (ponekad i: transformacija) go-vori o intenzivnom prijelazu iz komuni-stičkoga u novo društveno razdoblje. Tonovo je najčešće jasno definirano na eko-nomskom i političkom planu. U područjuekonomije riječ je o prijelazu iz planske,centralizirane državno-vlasničke u trži-šnu, pluralističko-vlasničku ekonomiju.Na političkoj razini radi se o prijelazu izjednostranačkoga, nedemokratskoga u vi-šestranački, demokratski sustav. Timepojam tranzicije hoće reći da je cilj jasan(tržište, demokracija),' ali ne govori ništao poteškoćama i dilemama toga tranzicij-skog puta. On ne govori ništa i o tome okojem je tipu demokracije i tržišta riječ.Ako je, možda, početkom 90-ih većinasmatrala da je cilj ne samo jasan, nego ilako dostižan, već je nakon nekoliko go-dina svima postalo jasno da tome nije ta-ko. U nekim je zemljama (prije svegaonima u srednjoj Europi) uspostava de-mokratskoga političkog sustava uza sve

Zrinščak S.: Socijalna politika u kontekstu ...

probleme relativno uspješno obavljena,dok je u drugima taj proces bio, ili jošuvijek jest, povezan s etničkim sukobima,ratovima te perzistencijom autoritarnihpolitičkih režima. Uspostava tržišne eko-nomije bila je povezana, između ostaloga,i s ključnim pitanjem kako privatiziratibivša državna poduzeća. Dosadašnja is-kustva govore o tome da su različiti mo-deli primijenjeni u različitim zemljama, ada nijedan model nije bio lišen mnogihproblema i masovnih nezadovoljstava na-činom i učincima privatizacije. Neki pro-blemi (usprkos provedenoj privatizaciji)ostaju i dalje nerazriješeni kao, primjeri-ce, do koje mjere valja dalje privatiziratidržavna, posebice infrastrukturna podu-zeća te u kojoj mjeri valja liberaliziratitržište kapitala i rada.

No ako su u političkom i ekonom-skom području ciljevi tranzicije bili, ba-rem načelno jasni, što reći za tranziciju upodručju socijalne sigurnosti. U kojoj jemjeri dotadašnja socijalna politika bilaobilježena komunističkim sustavom i ukojoj je mjeri ona podložna transformaci-ji? Koji tip socijalnog režima je poželjno,odnosno kojega je moguće razvijati? Tre-ba li i u kojem opsegu privatizirati soci-jalnu sigurnost? Koji su kriteriji uspje-šnosti transformacije u socijalnom podru-čju? Kako se odnositi spram socijalnihposljedica tranzicije i u kojoj mjeri oneutječu na odvijanje svih drugih društve-nih procesa?

Pokušaj razjašnjavanja ovih i sličnihdilema jedan je od ciljeva ovoga rada.Stoga će se u njemu, najprije, analiziratipovijesno naslijeđe te društveni konteksttranzicije nakon pada komunizma, a po-tom će se socijalnu politiku postkomuniz-

l Neki autori isto misle i za sam izraz postkomunizam premda je, prema mojem osobnom mišljenju, onopterećeniji višeznačnošću. "The term 'postcommunism' is backward-looking. It implies a world defined bywhat it used to be but no longer is... As it is commonly used, the term 'postcommunism' is forward-looking aswell. It connotes both a clear direction and a fixed destination. It presumes a goal toward which the 27 coun-tries are moving. The goal is, figuratively, the West: they are presumed to have emarked on a journey from to-talirianism to democratic politics and free market economics" (Mandelbaum, 1996.:1-2).

136

.. ~".

Rev. sac. palit., god. 10, br. 2, str. 135-159, Zagreb 2003.

ma promotriti kroz elaboraciju triju te-ma: socijalne posljedice tranzicije, po-dručje rada, zaposlenosti i nezaposleno-sti, te mirovinske reforme.

POD TERETOM POVIJESNOGNASLIJEĐA

Crtice iz političke povijesti

Sadašnjost i budućnost postkomuni-stičkih zemalja u velikoj je mjeri određe-na prošlošću i to, ponajprije, burnom iproturječnom prošlošću u posljednjih 150godina. Najveći broj zemalja, koje se da-nas ubrajaju u postkomunističke zemlje,svoju su nezavisnost počele stjecati kra-jem 19. i početkom 20. stoljeća, tijekomprocesa raspada četiriju velikih carstavakojima su prije pripadale: njemačkoga,ruskoga, austrijskoga i turskoga.š Berlin-skim kongresom 1878. godine (a kojim jeredefiniran Sanstefanski mirovni spora-zum nakon rusko-turskog rata) nezavi-snost je priznata Rumunjskoj, Srbiji iCrnoj Gori, dok je Austrija dobila pro-tektorat nad Bosnom i Hercegovinom.Sjeverna Bugarska postala je tada samo-upravna turska provincija, južna Bugar-ska djelomično samoupravna turska pro-vincija, dok je zapadna Bugarska (u čijemje sastavu bio najveći dio Makedonije)ostala dijelom Turskoga Carstva. Berlin-skim je kongresom uspostavljen tako novipolitički poredak koji je trajao sve do I.svjetskoga rata, osim što je u I. i II. bal-kanskom ratu (1912./1913.) Turska izgu-bila preostali europski dio, a nezavisnostje priznata Albaniji. Nakon I. svjetskogarata dolazi do velikih promjena politi-čkog zemljovida ovoga dijela Europe, jeron završava formiranjem nezavisnih ilinovih država: Poljske, Čehoslovačke, Ma-đarske, Jugoslavije, Estonije, Letonije iLitve. No za vrijeme I. svjetskog rata, u


Rusiji 1917. godine dolazi do revolucije ukojoj komunisti preuzimaju vlast. Nakongrađanskog rata između komunista i nji-hovih protivnika, godine 1922. dolazi doformiranja Saveza Sovjetskih Socijalisti-čkih Republika, tada sastavljenog od četi-ri republike: Rusije, Bjelorusije, Ukrajinei Transkavkaza. Ostale su republike po-stupno dodavane, odnosno transformira-ne (primjerice, Tanskavkaz je 1936. godi-ne podijeljen na Gruziju, Armeniju iAzerbajdžan) sve do 1940. godine, kadaje Sovjetski Savez okupirao Estoniju, Le-toniju i Litvu te je od tada, pa sve do1991. godine, bio sastavljen od 15 repu-blika.

Nakon II. svjetskog rata dolazi do ma-lih promjena teritorija, ali ne i do formi-ranja novih država. Najvažnija promjenakoja se dešava nakon II. svjetskog rataodnosi se na podjelu Njemačke na četiriokupacijske zone, a potom na njezin za-padni i istočni dio te na širenje sovjetskogutjecaja na sve zemlje tzv. istočnog bloka.Naime, već početkom 1948. godine Sov-jetski je Savez politički kontrolirao se-dam zemalja istočne Europe: Albaniju,Bugarsku, Cehoslovačku, Jugoslaviju, Ma-đarsku, Poljsku i Rumunjsku. Ova je do-minacija okrunjena sklapanjem vojnog sa-veza 1955. godine, tzv. Varšavskog pakta,a kao odgovor na formiranje NATO-pak-ta 1949. godine. Varšavskom paktu nijejedino pristupila Jugoslavija zbog sukobasa Sovjetskim Savezom iz 1948. godine.Sukob između bivših vojnih saveznika II.svjetskog rata (prije svega SSSR-a iSAD-a) prerastao je postupno u tzv.hladni rat koji je dominirao Europom svedo 1990. godine. Pod njegovim utjecajemZapadna i Istočna Njemačka 1949. godi-ne postaju nezavisne države (potpunuslužbenu nezavisnost obje stječu 1955.godine) a obje pod kontrolom, odnosno

2 Ovdje se kombiniraju različiti izvori podataka, a prikaz političke prošlosti najvećim se dijelom oslanja nainformacije prezentirane u The World Book Encyclopedia (International), 1994.

137


kasnije manje ili više izravnim političkimutjecajem, zapadnih zemalja (SaveznaRepublika Njemačka) te Sovjetskog S~-veza (Njemačka Demokratska Republi-ka). Vrhunac političkoga i ekonoms~ogsukoba simbolički je izražen gradnjomBerlinskoga zida 1961. godine, a koji jeučvrstio fizičku podjelu razjedinjenogaglavnog grada razjedinjene države.

Simbolika Berlinskog zida dobila jenovo značenje 9, studenoga 1989. godine,kada je Vlada Demokratske Republi~eNjemačke, pod pritiskom svih događajakoji su označavali skori kraj komunizma,odustala od svih zabrana putovanja u Za-padni Berlin. Berlinski zid otada gubisvoju dotadašnju funkciju te svojim pa-dom sada simbolizira početak novoga,postkomunističkog razdoblja. Ono je,pak, povezano s političkim promje?a~akoje su u konačnici dovele do formuanJ.aniza novih država, tako da danas govon-mo čak o 27 postkomunističkih, odnosno22 europske postkomunističke zemlje.Zapadna i Istočna Njemačka ujedinjenesu 3. listopada 1990. godine u jedinstvenudržavu. Raspadom Sovjetskog Saveza1991. godine nezavisnost su ponovnostekle tri baltičke države te Armenija,Azerbajdžan, Bjelorusija, Gruzija, Ka-zahstan, Kirgistan, Moldavija, Rusija, Ta-džikistan Turkmenistan, Ukrajina i Uz-bekistan.' Raspadom Jugoslavije te Čeho-slovačke tijekom 1992. i .1993. formirajuse sljedeće nove države: Slovenija, Hrv.~t-ska, Bosna i Hercegovina, Makedonija,Jugoslavija (danas Srbija i Crna Gora),Češka i Slovačka. Formiranje novih drža-va bilo je dijelom povezano s ratom te in-tenzivnim etničkim sukobima, posebicena području bivše Jugoslavije (rat protivHrvatske i Bosne i Hercegovine, sukobina Kosovu i u Makedoniji) te na podru-čju bivšega Sovjetskog Saveza.

Četrdesetak godina komunističkog re-žima odnosno čak sedamdeset godina uRusiji i većini ostalih bivših sovjetskih re-

138


publika, nije samo razdoblje koje se mo-že jednostavno okarakterizirati kao raz-doblje nedemokratskoga političkog po-retka koje treba brzo zaboraviti. To jeujedno i razdoblje intenzivnih društvenihpromjena na što je posebno u.tjec~la.či-njenica da su ta društva, s manjim iznim-kama (Češka, Njemačka), većinom bilaindustrijski nerazvijena, agrarna i uopćemodernizacijski zaostala društva. Premdapod snažnom državno-partijskom kontro-lom, industrijski je razvoj bio vrlo snažan,posebice u SO-im i 60-im godinama 20.stoljeća. On se najviše zasnivao n~. m~-gućnosti ekstenzivne uporabe domaćih SI-rovina te jeftine radne snage koja je dola-zila iz poljoprivrednog sektora. U raz-doblju između 1950. i 1970. godine percapita rast u Istočnoj Europi bio je 2,4puta veći od europskog prosjeka. Indu-strijski doprinos nacionalnom proizvoduporastao je (ako je udio poljoprivred~1,0) sa 1,3 1965. na 3,4 1983. u Bugarskoj,a sa 5,5 na 7,3 u istom razdoblju u Ceho-slovačkoj (Turnock, 1997.:25). No, taka."se ekstenzivan tip razvoja, a zbog poli-tičke dominacije nad ekonomijom, ubrzoiscrpio i u 80-ima definitivno ušao u, ni-kada prevladanu, strukturalnu krizu. Ko-načna i generalno vrlo porazna ekonom-ska bilanca komunističkog razdoblja mo-že se najbolje ocrtati iz provedene anali-ze razvoja Estonije i Finske u 20. stoljeću(Dallebrant, 1992.:22-26). Tridesetih go-dina 20. stoljeća ekonomski standard Es-tonije bio je komparabilan skandinavsko-me te drugim zapadnoeuropskim država-ma. Prosječni per capita dohodak (mjere-no međunarodnim jedinicama) iznosio je241 u Estoniji, 286 u Danskoj, 276 u Nj~-mačkoj, 131 u Finskoj, 478 u Engleskoj,Životni standard industrijskoga eston-skog radnika bio je na razini 90% stan-darda finskoga industrijskog radnika 1938.godine. Usprkos porastu standarda es-tonskih radnika nakon II. svjetskog ratarazlika se drastično povećala jer je njihovstandard pao na samo 40% standarda

Rev. soc. polit., god. JO, br. 2, str. 135-159, Zagreb 2003.

finskih radnika 1983. godine. Stopa mor-taliteta dojenčadi u Estoniji iznosila je14,6 promila 1989. godine (pri čemu valjaimati na umu da je Estonija imala jednuod najnižih stopa mortaliteta dojenčadimeđu tadašnjim sovjetskim republika-

.ma), naspram 6,1 promila u Finskoj. Raz-lika se, zaključuje autor ove studije, po-čela naglo povećavati od 60-ih, kada seiscrpila osnovica ekstenzivne industrijali-zacije, a vlast nije mogla reformirati plan-sku ekonomiju (Dallebrant, 1992.:30). Re-forma planske ekonomije podrazumijeva-la je radikalnu promjenu političkoga kon-teksta, a takav korak vlasti nisu bile nispremne ni sposobne dobrovoljno učiniti.

