SINTEZE DE CURS DREPT ADMINISTRATIV I · PDF fileuniversitatea spiru haret, bucureŞti, facultatea de ŞtiinŢe juridice, economice Şi administrative, craiova sinteze de curs drept

UNIVERSITATEA SPIRU HARET, BUCUREŞTI, FACULTATEA DE ŞTIINŢE JURIDICE, ECONOMICE ŞI ADMINISTRATIVE,

CRAIOVA

SINTEZE DE CURS

DREPT ADMINISTRATIV I

- C:\Documents and Settings\spiru haret\Desktop\materiale didactice Administratie publica\NOTE DE CURS FAC DE DREPT CRAIOVA\AN I\CURS DE DREPT ADMINISTRATIV ultim.rtf - 14/01/14 2:01:19 1

CAPITOLUL I

ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

SECŢIUNEA 1 Administraţia publică şi dreptul aplicabil acesteia în dreptul românesc şi comparat Examinarea obiectului dreptului administrativ, a conţinutului şi normelor

sale, nu se poate face fără o definire prealabilă a principalelor noţiuni cu care acest

operează.

Noţiunea de bază specifică dreptului administrativ este administraţia.

Etimologia cuvântului ( termenului )

Derivă din dreptul roman, unde administer - are sensul de a ajuta, a sluji, a

folosi la ceva, iar ad-la, către, minister - servitor supus, ceea ce conduce la

semnificaţia cuvântului de slujitor, executant, activitate subordonată.

Sensul dat administraţiei de a sluji interesele generale a fost în mod contant

recunoscut în evoluţia teoriei şi practicii administrative.

Într-un sens foarte larg, noţiunea de administraţie cuprinde pe de o parte

activitatea de gestionare, gospodărire şi administrare, dar şi organul care exercită

această activitate1, ceea ce se poate traduce prin latura materială a administraţiei,

respectiv activitatea propriu-zisă, numită latura formală sau instituţională.

Cu toate acestea, nu trebuie neglijat faptul că legitimitatea administraţiei este

dată de puterea politică sub care este întotdeauna plasată.

Privită însă strict juridic, din punct de vedere al dreptului administrativ, sau

chiar structuralist, administraţia reprezintă un ansamblu de organe administrative

dispuse pe orizontală sau verticală, pe criterii determinate (funcţional sau teritorial)

între care se stabilesc raporturi de natură administrativă.

Cele mai multe definiţii pentru conţinutul noţiunii de administraţie publică le

întâlnim în literatura franceză, axate în principal pe teoria serviciului public, teorii

care au influenţat în mod constant teoria şi practica românească.

În examinarea noţiunii de administraţie publică şi raportul acesteia cu

activitatea executivă în general, vom întâlni în literatura românească mai multe

concepţii care se pot grupa funcţie de etapele istorice parcurse de societatea

românească.

În penultima ediţie a Tratatului de drept administrativ din 2001, prof. Antonie

Iorgovan preciza că “Fiecare noţiune presupune identificarea unor note dominante

ale conţinutului său, care le ordonează logic după regula gen proxim, diferenţa

specifică, delimitând astfel, în planul gândirii abstracte , nu numai „graniţele

fenomenului, procesului pe care-l evocă, dar însăşi esenţa acestuia”2.

Abordarea din perspectivă comparată a administraţiei publice

presupune cu necesitate definirea corectă a conceptelor cu care urmează a

întreprinde demersul nostru.

1 Jean Rivero - Droit ad-tif, Dalloz, 1995, p.5 - urm

2 Antonie Iorgovan – Tratat de drept administrativ, ed.a a III a, Ed. All Back, 2001, p.3


Această abordare conceptuală este impusă şi de multitudinea definiţiilor

formulate în teoria şi literatura de specialitate din dreptul românesc şi comparat.

Fără a intra în examinarea etimologică a noţiunii de administraţie, pe care

nimeni nu a contestat-o ca reprezentând îndeplinirea unei acţiuni comandate,

varietatea conţinutului noţiunii de administraţie publică a condus la o diversitate de

definiţii, funcţie de evoluţia istorică a mediului economic, social şi politic în care

aceasta s-a dezvoltat.

În mod sintetic abordarea noţiunii de administraţie publică s-a făcut cu

predilecţie în trei mari sensuri3:

- din perspectiva corelaţiei ei cu activitatea executivă - „ administraţia este o

componentă a puterii executive, fără a fi singura componentă a acesteia;

- din punct de vedere funcţional şi organic – este un ansamblu de activităţi şi

mijloace prin care anumite persoane morale urmăresc satisfacerea unei nevoi de

interes general;

- prin prisma scopurilor, mijloacelor sale şi regimului juridic specific - care

presupune realizarea interesului public prin intermediul sau cu sprijinul puterii

publice.4

I. Cele mai multe teorii şi definiţii ale administraţiei publice le întâlnim în

doctrina franceză, a cărei evoluţie influenţează în mare parte şi concepţia

românească în această materie.

De altfel, conceptele franceze despre administraţia publică, pot fi la rândul lor

sistematizate istoric, înainte şi după adoptarea Constituţiei din 1958.

Astfel, în perioada anterioară anului 1958, teoriile consacrate administraţiei

publice cunoscute sub denumirea “Concepţia constituţională tradiţională”,

defineau administraţia ca fiind “acţiunea puterii executive prin procedee de putere

publică”. Cele mai multe definiţii aveau la bază serviciul public şi interesul public,

administraţia publică fiind percepută ca o activitate de prestare a serviciului public,

sau un ansamblu de servicii publice.

După adoptarea Constituţiei din 1958, cele mai reprezentative opinii, au fost

formulate de:

1. - prof. André de Lambadère5

, care consideră că la baza dreptului

administrativ, se află noţiunea de serviciu public, iar administraţia este un

„ansamblu de autorităţi, agenţi şi organisme însărcinate sub impulsul puterilor

publice, cu asigurarea intervenţiilor statului modern”.

2. - prof. Jean Rivero6 porneşte în definirea noţiunii de administraţie publică, de

la sensul organic şi material al acestuia, invocând necesitatea delimitării

administraţiei publice faţă de acţiunea particularilor, pe criteriul scopurilor şi

mijloacelor, interesul public şi puterea publică.Autorul distinge astfel între

activitatea de guvernare care se referă la deciziile esenţiale care angajează viitorul

3 IoanVida – Puterea executivă şi administraţia publică,Regia Autonomă Monitorul Oficial Bucureşti, 1994, p.10

4 Jurgen Schwartze – Droit administratif, Office des publications officielles de Communautes Europeennes,

Bruyllanr, Paris, 1994, p.2 5 André de Lambadère – Traté de droit administratif, 6-eme, Ed. Paris, LGDJ, 1973 , vol.I, p. 11-15

6 Jean Rivero - Droit administrative, 2-eme, Dalloz, Paris, 1987, p. 11-17


naţional, în timp ce administraţia are în vedere problemele curente “a gira o

afacere”.

3. - prof. Georges Vedel7 - pornind de la dispoziţiile constituţionale privind

atribuţiile Guvernului şi Preşedintele Republicii – reţine drept criterii pentru

delimitarea sferei administraţiei publice – criteriul organic şi al naturii activităţii, şi

defineşte administraţia publică ca fiind “ansamblul activităţilor Guvernului şi

autorităţilor descentralizate, străină conducerii relaţiilor internaţionale şi

raporturilor dintre puterile publice care se exercită într-un regim de putere publică”.

II. Deosebit de aceste teorii, în doctrina germană, caracterul abstract al

noţiunii de administraţie publică a condus la concluzia că „administraţia se lasă

descrisă dar nu definită”8, „având ca obiect propriile afaceri desfăşurate la

iniţiativa sa.”9

Deşi în cele mai multe abordări se tratează administraţia ca o realitate

socială axată pe interesul public, fiind un ansamblu de servicii publice, în doctrina

germană nu se poate determina o “definiţie “ a administraţiei

III. În sensul aceluiaşi demers conceptual, reţinem că în sistemul anglo-saxon bazat pe dreptul comun (cammon-low) preocuparea pentru definirea

administraţiei publice a fost şi este cu atât mai dificilă, cu cât dreptul public a fost

întotdeauna examinat ca o parte a acestuia10

, iar consacrarea principiului supremaţiei

Parlamentului a făcut imposibilă abordarea distinctă a administraţiei serviciilor în

general cu toate reformele administrative înfăptuite în Anglia cu privire la „ guvernământul local”.Analiza activităţii de natură executivă se face prin excluderea

activităţii ce reprezintă funcţia legislativă şi juridică a statului.

Lipsa unei preocupări teoretice sau practice pentru definirea noţiunii de

administraţie a făcut ca şi în prezent în sistemul anglo-saxon, dreptul administrativ,

ramură a dreptului public ce are ca obiect studiul administraţiei publice să fie

examinat împreună cu dreptul constituţional sub denumirea generică „drept relativ

la administraţia publică”.

IV. Diferit de aceste teorii, se impune a reţine şi teoria americană care pentru

definirea noţiunii de „administraţie” foloseşte următoarele noţiuni:

- conducerea şi îndrumarea afacerilor şi instituţiilor;

- oficialii din aparatul guvernamental;

- executarea politicii;

- perioada în care ocupă o funcţie orice şef executiv.11

Ceea ce în mod uzual este cunoscut sub numele „Public Administration” este

definit în diferite forme, cum ar fi „activitatea prin care se realizează scopurile şi

obiectivele guvernului”, „domeniu de activitate preocupat de mijloacele pentru

implementarea valorilor politice, ca identificându-se cu latura executorie a

guvernării sau menită a realiza scopurile guvernamentale şi până la a fi considerată

7 Georges Vedel – Pierre Delvolvé – Droit administrative, Presses Universitaires, France, Ed. Paris 1988, p. 52-93

8 Antonie Iorgovan – op.cit., vol.I, p.14-19, p.22-30. 9 Ernst Forsthoff - Troité de Institution administrative allemand traduit de l'allemand parr Michel Fremont,

Etabissements, Emile Bruylant, Bruxelles, 1969, p. 35 10

A.V.Dicey – Introductory oto the study of the Law of the Constitution, 1885, pp.177-178 11

Dictionary of American government and politics – 1998 – The Darsey Press Chicago, 1988


că acoperă toate cele trei laturi executivă, legislativă, jurisdicţională, fiind o parte

„a procesului politic, dar deosebită de administraţia privată”.12

Întrucât lucrarea are în vedere o prezentare comparativă a sistemelor

administrative contemporane, se impune a reţine şi alte definiţii date administraţiei

publice în statele europene comunitare, sub influenţa teoriilor franceze sau germane

în materie.

Astfel, în sistemul belgian şi luxemburghez, administraţia este definită

pornind de la teoria serviciului public şi delimitarea sferei administraţiei publică pe

criteriile funcţional şi organizaţional.

Tot sub influenţa franceză, dar adepţi ai definiţiei prin excluderea din

activitatea administrativă a statului, a tot ce este legislativ şi judiciar, pentru a

determina administraţia publică, se înscriu şi sistemele danez şi olandez.

De asemenea, există sisteme de drept în care delimitarea sferei administraţiei

publice se face apelând la criteriul subiectiv sau obiectiv (Spania, Italia), material

sau formal, organic (Grecia, Portugalia) sau prin simpla determinare a autorităţilor,

organelor, care desfăşoară administraţie (ex. Elveţia, Irlanda).

Sub aspectul reglementării constituţionale a administraţiei publice, trebuie

reţinut că toate statele europene comunitare fac referire la puterea executivă,

autoritatea publică, putere de stat, funcţie executivă, ca expresie a consacrării

principiului separaţiei sau echilibrului celor trei puteri ale statului.

V. În dreptul românesc, definirea noţiunilor administraţia publică,

administraţia de stat şi privată, cât şi putere executivă, au suferit numeroase

nuanţări, funcţie de perioada istorică din evoluţia fenomenului administrativ.

O primă etapă poate fi considerată perioada interbelică atunci când, sub

influenţa Constituţiei din 1923, s-au conturat numeroase opinii în definirea

administraţiei publice, pornind de la noţiunile sale de bază: serviciu public, putere

publică, interes public sau organ administrativ.

Dintre cei mai cunoscuţi autori ale căror opinii fundamentate ştiinţific sunt şi

în prezent de referinţă, amintim:

1. Prof. Paul Negulescu13

care definea administraţia astfel: „cuprinde

activităţile statului reglementate de lege prin raportare la atribuţiile statului

modern şi la serviciile publice chemate să asigure satisfacerea intereselor

generale”. De aceea, administraţia publică este o “instituţie complexă, care

cuprinde toate serviciile publice destinate să satisfacă anumite interese generale,

regionale sau comunale. Sunt administraţii publice: statul, judeţul şi comuna”.

2. În concepţia prof. Anibal Teodorescu 14

pentru a defini administraţia

publică ne raportăm la delimitarea a trei noţiuni: putere publică, autoritatea care

exercită puterea publică şi competenţa autorităţii.

3. Un alt autor a cărui opinie se impune a fi reţinută este Constantin

Rărincescu, care pornind de la funcţiile statului admite că „funcţia administrativă

12

Richard Stilman – Public Administration: concepts and cases, 1978, Boston Hanghlon Wifflin, p. 39 13

Paul Negulescu - Tratat de drept administrative. Principii Generale, vol I, ed. a IV a , Ed. Marva, Bucureşti 1934,

p. 38-72 14

Anibal Teodorescu – Tratat de drept administrative, vol. I, ed. a II a, Institutul de Arte Grafice Eminescu, SA

Bucureşti, 1929, p. 113-115


constă în a asigura funcţionarea continuă şi regulată a serviciilor publice

administrative care constituie în totalitatea lor administraţia unui stat”15

, precizând

totodată că funcţia executivă nu coincide în toate cazurile cu administraţia.

4. O concepţie similară pe temeiul serviciilor publice şi a forţei publice,

exprimă şi Marin Văraru16

care preciza că “întreaga administraţie publică se

înfăptuieşte prin mijlocirea serviciilor publice”, statul, în realizarea funcţiei sale

administrative, făcând două feluri de acte: de autoritate şi patrimonială, iar

administraţia este o formă de manifestare a puterii executive”.

5. Tradiţional concepţiilor acestei etape, prof. Erast Diti Tarangul17

, pornind

de la funcţiile statului clasifica administraţia publică,din punct de vedere formal şi

material, examinând ca noţiuni de bază ale administraţiei publice, serviciul public şi

interesul general.

A doua perioadă poate fi cuprinsă între anii 1948-1989, când noţiunea

de administraţie de stat era examinată ca reprezentând una din formele fundamentale

de activitate a statului sau de realizare a puterii de stat.

Cele mai cunoscute opinii din această perioadă, pot fi sistematizate astfel:

- teza neconcordanţei (Şcoala de la Cluj)18

reprezentată de profesor Tudor

Drăganu care susţine că între formele fundamentale de activitate ale statului şi

categoriile sale de organe nu există o concordanţă deplină.

- teza concordanţei (Şcoala de la Bucureşti)19

reprezentată de prof. Mircea

Lepădătescu, Romulus Ionescu, Nistor Prisca, care au susţinut că fiecarei forme

fundamentale de realizare a puterii de stat, îi corespunde o categorie de organe

bazate pe o concordanţă perfectă.

- teza Institutului de Cercetări Juridice reprezentată de Ion Vântu, Mircea

Anghene20

, susţine noţiunea de administraţie de stat, în sens larg, ca activitate ce se

înfăptuieşte de toate organele statului prin acte proprii şi în sens restrâns, activitate

executivă, este acea formă fundamentală de activitate a statului, realizată numai de organele administraţiei de stat.

- teza dublei naturi a administraţiei de stat a fost susţinută de prof. Valentina

Gilescu21

, pornind de la teoria că, administraţia de stat ca formă fundamentală de

activitate a statului nu este numai o activitate juridică, ci şi una politică.

Toată această perioadă se caracterizează prin eforturile teoreticienilor şi

practicienilor de a menţine curentele doctrinare, cu toate că noţiunile tradiţionale

15

Constantin Rarincescu - Contenciosul administrativ roman, ed. aIIa, Ed. Universală, Alcalayco, Bucureşti, 1937,

p.19-27 16

Marin Văraru - Tratat de drept administrativ roman, Ed. Sacec, Bucureşti, 1928, p. 18-43 17

Erast Diti Tarangul - Tratat de drept administrativ roman, Ed. Globul Bucovinei, Cernăuţi, 1944, p. 49-56 18

Tudor Drăganu - Formele de activitate ale organelor statului socialist roman - Ed. Ştiinţifică - Bucureşti, 1965, p.

64- urm.

Ilie Iovănaş – Drept administrative şi elemente ale ştiinţei administraţiei, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti,

1977, p. 10-urm.

Ion Deleanu – Drept constituţional – Tratat elementar, 1980, p. 369 - 372 19

Mircea Lepădătescu - Sistemul organelor statului în R.S.R., Ed. Ştiiţifică, Bucureşti, 1966, p.64-69, 223-233

Romulus Ionescu – Curs de drept administrativ, Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1970, p.87

Nicolae Prisca – Drept Constituţional, Ed. Didactică şi Pedagogică, 1977, p. 286-290 20

Ioan Vântu, Mircea Anghene, Mihai Străoanu – Organele administraţiei de stat în R.S.R., Ed. Academiei,

Bucureşti, 1971, p. 13-20 21

Valentina Gilescu – Drept administrativ. Partea introductivă, vol. I, CM UB, 1974, p. 8 -15


dreptului administrativ păreau „desuete” sau căpătau sensuri noi în spiritul

prevederilor legale şi constituţionale în vigoare. Principiile de organizare şi

funcţionare ale administraţiei publice erau ”topite” în principiul general al

“centralismului democratic”, iar orice teorie asupra seviciului public, interes public

sau regim de putere publică, erau “cenzurate”, în folosul conceptelor organ de partid

şi de stat, “omogenizare socială”, stat al celor ce muncesc, etc.

Toate compromisurile terminologice nu puteau însă anula acumulările de

cunoştinţe în teoriile anterior consacrate care erau de netăgăduit.

A treia perioadă este dominată de prevederile Constituţiei din 1991, când se

consacră noţiunea de autoritate publică, cu două sensuri22

, accepţiuni :

Constituţia din 1991, nu foloseşte terminologia tradiţională “puterile statului,

organ de stat, sistem de organe, etc.”, ci consacră sintagma “autoritate publică”, cu

două sensuri: în Titlul II unde sunt consacrate drepturile, libertăţile şi îndatoririle

fundamentale, în sens larg, însemnând “orice organ cu prerogative de putere

publică, indiferent dacă este prevăzut sau nu în Constituţie”, iar în Titlul III, “ are în

vedere în sens restrâns organele prin care se exercită clasicele funcţii lae statului”.

Pe de altă parte, în sensul de structură organizaţională, potrivit Titlului III din

Constituţie, termenul generic de organ este echivalent cu cel de autoritate publică.

Faptul că în legislaţia actuală se folosesc ambele terminologii, ba chiar şi

noţiunea de "instituţie publică", apreciez ca foarte relevantă opinia prof. Antonie

Iorgovan, care în sinteza acestei explicaţii terminologice, concluzionează că “atunci

când legislaţia dă sensuri specifice noţiunii de autoritate de organ sau celei de

instituţie, este de dorit să existe un text explicativ” .23

De asemenea, în Constituţia din 1991 formularea tradiţională de “putere

publică”, nu o regăsim, termenul de putere este asociat cu atributul Preşedintelui

României de a “media între puterile statului” (art.80 alin,2 sau definirea şefului

puterii executive, etc.), după cum întâlnim pe lângă expresia autoritate publică

“organ reprezentativ suprem “, “organ consultativ de specialitate al Parlamentului,

“ organ de specialitate “, etc.

Cu privire la sintagma “administraţie publică”, consecvenţii teoriei

delimitării sferei administraţiei publice, funcţie de criteriile formal (calificarea dată

de lege) şi material (conţinutul activităţii), este de necontestat că terminologia

folosită în Capitolul V din Titlul III, nu este restrictivă, în sensul că numai acele

autorităţi nominalizate sunt autorităţi ale administraţiei publice.

Ceea ce s-a urmărit în construcţia acestui capitol, a fost determinarea expres a

acelor care, “fac numai administraţie publică, atât la nivel central, cât şi la nivel

local”24

, sfera administraţiei publice fiind mult mai mare decât sfera de activitate a

acestor autorităţi.

A patra perioadă se fundamentează pe Constituţia revizuită25

din 2003.

22

Antonie Iorgovan – op. cit. p. 57 – urm. 23

A se vedea în acest sens noţiunea de instituţie publică dată de Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.45/2003 privind finanţele publice locale: “institutii publice - denumire generica ce include comunele, orasele, municipiile,

sectoarele municipiului Bucuresti, judetele, municipiul Bucuresti, institutiile si serviciile publice din subordinea

acestora, cu personalitate juridica, indiferent de modul de finantare a activitatii acestora” 24

Antonie Iorgovan- op.cit., p.65 25

Legea nr. 429/2003 de revizuire a Constitutiei Romaniei - Publicată în Monitorul Oficial nr. 758 din 29.10.2003


În accepţiunea normelor constituţionale revizuite în sfera administraţiei

publice sunt cuprinse din punct de vedere formal (organic) – Preşedintele României,

Guvernul, ministerele, alte organe subordonate direct Guvernului, organele centrale

de specialitate autonome, instituţiile subordonate ministerelor, prefectul, organele

locale de specialitate din subordinea ministerelor, organele autonome locale şi

instituţiile subordonate acestora. Din punct de vedere al criteriului material

(funcţional), administraţia publică se materializează în acte juridice şi operaţiuni

materiale, de punere în executare a legii (prin emiterea de norme subsecvente sau

prestarea directă de servicii publice).

Din această perspectivă, administraţia publică poate fi definită “ca fiind

ansamblul activităţilor Preşedintelui României, Guvernului, autorităţilor

administrative autonome centrale, autorităţilor administrative autonome locale şi,

după caz, structurilor subordonate acestora, prin care, în regim de putere publică

se aduc la îndeplinire legi, sau, în limitele legii, se prestează servicii publice”.26

Aşadar, această definiţie ne permite determinarea genului proxim al

administraţiei publice de a fi o specie a activităţii publice, care nu se confundă cu

executivul, iar diferenţa specifică ne permite identificarea subiectelor care

realizează administraţia publică şi scopul acesteia.

De asemenea, important pentru definirea sferei noţiunii de administraţie este

şi distincţia dintre administraţia publică realizată de structurile statale, respectiv de autorităţile locale, şi activitatea administrativă desfăşurată de celelalte organe de stat (autorităţile publice): Parlament, instanţe judecătoreşti,

Curtea Constituţională. „Prima categorie evocă un fapt administrativ ce are o

sorginte politică, motiv pentru care a fost denumit fapt administrativ politico-statal,

iar ce-a de-a doua evocă un fapt administrativ ce mijloceşte realizarea competenţei

“27

Totodată, nu trebuie înţeles că cele două componente, statală şi locală, ale

administraţiei publice româneşti, afectează caracterul unitar al statului astfel definit

de art.1 alin 1 din Constituie, potrivit căruia “ statul unitar şi indivizibil “ se

caracterizează prin “ existenţa unei formaţiuni statale unice şi prin existenţa unui

singur rând de organe centrale de stat, ( un singur organ legiuitor, un singur

guvern, un singur organ judecătoresc suprem )”28

Pe lângă sensul autorităţii publice înţeles ca organ (autoritate), din

examinarea textelor constituţionale vom deduce şi raportul dintre cele două noţiuni

executiv şi administraţie publică.

Reglementând sistemul “bicefal“ cu două autorităţi executive-Guvernul şi

Preşedintele, constituantul a urmărit a întrebuinţa o formulă generică, care în

practică reprezintă o garanţie a democraţiei contra excesului de putere29

.

Dreptul aplicabil administraţiei publice

26

Antonie Iorgovan- op.cit., p.82 27

Antonie Iorgovan – op.cit, p.64 28

Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu- Dreptul constituţional şi instituţii politice, Ed. All Beck, Bucureşti, 2001,

p.366 29

Antonie Iorgovan – op. cit.,p. 70


Dată în privinţa definirii administraţiei publice, am reţinut numeroase

nuanţări substanţiale în timp, la fel se poate spune şi despre dreptul aplicabil acestei

activităţi.

Analiza sistemelor europene ne permite să evidenţiem două “tipuri” de drept

aplicabil administraţiei în spaţiul european:

- sistemul anglo-saxon care nu recunoaşte existenţa dreptului administrativ ca

ramură distinctă a dreptului comun, astfel că administraţia este supusă normelor de

drept comun (cammon low), ca şi litigiile administrative care se soluţionează de

instanţe judiciare de drept comun. Studiul dreptului administrativ se face împreună

cu dreptul constituţional, sub numele “dreptul relativ la administraţia publică”;

- sistemul francofon întâlnit în majoritatea statelor europene, fundamentat pe

recunoaşterea dreptului exorbitant pentru administraţia de stat, respectiv dreptul

administrativ, cu recunoaşterea existenţei jurisdicţiilor administrative separate de

tribunalele de drept comun, structurate în sistem, în frunte cu o instanţă supremă

administrativă .

În timp, teoria dreptului exorbitant a fost atenuată prin recunoaşterea, alături

de normele dreptului administrativ, a normelor de drept comun (drept civil)

aplicabile administraţiei de stat. Se vorbeşte tot mai mult în literatura contemporană

de sorginte franceză de “ dualitatea dreptului aplicabil administraţiei de stat”30

- cât priveşte sistemul de drept american, la care am făcut referire cu ocazia

definirii noţiunii de administraţie publică, dreptul administrativ în S.U.A. este

definit ca un drept referitor la procedurile şi procesele agenţilor, ceea ce ne permite a

concluziona că există un drept exorbitant aplicabil administraţiei, dar în egală

măsură se recunoaşte aplicarea normelor de drept comun în soluţionarea litigiilor în

care parte este o autoritate administrativă.

În sistemul de drept românesc, cu toate opiniile divergente susţinute în literatura

de specialitate, trebuie să recunoaştem teza pluralităţii de norme aplicabile

administraţiei de drept administrativ, privat sau alte ramuri ale dreptului public.31

SECŢIUNEA 2 Administraţia publică - puterea executivă

În numeroase abordări teoretice, administraţia a fost examinată prin raportare

la activitatea sau funcţiile statului, printr-o analiză „negativă” a elementelor sale

componente, de forma a tot ceea ce nu poate fi calificat ca aparţinând legislativului

sau justiţiei, este activitatea de natură executivă.

În fapt, la baza analizei raportului dintre administraţie şi putere

executivă, se află tocmai principiul general al separaţiei puterilor în stat, care fără a

avea un caracter absolut, sub aspectul delimitării clare a acestor trei puteri permite

existenţa unor relaţii de control şi o întrepătrundere a acestora, din nevoia de a

realiza în mod unitar şi continuu funcţiile statului.

Din punct de vedere funcţional, puterea executivă este o funcţie distinctă a

statului, care cuprinde atribuţii specifice şi se realizează de autorităţi distincte.

30

J.M.Auby- Traite de science administrative, Paris, p.185 31

Antonie Iorgovan- op.cit., p.115


Deosebirile dintre noţiunile administraţiei şi putere executivă au fost

relevate mai cu seamă de autori, specialişti în dreptul constituţional care uneori

definesc noţiunea de executiv ca fiind „funcţie administrativă a statului”.

În mod tradiţional, funcţia administrativă este una din cele trei funcţii ale

statului alături de cea legislativă şi jurisdicţională32

şi se realizează în mod constant

prin intermediul a două categorii de organe-şeful statului şi Guvernul.

În concepţia unora dintre autori de drept constituţional francez33

„

administraţia este acţiunea puterii executive bazată pe procedee de putere publică”,

ceea ce presupune că administraţia nu este singura sarcină a executivului, dar este o sarcină exclusivă a acestuia, neputând fi exercitată de puterea legislativă sau

judecătorească.

Opus acestei opinii, J.Rivero, face o delimitare a guvernului de administraţie,

printr-o abordare conceptuală a celor două activităţi, astfel ”a guverna înseamnă a

lua decizii esenţiale care angajează viitorul naţional, în timp ce administraţia este o

sarcină cotidiană care nu are proporţiile celei de a guverna”.”34

În fapt, puterea executivă desemnează acea funcţie a statului care asigură

executarea legii „ Această funcţie înglobează activităţi extrem de diverse. În rândul

acestora intră executarea funcţiei de şef al statului, coordonarea acţiunii

administraţiei publice pentru punerea în aplicare a legii, desfăşurarea unor acţiuni

directe de aplicare a legii, sau de organizare a aplicării legii, exercitarea unor

atribuţii ce privesc impulsionarea procesului legislativ ca şi conducerea generală a

statului”35

Din punct de vedere structural, autoritatea care execută funcţia executivă nu

se confundă cu administraţia publică.

Un mod de abordare total diferit de al autorilor şi teoreticienilor francezi, îl

regăsim în sistemul de drept englez, unde conceptul de „guvern”, fie include

întreaga putere de stat, fie împreună cu administraţia exercită funcţia executivă.36

Cât priveşte funcţia executivă sau administrativă, aceasta „reprezintă

activitatea generală şi detaliată a guvernului conformă cu legea, incluzând

identificarea strategiilor, modului în care legea poate fi făcută să faciliteze o

strategie”.

Teoria şi practica de specialitate disting din punct de vedere al structurii

executivului, două forme:

- executivul monocratic/monist;

- executivul dualist.

Executivul monist/monocratic, se caracterizează prin deţinerea funcţiei

executive de către o singură entitate statală, indiferent că are o formă individuală

(ex. rege, preşedinţi ) sau chiar colegială (consulii romani sau directoratul în Franţa

sau, în zilele noastre, Consiliul Federal Elveţian).

32

André de Laubadére – Traité de Droit administratif, LGDJ Paris, 1980, p.229 şi urm 33

GeorgeVedel, Pierre Delvolve – op.cit., p.56 şi urm. 34

Jean Rivero –op.cit., p.15 35 Ioan Vida –op.cit., p.30-31. 36

A.V.Dicey – op.cit., p. 203-230;

Hood Phillips – S.Mackson – Drept constituţional şi administrativ, Londra, 1978, pp.29-39


Funcţie de entitatea statală deţinătoare a puterii politice, se poate vorbi de

anumite caracteristici ale puterii executive.

Astfel, în cazul monocraţiei monarhice, în persoana monarhului, vom regăsi

trăsăturile ambelor puteri executivă, legislativă (ex. în Belgia –puterea legislativă se

exercită în mod colectiv de Rege, Camera Reprezentanţilor şi Senat; Regele numeşte

miniştrii, secretari de stat, acestora din urmă le stabileşte şi atribuţii, ratifică alegerea

preşedintelui colegiului executiv al comunei, exercită tutela administrativă asupra

colectivităţilor locale).

Un sistem asemănător întâlnim în Danemarca, în timp ce în sistemul spaniol

Constituţia stipulează că „regele este şeful statului, în atribuţiile sale regăsindu-se şi

numirea şi revocarea preşedintelui guvernului, numirea şi destituirea membrilor

guvernului la propunerea preşedintelui, etc. Guvernul este acela care exercită

funcţia executivă”.

În Olanda, deasemenea, regele împreună cu miniştrii, formează Guvernul, dar

primul ministru şi miniştrii sunt numiţi şi revocaţi prin decret regal.

Monocraţia executivului cunoaşte în evoluţia contemporană şi expresia unei

delimitări clare a puterilor în regimurile politice prezidenţiale, când preşedintele

statului este şi şeful executivului.

Modelul tipic al regimului prezidenţial îl reprezintă S.U.A., unde potrivit art.2

din Constituţie, puterea executivă este exercitată de Preşedinte.

Deşi norma constituţională nu determină şi limitele exercitării acestei puteri,

executivul nu se confundă cu administraţia.

Executivul dualist se caracterizează prin aceea că funcţia executivă revine

sau se distribuie unei persoane şi unui organ colegial care dispun de autonomie

relativă. De regulă, persoana îndeplineşte funcţia de şef al statului, iar organul

colegial de cabinet ministerial (Guvern, Consiliu de Miniştrii).

Natura executivului depinde în egală măsură şi de natura relaţiilor dintre cele

două autorităţi. Executivul dualist este specific regimurilor parlamentare, care au un

şef de stat desemnat de parlament şi un guvern condus de un prim ministru/premier,

ca şef al executivului.

Spre exemplificare, vom aminti Germania unde puterea executivă federală

este potrivit regimului parlamentar, încredinţată şefului de stat, în baza principiului

neresponsabilităţii şi unui organ colegial - guvernul responsabil.

Preşedintele Republicii federale este ales de Adunarea Federală, reprezintă

republica pe plan internaţional şi-i revin atribuţii în materia încheierii tratatelor,

acreditării personalului diplomatic, numirea în funcţie a unor înalţi funcţionari

publici, acordarea de graţieri individuale, etc.

Guvernul federal este alcătuit din miniştrii federali, sub conducerea unui

cancelar federal, ales la propunerea Preşedintelui, de către Parlament.

Specificul acestei ţări, este „prioritatea/preeminenţa puterii executive a

cancelarului” căruia îi revine întreaga responsabilitate politică.

O altă ţară europeană cu regim parlamentar, în care executivul este dualist,

este Italia, unde structura bicefală este reprezentată de şeful statului (Preşedintele

Republicii) şi cabinetul (Consiliul de Miniştri), având în frunte un preşedinte.


În timp ce preşedintelui îi revin principalele atribuţii de reprezentare a statului

şi a unităţii naţionale, el având şi atribuţii de numire, Guvernul se compune din

miniştri şi preşedintele Consiliului de Miniştri. De reţinut că, în Constituţia italiană,

între puterea executivă şi administraţie nu se poate pune semnul egal, existând

reglementări distincte pentru Guvern ( titlul III ) şi „Administraţia publică” (

secţiunea a II a).

Un exemplu de monocraţie dualistă, care combină cele două exemple

relatate, ni-l prezintă Franţa, situat între modelul prezidenţial şi cel parlamentar, cu

scopul de a echilibra cele trei puteri.

Astfel, executivul este compus din Preşedinte ales prin vot universal şi

guvernul desemnat de preşedinte, ceea ce face ca acest sistem să fie asemănător

executivului monist. (Preşedintele conduce lucrările Consiliului de Miniştri,

semnează actele acestuia, numeşte în funcţii publice, etc.)

Nici în sistemul francez, puterea executivă nu se confundă cu administraţia

publică.

În România, caracterizată de regimul „semiprezidenţial atenuat sau

parlamentarizat37

, sau regim “semiparlamentar”, sintagmă mai potrivită în raport cu

reglementările constituţionale din România, executivul este tot dualist (bicefal), reprezentat de două autorităţi publice – Preşedintele României şi Guvernul.

Cu privire la natura juridică a regimului politic din România, dacă potrivit

Constituţiei din 1991, s-a apreciat faţă de reglementarea instituţiei Preşedintelui

României că „suntem în prezenţa unui sistem semiprezidenţial atenuat sau

parlamentarizat”38

, după revizuirea textelor constituţionale din 2003 „se întăreşte

rolul primordial în sfera executivului pentru Guvern. Legea de revizuirea a

Constituţiei, întărăşte esenţa unui Executiv bicefal, cu un Preşedinte al României,

implicat direct în guvernare doar în câteva domenii de activitate (politica externă,

apărarea ţării şi ordinea publică)”, astfel că s-a apreciat ca fiind mai potrivită cu

realităţile constituţionale din România, folosirea sintagmei „regim

semiparlamentar”39

.

Potrivit normelor constituţionale actuale, puterea executivă şi administraţia

publică nu sunt noţiuni identice.

Din examinarea prevederilor art.61 alin.1 din Constituţie, rezultă că “unica

autoritate legiuitoare a ţării” este Parlamentul, ceea ce presupune că administraţia

publică adoptă norme numai “secundum legem şi praeter legem”.

Chiar şi atunci când Guvernul îşi exercită atributele de delegare legislativă,

emiţând ordonanţe cu putere de lege, el nu se transformă în autoritate legiuitoare, ci

pune în aplicare o lege de abilitare.

Atât Preşedintele, cât şi Guvernul sunt autorităţi de natură politică şi

administrativă, fără ca între aceştia să existe raporturi de subordonare.

37

Mihai Constantinescu, Ioan Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru Florin Vasilescu, Ioan Vida –

Constituţia României comentată şi adnotată, R.A. Monitorul Oficial, Bucureşti, 1992, p. 184 38

Mihai Constantinescu, Ioan Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida – op. cit.,

p. 184 39

Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu- Constituţia României

revizuită-Comentarii, explicaţii, Ed.All Beck, 2004., p. 157-158


S-a exprimat în literatura română de specialitate o opinie, potrivit căreia,

Preşedintele nu trebuie să fie încadrat “nici în cadrul organelor puterii legislative,

nici în cadrul organelor puterii executive, întrucât el exercită atribuţii din ambele

categorii de puteri, astfel că : Preşedintele face parte din ambele puteri, fiind în

acelaşi timp deasupra acestora”.40

De asemenea, în opinia aceluiaşi autor, administraţia publică se

realizează numai de către Guvern şi ministere, care reprezintă puterea executivă, în

timp ce administraţia publică locală, situându-se în afara executivului.

Fără a mai face comentarii în înlăturarea acestor teorii ce nu-şi găsesc temeiul

în norma constituţională, trebuie să reţinem poziţia “egală” a celor două autorităţi

(Preşedinte şi Guvern), între care se stabilesc raporturi de natură executivă (de

colaborare ).

Pe de altă parte, în timp ce între Preşedinte şi celelalte autorităţi ale

administraţiei specializate nu sunt decât raporturi de natură administrativă, funcţie

de competenţa acestuia de a se conduce sau organiza, înfiinţa, între Guvern şi

celelalte autorităţi ale administraţiei publice se stabilesc mai multe categorii de

raporturi administrative:41

- de supraordonare, faţă de ministere şi celelalte organe centrale de

specialitate (implicit o subordonare indirectă a serviciilor publice deconcentrate ale

ministerelor din unităţi administrativ teritoriale faţă de Guvern );

- de colaborare, faţă de organele centrale de specialitate organizate ca

autorităţi autonome;

- de tutelă administrativă, faţă de consiliile locale, judeţene şi primari.

În spiritul prevederilor constituţionale care consacră principiul separaţiei şi

echilibrului celor trei puteri, administraţia publică nu se subordonează

Parlamentului, ci prin Guvern “se stabileşte colaborarea dintre executiv şi

Parlament”, el fiind “parlamentar prin origine şi guvernamental prin funcţie”42

Evoluţia fenomenului politico-statal, demonstrează că rolul executivului nu

s-a diminuat şi nici subordonat puterii legiuitoare, ci dimpotrivă, organele executive

dobândesc plenitudinea de competenţă în stabilirea politicii naţionale

Rolul legislativului se rezumă la a aproba, legifera şi controla organele

executive, a căror activitate şi structură se multiplică prin înfiinţarea corpurilor

intermediare sau înfiinţarea în unităţile administrativ teritoriale a unor autorităţi

administrative cu atribut în gestionarea propriilor afaceri.43

SECŢIUNEA 3 Conţinutul, sarcinile şi funcţiile administraţiei publice Din examinarea conţinutului noţiunii de administraţie publică, am reţinut că

aceasta este o activitate de executare si de organizare a executării în concret a legii,

ceea ce presupune ca aceasta poate fi grupată în două mari categorii de activităţi:

40

Mircea Preda – Tratat de drept administrativ, Ed. Lumina Lex, 2004, p.14 41

Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu –op.cit., p.158 42

A. Haurion – Droit constitutionnel et institutions politiques, Mont Chrestien, Paris, 1967, p.210 43

Pierre Pactet- Institutions politiques, Droit constitutionel,9-ieme Ed. Masson, Paris, 1989, p.114-128


a) activitatea executivă cu caracter de dispoziţie, prin care se realizează

organizarea executării legii, stabilindu-se perceptele de conduită ale persoanelor

fizice si juridice, permutându-le sau interzicându-le un anume comportament,

mergând până la aplicarea de sancţiuni pentru nerespectarea dispoziţiilor legale.