Usporedo s industrijalizacijom na dje-lu su bili i drugi modernizacijski procesi,kao što su urbanizacija, intenzivna prom-jena obrazovne strukture, širenje masov-ne potrošačke kulture, emancipacija ženai sl. Procesi su bili slični, ali se nisu odvi-jali istom dinamikom u različitim zemlja-ma. Postotak urbanog stanovništva pora-stao je između 1950. i 1991. godine sa20% na 35% u Albaniji, sa 27% na 68%u Bugarskoj, sa 38% na 61% u Mađar-skoj, ali već s tada relativno visokih 52%na 77% u Čehoslovačkoj. Zaposlenost usektoru usluga iznosila je između 30% i40% u gotovo svim zemljama 1985. godi-ne (Turnock, 1997.:48,24). Međutim, kaošto je već na mnogo mjesta pokazano, ve-ćina je analitičara suzdržana u konačnojocjeni ovih procesa te većina govori o tzv.prisilnoj, devijantnoj ili djelomičnoj mo-dernizaciji, odnosno modernizaciji kojojsu nedostajali neki njeni krucijalni ele-menti, prije svega slobodno tržište i de-mokratski politički odnosi.' Diskusija okarakteru modernizacije revitalizirana je,s nizom konkretnih društvenih implikaci-ja, početkom 90-ih godina u kontekstusljedećih dilema: može li se samo nastavi-

Zrinščak S.: Socijalna politiko u kontekstu ...

ti gdje se stalo, postoje li i dalje snažneprepreke modernizacijskom razvoju, ka-ko dosadašnji komunistički razvoj uvjetu-je ovaj sadašnji i onaj budući razvoj? Ra-zlike u perspektivama društvenog razvojameđu pojedinima zemljama duboko susvezane s iskustvima njihova povijesnograzvoja (te ovdje spominjane komunisti-čke modernizacije) o čemu može, među-tim, nešto više reći detaljnija analiza zapojedinu zemlju ili, barem, grupe zema-lja.

Socijalna politika komunizma

Snažan industrijski razvoj bivših ko-munističkih zemalja bio je, uz tadašnjuslužbenu ideologiju socijalnog oslobođe-nja radnika, jedan od osnovnih čimbeni-ka implementacije niza programa socijal-ne sigurnosti. Komunističko je razdoblje,s pravom, identificirano kao razdoblje so-cijalnih prava i temeljne socijalne sigur-nosti, neovisno o svim njegovim proble-mima i nedosljednostima te neovisno otome što komunistički socijalni sustav ni-je bio prilagodljiv dinamičnim promjena-ma suvremenog svijeta. Može se čak i re-ći, a zbog svezanosti socijalnoga i poli-tičkog sustava, da su za dugovječnost ko-munističkoga režima dijelom zaslužna(uz autoritarne osobine režima) upravoširoka socijalna prava (Županov, 2002.:13-51). Upravo zbog socijalne sigurnostikoja im je bila nuđena (sigurnost radnogmjesta, socijalno osiguranje i sL), radnicisu pristajali na ograničenja drugih svojihprava (prije svega političkih), na biro-kratske privilegije te na relativno nizakdruštveni standard. Ova teza može bitiprihvaćena kao opći okvir analize, ali sene može zaboraviti da je u nizu zemaljadošlo i do ozbiljnih pobuna protiv komu-nističkoga režima, koje su bile krvavo

3 U svom recentnom radu J. Županov govori o polumodernizmu (industrijski razvoj ograničen ideološkimpostulatima komunističke utopije). Usp. Županov, 2001. S druge strane 1. Rogić preferira izraz "paradoksalnadruga modernizacija" (Rogić, 2001.).

139

Rev. sac. polit., god. JO, br. 2, str. 135-159, Zagreb 2003.

ugušene (slučaj Mađarske, Češke, Polj-ske).

Usprkos ekstenzivno m razvoju socijal-nih programa u razdoblju komunizma,počeci socijalne sigurnosti u nizu zemaljasežu u razdoblje kraja 19. i početka 20.stoljeća. Zemlje koje su krajem 19. sto-ljeća bile u sastavu Austro-Ugarske iliNjemačke (Mađarska, Češka, dio Poljske,Slovenija, Hrvatska ...), odnosno one kojesu se početkom 20. stoljeća brže indu-strijski razvijale, prva iskustva s imple-mentacijom socijalnih programa bilježeupravo iz toga razdoblja. U Austriji, od-nosno zemljama pod njezinom direktnomvlašću (Češka, Slovenija), zakon o socijal-nom osiguranju iz 1888. godine uspostav-lja sustav zdravstvenog osiguranja premaBismarckovu modelu (Cockerham, 1999.:173). U Mađarskoj je obvezno zdravstve-no osiguranje za radnike uvedeno 1891.godine, a mirovinsko osiguranje financi-rano je iz državnog proračuna samo zaslužbenike od 1912. godine (Muller, 1999.:60; Ferge, 1999.:231). Obvezno osigura-nje Bismarckova tipa za radnike i zapo-slenike protiv invalidnosti, starosti i smrtizapočelo je u Mađarskoj 1. siječnja 1929.godine, ali kako je ruralno stanovništvobilo isključeno iz osiguranja, samo je31 % stanovništva bilo osigurano 1938.godine. U Hrvatskoj je osiguranje za slu-čaj bolesti uvedeno, također, 1891. godi-ne, a 1907. ono je prošireno na širi krugradnika, a uvedeno je i osiguranje za slu-čaj nesreće na poslu. Nakon stvaranjaKraljevine Srba, Hrvata i Slovenaca do-nosi se Zakon o socijalnom osiguranjuradnika 1922. godine koji je pokrivao sverizike osim rizika nezaposlenosti no donjegove pune primjene dolazi tek 1937.godine. O razlikama u obuhvatu stanov-ništva što, između ostaloga, svjedoči kakoo različitom povijesnom naslijeđu tako i orazličitom industrijskom razvoju u prvojpolovici 20. stoljeća, govori podatak da jeu predvečerje Drugoga svjetskog rata u

140


Poljskoj 30% stanovništva bilo zdravstve-no osigurano, a u Rumunjskoj samo 5%(Cockerham, 1999.:149,195). Poljski jeslučaj posebice ilustrativan jer je, zbogpodijeljenosti Poljske do 1918. godine iz-među Njemačke, Austrije i Rusije, raz-ličit i početak implementacije programasocijalnog osiguranja u pojedinim dijelo-vima zemlje (Muller, 1999.:93). U dijeluzemlje pod njemačkom vlašću mirovinskoje osiguranje radnika uvedeno 1889. za-konom kancelara Bismarcka. U regijamapod austrijskom vlašću starosno osigura-nje radnika uvedeno je 1906. godine, ali udijelovima pod ruskom vlašću sve do kra-ja L svjetskog rata nije bilo nikakvih pro-grama osiguranja radnika. Ruski socijal-demokrati, potaknuti Bismarckovim ide-jama, na svome kongresu 1912. godinenaglašuju važnost da osiguranje pokrivasve rizike. No do postupne implementaci-je tih ideja dolazi tek nakon komunisti-čke revolucije i to u kontekstu izrazitološe socijalne situacije, nepostojeće indu-strijske infrastrukture te politički nesta-bilne i diktaturom obilježene situacije(Manning, 2002.).

Ovakva je tradicija omogućila komu-nističkoj vlasti da povijest socijalnog osi-guranja velikim dijelom veže uz svojuvlast. No socijalno je osiguranje prijesvega bilo namijenjeno radnicima i slu-žbenicima, dakle onima koji su bili zapo-sleni u državnom sektoru. Nova socijal-na prava (plaćeno bolovanje, mirovina,dječji doplaci ... ) bila su presudna u pri-vlačenju radne snage koja je dolazila izsela, a čiji je jeftin rad bio condicio sinequa non primarne i ekstenzivne industri-jalizacije. Ovi su se procesi dijelom razli-kovali među pojedinim državama, ali suobrasci razvoja socijalnih prava i socijal-ne politike bili takvi da ih se može svestipod zajednički nazivnik. Zanimljivo je,ipak, da u literaturi ne postoji usklađenaocjena komunističke socijalne politikekao, uostalom, i ocjena samoga komuni-


stičkog razdoblja.' Rezimirajući različitagledišta različitih autora, Bob Deacontvrdi da su autori sa Zapada načelnonešto benevolentniji, dok su oni s Istokakritičniji prema dotadašnjoj komunisti-čkoj praksi (Deacon, 1993.). To nije čud-

Tablica 1.Socijalna politika komunizma - prednosti i nedostaci5

PrednostiSigumost radnog mjesta za mnoge

Niske dohodovne i društvene razlikeBesplatna zdravstvena zaštita za sve


no, jer su prvi vidjeli ono čega na Zapadunema (minimalna nezaposlenost, niskadruštvena nejednakost, razmjerno velikaprava, primjerice u obiteljskoj politici isL), dok su drugi vidjeli mnoge negativnestrane istoga (nerazvijenost usluga, nizak

NedostaciSkrivena nezaposlenost, neadekvatna socijalna zaštitanezaposlenihSkrivene privilegije partijsko/državne birokracijeNejednaki pristup zdravstvenim uslugama, nizak zdravstvenistandard, lošiji zdravstveni indikatori spram ZapadaEkonomska nužnost zapošljavanja žena, teška kombinacija radai kućanskih obveza, seksistička podjela radaNedostatak stambenog prostora, problemi u distribucijisubvencioniranih stanovaSlaba veza između uplaćenih naknada i prava, neautonomnostsustava i neusklađenost s ekonomskim mogućnostimaPotpuno odsustvo prava na artikulaciju autonomnih socijalnihpotreba

Ekstenzivni porodiljski dopusti, bolovanja zbog njegedjeteta, subvencionirani vrtići i jasliceVisokosubvencionirani državni stanovi

Patronat nad mirovinskim i zdravstvenim sustavom,relativno ekstenzivna prava (npr. ranije umirovljenje)Državno/partijski paternalizam nad radom

Tablica 2.Mortalitet dojenčadi (broj umrlih na 1.000 živorođenih u prvoj godini života) i očekivano trajanje života muškaraca i ženau času rođenja u odabranim europskim zemljama, 1980.

Zemlja Mortalitetdojenčadi

Albanija 50,3Bugarska 20,0Hrvatska 20,5Češka R. 16,6Mađarska 23,0Poljska 25,5Rumunjska 29,0Ruska F. 22,1Slovačka 20,6Slovenija 15,1Izvor: Conseil d l'Europe, 2002.

Očekivano Očekivanotrajanje života trajanje života

- M - Ž67,7 72,268,4 73,866,6 74,266,8 73,965,5 72,766,0 74,466,6 71,861,5 73,166,8 74,367,3 75,2

Zemlja

AustrijaBelgijaFinskaFrancuskaNjemačkaItalijaNizozemskaŠpanjolskaŠvedskaUK

Mortalitetdojenčadi

14,4

12,27,6

10,112,514,4

8,612,36,9

14,0

Očekivano Očekivanotrajanje života trajanje života

- M - Ž69,0 76,069,9 76,569,3 77,870,2 78,369,6 76,170,6 77,272,5 79,172,2 78,272,8 78,870,8 76,9

4 Probleme ocjene komunističkog razdoblja vrlo je rano (a nakon pada komunizma) i pregnantno formuli-rala poljska autorica: "Many persons find it difficult to come to terms with the 45 years of the communist rulein Poland. Are they to be condemned and rejected in toto, or has one to admit that the communists also ren-dered certain services to society?" (Kolarska-Bobinska, 1992.:63)

5 Tablica je preuzeta iz Deacon (1993.:178) ali je ovdje dijelom izmijenjena.

141


standard, lošiji zdravstveni indikatori, bi-rokratske privilegije i sl.). O tome svje-doči sljedeća analiza prednosti i nedosta-taka socijalne politike komunističkogarazdoblja (tablica 1.) te usporedba dvajuključnih zdravstvenih indikatora u oda-branim zapadnim i istočnim europskimzemljama (tablica 2.).

TRANZICIJA I NJEZINESOCIJALNE POSLJEDICE

Ekonomsko-politički kontekst

Potpuni kolaps komunističkoga pro-jekta te nastojanja uspostave potpunonovih društvenih odnosa proizveli su nizdruštvenih posljedica koje predstavljajuokvir socijalnim reformama.

Kao što je jasno vidljivo iz 3. tablice,ekonomski su poremećaji prvi došli do iz-ražaja. Oni govore o velikom ekonom-skom restrukturiranju, odnosno o (većimdijelom zakonitim, očekivanim) posljedi-cama toga restrukturiranja: smanjivanjuindustrijskog sektora i/ili njegova (djelo-mična) modernizacija u dijelu zemalja,rastu sektora usluga, povećanju udjelaprivatnog sektora u BDP-u, ekonomskojrecesiji i sl. Kumulativan ekonomski padu desetogodišnjem razdoblju iznosio jeod 6% u Poljskoj do čak 78% u Gruziji.U zemljama srednje Europe (npr. Češka,Mađarska, Poljska, Slovenija) zabilježenesu dvije, tri ili najviše četiri godine konze-kutivnoga ekonomskog pada, dok je on uzemljama bivšega Sovjetskog Saveza iz-nosio od najmanje 4 do čak 10 godina


(The World Bank, 2002.:5). Upravousporedba realnoga BDP-a 1990. godine ionoga 2000. godine govori o tome u kojojsu mjeri ekonomske reforme bile uspje-šne, odnosno na koji su način one moglebiti izvedene u pojedinim zemljama; ovi,ali i drugi podaci, nedvojbeno govore nesamo o poteškoćama već, možda, i o ne-primjerenosti projekta ekonomske re-strukturacije u zemljama ZND-a.6 Djelo-mičnu sliku restrukturacije upotpunjujeindeks Ekonomske banke za obnovu irazvoj (izvorno EBRD - European Bankfor Reconstruction and Development), akoji ocjenama od 1 (bez promjene) do 4(standard industrijskih tržišnih ekonomi-ja) mjeri progres u područjima kao štosu: privatizacija malih i srednjih poduze-ća, restrukturacija poduzeća i upravlja-nja, liberalizacija cijena, trgovinska raz-mjena sa svijetom, politika kompetitivno-sti, bankovna reforma te reforma tržištakapitala i nebankovnih financijskih insti-tucija. Premda su ocjene varirale tijekomproteklih godina, one su u načelu vrlokonzistentne. Već pogled na jednu godi-nu dovoljno govori: ocjena 3 i više oz-načuje radikalne reformatore, između 2 i3 umjerene te ispod ocjene 2 spore refor-matore. No zaokruženi pogled na eko-nomske performanse tranzicijskog raz-doblja daju tek podaci o realnom BDP-uper capita te, možda još više, o realnomBDP-u per capita, ali izraženom putemindeksa kupovne moći (izvorno PPP -purchasing-power-parity). Riječ je o indi-katoru koji možda najbolje odražava go-

6 Premda to nije izvorna tema ovog rada, valja istaći da, usprkos mnogim kritikama, stručnjaci vodećihsvjestkih ekonomskih agencija i dalje inzistiraju na važnosti zaokruženih i cjelovitih tržišnih reformi, ali kojemoraju pratiti reforme svih institucija i aktera. To dobro ilustriraju sljedeća dva citata. "An analysis of structu-ral change in transition economies reveals that those countries that have liberalised markets and trade morequickly have adjusted the composition of their economic activity towards that of comparable market econo-mies more rapidly than slow and uneven reformers" (EBRD, 1999.:8). "While the initial conditions that pre-vailed at the beginning of transition were critical for explaining the output decline that occurred initially in allcountries, market-oriented policy reforms have played a significant role in promoting subsequent growth.Creating an environment that disciplines old enterprises to absorb those resources and undertake new inve-stments, without titling the playing field in favor of any particular type of enterprise, is central to economicgrowth" (The World Bank, 2002.:xxviii).

142

Rev. soc. polit., god. 10, br. 2, str. 135-159, Zagreb 2003. Zrinščak S.: Socijalna politika u kontekstu ...

leme razlike između tranzicijskih zema- Društveno-ekonomska heterogenostlja, a koje idu od slovenskih 17.310 US$ regije postavlja pitanje ne samo mogu-per capita do tadžikistanskih 1.090 US$ ćnosti primjene iste razvojne politike, većper capita. i grupiranja zemalja. Riječ je o vrlo osjet-

Tablica 3.Ekonomski indikatori tranzicije'

Kumulativni Rl' BDP. 2000 BDp, USS PPP BDp, USS EBRD prosječniZemlje ekonomski pad ea nl , . per capita per capita, tranzicijski indeks,% '(1990. = 100) 2000. 2000. 1999Zemlje srednje ijugoistočne Europe 22,6 106,5 3.855 9.165 3,1Albanija 33 110 1.120 3.600 2,5Bugarska 16 81 1.520 5.560 2,8Hrvatska 36 87 4.620 7.960 3,0Češka R. 12 99 5.250 13.780 3,4Estonija 35 85 3.580 9.340 3,4Mađarska 15 109 4.710 11.990 3,6Litva 51 61 2.920 7.070 3,0Letonija 44 67 2.930 6.980 3,1Poljska 6 144 4.190 9.000 3,4Rumunjska 21 82 1.670 6.360 2,8Slovačka 23 105 3.700 11.040 3,3Slovenija 14 120 10.050 17.310 3,2Zajednica neovisnih država 50,5 62,7 850 3.730 2,2Armenija 63 67 520 2.580 2,5Azerbajdžan 60 55 600 2.740 2,3Bjelorusija 35 88 2.870 7.550 1,4Gruzija 78 29 630 2.680 2,7Kazahstan 41 90 1.260 5.490 2,6Kirgistan 50 66 270 2.540 2,7Moldavija 63 35 400 2.230 2,7Rusija 40 64 1.660 8.010 2,4Tadžikistan 50 48 180 1.090 2,0Turkmenistan 48 76 750 3.800 1,4Ukrajina 59 43 700 3.700 2,4Uzbekistan 18 95 360 2.360 2,0

7 Podaci u ovoj tablici prezentirani su temeljem četiriju različitih izvora: The World Bank, 2002., EBRD,2000. te Internet-stranica Svjetske banke i Međunarodnoga monetarnog fonda: www.imf.org i www.world-bank.org. EBRD prosječni tranzicijski indeks izračunat je ovdje kao prosječna vrijednost osam pojedinačnihindeksa, a na isti način kako su to, temeljem podataka EBRD-a za 1998. godinu, učinili stručnjaci MMF-a tega prezentirali na svojim Internet-stranicama. Kako u prvom od ovih četiriju izvora nisu objavljeni podaci zaMakedoniju, Bosnu i Hercegovinu te Jugoslaviju njih se ni ne navodi u ovoj tablici.

143

http://www.imf.org

Rev. soc. polit., god. 10, br. 2, str. 135-159, Zagreb 2003.

ljivom pitanju, o čemu svjedoče različitarješenja različitih agencija koje propitujutranziciju i njezine različite aspekte. Pod-jela na dvije velike grupe svih postkomu-nističkih zemalja iz tablice 3. najlakši jeput, a primijenjen je u analizi Svjetskebanke i Europske banke za obnovu i raz-voj. S druge strane, UNICEF ulazi umnogo detaljniju, ali još uvijek tehničkupodjelu, unutar koje razlikuje čak sedamgrupa zemalja: srednja Europa, bivša Ju-goslavija, jugoistočna Europa, baltičkedržave, zapadni ZND, Kavkaz te srednjaAzija. No, osim ovakvih globalnih podje-la, analiza često uključuje posebne para-metre. Kada govori o razvojnim perspek-tivama tranzicijskih zemalja Svjetska ban-ka prvu grupu razdvaja na dvije: srednjaEuropa + Baltik te jugoistočna Europa,premda uvijek nije jasno koje su zemljeuključene u koju grupu. Još su zanimljivi-je podjele koje dolaze do izražaja prili-kom analize reformi socijalnog sektora, akoje ponovno nude ekonomsko-financij-ske institucije snažno prisutne u ovompodručju. Pritom u svakom posebnomslučaju treba dobro procijeniti koji krite-riji stoje u pozadini analize te koja je nji-hova univerzalnija validnost: primjerice,jedan od takvih kriterija podjele jest ana-liza Svjetske banke koja zemlje klasificirashodno tome jesu li one poduzele miro-vinsku reformu sukladnu prijedlozima sa-me Svjetske banke (Deacon, 2000.).

Politički kriteriji su također u igri, ačini se da se oni krajem 90-ih formalizira-ju procesom pridruživanja EU. Tablica 4.uspoređuje, tako, ekonomski dostignutirazvoj dviju grupa kandidata za EU,premda podjela na dvije grupe kandidataformalno više ne postoji. Ova je tablicazanimljiva i stoga što ponovno govori ovelikim disparitetima među zemljama, ali


Tablica 4.

Usporedba kandidatskih zemalja sa EU, 1999.8

BDP per capita StanovništvoUS$ PPP ponder (milijuni)

4.254 10.184 62,41.958 6.349 42,2

22.672 22.303 375,343.467 36.727 82,111.433 15.207 0,4

EU-kandidati

Grupa 1998.Grupa 2000.EU-15EU - maksimumEU - minimum

ukazuje i na to da je ekonomski razvoj uvelikoj mjeri povezan s dosezima cjelo-kupne društvene preobrazbe. Naime, EUje na samitu u Kopenhagenu 1993. godi-ne odlučila da ovoj asocijaciji mogu prićisve bivše postkomunističke zemlje, ali dapritom moraju zadovoljiti sasvim odre-đene ekonomske i političke kriterije. Ri-ječ je o tri opća, tzv. kopenhagenska kri-terija:

- stabilnost institucija koje jamče de-mokraciju, vladavinu prava, ljudska pravate poštivanje i zaštitu manjina;

- postojanje funkcionirajuće tržišneekonomije, kao i sposobnost suočavanja spritiscima kompetitivnosti i tržišta unutarUnije;

- sposobnost preuzimanja obveza član-stva u Uniji.