Definirea activităţii cu caracter de dispoziţie "reflectă" caracterul de putere

conferit de legea administraţiei publice, de a organiza executarea legii.

Activitatea din aceasta categorie, implică procesul decizional de la adoptarea

actelor juridice, până la săvârşirea de fapte materiale de către autorităţile publice si

funcţionarea acesteia, cu titlu de activitate principala.

În subsidiar, asemenea activităţi se pot realiza si de alte autorităţi publice:

legiuitoare sau judecătoreasca.

Întreaga activitate de organizare a executării si executare în concret a legii,

presupune mai multe etape:

- activitatea de documentare, care dă naştere cunoscutei administraţii

consultative ( ex. avize ) si de executare;

- activitatea cu caracter deliberativ, sau prealabilă emiterii deciziilor;

- administraţia activa - materializata în acte juridice - acte administrative, acte

administrative jurisdicţionale si chiar operaţiuni materiale.

b) activitatea cu caracter de prestaţie, care se executa pe baza si în aplicarea

legii "ex officio" sau la cererea persoanelor fizice sau juridice a altor autorităţi

publice (ex. în domenii ca: apa, telefonie, posta, transport, etc. )

Activitatea de prestaţie se realizează prin acte juridice, dar şi prin operaţiuni

materiale.

Trebuie reţinut însă, că administraţia publică cu caracter de prestaţie nu se

confundă cu prestaţia realizată ca obiect de activitate al serviciilor publice.

In prima ipoteza, a activităţii de prestaţie, realizarea administraţiei implică şi

exerciţiul activităţii publice a regimului de putere publică.

Activitatea de prestaţie o vom regăsi şi în sfera celorlalte autorităţi publice sau

particulare.

Administraţia de stat, fie înţeleasă ca activitate de executare, fie ca sistem al

organelor administraţiei de stat, îşi materializează întreaga activitate într-un context

socio-politic si juridic.

Astfel, prin "sarcinile" administraţiei publice se realizează valorile politice

care se formează în cadrul sistemului politic, punându-se în aplicare şi sistemul

social global, astfel că acestea au o pronunţată conotaţie politică.

Cât priveşte raporturile juridice în cadrul cărora se manifestă şi realizează

administraţia publica, trebuie observat că acestea se execută în cadrul unui grup

social si până la întreaga societate, privită în mod global.

Specificul sarcinilor sistemului administraţiei publice, rezultă aşadar şi din

particularităţile faptului administrativ de a fi organizatorul realizării valorilor

politice, într-un sistem social dat.

Fireşte ca toate raporturile administrative si activitatea de executare a legilor

implică autoritatea de stat a subiectului de drept care participă la realizarea acestora,

aşadar un cadru legal înăuntrul căruia să se execute sarcinile administraţiei publice.

Sarcinile administraţiei publice se pot clasifica după mai multe criterii:


a) după conţinutul acestei activităţi:

- sarcini de conducere si organizare

- sarcini de prestaţie

b) după natura dispozitiva sau prestatoare a activităţii în :

- sarcini de organizare a executării

- de executare a legii

Sarcinile de conducere şi organizare, derivă din funcţia administraţiei de a

reglementa activitatea tuturor membrilor săi în cadrul organizării executării şi

executării în concret a legii.

Sarcinile de prestaţie, revin administraţiei publice, în contextul asigurării

membrilor societăţii, celor mai diverse servicii.

c) după sfera de cuprindere a reglementării:

- sarcini de interes naţional

- sarcini de interes local.

Multe din aceste sarcini sunt de interes naţional precum sarcinile de apărare a

ordinii publice si a siguranţei statului sau, sarcini de reprezentare diplomatică.

Alte sarcini sunt de interes local au în vedere anumite nevoi materiale sau

spirituale ale colectivităţilor locale, ale cetăţenilor.

Ca o "prelungire" a demersului privind explicarea sau detalierea conţinutului

administraţiei publice, vom observa ca cele doua mari categorii de activităţi ce o

compun vor determina si natura sarcinilor sale.

Într-o sinteză a acestui prim capitol, vom defini administraţia publică, ca fiind

acea activitate de organizare a executării şi executarea în concret a legii şi categoriile

de acte emise pe baza şi în aplicarea legii, realizată de autorităţile administraţiei

publice, în regim de putere publică.

Pentru a descrie funcţiile administraţiei publice, este suficient a porni de la

conţinutul sarcinilor mai sus relevate care, raportate la scopul general urmărit de

administraţie, realizarea intereselor cetăţenilor, pot fi sintetizate astfel:

funcţii de executare 44

, atât a deciziilor politice reflectate în lege, cât şi a

activităţii lor de administraţie curentă în temeiul legii;

funcţii de informare atât faţă de autoritatea legislativă, (art.110 din

Constituţie), cât şi faţă de cetăţean, (art.31,78 şi 107 (4) din Constituţie);

funcţia de elaborare a proiectelor de acte normative administrative şi a

unor decizii politice.

Chiar dacă, poziţia de executant a administraţiei, face ca abilitarea acesteia să

nu fie de natură primară în elaborarea actelor normative sau politice, administraţia,

având un caracter secundar (“secundum legem“ şi “proctor legem“) în vederea

organizării legii, excepţia prevăzută de art.107(3) şi 114 din Constituţie privind

delegarea legislativă, investeşte Guvernul cu competenţă în condiţiile legii cu funcţii

legislative materializate în ordonanţe.

SECŢIUNEA 4 Definiţia şi trăsăturile administraţiei publice

44

I. Alexandru - Structuri, mecanisme şi instituţii administrative, Ministerul Învăţământului, Şcoala Naţională de

Studii Politice Administrative, vol.I,1996 , P.45


Într-o sinteză a celor mai sus prezentate, am putea defini administraţia publică

ca fiind acea activitate de organizare a executării şi de executare în concret a legii şi

realizată prin actele specifice emise, adoptate şi în explicarea legii, realizată de

autorităţile administraţiei publice în regim de putere publică.

Din această definiţie, vom putea reţine următoarele caracteristici (trăsături)

ale administraţiei publice româneşti, în contextul constituţional actual:

administraţia publică este o activitate organizată şi structurată sub

conducerea Guvernului, în vederea realizării serviciilor publice chemate să satisfacă

interesele generale ale cetăţenilor;

administraţia publică este atât o administraţie statală, cât şi o administraţie

locală autonomă, centralizată şi descentrată, în cazul administraţiei publice din

unităţile administrativ teritoriale;

administraţia publică are obligaţia generală de a se conforma supremaţiei

Constituţiei şi a legii şi a-şi desfăşura activitatea în scopul executării legii;

administraţia publică presupune structurarea instituţională:

- pe verticală (direcţii, servicii, oficii, regii, societăţi comerciale, agenţii,etc.)

- pe orizontală: în activitatea centrală de specialitate şi administraţia publică

locală (consilii locale, judeţene, primari, servicii publice descentralizate ale

ministerelor);

ierarhizare ordonată sau controlată (fie de către autorităţi din afara

administraţiei: legislativ, putere judecătorească), fie din autorităţi publice din sistem

(tutela administrativă, controlul administrativ de specialitate);

administraţia îmbracă de regulă forma scrisă (executarea legii fiind un

proces formal ce presupune anumite proceduri administrative, începând cu

documentarea şi determinând cu întocmirea actelor şi faptelor materiale);

administraţia este continuă şi permanentă (executarea legii neputând fi

suspendată sau încetată, ca efect al încetării mandatului unei autorităţi sau săvârşirii

unui eveniment (ex. rezolvări calamităţi);

regimul de putere publică implică trăsături specifice actelor juridice în care

se materializează administraţia publică şi conferă un statut special lucrătorului din

acest domeniu (a se vedea regimul juridic al actului administrativ şi statutul

funcţionarului public);

prin administraţie, rezolvându-se interesele generale ale cetăţenilor,

aceştia, în calitate de administraţi, au posibilitatea în exerciţiul drepturilor şi

libertăţilor lor fundamentale (constituţionale) să cenzureze administraţia, să ceară

rezolvarea intereselor lor, îmbunătăţirea serviciilor publice şi chiar înlăturarea

abuzurilor din administraţie (ex.: prin votul exprimat cu ocazia alegerilor

autorităţilor locale, prin exercitarea acţiunilor în contencios administrativ, prin

premii, mitinguri, organizarea referendumului local, etc.).


CAPITOLUL II

DREPT ADMINISTRATIV-NOŢIUNE, OBIECT, TRĂSĂTURI. NORMELE

ŞI RAPORTURILE DE DREPT ADMINISTRATIV

SECŢIUNEA 1 Scurt istoric asupra apariţiei şi evoluţiei dreptului administrativ în

dreptul românesc şi comparat În complexul disciplinelor de sorginte juridică, dreptul administrativ modern

este o ştiinţă, normă, datând de la revoluţia franceză din 1789, ca o consecinţă

imediată a aplicării principiului separaţiei puterilor în stat.

După cum spunea Anibal Teodorescu “dreptul constituţional croieşte şi

respiră prin dreptul administrativ. Dacă dreptul constituţional, graţie pavăzei

rigide cu care-îl înzestrează greutăţile sale de modificare, este chemat să hotărască

norme generale de organizare politică statornice şi neschimbătoare, dreptul

administrativ se resimte dimpotrivă la fiecare moment de prefacerile vieţii interne

ale statului, din această cauză el ne apare ca oglinda de tot momentul a

frământărilor unui popor în procesul lui de evoluţiune “.45

Fireşte că nu putem spune că înaintea acestei date nu a putut exista dreptul

administrativ.

De altfel, nu numai în Franţa, ci şi în alte ţări, inclusiv în Ţările Române,

există reguli care reglementează conducerea de stat, împărţirea administrativă a

teritoriului, funcţiile publice, etc.

Cele mai multe opinii însă, leagă apariţia administraţiei de stat, de instituţia ca

atare, deci de apariţia statului, care implică şi apariţia regulilor şi a normelor de

drept.

În sistemul românesc, în statul sclavagist dac, trebuie să admitem că

administraţiei de stat i se aplicau anumite reguli de drept care în prima etapă istorică

erau simple norme cutumiare, pentru că mai târziu, în vremea Daciei romane să se

facă aplicarea lui "ius publicum", un veritabil drept administrativ al provinciei

situate în spaţiul cultural latin.

Mai târziu, după retragerea romana, nu se poate nega existenţa unor norme de

drept administrativ, de vreme ce, din această perioadă se cunoaşte, "teritorializarea

comunităţilor", împărţirea acestora în grupe organizate pe criteriul familial al averii,

sau după ocupaţii, în fruntea cărora se aflau căpetenii alese. Toate aceste forme de

organizare justifică existenta unor norme juridice care să reglementeze funcţionarea

acestora în interiorul grupului, sau în relaţia cu celelalte formaţiuni.

În Evul Mediu românesc, este greu de tăgăduit existenta normelor de drept

administrativ, de vreme ce în această perioadă, organizarea administrativa internă a

ţărilor româneşti, a presupus existenţa unor norme unitare pentru conducerea

45

A. Teodorescu- Tratat de drept administrativ, vol. I, 1929, Bucureşti, Institutul de Arte Grafice Eminescu S.A.,

p.17


acestora, alegerea conducerii lor (ex.: ţinuturi si judeţe conduse de căpitan, soltuz,

voievozi, etc.), culminând cu Regulamente organice, recunoscute de întreaga

literatură de specialitate a vremii, ca fiind momentul de consacrare al regimului

juridic administrativ în ţările româneşti ("Dreptul nostru administrativ este în parte

împrumutat din Franţa în epoca de reglementare de la 1864, iar în parte din

transformările principiilor puse de Regulamentele organice")46

.

Adoptarea Constituţiei din 1864 şi a reformelor legislative înfăptuite în

vremea lui A. I. Cuza (Statutul dezvoltător, Legea electorală, Legea instrucţiunii,

Legea controlului de stat), au consacrat dreptul administrativ ca ramura în sistemul

dreptului public, şi, pe cale de consecinţă, au impus si studierea acestei noi ramuri de

drept în mod distinct de autorii de drept ai vremii.

Deşi în cea mai mare parte dreptul administrativ românesc este împrumutat

din dreptul francez, nu trebuie neglijat faptul că evoluţia acestei ramuri de drept a

fost călăuzită de doctrina proprie şi influenţată de jurisprudenţa care reflectă astfel

evoluţia statului românesc şi raportul dintre regimul constituţional şi cel

administrativ.

De altfel, “Regulamentele Organice“ reprezintă în opinia lui C. Dissescu47

”o

veritabilă constituţie, legea fundamentală a principalelor, care pune pentru prima

oară în evidenţă principiile dreptului administrativ modern la noi în ţară “.

Regulamentele organice cuprindeau: idei despre centralizarea administrativă,

principiul separării puterilor în stat, idei pe care le regăsim fie în Constituţiile din

1866, 1923 (sau acum în 1991), respectiv în Statutul lui Cuza din 2 mai 1864.

Tot anul 1864, a constituit şi anul de înfiinţare al Curţii de Conturi a

României, consacrată şi în Constituţia din 1866, cât şi Consiliul de Stat, care a stat la

originea contenciosului român.

Anul 1864 a marcat pentru dreptul administrativ român, un cadru juridic de o

mare însemnătate prin publicarea la 2 aprilie a legii comunale, lege pentru

înfiinţarea consiliilor judeţene, lege electorală, legea secularizării averilor

mănăstireşti, legea instrucţiunii publice.

Toate aceste reglementări conduc la concluzia că administraţia publică avea

un regim juridic propriu “exorbitante“ de la dreptul comun.

Evoluţia administraţiei publice româneşti este, de asemenea, reglementată în

toată perioada de la adoptarea Constituţiei din 1923, putând spune chiar printr-un

exces de legiferare prin reglementare privind organizarea administrativă,

reorganizarea Curţii de Conturi, legea persoanelor juridice, legea contenciosului

administrativ, codul funcţionarului public, etc.

Sub imperiul evoluţiei statului modern, a legislaţiei şi doctrinei europene şi,

mai cu seamă, a celui francez, în a doua jumătate a sec. XIX apar şi primele lucrări

ştiinţifice de drept administrativ.

Sunt cunoscute astfel demersurile Domnului Moldovei Grigore Ghica care a

constituit o comisie pentru întocmirea unui manual administrativ al Principatului

Moldovei, ce cuprinde legi administrative dintre anii 1832-1855.

46

A. Teodoresu - Noţiuni de Drept administrativ, Tipografia Eminescu, Bucuresti,1912,p.5-urm

I. Muraru şi colectiv - Constituţiile române - Regia Monitorul Oficial, Bucuresti,1993 47

C.Dissescu - Curs de drept public roman, 1890, p.267


Amintim în acest sens, în această perioadă, Dreptul administrativ român, al

prof. Gorgie C.A. Urechia, la Iaşi în 1866, lucrare care scrie autorul este “compilată

şi prelucrată după Scolari, Gureli şi Persico”, în 1891, apare Cursul de Drept Public

Român al prof. Ctin. C. Dissescu, vol. III, Drept administrativ , în 1900, la Viena

apare Dreptul administrativ român, parte generală, al prof. Aurel Oniciu.

Începutul sec. XX, cunoaşte o evoluţie fără precedent în domeniul organizării

dreptului administrativ, cu contribuţii esenţiale ale doctrinarilor: Paul Negulescu,

Anibal Teodorescu, Emil Frunzescu, Aurel Oniciu, Victor Onişor, N. Dascovici, G.

Plastara, etc.

De referinţă pentru dreptul administrativ românesc, sunt numele prof. Anibal

Teodorescu şi Paul Negulescu, care editează numeroase lucrări ce vor marca

evoluţia dreptului administrativ interbelic.

De altfel, perioada interbelică a fost marcată şi de unele “evenimente“

legislative sau editoriale care au influenţat doctrina administrativă a vremii şi

anume:

adoptarea la 23.12.1925 a legii contenciosului administrativ;

înfiinţarea din iniţiativa lui Paul Negulescu a Institutului Regal de Ştiinţe

Administrative, şi a Şcolii de pregătire şi perfecţionare a funcţionarilor

publici, în 1925;

înfiinţarea în 1925 a Revistei de drept public.

Studiile de drept administrativ se înmulţesc, apărând noi autori de seamă,

printre care Ctin. G. Rarincescu, I. V. Gruia, Tarangul Erast Ditti, O.G. Dumitrescu,

George Alexianu, etc., care-şi aduc contribuţia la dezvoltarea dreptului

administrativ românesc.

Pe fondul acestor studii aprofundate, perioada postbelică se caracterizează

prin lucrări de drept administrativ, deja fundamentate şi adaptate sistemului

socio-juridic românesc, de astă dată, cu conotaţii de drept comparat.

Remarcăm din această perioadă, cursurile universitare ale autorului Mircea

Anghene, I. Gliga, M. Stoica, Romulus Ionescu, Tudor Drăganu, Mircea

Lepădătescu “care pun definitiv bazele dreptului administrativ român“.

Perioada după 1965 şi până la revoluţia din 1989, se caracterizează prin

profunde mutaţii în studiul dreptului administrativ, în aprofundarea fenomenului

administrativ în general, prin crearea unei secţii de drept administrativ în cadrul

Institutului de Cercetare Juridică, prin crearea unor curente, şcoli de drept

administrativ şi constituţional, promotoare a tezelor fundamentale ale noţiunilor

specifice dreptului administrativ.

Şi astăzi sunt cunoscute Şcolile de la Bucureşti, în jurul prof. Romulus

Ionescu, Mircea Lepădătescu, Nicolae Prisca, M. Anghene, sau de la Cluj, prof.

T.Drăgan, I.Iovănaş.

Fireşte că după 1989, aceste studii s-au înmulţit, reprofilate prin nevoia de a

examina fenomenul administrativ în noul context constituţional.

Reţinem din această perioadă autori consacraţi, precum prof. Antonie

Iorgovan, Alexandru Negoiţă, Ion Alexandru, Mircea Preda, Ioan Vaida, Ilie

Iovănaş.


În lipsa unei reglementări unitare, o mare perioadă de timp, un rol important

în dezvoltarea dreptului administrativ românesc, a avut-o şi jurisprudenţa, care a

reuşit să asigure o autonomie bine meritată dreptului administrativ, prin

desprinderea de dreptul privat.

De asemenea, pe tărâmul jurisprudenţei, s-au consacrat numeroase principii

ale dreptului administrativ, printre care amintim: neretroactivitatea actului

administrativ de autoritate, inalienabilitatea şi imprescriptibilitatea domeniului

public, etc.

SECŢIUNEA 2 Noţiunea de drept administrativ .Obiectul, trăsăturile acestuia

Am început acest curs cu un demers teoretic pe tema clarificării noţiunilor

proprii de drept administrativ.

Aşadar, din definiţia propusă, vom deduce că administraţia publică este

tocmai obiectul de studiu al dreptului administrativ, fie că ne referim la:

organizarea administrativă a ţării;

autorităţile publice executive ( Preşedinte, Guvern, ministere, organele

centrale ale administraţiei publice, servicii descentralizate ale acestora,

autorităţile administraţiei publice locale şi ale serviciilor publice);

activităţile administrative (actul administrativ, regimul aplicabil acestora,

raporturile administrative );

răspunderea administrativă (personalul din administraţie);

responsabilitatea administrativă;

serviciile publice;

bunurile materiale (domeniul public);

contenciosul administrativ ( controlul jurisdicţional al administraţiei sub

aspectul instanţelor competente, procedura de soluţionare a litigiilor,

recursurile administrative, etc.);

controlul administrativ.

Complexitatea obiectului dreptului administrativ au determinat autorii de

specialitate să facă unele ierarhizări asupra importanţei normelor juridice aplicabile

administraţiei publice. Importanţa administraţiei, în contextul activităţilor statale, a

impus o asemenea clasificare a normelor, prin prisma raportului dintre dreptul

constituţional şi dreptul administrativ.

Astfel, s-a reţinut în literatura de specialitate că:48

dreptul administrativ este singura ramură de drept aplicabilă administraţiei

publice (teza unicităţii);

dreptul administrativ se aplică administraţiei publice alături de alte norme;

dreptul administrativ nu se aplică numai activităţii realizate de autorităţile

administraţiei publice, ci şi activităţilor de natură administrativă, realizate

de alte autorităţi ale statului (teza pluralităţii de norme).

48

A. Iorgovan , V. Gilescu - Dreptul administrativ, TVB, 1986,p.135-144

A. Iorgovan - op cit , volI, p.121


Dreptul administrativ, este o ramură a sistemului unitar de drept, care

cuprinde ansamblul normelor juridice ce reglementează raporturile sociale

privitoare la organizarea executării şi executării în concret a legii, şi relaţiile sociale

născute cu ocazia soluţionării litigiilor dintre autorităţile publice şi cetăţeni, sau

sintetic dreptului aplicabil administraţiei publice.

Din aceasta definiţie, vom retine următoarele trăsături ale dreptului

administrativ:

1. este o ramura a sistemului unitar de drept;

2. obiectul dreptului administrativ îl formează raporturile de drept

administrativ ce se nasc în legătură cu realizarea administraţiei publice;

3. dreptul administrativ nu cuprinde totalitatea normelor juridice ce

reglementează administraţia publică, ci pe cele mai importante, vizând

organizarea executării şi executarea în concret a legii.

SECŢIUNEA 3 Clasificarea normelor de drept administrativ

Ca orice ramură de drept, dreptul administrativ este un ansamblu de norme

juridice.

Faţă de obiectul complex al dreptului administrativ, normele de drept

administrativ se pot clasifica după mai multe criterii:

1. după natura relaţiilor sociale pe care le reglementează acestea se

grupează în următoarele categorii:

- norme care reglementează organizarea şi funcţionarea autorităţilor

administraţiei publice şi relaţiile dintre ele;

- norme care au ca obiect raporturile dintre autorităţile administraţiei publice

pe de o parte şi persoanele fizice şi juridice, pe de alta parte;

- norme referitoare la statutul funcţionarilor publici;

- norme care reglează răspunderea autorităţilor administraţiei publice şi

răspunderea administrativa contravenţionala, a persoanelor fizice şi juridice;

- norme care reglează controlul administrativ;

- norme care reglează instituţia contenciosului administrativ;

- norme procesuale care reglementează principiile şi procedura după care se

desfăşoară activitatea autorităţilor administraţiei publice locale, etc.

2. după caracterul dispoziţiei normei de drept administrativ, acestea se

clasifică în categoriile clasice:

- norme onerative, care obligă subiectul căruia i se adresează să efectueze o

anumită prestaţie;

- norme prohibitive, care interzic o anume prestaţie, acţiune;

- norme permisive, care fără a interzice, lasă la latitudinea subiectului să

efectueze sau nu anumite prestaţii (acţiuni).


O clasificare interesantă, atât sub aspectul definirii şi terminologiei sale, cât şi

al modului selectiv de surprindere al administraţiei publice ce face obiectul normei

juridice, ne-o oferă prof. Antonie Iorgovan49

, anume:

- norme organice;

- norme de structurare în sistem a altor categorii de norme juridice;

- norme de garantare a aplicării altor categorii de norme juridice, inclusiv prin

masuri de sustragere administrativa;

- norme de apărare a valorilor sociale cu caracter generic (dar neesenţiale)

pentru societate, normele contravenţionale;

- norme de contencios administrativ.

3. din punct de vedere al structurii logico-juridice, ca toate normele juridice si

norma de drept administrativ are o structura " trihotonica", fiind alcătuită din:

a) ipoteza care poate fi absolut determinata sau relativ determinată;

b) dispoziţia, care, de asemenea, poate fi absolut sau relativ determinata.

Dat fiind regimul de putere publica care caracterizează administraţia,

dispoziţia poate fi:

- onerativa (în regula generală);

- prohibitiva (ex. materie contravenţională);

- permisiva, (lăsând la latitudinea subiectului alegerea acţiunii).

c) sancţiunea, cu precizarea ca în aceasta materie - aceasta nu apare

întotdeauna în mod expres.

În literatura de specialitate, exista şi o clasificare a acestora în 50

: sancţiuni

determinate relativ, alternative şi cumulative.

SECŢIUNEA 4 Raporturile de drept administrativ 4.1. Noţiune Raportul juridic de drept administrativ este acel raport social reglementat de

normele dreptului administrativ care intervine în cadrul si pentru realizarea

administraţiei publice.

Ca orice raport juridic, raportul de drept administrativ este constituit din

următoarele elemente : subiect, obiect, conţinut .

Caracteristicile raportului juridic de drept administrativ sunt următoarele:

1. se nasc în cadrul si pentru realizarea administraţiei publice;

2. unul dintre subiecte este în mod obligatoriu un organ al administraţiei publice;

3. sunt raporturi de putere reglementate de normele dreptului administrativ.

A. Subiectul - Caracteristic pentru raportul juridic de drept administrativ este

faptul că cel puţin unul din subiectele acestuia trebuie să fie investit cu putere

publică.

Titularul drepturilor în raportul juridic se numeşte subiect activ, iar titularul

obligaţiilor, subiect pasiv. În ceea ce priveşte capacitatea de drept a unei persoane

fizice de a intra într-un raport de drept administrativ, precizăm că în dreptul 49

A. Iorgovan – op. cit., p.140 50

N. Popa - Teoria generală a dreptului, Universitatea Bucureşti, 1992, p.104-urm


administrativ nu există o limită de vârsta care, sau de la care, persoana să-şi poată

exercita valabil şi în nume propriu drepturile sale.

Clasificarea raportului de drept administrativ, din punct de vedere al

subiectului

a) În funcţie de subiectele participante, raporturile juridice de drept

administrativ se pot clasifica în:

Raporturile de drept administrativ în care ambele subiecte sunt autorităţi ale

administraţiei publice, care ocupă acelaşi loc în structura sistemului administraţiei

publice ( ex. ministerele între ele ) sau, subiectele se află în sistemul administraţiei

publice pe locuri diferite (ex. Guvern şi un minister ).

Raporturi de drept administrativ în care un subiect aparţine administraţiei

publice, iar cel de-al doilea este o persoană fizică sau juridică din afara sistemului

(ex. autorităţile publice în relaţia cu cetăţeanul).

b) În funcţie de participanţii la raportul juridic de drept administrativ şi

poziţia acestora în sistemul autorităţilor publice, raporturile juridice de drept

administrativ, se pot clasifica în :

- raporturi de colaborare, în care ambele subiecte concură pentru realizarea

administraţiei publice, în condiţiile expres prevăzute de lege, de pe o poziţie egala si

în baza manifestării voinţei ambelor părţi;

- raporturi de subordonare, în care subiectul supraordonat este purtătorul

autorităţii publice astfel încât realizarea conţinutului sau reprezintă o

obligaţie legala pentru acesta, iar naşterea unui asemenea raport juridic este

condiţionata fie de voinţa legiuitorului, fie de voinţa unilaterala a

subiectului supraordonat;

c) În contextul Constituţiei revizuite şi a normelor legale în vigoare privind

participarea cetăţenilor la actul decizional şi respectiv transparenţa decizională,

putem reţine că, în condiţiile legii, între autorităţile administraţiei publice locale şi

cetăţeni pot interveni raporturi de participare.51

Calitatea de subiect supraordonat al autorităţii administraţiei publice în

raportul de subordonare, permite acestuia să stabilească în mod unilateral drepturi şi

obligaţii pentru persoanele fizice sau juridice, poate recurge la măsuri de

constrângere pentru a conduce la executarea obiectului acestuia. Fireşte că subiectul

subordonat poate pretinde la rândul său respectarea prevederilor legale şi a

drepturilor sale constituţionale.

În literatura de specialitate, au mai fost identificate ca fiind raporturi de drept

administrativ, raporturile juridice de utilizare a serviciilor publice52

şi raporturile de

„conflict”.53

Subiectul activ al acestor raporturi îl reprezintă tocmai serviciile publice

înfiinţate în condiţiile legii pentru desfăşurarea unor activităţi cu caracter de

prestaţie, în vederea satisfacerii unor nevoi de interes public.

În prestarea acestor servicii pot fi întâlnite două situaţii:

51

Legea nr.544/2001privind liberul acces la informaţiile de interes public - Publicată în Monitorul Oficial

nr.633/23.10.2001 52

Dumitru Brezoianu - Drept administrativ, Ed. Titu Maiorescu, Buc., 2003, P.generală, p.37-46 53

Ilie Iovănaş - op.cit., p.331


- când legea obligă organele administraţiei publice să le presteze;

când legea lasă la aprecierea organelor administraţiei publice prestarea unui serviciu

public, caz în care cetăţenii pot solicita înfiinţarea şi buna funcţionare a serviciilor

publice.

B. Obiectul raportului juridic de drept administrativ îl reprezintă acţiunea sau

conduita asupra căreia se exercită drepturile şi obligaţiile părţilor, dat fiind

specificul administraţiei publice în sfera căreia iau naştere raporturile de drept

administrativ.

Asemenea acţiuni pot fi: executarea de acte juridice, executarea de lucrări,

prestare servicii, control, coordonare, îndrumare etc.

C. Conţinutul raportului juridic de drept administrativ

Conţinutul raportului juridic de drept administrativ îl formează totalitatea

drepturilor si obligaţiilor ce revin subiectelor acestui raport, ceea ce în mod curent

numim ca fiind competenta unui organ al administraţie publice.

Tuturor acestor categorii de raporturi de drept administrativ le sunt specifice

anumite trăsături generale şi speciale, în funcţie de natura categoriei din care fac

parte.

Astfel, în categoria trăsături generale 54 ale raporturilor de drept

administrativ amintim:

- unul din subiecte este în mod obligatoriu un purtător al autorităţii publice (de

regulă, un organ al administraţiei publice);

În spiritul reglementării constituţionale actuale prin subiect, trebuie să

înţelegem -statul reprezentat printr-un organ de stat, o autoritate a administraţiei

publice, o unitate administrativ-teritorială, reprezentată printr-o autoritate a

administraţiei publice locale, un stabiliment public sau un stabiliment de utilitate

publică. - sunt raporturi de putere, care apar în sfera relaţiilor sociale reglementate de

dreptul administrativ.

În privinţa trăsăturilor specifice ale raporturilor de drept administrativ,

reţinem cu privire la raporturile de subordonare:

- sunt raporturi de subordonare între un subiect faţă de celălalt, în care

purtătorul autorităţii publice are o poziţie supraordonată;

- naşterea şi realizarea lor este determinată fie de legiuitor, fie de voinţa

unilaterală a subiectului supraordonat;

- realizarea lor reprezintă o obligaţie juridică pentru organul supraordonat.

În contextul reglementărilor constituţionale actuale, prin sarcini înţelegem

“acele îndatoriri ce revin administraţiei de stat în cadrul sistemului social şi politic

din care face parte administraţia de stat, modalităţi prin care se realizează funcţiile

statului”55

Pe de altă parte, achiesăm la opinia prof. Antonie Iorgovan, care prin sarcinile

organelor administrative în contextul reglementării actuale constituţionale, înţelege

„ansamblul necesităţilor sociale obiectiv determinate, evaluate politic şi consacrate

54

Antonie Iorgovan - op.cit.,2005, p.153-154 55

Antonie Iorgovan- op.cit, p.270-271


prin norme juridice”56

. Este tocmai nota caracteristică a fiecărui organ administrativ

dintr-un stat sau altul, dintr-un regim politic sau altul, neputându-se determina un

„catalog sau model” al sarcinilor administraţiei „valabil pentru toate epocile şi în

interiorul tuturor regimurilor politice”.

În lipsa unei determinări obiective a acestor sarcini, rezultă că acestea le

desprindem din Constituţie, ca fiind sarcinile fundamentale ale statului ce devin şi

sarcini ale administraţiei publice.

De altfel, normele constituţionale prevăd atât rolul Preşedintelui României,

cât şi rolul Guvernului (art.80 şi respectiv art.102), după cum, tot din Constituţie,

rezidă şi competenţa materială specială a tuturor organelor administraţiei publice.

Din identificarea sarcinilor organelor administraţiei publice, putem deduce şi

modalitatea realizării acestora, pe calea îndeplinirii atribuţiilor sau a competenţei cu

care sunt investite.

Relaţia sarcină - competenţă (atribuţie) justifică, de altfel, scopul şi

finalitatea activităţii organelor administraţiei publice.

Strânsa interdependenţă dintre cele două noţiuni, permite şi identificarea

trăsăturilor competenţei. Astfel:

- competenţa este un ansamblu de atribuţii prevăzută de lege;

- competenţa este o obligaţie legală, exercitarea acesteia nefiind la latitudinea

titularului acesteia (neputând fi cedată sau negociată);

- competenţa fiecărui organ al administraţiei publice este special determinată

sub forma: materială, teritorială şi temporală;

- competenţa fundamentează, determină, stă la baza capacităţii juridice a

unui organ al administraţiei publice.

Prin capacitate se înţelege, “aptitudinea de a fi titular de drepturi şi

obligaţii în raporturile administrative”. În literatura de specialitate s-a încercat definirea conceptului de capacitate,

pornind de la teoria de drept civil a personalităţii juridice sau îndepărtându-se de

această teorie până la a considera că poate exista competenţă în sarcina unei

persoane de drept public, chiar şi în lipsa personalităţii juridice avute.

1. Teza tradiţională a relaţiei directe dintre competenţă şi capacitate, după care

competenţa este fundamentul capacităţii, a îmbrăcat trei soluţii:

- în sensul strict - competenţa este fundamentul capacităţii şi presupune doar

aptitudinea de a emite acte administrative şi de a efectua operaţiuni administrative în

realizarea puterii de stat;

- în sensul larg - competenţa este aptitudinea de a face acte juridice sau

operaţiuni administrative, inclusiv operaţiuni materiale care nu presupun puterea de

stat;

- în sens mixt - competenţa presupune, pe de o parte, aptitudinea legală a

organelor administraţiei de stat pentru înfăptuirea activităţii executive prin acte cu

valoare juridică, iar pe de altă parte, capacitatea de a face atât acte juridice, cât şi

operaţiuni tehnico - materiale recunoscute de lege unui organ al administraţiei de

56

Antonie Iorgovan-op. cit., p. 281


stat, în limitele bine stabilite, în vederea realizării activităţilor şi sarcinilor ce-i

revin57

.

2. Ce-a de-a doua teză, exprimată de prof. Ilie Iovănaş, susţine „capacitatea nu

se identifică cu competenţa organelor administrative58

”.

Capacitatea administrativă, în opinia autorului, desemnează posibilitatea de a

participa ca subiect independent în raporturile de drept administrativ, în timp ce

competenţa desemnează ”ansamblul atribuţiilor unui organ administrativ,

compartiment sau persoană şi limitele exercitării lor”. Din definiţiile de mai sus, rezultă şi deosebirea dintre cele două noţiuni:

- capacitatea este proprie numai organelor administrative, în timp ce

competenţă au atât organele administrative, cât şi structurile lor organizatorice şi

funcţionale;

- capacitatea administrativă presupune posibilitatea de a acţiona în nume

propriu, în timp ce competenţa nu presupune această independenţă;

- atribuţiile ce alcătuiesc conţinutul categoriei de competenţă pot fi delegate sau

repartizate altor organe sau persoane, capacitatea nu poate fi transmisă altui subiect

de drept.

O definiţie cuprinzătoare a celor două noţiuni ne propune prof. Antonie

Iorgovan, cu relevarea notelor dominante ale acestora pentru organele administraţiei

publice. Astfel

59, competenţa unui organ al administraţiei publice este “un ansamblu

de atribuţii stabilite de Constituţie sau de lege, care conferă drepturi şi obligaţii

pentru a duce în nume propriu şi în realizarea puterii publice o anumită activitate

administrativă”, iar capacitatea administrativă este „aptitudinea organelor

administraţiei publice de a fi subiect în raportul juridic administrativ, reclamat de

realizarea competenţei sale”.

Din această definiţie reţinem următoarele caractere ale competenţei: - caracterul legal-cu referire la realitatea că sarcinile organelor administraţiei

publice sunt de terminate prin lege;

- caracterul obligatoriu-în sensul că, pentru un organ al administraţiei publice,

exerciţiul competenţei nu este facultativ, după cum drepturile şi obligaţiile autorităţii

administrative nu pot fi transmise sau cedate;

Suplinirea (înlocuirea) temporară prin delegarea de atribuţii este permisă

numai în cazurile şi condiţiile prevăzute de lege.

Caracterul obligatoriu al competenţei nu exclude însă dreptul de apreciere al

organelor administraţiei publice, exercitat în condiţiile legii.

- caracterul autonom-în sensul realizării competenţei în mod independent, cu

înlăturarea oricărei substituiri sau puteri de injoncţiune din partea organelor ierarhic

superioare;

- caracterul îndeplinirii competenţei-prin intermediul organelor de conducere

şi al funcţiilor publice (este indisolubil legată de funcţie, nu de persoane fizice).

Competenţa se poate clasifica în:

57

Antonie Iorgovan - op. cit., p. 275 58

Ilie Iovănaş - op. cit., p. 121 59

Antonie Iorgovan - op. cit., p. 278-279


- a) materială-ceea ce determină sfera şi natura atribuţiilor unui organ al


Aceasta, la rândul său, se poate subclasifica în:

1. generală - respectiv în toate domeniile şi ramurile de activitate;

2. specială - de ramură sau de domeniu.

Prin prisma acestui criteriu, putem clasifica organele administraţiei publice,

astfel: - la nivel central-organe cu competenţă materială generală -Preşedintele

României şi Guvernul;

- la nivel local- prefectul, consiliul local, judeţean şi primarul.

- b) teritorială-determină limitele teritoriale ale activităţii organelor


La rândul său, se poate subclasifica:

1.generală- pe întreg teritoriul naţional;

2.locală-are în vedere numai unele porţiuni de teritoriu stabilite, de regulă,

unităţile administrativ teritoriale.

Pentru că spunem că un organ al administraţie publice nu poate "renunţa" la

competenţa sa, ea fiind obligatorie, exista posibilitatea suplinirii sau delegării

competenţei, în condiţiile legii.

Întrucât competenţa autorităţilor derivă “ex lege“ , ea reprezintă atât un drept,

cât şi o obligaţie pentru deţinător.

Când incompetenţa este determinată de calitatea persoanei sau de competenţa

materială sau teritorială, ea îmbracă de regulă forma “abuzului de putere“ sau

“uzurpare de putere“, sancţionate conform legii penale cu privire la făptuitor şi

respectiv cu anularea actului administrativ emis cu încălcarea normelor de

competenţă.

De asemenea, fiind o competenţă legală, autorităţile publice şi funcţionarii

publici care o deţin şi exercită, nu pot renunţa la ea, sau tranzacţiona sub forma

încredinţării sale altei persoane sau autorităţi.

În vederea asigurării caracterului de continuitate al administratei pentru

situaţia în care titularul competenţei se află în imposibilitatea exercitării acesteia,

legea permite posibilitatea suplinirii şi delegării competenţei.

Suplinirea constă în înlocuirea titularului competenţei cu o altă persoană,

pentru timpul imposibilităţii exercitării acesteia.

Fiind un exerciţiu legal, suplinirea este de drept ( ex. miniştrii, prefect, primar,

etc. ).

Delegarea competenţei presupune desemnarea de către o autoritate sau

persoană, a altei autorităţi sau persoane, care să exercite o parte sau anumite atribuţii

ce revin titularului competenţei.

Ca atare, între cele două instituţii, există diferenţe de conţinut, sau sfera

atribuţiilor transmise. Astfel, în cazul suplinirii se transferă toate atribuţiile

titularului competentei, în timp ce în cazul delegării, numai anumite atribuţii expres

stabilite, pentru care titularul delegării este ţinut să dea socoteala titularului de drept,

existând inclusiv posibilitatea ca aceştia din urmă să nu-i ratifice actele emise.


Legat de problema competenţei, nu este lipsit de importanţă a reţine şi situaţia

practicată a “concursului de competenţă“ în emiterea sau adoptarea unui act

administrativ (ex. acte comune).