Godine 1995., na zasjedanju Europ-skog vijeća u Madridu, dodan je i četvrtikriterij:

- prilagođavanje administrativnih ipravosudnih struktura normama EU, ka-ko bi se zakonodavni okvir preuzet iz EUu sklopu prve tri točke mogao djelotvor-no primjenjivati."

Temeljem ovih kriterija i procjene do-tadašnjega tranzicijskog puta, na sastan-ku Europskoga vijeća u Luksemburgu u

8 Grupa 1998.: Češka R., Estonija, Mađarska, Poljska, Slovenija. Grupa 2000.: Bugarska, Litva, Letonija,Rumunjska, Slovačka R. Izvor: www.imf.org.

9 Informacije o procesu pridruživanja dostupne su na web-stranici EU: www.europa.eu.int. O tome usp. iMihaljek, 2003.

144

http://www.imf.org.

http://www.europa.eu.int.


prosincu 1997. godine donesena je for-malna odluka o započinjanju procesa pri-druživanja sa šest zemalja (pet postko-munističkih te Cipar), s tim da procesostaje otvoren i drugim zemljama. Procespridruživanja usmjeren je na prihvaćanjepravne stečevine Unije (acquis commu-nautaire), a podijeljene u 31 poglavlje. Uprosincu 1999. godine, na samitu u Hel-sinkiju, odlučeno je da se proces pridru-živanja proširi na još pet postkornunisti-čkih zemalja (zajedno s Maltom). Isto-dobno je formalno ukinuta podjela naprvi i drugi val proširenja i to zbog odlu-ke da će se svaka potencijalna kandidat-kinja promatrati zasebno, prema svojimvlastitim postignućima. Konačno, na po-novnom sastanku u Kopenhagenu u pro-sincu 2002. godine, odlučeno je da će 1.svibnja 2004. godine u članstvo EU bitiprimljene sljedeće zemlje: Češka, Estoni-ja, Litva, Letonija, Mađarska, Poljska,Slovačka i Slovenija. Bugarska i Rumunj-ska kandidatkinje su za sljedeći krug pro-širenja, kao možda i neke zemlje jugoi-stočne Europe (premda to još nije defini-rano). Kako zbog političke i ekonomskenestabilnosti zemlje Jugoistočne Europenisu do tada bile uključene u proces pri-druživanja, za njih je EU 1999. godineosmislila proces stabilizacije i pridruživa-nja, koji je do sada započet (u smislu pot-pisanih ugovora) samo s Makedonijom iHrvatskom.

Socijalne posljedice

Problem socijalnih indikatora (socijal-nih posljedica) tranzicije jest krucijalnopitanje neriješenoga statusa. Naime, uprvih pet do šest godina tranzicijskog raz-doblja o njima se sasvim marginalno ra-spravlja, premda već politički izbori 1993.godine u Mađarskoj i Poljskoj, a kada sebivše komunističke a sada socijaldemo-kratske stranke vraćaju na vlast, sasvimjasno daju naslutiti da glavno društvenopitanje postaje pitanje socijalnih nesigur-

Zrinščak. s.: Socijalna politika u kontekstu ...

nosti. Od 1991. do 1995. godine broj onihkoji novi sustav ocjenjuju lošijim u odno-su na prethodni značajno je porastao: sa14% na 23% u Češkoj, sa 23% na 39% uPoljskoj, sa 35% na 51% u Slovačkoj tesa 40% na 51% u Mađarskoj (Ferge,1998.:56). Ono što se u zemljama koje sečesto nazivaju naprednijima desilo većpočetkom 90-ih (a koje su, uz ekonomskioporavak, daljnje socijalno raslojavanjeuspjele barem djelomično sanirati) u Ru-siji je, te većini drugih postsovjetskih ze-malja, u drugoj polovici 90-ih kulminiralodo pravoga socijalnog kolapsa. Rusku jesocijalnu situaciju najpregnantnije opisaoGuy Standing dovodeći (pod njezinimdojmom) u pitanje racionalnost cjelokup-ne društvene preobrazbe (Standing, 1998.).Razmjeri socijalnih neuravnoteženostipostupno su doveli do situacije u drugojpolovici 90-ih da svaka studija tranzicij-skog razdoblja (uključujući i one financij-skih agencija) detaljno dokumentira svesocijalne posljedice tranzicijskog razdob-lja. Osim na razini priznavanja činjenica,velika se pozornost sada posvećuje i dub-ljoj vezi socijalnih problema s procesomcjelokupne društvene preobrazbe, jer po-staje sasvim jasno da nove društvene in-stitucije nije moguće graditi na temeljimasiromaštva i nejednakosti koje razarajudruštvo. Ovo razumijevanje, međutim, neuspijeva razriješiti početnu dilemu: je lido socijalnog kolapsa zaista došlo zatošto reforme nisu bile brze i učinkovite?Čak i kad se prizna da za postkomuni-stičke reforme u nizu zemalja nisu posto-jale ni minimalne društvene pretpostavkei dalje se moramo suočiti s temeljnom či-njenicom: drugoga puta zasada nema, ilinema društvenih aktera koji ga mogu iz-vesti.

Analiza socijalnih posljedica cjelokup-ne društvene preobrazbe ponovno jasnogovori o dvjema grupama postkomuni-stičkih zemalja, onih srednje i (većim di-jelom) jugoistočne Europe te zemalja

145

Rev. sac. polit.; god. 10, br. 2, str. 135-159, Zagreb 2003. Zrinščak S.: Socijalna politika U kontekstu ...

Tablica 5.Socijalni indikatori tranzicije, odabrane zemlje 10

Totalna stopa Mortalitet Očekivano trajanje Ginijev koeficijentZemlja fertiliteta, dojenčadi, života muškaraca distribucije dohotka

1999. 1999. 1989 1999 1989 1998Albanija 2,10 12,3 69,6 71,7

Bugarska 1,23 14,6 68,6 67,9 0,233 0,345Bjelorusija 1,31 11,5 66,8 62,2 0,229 0,253Češka R. 1,13 4,6 68,1 71,4 0,198 0,212Hrvatska 1,38 7,7 66,8 0,350Mađarska 1,29 8,4 65,4 66,3 0,225 0,250Moldavija 1,40 18,2 65,5 63,7 0,251Poljska 1,40 8,9 66,7 68,8 0,275 0,326Rumunjska 1,30 18,6 66,5 66,1 0,237 0,298Rusija 1,17 16,9 64,2 59,9 0,470Slovačka 1,33 8,3 66,8 69,0 0,326Slovenija 1,21 4,5 68,8 71,4 0,243Ukrajina 1,10 12,8 66,0 63,0 0,228Izvor: Unicef, 2001.

ZND-a. Naravno, i unutar tih dviju grupazemalja postoje razlike koje detaljnijaanaliza ne smije zanemariti. O svemuvrlo jasno govori sljedeći pregled činjeni-ca (Fajth, Micklewright, 2001.):

- Osam od dvadeset ključnih socijal-nih indikatora zabilježio je progres iz-među 1989. i 1999. u većini zemalja: mor-talitet dojenčadi, adolescentska trudnoća,pobačaj, obuhvaćenost školovanjem, mor-talitet rodilja, mortalitet mladih te očeki-vano trajanje života za muškarce i žene.Međutim, u 17 od 27 zemalja većina jeindikatora zabilježila ozbiljan regres.

- Desio se i veliki demografski zaok-ret. Ukupan broj djece (108 milijuna) jeza 13% manji nego 1989. godine. Udjel

sklopljenih brakova smanjio se za treći-nu, a udjel djece rođene izvan braka po-većao se sa 11% na 22%.

- S vrlo niske razine Ginnijev je koefi-cijent dohodovne nejednakosti porastaodo prosječne razine OECD-zemalja, ali uRusiji, Moldaviji, Armeniji, Gruziji i Ta-džikistanu i znatno više, sve do razine ni-za latinoameričkih zemalja.

- Krajem 90-ih 18 milijuna djece živ-jelo je u kućanstvima s manje od 2,15US$ per capita dnevno. Premda je takvedjece najviše u zemljama ZND-a, okodva milijuna siromašne djece živi u svimostalim postkomunističkim zemljama.

- Stopa mortaliteta je povećana utakvom opsegu da je u razdoblju

10 Za zemlje za koje se u ovom izvoru ne navode podaci za odabranu godinu, oni ni nisu ovdje prezentira-ni, premda to ne znači da ti podaci ne postoje ili se ne navode za neke druge godine. Za neke zemlje i nekepodatke (posebice one kod kojih su moguće veće nepreciznosti, kao što je Ginijev koeficijent) u izvorniku senavode (često vrlo različiti podaci) iz dva izvora, ali je to ovdje zanemareno. Za Hrvatsku se za 1989. godinunavodi Ginijev koeficijent distribucije dohotka od čak 0,360, što je daleko iznad svih drugih zemalja iz te godi-ne pa je, očito, riječ o pogrešnom podatku - to je i razlog što on u ovoj tablici nije naveden.

146

.. v-.

Tablica 6.12

Stavovi o nejednakosti i pravdi u tranzicijskim i tržišnim ekonomijama

Stavovi SIE OECD Razlika(%) (%)Dohodovne razlike

1. Razlike u dohotku su prevelike u tvojoj zemlji ("jako se slažem") 64 35 +292. Odgovornost je vlade smanjivanje razlika u dohocima između ljudi s visokim i

niskim dohocima ("jako se slažem") 47 26 +21Što određuje prednost?

3. Ljudi u tvojoj zemlji nagrađuju se prema trudu? ("ne slažem se" ili "jako se neslažem") 69 32 +37

4. Ljudi u tvojoj zemlji nagrađuju se prema sposobnostima i vještinama? ("ne slažem24se" ili "jako se ne slažem") 58 +34

5. Da bi došao do vrha u tvojoj zemlji moraš biti korumpiran? ("slažem se" ili "jakose slažem") 51 29 +22

6. Koliko je za uspjeh važan dolazak iz bogate obitelji? ("bitno" ili "vrlo bitno") 40 23 +177. Koliko je za uspjeh važno poznavanje pravih ljudi? ("bitno" ili "vrlo bitno") 59 49 +10

Što bi trebalo određivati prednost?8. U redu je omogućiti djeci bolje obrazovanje ako imaš više prihode? ("vrlo

nepravedno") 44 40 +49. U redu je omogućiti bolju zdravstvenu skrb ako imaš više prihode? ("vrlo

nepravedno") 40 42 ~210. Način kako se obavlja posao važan je kod određivanja plaće? ("bitno" ili "vrlo

bitno") 80 83 -311. Odgovornost u poslu važna je kod određivanja plaće? ("bitno" ili "vrlo bitno") 75 78 -312. Ako posao traži nadgledanje ostalih, važno je kod određivanja plaće? ("bitno" ili

"vrlo bitno") 51 49 +213. Ako osoba ima uzdržavanu djecu, važno je kod određivanja plaće? ("bitno" ili

"vrlo bitno") 46 42 +414. Broj godina provedenih u obrazovanju važan je kod određivanja plaće? ("bitno" ili

"vrlo bitno") 56 50 +6Izvor: Unicef, 2001.:17-18.


1990.-1999. bilo 3,2 milijuna više umrlih,nego što bi ih bilo da je stopa mortalitetaostala na razini iz 1990. godine. II

- Veliki je porast zaraznih bolesti, po-sebice HIV/AIDS-a i tuberkuloze: čak90% od krajem 2000. godine procijenje-nih 700.000 HIV-pozitivnih osoba živi uRusiji i Ukrajini.


- Oko 9 milijuna ili trećina onih izdobne skupine 15-18 godina u 1999. go-dini nisu obuhvaćena redovnim školova-njem. Pristup obrazovanju i kvaliteta ob-razovanja pogoršani su, posebice u rural-nim predjelima. Jedan od bitnih razlogatome jest povećani udjel roditeljskog su-financiranja troškova školovanja.

11 U podacima o broju umrlih nisu uračunati podaci za Bosnu i Hercegovinu.12 Zemlje srednje i istočne Europe jesu: Bugarska, Češka R., Mađarska, Latvija, Poljska, Rusija i Sloveni-

ja. Zemlje OECD-a jesu: Austrija, Kanada, Francuska, Njemačka, UK, Japan, Nizozemska, Norveška, Portu-gal, Švedska i Švicarska. Tablica je prethodno objavljena i u Zrinščak, 2002.a i 2002.b.

147


Nema sumnje da je riječ o ozbiljnimdruštvenim posljedicama s kojima se sva-ka strategija društvenog razvoja mora oz-biljno suočiti. Zanimljiv je, međutim, slu-čaj srednjoeuropskih zemalja koje nisuzabilježile tako razorne socijalne poslje-dice i u kojima su, u promatranom raz-doblju, neki ključni socijalni indikatori(ili, čak, većina njih) zabilježili poboljša-nje. U njima se kao glavni problem posta-vio problem nezaposlenosti te, u javnostisnažno percipirano, povećanje društvenihrazlika. Premda su podaci često vrlo ne-precizni, oni dostupni o Ginijevu koefici-jentu to potvrđuju. Društvene su se ne-jednakosti izrazito povećale u kratkomvremenskom razdoblju, ali se one (baremza većinu srednjoeuropskih zemalja) nerazlikuju bitno od društvenih nejednako-sti u zemljama OECD-a. To može značitida socijalna politika mora voditi računakako o pokušajima njihova ublažavanja,odnosno još više o tome da socijalne re-forme ne proizvedu njihovo daljnje po-većavanje ali da one, na ovoj razini, nisutakve da mogu ugroziti temeljeno funk-cioniranje demokratskoga društvenog po-retka. No činjenice se ovdje moraju po-vući pred javnom percepcijom koja razli-ke smatra prevelikima i neopravdanima, ito iz dva temeljna razloga. Prvo, one supovećane vrlo naglo (negdje i udvostru-čeno) te još u mnogo slučajeva nemaadekvatnih mehanizama za njihovo sani-ranje. Drugo, društvene nejednakosti po-vezane su s (nepoštenom, nemoralnom,nepravednom, politički manipuliranom ...)privatizacijom tako da one jednim dije-lom nisu proizvod rada, sposobnosti, ula-ganja i sl. O tome nedvojbeno svjedočepodaci u sljedećim dvjema tablicama (6. i7.), koji govore u prilog razmatranju ne-kih bitnih zajedničkih karakteristika raz-ličitih tranzicijskih zemalja. Stoga dru-štvene nejednakosti valja promatrati i iz

perspektive njihova utjecaja na stabiliza-ciju novoga ekonomsko-društvenog po-retka.

Tablica 7.Uzroci bogatstva u Bugarskoj, % ispitanika 13

Uzroci Vrlo važno

Sposobnost i talentViše srećeBeskrupuloznostMarljivostDobre vezeBolje početne mogućnostiEkonomski sustav omogućujebogatima nepoštenu prednost

199130,520,652,0

36,865,4

53,1

199610,7

19,5

60,520,463,955,8

53,3 61,6

Izvor: A. Stoyanov, M. Pavlikianova, A. Nontchev, G. Kra-steva, 2002.

RAD, ZAPOSLENOST,NEZAPOSLENOSTPrva i najočitija promjena u tranzicij-

skom razdoblju došla je do izražaja u po-dručju rada i zaposlenosti. Stabilna i si-gurna zaposlenost pretvorila se u nesi-gurnu i nezaštićenu zaposlenost, praćenuvisokom nezaposlenošću te drugim pro-mjenama u strukturi rada. Nezaposlenostje među ovim promjenama bila najočitijai njoj je posvećivana najveća pozornost umnogim analizama. Pritom se i ovdje uvelikoj mjeri nametnuo problem njezinamjerenja, jer su zemlje postupno prelazi-le s postupka prikupljanja podataka ad-ministrativnim putem na metodu anketeradne snage, a koja se temelji na među-narodnoj standardnoj definiciji nezapo-slenosti.v Razlike između ovih dviju me-toda mjerenja, a unutar kojih se zrcalerazlike u administrativnim postupcima testanju na tržištu rada u pojedinim zemlja-ma, vidljive su u sljedećoj tablici.

13 Slično pokazuju i neka istraživanja u Hrvatskoj. Usp. Šakić, 1999. i Šundalić, 1999.14 O tome usp. Kerovec, 1999.

148


Tablica 8.Stope nezaposlenosti iz dvaju izvora (u % od radne snage)

1993.Zemlja Registrirana Nezaposlenost

nezaposlenost prema ARSBugarska 16,0 (111.)* 21,4 (111.)

Hrvatska 16,6** bez pod.Češka R. 3,5** 3,7 (IV.)Estonija 5,0**** bez. pod.Mađarska 12,1** 11,6 (IV.)Poljska 16,4** 14,9 (IV.)Rusija 1,1** 5,6 (IV.)* broj u zagradi odnosi se na kvartal za koji su prezentirani podaci;** podatak s kraja godine;*** 1996.;**** tražitelji posla.Izvor: Nesporova, 1999.

1997.Registrirana

nezaposlenost13,7 (IV.)15,6 (IV.)***

5,2**

Nezaposlenostprema ARS

13,7 (IV.)9,9 (IV.)***

5,2 (IV.)10,5 (II.)

8,7 (IV.)10,2 (11.)

9,0 (IV.)

4,6****10,4**

10,5**2,8**

Premda se u nekim zemljama rast ne-zaposlenosti zaustavio, situacija je i daljevrlo različita te se krajem 2000. godinezemlje-kandidatkinje za EU (za koje Eu-rostat priređuje kornparabilne podatke)mogu grubo svrstati u dvije grupe: zemljes postojanom visokom nezaposlenošću, akoja je u 2000. i dalje iznosila od 13% do19% (Bugarska, Estonija, Letonija, Litva,Poljska i Slovačka) te zemlje s niskom ne-zaposlenošću koja je slična prosjeku EUte se kreće od oko 6% do 9% (Češka,Mađarska, Rumunjska, Slovenija) (Euro-pean Communities, 2002.:133). Primjet-no je, također, da kretanje nezaposleno-sti, premda je povezano s ekonomskimkretanjima, ne prati linearno porastBDP-a. Struktura nezaposlenosti i kreta-nja na tržištu rada, usprkos mnogim za-jedničkim karakteristikama, razlikuju seod zemlje do zemlje pa pojedine analize spravom zaključuju kako svaka zemljamora ekonomski razvoj usklađivati sa,svojoj situaciji prilagođenoj, specifičnomkombinacijom aktivnih i pasivnih mjerana tržištu rada.

velike regionalne razlike među pojedinimzemljama, tako da i zemlje s niskom ne-zaposlenošću bilježe visoke stope u poje-dinim svojim najslabije razvijenim regija-ma (Nesporova, 1999.; EBRD, 2000.).Drugo, nezaposlenost je uvelike stagnan-tna te je u mnogim zemljama vrlo velikudjel duge nezaposlenosti (duže od godi-nu dana). Treće, grupe stanovništva kojesu najviše izložene nezaposlenosti jesu:mladi bez obrazovanja i iskustva, starijiradnici, invalidne osobe i one sa zdrav-stvenim teškoćama te u nekim zemljamaetničke manjine. U slučaju žena situacijavarira među zemljama. Četvrto, u veli-kom broju zemalja jaka je i jasna poveza-nost između nezaposlenosti i siromaštva.Analiza EBRD-a rađena na uzorku odpet zemalja pokazala je da najveći udjelnezaposlenih u grupi 20% najsiromašni-jih prema potrošnji ima Hrvatska (40%),a slijede je Rusija (preko 35%) i Armeni-ja (preko 25%). U ovom uzorku zemaljajedino u Ukrajini i Kirgistanu nezaposle-ni participiraju među siromašnima u jed-nakoj mjeri kao i druge grupe stanovni-štva, a što se može objasniti velikim udje-lom neformalnoga i povremenog rada(EBRD, 2000.:108).

Struktura nezaposlenosti pokazuje ne-koliko karakteristika. Prvo, zamjetne su

149


Usporedo s enormnim povećanjembroja nezaposlenih, u svim se zemljamauvode odnosno redefiniraju prava neza-poslenih. Bivša Jugoslavija je bila jedinazemlja koja je osiguranje od nezaposle-nosti uvela još 1952. godine. No u krat-kom razdoblju nakon definiranja pravanezaposlenih s osnova osiguranja, pod ut-jecajem velikih izdataka za nezaposlenete pod pritiskom međunarodnih financij-skih agencija, dolazi do redefinicije nizaprava, odnosno do njihova smanjivanja tepooštravanja kriterija (Deacon, 1994.:71).U Mađarskoj je do revizije prava dolazilosvakih nekoliko godina, a 1999. godine jesmanjeno čak i razdoblje u kome se možeprimati naknada za nezaposlenost sa 12na 9 mjeseci. Između 1992. i 1998. uku-pan iznos naknade nezaposlenima izgu-bio je' 63% svoje vrijednosti, a iznos percapita 50% vrijednosti (Ferge, Tausz,2001.:116-117). Sukladno takvom razvojusituacije, udjel troškova za aktivne mjerena tržištu rada relativno je malen, a samose manji broj zemalja može pohvaliti us-pjesima aktivne politike tržišta rada i tosamo prema nekim određenim kategori-jama nezaposlenih.

Premda je nezaposlenost najvidljivijadruštvena posljedica tranzicijskih prom-jena, ne treba smetnuti s uma velike pro-mjene u strukturi rada i zaposlenosti.Najveći gubitak poslova zabilježen je uindustrijskom sektoru u svim zemljama,osim' djelomično u Češkoj, Estoniji i Ma-đarskoj. Recesijom su najviše bile pogo-đene industrijske grane s visokom doda-nom vrijednošću, kao što su tekstilna, ko-žna, drvna, metalna i slične industrije(Nesporova, 1999.:11-13). Usporedo stim došlo je i do stanovitog porasta uslu-žnog sektora. Udjel zaposlenosti u terci-jarnom sektoru povećan je od 1990. do1997. sa 37,4% na 43,2% u Bugarskoj, sa45% na 5.9,1% u Mađarskoj, sa 33,5 na41,9% u Poljskoj te sa 44,5% na 50,8% uRuskoj Federaciji. Nova su radna mjesta

150


najviše bila kreirana u financijskom, trgo-vinskom, turističkom i uopće uslužno-po-trošačkom sektoru, a to je povezano i spovećanjem udjela privatnog sektora uzaposlenosti. U tome su najopsežnije re-forme poduzele srednjoeuropske zemljepa je u Poljskoj i Češkoj već 70% odukupne zaposlenosti krajem 90-ih bilo uprivatnom sektoru (EBRD, 2000.:99).