Examinarea acestei probleme prezintă relevanţă, cu atât mai mult că una din

formele sale curente îmbracă modalitatea “avizului conform”, care este examinată la

condiţii prealabile pentru adoptarea unui act şi care nu se identifică cu concursul de

competenţă a cărei esenţă este acordul mai multor autorităţi în adoptarea unui act.

Sunt autori care vorbesc despre “concursul de competenţă în formă directă

sau indirectă”.

Primul există atunci când actul administrativ este emis prin acordul mai

multor organe ale administraţiei publice din domenii şi ramuri diferite (ordine,

instrucţiuni comune a două sau mai multe ministere: Ministerul Administraţie

Publice şi Ministerul Administraţiei şi Internelor, etc.). Concursul de competenţă în

formă indirectă îmbracă modalităţile:

avizului conform prin care se exprimă un punct de vedere al unui organ al

administraţiei publice şi are caracter obligatoriu pentru cel care emite actul

administrativ;

aprobării prealabile de către un alt organ a actului emis;

aprobării ulterioare a actului60

.

CAPITOLUL III

60

A. Iorgovan, I. Muraru, D. Mustătea - Inegalitatea actelor administrative, Editura Politică, Bucuresti, 1985

M. Preda, Ctin. Voinescu - Drept administrativ -T. generală, Bucuresti, 1992, p.74-urm


IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV ŞI RAPORTUL CU ALTE RAMURI DE DREPT

SECŢIUNEA 1 Izvoarele dreptului administrativ, clasificare Într-o definiţie simplă, prin izvoare de drept, înţelegem formele de exprimare

a normelor juridice, care sunt determinate de modul de edictare sau sancţionare a lor

de către stat.

Prin izvoare ale dreptului administrativ, se înţeleg formele juridice pe care le

îmbracă normele de drept administrativ.

Totodată, prin izvor de drept, trebuie să înţelegem şi cadrul sau limita

înăuntrul sau până la care se poate desfăşura acţiunea administrativă.

Dacă ne reamintim că administraţia este activitatea de executare în concret a

legii, vom spune că acţiunea administrativă este circumscrisă unei reguli de drept,

unei competenţe ce îi dă dreptul să acţioneze, în limitele determinate prin însăşi

conţinutul său.

Aşadar, izvorul de drept este tocmai temeiul juridic al acestei acţiuni

administrative.

Totodată, examinarea izvoarelor dreptului administrativ trebuie să

corespundă scopului administraţiei publice, care se conformează regulilor de drept şi

care trebuie să respecte principiul legalităţii.

Din teoria dreptului, este cunoscut faptul că noţiunea de izvor de drept poate

fi privită sub două accepţiuni: formal şi material.

În acest sens, prin izvor de drept înţelegem condiţiile materiale sau realităţile

exterioare dreptului, care determină acţiunea legiuitorului.

Ele reprezintă tocmai nevoile reale care sunt stabilite de legiuitor, ca fiind

reguli sociale

În sens formal, prin izvor de drept înţelegem tocmai forma de exprimare a

regulii de drept, forma juridică, exterioară de manifestare a voinţei legiuitorului.

Din această perspectivă, definim izvoarele dreptului administrativ, ca fiind

modalităţile de exprimare a normelor dreptului administrativ, care nasc, modifică

sau sting raporturi de drept administrativ61

Cea mai simplă clasificare consacrată de altfel în literatura juridică este aceea

în:

izvoare scrise, ceea ce presupune că se concretizează în norme, reguli

scrise, în forma cea mai cunoscută, legea;

izvoare nescrise, din care fac parte:

- normele cuprinse în regulile cutumiare (obiceiurile);

- normele elaborate sau creaţia jurisprudenţei.

Un loc aparte în categoria izvoarelor dreptului administrativ, îl reprezintă

doctrina, care de cele mai multe ori a contribuit la evoluţia noţiunilor de drept

61

M. Preda - Tratat elementar de drept administrativ român, Ed. Lumina Lex , Bucureşti, 1996, p.18


administrativ sau chiar la aplicarea corectă a normelor de drept în activitatea de

administraţie curentă.

Pentru ca un izvor de drept în general să poată fi şi izvor de drept pentru

dreptul administrativ, se impune ca acesta să cuprindă norme general obligatorii

aplicabile relaţiilor sociale ce fac parte din obiectul dreptului administrativ.

De aceea, când analizăm izvoarele dreptului administrativ trebuie să

distingem domeniile de reglementare al acestuia.

Forţa juridică a unui izvor de drept administrativ este dată de conţinutul şi

caracterul acestuia, coroborat cu natura şi poziţia (locul) autorităţii publice emitente

în sistemul administraţiei publice.

Raportat la aceste criterii, izvoarele dreptului administrativ sunt:

1. Constituţia - legea fundamentala a statului cu forţa juridică supremă, ceea

ce presupune conformitatea tuturor celorlalte acte normative cu conţinutul acesteia.

În conţinutul acesteia, vom identifica nu numai categoriile de autorităţi

publice, dar si principiile generale de organizare si funcţionare a acestora,

raporturile dintre ele, atribuţiile administraţiei centrale si locale, etc.

Aşadar Constituţia, ca act suprem, este nu numai izvor al dreptului

administrativ, ci şi cel al altei ramuri de drept.

2. Legea înţeleasă ca act al Parlamentului presupune, potrivit art.72(1) şi (3)

din Constituţie, reprezintă de fapt expresia voinţei poporului, fiind emanaţia singurei

autorităţi legiuitoare a ţării. Legea se elaborează conform Constituţiei, potrivit unei

proceduri prestabilite şi care reglementează cele mai generale şi importante domenii

ale vieţii sociale.

Potrivit reglementării exprese din art.72(1) din Constituţie, legile se clasifică în:

legi constituţionale, prin care se revizuieşte Constituţia;

legi organice (în domenii rezervate prin art.72(3) din Constituţie);

legi ordinare, reglementează relaţii sociale de mai mică importanţă.

Legile organice sunt izvoare ale dreptului administrativ, în măsura în care

reglementează relaţiile sociale din domeniul administraţiei publice, astfel stabilite

de art.72(3) din Constituţie.

În sensul celor de mai sus, se reglementează prin legi organice:

din Constituţie - art.72(3) lit.d,e,i,j,m,o;

înfiinţarea autorităţilor administrative autonome ( art.116(3) );

structura sistemului naţional de apărare, a armatei, pregătirea populaţiei, a

economiei şi a teritoriului pentru apărare şi statutul cadrelor militare

(art.117(2) );

organizarea şi funcţionarea poliţiei ( art.117(3) )

Legile ordinare sunt izvoare de drept administrativ numai în măsura în care

reglementează relaţiile sociale din sfera administraţiei publice, precum:

legea de organizare a ministerelor (art.116(1) din Constituţie);

Legea nr.57/1992 privind încadrarea în muncă a persoanelor cu handicap;

3.Decretele prezidenţiale emise de Preşedinţie, fie normative sau individuale,

în măsura în care reglementează raporturile de drept administrativ, de regulă, numai

cele normative sunt izvoare ale dreptului administrativ (exemplu instituirea stării de

asediu sau de urgenta).


4.Acte administrative emise de Guvern, şi anume: hotărârile care sunt izvoarele de drept administrativ, de vreme ce

guvernul este definit ca organul central al administraţiei publice, care

răspunde de organizarea şi de conducerea administraţiei publice (ex. de

înfiinţarea ministerelor, organelor centrale ale administraţiei publice );

ordonanţele obişnuite sau de urgenţă (în domeniile ce nu fac obiectul

legilor organice).

5. Acte ale autorităţilor administraţiei publice locale:

hotărârea Consiliului Local (în măsura în care are caracter

normativ);

dispoziţia primarului (ex. în materia calamităţilor, gospodărirea

comunală, contravenţii);

ordinul prefectului;

decizia preşedintelui consiliului judeţean.

6. Actele conducătorilor unor instituţii publice centrale, în măsura în

care cuprind norme de drept administrativ şi au caracter normativ, denumite uzual

instrucţiuni, norme, ordine.

7. Actele emise de conducătorii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale de specialitate în măsura în care au

caracter normativ, denumite în general: decizii, ordine, dispoziţii.

8. O discuţie specială presupune examinarea ca izvor de drept

administrativ a Tratatului şi Convenţiilor internaţionale. Recunoaşterea ca izvor al

dreptului administrativ a fost tratată diferenţiat în literatura de specialitate62

.

În temeiul prevederilor art.11 alin.1 şi 2 din Constituţie, care precizează că

statul român se obligă să îndeplinească întocmai şi cu bună credinţă obligaţiile ce-i

revin din tratatele la care este parte şi că tratatele ratificate de Parlament, potrivit

legii, fac parte din dreptul intern, acestea pot constitui izvor al dreptului

administrativ dacă sunt îndeplinite următoarele condiţii :

ratificarea de către Parlament, conform art.91 alin.1 din Constituţie;

să stabilească reguli referitoare la relaţii sociale ce intră în sfera dreptului

administrativ;

să fie de aplicaţie directă, nemijlocită.

Relaţiile dreptului administrativ românesc sunt considerate izvoarele de

drept: Comisia europeană a drepturilor omului din 1950, Tratatul de la Roma 1957,

Tratatul de la Maastricht din 1992, Comisia europeană a autonomiei locale 1994.

Dintre actele cu forţă juridică pentru subiecţii de drept din spaţiul comunitar,

mai amintim:

regulamentele - actele adoptate de Consiliul Uniunii Europene,

Parlamentul European, Comisia Europeană şi Banca Centrală Europeană cu

aplicabilitate generală şi obligatorie, care intră în vigoare după publicarea lor în

Jurnalul Oficial al Comunităţilor Europene;

directivele - emise de instanţele similare în baza Tratatelor constitutive şi

se adresează doar unora dintre subiecţii comunitari cu caracter obligatoriu, cu 62

I. Vântu – Aplicarea tratatelor internaţionale în ordinea juridică internă, SCJ 4/1970, P. 503-525

T. Drăganu – Drept Constituţional, Editura Didactica si Pedagogica, Bucureşti, 1972, p.23 - 25


posibilitatea, pentru statele destinatare, de a alege mijloacele pentru obţinerea

finalităţii stabilite în directive. Are un rol important în armonizarea obligaţiei

statelor membre, fiind opozabile şi statelor candidate la aderare;

deciziile - emise de instanţele europene, care trebuiesc notificate

destinatarilor, pentru a intra în vigoare. Nu sunt acte comunitare de aplicabilitate

generală şi sunt opozabile numai prin notificare;

recomandatele şi avizele nu au forţă juridică, cu excepţia celor stabilite în

mod expres.

Toate aceste norme juridice pot deveni izvoare de drept intern numai în

măsura în care România ratifică tratatele şi convenţiile internaţionale şi protocoalele

administrative ale acestora.

9. Doctrina şi jurisprudenţa sunt potrivit opiniilor exprimate de numeroşi

specialişti de drept public, prin natura lor, un îndreptar, atât pentru legiuitor, cât şi

pentru judecător şi fac parte din izvoarele nescrise ale dreptului.

Astfel, că deşi nu sunt recunoscute ca izvor formal al dreptului, nu de puţine

ori, prin interpretarea legii, judecătorul contribuie la dezvoltarea dreptului.

SECŢIUNEA 2 Raporturile dintre dreptul administrativ şi alte ramuri de drept Fiind o ramura a sistemului de drept unitar, fireşte, între dreptul administrativ

şi multe alte ramuri de drept sunt strânse conexiuni.

Astfel, cu dreptul constituţional s-ar putea spune că se completează reciproc

Constituţia, fiind legea fundamentală, cuprinde normele de maxima generalitate cu

privire la instaurarea, menţinerea şi executarea puterii de stat, principal izvor de

drept şi pentru dreptul administrativ. În conţinutul său, regăsim prevederi privind

organizarea şi funcţionarea sistemului autorităţilor administraţiei publice,

raporturile dintre acestea, principiile de organizare, etc.

Nu de puţine ori, în literatura de specialitate de sorginte “constituţională“ s-a

reţinut preeminenţa dreptului constituţional faţă de celelalte ramuri de drept,

inclusiv faţă de dreptul administrativ. Această concluzie, care nu este riguros exactă,

reflectă în fapt nevoia de regularitate, de normalitate a statului de drept, în sensul

conformităţii tuturor reglementărilor legale faţă de Constituţie.

Supremaţia Constituţiei obligă toate autorităţile, şi mai cu seamă

administraţia publică, a se conforma acesteia. Autorităţile administraţiei publice pun

în fapt în aplicare normele constituţionale.

De aceea, în analiza conţinutului unor norme juridice din Constituţie, putem

spune că acestea au un dublu caracter, administrativ şi constituţional, fiind de mare

importanţă deosebirea de nuanţă şi de obiect de reglementare, pentru a le putea

deosebi.

De asemenea, in funcţie de domeniul de reglementare, vom întâlni acte

normative, în care normele dreptului administrativ se întregesc cu normele dreptului


civil sau penal (răspundere patrimoniala, răspundere contravenţionala) sau chiar cu

normele fiscale sau procedurale de drept comun.

Toate acestea ne obligă să avem în vedere, la calificarea unei norme, natura şi

conţinutul acesteia pentru a putea surprinde efectele sale.

Pe de alta parte, ştiinţa dreptului administrativ, ca şi ştiinţa administraţiei, este

chemată să întregească studiul administraţiei publice în ansamblul său.

Astfel, în timp ce ştiinţa dreptului administrativ examinează cadrul

reglementar, raportul de drept administrativ, şi mai cu seamă, elementele de

constrângere, ştiinţa administraţiei are ca principal element de studiu principiile

bunei funcţionări a administraţiei, eficientizarea acesteia, elementul uman, resursele

umane din administraţie, funcţionarii publici, responsabilitatea sa, funcţia publica,

obiectul acesteia fiind mult mai cuprinzător.

Fiind o ştiinţă de sinteza, ştiinţa administraţiei nu se opune ştiinţei dreptului

administrativ, ci ele îşi “împrumuta“ cunoştinţele şi noţiunile pentru o mai buna

funcţionare a administraţiei publice.

După cum se arata într-o opinie “folosirea concluziilor ştiinţei administraţiei

de către dreptul administrativ este unul din factorii care feresc teoretic teoria de

drept administrativ de formalism juridic, iar legarea ştiinţei administraţiei de

dreptul administrativ determină şi presupune transformarea regulilor elaborate de

Ştiinţa administraţiei în normele de drept63

.”

Legătura dreptului administrativ cu dreptul civil, dreptul comun până nu

demult în toate domeniile juridice, este constant întâlnită în chiar practica de

reglementare.

Legiuitorul face deseori trimiteri la Codul Civil, la teoria contractuală, ori de

câte ori reglementarea de drept administrativ este insuficientă.

Nu trebuie însă să absolutizăm asemănarea ce pleacă de la noţiuni comune,

precum personalitatea juridică, capacitatea juridică, etc., dacă ne gândim la

deosebirile esenţiale dintre cele două ramuri de drept privind metode de

reglementare. Astfel, în timp ce normele civile consacră principiul egalităţii părţilor,

în dreptul administrativ, regula este raportul de subordonare.

De asemenea, cu dreptul procesual civil, vom regăsi puncte comune, prin

aplicarea normelor procesuale, cauzelor de contencios administrativ, soluţionarea

acestor litigii şi chiar în executarea hotărârilor judecătoreşti, unele prevederi

administrative, completându-se întotdeauna cu unele proceduri civile.

Legătura cu dreptul financiar - fiscal este firească, de vreme ce autoritatea

publică de reglementare este ea însuşi o autoritate administrativă, chemată să

execute în concret legea fiscală, impozitele şi taxele, etc., iar autorităţile

administraţiei publice locale au nu numai competenta de stabili aceste venituri, dar

şi de a le utiliza.

Deşi în cea mai mare parte normele dreptului financiare sunt tot norme

administrative, faptul că dreptul financiar cuprinde norme care reglementează

activitatea financiară şi a altor autorităţi publice decât cele administrative,

deosebeşte o ramură de alta a dreptului.

63

Jerzy Sturosciak – Elemente ale Ştiinţei administraţiei, Ed. Politică, Bucureşti, p.15 – urm.


Interdependenţe vom întâlni şi la alte ramuri de drept precum: dreptul penal

(răspunderea funcţionarului public), financiar, de dreptul muncii (contractul de

muncă, răspunderea disciplinară), sau de dreptul familiei (starea civilă) şi de drept

internaţional (regimul convenţiilor şi tratativelor în materia stării civile, căsătoria

cetăţean român şi străin, etc.)


CAPITOLUL IV

ORGANIZAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

SECŢIUNEA 1 Noţiuni-scurt istoric

În teoria si literatura de specialitate, organizarea administraţiei a fost

examinata prin raportarea la noţiuni mai mult sau mai puţin exhaustive, privind

puterea de stat, autorităţile centrale si locale si raporturile dintre acestea.

De asemenea, în mod distinct, unii autori au încercat o examinare a

principiilor generale de organizare administrativa, din perspectiva determinării

raporturilor dintre autorităţile administrative centrale si locale.

Din punct de vedere al noţiunii de organizare, se pot retine mai multe

orientări, printre care amintim:

teoria filozofico - juridica ce sta la baza structurării în sistem a

administraţiei, pornind de la unicitatea puterii de stat.64

, ceea ce conduce la

concluzia ca organizarea de stat este forma, iar puterea de stat conţinutul.

Potrivit acestei teorii, organizarea de stat este formata din trei

elemente: a) organele statului; b) modul de formare al organizării statului; c)

principiile fundamentale de organizare si funcţionare al organelor statului.

într-o altă teorie de sorginte tehnico-juridica, organizarea

administraţiei era examinata ca “organizare a puterii executive“, pornind de la

principiile generale: centralizare, descentralizare si deconcentrare65

.

într-o a treia teorie este examinată ca fiind obiect al ştiinţei

administraţiei, ceea ce presupunea tratarea organizării activităţii funcţionarilor sau

organizarea si metodele din administraţia de stat.66

De reţinut că elementul dominant în tratarea problematicii organizării

administraţiei, îl reprezintă noţiunea de organ al administraţiei publice.

Cu privire la sensul noţiunii de organ al administraţiei publice în literatura

românească de specialitate, putem reţine următoarele etape în definirea conţinutului

acesteia:

1- în perioada interbelică, când pentru corecta delimitare a noţiunilor

dreptului public faţă de dreptul privat, în definirea unui organ de stat sau a unităţilor

administrativ teritoriale, se folosea conceptul persoană morală de drept public sau

persoană politico-teritorială. Potrivit prevederilor constituţionale şi legale “statul, judeţul, comuna şi

stabilimentele publice sunt persoane morale de drept public, în sensul că ele sunt

64

M. Lepădătescu – Teoria generală a constituţionalităţii legilor, Editura Didactică şi Pedagogică, 1974, Bucureşti,

p.61-71 65

Narcisa Petrescu – Dreptul administrativ, vol. I, Editura Cordial Lex, 1997, p.42-49 66

M. T. Oroveanu – Tratat de drept administrativ, Ed.. Cerna Bucureşti, 1998, p.45-58


destinate să facă administraţie publică, în interesul şi pentru colectivităţi, şi

reglementată de dreptul public.”67

Aşadar, de esenţa calificării unei structuri administrative ca fiind organ al

administraţiei publice, era crearea, prin lege, a acestuia (printr-un act de putere

publică). În afara principalelor persoane morale de drept public: statul, judeţul,

comuna, prin lege se puteau înfiinţa stabilimente publice sau de utilitate publică,

care nu erau altceva decât instituţii publice prestatoare de servicii publice.

Deosebirea dintre aceste ultime categorii, constă în faptul că stabilimentul de

utilitate publică era o persoană morală de drept privat, care urmărea realizarea unui

interes general (ex. instituţiile, fundaţiile).

Cu privire la principalele persoane juridice de drept public, statul, judeţul,

comuna, vom observa că acestea reprezintă de fapt colectivităţi teritoriale locale,

adică “grupări umane legate printr-o viaţă comună, aflate pe un acelaşi teritoriu,

având interese proprii”.68

2- în perioada postbelică (1948-1989) s-au conturat mai multe definiţii ale

noţiunii de organ al administraţiei publice, fie întemeiată pe principiul dreptului

civil, fie ale dreptului economic, dar care nu aveau în vedere, pentru calificarea ca

atare, natura intrinsecă a activităţii desfăşurate de acesta. Deosebirea dintre o

organizaţie obştească sau altă structură organizatorică şi un organ al administraţiei

publice, îl reprezenta calitatea de subiect de drept administrativ al acestuia.

3- în prezent, potrivit prevederilor Constituţiei revizuită în 2003, prin

sintagma “organ al administaţiei publice”, se înţelege acea structură

organizaţională, care potrivit Constituţiei şi legii are personalitate de drept public şi

acţionează din oficiu, pentru executarea legii, sau pentru prestarea de servicii

publice, în limitele legii, sub controlul direct sau indirect al Parlamentului”69

.

Aşadar, trăsăturile organului administraţiei publice se referă la activitatea sa

de a executa în concret legea şi să beneficieze de prerogativele puterii publice, ceea

ce presupune să intre în nume propriu în raporturi juridice de drept administrativ.

Cu privire la sfera de cuprindere a organelor administraţiei publice, din

examinarea prevederilor constituţionale, vom reţine că aceasta nu se reduce doar la

organele nominalizate sau prevăzute generic în Constituţie.70

Având în vedere prevederile constituţionale, putem structura organele

administraţiei publice în următoarele categorii:

I. Administraţia centrală

1.Preşedintele României şi Guvernul, ca organe supreme ale administraţiei

publice;

2.Orgne centrale de specialitate:

- Ministerele şi alte organe subordonate Guvernului;

- Autorităţile autonome;

67

Paul Negulescu – op.cit., p.83 68

Pierre Pactet- Institutions politiques. Droit constitutionnel, 16eme, editura Armand Collin, paris, 1997, p.48

Jean Rivero, Jean Waline – op.cit., p.355 69

Antonie Iorgovan- Tratat de drept administrativ, ed.a IV-a , Ed. All Beck, p.264 70

Legea nr.215/2001 privind administraţia publică locală– art.21 lit.h prevede în competenţa consiliilor locale

“înfiinţarea instituţiilor şi agenţilor economici de interes local” – Publicată în Monitorul Oficial nr.204/23.04.2001


- Instituţiile centrale subordonate ministerelor sau autorităţilor autonome

(societăţi comerciale sau regii autonome de interes naţional).

II. Administraţia de stat din teritoriu

- Prefectul;

- Serviciile deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale.

III. Administraţia locală

- Consiliul local şi primarul;

- Consiliul judeţean.

Având în vedere că Legea nr.215/2001 a administraţiei publice locale prevede

noţiunea de “colectivităţi loale” ca totalitate a locuitorilor din unităţile administrativ

teritoriale, vom subînţelege că noţiunea de administraţie locală este sinonimă cu

noţiunea organ al administraţiei locale sau de administraţie a colectivităţilor locale.

De asemenea, în conformitate cu prevederile Legii nr.340/2004 privind

instituţia prefectului71

, acesta poate fi calificat ca organ de tutelă administrativă, în

timp ce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe

centrale din unităţile administrativ teritoriale, sunt servicii publice statale din

teritoriu, potrivit art.123 alin 2 din Constituţie.

Din examinarea normelor constituţionale, am reţinut aşadar, posibilitatea unei

structurări a autorităţilor administraţiei publice, atât la nivelul central, local, cât şi

teritorial, ceea ce ne-ar putea conduce la ideea existenţei unei ierarhizări a acestora

în vederea constituirii într-un sistem al autorităţilor (organelor) administraţiei

publice.

Există sau nu în prezent un sistem al organelor administraţiei publice?

Explicam anterior conţinutul puterii executive, în spiritul normelor

constituţionale prin identificarea autorităţilor care realizează această activitate. şi

reţineam că:

- nu toate organele administraţiei publice se subordonează Guvernului, care are

competenţa “de a exercita conducerea generală a administraţiei publice”, potrivit

art.102(1) din Constituţie;

- există categoria organelor administraţiei publice locale alese potrivit

principiului autonomiei locale, fiind deci ale administraţiei publice locale, având şi

unele atribuţii conform legii în realizarea administraţiei de stat.

Aceste noi realităţi constituţionale fac imposibilă recunoaşterea posibilităţii

constituirii în sistem al organelor administraţiei publice în România.

Specific constituirii într-un sistem este ierarhizarea, subordonarea din treaptă

în treaptă a organelor, având în fruntea lor un organ suprem.

Subordonarea presupune, din punct de organic, un complex de drepturi

precum:

- dreptul de a organiza autorităţile inferioare;

- dreptul de a-i transmite instrucţiuni obligatorii;

- dreptul de supraveghere generală a activităţii;

- dreptul de numire a conducătorilor;

71 Legea nr.340/2004 privind instituţia prefectului, publicată în Monitorul Oficial nr.658/21.07.2004, modificată şi

completată prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.179/2005


- dreptul de tragere la răspundere prin aplicarea sancţiunilor administrativ –

disciplinare;

- dreptul de control al activităţii cu posibilitatea de anulare a actelor72

.

Examinarea prevederilor constituţionale actuale, art. 116, conduce la

concluzia că numai în subordinea Guvernului se pot constitui ministere şi alte

organe centrale de specialitate, iar în subordinea ministerelor, alte organe centrale de

specialitate.

De asemenea, în temeiul prevederilor art.123 din Constituţie, prefectul, ca

reprezentat în teritoriu al Guvernului, se află într-o subordonare directă faţă de

acesta.

Din sinteza aceloraşi prevederi legale, rezultă că, asemenea raporturi de

subordonare se stabilesc şi între ministere şi celelalte organe centrale ale

administraţiei publice, pe de o parte şi serviciile deconcentrate ale acestora,

organizate în unităţile administrativ teritoriale.

Serviciile deconcentrate se subordonează direct faţă de cei ce le-au înfiinţat,

ministere sau alte organe centrale de specialitate şi indirect faţă de Guvern, în

realizarea politicii naţionale într-un domeniu sau ramură dată.

În subordinea Preşedintelui României care este tot o autoritate “supremă” a

administraţiei publice, reprezentând alături de Guvern „executivul bicefal”

românesc, nu sunt constituite structuri administrative.

Faţă de considerentele enunţate, apreciem că numai cu privire la administraţia

guvernamentală se poate realiza construcţia logică funcţională a unui sistem.

În doctrina occidentală, nu s-a pus un accent deosebit pe clarificarea

elementelor de conţinut ale acestei noţiuni, astfel că un organ al administraţiei

publice este definit prin multiple terminologii sau noţiuni, precum: organ, organism,

instituţie, serviciu public, structură administrativă, stabiliment public, întreprindere

publică, etc., cu singura condiţie de a fi deţinător al prerogativelor de putere publică.

SECŢIUNEA 2 Principii generale ale organizării şi funcţionării administraţiei publice

Analiza, organizarea şi funcţionarea administraţiei publice presupun cu

necesitate, nu numai examinarea principiilor generale (centralizarea,

descentralizarea, deconcentrarea), cu efecte imediate asupra structurilor

administrative, ci şi determinarea relaţiilor stabilite între acestea pe diferite trepte de

organizare în cadrul raportului funcţional centru-local, a modului de structurare şi

organizare a autorităţilor administraţiei publice, funcţie de principiile

dominante-centralizare şi descentralizare a raporturilor ce se stabilesc între

centru-teritoriu-local, în funcţie de natura structurii de stat - unitară, federală, de

forma de guvernământ sau regimul politic, neputându-se vorbi de un model în

organizarea administraţiei publice general valabil.

De altfel, doctrina recunoaşte preocuparea încă din antichitate pentru

abordarea organizării administraţiei, a problematicii guvernării în general.

72

Romulus Ionescu – op.cit., p.27


Diferenţa de abordare a problematicii organizării administraţiei ţine mai mult

de poziţia diferită a specialiştilor de drept administrativ şi de drept constituţional, fie

prin prisma analizei structurilor administrative şi a „aranjării”, organizării acestora

pe diferite paliere, central, teritorial, statal sau de specialitate, fie prin prisma

delimitării studiului rolului politic de rolul administrativ al acestor autorităţi.

Indiferent cum ar putea fi concepută abordarea organizării administrative, din

punct de vedere al dreptului constituţional sau administrativ, nu pot fi disociate,

dimpotrivă aşa cum spune profesorul Antonie Iorgovan „trebuie să recunoaştem că

tradiţia este de partea dreptului administrativ”.73

Studiile privind organizarea administraţiei publice s-au axat pe trei orientări

principale: - o orientare tehnico-juridică, de sorginte franceză, care procedează la o

examinare „stricto sensu”, a organizării puterii executive, de la principii până la

autorităţi publice şi chiar serviciile şi stabilimentele publice;

- o orientarea filozofică juridică sau structurală, bazată pe studiul relaţiilor şi

constituirii în sistem a autorităţilor sau pe cunoscuta sintagmă „organizarea de stat

este forma, iar puterea de stat conţinutul”74

;

- orientarea promovată de ştiinţa administraţiei care examinează organizarea

administraţiei sub aspectul metodelor, a principiilor de eficientizare şi raţionalizare

cunoscută şi sub numele „organizare şi metode, cât şi organizarea activităţii

funcţionarilor din administraţie”.

Orice formă de organizare a administraţiei este însă condiţionată şi

determinată de modalitatea în care puterea politică este organizată într-un stat

determinat, aşadar de regimul politic existent şi care în egală măsură, diferă funcţie

de structura de stat sau de forma de guvernământ consacrată la nivel constituţional.

Înţelegerea corectă a organizării şi funcţionării administraţiei publice, a

raporturilor dintre administraţia centrală şi cea locală, presupune cu necesitate

examinarea principiilor ce stau la baza acestei organizări, principii care determină şi

natura juridică a acestor raporturi şi regimul juridic aplicabil raporturilor dintre

centru şi teritoriu.

Cele două principii clasice de organizare şi funcţionare a administraţiei

publice sunt: centralizarea şi descentralizarea administrativă. Corespunzător acestor principii au fost consacrate două sisteme

administrative: sistemul centralizat şi sistemul descentralizat.

Ceea ce este specific sistemului administrativ centralizat este recunoaşterea

puterii ierarhice a autorităţilor executive centrale, dreptul de control al acestora

asupra autorităţilor locale, care se poate materializa atât în anulare-suspendarea şi în

reformarea actelor autorităţilor subordonate, cât şi în substituirea în executarea

anumitor atribuţii.

De asemenea, sistemul centralizat permite şi sancţionarea persoanelor

controlate, inclusiv revocarea lor din funcţie.

73

Antonie Iorgovan – op.cit., p.248 74

Mircea Lepădătescu – Teoria generală a controlului constituţionalităţii legilor, Ed. Didactică şi Pedagogică,

Bucureşti, 1974, p.61-62


Ceea ce deosebeşte sistemul centralizat de sistemul descentralizat, este tocmai

dependenţa administraţiei locale faţă de administraţia centrală, lipsa iniţiativei şi a

capacităţii administraţiei locale de a lua decizii, activitatea acestora, reducându-se la

îndeplinirea sarcinilor stabilite de administraţia centrală sau conformarea faţă de

directivele stabilite de acestea.

Deşi sistemul administraţiei centralizate recunoaşte existenţa unor

autorităţi publice teritoriale, rolul acestora se reduce la executarea în concret a

atribuţiilor stabilite de autorităţile centrale, nu au personalitate juridică, nu decid în

nume propriu şi ca atare ele pot fi numite şi revocate oricând de autorităţile centrale.

Centralizarea îmbracă două forme: concentrarea administrativă,

desconcentrarea administrativă75

Concentrarea administrativă presupune o grupare a autorităţilor

administrative la sediul puterii executive, ceea ce a făcut ca unii autori să afirme că

acest sistem „este nu numai absurd, dar şi impracticabil”76

Această formă ar duce la o supraaglomerare a sarcinilor administraţiei

centrale în detrimentul scopului pentru care au fost create autorităţile teritoriale.

Deconcentrarea administrativă presupune un transfer al atribuţiilor

autorităţilor centrale către autorităţile teritoriale ale statului sau către autorităţile

locale, în realizarea unor atribuţii statale.

Această formă recunoaşte o putere de decizie a autorităţilor locale în anumite

materii prestabilite.

În cazul descentralizării, statul împarte sarcina administrării şi altor categorii

de subiecte de drept public-lăsând chiar în sarcina colectivităţilor locale posibilitatea

de a soluţiona afacerile locale.

Sistemul descentralizării înlocuieşte puterea ierarhică cu controlul

administrativ77

, ceea ce presupune o mai mare libertate de acţiune a autorităţilor

teritoriale şi a acelor locale, cât şi soluţionarea mult mai eficientă şi operativă a

problemelor de interes general.

Descentralizarea îmbracă două forme:

- descentralizarea administrativ-teritorială;

- descentralizarea tehnică.

1. Descentralizarea administrativ-teritorială are în vedere recunoaşterea

calităţii de subiect de drept public a colectivităţii locale şi a personalităţii juridice a

acestora, a dreptului lor de a se administra.

Pentru ca o colectivitate locală să fie considerată descentralizată, este necesar

a fi îndeplinite următoarele condiţii:78

- existenţa personalităţii juridice;

- existenţa unor autorităţi administrative proprii;

- supravegherea colectivităţilor de autorităţi şi în forme stabilite de lege.

Prima componentă-personalitatea juridică are în vedere existenţa unor

interese proprii specifice colectivităţilor locale, pe care statul, prin mijloacele sale,

75

Ioan Vida – op.cit., p.17-urm. 76

Charles Debbasch – Institutiones administratives LGDJ, Paris,1972, pp.66-urm. 77

Eugen Popa – Autonomia locală în România, Ed. All Beck, Bucureşti,1999, pp.6-urm. 78

IoanVida – op. cit, p.19 -21


nu le poate soluţiona eficient şi operativ. Ca atare, statul este acela care determină

care dintre aceste probleme intră în competenţa autorităţilor locale.

Soluţionarea unor probleme de interes local, presupune aşadar, existenţa unui

patrimoniu propriu al mijloacelor materiale şi financiare pentru rezolvarea acestora,

şi fireşte, resursele umane.

Existenţa unui patrimoniu, a bugetului propriu şi a autonomiei financiare,

conferă capacitatea acestor colectivităţi locale de a participa, în nume propriu, la

circuitul civil. Atributele persoanei juridice, a colectivităţilor locale se realizează de

către autorităţile alese în condiţiile legii.

A doua componentă privind existenţa unor autorităţi locale alese, reprezintă

expresia cea mai evidentă a autonomiei locale, este mijlocul prin care cetăţeanul,

colectivitatea locală ia parte la desemnarea organelor sale care să le reprezinte

interesele.

A treia componentă a descentralizării teritoriale, se referă la controlul sau

supravegherea colectivităţilor de către stat, cunoscută şi sub numele de tutelă

administrativă.

Tutela administrativă are în vedere atât actele autorităţii, cât şi controlul

asupra persoanelor ce ocupă funcţii de conducere în autorităţile locale.

Concepţia modernă asupra tutelei administrative, face ca prin noul conţinut ea

să reprezinte „un element al desconcentrării si o limită a autonomiei locale”79

, ce se

bazează pe trei tehnici noi în înfăptuirea sa80

:

- concursul tehnic dat de serviciile statului pentru îndeplinirea unor atribuţii ale

localităţilor;

- alocarea de subvenţii comunităţilor locale din partea bugetului de stat;

- procedeul actelor tip, ce constă în elaborarea de regulamente tip, statute tip, de

către autorităţile centrale cu caracter orientativ pentru localităţi (comune).

Tutela administrativă în Constituţia României, nu este expres reglementată.

potrivit art. 123 din Constituţia revizuită, controlul de legalitate exercitat de prefect

este expresia dreptului de supraveghere generală pe care îl realizează administraţia

centrală asupra activităţii autorităţilor locale autonome, expresie a „legăturii

organice ce trebuie să existe între autonomia locală şi lege dintre interesele locale

(comunale, orăşeneşti, judeţene) şi interesele naţionale exprimate prin lege”81

Aşadar, prefectul nu exercită atributul său de control de pe poziţii ierarhice, ci

în condiţiile şi limitele legii, ca un mecanism de autoreglare a actului de


2. A doua formă a descentralizării administrative, o reprezintă

descentralizarea tehnică sau pe servicii82

.

Descentralizarea tehnică este o creaţie a doctrinei administrative, neavând o

consacrare pe plan legislativ. Ea reflectă în fapt transformările ce au loc în planul

organizării administraţiei publice, prin constituirea unor instituţii publice sau de

79

Jacques Moreau – Administration regionale locale et municipale, Ed.a Va., Dalloz, Paris, 1980, p.26-32 80

Eugen Popa- op.cit, p.29 81

Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu – op.cit, p. 261 82

IoanVida – op. cit, p.21

Eugen Popa – op cit, p.9


utilitate publică cu personalitate juridică care, ieşind de sub controlul ierarhic al

autorităţii ce le înfiinţează, păstrează cu aceasta doar legătura unei tutele

administrative.

Deconcentrarea fiind aşadar o formă intermediară între centralizare şi

descentralizare, se caracterizează printr-o oarecare independenţă, bineînţeles

formală a organelor locale, în fruntea cărora sunt funcţionarii numiţi de organele

centrale.83

Autorii francezi care abordează comparaţia celor două noţiuni, reţin că

descentralizarea este un „raport de autonomie intre persoanele publice”84

, în timp

ce desconcentrarea este un mod de organizare determinat de „geografia unei

persoane publice”.

Principiul desconcentrării administrative, presupune ca autorităţile înfiinţate

să aibă o structură şi competenţă de sine stătătoare, cu putere de decizie limitată la

domeniile stabilite de lege, de regulă pentru probleme de interes local răspunzătoare

în faţa centrului pentru modul de realizare a intereselor publice ale statului în

teritoriu, sub sancţiunea revocării acestora.

Confuzia care se poate crea în examinarea activităţii acestora, se datorează şi

fenomenului de „dedublare funcţională”, ca urmare a atribuţiilor acestor autorităţi

(atribuţii specifice proprii şi atribuţii statale delegate).

De reţinut că, serviciile deconcentrate ale ministerelor şi altor autorităţi

centrale, se află într-o dublă ”subordonare”- faţă de ministerul care le-a înfiinţat şi

în subordinea căruia funcţionează, şi faţă de prefect, la nivel teritorial, care potrivit

art.123 din Constituţie „conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi

celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ

teritoriale” şi care îşi dă avizul la numirea conducătorilor acestora.

O reglementare similară este preluată şi în Legea nr.340/2004 privind

instituţia prefectului, care în art.3 stipulează că „prefectul conduce serviciile publice

deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice

centrale din unităţile administrativ teritoriale”85

.

Pentru că aminteam că esenţial pentru deconcentrarea administrativă este

menţinerea puterii ierarhice, reţinem că această deconcentrare este atât pe verticală,

prin creşterea competenţelor acestor servicii exterioare ale ministerelor, dar şi pe

orizontală prin creşterea competenţelor şefului teritorial al acestora în persoana

prefectului.

De altfel, doctrina franceză de specialitate concluzionează că ”regimul

administrativ desconcentrat” se elimină incovenientele centralizării

administrative86

.

83

Ilie Iovanas – op.cit, p.37 84 André de Laubadère, Jean ClaudeVenezia, Yves Gaudemet –op.cit., p.164-170 85

Legea nr. 340/2004 privind instituţia prefectului - Publicată în Monitorul Oficial nr. 658 din 21.07.2004 86

Henry Berthelemy – Traite elementaire de droit administratif, 10 edition, Librairie Arthur Ronsseau, Paris, 1923,

p.101; Roger Bonnard – Precis elementaire de droit public, 3 edition, Librairie du Recueil Sirey, Paris, 1934, p.312;

André Laubadére Jean Claude Venezia, Yves Gaudement – op.cit. p.114 -115; Jean Rivero, Marcel Waline –Droit administratif, 3 edition, Dalloz, Paris, 1934, p.312; Ch.Debache – Institutions de droit administratif, Paris,

p.181; Paul Negulescu – Tratat de drept administrativ român, ed. A III a , Cartea I, Tipografiile Române Unite,

Bucureşti, 1925, p.561; Constantin Rarincescu – Curs de drept constituţional, 1940 , p.202-203; Anibal Teodorescu - Tratat de drept administrative, Bucureşti, 1935p.247-248; Ioan Vida – Drept administrative şi ştiinţa

administraţiei, 1999, p.112-113; Antonie Iorgovan – op.cit, p.441 -443; M.Văraru- Manual de drept constituţional


O ultimă componentă a descentralizării administrative, reflectând forma cea

mai modernă a evoluţiei organizării administraţiei publice, o reprezintă autonomia

locală.

Cunoscut sub denumiri diferite „autonomie locală” sau „descentralisation

administrative” în literatura franceză, „auto-administration, self–governement” ori

„local governement” în sistemul anglo-saxon, ori „selbstverwaltug” în sistemul

german, ea se referă la asigurarea unui statut special colectivităţilor locale, în raport

cu autorităţile statale şi cele teritoriale care îşi desfăşoară activitatea în limita lor de

competenţă.

Este aşadar o reflectare a calităţii de subiect de drept a colectivităţii teritoriale

locale, ca persoană morală de drept public, alături de colectivitatea naţională,

reprezentată de stat, care dispune de capacitate proprie, de autorităţi administrative

proprii, de mijloace proprii, de mijloace materiale, financiare şi umane, necesare

pentru realizarea intereselor publice locale specifice87

.

Definirea acestui principiu cu referire directă la colectivităţile locale, o

întâlnim şi în documentul Consiliului Europei numit „Carta Europeană: Exerciţiul

autonom al puterii locale” din 15 octombrie 198588

, unde autonomia locală este

definită ca „un principiu stabilit prin Constituţie sau legile statelor-părţi care

conferă colectivităţilor locale dreptul şi capacitatea de a rezolva şi gestiona în

cadrul legii sub propria lor răspundere şi în interesul populaţiei acestora, o parte

din treburile publice.”

În acelaşi sens, este definită autonomia locală şi în „Declaraţia cu privire la

autonomia locală” semnată la Rio de Janeiro în 1985.

Prin colectivităţi locale, înţelegem în sensul reglementărilor

naţionale-comunele, districtele, departamentele ca fiind baza organizării

administrative, dar şi colectivităţile regionale.

Astfel definit principiul autonomiei locale, exclude subordonarea,

posibilitatea revocării autorităţilor alese în mod direct de colectivităţile locale, ba

chiar excluderea tutelei, în favoarea unui control administrativ ce trebuie

reglementat de Constituţie sau lege.

Autonomia locală se manifestă atât în sfera capacităţii juridice, astfel încât se

recunoaşte colectivităţii teritoriale locale, calitatea de subiect de drept public, pe

plan instituţional, prin reglementarea autorităţilor administrative proprii şi diferite

de aparatul administrativ de stat care-şi păstrează competenţele, dar şi sub aspect

decizional, determinată de competenţa stabilită pentru acestea, lăsându-le la

dispoziţie, pentru realizarea atributelor şi satisfacerea intereselor colectivităţilor,

mijloace materiale, financiare şi umane necesare.

Carta stabileşte în materia resurselor financiare, ca şi a dreptului de control

administrativ asupra colectivităţilor locale „respectarea principiului

proporţionalităţii, pe de o parte sub aspectul intervenţiei statului asupra intereselor

roman, Bucureşti, p.119; Ioan Santai – Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol.I, Universitatea Lucian

Blaga, Sibiu, 1998, p.112-113 87

André Laubadére – op. cit. p. 115; Ioan Santai – op. cit. p. 112 88

Legea nr.199/1997 pentru ratificarea Cartei europene a autonomiei locale, adoptata la Strasbourg la 15 octombrie 1985 - Publicată în Monitorul Oficial nr.331/26.111997


ocrotite, dar şi cu privire la asigurarea resurselor financiare ale acestora,

proporţional cu atribuţiile stabilite de lege”.

Autonomia pe care o examinăm are în fapt un caracter exclusiv

administrativ, colectivităţile teritoriale locale, fiind autonome dar nu suverane. Ca o constantă în practica europeană, vom reţine recunoaşterea pe plan

legislativ şi constituţional a acestui principiu, al autonomiei colectivităţilor locale cu

componentele sale- instituţionale, gestionare şi decizionale, cu recunoaşterea

„tutelei” administrative asupra felului în care sunt realizate şi protejate interesele

publice ale statului, cu conotaţia unui control de legalitate şi nu de oportunitate, în

condiţii strict determinate de lege.

Sunt deja consacrate formulele din literatura franceză că „nu există tutelă fără

text, nici în afara textelor” şi „tutela nu se prezumă”89

.

Tutela administrativă se poate realiza fie de o autoritate statală centrală, fie de

una teritorială (prefectul).

Recunoaşterea personalităţii juridice a calităţii de subiect de drept public a

colectivităţii locale, dreptul acestora de a se asocia cu alte colectivităţi locale în

vederea realizării unor sarcini de interes comun, sau cooperarea cu colectivităţile

altor state, nu afectează caracterul unitar al statului.

Prin prisma noului statut conferit colectivităţilor locale în statele lumii,

asistăm în prezent la un proces intens de descentralizare administrativă sau de

consacrare a autonomiei locale în mod distinct, definind de altfel raportul dintre

puterea centrală şi puterea locală sub forma unui nou regim local.

Complexitatea reglementărilor actuale în privinţa recunoaşterii autonomiei

locale nu trebuie însă confundată cu „autoadministrarea”, termen care exclude

coexistenţa colectivităţilor locale într-un stat unitar.

Sensul greşit conferit la traducerea termenului englezesc „self government”

de autoadministrare, creează confuzia unor termeni sinonimi, ceea ce nu este riguros

exact, dacă avem în vedere că în Anglia, administraţia locală poartă denumirea de

„local government”, iar autonomia ca principiu al acesteia se defineşte prin

termenul „self goverment” (administrarea prin ele însele ).

După cum, în statul federal prezenţa autonomiei locale nu poate fi privită în

toate componentele sale, de vreme ce în cadrul statului federal autonomia statelor

componente este atât administrativă cât şi politică, iar tutela administrativă este

exclusă între federaţie şi componentele sale.

Principul autonomiei locale îl regăsim aşadar în statele unitare sau în statele

componente ale unei federaţii. Fiind o stare de independenţă a colectivităţilor locale

în raport cu statul, ea nu poate fi confundată cu organizarea raporturilor dintre statul

federal şi componentele acestuia.

În statele federale (ex. Elveţia, S.U.A, Germania ) relaţiile stabilite între statul

federal şi statele componente ale federaţiei sau confederaţiei. exclud orice putere a

89 René Chapus – Droit administratif general, tome I, ed. 9, Montchrestien, Paris, 1995, p.164-165; Jean Rivero, Marcel Waline – op.cit., p.272 André Laubadér, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet – op.cit., p.112

Corneliu Liviu Popescu – op.cit. p.53-55

Eugen Popa – op.cit. p.42-46


statului federal asupra colectivităţilor locale din statele competente. Controlul

autorităţilor federale nu se poate manifesta decât la nivelul statelor.

În literatura franceză de specialitate, se reţine ca principală deosebire dintre

federalism şi descentralizare, „competenţele rezervate” ale statului federal şi

„problemele locale” ale unei colectivităţi descentralizate .90

În timp ce un stat

component al statului federal dispune de putere constituantă proprie, Constituţie,

putere legislativă, executivă şi judecătorească, tutela administrativă fiind exclusă

între statul federal şi statele membre, problemele locale fiind doar de ordin

administrativ, esenţial pentru descentralizare este tutela administrativă.

Descentralizarea este deci un fenomen pur administrativ, în timp ce

federalismul este un fenomen politic. De aceea, nu de puţine ori, întâlnim în

literatura de specialitate formularea „acolo unde dispare dreptul de control al

statului, tutela administrativă asupra colectivităţilor locale, începe federalismul”91

,

SECŢIUNEA 3 Organizarea administrativ teritorială a administraţiei

Determinarea corectă a organizării administraţiei publice şi a funcţionării

acesteia nu se poate face fără abordarea organizării administrativ teritoriale a

administraţiei, a celor două criterii fundamentale în organizarea şi funcţionarea

administraţiei publice, respectiv criteriul teritorial şi criteriul funcţional.

Cele două criterii mai sus amintite, permit în acelaşi timp şi o clasificare a

autorităţilor administraţiei publice, după cum urmează:

- criteriul teritorial, determină categoriile de autorităţi centrale şi locale,

funcţie de interesele colectivităţilor pe care le reprezintă şi le realizează

colectivitatea naţională şi colectivitatea locală.

Pe lângă acestea, la nivel teritorial, local, fiinţează de asemenea şi serviciile

publice deconcentrate ale administraţiei publice centrale de specialitate, cu

competenţă teritorială şi care sunt structuri exterioare ale autorităţilor centrale de

stat, între care există relaţii de colaborare. Funcţie de natura activităţii acestor

servicii deconcentrate, relaţiile stabilite între acestea şi autorităţile locale sunt nu

numai de colaborare, ci foarte variate ”exprimând fie o centralizare accentuată, fie o

autonomie diferenţiată”92

- criteriul funcţional sau al competenţei materiale, determină delimitarea

autorităţilor administraţiei publice în autorităţi cu competenţă generală şi

autorităţi cu competenţă de specialitate.

În literatura de specialitate, autorităţile administraţiei publice de specialitate

se mai numesc şi autorităţi de ramură sau domeniu.

În această categorie, vom regăsi la nivel central ministerele şi celelalte

autorităţi centrale de specialitate, subordonate Guvernului, ministerelor şi

autorităţilor administrative autonome, iar la nivel local, întâlnim serviciile publice

90

André Laubadére - Jean Claude Venezia - Yves Gaudemet – op.cit., p.111-112 91

Ioan Vida – op.cit., p.25 92 Ioan Alexandru- Administraţia publică. Teorii, realităţi, perspective, ed. a III a, Ed. Lumina Lex, 2002., p.237


deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale, a căror activitate este

condusă de prefect, ca reprezentant al guvernului în teritoriu.

Criteriul funcţional permite o structurare optimă a autorităţilor, funcţie de

nevoile reale de realizat, dar şi de capacitatea acestora de a gestiona interesele

naţionale sau locale, în timp ce criteriul teritorial permite înfiinţarea autorităţilor la

nivelul unităţilor administrativ teritoriale, în vederea gestionării directe a intereselor

colectivităţilor locale, concomitent cu participarea activă a cetăţenilor la actul de


Acest grad de descentralizare, concomitent cu creşterea autonomiei locale, nu

trebuie privit decât în contextul statului unitar, din punct de vedere pur

administrativ, în scopul satisfacerii cu maximă eficienţă a intereselor locale.

Analiza coroborată a celor două criterii de organizare şi funcţionare a

administraţiei (teritorial şi funcţional), conturează o structurare ierarhică a

autorităţilor (structurilor) administraţiei publice cu caracter statal, de cele mai multe

ori, pe baza subordonării, până la nivel central, faţă de un organ „suprem” (Guvern),

la care se adaugă autorităţile centrale autonome şi se continuă cu autorităţile locale

autonome.

În contextul lucrării de faţă, una din noţiunile ce se impun a fi avute în vedere,

este aceea de organizare administrativă a teritoriului.

“Organizarea administrativă a teritoriului este delimitarea teritoriului unui

stat, în unităţi administrativ-teritoriale, făcută cu scopul realizării unitare a puterii,

funcţie de anumite obiective şi criterii. Realizarea unitară a puterii se înfăptuieşte

prin organele de stat aşezate în teritoriu”.93

Prin Constituţie şi lege, statul determină, pe de o parte, organizarea

administrativă a teritoriului, iar pe de altă parte, stabileşte competenţa autorităţilor

publice din aceste unităţi administrativ teritoriale.

Din această perspectivă, identificăm administraţia publică centrală şi

administraţia teritorială, administraţia de stat şi administraţia locală, administraţia

generală şi administraţia specializată.94

În categoria administraţie centrală, regăsim autorităţile puterii executive cu

dublul rol, atât politic, cât şi administrativ (şeful statului, Guvernul), la care se

adaugă ministerele sau alte autorităţi organizate la nivel central, cu o competenţă

teritorială generală.

Pe lângă autorităţile statale reprezentate de administraţia centrală şi structurile

sale teritoriale, întâlnim şi autorităţi locale, autonome, care au ca principală sarcină

administrarea intereselor colectivităţilor locale.

În privinţa conceptelor de administraţie generală şi administraţie de

specialitate, vom reţine că, în timp ce în sfera primei categorii intră toate domeniile

administraţiei publice, administraţia specializată presupune o competenţă limitată a

autorităţilor, la un domeniu sau ramură.

În toate aceste situaţii, raporturile dintre autorităţile centrale şi cele teritoriale

locale sunt caracterizate prin grade diferite de dependenţă faţă de centru, după cum

93

Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu – op.cit., p.382 94

Andre de Laubedere, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet – Traité de droit a administratif, Ed. LGDJ Paris,

1988,p.53


organizarea administraţiei publice are la bază principiul centralizării,

descentralizării sau desconcentrării.

Demersul nostru se referă la organizarea administrativă a teritoriului sau

teritorială, ca acţiune primară de constituire pentru prima dată, a mai multor unităţi

administrative, neavând importanţă pe câte niveluri se organizează acestea şi care

sunt raporturile dintre ele95

.

Când însă organizării administrative a teritoriului, determinată la un moment

dat, i se aduc mici modificări care nu afectează structura sau nivelul pe care sunt

constituite unităţile administrativ teritoriale, suntem în prezenţa unei activităţi de

„îmbunătăţire a organizării administrativ-teritoriale” şi nicidecum o reorganizare

administrativă a teritoriului statului (ex. înfiinţarea sau desfiinţarea unor comune,

oraşe sau judeţe, trecerea unor sate de la o comună la alta, etc.).

Reorganizarea administrativ-teritorială are în vedere elementele esenţiale

ale organizării teritoriului, cum ar fi modificarea nivelurilor de organizare a

unităţilor administrativ-teritoriale, raporturile dintre acestea şi stat (ex. trei niveluri,

în locul celor două existente).

O altă noţiune, de asemenea întâlnită în lucrări de specialitate, este aceea de

„împărţire” sau „reîmpărţire” administrativă a teritoriului. Prin prisma normei

constituţionale care defineşte caracterul unitar şi independent al statului, o

asemenea exprimare este improprie.

Unităţile administrativ teritoriale sunt componente ale teritoriului

naţional-unitar, indivizibil şi inalienabil, iar situaţia că acestea se bucură de

autonomie locală, nu are nici-o consecinţă asupra statului, pentru că ele nu se opun

acestuia. Modul şi modelul de organizare administrativ teritorială este de fapt un

atribut exclusiv al statului care-şi exercită prerogativele suveranităţii pe întregul său

teritoriu.

Ca o ultimă clarificare terminologică, se impune delimitarea noţiunilor

structura de stat şi organizare administrativă a teritoriului. Cea mai elocventă

comparaţie a celor două noţiuni de natură a surprinde deosebirile de conţinut, este

aceea dintre unităţile administrativ teritoriale şi subiectele de federaţie96

.

În acest sens, în timp ce subiectele de federaţie îndeplinesc funcţii

guvernamentale, unităţile administrativ-teritoriale îndeplinesc funcţii

administrative, în timp ce primele sunt colectivităţi politice individualizate şi

distincte, având fiecare sistem legislativ, administrativ şi judecătoresc, unităţile

administrativ teritoriale nu dispun de aceste autorităţi.

Aceste două noţiuni sunt strâns legate între ele, deoarece privesc două aspecte

ale uneia şi aceleiaşi baze de organizare a puterii de stat, şi anume teritoriul, numai

că ele au fiecare un conţinut şi sens propriu.

Aşadar, deosebirea dintre structura de stat şi organizarea

administrativ-teritorială, constă în faptul că prima se referă la organizarea puterii la

nivelul statului, în întregul său, în timp ce organizarea administrativă a teritoriului

are în vedere crearea pe teritoriului statului a unui număr de unităţi cu scopul

95

Nicolae Prisca - Drept constituţional, Bucureşti, Ed.Didacticăşi Pedagogică, 1977, p.163-164 96 Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu – op.cit., p.382


realizării unei conduceri de stat eficiente pe plan local. Denumirea de unităţi

administrative este folosită pentru a se distinge de cele politice. 97

În contextul reglementărilor actuale, sub influenţa doctrinei

franceze-sintagma “unităţile administrativ teritoriale” are două sensuri, şi anume:

de colectivitate teritorială locală şi de circumscripţie administrativ teritorială.98

Din etimologia cuvântului „circumscripţie”, vom deduce sensul noţiunii de

circumscripţie administrativ-teritorială, ca referindu-se la competenţa teritorială

a unor autorităţi (ex. prefectul are competenţa teritorială circumscrisă la

circumscripţia administrativă judeţeană)

Cât priveşte însă colectivităţile teritoriale locale99, avem în vedere populaţia

care locuieşte într-o porţiune a teritoriului de stat, care dispune de o organizare

administrativă de sine stătătoare şi are interese specifice.

Astfel definită colectivitatea teritorială, presupune că statul, care reprezintă

suma a trei elemente: teritoriu, populaţie şi suveranitate, dintre care populaţia este

elementul indispensabil , este el însăşi o colectivitate teritorială, dar naţională100

De altfel, literatura de specialitate românească, interbelică, analiza existenţa

subiectelor de drept public politico-teritoriale, ca fiind persoane morale de drept

public cu referire la stat şi unităţile administrativ-teritoriale.101

Cele două sensuri date noţiunii de unitate administrativ teritorială, prezintă

importanţă pentru studiul de faţă, din perspectiva consecinţelor practice pe care cele

două noţiuni le nasc. Astfel, privită ca o circumscripţie administrativ-teritorială,

prezintă relevanţă pentru explicarea principiului deconcentrării administrative, în

timp ce sensul de colectivitate teritorială locală face trimitere la procedeul

descentralizării administrative, ceea ce prezintă consecinţe sub aspectul raporturilor

dintre centru şi teritoriu.102

Totodată, nu trebuie neglijat faptul că unităţile administrativ teritoriale sunt

subiecte de drept constituţional doar dacă sunt înţelese ca grupuri de populaţie

organizate în teritoriu, deci colectivităţi teritoriale locale, iar nu ca părţi de teritoriu,

adică în sensul de circumscripţie administrativ-teritorială.103

În fapt, cele două noţiuni se pot chiar confunda, întrucât elementul definitoriu,

comun, al acestora-teritoriul, este de cele mai multe ori identic (se suprapune).

Circumscripţia teritorial-administrativă, marchează şi limita teritoriului unei

colectivităţi teritoriale locale. Această stare de fapt a fost numită în doctrina

franceză ca o „dedublare funcţională” .

Astfel definite cele două noţiuni, înseamnă că însumarea circumscripţiilor

administrativ-teritoriale ale statului, definesc teritoriul naţional.

Ca atare, organizarea administrativă a teritoriului unui stat, nu trebuie să

suprapună teritoriile a două sau mai multe colectivităţi teritoriale, locale şi nici să nu

97

Tudor Drăganu – Drept constituţional, Bucureşti, Ed. Didactucă şi Pedagogică, 1972, p.152-154 98 Jean Rivero,Marcel Waline – op.cit., p.287 99

Rodica Narcisa Petrescu – op.cit., p.123 100

Georges Vedel, Pierre Delvolve – Droit administratif, Dalloz, Paris, 1994, tone 2, ed. 12, Presses Universitairs de

France, Paris 1992, p.392 101

Paul Negulescu – Tratat de drept administrativ român, Tipografiile Române, Bucureşti, 1925, p.254-urm. 102

Corneliu Liviu Popescu – Autonomia locală şi Integrarea Europeană, Ed.All Beck, 1999 p.33-urm. 103

Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu – op.cit., p.382


cuprindă eventual teritoriul unei colectivităţi teritoriale locale în teritoriile a două

colectivităţi teritoriale locale superioare104

.

Cum organizarea administrativ teritorială reprezintă o delimitare

administrativă a teritoriului de stat în unităţi administrativ teritoriale, sau cum spun

doctrinarii francezi, “decupaj administrativ al teritoriului”105

, vom regăsi în

categoria unităţilor administrativ-teritoriale, unităţile de bază şi de nivel intermediar,

situate între nivelul de bază şi nivelul de stat.

Evoluţia istorică a statelor lumii, a permis conturarea mai multor sisteme de

organizare administrativ-teritorială cu elemente specifice, funcţie de structura de

stat a fiecăruia, de caracterul său unitar sau federativ, cât şi raportate la tradiţiile

istorice ale acestora.

Constituţia României în forma revizuită consacră aceleaşi unităţi

administrativ- teritoriale: judeţul, oraşul, comuna.

Schimbarea organizării administrativ-teritoriale în România, privită din

perspectiva aderării României la Uniunea Europeană, are în vedere următoarele

obiective:

- dimensionarea corectă a localităţilor printr-o analiză temeinică şi obiectivă a

resurselor, capacităţilor şi posibilităţilor de dezvoltare al acestora;

- înlăturarea tendinţei de fărâmiţare a unităţilor administrativ-teritoriale, ca

urmare a înfiinţării sau menţinerii unor unităţi administrativ-teritoriale cu număr mic

de populaţie şi fără potenţial economic (ex. transformarea unor sate în comune pe

simplul criteriu al tradiţiei sau de ordin istoric);

- întărirea autonomiei autorităţilor şi unităţilor administrativ-teritoriale, în

vederea întăririi rolului colaborării dintre acestea şi nivelele superior sau intermediar

şi eliminarea practicii substituirii sau preluării atribuţiilor unităţilor de bază;

- armonizarea legislaţiei române cu a ţărilor Uniunii Europene în planul

organizării administrativ-teritoriale pentru diversificarea relaţiilor dintre aceste

unităţi administrativ - teritoriale pe criterii echivalente de potenţial economic şi

uman. (Judeţele din România sunt subdimensionate unui nivel intermediar din alte

ţări europene).

Ceea ce se poate reţine ca o constantă din punct de vedere al organizării

administrativ-teritoriale, la nivelul statelor europene, este realitatea că, indiferent de

tipul de stat, la baza acestui sistem, este colectivitatea locală, comuna, în calitatea sa

de „colectivitate naturală a populaţiei între care există raporturi de vecinătate”106

.

Pe măsura diferenţierii statelor, după întinderea şi mărimea lor, vom identifica

între comună şi stat, constituirea unor structuri administrative intermediare, precum

departamente, regiuni, districte, provincii, judeţe sau comitate.

După cum, în unele state europene, între comitate, departamente, provincii

există ca circumscripţii, districte, arondismente, organizate şi înfiinţate fie ca

persoane de drept public, fie ca simple circumscripţii teritoriale fără personalitate

104

Georges Vedel - Pierre Delvolve – op.cit. p.413-415

Jean Pierre Dubois – Droit administratif, Eyrolles Paris, 1992, p.15

Andre de Laubaderre,Yves Gaudemet,Jean Claude Venezia – op.cit., p.4-urm 105

J.M.Auby - Traite de science administratif, Paris 1993, Ed. Dalloz p.52-urm. 106

Ioan Vida – op.cit., p.172


juridică (ex. în Marea Britanie ). La această analiză sintetică, se impune a reţine şi

categoria statelor (deşi puţine la număr) în care sunt înfiinţate colectivităţi regionale,

ca expresie fie a descentralizării administrative, fie ca formă de organizare

administrativ-teritorială “tradiţională”, fără consecinţe sub aspectul organizării

administrative.

Dacă la această analiză a structurilor administrative avem în vedere şi statul

federal, începând cu anii 1960-1970, în Europa Occidentală s-a accentuat tendinţa

de reducere a numărului colectivităţilor teritoriale locale de bază, concomitent cu

creşterea dimensiunilor lor şi regionalizarea, vom avea imaginea complexă a ceea ce

presupune organizarea administraţiei publice în spaţiul european, în care la baza

organizării administrative al acestora se află comuna şi colectivităţile intermediare,

“deasupra” cărora se află statele membre cu propriile lor organe şi într-o poziţie

supraordonată tuturor statul federal şi administraţia federală.

Această politică a făcut ca numărul comunelor de mici dimensiuni să fie

redus, până la eliminarea lor, concomitent cu generalizarea unor colectivităţi

teritoriale locale de bază de dimensiuni mai mari. Din punct de vedere al nivelelor de

administraţie, dintre nivelul de bază şi nivelul statal, putem clasifica sistemele

administrative contemporane în: (sau nu au 1, 2 nivele intermediare) sisteme cu un

singur nivel de administraţie locală ( Luxemburg, Grecia, Portugalia); cu două

nivele de administraţie locale (Danemarca, Olanda, Regatul Unit, Irlanda) şi cu trei

nivele de administraţie locală (Franţa, Italia, Spania )107

. Cele trei sisteme le

regăsim numai la statele unitare pentru că numai în cazul acestora organizarea

teritorială are un caracter administrativ. În privinţa statelor federale organizarea

administrativă are atât un caracter administrativ, cât şi politic.

O trăsătură aparte vom regăsi cu ocazia analizei comparative în Franţa, unde

sistemul de cooperare intercomunală a devenit un nivel distinct de administraţie

locală, ceea ce face ca în această ţară să existe patru nivele de administraţie locală,

care împreună cu nivelul statal şi comunitar formează opt paliere de structuri de

putere publică.

România se încadrează în categoria ţărilor cu un singur nivel intermediar,

deci cu sistem departamental de administraţie publică. Cele trei nivele de administraţie din sistemul românesc, corespund

prevederilor constituţionale cuprinse în art.3 (3), potrivit căruia, pe plan intern, sub

aspect administrativ, teritoriul este organizat în comune, oraşe şi judeţe, ceea ce

corespunde stadiului actual de organizare al societăţii noastre.

Facem o asemenea precizare, întrucât nu de puţine ori, în mediile politice s-a

invocat nevoia instituirii nivelului „regional”, spre a fi mai apropiaţi de modelul

european.

În mod concret, (în fapt), instituirea nivelului regional, ar reprezenta costuri în

plus pentru administraţie, ar spori birocraţia şi ar împieta asupra realizării

principiului autonomiei locale.

107

Corneliu Liviu Popescu - Reînfiinţarea judeţelor “abuziv” desfiinţate – o falsă problemă, Revista de Drept Public

nr.1, 1998, p.107

Corneliu Liviu Popescu – Reforma organizării administrative a teritoriului şi al administraţiei publice locale –

experienţa României. Analele Universităţii din Bucureşti nr.III, 2005


De altfel, raportat la dimensiunile teritoriului nostru naţional, România nu

justifică patru nivele de administraţie publică, respectiv cu două nivele intermediare

– regiunea şi judeţul.

Ca o măsură de raţionalizare a organizării administrative, se impune creşterea

dimensiunii judeţelor, prin reducerea numărului acestora, şi eventuala lor

transformare în regiuni. Această soluţie este nu numai practică, dar mult mai uşor de realizat, întrucât,

spre deosebire de regionalizare, care presupune revizuirea Constituţiei, reducerea

numărului judeţelor este o problemă de domeniul legii organice.

De asemenea, există şi varianta creerii unor regiuni administrative sub forma

circumscripţiilor administrativ teritoriale ale administraţiei de stat, sau structuri de

cooperare instituţională între colectivităţile teritoriale locale.

Proiectul legii de modificare a prevederilor Legii nr.215/2001 a administraţiei

publice locale, are în vedere, constituirea unor asociaţii intercomunitare, dar fără a

determina natura juridică de drept public, a acestor asociaţii.

În spiritul celor de mai sus, precizăm că nici Carta europeană a autonomiei

locale, nu prevede expres dimensiunea unei colectivităţi sau un număr de niveluri de

administraţie locală, dar impune consultarea prealabilă a colectivităţilor teritoriale

locale pentru orice modificare a limitelor lor teritoriale locale, eventual prin

referendum, dacă legea o prevede.

Ca o concluzie finală la aceste comentarii, vom reţine că cele trei

paliere principale ale construcţiei europene sunt: nivelul local, nivelul statal şi

nivelul internaţional-regional european.

Tuturor acestor niveluri le sunt proprii competenţe specifice, partajate, între

acestea existând raporturi de colaborare.

Diversitatea structurilor şi nivelurilor administrative din statele europene,

face greoaie o clasificare a acestora. Se poate însă reţine că în statele cu un singur

nivel de administraţie locală, cel de bază, palierul local are un caracter unitar. Cu cât

întâlnim mai multe niveluri intermediare şi modul de stabilire şi partajare a

competenţei acestora este mai diversificat. De asemenea, întâlnim elemente

specifice acolo unde nivelul intermediar, inferior statului, are atât un caracter

administrativ, cât şi politic, ca în cazul regiunilor din Spania şi Italia, sau sistemul

francez în care formele de cooperare intercomunală reprezintă un nivel intermediar

distinct între cel comunal şi cel departamental, ajungând la şase nivele de autorităţi

publice, fără să neglijăm specificitatea structurii administrative din statele federale :

Germania, Austria, Belgia.

Toate aceste structuri, paliere administrative, apar, se dezvoltă şi se

diversifică pe fondul existenţei statelor naţional-suverane.

Cele trei paliere de bază-nivelul local, statal şi regional european alcătuiesc în

concepţia teoreticienilor „un bloc public”, a cărui organizare şi funcţionare este

asigurată de principiului subsidiarităţii.

În art.4 al Cartei europene a autonomiei locale, acest principiu este înscris ca

stând la baza relaţiilor dintre stat şi colectivităţile teritoriale locale.

Potrivit principiului general al autonomiei locale, autorităţile

administraţiei publice locale dispun de capacitatea pentru toate domeniile care nu


sunt excluse din sfera sa de competenţă sau care se găsesc în competenţa altei

autorităţi. În principiu, sfera de competenţă şi responsabilităţile cele mai numeroase

le găsim în sarcina autorităţilor de bază, plenitudinea şi exclusivitatea competenţei

acestora, neputând fi limitată decât în cazurile prevăzute de lege.

CAPITOLUL V AUTORITĂŢILE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

SECŢIUNEA 1 Organizarea şi funcţionarea administraţiei centrale

1.1. Principii de organizare a administraţiei publice centrale

Potrivit constantelor dreptului constituţional, întreaga activitate de instaurare,

menţinere şi exercitare a puterii statale a şi raporturile dintre guvernanţi şi guvernaţi

se desfăşoară potrivit principiilor fundamentale prevăzute de Constituţie. Aceste

norme cu caracter fundamental, au în vedere raporturi sociale esenţiale privind


exercitarea puterii, consacrând formele politico-juridice, caracterul structurilor de

guvernare şi relaţiile dintre ele, cât şi direcţiile generale de activitate ale statului.108

Pe de altă parte, nu trebuie neglijat faptul că enunţarea şi reglementarea

principiilor generale ale dreptului, cât şi în mod special principiile constituţionale,

diferă de la un stat la altul, de la o etapă a dezvoltării la alta şi nu în ultimul rând, este

în strânsă corelaţie cu tradiţiile şi practicile dintr-un sistem de drept sau altul.

Dinamica principiilor constituţionale pe de altă parte, determină creşterea

sferei de cuprindere a acestora, ceea ce conduce la o depăşire a structurilor statale

propriu-zise, aplicându-se şi în sfera de activitate a corpurilor intermediare.109

Principiile dreptului administrativ, specifice obiectului său de reglementare,

care creează cadrul de organizare şi funcţionare a administraţiei publice locale şi

centrale, trebuie să fie în deplină concordanţă cu normele şi principiile

constituţionale, ele constituind regulile general-obligatorii, prin care se stabilesc

direcţiile fundamentale privind organizarea şi funcţionarea administraţiei publice,

raporturile dintre autorităţi şi implicit, controlul statului asupra activităţii acestora.

Un alt aspect ce merită a fi reţinut, privitor la principiile administraţiei

publice, este legat de identificarea acestora. În contextul normelor constituţionale,

ele sunt atât implicite, cât şi explicite, funcţie de evoluţia constituţională şi tradiţiile

fiecărui stat şi sistem de drept.

Ca o constantă în concepţia sistemelor de drept actuale europene, vom reţine

recunoaşterea la nivel constituţional, a principiului fundamental de organizare şi

funcţionare a administraţiei publice, cât şi dezvoltarea acestora sub forma legilor

organice, în deplină concordanţă cu principiile constituţionale.

Am analizat într-o secţiune anterioară două din principiile fundamentale de

organizare şi funcţionare a administraţiei publice: centralizarea şi

descentralizarea, prin prisma regimului politic în care aceasta se desfăşoară şi cu

conotaţiile căpătate de conţinutul acestora în evoluţia istorică a societăţii.

1. Un alt principiu ce stă la baza organizării şi funcţionării administraţiei

publice în general (locale sau centrale ) este principiul legalităţii. Acest principiu reflectă în fapt, conţinutul administraţiei publice, ca

fiind o activitate de organizare a executării şi executare în concret a legii, ceea ce

presupune implicit o supunere a administraţiei publice faţă de normele juridice

fundamentale şi specifice.

Principiul legalităţii reprezintă elementul fundamental sau esenţial al statului

de drept, potrivit căruia „toate subiectele de drept” persoane fizice sau juridice,

autorităţi publice, trebuie să se supună principiului legalităţii şi să se conformeze

acestuia.110

De altfel, principiul legalităţii determină sau circumscrie şi limita acţiunii

administraţiei, el reprezentând o determinare prin lege a competenţelor autorităţilor

publice şi a limitelor sale, sub directa conformitate cu aceasta şi sub controlul

108Cristian Ionescu – Principiile fundamentale ale democraţiei constituţionale administrative – Ed. Lumina Lex,

Bucureşti, 1997, p.5 109

Cristian Ionescu – Geneza Constituţiei României,1991, Lucrările Adunării Constituante, Regia Autonomă

Monitorul Oficial, Bucureşti, 1998, p.554 110

Sofia Popescu – Statul de drept şi controlul respectării legii de către autorităţile administrative. Revista Studii de

drept românesc nr.2/1993, p.19


statului. Tot o consecinţă a principiului legalităţii o reprezintă şi conformitatea

activităţii executive cu norma de drept, ca o consecinţă a punerii în executare a legii

şi ca o garanţie a libertăţii cetăţeanului faţă de intervenţia directă a statului.

Aplicarea principiului legalităţii în administraţie în unele state europene este o

condiţie primordială, el fiind consacrat la rang de principiu constituţional.

Caracteristic statelor europene dezvoltate este tocmai guvernarea statului de lege.

Statul este acela care stabileşte limitele competenţelor sale sub forma legii.

Sintagmă „statul guvernat de lege”, s-a consacrat în doctrina europeană, pe

fondul creşterii şi câştigării libertăţilor individuale, când noţiunea de ordine stă la

baza relaţiei stat supus (individ).

Examinarea principiului legalităţii în administraţie este strâns legat de

competenţa autorităţilor administrative, exercitarea atribuţiilor lor legale în limitele

acestei competenţe şi nu în ultimul rând, în conformitatea actelor acestora cu legea.

Conformitatea şi oportunitatea, aspecte ale principiului legalităţii,

permit administraţiei publice libertatea de apreciere asupra modalităţilor şi căilor

legale pentru a pune în executare legea.

Această libertate de apreciere a administraţiei, a fost examinată în doctrină şi

ca o „putere discreţionară” a acesteia şi, nu neapărat, ca o modalitate de realizare a

competenţei legale.

Literatura franceză şi germană, consacră ample studii acestor două principii

ale administraţiei publice, legalitatea şi excesul de putere, ca efect al exerciţiului

puterii discreţionare al acestora.

De altfel, potrivit unui autor francez „există putere discreţionară ori de câte

ori autorităţile acţionează liber, fără ca să-i fie dictată dinainte conduita şi printr-o

regulă de drept”111

.

În studii mai recente, autorii francezi recunosc existenţa puterii discreţionare

a administraţiei, ori de câte ori aceasta dispune liber, optează pentru o soluţie sau

alta, în lipsa unei conduite determinate printr-o normă de drept.

În doctrina românească actuală, prof. Antonie Iorgovan, în lumina principiilor

constituţionale, examinează dualitatea principiului legalităţii-putere discreţionară a

administraţiei, prin raportare la regimul juridic aplicabil actelor administrative,

concluzionând că „relaţia legalitate-putere discreţionară a administraţiei-controlul

instanţelor de contencios administrativ, reprezintă o problemă fundamentală a

statului de drept”112

În studii recente a unor autori francezi, recunosc existenţa puterii

discreţionare a administraţiei, ori de câte ori aceasta dispune liber, optează printr-o

soluţie sau alta în lipsa unei conduite determinate printr-o normă de drept113

.

În fapt, legalitatea şi puterea discreţionară nu sunt în contradicţie, ele însă

necesită a fi corect aplicate în administraţie, tocmai pentru a evita excesul de putere

al acestora în realizarea scopului legii.

111

Michaud – Etude sur le pouvoir discretionnaire. – Revue génerale d’administration, 1914, p.9-11 112

Antonie Iorgovan –op.cit., vol. I, p. 293-300 113

André Laubadére, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet – op.cit., p. 573

Dana Apostol Tofan – Puterea discreţionară şi excesul de putere al autorităţilor publice, Ed. All Beck 1999, p.

10-22


În literatura germană, se reţine chiar că, examinarea excesului de putere din

partea administraţiei este dificilă tocmai ca urmare a „nedefinirii noţiunilor de

interes public, serviciu public, bun public, utilitate publică, ordine publică” pe

care-l realizează administraţia publică114

.

În toate statele Uniunii Europene, executivul este supus legii .

În privinţa organismelor Uniunii Europene, acestea sunt abilitate să acţioneze

numai în domenii specifice, stabilite în mod expres.

„ Prin urmare există o unitate de vederi a statelor membre până acolo încât

conceptul de stat guvernat de lege în termeni cei mai generali, a fost realizat în

sensul că orice exercitare a puterii executive trebuie direcţionată şi limitată de către

lege”115

Conceptul de legalitate a activităţii administraţiei se aplică deci, în dreptul

comunitar numai într-o formă special adaptată circumstanţelor. Cea mai importantă

sursă a legalităţii este legea scrisă a Uniunii Europene.

În sistemul de drept românesc, recunoaşterea principiului legalităţii ca

principiu fundamental al organizării administraţiei publice centrale şi locale este

explicită de vreme ce în art.1 (3) din Constituţie, se stipulează că „ România este stat

de drept democratic şi social în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile

cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul

politic, reprezintă valori supreme în spiritul tradiţiilor democratice ale poporului

român şi idealurilor României din decembrie 1989 şi sunt garantate”.

Pentru ca în alin.5 să se prevadă expres că „respectarea Constituţiei, a

supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie”116

.

În privinţa administraţiei centrale, norma constituţională stipulează expres că

„Guvernul execută conducerea generală a administraţiei publice” ( art.102(1)), iar

în art.108(2), “hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor”, coroborat

cu art.108(3) „ ordonanţele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare în

limitele şi condiţiile prevăzute de aceasta”, ceea ce conduce implicit la concluzia

consacrării la rang de principiu constituţional, a principiului legalităţii administraţiei

publice, cât şi la limitele exerciţiului acţiunii administrative la conţinutul şi

conformitatea cu legea.

Consacrarea la rang de principiu fundamental a principiului legalităţii în

organizarea şi funcţionarea administraţiei publice, rezultă şi din reglementarea

constituţională, a domeniilor rezervate legii, printre care regăsim la art.73(3) lit. o

„organizarea administraţiei publice locale, a teritoriului şi regimul general privind

autonomia locală” ca şi prevederea privind înfiinţarea prin lege a ministerelor

(administraţia centrală de specialitate) şi a autorităţilor administrative autonome

(art.117).