Uvjeti zapošljavanja također su u veli-koj mjeri doživjeli promjene. Fleksibiliza-cija i liberalizacija rada zajednička je ka-rakteristika svih zemalja, ali je ponovnomoguće uočiti bitne razlike među grupa-ma zemalja. Udio zaposlenih s punimradnim vremenom, većinom u javnomsektoru, viši je u zemljama bivšega Sov-jetskog Saveza nego u zemljama srednjeEurope: to govori ne o boljim uvjetimarada u prvoj grupi zemalja, već više osporom procesu privatizacije i uopće re-forme tržišta rada. Opće pogoršanje uvje-ta rada povezano je i sa širenjem alterna-tivnih strategija koje se klasificiraju u dvi-je kategorije: rad u neformalnom sektoruu cilju pukoga preživljavanja te obavlja-nje više poslova istodobno (EBRD,2000.:102-103). U prvoj skupini najčešćisu oni koji se mogu nazvati "obiteljskimpomagačima", a mogu se podijeliti II dvi-je grupe: neplaćeni obiteljski radnici teneaktivni vlasnici zemlje. Uglavnom,među ovom kategorijom najčešće su onikoji rade iz potrebe pukog preživljavanjaa ne, primjerice, zbog želje za izbjegavan-jem plaćanja poreza. Osim obiteljskih po-magača u neformalne se radnike ubrajajui oni koji rade različite povremene poslo-ve, a također s namjerom da zarade os-novna sredstva za život. Prema analiziEBRD-a, oba tipa neformalnog rada naj-raširenija su u bivšim zemljama Sovjet-skog Saveza te u Hrvatskoj. Važno je inapomenuti da se ovakav rad ne smatrasamo negativnim zbog porezne evazije,već i zbog činjenice da se iz ovakvog tiparada ne regrutiraju oni koji mogu pokre-

.; "o


nuti vlastiti posao, odnosno kreirati novaradna mjesta. Samozapo sieni radnici u ve-ćini zemalja ujedno su i oni koji su boljeobrazovani te imaju više iskustva, a takvihje iznimno malo među onima koji prete-žno obavljaju privremene poslove, odno-sno koji rade povremeno ineregulirano.

Premda je područje rada i zapošlja-vanja prošlo brojne i radikalne preobraz-be, priča o njemu još nije završila. Pro-blemi samozapošljavanja, poduzetništva,aktivne politike te fleksibilnosti tržišta ra-da i dalje su teme s kojima se suočavaju ai dalje će se suočavati sve postkomuni-stičke zemlje.

MIROVINSKA REFORMA -PARADIGMA SOCIJALNIHREFORMI

Premda se niz socijalnih reformi utranzicijskom razdoblju ne može apsolvi-rati razmatranjem samo mirovinskih re-formi, njihova sveobuhvatnost, daleko-sežnost, zaokupljenost niza različitih ak-tera ovim reformama te činjenica da jeniz različitih zemalja poduzeo vrlo sličnereforme, sve to nudi dostatno opravdanjeovakvom podnaslovu.

Iz uvodnog pregleda razvoja sustavasocijalnog osiguranja krajem 19. i počet-kom 20. stoljeća vidljivo jest da je većinapostkomunističkih zemalja naslijedila iz-vorno bismarekovski sustav javnoga, nadoprinosima zasnovanoga (tzv. PAYGO)sustava tekuće raspodjele. Državni patro-nat nad mirovinskim sustavom doveo jedo toga da su elementi korporativizma ubismarekovskom sustavu potisnuti (auto-nomnost sustava, uloga socijalnih partne-ra u njegovu definiranju i sL), dok susnažno ojačani elementi državne kontro-le. To je, vjerojatno, jedan od ključnihrazloga koji je pridonio diskreditaciji na-


slijeđenoga mirovinskog sustava i, shod-no tome, njegovoj kasnijoj temeljitoj pre-obrazbi. Državni patronat nad mirovin-skim sustavom, odnosno uloga toga su-stava u legitimaciji Vlasti, doveo je i dotoga da su mirovinska prava bila relativ-no velikodušna, odnosno bila su slabousklađena s ekonomskim mogućnostima:zakonska obveza umirovljenja u načelu jeiznosila 60 godina za muškarce i 55 godi-na za žene, ali je efektivno bila niža; vezaizmeđu doprinosa i mirovinskih naknadabila je vrlo slaba; mirovine su se odre-đivale prema godinama službe, a ne upla-ćenim doprinosima i sl. Ovakva nepovolj-na struktura mirovinskog sustava dodat-no je pogoršana tranzicijskim problemi-ma, a posebice padom zaposlenosti (iuplaćenih doprinosa), porastom nezapo-slenosti, padom BDP-a, porastom siveekonomije te raširenom uporabom politi-ke ranijeg umirovljenja.

Razvoj mirovinskog sustava nakon1990. može se podijeliti u tri razdoblja:re aktivno, adaptacijsko te transformacij-sko.>

U prvom razdoblju dominira reaktivniodgovor na tranzicijske probleme, a sa-stoji se u poduzimanju sljedećih mjera:

- uvođenje/promjena indeksacijskogmehanizma (kao odgovor na visoku infla-ciju, odnosno tržišnu ekonomiju, pri če-mu je najčešća dilema bila da li posegnutiza diskrecijskom ili automatskom indek-sacijom);

- uvođenje mirovinskih prava za sa-mozaposlene;

- djelomično ukidanje (većinom poli-tički motiviranih) privilegija u mirovin-skom sustavu;

- uvođenje prakse ranijeg umirovlje-nja (strategija smanjenja ponude radnesnage kao tada politički najprihvatljivijeg

15 Ova je podjela dijelom preuzeta iz rada Horstmanna i Schrnahla (2002.), ali se ovdje njena elaboracijaoslanja i na niz drugih izvora. Usp. Schmahl, Horstmann (eds.), 2002.; Miiller, Ryll, Wagener (eds.), 1999.;Miiller,1999., 2001., 2002.a, 2002.b, 2002.c.

151

Rev. soc. polit., god. JO, br. 2, str. 135-159, Zagreb 2003.

odgovora na smanjenu zaposlenost i ra-stuću nezaposlenost).

U sljedećem razdoblju dolazi do dalj-nje promjene sustava, ali na taj način dase ne mijenjaju njegove osnovne osobinejavnoga sustava tekuće raspodjele i odre-đenih davanja." Unutar tog razdoblja re-forme poduzimaju se sljedeće mjere:

- promjene u mirovinskim formulama(uključivanje elemenata minimalne zašti-te, jačanje veze između doprinosa i miro-vinskih isplata);

- jačanje organizacijske strukture mi-rovinskog sustava (autonomnost sustavasocijalnog osiguranja);

- uvođenje dobrovoljnoga mirovin-skog sustava.

Jačanje veze između uplaćenih dopri-nosa i mirovinskih isplata najvažniji jedio ovoga razdoblja, a on je smjerao ja-čanju ne samo autonomnosti već i dugo-trajnoj održivosti sustava. Elementi jača-nje te veze vidljivi su u sljedećoj tablici.

Tablica 9.Elementi jačanja financijske održivosti mirovinskogsustava tekuće raspodjele

ZemljaPovećanje Povećanje Ukidanje Ukidanje

godina dobi redistributivnih dodatnihuplate umirovljenja elemenata prava

+ + +PoljskaČeška R.Slovačka

Mađarska + +Estonija + + +Latvija + + +Litva + + +Izvor: Horstmann i Schrnabl (2002.:53)

+ + + ++++++


Uspjeh drugoga razdoblja može semjeriti dvojako. Ako ga promotrimo izperspektive dugoročnije financijske stabi-lizacije mirovinskog sustava tada se ovorazdoblje može ocijeniti vrlo pozitivnim."No ako drugo razdoblje promotrimo izperspektive sljedećeg razdoblja koje vodido temeljite transformacije dotadašnjegsustava, tada se ono može ocijeniti sa-svim negativnim. Činjenica je, ipak, datreće razdoblje ne slijedi vremenski od-mah nakon drugoga razdoblja, već se od-vija paralelno s njime, a završava kao ko-načna transformacija dotadašnjeg susta-va. Riječ je, naime, o djelomičnoj privati-zaciji mirovinskog sustava, a što je bilopopraćeno nizom drugih popratnih pro-mjena.

Prijedlog korjenite transformacije mi-rovinskog sustava bazirao se većinom natzv. čileanskom modelu (koji je u postko-munističkim zemljama bio ekstenzivnopropagiran), odnosno na argentinskomemirovinskom modelu. Čileanski modelpovezan je s reformom iz 1981. godine,kada je tadašnji javni sustav tekuće ra-spodjele u potpunosti zamijenjen tzv. in-dividualnom potpuno financiranom she-mom kojom su upravljali privatni miro-vinski fondovi. Argentinski model pot-ječe s početka 90-ih godina i predstavljakombinaciju javnoga sustava i nove she-me privatno financiranog sustava. is Us-prkos tome što je prijedlog novog sustavanajčešće bio vezan uz ime čileanskog mo-dela, činjenica jest da je do 2003. godinereforma čileanskog tipa poduzeta samo uKazahstanu (sic!), a u gotovo svim dru-gim zemljama poduzeta je reforma ar-

16 O razlici između sustava određenih davanja i određenih doprinosa usp. Puljiz, 2000. i Potočnjak, 2000.17 Ocjena za Hrvatsku može se primijeniti i na niz drugih zemalja: "Ukratko, prva je faza mirovinske re-

forme bila usmjerena na smanjenje i kontrolu mirovinskih izdataka te na uspostavljanje neposrednije i tran-sparentnije veze između uplaćenih doprinosa i mirovina. Početak primjene Zakona o mirovinskom osiguranjuu 1999. godini popraćen je povećanim prilivom umirovljenika, jer su mnogi htjeli ići u mirovinu pod povoljni-jim prethodnim uvjetima. No u 2000. godini priliv novih umirovljenika smanjen je za nekoliko puta, pa je takopostignut jedan od ciljeva reforme vezan uz racionalizaciju mirovinskih izdataka." Usp. Puljiz, 2001.:165.

lS O detaljima usp. Muller, 2002. d.

152


gentinskog tipa: poduzeta je u Mađar-skoj, Poljskoj, Latviji, Bugarskoj, Hrvat-skoj, Estoniji), ozakonjena u Makedonijiili se ozbiljno razmatra njeno uvođenje(Armenija, Azerbajdžan, Gruzija, Litva,Rumunjska, Rusija, Slovačka i Ukrajina).Jedine zemlje koje su zasad eksplicitnoodbile radikalnu reformu te su se za-držale na reformama unutar postojećegsustava tekuće raspodjele, jesu Češka iSlovenija. 19

Idealna shema novoga sustava, prem-da u njezinoj primjeni postoje varijacijemeđu zemljama, a prema poznatom pri-jedlogu Svjetske banke otrostupanjskommirovinskom sustavu (The World Bank,1994.), shematski je prikazana u sljedećojtablici.

Rasprava koja se kontinuirano vodiod sredine 90-ih godina koncentrirana jena pitanje: kako je bilo moguće da upra-vo gotovo sve postkomunističke zemlje,međusobno slične, ali i dosta različite(pogotovo s obzirom na tranzicijske po-teškoće u nizu njih) postanu europski

Zrinščak S.: Socijalna politika II kontekstu ...

predvodnici korjenite reforme, gotovouzor zemljama EU, a što je u gotovo svimdrugim područjima reformi bio upravoobrnut slučaj? Ključno pitanje ovdje, da-kle, nije u kojoj je mjeri ta reforma zaistabila potrebna (premda ne treba smetnutis uma dvojbenost utjecaja reforme na fi-nancijsku i organizacijsku stabilizacijumirovinskog sustavaj.v u kojoj će mjeritakav vid reformi zaista biti polako im-plementiran u zemljama EU (iznenađu-juće ili ne, djelomična privatizacija jav-nog sustava već je provedena u Švedskoj,ali ne i u Francuskoj, Njemačkoj, Italiji,Španjolskoj ...) ili do kojih sve potencijal-nih opasnosti vodi privatizacija mirovin-skog sustava.>' Dosadašnja je rasprava,stoga, najčešće bila koncentrirana na ulo-gu međunarodnih financijskih institucija(prije svega Svjetske banke koja jest glav-ni promotor novoga mirovinskog sustava)te na ulogu domaćih aktera, prije svegaministarstava financija, rada i socijalne si-gurnosti, udruga poslodavaca, sindikatate stručne javnosti. Politika promocije te

Tablica 10.Idealna shema kombiniranoga i djelomično privatiziranoga mirovinskog sustava

Obvezni, javnoupravljani stupRedistribucija + osiguranjeTemeljen na provjeri prihoda,jamstvo minimalne mirovine ilijedinstvena mirovinaSustav tekuće raspodjele, poreznofinanciran

Izvor: Muller, 1999.:27

CiljeviOblik

Financiranje

Obvezni, privatnoupravljani stupŠtednja + osiguranjePlan osobne štednje ilištednje putem zaposlenja

Dobrovoljni, privatnoupravljani stupŠtednja + osiguranjePlan osobne štednje ili štednjeputem zaposlenja

Individualno potpunofinanciranje doprinosima

Individualno potpunofinanciranje doprinosima

19 Posebna rasprava o ove dvije zemlje poduzeta je u Muller, 2002.c. O češkoj mirovinskoj te uopće soci-jalnim reformama vidi i Macha, 1999. te Potuček, 200l.