„Obligativitatea legii, principiul legalităţii, asigură ordinea de drept. Ca şi

principiul supremaţiei Constituţiei, legalitatea este de esenţa cerinţelor statului de

drept, adică a preeminenţei legii, în reglementarea relaţiilor sociale”117

114

E. Forsthoff – Traité de droit adminstratif allemand - Bruxelles, Bruylant, 1969, p. 145-149 115

Ioan Alexandru – op. cit., p.134 116

Constituţia României, revizuită – Publicată în Monitorul Oficicial nr.767 din 31.10.2003 117

Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu – op. cit. p. 3


2. Un alt principiu general al administraţiei publice centrale, reglementat după

modelul european este principiul subsidiarităţii. În doctrină, subsidiaritatea este definită ca un principiu de organizare

instituţională care se aplică cu prioritate raporturilor individ-societate şi instituţie cu

scopul repartizării competenţelor şi care tinde să favorizeze baza în raport cu vârful.

Aşadar, acest principiu are în vedere „două entităţi” distincte şi presupune

totodată delimitarea competenţelor acestora.

În cazul competenţelor concurente, acest principiu presupune, pe de o parte

„coborârea” competenţei decizionale spre nivelul de bază cât mai aproape de

cetăţean, iar pe de altă parte, permite intervenţia nivelului superior, care dispune de

mijloace mai eficiente decât un nivel inferior.

Privit ca un principiu politic, subsidiaritatea presupune ca puterea statului să

nu intervină decât acolo unde societatea sau individul nu-şi poate satisface singură

(singur) interesele.

Cu toate că este recunoscut în doctrina tuturor statelor europene, acest

principiu este nedefinit într-un context legislativ explicit de drept intern.

De altfel, definirea sa clară apare în Carta europeană a autonomiei locale, art.4

cu titlul „Raza de acţiune (întinderea) autonomiei locale”.

Este motivul pentru care vom dezvolta acest principiu cu prioritate la

Secţiunea Principii specifice ale administraţiei publice locale.

Chiar dacă trimiterea implicită la acest principiu îşi face tot mai simţită

prezenţa în legislaţia ţărilor europene care recunosc necesitatea „coborârii”

competenţelor către nivelul inferior al administraţiei publice, nu trebuie neglijat

faptul că există şi rămân numeroase sarcini, misiuni ale administraţiei publice, care

nu se pot transfera colectivităţilor locale, după cum şi realitatea că acestea nu dispun

de mijloacele adecvate pentru realizarea acestora.118

Aşadar, „subsidiaritatea combate excesul statului, dar el nu înseamnă

lipsirea cât mai mult posibil a statului central de prerogativele sale, care nu pot să

dispară. Dimpotrivă subsidiaritatea duce la întărirea puterii statului care asigură

concentrarea lui numai pe aspectele esenţiale”.119

De reţinut că în planul dreptului intern, principiul subsidiarităţii nu trebuie

privit numai prin prisma raportului dintre colectivitatea naţională (stat) şi cea locală,

ci şi în cadrul administraţiei statale.

Astfel, în contextul principiului deconcentrării administrative subsidiaritatea

presupune capacitatea decizională să fie tot mai mult transferată, delegată

administraţiei teritoriale, fie că o privim ca o deconcentrare pe orizontală prin

sporirea atribuţiilor autorităţilor teritoriale (ex. prefect), fie pe verticală către fiecare

serviciu teritorial în parte.

Pentru prima oară, acest principiu a fost consacrat în dreptul comunitar în

Tratatul de la Paris din 1951,în forma „în domeniile în care nu relevă competenţa sa

exclusivă comunitatea nu intervine, conform principiului subsidiarităţii, decât dacă

118

Georges Dupuis, Marie Jose Guedon – Droit administratif,4 edition Armand Colin, Paris, 1993, p.207 119

Jacques Chevallier - Institutions politiques Librairie Generale de droit et jur ispridencces, Paris 1996, p.158; Frederic Baudin Culliere – Principe de subsidiarite et administration locale, Librairie Generale de droit et

jursisprudences, Paris 1995, p.62.


şi în măsura în care obiectivele acţiunii avute în vedere nu pot fi realizate de o

manieră suficientă de statele membre şi pot fi deci, datorită dimensiunilor sau

efectelor acţiunii dorite, mai bine realizate la nivel comunitar”.

Din textul de mai sus, vom reţine următoarele direcţii, ce guvernează acţiunea

comunitară în această materie:

- acţiunea comunităţii este circumscrisă competenţelor conferite de state prin

tratate, competenţa naţională fiind regula, iar competenţa comunitară excepţia;

pincipiul subsidiarităţii nu se aplică în domenii aflate în competenţa exclusivă a

comunităţii (deci în domenii concurente când transferul de atribuţii nu a fost total);

- acţiunea comunităţii este limitată la a nu depăşi nivelul necesar realizării

obiectivelor din tratat (principiul proporţionalităţii).

Subsidiaritatea se traduce şi sub aspectul de „eficienţă” sau de „proximitate”,

ceea ce presupune că fiecare entitate (parte a raportului), să-şi asume numai acele

sarcini pe care le poate satisface în mod optim.

Astfel privit principiul subsidiarităţii, trebuie examinat şi în corelaţie cu

celelalte principii de organizare şi funcţionare a statului (unitatea, eficacitate,

solidaritatea), după cum repartizarea competenţelor şi delimitarea acestora,

presupune cu necesitate să facă obiectul legii, pentru fiecare nivel în parte. Având

conotaţii politice, acest principiu este perceput mai mult ca un instrument pentru

descentralizarea puterii politice.

La nivel comunitar, văzut de sus în jos, acest principiu este perceput ca fiind

delegarea puterii de la nivel central al Uniunii Europene, la nivelul statelor membre.

Văzut de jos în sus, statele membre îşi aduc contribuţia pentru buna funcţionare a

sistemului comunitar.120

La nivel european, pe plan legislativ, acest principiu nu şi-a găsit aplicarea în

reglementări constituţionale interne (cu excepţia Germaniei), dar el trebuie să

devină un principiu al relaţiilor interne comunitare generale.

3. Un alt principiu general îl reprezintă colaborarea în rezolvarea

problemelor de interes general.

Ori de câte ori examinăm administraţia publică, plecăm de la conţinutul

acestei activităţi, aceea de a pune în executare legea.

În temeiul principiului legalităţii, autorităţile administrative sunt reglementate

şi înfiinţate pentru a realiza interesele generale şi locale ale colectivităţilor pe care le

reprezintă. Una din noţiunile de bază ale dreptului administrativ de natură a

determina , nu numai competenţa legală a autorităţilor administraţiei publice, dar şi

limitele exerciţiului acesteia, este interesul public (general).

Ridicarea la rang de principiu constituţional, a realizării interesului general de

către administraţie, este o realitate pe care o regăsim în toate sistemele de drept

european, inclusiv în dreptul românesc.

Mai mult chiar, la baza structurării autorităţilor administraţiei publice de nivel

central sau local se află tocmai natura intereselor generale sau locale, pe care acestea

sunt chemate să le realizeze.

120 Viorel Marcu, Nicoleta Diaconu - Drept comunitar general. Trata t- Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p.302-304


Determinarea prin lege a conţinutului acestor noţiuni, prezintă importanţă sub

aspectul respectării competenţelor autorităţilor administrative, a evitării excesului

de putere, în realizarea activităţii de punere în executare a legii, dar şi sub aspectul

realizării unor raporturi de cooperare, colaborare între autorităţile administraţiei de

nivele diferite pe linia realizării intereselor cetăţenilor.

Lipsa raporturilor de subordonare dintre administraţia publică centrală şi

locală, regăsită în sistemele de drept european actuale, dovedeşte tocmai

consecvenţa cu care constituantul a înţeles să asigure prin toate structurile

administrative, punerea în executarea legii, în interesul colectivităţilor naţionale şi

locale.

Ca atare, între autorităţile administraţiei publice, statale, autonome, locale,

teritoriale, există raporturi de cooperare, colaborare, coordonare în vederea realizării

unui interes general.

În dreptul românesc, este consacrat la nivel constituţional, principiul

colaborării în administraţie. Astfel, potrivit art. 102 (1) din Constituţia României

revizuită, Guvernul „ exercită conducerea generală a administraţiei publice”, iar

în alin.2 “în îndeplinirea atribuţiilor sale Guvernul cooperează cu organismele

sociale interesate”.

„Formularea - exercită conducerea generală a administraţiei publice” din

textul alin. (1) al art. 102, a fost necesară pentru a pune în concordanţă acest text din

Constituţie cu principiile consacrate în art. 1. Este de la sine înţeles, că într-un stat

unitar, nu poate fi vorba decât despre un singur Guvern, care se afla astfel în vârful

tuturor structurilor administraţiei publice (ministere, agenţii, departamente, etc.).

Verbul „a conduce” nu a fost ales întâmplător, ci tocmai pentru a sublinia că

nici o structură a administraţiei publice, fie aceasta centrală sau locală, numită sau

aleasă de cetăţeni, nu se poate sustrage „veghei” guvernamentale.

Formele juridice prin care Guvernul realizează „conducerea generală” a unor

structuri administrative sau a altora, diferă după cum este vorba despre structuri

subordonate Guvernului, despre structuri centrale autonome, înfiinţate prin lege sau

despre structuri alese care îndeplinesc autonomia locală121

.

Totodată buna-funcţionare a serviciilor publice de interes naţional nu este de

conceput, în spiritul valorilor supreme şi garantate prevăzute de art. 1, alin. (3) din

Constituţie, decât prin “cooptarea” la actul de guvernare şi de administrare a ţării, a

organismelor societăţii civile interesate, în primul rând a organizaţiilor sindicale,

patronale, a diferitelor organizaţii profesionale a fundaţiilor şi asociaţiilor organizate

ca persoane de drept privat, fără scop patrimonial, a diferitelor grupuri de presiune,

inclusiv a mijloacelor de informare în masă în general”.

Având în vedere sistemul bicefal al executivului românesc, nu putem neglija

relaţia Preşedinte – Guvern şi alte autorităţi ale administraţiei publice în general.

Astfel, art. 86 din Constituţie prevede posibilitatea consultării Guvernului de

către Preşedinte şi respectiv art.87 privind participarea Preşedintelui la şedinţele

Guvernului, consultarea are ca scop informarea reciprocă şi o mai temeinică

pregătire a deciziei. Participarea din proprie iniţiativă a Preşedintelui la şedinţele

121

Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsoiu – op. cit. p. 159-160


Guvernului, are în vedere problematica dezbătută în şedinţa de guvern, respectiv,

probleme de interes naţional, privind politica externă, apărarea ţării, asigurarea

ordinii publice, sau la cererea primului ministru, în alte situaţii.

În cadrul acestor relaţii de cooperare, colaborare, vom întâlni consacrarea

expresă la nivel legislativ în vederea realizării acestor colaborări, parteneriate cum

ar fi în domenii precum: protecţia socială, asistenţa socială, şomaj, asigurarea

timpului de odihnă, etc.

De altfel, acest principiu nu se materializează doar în forma instituţionalizată

a unor organisme neguvernamentale, de legătură cu autorităţile centrale, ci şi prin

relaţia de prestări servicii sau chiar directe cu cetăţenii. Aceste relaţii pe de o parte

între autorităţile administraţiei publice, între acestea şi cetăţeni sau cu celelalte

autorităţi ale puterii legislative şi judecătoreşti, sunt o reflectare a principiului

constituţional al „echilibrului” celor trei puteri, în realizarea obiectivului general, al

asigurării drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţeanului şi a satisfacerii

nevoilor sale generale.

Pe de altă parte, participarea cetăţeanului, atragerea sa la realizarea misiunilor

administraţiei publice, presupune existenţa unei legături directe şi permanente între

administratori şi administraţi.

Toate acestea sunt forme de manifestare a democraţiei participative, prin care

cetăţenii îşi aduc contribuţia direct la rezolvare a problemelor din colectivităţile pe

care le reprezintă.

Pe linia democratizării şi reformei în administraţia publică, stabilirea unor

corecte relaţii între autorităţi, administraţia publică şi cetăţeni, reprezintă o cerinţă

esenţială asigurată şi garantată prin acte normative şi instituţii juridice înfiinţate

pentru a asigura accesul efectiv al cetăţeanului la înfăptuirea administraţiei.

4. Un alt principiu implicit al organizării şi funcţionării administraţiei publice,

prevăzut de Constituţie şi dezvoltat prin legea organică este acela al consultării

cetăţenilor prin referendum.

Constituţia României, în art. 73 (3) lit.d, prevede în domeniile rezervate legii

„organizarea şi desfăşurarea referendumului”, ca o dezvoltare a principiului

general din art.2 (1) care stipulează că „ suveranitatea naţională aparţine poporului,

care o exercită prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere,

periodice şi corecte, precum şi prin referendum”. Acest principiu s-a materializat prin Legea organică nr.3/2000 privind

referendumul, unde sunt consacrate două forme: referendumul naţional,

referendumul local122

.

Instituţionalizarea referendumului ca formă principală de consultare a

cetăţenilor în probleme de interes deosebit nu exclude însă alte forme de participare

la treburile publice, care reprezintă tot manifestări ale principiului consultării

cetăţenilor.

Aşadar, acest principiu constituţional îl regăsim încă din 1991 în dispoziţiile

legii organice ca forme de manifestare-naţional şi local.

122

Legea nr.3/2000 privind organizarea şi dezvoltarea referendumului - Publicată în Monitorul Oficial nr. 84 din

24.04.2000


Să amintim că prima reglementare a fost Decretul-Lege nr.29/1990

privind instituirea referendumului naţional, înlocuită de Legea nr.3/2000 care

prevede şi forma referendumului local, ca o reflectare a prevederilor constituţionale

şi legale (vezi Legea nr. 215/2001 care are ca obiect interesele colectivităţilor

locale).

În numeroase constituţii europene, regăsim reglementată instituţia

referendumului, ca modalitate de consultare a cetăţenilor în probleme de interes

naţional-aderarea la tratate internaţionale, declararea unor stări de urgenţă, etc.,

expresie a democraţiei constituţionale a participării cetăţenilor la luarea celor mai

importante decizii pentru o naţiune.

După adoptarea Constituţiei din 1991, unde instituţia “referendum” este

consacrată ca fiind de domeniul Legii organice (art.72), dezvoltarea principiilor

constituţionale s-a realizat prin adoptarea Legii nr.3/2000 privind organizarea şi

desfăşurarea referendumului .

“Referendumul national constituie forma si mijlocul de consultare directa si

de exprimare a vointei suverane a poporului roman cu privire la:

a) revizuirea Constitutiei;

b) demiterea Presedintelui Romaniei;

c) probleme de interes national.”

Pe lângă reglementarea dată de Legea nr.3/2000 privind organizarea si

desfăşurarea referendumului, reţinem că normele constituţionale mai fac trimitere la

organizarea referendumului naţional şi în următoarele situaţii:

- art. 90-referendumul consultativ la cererea Preşedintelui României, după

consultarea Parlamentului, prin care se cere poporului să-şi se exprime voinţa cu

privire la probleme de interes naţional. Dat fiind natura sa consultativă, rezultatele

sale nu sunt obligatorii pentru legiuitor;

- art. 95-referendumul organizat de Guvern, în cel mult 30 de zile de la

aprobarea propunerii de suspendare din funcţie a Preşedintelui pentru demiterea

acestuia.

Iată aşadar, cum acelaşi corp electoral care a luat parte la alegerea organelor

supreme în stat (Preşedintele), ia parte şi la demiterea acestora.

Definiţia dată de legiuitor referendumului, de a fi forma şi mijlocul

principal de consultare directă, este de natură a demonstra latura participativă a

administraţiei publice din România, atragerea cetăţeanului la realizarea activităţii

executive.

5. Un alt principiu desprins din examinarea normelor constituţionale

(recunoscut şi în alte sisteme de drept european), îl reprezintă-principiul

proporţionalităţii.

În directă dependenţă cu principiul legalităţii, principiul proporţionalităţii îl

regăsim atât cu privire la organizarea şi funcţionarea administraţiei centrale, cât şi al

administraţiei locale.

El reprezintă expresia oportunităţii actelor administrative ca principală

formă de manifestare a administraţiei publice.

Strâns legat de principiul legalităţii, principiul proporţionalităţii este examinat

din punct de vedere al condiţiei de legalitate a unui act administrativ al


administraţiei publice, ca o expresie a aprecierii corecte a situaţiei de fapt, şi pe cale

de consecinţă, a executării în concret a legii, conform competenţei legale. Aşadar,

aprecierea principiului proporţionalităţii are în vedere relaţia trihotonică- situaţie de

fapt, decizie de adoptat şi scopul sau finalitatea acesteia. Ori de câte ori echilibrul

cestor trei elemente nu este asigurat în activitatea administraţiei, se poate spune că

ne regăsim în situaţia excesului de putere exercitat în adoptarea unui act

administrativ.

Din acest punct de vedere, autorul francez G. Braibant, concluziona că

examinarea „principiului proporţionalităţii este întotdeauna asociată sau chiar

asimilată pur şi simplu cu puterea discreţionară”123

.

Deşi un număr mare de studii de specialitate din literatura franceză

examinează proporţionalitatea, acesta nu a fost reglementat expres ca principiu şi

nici recunoscut ca atare de jurisprudenţă.

La nivelul statelor europene, întâlnim următoarele modalităţi de recunoaştere

a acestui principiu, prin norme interne sau de drept comunitar124

.

Astfel sunt:

- ţări în care principiul proporţionalităţii este consacrat în mod explicit ca

principiu al dreptului public: Germania, Portugalia, Austria, Olanda, Suedia,

Danemarca;

- ţări în care principiul proporţionalităţii îşi găseşte aplicarea în dreptul

comunitar, în materia drepturilor omului : Italia, Spania, Islanda;

- ţări în care, deşi nu este reglementat nici de legislaţie, şi nici recunoscut de

jurisprudenţă, doctrina îl reţine ca aplicabil în speţele individuale: Luxemburg,

Belgia, Grecia, Franţa, Marea Britanie.

Indiferent de sistemul de drept în care este examinat, principiul

proporţionalităţii diferă de la o ţară la alta, dar îşi păstrează şi nota comună de a fi

expresia „statului de drept”.

În sistemul de drept românesc, putem aprecia că norma constituţională

reglementează în domeniul drepturilor şi libertăţilor fundamentale, principiul

general al proporţionalităţii, încă din 1991. Potrivit Constituţiei revizuită în 2003,

art. 53, alin. 2 cu privire la restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor

libertăţi, se stipulează că „măsura trebuie să fie proporţională cu situaţia care a

determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere

existenţei dreptului sau libertăţii”.

Ce poate reprezenta această „recunoaştere” decât o consacrare a principiului

proporţionalităţii în măsură a asigura coroborarea prevederilor interne cu cele

comunitare în perspectiva integrării României în Uniunea Europeană?

În acelaşi timp, această consacrare constituţională a principiului

proporţionalităţii este de natură a permite jurisprudenţei româneşti de a aprecia, în

funcţie de situaţia de fapt, puterea discreţionară a unor autorităţi publice în

exercitarea competenţelor sale menite a satisface un interes public.

6. Un alt principiu al organizării şi funcţionării organelor centrale ale

administraţiei publice este criteriul competenţei teritoriale. 123

G. Braibant – Le principe de proportionnalité, Mélange – Waline, LGDJ, 1974, p. 298-302 124

Jacqes Ziller – Le principede proportionnalité – L’Actualité juridique – Droit administrative, 1996, p. 185-188


Potrivit normelor constituţionale Cap.V „Administraţia publică”, Secţiunea I

„Administraţia publică centrală de specialitate” art. 116 (1) „ministerele se

organizează numai în subordinea Guvernului”.

Specific acestor autorităţi centrale, este competenţa lor teritorială, care se

întinde asupra întregului teritoriu naţional.

Aşadar, criteriul teritorial este unul din criteriile fundamentale, cu rang de

principiu constituţional cu privire la organizarea şi funcţionarea ministerelor.

În prezent, temeiul legal al organizării şi funcţionării ministerelor îl reprezintă

Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţia Guvernului şi a ministerelor125

.

De remarcat că din categoria autorităţii centrale mai fac parte, pe lângă

ministere ce se pot înfiinţa numai în subordinea Guvernului, şi alte organe de

specialitate înfiinţate în subordinea Guvernului, a ministerelor sau a autorităţilor

administrative autonome, cu avizul Curţii de Conturi, în condiţiile legii, potrivit

prevederilor art.116(2) şi respectiv art.117 din Constituţie.

Precizarea constituţională din art.117(2):„numai dacă legea le recunoaşte

această competenţă” pentru Guvern şi ministere, presupune ca aceste organe

centrale de specialitate să nu poată fi înfiinţate decât prin lege şi condiţionate de

existenţa avizului conform al Curţii de Conturi.126

În această categorie, vom regăsi autorităţi ale administraţiei publice centrale

de specialitate cu competenţă teritorială generală, dar care, de regulă, poartă

denumiri diferite, precum consilii, comisii, agenţii, autorităţi de reglementare, etc.

Actul de înfiinţare al acestora, legea, este cea care determină natura juridică a

acestor autorităţi centrale de specialitate şi dreptul acestora de a dispune pe întreg

teritoriul naţional .

7. Principul specialităţii competenţei materiale a autorităţilor centrale, are în

vedere reglementarea domeniului lor de activitate, pentru o anumită ramură sau

domeniu.

Ministerele exercită atât atribuţii generale ce derivă din calitatea lor de

subordonate ale Guvernului în realizarea programului de guvernare dar şi atribuţii

proprii, potrivit actului de organizare şi funcţionare.

Ceea ce determină specificitatea unui minister sau autorităţi de specialitate

centrale este tocmai sfera atribuţiilor, competenţelor conferite prin lege cu ocazia

organizării acestora.

Ca organe de specialitate ale administraţiei centrale, ele au ca funcţii

principale, stabilirea strategiilor generale în domeniul lor de competenţă, de

reglementare, de reprezentare, de autoritate de stat.

Importanţa domeniului reglementat a condus la distincţia categoriei minister,

de alte organe centrale de specialitate şi respectiv de autorităţile autonome ale


Competenţa materială a acestor autorităţi centrale determină şi o ierarhizare a

acestora în teritoriu, ele fiind structurate în sistem pe criteriul subordonării ierarhice.

125

Legea nr.90/2001privind organizarea şi funcţionarea Guvernului şi a ministerelor - Publicată în Monitorul

Oficial nr.164/2001 126 Mihai Constantinescu ,Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu - op.cit.p.234-236


Iată aşadar că acest criteriu determină, pe de o parte clasificarea acestora din

punct de vedere al categoriei de autorităţi centrale, ca fiind ministere, alte autorităţi

centrale de specialitate din subordinea guvernului sau a ministerelor şi respectiv

autorităţi autonome, dar în acelaşi timp, prin complexitatea domeniului de

reglementare permite şi o deconcentrare şi descentralizare a activităţii în teritoriu,

prin înfiinţarea unor structuri specifice la nivelul unităţilor administrativ teritoriale

(ex. regional care să realizeze în mod concret atribuţiile sale specifice).

Lipsa unei reglementări constituţionale care să limiteze numărul acestor

autorităţi, a făcut ca numărul şi competenţa lor să fie reglementată de lege (Legea

nr.90/2001, art.36 ) care prevede că „ ministerele şi miniştrii se aprobă de

Parlament, prin acordarea votului de încredere asupra Programului de guvernare

şi întregii liste a guvernului, la investitură”, iar în art.40, prevede că „rolul, funcţiile,

atribuţiile, structura organizatorică şi numărul de posturi ale ministerelor se fac în

raport cu importanţa, rolul, complexitatea, specificul activităţii desfăşurate, numai

prin Hotărâre de Guvern”.

Urmare acestor reglementări, noile modificări legislative privind organizarea

Guvernului şi a ministerelor, vin tocmai în sprijinul flexibilităţii acestei

reglementări, a nevoilor de adaptare a legislaţiei româneşti la practica şi realitatea

europeană, în contextul viitoarei aderări a României la Uniunea Europeană.127

8.Organizarea şi funcţionarea unor autorităţi autonome prin lege organică

Deşi sunt reglementate în Cap.V din Constituţie, secţiunea „Administraţie

publică centrală de specialitate”, autorităţile administrative autonome au trăsături

specifice faţă de celelalte categorii de autorităţi centrale, cum ar fi ministerele şi alte

organe de specialitate, din subordinea Guvernului ori a ministerelor (art.116 alin. 2).

„Autonomia acestor organe faţă de alte autorităţi administrative nu exclude

existenţa controlului judecătoresc asupra actelor administrative pe care le emit, iar

pentru unele, şi a unui control parlamentar specific nu mai puţin, faţă de rolul

Guvernului de a exercita conducerea generală a administraţiei publice, consacrat

de art.102(1). Hotărârile Guvernului sunt obligatorii şi pentru autorităţile

administrative autonome”128

.

De reţinut, că din această categorie fac parte, ca nominalizate de

Constituţie-Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, Serviciile de Informaţii, Serviciile

Publice de Radio, Televiziune. Faţă de revizuirea din 2003, în această categorie nu

se mai regăsesc Curtea Constituţională şi Avocatul Poporului, în timp ce Consiliul

Legislativ este un organ consultativ de specialitate al Parlamentului, iar Consiliul

Economic şi Social este tot un organ consultativ al Parlamentului şi Guvernului.

Specificitate acestor autorităţi autonome constă, pe de o parte, în faptul că nu

sunt în subordinea Guvernului sau a altor ministere. Acestea prezintă informări, dări

de seamă, rapoarte Parlamentului, numirea conducătorului acestora se face tot de

către Parlament sau de către Preşedinte şi Parlament (vezi Consiliul Naţional al

127

Astfel prin Hotărârea Parlamentului nr.5/2004 – Publicată în Monitorul Oficial nr.212/10.03.2004 s-a reorganizat

Guvernul, ministerele , în număr de 15, iar prin Hotărârea Parlamentului nr. 24/2005, Guvernul s-a reorganizat având

o nouă structurare a ministerelor, Publicată în Monitorul Oficial nr. 215/ 30.08 2005 128

Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu – op. cit. p. 233


Audiovizualului) şi se referă de regulă la domenii ale vieţii economico-sociale, de

maximă importanţă şi ţin de interesul general al ţării, de apărarea drepturilor şi

libertăţile fundamentale ale cetăţeanului, respectiv de apărarea ţării şi siguranţei

naţionale, şi a unificării legislaţiei româneşti. Numărul acestor autorităţi autonome

înfiinţate prin lege organică este mult mai mare, ele urmând a fi examinate cu ocazia

analizei acestei categorii de organe centrale ale administraţiei publice.

9. Un alt principiu este acela al înfiinţării, prin lege, a autorităţilor centrale Norma constituţională, art. 117, prevede că ministerele se înfiinţează,

organizează şi funcţionează potrivit legii, iar autorităţile administrative autonome se

pot înfiinţa prin lege organică.

În privinţa celorlalte organe de specialitate din subordinea Guvernului sau a

ministerelor, acestea se înfiinţează de către autorităţile supraordonate, în condiţiile

competenţei lor legale.

Natura juridică diferită şi importanţa acestor autorităţi este conferiră de

legiuitorul constituant, prin rezervarea domeniului legii pentru organizarea şi

funcţionarea acestor autorităţi.

10. Principiul numirii Guvernului şi a membrilor săi Potrivit normei constituţionale cuprinsă în art.85, dezvoltată de prevederile

Legii nr.90/2001 „Preşedintele României numeşte Guvernul pe baza votului de

încredere acordat de Parlament “

Aceasta se face prin decret prezidenţial, depunerea jurământului de către

Guvern, în ansamblul său, şi de fiecare dintre membrii simbolizând momentul

începerii mandatului de ministru.

Această procedură de investitură, urmată de numire, are în vedere doar

miniştrii, membri ai Guvernului.

Facem o asemenea precizare, întrucât din Guvern pot face parte atât miniştrii,

miniştrii delegaţi (care nu se regăsesc în norma constituţională), cât şi alţi membrii

stabiliţi prin lege organică (art. 102 (3) din Constituţie).

11. Un alt principiu specific organizării şi funcţionării administraţiei centrale

este şi acela al structurării sale în sistem, sub conducerea generală a Guvernului, pe

criteriul subordonării ierarhice.

Examinarea actelor normative de organizare şi funcţionare a ministerelor sau

altor autorităţi centrale de specialitate, permite identificarea elementelor definitorii

ale organizării acestora în „subordinea Guvernului sau al ministerelor”.

Ca atare, subordonarea permite ierarhizarea acestor autorităţi, în vederea

realizării politicii generale a Guvernului şi a activităţii de organizare a executării

legii, a hotărârilor şi ordonanţelor de guvern.

Aminteam în acest sens, competenţa generală a ministerelor de a iniţia sau

elabora din dispoziţia Primului Ministru, ori a aviza proiectele de acte normative,

asigurând fundamentarea acestora.

Punerea în aplicare a prevederilor legale, este asigurată de ministerul de resort

şi celelalte autorităţi centrale de specialitate şi prin intermediul serviciilor lor

deconcentrate, organizate în teritoriu, care în temeiul competenţei delegate aduc la

îndeplinire atribuţiile legale ale ministerului, în domeniul în care fiinţează.


Aşadar, ultima verigă a administraţiei statale o regăsim în nivelul

administraţiei teritoriale, reprezentată de serviciile publice deconcentrate ale

ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile

administrativ teritoriale (art.123 din Constituţie)

De altfel, Legea nr. 90/2001, lege organică, prevede că înfiinţarea sau

desfiinţarea serviciilor publice descentralizate, în prezent deconcentrate, conform

art.123 din Constituţie-ale ministerelor şi celorlalte organe centrale din unităţile

administrativ teritoriale, obiectul de activitate al acestora, structura organizatorică,

numărul şi încadrarea personalului, criteriile de constituire ale compartimentelor,

funcţiile de conducere ale acestora, se aprobă prin ordin al ministrului sau al

conducătorului organului de specialitate, în subordinea căruia aceste servicii îşi

desfăşoară activitatea.

Definirea corectă a naturii juridice a acestor servicii teritoriale, ce reprezintă

ultima verigă a administraţiei statale de a fi servicii publice deconcentrate,

reprezintă în fapt o lărgire a sferei de competenţă a serviciilor publice teritoriale,

prin transferul unora din competenţele decizionale de la nivel central, la nivel

teritorial, cu menţinerea subordonării şi dreptului de control asupra modului de

realizare a competenţei generale la nivel teritorial.

Este un prim pas al reformei în administraţia centrală, în spiritul realizării

competenţei sale, cât mai aproape de factorul local.

Dreptul de control general, numirea şi revocarea conducătorilor acestor

servicii publice, anularea, suspendarea sau revocarea actelor nelegale emise de

acestea sunt doar câteva din caracteristicile subordonării ierarhice, principiul de

bază al structurării în sistem al acestor autorităţi centrale şi teritoriale de specialitate.

1.2. Autorităţile administraţiei publice centrale

În secţiunea privind definirea noţiunii de „organ al administraţiei publice”,

am reţinut în spiritul prevederilor Constituţiei, că în categoria administraţiei publice

centrale sunt :

a)- organe supreme ale administraţiei publice

- Preşedintele României

- Guvernul

b)- organe centrale de specialitate

- Ministerele şi alte organe subordonate lor

- Autorităţi autonome

c)-Instituţii centrale subordonate ministerelor sau autorităţilor autonome

(inclusiv cele organizate ca regii sau societăţi comerciale naţionale).

Studiul nostru va urmări aceasta delimitare a autorităţilor, relevând în spiritul

prevederilor constituţionale actuale, principalele elemente de conţinut ale activităţii

acestora, ca autorităţi ale administraţiei publice centrale

1.2.1.Preşedintele României – şef al executivului

1.2.1.1. Statutul constituţional


Constituţia României, asemănător Constituţiilor statelor europene,

reglementează expres instituţia şefului statului.

Consacrarea diferită, într-un mod expres sau tacit, prin reglementarea

instituţiei Preşedintelui înaintea sau după Parlament, ţine de regimul politic specific

fiecărui stat şi de tradiţiile sale.

Deşi normele constituţionale privitoare la regimul politic din România nu s-au

modificat prin revizuirea Constituţiei, după 2003, rolul Guvernului în sfera

executivului este primordial, ceea ce a condus la concluzia că, mai potrivit pentru a

califica natura juridică a regimului politic românesc, este folosirea sintagmei “regim

semiparlamentar”, decât “regim semiprezidenţial atenuat sau parlamentarizat”,

mai greu de calificat potrivit teoriilor contemporane consacrate de literatura de

specialitate.

Sub aspectul reglementării, Constituţia României, atât în forma din 1991, cât

şi în cea revizuită în 2003, Instituţia Preşedintelui este cuprinsă în mod distinct în

Titlul III “Autorităţile Publice”, Capitolul II “Preşedintele României” (art.80-101),

sub aspectul rolului acestuia, alegerea, validarea şi depunerea jurământului, durata

mandatului, incompatibilităţi, imunitatea, consultarea Guvernului, participarea la

şedinţele Guvernului, mesajele adresate de Preşedinte, dizolvarea Parlamentului,

referendumul, atribuţii în domeniul politicii externe, şi în domeniul apărării,

măsurile excepţionale, alte atribuţii, suspendarea din funcţie, punerea sub acuzare,

vacanţa şi interimatul funcţiei, răspunderea Preşedintelui, actele Preşedintelui,

indemnizaţii şi celelalte drepturi ale acestuia.

Sub aspectul statutului său constituţional, Preşedintele României are o triplă

calitate:

- şef de stat;

- şef al executivului;

- garant al Constituţiei şi mediator între puterile statului precum şi între stat şi

societate.

1. În calitate de şef al statului, principala funcţie a Preşedintelui este aceea de

reprezentare a statului român (în interior şi exterior)129

, ceea ce presupune încheierea

în numele României a tratatelor internaţionale, negociate de Guvern, de a acredita şi

rechema reprezentanţii diplomatici ai României, de a aproba înfiinţarea, desfiinţarea

sau schimbarea rangului misiunilor diplomatice, ori de a acredita reprezentanţii

diplomatici ai altor state în România. Pe plan intern, această funcţie se

materializează în acordarea de graţieri individuale, conferirea de decoraţii şi titluri

de onoare, acordarea de înalte grade militare, numirea în funcţii publice.

2. În calitate de şef al executivului, din examinarea normelor constituţionale,

rezultă că acesta are sarcina de a “garanta independenţa naţională, unitatea şi

integritatea ţării”, ceea ce presupune că acesta îndeplineşte şi funcţia de

“comandant al forţelor armate”, şi preşedinte al Consiliului Suprem de Apărare a

Ţării (art.92 alin.1 din Constituţie ).

Calitatea de şef al executivului, a Preşedintelui României, este dovedită de

reglementarea expresă din Constituţie a “atribuţiilor în domeniul apărării”,

129

Antonie Iorgovan – op.cit., p.291


precum: declararea mobilizării totală sau parţială, respingerea unei agresiuni armate,

ca şi a “măsurilor excepţionale” pe care acesta le poate institui: starea de urgenţă sau

starea de asediu (art.93).

Fiind unul din subiecţii executivului bicefal românesc, Preşedintele

“participă la şedinţele Guvernului” (art.87), “ fie din proprie iniţiativă”, când

obiectul şedinţei îl formează probleme de interes naţional din domeniul politicii

externe, al apărării sau al ordinii publice, fie la cererea primului ministru. În ambele

situaţii, şedinţa Guvernului este prezidată de Preşedinte, dar fără drept de vot, în caz

contrar, acesta ar răspunde solidar cu membrii Guvernului, ceea ce ar fi

inadmisibil.130

De reţinut totodată, cu privire la atribuţiile Preşedintelui, este faptul că,

legiuitorul constituant, fie le defineşte expres “atribuţii în domeniul politicii

externe” (art.91), sau în “domeniul apărării” (art.92), fie le reglementează implicit

prin determinarea raporturilor dintre Preşedinte şi celelalte puteri (ex. Parlament sau

Guvern).

Fără a proceda la o analiză exhaustivă a acestora, care ar excede studiului de

faţă, reţinem ca elocventă clasificarea atribuţiilor Preşedintelui României făcută de

prof. Antonie Iorgovan131

. Criteriile avute în vedere de autor pentru clasificarea

atribuţiilor sunt:

1. din punct de vedere al funcţiilor (sarcinilor): - atribuţii specifice şefului de stat (pe plan intern şi extern);

- atribuţii de realizare a funcţiei de şef al executivului;

- atribuţii de apărare a Constituţiei şi de asigurare a bunei funcţionări a

autorităţilor publice.

2. din punct de vedere al subiectelor faţă de care se exercită: - atribuţii exercitate în raporturile cu Parlamentul;

- atribuţii exercitate în raporturile cu Guvernul;

- atribuţii exercitate în raport cu alte autorităţi ale administraţiei publice în

realizarea unor servicii publice naţionale;

- atribuţii exercitate în raporturile cu puterea judecătorească;

- atribuţii exercitate în raporturile cu Curtea Constituţională;

- atribuţii exercitate în raporturile cu poporul.

3.din punct de vedere al frecvenţei: - atribuţii obişnuite (curente);

- atribuţii în situaţii ieşite din comun.

4. din punct de vedere al procedurii: - atribuţii care se exercită fără restricţii şi condiţionări;

- atribuţii care sunt condiţionate de termene, de propuneri ale Guvernului,

informarea, avizul sau aprobarea Parlamentului.

5. din punct de vedere al formelor tehnico juridice prin care se realizează: - atribuţii care se realizează prin decrete;

- atribuţii care se realizează prin operaţiuni administrative;

- atribuţii care se realizează prin acte exclusiv politice. 130

Mihai Constantinescu, AntonieIorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu - op.cit., p.146 131

Antonie Iorgovan – op.cit., Tratat 2005


Cu privire la redactarea textelor constituţionale, referitoare la rolul şi

atribuţiile Preşedintelui României, se impun câteva comentarii.

Constituţia prevede că Preşedintele României “veghează la respectarea

Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice”. Sensul noţiunii “ a

veghea”, are în contextul textului constituţional “accepţiunea sa activă care implică

mijloacele constituţionale prin care acesta poate s-o ducă la îndeplinire”132

(ex.

calitatea de subiect de drept a Preşedintelui pentru a sesiza Curtea Constituţională

privind neconstituţionalitatea unei legi înainte de promulgare).

După cum, formularea “Preşedintele exercită funcţia de mediere între

puterile statului, precum şi între stat şi societate” (art.80 alin.2) “trebuie privită sub

aspectul semnificaţiei sale politice şi prin prisma altor principii ale Constituţiei,

între care independenţa justiţiei şi respectiv a contenciosului constituţional”.133

Se impune totodată a reţine din categoriile de atribuţii care intră în competenţa

Preşedintelui României, că în spiritul temei lucrării de faţă, relevante sunt atribuţiile

din categoria “şef al executivului”, care se regăsesc cu prioritate în atribuţiile

exercitate în raporturile cu Guvernul şi alte autorităţi ale administraţiei publice.

Preşedintele României, în calitatea sa de şef al executivului, are câteva

atribuţii principale:

- desemnarea candidatului pentru funcţia de Prim-ministru;

- numirea Guvernului pe baza votului de încredere acordat de Parlament;

- revocarea şi numirea unor membrii ai Guvernului în caz de remaniere;

- consultarea Guvernului;

- participarea la şedinţele Guvernului;

- atribuţii în domeniul politicii externe (art.91) privind încheierea tratatelor

internaţionale, acreditarea şi rechemarea reprezentanţilor diplomaţi în

România, aprobarea înfiinţării, desfiinţării sau schimbării rangului misiunilor

diplomatice;

- conducerea şi coordonarea activităţii Consiliului Suprem de Apărare a Ţării

(art.92 alin.1);

- exercitarea anumitor atribuţii în cazuri excepţionale (art.93);

- declararea starii de asediu şi a stării de urgenţă, cu încuviinţarea

Parlamentului (art.93);

- declararea cu aprobarea prealabilă a Parlamentului, a mobilizării parţiale sau

totale a forţelor armate (art.92 alin.2);

- respingerea unei agresiuni armate, adusă la cunoştinţă Parlamentului

neîntârziat (art.92 alin.3).

Această ultimă categorie de atribuţii exercitate în cazuri excepţionale este

reglementată în Constituţia României, ca şi a altor state europene, a se exercita de

Preşedinte ca şef al statului, sau şef al executivului, condiţionat sau cu

încunoştinţarea, respectiv aprobarea Parlamentului, sub directul control al acestuia,

132

Genoveva Vrabie – Organizarea politico-etnică a României. Drept constituţional şi instituţiile politice, vol.II, Ed.

Cugetarea, Iaşi, 1999, p.270-279; Virginia Vedinaş- op.cit., p.255 133



motivată pe “teoria circumstanţelor excepţionale” sau a “puterilor excepţionale”

ale executivului în caz de pericol.134

De altfel, cu privire la sfera de cuprindere a atribuţiilor Preşedintelui

României, prof. Antonie Iorgovan spune „într-o formulare generală, toate

atribuţiile Preşedintelui României, care nu privesc sarcinile de reprezentare a

statului şi, respectiv, de mediere între puterile statului şi între stat şi societate, sunt

atribuţii din sfera executivului”135

1.2.1.2. Actele Preşedintelui

Important de reţinut în această analiză, este faptul că norma constituţională

(art.100) prevede că în exercitarea atribuţiilor sale, Preşedintelui României emite

decrete care se publică în Monitorul Oficial al României, ceea ce ar conduce la

concluzia că, în privinţa tuturor atribuţiilor sale, inclusiv aceea de consultare a

Guvernului, de participare la şedinţele acestuia, sau chiar în activitatea de

examinare, soluţionare – cereri, sesizări, acesta emite decrete.

Examinarea însă a conţinutului atribuţiilor şefului statului, ne va duce la

concluzia corectă ” că acesta îşi exercită atributele prin trei forme”136

:

- prin acte juridice (decrete)-în literatura de specialitate, s-a exprimat opinia,

potrivit căreia, Preşedintele României, poate emite şi decrete cu caracter

normativ137

, exemplificând în acest sens, categoria de decrete emise în luarea unor

măsuri excepţionale, respingerea unei agresiuni, declararea stării de urgenţă şi a

stării de asediu, etc., ele “vizând categorii largi de subiecte, iar dispoziţiile pe care

le conţin sunt de aplicaţie repetată”.138

- prin acte politice-mesaje declaraţii, apeluri, cereri de încuviinţare, sesizări,

etc.;

- prin operaţiuni administrative-acreditarea reprezentanţilor diplomatici ai

altor state, consultarea Guvernului, Parlamentului sau direct fapte materiale,

concret: primirea de scrisori de acreditare, participarea la şedinţele Guvernului, etc.

Sub aspectul regimului juridic al decretelor Preşedintelui, din analiza

normelor constituţionale, rezultă că:

- sunt acte administrative;

- în marea lor majoritate, exceptând atribuţiile exclusive ale Preşedintelui, se

contrasemnează de Prim Ministru;

- este obligatorie publicarea lor în Monitorul Oficial, sub sancţiunea

inexistenţei actului;

- sunt supuse controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ, cu

excepţia celor ce îndeplinesc condiţiile “finelor de neprimire”, potrivit legii

contenciosului administrativ.

134

Antonie Iorgovan - op.cit., p.316 135

idem – op.cit., vol.I, p.313 136 Virginia Vedinaş- op.cit., p.271-272 137

Ion Deleanu – op.cit., vol.II, p.159

Genoveva Vrabie - op.cit., p.283

Tudor Drăganu - op.cit, p.281 138

Virginia Vedinaş - op.cit., p.272


1.2.1.3. Răspunderea Preşedintelui

Instituţia răspunderii Preşedintelui, are tradiţii istorice în materia

reglementărilor constituţionale. Chiar dacă în forma iniţială reglementată în dreptul

englez ca revers al principiului „iresponsabilităţii Regelui”, sub forma

responsabilităţii ministeriale, instituţia răspunderii Preşedintelui a fost preluată, atât

de Constituţia S.U.A., cât şi de cele mai multe Constituţii europene, indiferent de

regimul lor politic existent.

Toate Constituţiile europene consacră răspunderea penală a Preşedintelui

pentru înaltă trădare, dar nu şi o altă formă de răspundere juridică (ex: Italia, Franţa,

Austria, Preşedintele nu este responsabil de actele făcute în exerciţiul funcţiunii).

Statutul constituţional al instituţiei Preşedintelui României, cuprinde şi

răspunderea acestuia sub două forme: răspunderea juridică şi răspunderea politică.

Potrivit prevederilor art.84 coroborat cu art.72(1) din Constituţie,

Preşedintele se bucură de imunitate, neresponsabilitatea opiniilor exprimate în

exercitarea mandatului, dar răspunde pentru înaltă trădare.

Imunitatea este acea trăsătură a mandatului, în temeiul căreia, titularul este

protejat de eventualele presiuni sau abuzuri ce s-ar putea comite împotriva persoanei

sale, si care îi asigură independenţa, libertatea şi siguranţa în exercitarea drepturilor

şi a libertăţilor constituţionale şi a legilor.139

“Imunitatea priveşte orice formă de răspundere juridică, cu excepţia

demiterii de către corpul electoral potrivit art.95(3) sau de către Înalta Curte de

Casaţie şi Justiţie, potrivit art.96(4) şi imunitatea parlamentară”.140

Imunitatea Preşedintelui are în vedere perioada exercitării mandatului său şi

se referă la faptele ce se deduc din acesta.

Spunem numai „faptele” Preşedintelui pentru că în privinţa „actelor” am

precizat deja că acestea sunt supuse controlului pe calea contenciosului

administrativ.

Aşadar, din coroborarea prevederilor art.51, 52 şi 126 alin. (6) din Constituţie,

raportate la prevederile Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ,141

se poate

angaja răspunderea administrativ patrimonială a Preşedintelui pentru actele

nelegale.

Imunitatea prezidenţială se poate ridica numai în caz de înaltă trădare.

Aceasta este singura excepţie de la regula neresponsabilităţii juridice a

Preşedintelui.

Potrivit art. 96 din Constituţie, Camera Deputaţilor şi Senatul, în şedinţa

comună, pot hotărî punerea sub acuzare a Preşedintelui, pentru înaltă trădare, cu

votul a cel puţin 2/3 din numărul deputaţilor şi senatorilor.

Competenţa de soluţionare a cauzei aparţine Înaltei Curţi de Casaţie şi

Justiţie. De la data punerii sub acuzare şi până la data demiterii, Preşedintele este

suspendat de drept.

139

Ioan Muraru - op.cit.,p.122 140

Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu – op.cit., p.144 141Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ - Publicată în Monitorul Oficial nr.1154/07.12.2004


Constituţia însă nu defineşte conţinutul acestei fapte, “de înaltă trădare”, ceea

ce a condus in literatura de specialitate la concluzia că aceasta faptă penală este o

„îmbinare a ilicitului penal cu caracterul politic al faptelor imputate şefului de

stat.142

Această tragere la răspundere a Preşedintelui, presupune parcurgerea mai

multor proceduri (etape).

Preşedintele este demis de drept, pe data rămânerii definitive a hotărârii de

condamnare şi este singura formă de răspundere juridică a acestuia.

De altfel, procedura declanşată pentru înaltă trădare care duce la demiterea

Preşedintelui, începe cu suspendarea de drept din funcţie.

Constituţia prevede, de asemenea şi posibilitatea tragerii la răspunderea politică prin suspendarea din funcţie (art.95 Constituţie) a acestuia, la iniţiativa a cel

puţin 1/3 din numărul deputaţilor şi senatorilor, prin votul majorităţii deputaţilor şi

senatorilor, exprimat în şedinţă comună, după consultarea Curţii Constituţionale,

pentru săvârşirea de fapte grave prin care se încalcă prevederile Constituţiei. Dacă această procedură, se aprobă, în cel mult 30 de zile se organizează

referendum pentru demiterea Preşedintelui.

Pe perioada suspendării, se aplică prevederile interimatului în exercitarea

funcţiei care durează până la respingerea prin referendum a propunerii de demitere,

sau în cazul aprobării, până la depunerea jurământului de către Preşedintele nou ales,

conform Legii electorale.

Am vorbit aşadar de răspunderea penală pentru înalta trădare şi de

răspunderea politică a Preşedintelui. Nu trebuie însă uitat faptul că Preşedintele, în

temeiul imunităţii de care se bucură, nu răspunde pentru opiniile exprimate şi

deciziile luate în timpul mandatului.

Această formă de nerăspundere are caracter absolut, atât pe timpul exercitării

mandatului, cât si după expirarea acestuia143

.

1.2.2. Guvernul – rolul politic şi administrativ

A. Statutul constituţional al Guvernului Guvernul, ca organ de sine stătător, este o creaţie a vremurilor moderne, el a

apărut odată cu primele Constituţii, implicit cu dreptul administrativ propriu-zis144

.

Indiferent că a precedat sau a fost precedat de apariţia ministerelor,

reglementarea instituţiei guvernamentale, (Cabinetul, Consiliul de Miniştrii,

Consiliul de Stat, Executivul, Guvernarea), sau alte denumiri consacrate de tradiţiile

constituţionale ale fiecărui stat, îşi are sediul general în cuprinsul legii

fundamentale. Aceste reglementări se referă, fie la rolul Guvernului, atribuţiile,

principiile de organizare şi funcţionare, la raporturile acestuia cu Parlamentul, cu

alte instituţii şi autorităţi,etc.

142

Mihai Constantinescu, Ioan Deleanu, Ioan Muraru, AntonieIorgovan, Florin Vasilescu, Ioan Vida -op.cit.,p.193

Ioan Vida –op.cit,p72 143

Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Florin Vasilescu, Ioan Vida, –op.cit.,p.192-urm. 144 Antonie Iorgovan - op.cit., ed. a IV a, 2005, p. 338


Toate aceste tehnici de redactare a Constituţiei, reflectă nu numai rigoarea de

reglementare, ci şi tradiţiile fiecărui stat.

Aminteam la începutul acestei secţiuni, că trăsătura executivului românesc este dualismul său. Aşadar, Preşedintele României şi Guvernul sunt cele doua

autorităţi centrale cu caracter suprem în sistemul executiv românesc.

În privinţa atribuţiilor sale, „in materia executivă, Guvernul are caracter de

regula, iar Preşedintele intervine prin excepţie, doar în acele domenii rezervate

expres de Constituţie145

”.

Pe de altă parte, nu este de neglijat faptul că Preşedintele este o autoritate

publică cu caracter unipersonal, Guvernul este un organ colegial146

.

După cum, în opinia unor autori, caracteristic pentru Guvern este şi modul

unic de investire, care presupune desemnarea candidatului de către Preşedinte şi

acordarea votului de încredere de către Parlament, pentru a se încheia numirea

Primului Ministru şi a întregii echipe guvernamentale, tot de către Preşedinte147

.

Pentru analiza corectă a activităţii Guvernului, vom avea în vedere pe de-o

parte:

- statutul constituţional (art.102-115 din Constituţie);

- statutul legal potrivit Legii nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea

Guvernului României şi a ministerelor148

.

Din punct de vedere al statutului constituţional al Guvernului, acesta este

reglementat în Titlul III „Autorităţi publice”, Cap.III „Guvernul” şi dezvoltat în

Cap.IV „Raporturile Parlamentului cu Guvernul” .

Legea de revizuire a Constituţiei, întăreşte soluţia unui executiv bicefal, cu un

Preşedinte al României implicat direct în guvernare, doar în câteva domenii de

activitate (politica externă, apărarea ţării şi ordine publică) şi cu un Guvern care

apare ca fiind autoritatea esenţială, de natură politică a executivului, “Patronul”

executivului în România este Guvernul şi nu Preşedintele Republicii”.149

Examinarea prevederilor constituţionale privind Guvernul demonstrează, fără

echivoc, grija legiuitorului de a stabili rolul acestuia.

În practica constituţională europeană, există două tendinţe, fie de a deduce

implicit rolul Guvernului din textele Constituţiei (ex. Italia, Germania), fie de a

determina sarcinile sale în domeniul politic, administrativ, legislativ (Portugalia),

sau a rolului său exclusiv politic (Spania, Grecia, Olanda), ori a rolului său exclusiv

administrativ ( Austria, Norvegia).

Analiza reglementărilor constituţionale ale statelor aparţinând Uniunii

Europene, mai permit şi următoarea concluzie:

Definirea rolului politic al Guvernului se realizează în unele Constituţii prin

stabilirea în atributul său exclusiv a politicii interne şi externe şi exercitarea acestor

atribuţii sub controlul parlamentului (Grecia, Germania, Franţa), sau Guvernului îi

145

Virginia Vedinaş-op.cit.p293 146 Tudor Draganu - Drept constituţional şi instituţii politice, Partea a 2a, Cluj Napoca, 1992,p.309,310 147

Ioan Santai - Drept Administrativ şi Ştiinţa Administraţiei, Ed.Risoprint, Cluj-Napoca 1988,p.171 148

Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor – Publicat în

Monitorul Oficial nr.164/2001 149

Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu - op.cit., p.157


revine doar conducerea politicii generale a ţării, în limitele stabilite de Parlament

(Spania, Portugalia, Finlanda) şi de şeful statului (Norvegia).

Din această simplă analiză comparativă, rezultă că, statutul constituţional al

Guvernului României, este determinat, în concordanţă cu regimul politic consacrat

în ţara noastră, şi în strânsă legătură cu tradiţiile ţării noastre, nu foarte diferită de a

multor state europene.

Constituţia stabileşte cu privire la Guvern, structura acestuia, componenţa,

investitura, incompatibilităţile, încetarea funcţiei de membru al Guvernului, actele

Guvernului, răspunderea membrilor Guvernului, încetarea mandatului.

Cu privire la rolul Guvernului, dacă analizăm Constituţiile ţărilor europene,

vom constata că majoritatea acestora cuprind o calificare expresă a acestuia:

- rolul politic, legislativ administrativ (ex: Spania);

- rolul politic şi administrativ (ex: Franţa);

- rolul politic (ex: Olanda, Grecia);

- rolul administrativ (ex: Austria, Grecia).

La cealaltă extremă, există şi sisteme constituţionale, în care nu se califică

expres rolul Guvernului, el urmând a fi determinat în urma interpretării sistematice a

Constituţiei150

(ex: Italia, Germania) .

Cu privire la rolul Guvernului în sistemul românesc, în temeiul art.102 alin.1

din Constituţie “Guvernul potrivit programului său de guvernare acceptat de

Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită

conducerea generală a administraţiei publice”, de unde dubla natură a rolului său

politic şi administrativ .

Folosirea sintagmei „acceptat de Parlament”, scoate în evidenţă, fără

echivoc, faptul că programul de guvernare este şi rămâne al Primului ministru şi al

restului echipei guvernamentale, votul Parlamentului, însemnând doar faptul juridic

care legitimează respectivul program, ca program oficial al Guvernului României în

funcţiune.

Pe de altă parte, formularea „exercită conducerea generală a administraţiei

publice”, subliniază că nici-o structură a administraţiei publice, fie centrală sau

locală, numită sau aleasă de cetăţeni, nu se poate sustrage „veghei guvernamentale”.

Formele prin care Guvernul realizează „conducerea generală”, diferă după cum este

vorba de structuri subordonate Guvernului, structuri centrale autonome înfiinţate

prin lege, sau structuri alese, care înfăptuiesc autonomia locală”.151

Unele vor fi raporturi de subordonare (faţă de ministere, prefecţi), altele vor fi

de colaborare faţă de autorităţile centrale de specialitate autonome şi altele raporturi

de tutelă administrativă (faţă de autorităţile locale alese).

În realizarea politicii generale şi conducerea administraţiei publice, Guvernul

cooperează la actul de guvernare şi de administrare cu organismele societăţii civile

(ex. organizaţii sindicale, patronale, asociaţii profesionale, asociaţii de drept public

şi privat).

Revizuirea Constituţiei din 2003, a adus modificări în privinţa determinării

rolului Guvernului. Astfel, în art.148 alin.5 privind integrarea în Uniunea 150

Antonie Iorgovan – op.cit., p. 358 151

idem - op.cit., p.158


Europeană, se prevede expres “Guvernul transmite celor două camere ale

Parlamentului proiectele actelor cu caracter obligatoriu, înainte ca acestea să fie

supuse aprobării instituţiilor Uniunii Europene”. Această procedură instituită prin

Constituţie “permite exprimarea punctului de vedere al Parlamentului, având în

vederea şi prioritatea dreptului comunitar şi necesitatea armonizării legislaţiei

interne cu acesta”.152

1.2.2.1. Structura Guvernului

Sub aspectul structurii Guvernului, dreptul comparat ne oferă, deasemenea,

mai multe forme de constituire a Guvernului: fie constituite fără un nivel ierarhic

intermediar, cu o structură simplă, uniorganică (ex: Italia, Suedia, Danemarca), sau

cu o structură biorganică, având unele nivele ierarhice între membrii Guvernului

(ex: birou permanent, birou executiv), sau a unor funcţii intermediare între Primul

Ministru şi membrii Guvernului (vicepriministru, ministru, etc.)153

(ex: Austria). Cu

privire la componenţa Guvernului, la desemnarea miniştrilor, aceştia pot fi cu

portofoliu, fără portofoliu sau chiar secretarii de stat sau alte funcţii (ex: Spania,

Portugalia), sau un număr fix de miniştri (ex: Elveţia – 7).

Statutul constituţional al Guvernului, din punct de vedere al structurii

acestuia, este stabilit în art.102(3) „Guvernul este alcătuit din Prim Ministru,

miniştrii şi alţi membri stabiliţi prin lege organică”. Aşadar, pe lângă

Primul-ministru şi miniştri, constituantul recunoaşte ca fiind de competenţa legii

organice, desemnarea altor membrii de guvern.

În privinţa miniştrilor, li se aplică atât un statut constituţional, cât şi unul legal.

Cu privire la structura Guvernului, în literatura de specialitate s-au exprimat

opinii pro şi contra constituţionalităţii categoriei “ministru de stat” şi “ministru

delegat”, consacrată prin legea organică Legea nr.90/2001 privind organizarea şi

funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor.

Modificarea Legii nr.90/2001, prin Legea nr.23/2004 154

(art.3 alin.2) s-a

reintrodus funcţia de ministru de stat şi ministru delegat. Deşi atacată la Curtea

Constituţională, inclusiv pentru acest motiv, excepţia de neconstituţionalitate a fost

respinsă prin Deciziile nr.88/2004 şi nr.89/2004155

, cu motivarea că “legiuitorul

constituant a reglementat modul de alcătuire al Guvernului într-o manieră suplă,

care permite acestei autorităţi publice, ca în scopul realizării programului său de

guvernare aprobat prin acordarea votului de încredere al Parlamentului, să

propună o structură în raport cu obiectivele pe care trebuie să le realizeze.

Legiuitorul constituant nu a reglementat într-o manieră rigidă modul de alcătuire al

Guvernului prin nominalizarea ministerelor”. Aşa fiind, se impune concluzia că,

noţiunile de “ministru”, ca şi cea de “membrii ai Guvernului”, sunt utilizate generic

şi permit aşadar, includerea în sfera lor şi a funcţiei de “ministru de stat”, “ministru

delegat cu însărcinări speciale pe lângă Primul ministru, ministru fără portofoliu”.

152

Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru,Elena Simina Tănăsescu – op.cit., p.335 153

Idem – p. 360 - 361 154

Legea nr.23/2004 pentru modificarea si completarea Legii nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor - Publicată în Monitorul Oficial nr.187/03.03.2004 155

Deciziile Curţii Constituţionale nr.88/2004 şi 89/2004 – Publicate în Monitorul Oficial nr.226/2004


În spiritul prevederilor amintite din Legea nr.90/2001, modificată prin Legea

nr.23/2004, potrivit cărora “din Guvern pot face parte şi miniştrii de stat, precum şi

miniştrii delegaţi cu însărcinări speciale pe lângă Primul ministru, prevăzuţi în lista

Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de încredere”,

coroborat cu art.37 alin.2 din Hotărârea nr.24/28 decembrie 2004, pentru acordarea

încrederii Guvernului, s-a aprobat lista Guvernului “Tăriceanu”, din care fac parte

pe lângă Primul Ministru, un număr de:

- 5 miniştrii de stat pentru coordonarea unor activităţi economice, din domeniul

culturii, învăţământului şi integrării europene şi din domeniul mediului de

afaceri şi întreprinderi mici şi mijlocii (din care unul îndeplineşte funcţia de

viceprim ministru);

- 15 miniştrii pe domenii;

- 6 miniştrii delegaţi pentru diferite domenii activitate.

Constatăm astfel, că practica Guvernelor de după 1996, a căpătat caracter

legal, prin modificările aduse Legii nr.90/2001.

Mobilitatea legiuitorului cu privire la determinarea structurii Guvernului este

evidentă, permiţând astfel legii organice să reglementeze această competenţă în

sarcina “Primului Ministru care poate cere Parlamentului modificarea structurii

Guvernului, prin înfiinţarea, desfiinţarea sau, după caz, divizarea ori comasarea

unor ministere, după cum acesta poate solicita Parlamentului ca unii dintre

miniştrii să aibă şi calitatea de ministru de stat pentru coordonarea activităţii unor

ministere”(art.37 din Legea nr.90/2001 modificată şi completată prin Legea

nr.23/2004).

1.2.2.2. Natura activităţii Guvernului

Definirea Guvernului sub aspectul rolului său în structura autorităţilor, fără

însă a defini sau preciza expressis verbis atribuţiile (ca în cazul Preşedintelui), ne

conduce la concluzia că toate atribuţiile de natură executivă care nu sunt potrivit normei constituţionale în competenţa Preşedintelui, sunt în competenţa materială a Guvernului

Pe de altă parte, ”trebuie făcută o distincţie între afacerile proprii

guvernamentale şi cele administrative. Primele, sunt cele care prezintă o

importanţa primordială şi care prin soluţiile pe care le foloseşte influenţează cursul

general al vieţii politice economice şi sociale a ţării, fiind de natură a afecta

interesele esenţiale ale naţiunii, a pune în cauză unitatea şi a angaja destinul

acesteia”156

.

Putem reţine, în spiritul acestor prevederi, că statutul constituţional al

Guvernului se caracterizează prin157

:

a) natura sa parlamentară la origine şi guvernamentală prin funcţiune;

b) dublul rol administrativ şi politic al guvernului ;

c) autoritatea centrală cu competenţă materială şi teritorială generală;

156

Ioan Alexandru - Structuri,mecanisme,instituţii administrative,op.cit,vol.I,.136-361 157 Virginia Vedinaş – op. cit. , p. 293


d) caracterul dualist al executivului (printr-un şef al statului şi un organ colegial)

care exercită fiecare funcţiile sale în mod autonom;

e) îndeplineşte, în condiţiile Constituţiei şi o activitate normativă exprimată prin:

- recunoaşterea iniţiativei legislative (art.73) ;

- emiterea în executarea legii, a hotărârilor de guvern (art.108)- deci acte cu

efecte secundum legem sau praeter legem ;

- delegarea legislativă (art.115), potrivit căreia, Guvernul poate fi abilitat de

Parlament să emită ordonanţe în domenii ce nu fac obiectul legii organice, dar şi sub

forma expresă prevăzută de Constituţie (art.115(al.4)), potrivit căruia Guvernul

poate adopta ordonanţe de urgenţa numai în situaţii extraordinare, a căror

reglementare nu poate fi amânată (urgenţa se motivează în act ca obligaţie

constituţională);

f) în calitate de conducător al administraţiei publice, Guvernul intră în

următoarele raporturi cu celelalte autorităţi ale administraţiei publice:

- de subordonare-când este organ ierarhic superior faţă de ministere, organe

centrale din subordine sau faţă de Prefect;

- de colaborare, coordonare cu autorităţile centrale autonome;

- de tutelă administrativă faţă de autorităţile administraţiei publice locale.

g) cooperează cu organismele sociale interesate în îndeplinirea atribuţiilor sale

(art.102(2)) din Constituţie. În această categorie, vom regăsi formele organizatorice

instituţionalizate prin lege, care participă la realizarea politicii Guvernului într-un

domeniu sau altul, exemplu: patronate, sindicate, partide politice, organizaţii de

tineret, femei ,ONG, asociaţii, federaţii.

1.2.2.3.Atribuţiile Guvernului

Din examinarea statutului constituţional al Guvernului, reţinem ca atribuţii

expres reglementate următoarele:

- iniţiativa legislativa(art.73) ;

- negocierea tratatelor internaţionale(art.91(1));

- propune Preşedintelui acreditarea şi rechemarea reprezentanţilor României

în alte state (art.91(2));

- prezintă Parlamentului informaţiile şi documentele solicitate de cele două

camere şi de comisiile parlamentare prin intermediul preşedinţilor lor(art.111(2));

- participă la şedinţele Parlamentului (art.111(2));

- sesizează Curtea Constituţionala(art.146(a));

- delegarea legislativă (art.108(3),115);

- numeşte Prefectul (art.123);

- ia măsură pentru organizarea alegerilor în termen de 3 luni de la intervenirea

vacanţei funcţiei de Preşedinte (art.97(2));

- poate înfiinţa, cu avizul Curţii de Conturi, organe de specialitate în

subordinea sa, în condiţiile legii (art.117).

1.2.2.4. Investitura Guvernului


Statutul constituţional al Guvernului României se întregeşte cu reglementarea

procedurii de “investitură” a acestuia.

Din analiza comparativă a reglementărilor constituţionale europene, se poate

constata că:

- în state cu regim parlamentar, Parlamentul are rolul determinant în numirea

Guvernului şi a Primului ministru, (la propunerea Preşedintelui), chiar dacă numirea

Primului ministru o face Preşedintele (Italia, Grecia, Germania);

- în state cu regim monarhie parlamentară, monarhul, regele este cel care

numeşte şi revocă miniştrii, sau “alege” Consiliul (Olanda, Belgia, Norvegia,

Danemarca). Există însă şi state în care această regulă nu se respectă. Spre

exemplificare, în Suedia, Primul Ministru este desemnat de Preşedintele

Parlamentului, după consultarea partidelor parlamentare. Spania, reglementează o

procedură de investitură în mai multe etape, asemănător sistemului românesc;

- în state cu regim semiprezidenţial, investitura Guvernului depinde de

Preşedintele Republicii (ex. Franţa, Austria, Finlanda, Portugalia);

- în statele cu regim prezidenţial ( ex- S.U.A.), forma Guvernului se reduce la

numirea de către Preşedinte a secretarilor de stat şi a celorlalţi miniştrii, cu avizul

Senatului.

Ce poate fi însă reţinut, cu titlu de notă comună în Constituţia statelor membre

în Uniunea Europeană, este importanţa conferită Primului ministru, a programului

său şi fireşte, a listei de miniştrii cu care acesta alcătuieşte echipa guvernamentală.

Aşa se explică că în anumite sisteme de drept european, simpla calitate de lider al

partidului majoritar din Parlament îţi conferă calitatea de Prim ministru, investitura

fiind un act pur formal (ex. Anglia).

Constituţia României, reglementează investitura Guvernului, asemănător

Constituţiei Spaniei, în mai multe etape.

“Investitura Guvernului reprezintă un complex de fapte juridice, cu

procedurile corespunzătoare prevăzute de Constituţie, care definesc legalitatea şi

fundamentează legitimitatea instalării la “cârma ţării a unei echipe

guvernamentale”.158

Aşadar, investitura cuprinde următoarele etape:

- desemnarea candidatului la funcţia de Prim Ministru, de către Preşedintele

României ;

- întocmirea listei Guvernului şi a programului de guvernare, în termen de 10

zile de la desemnare, de către Prim Ministrul desemnat ;

- acordarea votului de încredere de către Parlament, în şedinţa comună asupra

programului şi a listei Guvernului.

Aşadar, hotărârea comună a celor două Camere, dă naştere “raportului juridic

de guvernare”.

- numirea Guvernului de către Preşedintele României, este un “act pur

protocolar”, fără consecinţe juridice în privinţa raporturilor dintre Preşedintele

României, pe de o parte şi Guvern, pe de altă parte.159

Depunerea jurământului, etapă 158

Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu – op.cit., p.163 159

idem – op.cit., p.169


cuprinsă în faza numirii, reprezintă data de la care Guvernul în întregul său şi fiecare

ministru în parte începe să exercite mandatul160

.

Această operaţiune încheie întregul proces de investitură a Guvernului.

1.2.2.5. Durata mandatului Art. 110, alin. 1 din Constituţie prevede “Guvernul îşi exercită mandatul

până la data validării alegerilor parlamentare generale”.

Mandatul Guvernului poate înceta înainte de data prevăzută, ca urmare a

demiterii.

În conformitate cu prevederile art.110 alin.2 din Constituţie, Guvernul este

demis:

- în urma adoptării unei moţiuni de cenzură;

- în urma pierderii, de către Primul Ministru, a calităţii de membru al

Guvernului (prin demisie, pierderea drepturilor electorale, stare de

incompatibilitate, deces, suspendare, imposibilitatea de a exercita atribuţiile

mai mult de 45 de zile, alte cazuri prevăzute de lege).

Cu privire la demisie, prof. Antonie Iorgovan face o clară şi temeinic

fundamentată delimitare între demisia de onoare (asumată) şi demisia forţată

(provocată) sau deliberată161

.

Revocarea unui membru al Guvernului, cu excepţia Primului ministru, este un

atribut al Preşedintelui, la propunerea Primului ministru (ca efect al unei remanieri

guvernamentale)

Remanierea guvernamentală, ca şi revocarea, pot surveni pentru situaţii

obiective “ca soluţie de program politic (revocare politică), sau pentru situaţii

subiective, când suntem în prezenţa unei revocări cu semnificaţie de tragere la

răspundere” (revocare/sancţiune).

1.2.2.6. Incompatibilităţi ale funcţiei de membru al Guvernului

În privinţa incompatibilităţii funcţiei de membru al Guvernului, ca în

majoritatea sistemelor europene, Constituţia nominalizează expres anumite

incompatibilităţi, altele putând fi reglementate prin lege organică.

De rang constituţional sunt următoarele incompatibilităţi:

- exercitarea altei funcţii publice de autoritate, cu excepţia celei de deputat sau

senator;

- exercitarea unei funcţii de reprezentare profesională, salarizată în cadrul

organizaţiilor cu scop comercial.

În privinţa incompatibilităţilor “legale”, prin Legea nr.161/2003162

privind

unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnităţilor publice, a

160

Antonie Iorgovan – op. cit. (Tratat 2005), p. 384 161

Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu – op.cit., p.176


funcţiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sancţionarea corupţiei, în

art.84 alin.1 se stipulează că funcţia de membru al Guvernului este incompatibilă cu:

a) orice alta funcţie publica de autoritate, cu excepţia celei de deputat sau de

senator, ori a altor situaţii prevăzute de Constituţie;

b) o funcţie de reprezentare profesionala salarizata in cadrul organizaţiilor cu

scop comercial;

c) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director,

administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor la societăţile

comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare si

cele financiare, precum şi la instituţiile publice;

d) funcţia de preşedinte sau de secretar al adunărilor generale ale acţionarilor

sau asociaţilor la societăţile comerciale prevăzute la lit. c);

e) funcţia de reprezentant al statului în adunările generale ale societăţilor

comerciale prevăzute la lit. c);

f) funcţia de manager sau membru al consiliilor de administraţie ale regiilor

autonome, companiilor şi societăţilor naţionale;

g) calitatea de comerciant persoana fizica;

h) calitatea de membru al unui grup de interes economic;

i) o funcţie publică încredinţată de un stat străin, cu excepţia acelor funcţii

prevăzute in acordurile si convenţiile la care România este parte.

Guvernul, în mod excepţional, poate aproba participarea membrilor

Guvernului în calitate de reprezentanţi ai statului, în consiliile de administraţie la

societăţi comerciale de interes naţional, instituţii de credit, bănci, etc., după cum, în

temeiul art.84 din Legea nr.161/2003, aceştia pot exercita funcţii sau activităţi în

domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar artistice.

1.2.2.7.Încetarea funcţiei de membru al Guvernului Potrivit prevederilor art. 106 şi 107 din Constituţie, funcţia de ministru

încetează: “în urma demisiei, ca urmare a revocării, ca urmare a pierderii

drepturilor electorale, ca urmare a incompatibilităţii, în urma decesului, în cazul

imposibilităţii exercitării funcţiei mai mult de 45 de zile, în cazul suspendării, în alte

cazuri prevăzute de lege”.

Cu privire la acest text, se impun a fi făcute următoarele precizări163

:

- revocarea survine pentru membrul Guvernului, într-o situaţie normală,

concretizată într-o remaniere guvernamentală (art. 85, alin. 2);

- suspendarea (având caracterul unei sancţiuni) intervine într-o situaţie

anormală, când s-a cerut urmărirea penală a respectivului membru al

Guvernului (art. 109, alin. 2);

162

Legea nr.161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei- Publicată în Monitorul

Oficial nr.279/2003

163

Antonie Iorgovan-op.cit.(tratat), p.390-391


În ambele cazuri, competenţa aparţine Preşedintelui României.

De asemenea, reformularea textului art.107, alin. 3 din Constituţia revizuită,

„privind desemnarea de către Preşedinte a unui membru al Guvernului-ca Prim

Ministru interimar, când Prim Ministru este în imposibilitatea de a-şi exercita

atribuţiile, cu excepţia revocării”, a înlăturat orice interpretare interpretare ambiguă

legată de măsura revocării, care nu-l poate privi pe Prim Ministru.

Din punct de vedere procedural, Legea nr.90/2001, prevede, în cazul demisiei,

ca aceasta să se prezinte scris Primului Ministru şi devine irevocabilă din momentul

în care s-a luat act de depunerea sa, dar nu mai târziu de 15 zile de la data depunerii.

În privinţa revocării, la propunerea Primului Ministru, aceasta se dispune de

Preşedinte, prin decret. În toate celelalte cazuri de încetare a mandatului, la

propunerea Primului Ministru, Preşedintele ia act de aceasta şi emite decret de

demitere.

1.2.2.8. Actele Guvernului

În categoria elementelor de conţinut ale statutului constituţional al

Guvernului, întâlnim şi reglementarea actelor acestuia, anume:

a) hotărâri-emise pentru organizarea executării legilor, deci sunt acte

„praeter legem” şi „secundum legem” (deci în baza şi în limitele acesteia,

neputând lua decât măsuri de punere în executare). Hotărârile pot fi atât

normative, cât şi individuale.

b) acte exclusiv politice (programe, moţiuni, declaraţii, mesaje) c) ordonanţe-în temeiul normei constituţionale (delegarea legislativă

art.115). Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a

emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legii organice.

Aceste ordonanţe numite şi obişnuite sau propriu-zise, pot fi supuse, în

condiţiile legii de abilitare, aprobării sau nu, Parlamentului.164

O altă categorie de ordonanţe o reprezintă ordonanţele de urgenţă (art.115

alin.4), care intervin în situaţii extraordinare, a căror reglementare nu poate fi

amânată.

Ordonanţele au o dublă natură juridică, sunt acte administrative în raport cu

autoritatea care le adoptă şi acte cu putere de lege în raport cu forţa lor juridică.165

Din această enumerare, rezultă că în temeiul art.108 din Constituţie, hotărârile

se emit pentru organizarea executării legii, deci “actul administrativ al Guvernului”,

prin care se realizează “competenţa originară”166

a Guvernului, fiind supuse

condiţiei de formă a semnării lor de către Primul Ministru şi contrasemnate de

miniştrii care au obligaţia de a le pune în executare şi de a fi publicate în Monitorul

164

Mihai Constantinescu- Conţinutul ordonanţei de urgenţă a Guvernului, Revista Dreptul nr.8/1998, p.30-35

Mihai Constantinescu, Ioan Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida-op.cit,

p.254

Dana Apostol Tofan– Despre natura juridică şi regimul juridic aplicabil ordonanţelor Guvernului, Revista de

Drept Public, nr.1/1995, p.94-101 165

Antonie Iorgovan, Dana Apostol Tofan –Delegarea legislativă în România. Analiză comparativă în raport cu

statele occidentale.Revista de drept public 1/2001, p.62-77 166

Mihai Constantinescu, Ioan Deleanu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Florin Vasilescu, Ioan Vida- op.cit,

p.237


Oficial, sub sancţiunea inexistenţei sale. Fiind un act administrativ, hotărârea poate

fi atacată în faţa instanţei de contencios administrativ, în temeiul art.52, coroborat cu

art.126(6) din Constituţie.

Cu privire la ordonanţe, acestea sunt expresia competenţei delegate în materie

legislativă de către Parlament, Guvernului.

În temeiul prevederilor art.115 din Constituţie, ordonanţele sunt de două

feluri:

- ordonanţe în temeiul unei legi de abilitare, emise deci doar cu respectarea

strictă a obiectului acesteia, supuse sau nu, în condiţiile legii de abilitare, aprobării

ulterioare a Parlamentului şi a datei până la care se pot emite ordonanţe. Regula este

că aceste ordonanţe, nu se supun aprobării Parlamentului decât dacă este prevăzută

expres. Cu privire la această categorie de ordonanţe, mai amintim că ele nu pot face

obiectul unor domenii rezervate legilor organice. De asemenea, potrivit opiniei prof.

Antonie Iorgovan “legea de abilitare poate fi dată şi de o dispoziţie de investire a

Guvernului, cu competenţa de a emite o ordonanţă cuprinsă într-o lege,

reglementând un anumit sector de activitate”167

De asemenea, reţinem că fiind un act administrativ emis în executarea

raporturilor dintre Guvern şi Parlament, ele nu pot fi atacate în contencios

administrativ, dar se poate realiza controlul constituţionalităţii sale pe calea

excepţiei de neconstituţionalitate de competenţa Curţii Constituţionale (art.146

lit.d).

Pentru ordonanţele ce se supun aprobării Parlamentului, valabilitatea lor este

condiţionată tocmai de respectarea acestei obligaţii, până la împlinirea termenului de

abilitare, sub sancţiunea încetării de drept a efectelor lor.

- ordonanţe de urgenţă emise în cazuri excepţionale, când nu este necesară

delegarea legislativă.

În temeiul Constituţiei României, în forma revizuită “Guvernul poate adopta

ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror reglementare nu

poate fi amânată , având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul

acestora”.(art.115 alin4 ).

Forma modificată a articolului 115, şi alineatele introduse după revizuirea

Constituţiei, sunt de natură a înlătura arbitrarul şi practica neconstituţională a

Guvernului, care pe calea excesului de putere, proceda la adoptarea, modificarea sau

abrogarea ordonanţei de urgenţă, fără respectarea procedurii constituţionale.

Forma revizuită a articolului 115 din Constituţie aduce modificări cu privire

la :

- definirea situaţiei excepţionale, care justifică adoptarea unei ordonanţe de

urgenţă şi anume “ o stare de urgenţă în reglementarea unui aspect ce nu comportă

nici-un fel de amânare”168

- sub aspect procedural, intrarea în vigoare a ordonanţei de urgenţă este supusă

condiţiei de a fi depusă spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera

competentă a fi sesizată şi după publicarea ei în Monitorul Oficial al României

167

Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu – op.cit., p.191 168

idem – op.cit., p.226


(art.115 alin.5) . În fapt, aceste momente, deşi diferite, sunt corelate, nu se pot

publica decât după depunerea la Cameră.

Procedura specială instituită, justifică, de asemenea, situaţia excepţională sau

urgenţa în adoptarea sa. Astfel, dacă camera competentă nu se află în sesiune, se

convoacă, în mod obligatoriu în 5 zile de la depunerea ordonanţei de urgenţă sau de

la trimitere, iar dacă în termen de cel mult 30 zile de la depunere, camera sesizată nu

se pronunţă asupra ordonanţei, aceasta se consideră adoptată şi se trimite celeilalte

camere care decide, de asemenea, în procedură de urgenţă.

În art.115 alin.6, legiuitorul constituant determină obiectul acestor ordonanţe

de urgenţă, şi implicit limitele constituţionale ale acestora, prin nominalizarea

domeniilor ce nu pot fi reglementate prin ordonanţa de urgenţă, alcătuind sfera “finelor de neprimire”: domeniul legilor constituţionale, regimul instituţiilor

fundamentale ale statului, drepturile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie,

drepturile electorale şi măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică.