20 Ovdje se osobito misli na visoke troškove prijelaza u novi sustav, a koji nastaju zbog toga što se dio do-prinosa odjednom više ne uplaćuje kroz javni sustav tekuće raspodjele, tj. raspodjeljuje sadašnjim umirovljeni-cima, već se uplaćuje u privatne mirovinske fondove, a gdje se sakupljeni doprinosi čuvaju i oplođuju sve dovremena odlaska u mirovinu. No potreba za financijskom neravnotežom najčešće se opravdava demografskimprocesima, unutar kojih se - zbog starenja stanovništva - sadašnja generacija radnika ne može u financiranjubudućih mirovina osloniti na buduće malobrojnije generacije radnika, već mora sada i sama štedjeti za starost.

21 Ovim se ne želi reći da to nije relevantno pitanje, već da ono izlazi iz primarnog fokusa ovoga rada. Zasveobuhvatnu raspravu o strategijama mirovinskih reformi usp. Barr, 2002.

153

'.-:


ozakonjenja i primjene novoga sustavanije bila jednaka u svim zemljama, aliprovedene analize nesumnjivo pokazujuda su mogućnost utjecaja aktera koji supromovirali novi, liberalnodizajnirani mi-rovinski sustav (Svjetska banka, ministar-stva financija, domaće financijske institu-cije te udruge poslodavaca) omogućilesljedeće okolnosti: zaduženost zemlje iovisnost o međunarodnim kreditima, fi-nancijska kriza javnih mirovinskih fondo-va, odnosno okolnosti koje su toj kriziosobito pridonijele (pad BDP-a, visokanezaposlenost, izbjegavanje plaćanja po-reza i doprinosa i sL). Premda je pitanjemogu li se slovenski i češki slučaj samo ti-me objasniti, činjenica jest da su u te dvi-je zemlje ove okolnosti bile puno manjeizražene što, prema mišljenju analitičara,nije omogućilo kreaciju prostora za dje-lovanje aktera sklonih korjenitoj refor-mi.22

ZAKLJUČNA RAZMATRANJA

U analizi reformi europskih socijalnihrežima u 90-im godinama jedno od klju-čnih pitanja odnosilo se na mogućnosti ipotencijale reformi. Neki su autori biliskeptični prema potencijalima za refor-mu, ukazujući na ovisnost o dotadašnjiminstitucionalnim aranžmanima te ukori-jenjenim interesima različitih društvenihgrupa koji blokiraju reformu. Početkom90-ih reformski je pravac bio neizvjestan,


a u literaturi je dominirao pesmuzam,opisan frazom o "zamrznutom socijal-nom krajoliku't.> Slika s početka trećegatisućljeća čini se drukčijom te se posljed-njih desetak godina u zapadnoj Europi spravom može nazvati desetljećem socijal-nih reformi. No načini i dosezi reforminalažu detaljan studij i to kako svake po-jedine zemlje tako i različitih aktera u nji-ma.

Usprkos tome što se i za postkomuni-stičke zemlje 90-te godine 20. stoljećamogu nazvati desetljećem socijalnih re-formi, ova se dva tipa reformi ne mogunikako izjednačiti. Reformski proces po-stkomunističkih zemalja bio je daleko ra-dikalniji, sveobuhvatniji, dalekosežniji. Onse, dakle, ne može objasniti bez kontek-sta kako društvenog naslijeđa 20. stoljećatako i konteksta društvenih reformi na-kon pada komunizma. Otuda u ovomtekstu i jest takav naglasak na društve-nom kontekstu socijalne politike postko-munističkih zemalja. Korjenitost društve-nih promjena uvjetovala je dvije okolno-sti koje se pokazuju ključnima za provo-đenje reformi. Prvo, odbacivanje komuni-stičkog naslijeđa često je bilo nekritičko inepromišljeno. Unutar mirovinskih re-formi, primjerice, jedan je od čestih argu-menata bio da je naslijeđeni mirovinskisustav potpuno neprilagođen novome po-litičkome i ekonomskom sustavu te ga,stoga, treba u potpunosti promijeniti.>

22 "The cases of the Czech Republic and Slovenia confirm most of these basic insights from the expandingcontemporary literature on the political economy of pension reform. Most importantIy, the World Bank's lee-way was curbed by both countries' low indebtedness, just limiting the leverage of the pro-privatization factionsin both countries ... Sharing a legacy of high implicit pension debt, policy-makers in both advanced transitioncountries were less incIined to place their hopes in the potential impact of a shift to funding on saving andgrowth. Rather, they were concerned about the fiscal costs triggered by pension privatization and the risksthat forced savings schemes may face in a context of nascent, crisis-ridden capital markets" Usp. Muller,2002.c:301-302.

23 Riječ je o izrazu kojega je upotrijebio Esping-Andersen. Usp. Taylor-Gooby, 1999.:174.24 Ovakav pogled ilustrira sljedeći stav: "Mirovinski sustav u kojem prevladava model međugeneracijske

solidarnosti novijeg je datuma. Uveo ga je u kasnom devetnaestom stoljeću njemački željezni kancelar Ottovon Bismarck, da bi se tijekom idućeg stoljeća proširio u svim zemljama razvijenog svijeta te manje razvijenimzemljama koje su prolazile kroz nacionalne i socijalne revolucije, u čemu su pionirsku ulogu imali lijevi i desnipopulistički pokreti, opsjednuti idejom klasne ili pak nacionalne solidarnosti." Usp. Ostović, 2000.:313.

154

..-; '," ,"


Pritom nije detaljnije analizirano štounutar tog sustava treba mijenjati, a štone.> Ako javni sustav tekuće raspodjele(kakav i danas postoji u većini zemaljakontinentalne Europe) treba mijenjatizbog sadašnjih i budućih demografskihprocesa (makar je i to podložno diskusi-ji), tada činjenica komunističkog nasli-jeđa s time nema nikakve veze. Drugo,ekonomska restrukturacija i ekonomskiproblemi tranzicije, a povezani sa svjet-skim tendencijama (globalizacija, suvre-meni društveni procesi, dominacija neoli-beralnih rješenja), doveli su do jakog ut-jecaja međunarodnih financijskih institu-cija u oblikovanju postkomunističke soci-jalne politike (Deacon, 1994.; Deacon,Hulse, Stubbs, 1997.; Deacon, Hulse,1999.; Deacon, 2000.). I bez želje da setakav utjecaj na ikoji način ideologijskireinterpretira, jednostavna je i neprije-porna činjenica da se razvoj socijalne po-litike postkomunističkih zemalja ne možeanalizirati bez analize utjecaja globalnihagencija, a prije svega Svjetske banke iMeđunarodnoga monetarnog fonda. Ut-jecaj, ali daleko manji, ostvarili su i drugiakteri, kao što su Vijeće Europe, Europ-ska unija, Međunarodna organizacija ra-da, Europska banka za obnovu i razvoj isl. No, s obzirom na snažan proces pri-druživanja postkomunističkih zemalja upa-dljivo je zanemariv utjecaj EU u podru-čju socijalne politike. Mirovinska je re-forma poduzeta na gotovo isti način i uvrlo slično vrijeme u različitim zemljama,a potpuno neovisno o njihovu tadašnjemstatusu unutar procesa pridruživanja EU.Zajednička europska politika zapošlja-vanja tek je 2000. godine uključena upravnu stečevinu EU. Naravno, na zemljekoje će 2004. godine postati članicamaEU europski socijalni model imat će od-ređeni utjecaj, ali on će se nadovezivati


na već provedene reforme. U objašnja-vanju neutjecaja EU mađarska autorica,Z. Ferge, otišla je tako daleko da govorio skrivenoj agendi EU prema postkomu-nističkim zemljama: u procesu pridruži-vanja, a u području socijalne politike, Eu-ropska se komisija jasno zauzimala za na-čela socijalnih reformi promoviranih odstrane međunarodnih financijskih agenci-ja, a koji su daleko od europskoga socijal-nog modela (Ferge, 2000.). Time autoricaželi reći da se tako zanemariv utjecaj nemože objasniti samo načelom supsidijar-nosti, a prema kojemu je socijalna politi-ka u nadležnosti zemalja-članica EU.

Raznolikost postkomunističkih zema-lja kao i sveobuhvatnost reformi u raz-ličitim područjima socijalne politike, ote-žavaju ili posve onemogućuju klasifikaci-ju njihovih socijalnih režima. U svakomslučaju, dva su temeljna okvira analizesocijalne politike postkomunističkih ze-malja: institucionalno naslijeđe (širokasocijalna sigurnost, visoki javni socijalnitroškovi, nerazvijenost usluga te drugihprivatnih aktera) te reforme koje su naj-više inspirirane liberalnim rješenjima, od-nosno one koje idu u smjeru rekomodifi-kacije (otuda paradigmatska važnost mi-rovinske reforme). U svojoj recentnojanalizi utjecaja globalizacije na postko-munističke zemlje, Bob Deacon (2000.)tvrdi da je i krajem 90-ih još uvijek neja-sno idu li zemlje srednje Europe (uz nekebaltičke i postjugoslavenske zemlje) usmjeru europskoga konzervativnoga, kor-porativističkog ili pak američkoga liberal-nog modela. U svim tim zemljama za-državaju se (premda u smanjenom opse-gu) i elementi skandinavskog tipa držav-nog financiranja. Nasuprot tome, premanjegovu mišljenju, neke zemlje Balkana(Bugarska, Rumunjska, Makedonija) tevećina zemalja bivšega Sovjetskog saveza

25 Zsuzsa Ferge komentira dalekosežne socijalne reforme II Mađarskoj pod slikovitim i snažnim naslo-vom: "Uznemirujuća tišina u mađarskoj socijalnoj politici". Usp. Ferge, 2001.

155


tendira zadržavanju dotadašnjih državnihi radnozasnovanih naknada, a usprkossmanjenim izvorima financiranja, što svepotencijalno vodi imanentnom kolapsustaroga socijalnog sustava i posljedičnojrezidualizaciji socijalne politike. U tim jezemljama veći otpor tržišnim reformama,jači utjecaj komunističke ideologije jed-nakosti i zaštite radnika te jači utjecaj no-menklature koja želi zadržati neke ele-mente bivšega društvenog ugovora izme-đu radnika i komunističke elite. Dodajmoipak, da strukturalne političke i ekonom-ske reforme koje se poduzimaju u neki-ma od tih zemljama (Bugarska, Rumunj-

LITERATURA

Barr, N. (2002.) Mirovinske reforme: mitovi,istine i strategijski izbori, Revija za socijal-nu politiku 9(3-4):343-364.

Cockerham, W C. (1999.) Health and SocialChange in Russia and Eastern Europe.London and New York: Routledge.

Conseil de l'Europe (2002.) Evolution demo-grafique recente en Europe 2002. StrasbourgCedex.

Deacon, B. (1993.) Developments in East Eu-ropean social policy, in: C. Jones (ed.)New perspectives on the welfare state in Eu-rope. London and New York: Routledge.

Deacon, B. (1994.) Global social policy actorsand the shaping of post-Communist socialpolicy, in: A. de Swaan (ed.) Social Policybeyond Borders. Amsterdam: AmsterdamUniversity Press.

Deacon, B. (2000.) Eastern European welfarestate. The impact of the politics of globali-zation, Journal of European Social Policy10(2):146-161.

Deacon, B, Hulse, M. and Stubbs, P. (1997.)Global Social Policy. International Organi-sations and the Future of Welfare.London:Sage.

Deacon, B., Hulse, M. (1999.) Nastajanje po-stkomunističke socijalne politike: ulogameđunarodnih agencija, u: Zrinščak, S.(ur.) Globalizacija i socijalna država. Za-greb: SSSH i RSP.

156


ska) te mogući utjecaj mirovinske refor-me mogu promijeniti ovu ocjenu i tezemlje približiti većini zemalja srednjeEurope. Pitanje jest, a na koje u literaturijoš nije odgovoreno, mogu li se Češka iSlovenija sasvim jasno ubrojiti u zemljekonzervativno-korporativnog modela teje li uopće zemlje Kakvkaza i srednjeAzije primjereno klasificirati sukladnoEsping-Andersenovoj tipologiji socijalnihrežima (podjela na skandinavsko-socijal-demokratski, konzervativno-korporativi-stički te liberalni socijalni režim)?

Dellenbrant, J. (1992.) Finland & Estonia1940-1990: A Comparison of Economicand Social Performance, in: B. Deacon(ed.) Social Policy, Social Justice and Citi-zenship in Eastern Europe. Avebury.

EBRD (1999.) Transition Report 1999. Lon-don.

EBRD (2000.) Transition Report 2000. Em-ployment, skills and transition. London.

European Communities (2002.) The social si-tuation in the European Union 2002. Lu-xembourg.

Fajth, G., Micklewright, J. (2001.) ExecutiveSummary, in: Unicef, A Decade of Transi-tion. Florence: Unicef Innocenti Centre.

Ferge, Z. (1998.) L'čvolution des politiquessociales en Hongrie depuis la transforma-tion du systeme, Revue d'Etudes Compara-tives Est-Ouest 29(3):35-59.

Ferge, Z. (1999.) The Politics of the Hunga-rian Pension Reform, in: K. Muller, A.Ryll, H-J. Wagener (eds.) Transformationof Social Security: Pensions in Central-Ea-stern Europe. Heildeberg and New York:Physica-Verlag.

Ferge, Z. (2000.) Social security reform: is itdifferent issue for accession countries.Unpublished paper.

Ferge, Z. (2001.) Disquieting quiet in Hunga-rian social policy, International Social Se-curity Review 54(2-3):107-126.


Ferge, Z., Tausz, K. (2001.) Transformacija isocijalna sigurnost u Mađarskoj, Revija zasocijalnu politiku 8(2):109-129.

Horstmann, S. and Schmahl, W. (2002.) Thedevelopment of pensions systems, in: W.Schmahl and S. Horstmann (eds.) Tran-sformation of pension Systems in Centraland Eastern Europe. Cheltenham, UK;Northampton, MA, USA: Edward Elgar.

Kerovec, N. (1999.) Kako mjeriti nezaposle-nost, Revija za socijalnu politiku 6(3-4):259-267.

Kolarska-Bobinska, L. (1992.) Civil Societyand Social Anomy in Poland, in: B. Dea-con (ed.) Social Policy, Social Justice andCitizenship in Eastern Europe. Avebury.

Macha, M. (1999.) Political Actors and Re-form Paradigms in Czech Old-Age Secu-rity, in: K. Muller, A Ryll, H-J. Wagener(eds.) Transformation of Social Security:Pensions in Central-Eastern Europe. Heil-deberg and New York: Physica-Verlag.

Mandelbaum, M. (1996.) Introduction, in: M.Mandelbaum (ed.) Postcommunism. FourPerspectives. A Council on Foreign Rela-tions Book.

Manning, N. (2002.) The impact of globalisa-tion on big and small countries - the caseof Russia. Paper prepared for COST A15meeting, EUI, Fiesole, 11/12 October.

Mihaljek, D. (2003.) Makroekonomski aspek-ti pridruživanja Hrvatske Europskoj uniji,u: K. Ou (ur.) Pridruživanje Hrvatske Eu-ropskoj uniji. Izazovi ekonomske i pravneprilagodbe. Zagreb: Institut za javne finan-cije; Zaklada Friedrich Ebert.

Muller, K. (1999.) The Political Economy ofPension Reform in Central-Eastern Europe.Cheltenham, UK, Northampton, MA,USA: Edward Elgar. .

Muller, K. (2001.) The political economy ofpension reform in eastern Europe, Inter-national Social Security Review 54(2-3):57-79.

Muller, K. (2002.a) From the State to Mar-ket? Pension Reform Paths in Central-Ea-stern Europe and the Former SovietUnion, Social Policy & Administration36(2):156-175.

Muller, K. (2002.b) Privatising Old-Age Secu-rity: Latin America and Eastern Europe


Compared. Research Report. FrankfurtInstitute for Transformation Studies.

Muller, K. (2002.c) Beyond privatization:pension reform in the Czech Republic andSlovenia, Journal of European Social Policy12(4): 293-306.

Muller, K. (2002.d) Politička ekonomija miro-vinske reforme u Latinskoj Americi, Revi-ja za socijalnu politiku 9(1):3-21.

Muller, K., Ryll, A, Wagener, H-J. (1999.)(eds.) Transformation of Social Security:Pensions in Central-Eastern Europe. Heil-deberg and New York: Physica-Verlag.

Nesporova, A (1999.) Employment and Labo-ur Market Policies in TransitionEconomies.Geneva: ILO.

Ostović, D. (2000.) Kapitalizirani sustavi i pi-tanje pravednosti, Financijska teorija ipraksa 24(3):311-319.

Potočnjak, Ž. (2000.) Nove mirovinske formu-le mirovinskog osiguranja generacijske so-lidarnosti, Revija za socijalnu politiku 7(1):1-18.

Potuček, M. (2001.) Czech social reform after1989: Concepts and reality, InternationalSocial Security Review 54(2-3):81-105.

Puljiz, V (2000.) Mirovinsko osiguranje, u:Puljiz V, et al. Sustavi socijalne politike.Zagreb: RSP.

Puljiz, V (2001.) Reforme sustava socijalne si-gurnosti u Hrvatskoj, Revija za socijalnupolitiku 8(2):159-180.

Rogić, I. (2001.) Tri hrvatske modernizacije iuloga elita, u: D. Cengić, I. Rogić (ur.)Upravljačke elite i modernizacija. Zagreb:Institut društvenih znanosti Ivo Pilar.

Standing, G. (1998.) Societal impoverishment:the challenge for Russian social policy, Jo-urnal of European Social Policy 8(1):23-42.

Stoyanov, A, Pavlikianova, M., Nontchev, A,Krasteva, G. (2000.) Bulgaria: Politicaland Economic Crisis; Democratic Conso-lidation, in: D. S. Mason, J. R. Kluegel, etal. Marketing Democracy. Changing Opi-nion About Inequality and Politics in EastCentral Europe. Roman & Littlefield Pu-blishers, Inc.

Schmahl, W. and Horstmann, S. (2002.) (eds.)Transformation of Pension Systems in Cen-tral and Eastern Europe. Cheltenham, UK;Northampton, MA, USA: Edward Elgar.

157


Šakić, V. (1999.) Socijalna pravednost i priva-tizacija u Hrvatskoj - sociopsihološki po-gled, u: Čengić, D., Rogić, I. (ur.) Privati-zacija i javnost. Zagreb: Institut društvenihznanosti Ivo Pilar.

Šundalić, A. (1999.) Privatizacijski novum -obećavajuća ili neizvjesna sudbina većine,u: Čengić, D., Rogić, I. (ur.) Privatizacija ijavnost. Zagreb: Institut društvenih znano-sti Ivo Pilar.

Taylor-Gooby, P. (1999.) Promjena politike uvremenu ograničavanja troškova: nova mi-rovinska reforma u Francuskoj, Nje-mačkoj, Italiji i Velikoj Britaniji, Revija zasocijalnu politiku 6(2): 173-186.

The World Bank (1994.) Averting the old agecrisis. Policies to protect the old and promo-te growth. New York: Oxford UniversityPress.

The World Bank (2002.) Transition. The FirstTen Years. Analysis and Lessons for EasternEurope and the Former Soviet Union. Wa-shington, D.C.

The World Book Encyclopedia (International)(1994.). World Book Inc.


Turnock, D. (1997.) The East European Eco-nomy in Context. Communism and transi-tion. London and New York: Routledge.

Unicef (2001.) A Decade of Transition. Floren-ce: Unicef lnnocenti Centre.

www.europa.eu.intwww.imf.orgwww.worldbank.orgZrinščak, S. (2002.a) Socijalna i obiteljska po-

litika zemalja u tranziciji, Revija za socijal-nu politiku 9(1):107- 115.

Zrinščak, S. (2002.b) Socijalna budućnost Hr-vatske: o budućnosti iz perspektive socijal-nih nesigurnosti, u: S. Baloban (ur.) Soci-jalna budućnost Hrvatske: kršćani, nacija,politika, Europa. Zagreb: Centar za promi-canje socijalnog nauka Crkve; Glas koncila.

Županov, J. (2001.) Industrijalizirajuća i dein-dustrijalizirajuća elita u Hrvatskoj u dru-goj polovici 20. stoljeća, u: D. Čengić, I.Rogić (ur.) Upravljačke elite i modernizaci-ja. Zagreb: Institut društvenih znanostiIvo Pilar. .

Županov, J. (2002.) Od komunističkog paklado divljeg kapitalizma. Odabrane raspravei eseji (1995-2001). Zagreb: Hrvatska sve-učilišna naklada.

Summary

SOCIAL POLICY IN THE CONTEXT OF THOROUGH SOCIALTRANSFORMATION OF POST-COMMUNIST COUNTRIES

Siniša Zrinščak

Department of Social Work, Faculty of Law, University of ZagrebZagreb, Croatia

In accordance with the attitude that the development of social policy ofpost-communist countries cannot be understood without understanding awider social context, the paper first brieflydescribes their turbulent political his-tory in the second half of the 19th and the 2()h century, basic characteristics ofcommunist social development and basic characteristics of social policy of thecommunist period. The period of transition or post-communism is consideredfrom the perspective of economic and political changes and their social conse-quences. Economic, political and social development greatly differ between in-dividual countries in transition, so the analysis emphasises some commoncharacteristics, but even more numerous differences between individual coun-tries.According to social consequences (poverty,social inequalities, a series ofhealth related indicators), a great difference can be noticed between the coun-tries in Central Europe and former Soviet Union, what is also partly expressed

158

........

http://www.europa.eu.int

http://www.imf.org

http://www.worldbank.org

Rev. sac. polit.; god. 10, br. 2, str. 135-159, Zagreb 2003. Zrinščak S.: Socijalna politika u kontekstu ...

in the process of the EU accession.The paper particularly analyses trends in the sphere of work, employment

and unemployment and pension reforms. Apart from the analysis of unemploy-ment and unemployment insurance, changes in the structure of employmentare considered, such as fall of industrial sector, liberalization of the labour mar-ket and so on. Pension reforms are considered as a paradigm of all social re-forms due to their radica l nature and comprehensiveness, as well as great influ-ence of global agencies in the reform process. Social policy reforms of the ~st-em and Eastern countries at the end of the 20rh century are compared in theconclusion, which also mentions the difficulties in classification of countries intransition according to known models of social welfare regimes.

Key words: transition, post-cornmunism, social transformation, socialpolicy, work, employment, unemployment, pension reform.

159

Documents

Socijalna politika u kontekstu korjenite društvene ... · PDF fileSocijalna politika u kontekstu korjenite ... Srbiji i Crnoj Gori, ... agrarna i uopće modernizacijski zaostala društva