Cu privire la sintagma “nu pot afecta regimul”, prof. Antonie Iorgovan,

precizează că “legiuitorul constituant a urmărit regulile care sunt stabilite prin legi

care au ca obiect organizarea şi funcţionarea acestor instituţii fundamentale, are

deci în vedere regimul legal şi nu pe cel constituţional”169

.

Dacă în privinţa limitării obiectului ordonanţei de urgenţă cu privire la legile

constituţionale, procedura expresă a avut în vedere evitarea excesului de putere al

Guvernului, cu privire la drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale şi

respectiv drepturile electorale, legiuitorul constituant a accentuat o dată în plus

importanţa acestora, prin reluarea unora din cele mai importante drepturi

fundamentale (dreptul de a alege şi de a fi ales), iar în privinţa sferei instituţiilor

fundamentale, trebuie să avem în vedere atât instituţiile cuprinse în Titltul III, fiind

vorba de clasicele puteri, dar şi autorităţile publice care sunt reglementate în alte

titluri ale Constituţiei170

(Curtea Constituţională, Avocatul Poporului, Curtea de

Conturi, Consiliul Economic şi Social).

Pe de altă parte, protecţia proprietăţii private, se coroborează cu prevederile

art.44 din Constituţie, potrivit cărora, naţionalizarea, exproprierea şi orice altă cale

de trecere silită a bunurilor proprietate privată, în proprietate publică, nu se poate

face decât prin lege, cu o dreaptă şi prealabilă despăgubire şi fără discriminări de

natură socială, etnică, religioasă, politică.

Ordonanţele de urgenţă şi ordonanţele emise în baza legii de abilitare, se

aprobă sau se resping prin lege, urmând a stabili, după caz, măsurile ce se impun cu

privire la efectele juridice produse pe perioada aplicării ordonanţei (art.115 alin.7 şi

8).

1.2.2.9. Răspunderea Guvernului

Normele constituţionale întregesc la rang de principiu fundamental regulile

controlului parlamentar asupra Guvernului, cât şi răspunderea acestuia.

169

Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Simina Elena Tănăsescu – op.cit., p.227 170

Antonie Iorgovan – op. cit., p. 411


În privinţa controlului parlamentar, fără a intra în dezvoltarea conţinutului

formelor sale de manifestare, Constituţia în art.111-113, Cap.IV-Raporturile

Parlamentului cu Guvernul , prevede următoarele:

- obligaţia Guvernului şi a celorlalte organe ale administraţiei publice de a

prezenta informaţii, documente cerute de Camera Deputaţilor şi Senat, sau de

comisiile parlamentare;

- obligaţia Guvernului de a informa cu privire la orice iniţiativă legislativă

privind modificarea prevederilor bugetului de stat sau a bugetului asigurărilor

sociale;

- participarea obligatorie a membrilor Guvernului, când se solicită prezenta

acestora de către Parlament;

- obligaţia Guvernului şi a membrilor săi de a răspunde la întrebările sau

interpelările formulate de deputaţi şi senatori;

Nerespectarea de către Guvern şi membrii săi a obligaţiilor mai sus precizate

conduc la răspunderea politică a acestuia.

Examinarea normelor constituţionale permite identificarea următoarelor

forme ale răspunderii împotriva Guvernului şi a membrilor săi:

- răspunderea politică faţă de Parlament a Guvernului şi a fiecăruia dintre

membrii săi ( art.103 alin.1);

- răspunderea penală a membrilor Guvernului ( art.109 alin.2);

- răspunderea administrativ disciplinară, sub forma suspendării din funcţie, în

cazul în care a început urmărirea penală, sau a fost trimis în judecată unul din

membrii săi;

- răspunderea administrativ patrimonială, întemeiată pe prevederile art.51 şi

art.52 din Constituţie, coroborate cu prevederile Legii nr.554/2004 privind

contenciosul administrativ.

1. Cea mai gravă formă a răspunderii Guvernului şi a membrilor săi, o

reprezintă tocmai răspunderea politică faţă de Parlament, care poate conduce la

demiterea acestuia, ca urmare a retragerii încrederii pe care Parlamentul i-a

acordat-o prin adoptarea unei moţiuni de cenzură.

Răspunderea politică a Guvernului este o instituţie pe care o regăsim în

majoritatea Constituţiilor europene ale statelor membre ale Uniunii Europene (Italia,

Franţa, Spania, germania, Finlanda, Suedia, Etiopia, Belgia) şi ea este o reflexie a

acordării încrederii de către parlament.

În sistemul românesc, consacrarea la nivel constituţional a răspunderii

politice atât a Guvernului în ansamblul său, cât şi a fiecărui membru în parte (art.108

alin.1), are şi o sancţiune specifică retragerii încrederii acordate Guvernului,

respectiv demiterea acestuia.

Răspunderea politică a Guvernului, este o răspundere solidară cu a fiecăruia

dintre membrii săi.

Răspunderea politică poate îmbrăca forma răspunsului la întrebări,

interpelări, de a da informaţii, de a prezenta rapoarte, etc., până la adoptarea unei

moţiuni simple sau a unei moţiuni de cenzură.

Potrivit art.112 alin.2, Camera Deputaţilor şi Senatul pot adopta o moţiune

simplă prin care să-şi exprime poziţia cu privire la o problemă de politică internă sau


externă, sau la o problemă ce a făcut obiectul unei interpelări. Efectul imediat al

adoptării unei moţiuni simple, nu este revocarea ministrului sau căderea Guvernului

“efectele sale sunt pe plan politic o victorie a forţelor politice care au iniţiat-o şi

susţinut-o”171

. Spre deosebire de aceasta, moţiunea de cenzură conduce prin

adoptarea sa la retragerea încrederii acordată Guvernului, încetarea mandatului, şi

pe cale de consecinţă, la demiterea Guvernului.

Urmare a acestui fapt, procedura promovării sale este supusă condiţiei de

cvorum, a cel puţin ¼ din numărul total de deputaţi şi senatori, şi convocarea

acesteia de către Guvern la data depunerii şi dezbaterea acesteia după 3 zile de la

data prezentării sale în şedinţa comună a celor două camere.

Adoptarea moţiunii de cenzură (moţiune de cenzură pozitivă) conduce deci la

demiterea Guvernului.

Reversul acestei proceduri, o reprezintă angajarea răspunderii Guvernului,

pentru o declaraţie politică, pentru un program sau un proiect de lege.

În măsura în care moţiunea de cenzură a fost respinsă, Guvernul nu este

demis, iar proiectul de lege prezentat, modificat sau completat, se consideră adoptat,

iar aplicarea programului său, a declaraţiei de politică generală devine obligatorie

pentru Guvern.

În fapt, angajarea răspunderii Guvernului reprezintă o “modalitate legislativă

indirectă de adoptare a unei legi şi chiar o modalitate de manifestare a dreptului la

iniţiativă legislativă”.

2. Răspunderea penală este o formă a răspunderii juridice şi se angajează

pentru fapte penale săvârşite în exerciţiul funcţiei lor de către fiecare membru al

Guvernului. În cazul începerii urmăririi penale împotriva unui ministru, acesta poate

fi suspendat din funcţie de Preşedintele României, iar în măsura în care a fost trimis

în judecată, suspendarea este de drept. Legiuitorul constituant lasă pe seama legii

organice stabilirea cauzelor de răspundere şi a pedepselor aplicabile pentru faptele

penale săvârşite de membrii Guvernului.

Instituţia răspunderii ministeriale este consacrată în cea mai mare parte a

Constituţiilor europene (Italia, Germania, Finlanda, Austria, Suedia, Portugalia,

Spania, Belgia, Ungaria).

Legea nr.115/1999172

privind responsabilitatea ministerială, modificată prin

Legea nr.161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în

exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi in mediul de afaceri,

prevenirea şi sancţionarea corupţiei, întregeşte prevederile răspunderii ministeriale.

O reglementare similară este cunoscută în tradiţia constituţională românească

chiar din 1866, prin promulgarea Legii responsabilităţii ministeriale din 1879 şi

menţinută în Constituţiile din 1923 şi 1938.

În afara formei de răspundere penală instituită în prevederile constituţionale,

Legea responsabilităţii ministeriale nr.115/1999, stipulează că “un membru al

Guvernului răspunde penal, pentru infracţiunile prevăzute de această lege, iar

pentru alte infracţiuni prevăzute în Codul penal sau legile penale speciale, săvârşite

171

Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Simina Elena Tănăsescu – op.cit., p.207

172

Legea nr.115/1999 privind responsabilitatea ministerială-Publicată în Monitorul Oficial nr.128/14.08.1999


în afara exerciţiului funcţiei lor, membrii Guvernului răspund în condiţiile dreptului

comun”.

Cu privire la răspunderea penală, aceasta se angajează atât membrilor pentru

faptele penale săvârşite de miniştrii în funcţie, cât şi pentru cei ce au ocupat o

asemenea funcţie, pentru faptele săvârşite în timpul mandatului. De asemenea,

precizăm că pentru faptele penale săvârşite fără a avea legătură cu executivul

funcţiei, membrii Guvernului răspund potrivit dreptului comun.

3. O altă formă de răspundere a membrilor Guvernului, o reprezintă

răspunderea administrativ patrimonială pe temeiul art.52 din Constituţie,

coroborat cu art.126(6) care poate privi, în calitate de subiect atât Guvernul, în

calitate de autoritate publică, cât şi fiecare membru în parte, pentru pagubele

produse printr-un act administrativ nelegal, sau ca “funcţionar vinovat”, coroborat

cu prevederile Legii nr.554/2004 a contenciosului administrativ.

1.2.2.10. Statutul constituţional al Primului Ministru

În toate Constituţiile statelor europene, este reglementată în mod distinct

funcţia de Prim Ministru, Cancelar, Preşedintele Consiliului, etc., atât sub aspectul

desemnării sale, a rolului şi atribuţiilor sale, cât şi interimatul funcţiei.

În Constituţia României, în forma revizuită din 2003, vom observa deja

modificări în statutul constituţional al Primului Ministru, în sensul imposibilităţii

revocării acestuia de către Preşedintele României. Revocarea Primului Ministru

echivalează cu o revocare a Guvernului, ceea ce se poate realiza numai de către

Parlament, pe calea moţiunii de cenzură.

Legiuitorul constituant, reglementează însă interimatul funcţiei, pe perioada

în care Primul Ministru se află în imposibilitatea de a-şi exercita atribuţiile (art.107

alin.3).

Primul Ministru interimar este un alt membru al Guvernului, care fiind astfel

desemnat va îndeplini atât funcţia de Prim Ministru, cât şi pe cea al cărui titular este.

Desemnarea Primului Ministru interimar se face pe o perioadă determinată, până la

încetarea imposibilităţii de a-şi exercita atribuţiile.

În condiţiile art.110 alin.2, dacă interimatul este mai mare de 45 de zile,

Guvernul este demis. Astfel, putem deduce că doar Preşedintele poate delega

atribuţiile prin numirea unui Prim Ministru interimar, în cazurile limitativ prevăzute

de art. 107 alin.2 .

“Procedura interimatului este compatibilă cu mandatul acordat Guvernului

prin votul de investitură, fiind menită să asigure continuitatea funcţionării

Guvernului, în condiţiile producerii unor evenimente fortuite ce ar putea conduce la

destabilizarea sa, cu toate că Parlamentul nu i-a retras încrederea acordată.”173

Atributul principal al Primului Ministru, potrivit art.107 alin.1 din Constituţie

este de a “conduce Guvernul şi coordonează activitatea membrilor acestuia,

respectând atribuţiile ce le revin”, ceea ce presupune că Primul Ministru nu se

poate substitui altui membru al Guvernului în exercitarea atributelor sale.

173

Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Simina Elena Tănăsescu – op.cit., p.183


Pe de altă parte, Primul Ministru mai are şi alte atribuţii ce-i revin în

exclusivitate, şi anume:

- poate prezenta celor două camere ale Parlamentului rapoarte şi declaraţii

privind politica Guvernului, care se dezbat cu prioritate (art.107 alin.1, teza

a-II-a);

- propune Preşedintelui României revocarea şi numirea unor membrii ai

Guvernului (art.85 alin.2); - poate cere Preşedintelui României să participe la anumite şedinţe ale

Guvernului (art.87); - contrasemnează cea mai mare parte din decretele prezidenţiale (art.100 alin2); - semnează ordonanţele şi hotărârile adoptate de Guvern (art.108 alin.4); - reprezentarea Guvernului în relaţiile cu celelalte autorităţi publice, cu

partidele, sindicatele, organizaţiile neguvernamentale şi în relaţiile

internaţionale. A. Statutul legal al Guvernului

Dezvoltarea normelor constituţionale care întregesc regimul juridic aplicabil

Guvernului, le regăsim în Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea

Guvernului şi a ministerelor, Legea nr.115/1999 privind răspunderea ministerială,

modificată şi completată prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.130/1999,

aprobată prin Legea nr.468/2001, Legea nr.115/1996 privind declararea şi controlul

averii demnitarilor, magistraţilor, funcţionarilor publici şi a unor persoane de

conducere, şi respectiv Legea nr.161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea

transparentei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice si in mediul de

afaceri, prevenirea si sancţionarea corupţiei.

1. Potrivit prevederilor Legii nr.90/2001, Guvernul îndeplineşte următoarele

funcţii :

- de strategie;

- de reglementare;

- de administrare a proprietăţii statului;

- de reprezentare;

- de autoritate de stat.

În realizarea funcţiilor mai sus precizate, legiuitorul defineşte principalele

atribuţii ale Guvernului (art.11 lit.a-r) care reprezintă, în fapt, competenţa

materială a Guvernului, acoperind sarcinile generale ale acestuia în plan executiv de

a conduce, coordona, îndruma, comanda, controla, prevedea.

Sub aspectul componenţei (structurii) Guvernului, Legea nr.90/2001, în art.3

consacră o practică guvernamentală anterior contestată, prin recunoaşterea în

componenţa Guvernului, pe lângă Primul Ministru şi miniştrii, a miniştrilor delegaţi

cu însărcinări speciale pe lângă Primul Ministru şi miniştrii de stat (art.3 alin2).

Prin Legea nr.23/2004174

privind modificarea şi completarea Legii

nr.90/2001175

, pe lângă completarea din art.2 privind capacitatea de a fi membru al

174

Legea nr.90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor – Publicată în

Monitorul Oficial nr.164/2001; 175

Legea nr.23/2004 pentru modificarea si completarea Legii nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor – Publicată în Monitorul Oficial nr.187/204


Guvernului (cetăţean român cu domiciliul în ţară, să aibă exerciţiul drepturilor

electorale şi nu a suferit condamnări penale, şi nu se află într-un caz de

incompatibilitate prevăzut de Legea nr.161/2003). Se modifică şi art.3 alin.2 privind

componenţa Guvernului, astfel “din Guvern pot face parte şi miniştrii de stat,

precum şi miniştrii delegaţi cu însărcinări speciale pe lângă primul ministru”,

prevăzut în lista Guvernului prezentată Parlamentului pentru acordarea votului de

încredere.

Sub aspectul organizării şi funcţionării Guvernului, legiuitorul are în

vedere forma de lucru a Guvernului- şedinţele, ce se convoacă şi sunt conduse

săptămânal, sau ori de câte ori este nevoie, de către Primul Ministru.

La şedinţe, mai pot participa, în calitate de “invitat” conducători ai unor

organe de specialitate din subordinea Guvernului, ori a ministerelor sau ai unor

autorităţi administrative autonome şi orice persoane a căror prezenţă este apreciată

ca utilă.

De reţinut că în exercitarea atribuţiilor sale legale, Guvernul dispune de un

aparat de lucru care potrivit art.20 din Legea nr.90/2001, modificată prin Legea

nr.23/2004, este alcătuit din:

- Cancelaria primului ministru, structură cu personalitate juridică, coordonată

direct de Primul Ministru;

„Este vorba de o personalitate juridică civilă, limitată la aspectele strict

necesare pentru asigurarea logisticii, funcţionării Guvernului, respectiv a punerii

în aplicare a hotărârilor acestuia şi nu de o personalitate de drept public”176

;

- Secretariatul general al Guvernului;

- departamente, structuri organizatorice cu atribuţii specifice stabilite prin

hotărâre de guvern.

De asemenea, pentru rezolvarea unor probleme din competenţa sa, Guvernul

poate constitui organisme cu caracter consultativ, iar în scopul “elaborării,

integrării, corelării şi monitorizării de politici, Guvernul poate constitui consilii,

comisii şi comitetele interministeriale”. (art. 12 alin.1 şi 2).

Conducerea şedinţelor de Guvern potrivit Legii nr.90/2001 este atributul

Primului Ministru, cu excepţia şedinţelor la care participă Preşedintele României şi

pe care acesta le prezidează.

Legea nu prevede cvorumul necesar sau obligatoriu pentru desfăşurarea

şedinţelor, făcând doar precizarea că "Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanţe în

prezenţa majorităţii membrilor săi, prin consens”. (art.27 alin.1 )

Dacă nu se realizează consensul, hotărăşte Primul Ministru.

Prin modificarea adusă Legii nr.90/2001, de Ordonanţa de Urgenţă

nr.76/2005177

, se realizează punerea în executare a prevederilor în cazul încetării

mandatului şi până la depunerea jurământului, de către membrii Guvernului,

stipulând în art.26 alin.3 modificat că “ în cazul încetării mandatului său, în

176

Antonie Iorgovan – op. cit. (Tratat 2005), p. 398 177

Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.76/2005 pentru modificarea art. 26 alin. (3) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor - Publicată în Monitorul Oficial

nr.618/2005


condiţiile prevăzute de Constituţie, până la depunerea jurământului de către

membrii noului Guvern, Guvernul continuă să îndeplinească numai actele cu

caracter individual sau normativ, necesare pentru administrarea treburilor

publice, fără a promova politici noi. În această perioadă, Guvernul nu poate emite

ordonanţe şi nu poate iniţia proiecte de lege, cu excepţia celor care sunt necesare

pentru respectarea angajamentelor asumate de România faţă de Uniunea

Europeană şi alte organisme internaţionale, a celor necesare în domeniul bugetar,

privind administrarea, repartizarea şi utilizarea veniturilor şi cheltuielilor

bugetare, precum şi a celor necesare în cazul producerii unor evenimente ale căror

efecte nu pot fi înlăturate decât prin măsuri stabilite de acte normative cu forţă

juridică de lege”.

În acest fel, modificarea vine să definească sfera de competenţă a Guvernului pe perioada interimatului, limitând aceste responsabilităţi la

activitatea de administrare, cu trei excepţii:

- actele care se impun ca efect al angajamentelor asumate de România faţă de

Uniunea Europeană şi alte organisme internaţionale;

- acte necesare pentru a evita sau înlătura efectele unor evenimente

neprevăzute;

- acte în domeniul bugetar privind repartizarea şi utilizarea veniturilor şi

cheltuielilor bugetare.

Aceste excepţii sunt de strictă interpretare, astfel cum este redactat textul

ordonanţei şi se înscriu în materia “administrării treburilor publice” ca activitate cu

caracter continuu al Guvernului.

În art.4 din Legea nr.90/2001 sunt reglementate şi cazurile de

incompatibilităţi ale membrilor Guvernului (art.14), prevederi care trebuiesc

coroborate cu prevederile art.84 din Legea nr.161/2003 privind unele masuri pentru

asigurarea transparentei in exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice si in

mediul de afaceri, prevenirea si sancţionarea corupţiei

Astfel, acestea se referă la:

a) orice alta funcţie publica de autoritate, cu excepţia celei de deputat sau de

senator, ori a altor situaţii prevăzute de Constituţie;

b) o funcţie de reprezentare profesionala salarizata in cadrul organizaţiilor cu

scop comercial;

c) funcţia de preşedinte, vicepreşedinte, director general, director,

administrator, membru al consiliului de administraţie sau cenzor la societăţile

comerciale, inclusiv băncile sau alte instituţii de credit, societăţile de asigurare si

cele financiare, precum si la instituţiile publice;

d) funcţia de preşedinte sau de secretar al adunărilor generale ale acţionarilor

sau asociaţilor la societăţile comerciale prevăzute la lit. c);

e) funcţia de reprezentant al statului in adunările generale ale societăţilor

comerciale prevăzute la lit. c);

f) funcţia de manager sau membru al consiliilor de administraţie ale regiilor

autonome, companiilor si societăţilor naţionale;

g) calitatea de comerciant persoana fizica;

h) calitatea de membru al unui grup de interes economic;


i) o funcţie publica încredinţată de un stat străin, cu excepţia acelor funcţii

prevăzute in acordurile si convenţiile la care România este parte.

Sub aspectul condiţiilor de fond şi de formă ale actelor Guvernului şi al

efectelor acestora, Legea nr.90/2001 prevede că hotărârile Guvernului şi

ordonanţele se semnează de Primul Ministru şi se contrasemnează de miniştrii care

au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial (Partea I) sub

sancţiunea inexistenţei actului.

Legea organică mai cuprinde prevederi care definesc răspunderea politică şi penală a membrilor Guvernului, cât şi raporturile stabilite între Guvern şi alte autorităţi ale administraţiei publice. Astfel, în conformitate cu dispoziţiile art.28 din Legea nr.90/2001 “în

realizarea funcţiei sale de conducere generală a administraţiei publice, Guvernul

exercită controlul ierarhic asupra ministerelor, organelor de specialitate din

subordinea sa, precum şi asupra prefecţilor, având dreptul de a anula actele

administrative ilegale sau inoportune emise de autorităţile administraţiei publice

din subordinea sa şi ale prefecţilor, iar cu autorităţile administrative autonome,

Guvernul se află în raporturi de colaborare”

C. Statutul legal al Primului Ministru În afara prevederilor constituţionale care definesc Primul Ministru, în

calitatea sa de conducător (şef) al Guvernului, Legea nr.90/2001, în articolele 13-19

(Secţiunea a-IV-a ) cuprinde prevederi care dezvoltă statutul acestuia, conferindu-i o

poziţie aparte, aceea de “primus inter pares” şi ca autoritate publică de sine

stătătoare în exercitarea funcţiilor autorităţii guvernamentale”.178

Prin prevederile legii organice sunt dezvoltate principalele sale atribuţii

constituţionale şi este determinat rolul său de a conduce Guvernul şi a coordona

activitatea membrilor acestuia, cu respectarea atribuţiilor legale ce le revin.

Printre aceste atribuţii amintim:

- de a reprezenta Guvernul în relaţiile cu Parlamentul, Preşedintele României,

Înalta Curte de Justiţie şi Casaţie, Curtea Constituţională, Curtea de Conturi,

Consiliul Legislativ, Ministerul Public, celelalte autorităţi şi instituţii publice,

partidele şi alianţele politice, sindicatele, alte organizaţii neguvernamentale şi în

relaţiile internaţionale;

- de a solicita Parlamentului ca unii dintre miniştrii să aibă calitatea de ministru

de stat pentru coordonarea activităţii unor ministere;

- stabileşte ministerele aflate în coordonarea fiecărui ministru de stat;

- îndeplineşte funcţia de vicepreşedinte al Consiliului Suprem de Apărare a

Ţării;

- numeşte şi eliberează din funcţie conducătorii organelor de specialitate din

subordinea Guvernului, cu excepţia celor care au calitatea de membru al

Guvernului, secretarul general şi adjunct al Guvernului, personalul cancelariei

Primului Ministru, secretarii de stat şi alte persoane ce îndeplinesc funcţii publice în

condiţiile legii;

178 Antonie Iorgovan – op.cit. p. 392


- prezintă celor două Camere ale Parlamentului, rapoarte şi declaraţii cu privire

la politica Guvernului, răspunde la întrebările şi interpelările adresate de deputaţi şi

senatori;

- contrasemnează decretele emise de Preşedintele României.

Pentru rezolvarea operativă a unor probleme, Prim Ministru poate constitui,

prin decizie, consilii, comisii şi comitete interministeriale.

Cu privire la incompatibilităţi, nici Constituţia şi nici Legea nr.90/2001 sau

Legea nr.161/2003, nu prevede un regim special al incompatibilităţilor pentru

Primul Ministru, ele fiind aceleaşi pentru toţi membrii Guvernului (art.14 şi

respectiv art.84).

În mod similar, Primul Ministru, ca şi ceilalţi membri ai Guvernului, au

obligaţia legală de a depune “declaraţia de avere” şi de interese sub sancţiunea

angajării răspunderii juridice, în conformitate cu prevederile Legii nr.115/1996.

Actele Primului Ministru se numesc decizii şi ele sunt supuse condiţiei de

validitate, a publicării în Monitorul Oficial , Partea I, sub sancţiunea inexistenţei

actului.

1.3. Administraţia centrală de specialitate

1.3.1.Statutul constituţional al administraţiei centrale

Sub aspectul reglementării administraţiei ministeriale, amintim că prin

Regulamentele Organice au fost instituite pentru prima oară ministerele, în sensul

„modern” al termenului, chiar dacă prima lege cadru a fost adoptată în 1929, prin

acestea, înţelegându-se organele centrale de specialitate aflate în subordinea

Guvernului.

După 1990, se menţine practica consacrării administraţiei ministeriale în

categoria administraţiei publice centrale subordonate Guvernului.

Cea mai mare parte a Constituţiilor europene cuprind în privinţa

administraţiei centrale de specialitate, doar norme generale, ca principii de bază,

structura sau competenţa înfiinţării acestora.

Fără a se îndepărta de la practica europeană, Constituţia României, atât în

forma din 1991, cât şi în forma revizuită, prevede în Titlul III “Autorităţile Publice”.

Secţiunea I “Administraţia publică centrală de specialitate” că “ministerele se

organizează numai în subordinea Guvernului. Alte organe de specialitate se pot

organiza în subordinea Guvernului şi a ministerelor sau ca autorităţi administrative

autonome”.

Din acest text rezultă că administraţia centrală de specialitate este o

administraţie statală, care se organizează şi funcţionează sub forma ministerelor, în

subordinea Guvernului.

Cu privire la fiecare din aceste categorii, în temeiul prevederilor

constituţionale, putem reţine următoarele trăsături sunt:

- organe de specialitate în subordinea Guvernului şi a ministerelor;

- autorităţi administrative autonome.


În categoria administraţiei centrale de specialitate, identificăm din

prevederile constituţionale, trei categorii de autorităţi: ministerele, organele de

specialitate aflate în subordinea Guvernului şi a ministerelor şi autorităţile centrale

autonome.

1. Din definiţia “ministerele se organizează numai în subordinea

Guvernului”, rezultă că ministerul este un organ de specialitate al administraţiei

centrale, care urmăreşte realizarea, într-un domeniu sau altul, a politicii interne şi

externe a Guvernului. Ministerul este condus de un ministru şi se înfiinţează, organizează şi funcţionează potrivit legii. Cu privire la modul de înfiinţare, în practică această prevedere a fost în mod

repetat încălcată, întrucât până acum regula pentru organizarea şi funcţionarea

ministerelor era aceea a înfiinţării acestora prin hotărâre de guvern.

După cum aminteam într-o secţiune anterioară, un număr de miniştri, care

conduc ministere, sunt şi membri ai Guvernului, la acestea adăugându-se miniştrii

de stat sau delegaţi pentru coordonarea activităţii unor ministere.

2. În conformitate cu prevederile art.117 alin.2, Guvernul şi Ministerele, cu

avizul Curţii de Conturi, pot să înfiinţeze în subordinea lor organe de specialitate.

3. A treia categorie de autorităţi ale administraţiei publice centrale de

specialitate, o reprezintă autorităţile administrative autonome. În conformitate cu prevederile art.116 din Constituţie, aceste autorităţi

autonome nu sunt altceva decât autorităţi de stat, unele fiind nominalizate în

Constituţie, precum: Consiliul Suprem de Apărare a Ţării (art.119), Serviciile de

Informaţii (art.65 lit. h) şi Serviciile Publice de Radio (art.35 alin.5), iar altele

înfiinţate prin legi organice (Consiliul Naţional al Audiovizualului, Consiliul

Concurenţei, Comisia Naţională a Valorilor Imobiliare, Consiliul Naţional pentru

Studierea Arhivelor Securităţii, Comisia de Supraveghere a Asigurărilor, Consiliul

Naţional de Evaluare Academică şi Acreditare, Societatea Română de

Radiodifuziune, Societatea Română de Televiziune, Agenţia Naţională de Presă

Rompres, S.R.I., Serviciul Român de Informaţii Externe, Serviciul de Pază şi

Protecţie, Institutul Român pentru Drepturile Omului şi Banca Naţională).

Cu privire la Consiliul Legislativ (art.79), Consiliul Economic şi Social (art.

141), Curtea de Conturi (art. 140), din analiza textelor constituţionale, acestea sunt

organe consultative de specialitate ale Parlamentului sau ale Parlamentului şi

Guvernului .

În ceea ce priveşte Curtea Constituţională (art.142-147) şi Avocatul Poporului

(art.58-60), din analiza textelor constituţionale nu rezultă natura juridică a acestora

de autorităţi autonome, ci mai degrabă, aşa cum reţine prof. Antonie Iorgovan “au

rolul de a menţine echilibrul între puterea executivă, legislativă şi

judecătorească”179

.

Referitor la actul de înfiinţare al autorităţilor centrale de specialitate, mai

putem reţine următoarele aspecte: întrucât legiuitorul constituant nu distinge cu

privire la natura legii prin care se pot înfiinţa ministerele, putem deduce că aceasta

poate fi atât o lege generală-cadru, dar şi o lege specială.

179

Mihai Constantinescu, Antonie.Iorgovan, Ioan Moraru, Simina Elena Tănăsescu - op..cit. p.233


De asemenea, înfiinţarea autorităţilor centrale de specialitate din subordinea

Guvernului sau a ministerelor, aceasta este tot de domeniul legii, întrucât capacitatea

executivului de a înfiinţa este condiţionată de “recunoaşterea prin lege a acestei

competenţe” (art.117 alin.2) şi de avizul Curţii de Conturi.

Privitor la autorităţile centrale autonome, textul prevede expres prin lege organică. Sensul sintagmei “prin lege organică” are “o semnificaţie mai largă,

putând conduce la ideea unei legi organice pentru fiecare autoritate autonomă în

parte, cât şi la ideea unei legi organice care să vizeze înfiinţarea mai multor

autorităţi autonome, cum poate fi adusă şi ideea unei legi organice care să conţină

reglementări de principiu, un fel de drept comun al autorităţilor centrale autonome

ale administraţiei de stat.180

”

Pe de altă parte, întrucât norma constituţională nu nominalizează

administraţia ministerială, numărul acestora este la latitudinea legiuitorului

originar-Parlamentul, funcţie de necesităţile vieţii economico-sociale, de

propunerea Primului Ministru pentru lista miniştrilor şi respectiv programului său de

guvernare.

De altfel, lipsa nominalizării miniştrilor din Constituţie, permite o flexibilitate

a legiuitorului, care poate aproba reorganizarea ministerelor, înfiinţarea unora noi,

desfiinţarea acestora sau comasarea şi divizarea lor.

De cele mai multe ori, şi aceste operaţiuni de mobilitate legislativă sunt de

natură a evita sau a stinge o criză guvernamentală. Sub aspectul denumirii autorităţilor administraţiei publice centrale de specialitate, am reţinut deja mai multe

terminologii, precum ministere, comisii, comitete, agenţii, consilii, departamente,

etc.

Denumirea diferită a acestora nu schimbă natura juridică a activităţii acestora,

de a fi organe centrale de specialitate ale administraţiei publice.

Se impune a reţine în această secţiune şi prevederile constituţionale

referitoare la “încetarea funcţiei de membru al Guvernului” (art.106) prin demisie,

revocare, pierderea drepturilor electorale, apariţia unei stări de incompatibilitate,

deces şi în alte condiţii stabilite prin lege, cauze pe care le-am mai examinat cu

ocazia analizei statului constituţional al Guvernului în ansamblul său.

În finalul acestei analize a statutului constituţional al acestor autorităţi

centrale de specialitate, să reţinem şi competenţa recunoscută miniştrilor şi

răspunderea acestora implicită pentru activitatea desfăşurată în mod exclusiv şi

autonom, inclusiv faţă de Primul Ministru (art.107 alin. 4)“Primul Ministru conduce

Guvernul şi coordonează activitatea membrilor acestuia, respectând atribuţiile ce

le revin.” Aşadar, Primul Ministru nu se poate substitui nici unui ministru în

realizarea competenţelor sale, coordonarea, ca şi conducerea, fiind în spiritul

Constituţiei, o consecinţă a caracterului colegial al Guvernului şi al rolului Primului

Ministru de a forma o “echipă guvernamentală.”

180

idem - op..cit. p.236-237


1.3.2. Statutul legal al administraţiei centrale de specialitate

1. Administraţia ministerială-cuprinde, după cum am mai amintit,

ministerele subordonate Guvernului şi alte organe de specialitate subordonate

Guvernului.

În Constituţie nu sunt nominalizate ministerele, făcându-se doar trimitere la

înfiinţarea acestora prin lege.

În prezent, legea cadru pentru organizarea şi funcţionarea ministerelor este

Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a

ministerelor,181

modificată şi completată prin Legea nr.23/2004182

şi respectiv,

Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.76/2005183

şi Legea nr.117/2005184

.

Capitolul II al Legii nr.90/2001 este consacrat organizării şi funcţionării

ministerelor “ca organe de specialitate ale administraţiei publice centrale care

realizează politica guvernamentală în domeniile de activitate ale acestora.” (art.

34), conduse de miniştri.

Ministerele şi miniştrii se aprobă de către Parlament, prin acordarea votului

de încredere asupra Programului de guvernare şi întregii liste a Guvernului la

investitura. Primul Ministru poate solicita Parlamentului, ca unii dintre miniştrii să

aibă şi calitatea de ministru de stat pentru coordonarea activităţii unor ministere, cât

şi modificarea structurii Guvernului prin înfiinţarea/desfiinţarea sau, după caz,

divizarea ori comasarea unor ministere. Deşi vechea reglementare privind

organizarea şi funcţionarea Guvernului şi a ministerelor, Legea nr.37/1990, fusese

modificată implicit de Constituţia din 1991, efectele sale s-au produs până în 2002,

consacrând practica neconstituţională a înfiinţării, desfiinţării ministerelor prin

Hotărâre de Guvern şi chiar remanieri guvernamentale.

Aşa se face că, în 1992, în România erau înfiinţate 22 de ministere, în

1996-28, în 1997-27, în 1998-25, în 2000-23 de ministere, iar din 28.02.2004-15

ministere.

Modificările succesive ale Legii nr.90/2001, au vizat cu prioritate,

competenţa Primului Ministru de a solicita Parlamentului modificări în structura

Guvernului, cu privire la aparatul de lucru al acestora. Legea prevede competenţa

Guvernului de a aproba prin Hotărâre „rolul, funcţiile, atribuţiile, structura

organizatorică şi numărul de posturi ale ministerelor”, în raport cu importanţa,

volumul, complexitatea şi specificul acestora.

În subordinea ministerelor pot funcţionarea servicii publice deconcentrate cu

competenţă în unităţile administrativ teritoriale înfiinţate prin actul de autoritate al

ministrului, respectiv prin ordin.

Ministrul, în calitate de conducător al ministerului, este ajutat de unul sau

mai mulţi secretari de stat, în conformitate cu Hotărârea de Guvern privind

organizarea şi funcţionarea acestuia.

181

Legea nr.90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor - Publicată în

Monitorul Oficial nr. 164/02.04.2001 182Legea nr.23/2004 privind modificarea si completarea Legii nr. 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romaniei si a ministerelor- Publicată în Monitorul Oficial nr. 187/03.03.2004 183

Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.76/2005 - Publicată în Monitorul Oficial nr. 618/15.07.2005 184

Legea nr.117/2005 privind completare Legii nr.90/2001-Publicată în Monitorul Oficial nr. 389/09.05.2005


Fiecare ministru dispune ca organ consultativ de un “Colegiu ministerial”.

Legea stabileşte, de asemenea, în art.53, categoriile de atribuţii ale miniştrilor,

anume:

- atribuţiile generale-raportate la natura juridică a ministerului de autoritate

centrală de specialitate într-un domeniu;

- atribuţii specifice-proprii domeniului lor de activitate.

Atribuţiile generale şi specifice ale miniştrilor se aduc la îndeplinire cu

ajutorul aparatului propriu aprobat prin Regulamentul de organizare şi funcţionare al

ministerului.

Ca o dovadă a faptului că fiecare Guvern a avut o politică proprie în

organizarea şi funcţionarea administraţiei ministeriale, amintim că după alegerile

din 2004, s-au adoptat mai multe măsuri organizatorice la nivelul administraţiei

publice centrale, prin care s-au urmărit o mai eficientă dimensionare a activităţii

ministerelor, o comasare a acestora, transferarea unor activităţi de la un minister la

altul, sau către organe de specialitate din subordinea Guvernului. (Ordonanţa de

Urgenţă a Guvernului nr. 11/2004185

şi Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului

nr.17/2005186

).

În teoria de drept administrativ, ministerele au fost apreciate de cei mai mulţi

autori ca fiind organe ale administraţiei publice de ramură în funcţie de natura

activităţii pe care o realizează.

Din acest punct de vedere, ministerele se pot clasifica în187

:

- ministere cu activitate economică;

- ministere cu activitate social-culturală şi ştiinţifică;

- ministere cu activitate politico-administrativă.

Cu privire la ministere şi miniştrii în special, pentru a întregi statutul legal al

acestora, trebuie să ne raportăm şi la prevederile Legii nr.115/1996 privind regimul

averilor, la Legea nr.115/1999 privind răspunderea ministerială, modificată şi

completată, cât şi la prevederile Legii nr.161/2003 privind unele masuri pentru

asigurarea transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a funcţiilor publice si in

mediul de afaceri, prevenirea si sancţionarea corupţiei care stabilesc condiţiile

speciale privind răspunderea miniştrilor, declaraţia de avere şi declaraţia de interese

cât şi regimul incompatibilităţilor şi al conflictului de interese.

Potrivit Legii nr.115/1999, membrii Guvernului (miniştrii) răspund penal pentru infracţiunile prevăzute în această lege şi pentru alte infracţiuni prevăzute de

codul penal sau în legi penale speciale, săvârşite în exerciţiul funcţiei sale.

Totodată, membrii Guvernului răspund penal în condiţiile dreptului comun

(art.6 alin.3) pentru infracţiunile săvârşite “în afara exerciţiului funcţiei lor”.

Caracterul derogatoriu al acestei reglementări, faţă de dreptul comun, este

dovedit şi de prevederea legală de subiectul activ al infracţiunilor prevăzute de

Legea nr.115/1999, respectiv răspunderea angajată de “foştii membri ai

Guvernului”(art. 20 alin.2).

185

Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.11/2004 - Publicată în Monitorul Oficial nr 266/25.03.2004 186Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.17/2005- Publicată în Monitorul Oficial nr 229/18.03.2005 187



Actele emise de ministru în exercitarea atribuţiilor sale, poartă numele de

ordine şi instrucţiuni, acte administrative supuse regimului juridic de drept public.

Dată fiind organizarea şi funcţionarea ministerelor în subordinea Guvernului,

actele conducătorilor acestora vor avea forţă juridică inferioară Hotărârii sau

Ordonanţei Guvernului. Ca atare, ordinele şi instrucţiunile miniştrilor, sunt emise în

baza şi executarea legii, şi conforme actelor Guvernului.

Drept consecinţă a naturii juridice a ordinelor şi instrucţiunilor de a fi acte

administrative, acestea pot fi contestate pe calea contenciosului administrativ în

exercitarea prevederilor constituţionale prevăzute de art.24, coroborat cu art.51 şi

art.52 şi, respectiv, a prevederilor Legii nr.554/2004 a contenciosului

administrativ188

, dar ele pot fi şi revocate de organul ierarhic superior (Guvernul),

sau retractate de emitent, la recomandarea Guvernului.

2. Aminteam în această secţiune că în categoria autorităţi ale administraţiei

centrale de specialitate, regăsim şi alte organe înfiinţate, în subordinea Guvernului

sau a ministerelor, cu scopul de a organiza executarea legii într-un domeniu sau

altul, şi calificate ca atare, prin actul normativ de înfiinţare.

Denumirile acestora sunt diferite: agenţii, consilii, comisii, servicii, conduse

de un preşedinte, cu rang de ministru sau nu, în funcţie de modul de înfiinţare şi

organizare al acestora.

Activitatea acestor autorităţi este strict determinată de actul de înfiinţare şi

sunt subordonate sau, coordonate, în mod direct, de Guvern sau de un minister.

Actele conducătorilor acestora sunt, de asemenea, acte administrative emise în

executarea legii, în domeniul pentru care au fost înfiinţate.

3. O a treia categorie a autorităţilor centrale de specialitate, prevăzută de

normele constituţionale, spuneam că o reprezintă autorităţile autonome, care nu se

subordonează nici Guvernului, nici altor ministere.

Am amintit în începutul acestei secţiuni, că un număr redus de autorităţi

autonome sunt stabilite prin norme constituţionale, cele mai multe fiind înfiinţate

prin lege.

Conducătorii acestora, ca o notă distinctivă faţă de ministerele tipice, poartă

denumiri diferite: preşedinte, director general, Avocatul Poporului, etc.

Statutul legal al acestor autorităţi este dat de legea de organizare şi funcţionare

a fiecăreia dintre aceste autorităţi, exceptându-le pe cele nominalizate de

Constituţie, care au în completarea statutului lor, acte normative privind

funcţionarea acestora.

Funcţie de obiectul lor de activitate, aceste autorităţi centrale autonome au

fost calificate ca organe de domeniu189 ce se pot clasifica în:

- organe de sinteză;

- organe de coordonare;

- organe de control.

Din analiza legilor organice de înfiinţare a acestor autorităţi, deducem

activitatea acestora de executare şi supraveghere a executării legii, materializată în

acte administrative. 188

Legea contenciosului administrativ nr.554/2004 – Publicată în monitorul Oficial nr.1154/2004 189

Antonie Iorgovan – op. cit. p. 437


De asemenea, unele dintre acestea prezintă rapoarte, dări de seamă, informări

către Parlament ca expresie a activităţilor autonome nesubordonate Guvernului, şi

chiar “recomandări privind legislaţia sau măsuri de altă natură pentru ocrotirea

drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor” (art. 60 Constituţie-Avocatul Poporului,

art.____Curtea de Conturi).

Cu privire la statutul legal al acestor autorităţi, reţinem că cele tei acte

normative amintite ca întregind statutul legal al ministerelor şi miniştrilor, sunt

aplicabile şi acestor autorităţi autonome cu privire la incompatibilităţi, declaraţia de

avere şi de interese, răspunderea ministerială (dacă avem în vedere că funcţiile de

conducere ale acestor autorităţi sunt reglementate prin asimilare sau echivalare cu

cele de ministru, secretar de stat, înalt funcţionar public). Toate autorităţile

administraţiei publice autonome au personalitate juridică, conducătorii lor asigură

reprezentarea acestora în raporturile cu alte autorităţi publice, cu persoane juridice şi

persoane fizice şi în justiţie şi au calitatea de ordonator principal de credite.

Poziţia pe care o ocupă autorităţile administraţiei publice ministeriale de

specialitate sau autonome, natura activităţii acestora, ne permite să reţinem că

activitatea acestora se materializează în acte juridice, respectiv în acte

administrative, ca principala formă de activitate a acestor autorităţi ale administraţiei

publice.

Totodată, apreciem că dacă în privinţa administraţiei ministeriale nu se poate

contesta calitatea şi capacitatea juridică a miniştrilor şi conducătorilor celorlalte

organe centrale subordonate ministerelor, de a emite acte cu caracter normativ şi

individual, în activitatea de punere în executare a legii, pentru realizarea

competenţei lor, în privinţa autorităţilor autonome, această capacitate nu se poate

generaliza (ex. Avocatul Poporului, Preşedintele Curţii de Conturi nu pot adopta

acte cu caracter normativ ).

Actele miniştrilor se numesc ordine sau instrucţiuni şi sunt supuse aceloraşi

condiţii generale de valabilitate, prevăzute de art.108 alin.4 din Constituţie, al

publicării lor în Monitorul Oficial, sub sancţiunea inexistenţei.

Fiind acte administrative, acestea fac obiectul acţiunii în contencios

administrativ, potrivit prevederilor Legii nr.554/2004, exceptându-le pe cele ce intră

în sfera “finelor de neprimire”.

În condiţiile Legii nr.90/2001, ministerele pot înfiinţa în subordinea lor

organe de specialitate, cu avizul Curţii de Conturi, prin ordin al ministrului.

SECŢIUNEA 2 Organizarea şi funcţionarea administraţiei locale

2.1.Principii de organizare funcţionare a administraţiei publice locale în România

Din examinarea constituţiilor statelor europene membre ale Uniunii

Europene, se desprinde concluzia unei diversităţi de reglementări, cu privire la

administraţia publică locală.


Astfel, sunt ţări în care Constituţia se rezumă la a face trimiteri la organizarea

administraţiei publice locale prin lege, fără alte reglementări (Franţa, Ţările

Nordice), în alte sisteme de drept, constituantul defineşte atât principiile generale

ale administraţiei locale, cât şi organizarea administrativ-teritorială, autorităţile

administraţiei publice locale şi relaţiile acestora cu administraţia centrală (Spania,

Italia, Portugalia, etc.), cât şi Constituţii în care constituantul garantează doar

autoadministrarea unităţilor administrativ teritoriale (Cipru, Malta).

În privinţa reglementărilor constituţionale româneşti, vom observa că

ele se înscriu în practica europeană majoritară, în sensul că prin Constituţie, se

stabilesc atât principiile generale, organizarea administrativ-teritorială, cât şi

autorităţile administraţiei publice locale, cu referire totodată la relaţiile dintre

acestea şi tutela administrativă.

Pentru a evidenţia principiile ce stau la baza organizării şi funcţionării

administraţiei publice locale, vom proceda la o analiză trihotonică:

- din punct de vedere al normelor constituţionale;

- din punct de vedere al Legii organice nr.215/2001 privind administraţia

publică locală, modificata si completata prin Legea nr.286/2006;

- din punct de vedere al Cartei Europene a autonomiei locale, semnată şi

ratificată de Parlamentul României, prin Legea nr.199/1997.190

Se impune în prealabil, prezentarea principiilor de organizare a administraţiei

locale româneşti, să amintim că doctrina românească şi de drept comparat a

examinat ca principii ale organizării administraţiei teritoriale (administraţie locală

în sens larg):

- principiul centralizării-care reflectă subordonarea strictă a organelor

locale faţă de organele administraţiei centrale şi lipsa oricărei capacităţi de decizie,

activitatea acestora, reducâdu-se la simpla executare a deciziilor centrale;

- principiul deconcentrării - potrivit căruia se recunoaşte unor agenţi ai

statului repartizaţi în teritoriu, a unor anumite prerogative de decizie;

- principiul descentralizării-care presupune existenţa unor organe locale

desemnate, alese de comunitatea teritorială, cu competenţe proprii în gestionarea şi

administrarea afacerilor colectivităţii în care sunt alese, ceea ce implică o anumită

autonomie locală.

Revenind la etapa contemporană, vom reţine mai întâi, că prin Constituţia

României, în forma adoptată în 1991, au fost consacrate la rang de principii

constituţionale ale organizării administraţiei locale, doar principiul autonomiei

locale şi principiul descentralizării serviciilor publice (art. 119).

Chiar dacă forma iniţială a redactării principiului descentralizării a avut în

vedere şi deconcentrarea serviciilor publice, până la revizuirea Constituţiei în 2003,

când aceasta a fost consacrată expressis verbiss, la rang de principiu constituţional,

deconcentrarea a fost examinată doar în doctrina administrativă.

„Această completare era necesară pentru administraţia publică locală, de

vreme ce se realizează la nivel judeţean şi la nivelul localităţilor, presupune la

190

Legea 199/1997 pentru ratificarea Cartei europene a autonomiei locale, adoptata la Strasbourg la 15 octombrie 1985 - Publicată în Monitorul Oficial nr.331/26.11.1997

Legea nr.286/2006 privind modificarea şi completarea Legii nr.215/2001 referitoare la administraţia publică locală


rândul său, o aşezare în teritoriu a organelor specializate, deci o deconcentrare

spre localităţi a serviciilor. De altfel, aşa cum s-a arătat în comentariul din 1992 al

Constituţiei, principiul descentralizării serviciilor publice includea şi sensul

deconcentrării, dari înscrierea expresă a principiului deconcentrării, înlătură

orice dubii”191

.

1) Clarificarea conţinutului celor două principii generale ale administraţiei,

descentralizarea şi deconcentrarea, permit şi definirea corectă a conţinutului

acestora ca principii generale de organizare şi funcţionare a administraţiei publice

locale, separat de deconcentrarea serviciilor publice.

Descentralizarea capătă sensul deja consacrat pentru colectivităţile locale, de

a reprezenta capacitatea acestora, de a se „administra ele însele sub controlul

statului, existenţa personalităţii juridice care le permite constituirea unor autorităţi

proprii şi cu resursele necesare”. 192

Autorităţile locale nu mai sunt subordonate ierarhic, celor centrale,

beneficiind de autonomie, actele acestora neputând fi anulate de autorităţile centrale

şi dispun de un patrimoniu propriu, distinct al unităţilor administrativ teritoriale .

Descentralizarea administrativă consacrată la rang de principiu constituţional,

defineşte personalitatea juridică a unităţilor administrativ teritoriale, a

colectivităţilor locale, cât şi „existenţa autorităţilor locale alese care le reprezintă şi

care nu fac parte din sistemul autorităţilor statale, dar supuse unei forme de control

stabilite de lege”.193

Distincţia între descentralizarea administrativă şi cea tehnică nu este doar

terminologică. Prevederea din art.120(1) determină conţinutul şi regimul juridic

diferit al celor două noţiuni: descentralizare şi deconcentrare, ceea ce în literatura de

specialitate s-a numit „ nu numai o diferenţă de nivel, ci şi o diferenţă de natură”194

2) Al doilea principiu consacrat constituţional este principiul autonomiei locale, care aşa cum spunea Anibal Teodorescu

195 reprezintă „dreptul unităţilor

administrativ teritoriale de a-şi satisface interesele proprii fără amestecul

autorităţilor centrale, principiu care atrage după sine descentralizarea

administrativă, autonomia fiind un drept, iar descentralizarea un sistem care

implică autonomia”.

3) Al treilea principiu constituţional este deconcentrarea serviciilor publice. Definit prin comparaţie cu descentralizarea, deconcentrarea este un transfer al

puterii de decizie de la autorităţile centrale, la cele locale, cu „menţinerea dreptului

de tutelă administrativă de la organele centrale de stat la reprezentanţii locali ai

acestora”196

191

Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru , Simina Elena Tănăsescu – op. cit. p. 253 192

Charles Debbasch – Institutions adtimnistratives LGDJ Paris, 1972, pag.160 193

Ioan Vida – Administraţia publică şi autonomia locală, Dreptul nr.10,11/1994, p.49-55 194

Pierre Pactet - Institutions politiques . Droit constitutionnel – Edition Masson, Mexico, 1989, pag.48 195

Anibal Teodorescu – Tratat de drept administrativ, vol. II, ed. a-III-a, Bucureşti, Institutul de Arte Grafice

Eminescu, Bucureşti, 1929, vol.II, pp. 286-urm. 196 Roger Bonard – Précis elementaire de droit public, 3 édition, Librairie du Recueil Sirey, Paris, 1934., Recucil.,

Recucil, p.16-urm.; Jean V.Vermeulen – Evoluţia descentralizării administrative în România, 1946, p.4; Anibal Teodorescu – op.cit., p.247; André Laubaderé, Jean Claude Venezia, Yves Gaudement- op.cit, p.111


Ceea ce aduce nou deconcentrarea, este capacitatea decizională a acestor

servicii publice care beneficiază de o delegare de competenţă, urmare a transferului

de atribuţii de la autoritatea locală ce le-a înfiinţat.

Menţinerea controlului autorităţii locale asupra serviciilor publice înfiinţate

defineşte regimul juridic al acestuia de a fi un serviciu public local sau de interes

local, prin intermediul căruia autoritatea locală realizează într-un mod mai eficient

sau direct interesele colectivităţilor locale în care a fost aleasă.

B. O a doua categorie de principii ce stau la baza administraţiei publice locale,

sunt cele reglementate de Legea nr.215/2001197

, modificata si completata prin Legea

nr.286/2006 a administraţiei publice locale, modificată şi completată implicit prin

revizuirea Constituţiei şi respectiv Legii nr.195/2006 a descentralizării198

, Legii

nr.393/2004199

privind statutul alesului local, modificata si completata prin Legea

nr.216/2005 si respectiv Legea nr.249/2006 şi Legii nr.340/2004200

privind instituţia

prefectului.

Din această perspectivă, vom prezenta principiile consacrate de legea

organică care dezvoltă principiile constituţionale din 1991, modificate implicit prin

Constituţia revizuită în 2003.

Astfel, în art.2 din Legea nr.215/2001, modificata si completata prin Legea

nr.286/2006 se stipulează că:„Administraţia publica in unităţile

administrativ-teritoriale se organizează si functioneaza in temeiul principiilor

descentralizarii, autonomiei locale, deconcentrarii serviciilor publice, eligibilitatii

autoritatilor administratiei publice locale, legalitatii si al consultarii cetatenilor in

solutionarea problemelor locale de interes deosebit”, iar în art. 3 (1): ” Prin

autonomie locala se intelege dreptul si capacitatea efectiva a autoritatilor

administratiei publice locale de a solutiona si de a gestiona, in numele si in interesul

colectivitatilor locale pe care le reprezinta, treburile publice, in conditiile legii”,

respectiv art. 4(1) şi (2) potrivit cărora “Autonomia locala este numai administrativa

si financiara, fiind exercitata pe baza si in limitele prevazute de lege” . “Autonomia

locala priveste organizarea, functionarea, competentele si atributiile, precum si

gestionarea resurselor care, potrivit legii, apartin comunei, orasului, municipiului

sau judetului, dupa caz”

Examinarea comparativă a acestor texte cu art.3, pct.1 din „Carta autonomiei

locale” „ conduce la concluzia că legiuitorul român a folosit o definiţie mult

apropiată d aceasta. Caracterul pur administrativ al acestei autonomii, rezultă

explicit din textul legal, unde în art.2(2) se stipulează că „ aplicarea principiului

autonomiei locale nu poate aduce atingere caracterului de stat naţional, unitar şi

indivizibil al României.”

197

Legea nr.215/2201 privind administraţia publică locală - Publicată în Monitorul Oficial nr.204 din 23.04.2002,

modificata si completata prin Legea nr.286/2006, Publicata în Monitorul Oficial nr.621/18.07.2006 198

Legea nr.195/2006 legea cadru a desecntralizării – Publicată în Monitorul Oficial nr.453 din 25.05.2006 199

Legea nr.393/2004 privind statutul alesului local - Publicată în Monitorul Oficial nr.912 din 07.10.2004,

modificata si completata prin Legea nr.216/2005, Publicata in Monitorul Oficial nr.590/07.07.2005 şi Legea

nr.249/2006, Publicata în Monitorul Oficial nr.554/27.06.2006 200Legea nr.340/2004 privind instituţia prefectului - Publicată în Monitorul Oficial nr.658 din 21.07.2004


Definirea principiului în Legea nr.215/2001, modificata si completata prin

Legea nr.286/2006 permite evidenţierea câtorva elemente specifice ale conţinutului

acesteia:

a) Autonomia locală este atât un drept, cât şi capacitatea efectivă a autorităţii de a se manifesta prin acte sau fapte materiale.

Reglementarea acestui principiu, atât cu privire la conţinutul său teoretic, al

elementelor sale, dar şi sub aspectul exerciţiului său dat de existenţa unui patrimoniu

aprobate de autorităţile locale, stabilirea de impozite, taxe, cu titlu de venituri

proprii, administrarea în nume propriu a acestora demonstrează şi garantarea

realizării acestui principiu constituţional care trebuie să fie în concordanţă cu

competenţele şi responsabilităţile acestora.

Garantarea principiului autonomiei locale o regăsim dezvoltata in art.6 şi 7

care fac trimitere la regulile din Legea nr.195/2006-legea cadru a descentralizării,

potrivit căreia „transferul de competente se face concomitent cu asigurarea

resurselor necesare executării acestora. “Exercitarea competentelor se face numai

după transmiterea resurselor financiare necesare”, respectiv, “finanţarea

competentelor delegate este asigurata in totalitate de către administraţia publica

centrala”.

b) Definirea conţinutului autonomiei locale, face trimitere şi la principiul subsidiarităţii (art.7), fără însă a proceda la definirea acestuia

c) Legea consacră obligaţia administraţiei publice centrale de a consulta asociaţiile, autorităţile administraţie publice locale, în toate problemele care le privesc direct, iar prin modificarea adusa de Legea nr. 286/2006, sunt consacrate la

nivel legislativ formele asociative existente, respectiv Asociaţia Comunelor din

România, Asociaţia Oraşelor, Asociaţia Municipiilor si Uniunea Naţionala a

Consiliilor Judeţene, la care legiuitorul mai prevede si „alte forme asociative de

interes general constituite potrivit legii”.

În prezent, în România sunt organizate şi funcţionează asociaţii ale judeţelor,

ale oraşelor, municipiilor şi comunelor şi pentru un parteneriat eficient în dialogul

cu autorităţile centrale, s-a constituit Federaţia Autorităţilor Locale din România, cu

reprezentanţi ai tuturor acestor forme asociative, ai căror reprezentanţi fac parte

inclusiv din forurile de cooperare europene (Congresul puterilor locale).

d) Ca o expresie a autonomiei locale, legea recunoaşte autorităţilor locale dreptul de a adera la asociaţiile naţionale şi internaţionale, de a încheia acorduri

şi de a participa la realizarea de programe regionale, sau acorduri de cooperare

transfrontalieră, în condiţiile legii.

e) Recunoaşterea autonomiei locale, presupune şi capacitatea autorităţii locale de a hotărî asupra participării acestora cu capital şi bunuri la constituirea unor societăţi comerciale, sau la înfiinţarea de servicii publice de interes local. Modificările aduse Legii nr.215/2001 prin Legea nr.286/2006, art.11-14,

instituie norme noi in privinţa capacitatii unitatilor administrative teritoriale de a

coopera si a se asocia, in scopul realizării in comun a unor proiecte de dezvoltare de

interes zonal sau regional, cât şi al furnizării unor servicii publice comune. Ca atare,

se instituie asociaţii de dezvoltare intercomunitara, cu personalitate juridica de drept


privat si de utilitate publica si se reglementează regimul juridic al zonelor

metropolitane si aglomerărilor urbane, constituite prin acordul autoritatilor

administraţiei publice locale, in scopul dezvoltării infrastructurilor si a obiectivelor

de dezvoltare comuna, dar si posibilitatea asocierii si cooperării cu unitati

administrativ teritoriale din străinătate sau sa adere la asociaţii internaţionale ale

unităţilor administrativ teritoriale

f) Ca o expresie a noului conţinut al autonomiei locale, autorităţile

administraţiei publice locale au statut propriu de organizare şi funcţionare.

g) Reglementarea controlului de tutelă a prefectului, un control exclusiv

de legalitate (Legea nr.340/2004 privind instituţia prefectului, modificata si

completata prin Legea nr.181/2006). Legiuitorul stipulează expres că este o autonomie administrativă şi financiară

ce se exercită pe baza şi în limitele prevăzute de lege, vizând „organizarea,

funcţionarea, competenţele şi atribuţiile, precum şi gestionarea resurselor, care

potrivit legii aparţin comunei, oraşului sau judeţului, după caz” (art.4) şi pentru o

mai clară delimitare a raporturilor dintre autorităţile administraţiei publice locale

înfiinţate pe principiile autonomiei locale, prevede că „acestea se bazează pe

responsabilitate, cooperare şi solidaritate în rezolvarea problemelor întregului

judeţ”, între acestea neexistând raporturi de subordonare (art.6).

Pe linia armonizării legislaţiei interne cu legislaţia comunitară, definiţia dată

descentralizării de Legea nr.339/2004 privind reglementarea cadru a

descentralizării201

a fost înlocuita printr-o alta definiţie de Legea nr.195/2006 care

abroga Legea nr.339/2004 „transferul de competenta administrativa si financiara de

la nivelul administraţiei publice centrale la nivelul administraţiei publice locale sau

sectorul privat (art.2 lit.b).

2. Un alt principiu consacrat de Legea nr.215/2001, modificata si completata

prin Legea nr.286/2006, este principiul descentralizării . Acesta presupune, pe de o parte, transferul gradat de atribuţii de la autorităţile

publice centrale de specialitate la serviciile publice teritoriale, concomitent cu

capacitatea autorităţilor locale de a înfiinţa instituţii şi servicii publice cu

personalitate juridică, în vederea realizării treburilor, intereselor colectivităţilor

locale, pe care le reprezintă.

De altfel, Legea nr.215/2001 dezvoltă ambele principii constituţionale,

stabilind în competenţele autorităţilor locale, dreptul de a înfiinţa şi organiza regii

autonome, societăţi comerciale, servicii publice de interes local, în domenii

specifice de activitate, în condiţiile legii şi coroborat cu mijloacele financiare de care

dispun. În vederea punerii în aplicare a acestor competenţe legale, a fost adoptată

Legea nr.51/2006 a serviciilor publice de gospodărie comunala202

, care defineşte

într-un cadru general serviciul public în domeniul gospodăririi comunale.

3. Principiul subsidiarităţii definit ca atare prin legea cadru a

descentralizării în prima sa formă (Legea nr.339/2003) ca fiind şi reluate în

categoria principiilor generale ale descentralizării, reprezintă asigurarea resurselor

201

Legea nr.339/2004 privind descentralizarea – Publicată în Monitorul Oficial nr.668/26.07.2004 202

Legea nr.51/2006 a serviciilor publice de gospodarie comunală - – Publicată în Monitorul Oficial

nr.254/21.03.2006


corespunzătoare competentelor transferate, responsabilitatea administraţiei publice

locale in raport cu competentele care le revin, asigurarea unui proces de

descentralizare stabil, predictibil, bazat pe criterii si reguli obiective, al echitaţii şi

constrângerii bugetare.

Daca prin Legea nr.215/2001, anticipând procesul istoric al evoluţiei

administraţiei locale, al realizării autonomiei locale în contextul descentralizării şi

deconcentrării administrative, se prevedeau competenţele autorităţilor locale de a

„asigura” condiţiile optime sau de a „sprijini” activitatea serviciilor publice

deconcentrate: învăţământ, cultură, sănătate şi sport, protecţia mediului, etc., tocmai

din perspectiva finanţării viitoare a acestor activităţi, iar până în 2004, o mare parte

din aceste activităţi au fost „preluate” sau „transferate” ca responsabilităţi

autorităţilor locale, fără respectarea principiului constituţional şi legal „cu

asigurarea mijloacelor financiare.” Legea nr.286/2006 de modificare a Legii

nr.215/2001, coroborata cu Legea nr.195/2006 a descentralizării stabileşte cele trei

categorii de competente :delegate, exclusive si transferate ale autorităţilor

administraţiei publice locale, de natura a permite parcurgerea etapelor legale pentru

transferul de competenta odată sau după transmiterea resurselor financiare (art.6 din

Legea nr.195/2006).

4) Principiul deconcentrării serviciilor publice

Fără a intra în comentarii conceptuale privind conţinutul principiului

descentralizării şi al deconcentrării serviciilor publice în România principiile

Constituţiei revizuite nu putem să nu-l avem în vedere în examinarea Secţiunii

Principii specifice ale administraţiei locale, cu trimitere la dezvoltarea acestor

principii din secţiunile anterioare. (art.120 din Constituţie ).

5) Principiul eligibilităţii Acest principiu îl regăsim implicit prevăzut în art.121(2) din Constituţie, sub

forma „Consiliul Local şi primari aleşi în condiţiile legii” şi prevăzute în art.2 din

Legea nr.215/2001.

De altfel, aşa cum am definit principiul autonomiei locale, am reţinut că

eligibilitatea autorităţilor locale, este un element de conţinut al acestui principiu,

ceea ce poate conduce la concluzia deducerii sale implicite.

Sediul materiei, al eligibilităţii autorităţii administraţiei publice locale, îl

regăsim în Legea nr.67/2004 privind alegerea autorităţilor administraţiei publice

locale203

.

Potrivit acestor reglementări, „consiliile locale şi judeţene, primarii şi

consiliul general al municipiului Bucureşti se aleg prin vot universal, egal, direct,

secret si liber exprimat”.

Modalitatea de alegere a autorităţilor locale, pe baza sistemului reprezentării

proporţionale în cazul consiliilor şi a scrutinului nominal la primar, s-a spus în

literatură că reprezintă o opţiune politică 204

şi este „rezultatul unei selecţii valorice

203

Legea nr.67/2004 privind alegerea autorităţilor administraţiei publice locale – Publicată în Monitorul Oficial

nr.271/2004 204 Mihai Constantinescu – Scrutinul uninominal. Efecte şi semnificaţii – sisteme electorale contemporane R.A.

M.Of. Bucureşti, 1996, p.23

Ioan Muraru – Scurtă pledoarie pentru reprezentarea proporţională . Sisteme electorale contemporane, p.75


în care se are în vedere starea socială, dimensiunea civilizaţiei, cultura, politică şi

civică, la nivelul cetăţeanului mediu, tradiţiile, experienţa statelor cu o constantă

istorie democratică”.

Potrivit prevederilor Legii nr.67/2004, ca şi reglementările anterioare,

candidaturile pentru autorităţile administraţiei publice locale, se propun, de regulă,

de partide politice, alianţe politice, fără a fi excluse candidaturile independente.

Pentru această categorie, legiuitorul stabileşte respectarea condiţiei listei de

susţinători.

Faptul că aceste candidaturi, atât pentru autoritatea deliberativă (consiliu), cât

şi executivă (primar), au conotaţii politice, nu este de natură a schimba regimul

juridic aplicabil autorităţilor administraţiei publice locale sau natura juridică a

activităţii lor . Ea reprezintă mai mult „o garanţie”205

pentru alegători, de vreme ce

nu poate produce alte consecinţe juridice. Astfel, încetarea calităţii de membru de

partid după alegere sau retragerea sprijinului politic, nu are drept consecinţă

încetarea calităţii de ales local sau primar, de vreme ce mandatul este de natură

reprezentativă şi nu un mandat imperativ (art.69 din Constituţie ).

6) Principiul legalităţii

Revizuirea Constituţiei din 2003, consacră la nivel de principiu constituţional,

principiul legalităţii.

Anterior acestei reglementări, legalitatea era dedusă din natura activităţii,

administraţia publică locală, presupunând în fapt, punerea în executare a legii. De

altfel, esenţa statului de drept este tocmai obligativitatea legii, preeminenţa acesteia

în întreaga activitate a autorităţilor publice.

Ca atare, legalitatea este nu numai un principiu constituţional, dar şi legal,

fiind dedus din reglementările organice ale administraţiei publice locale, atât forma

conformităţii cu legea în întreaga activitate a autorităţilor administraţiei publice

locale, dar şi ca o garanţie suplimentară, prin controlul de tutelă administrativă

exercitat de prefect.

Pe de altă parte, garantarea respectării acestui principiu în activitatea

administraţiei publice locale, îşi găseşte reflectarea şi în prevederile art.51 şi art.52

din Constituţie, privind dreptul de petiţionare şi dreptul persoanei vătămate de o

autoritate publică, temei constituţional al răspunderii autorităţilor publice pentru

vătămările produse cetăţenilor prin încălcarea sau nesocotirea drepturilor şi

libertăţilor acestora.

7) Principiul subsidiarităţii, in forma iniţiala a Legii nr.215/2001,

presupune două aspecte după cum rezulta din art.7:

- alin.1 „exercitarea competenţelor şi atribuţiilor stabilite prin lege revin

autorităţilor administraţiei publice locale care se găsesc cel mai aproape de

cetăţean”.

- alin.2 stabilirea de competenţe şi atribuţii pentru alte autorităţi decât cele de la

alin.1, trebuie să ţină seama de amploarea şi de natura răspunderii ce le revin,

precum şi de cerinţele de eficienţă şi de eficacitate.

205 Ioan Muraru – Drept constituţional şi instituţii politice, ed. a VII a, Ed. Actami, Bucureşti, 1997, p.398-urm.


Aceste două dimensiuni trebuiau să se regăsească în determinarea

competenţelor sau în partajarea competenţelor autorităţilor locale de cele judeţene

şi respectiv locale de cele centrale, ceea ce se desăvârşeşte prin Legea nr.195/2006 a

descentralizării. Potrivit acestei reglementari cadru, unul din principiile

descentralizării este subsidiaritatea care „consta in exercitarea competentelor de

catre autoritatile administraţiei publice situata la nivelul administrativ cel mai

apropiat de cetatean si care dispune de capacitate administrativa necesara” (art.3

lit.a). Conceptul de subsidiaritate a reapărut cu mai multă consecvenţă odată cu

dezbaterile preliminare semnării Tratatului Uniunii Europene şi a fost introdus

pentru prima dată de Actul Unic European (AUE) în 1986, în privinţa competenţei în

materie de mediu.

Deşi face parte din tradiţia politico–juridică a mai multor ţări (în principal

germanice), încercările de găsire a unei „interpretări” sau definiţii „oficiale”, nu

putem spune că s-au finalizat.

În schimb, se avansează continuu metode de aplicare a acestui principiu de

către instituţiile comunitare. Termenii uzuali pentru a determina acţiunea sa sunt :

„manieră satisfăcătoare”, „mai bine realizate”, „ceea ce este necesar”.

Cu toate că este o componentă sau o consecinţă a principiului autonomiei

locale, acest principiu se fundamentează pe teoria politico-juridică a puterii statului,

în raport cu societatea în general şi componentele sale în special, pe linia satisfacerii

cerinţelor sale206

.

Acest principiu de natură atât politică, cât şi juridică, se aplică cu prioritate

între individ şi societate, şi între societate şi instituţii, pentru a determina modul de

repartizare a competenţelor între bază şi vârf.

Multe dintre ţările europene, au preluat acest principiu, aplicându-l în mod

specific şi se poate spune că este definit în Carta europeană a autonomiei local

(art.4).

Avem în vedere titlul „Raza de acţiune a autonomiei locale”, unde se prevede

că „exerciţiul responsabilităţilor publice trebuie de o manieră generală să revină de

preferinţă acelor autorităţi care sunt cele mai apropiate de cetăţeni”. Atribuirea de

responsabilităţi unei alte autorităţi trebuie să ţină cont de amploarea şi de natura

sarcinii şi de exigenţele de eficacitate şi de economie (4.3).

Astfel definit principiul subsidiarităţii, are ca principal scop „favorizarea”

autonomiei locale.

În prezent, interpretarea principiului subsidiarităţii are semnificaţii diferite,

funcţie de circumstanţe şi de voinţa politică207

, variind între definirea lui ca un

criteriu de delimitare a puterilor şi a legitimităţii nivelelor de putere şi până la

folosirea sa ca o formă ambiguă de eschivare de orice obligaţie.

De asemenea, trebuie reţinut că acest principiu este abordat în mod diferit de

cele două instituţii europene, Consiliul Europei şi Uniunea Europeană.

Astfel, Consiliul Europei promovează principiul autonomie locale şi

regionale pentru structurarea membrilor săi, în timp ce Uniunea Europeană 206

Ioan Alexandru-op.cit., p.640 207Idem – op.cit., p.642-urm.


urmăreşte realizarea unui echilibru între obiectivul politic de uniune, la nivel

european şi competenţele iniţiale ale statelor membre.

Lipsa unei concepţii unitare la nivel comunitar, impune cu necesitate

redefinirea acestui principiu şi stabilirea de criterii pentru aplicarea acestuia cu

multă claritate şi consecvenţă .

O formă de manifestare a subsidiarităţii în contextul reglementărilor actuale

româneşti, o reprezinta şi participarea cetăţenilor la elaborarea deciziei, în acelaşi

timp ea poate reprezenta un criteriu pentru repartizarea competenţelor între

autorităţile locale, judeţene, naţionale. De altfel, capacitatea administrativa, conditie

pentru transferul competentelor, rteprezinta un ansamblu de resurse materiale,

institutionale si umane de care dispune o unitate administrative teritoriala si

actiunile pe care aceasta le desfasoara pentru exercitarea competentelor stabilite de

lege, evaluata si stabilita in conditiile legii (art.2 lit.b din Legea nr.195/2006)

8) Principiul consultării cetăţenilor în problemele locale de interes

deosebit Deşi acest principiu este implicit o componentă a autonomiei locale,

consacrarea acestuia în Legea nr. 215/2001, în mod distinct, urmăreşte întărirea

rolului acestor autorităţi şi al colectivităţilor locale, a cetăţenilor în realizarea

problemelor de interes local.

De altfel, în Carta europeană a autonomiei locale, la care România este parte

semnatară, se arată că „drepturile autorităţilor locale alese, nu pot aduce atingere în

nici-un fel posibilităţii de a recurge la adunări cetăţeneşti, referendum sau orice

altă formă de participare directă a cetăţenilor, acolo unde acesta este prevăzută de

lege”. (art.3).

Faptul că Legea nr.215/2001, modificata si completata consacră referendumul

ca modalitate de consultare a cetăţenilor, nu exclude orice alte forme de participare a

acestora la treburile publice (ex. adunările cetăţeneşti, adunări publice, conform

Legii nr.544/2003, organizarea de manifestaţii publice, efectuarea de sondaje de

opinie, anchete, etc.).

Fiind un domeniu rezervat legii, organizarea şi desfăşurarea referendumului

(art.73 lit.a, d), această instituţie are un cadru general reglementat prin Legea

nr.3/2000, ca lege organică.

Reglementarea referendumului local, cuprinde consacrarea principiului

general al autonomiei locale şi a recunoaşterii dreptului colectivităţilor locale de a-şi

soluţiona problemele specifice.

Aşadar, referendumul local este forma şi mijlocul principal de consultare

directă şi de exprimare a voinţei colectivităţilor locale cu privire la problemele de

interes deosebit din autorităţile administrativ teritoriale corespondente.

Referendumul local prin problematica, (obiectul) pe care-l poate avea, are

efecte sau se raportează la interesele colectivităţilor locale. Ca atare, putem spune că

natura sa juridică nu poate fi decât administrativă, diferenţiată de specificul fiecărei

colectivităţi şi de necesităţile şi posibilităţile sale, nici într-un caz o natură politică,

ca în cazul referendumului naţional.

Cu privire la organizarea referendumului local este important a reţine de

asemenea că legea nu stabileşte caracterul său obligatoriu, decât în cazul modificării


limitelor teritoriale ale unităţilor administrativ teritoriale, fiind o procedură

prealabilă (sub forma consultării) dezbaterii parlamentare a unui proiect de lege sau

iniţiative legislative cu acest obiect.

Aşadar, referendumul local are un caracter facultativ, concluzie ce se poate

desprinde şi din modul de redactare al art.13(1) din Legea nr.3/2000 „problemele de

interes deosebit ale unităţilor administrativ teritoriale pot fi supuse în condiţiile

prezentei legii, aprobării locuitorilor, prin referendum local”.

Dacă în privinţa organizării, a iniţierii referendumului local, autorităţile

dispun de dreptul de a decide, în privinţa punerii în aplicare a rezultatului său, acesta

nu este la dispoziţia autorităţii sau la discreţia sa, opţiunea de a aplica sau nu

rezultatul.

Formularea din lege „cetăţenii sunt chemaţi să se pronunţe prin DA sau NU

asupra problemei supuse referendumului” presupune că „rezultatul este

obligatoriu”.

În sprijinul aceleiaşi consultări directe în vederea luării celor mai corecte

hotărâri, vine şi reglementarea dată prin legislaţie privind transparenţa în

administraţie, respectiv Legea nr.52/2003 privind transparenţa decizională in

administraţia publică208

, care stabileşte condiţiile de participare a cetăţenilor la

adoptarea actelor de autoritate ale administraţiei locale.

Aminteam de această „obligativitate a referendumului local”209

, întrucât

caracterul obligatoriu al rezultatului său, se traduce în obligativitatea adoptării unui

act de autoritate în care acesta să se materializeze.

Refuzul autorităţii de a se conforma acestei obligaţii legale, poate fi cenzurat

de către prefect, pe calea controlului de tutelă.

De altfel, finalizarea rezultatului referendumului într-un act de autoritate este

un rezultat fericit al demersului iniţiat chiar de către acesta. Lipsa unei asemenea

finalizări, ar putea fi imputată şi autorităţii, sub aspectul angajării răspunderii

patrimoniale în caz de refuz, dacă avem în vedere că întregul proces de organizare şi

desfăşurare presupune cheltuieli materiale din veniturile bugetului local, constituit

din impozite şi taxe locale în cea mai mare parte.

C. Un alt temei legal al principiilor specifice administraţiei locale, am spus la

începutul acestei secţiuni, îl reprezintă Convenţia Europeană a Autonomiei Locale. Carta a reprezentat pentru România fundamentul modificării legii

administraţiei publice locale, după ratificarea sa din 1997, conducând la adoptarea

Legii nr.215/2001 modificata si completata prin Legea nr.286/2006, ca o consecinţa

a adoptării legislaţiei interne la cea comunitara pe linia reformării administraţiei

publice si a consacrării cadrului legal al autonomiei locale.

Carta europeană a autonomiei locale a fost aprobată de plenul Consiliului

Europei, fiind elaborată de un comitet de experţi guvernamentali, sub directa

autoritate a Comitetului Director pentru Probleme Locale şi Regionale.

Proiectul Cartei a fost adoptat de Comitetul de Miniştri al Consiliului Europei,

sub forma unei Convenţii, în iulie 1985, denumită “Carta europeană a autonomiei

208

Legea nr.52/2003 privind transparenta decizionala in administratia publica - Publicată în Monitorul Oficial

nr. 70 din 03.02.2003 209 Corneliu Manda – Dreptul administrativ, Tratat elementar,2002, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, p.168


locale”, fiind deschisă spre semnare de către statele membre la 15 octombrie 1985,

la Strasbourg. România a semnat Convenţia europeană a autonomiei locale la 4

octombrie 1994, şi a fost ratificată de Parlamentul României, prin Legea nr.-

199/1997210

.

Carta europeană a autonomiei locale vine să acopere sau să „suplinească” un

vid de reglementări cu caracter comun în această materie, la nivelul statelor

europene. „Ea reprezintă de fapt primul instrument juridic multilateral care

defineşte şi protejează autonomia locală, având adeziunea şi recunoaşterea celor

căror acţiuni sunt esenţiale în apărarea autonomiei locale ,a statelor şi guvernelor

democratice din Europa.”211

Carta defineşte în art. 2 conţinutul noţiunii de autonomie locală, cu rang de

principiu, stabilind totodată că acesta trebuie să fie recunoscut în legislaţia internă,

în rândul principiilor constituţionale.

Potrivit Cartei, trăsăturile esenţiale ale autonomiei locale sunt date de cele

două componente ale sale: dreptul şi capacitatea efectivă a colectivităţilor locale de

a rezolva şi gestiona sub propria responsabilitate şi în interesul populaţiilor lor, o

parte importantă a treburilor publice (art.3, punctele 1 şi 2).

Titularul acestui drept, îl reprezintă „consiliu sau adunarea, compusă din

membrii aleşi prin vot liber, secret, direct şi universal, care la rândul său poate

dispune de organe executive şi deliberative responsabile în faţa lor” ( art. 3.2)

Constituirea organelor reprezentative alese, nu vine însă în contradicţie cu

alte forme instituţionalizate care să asigure participarea directă a cetăţeanului la

actul decizional cum ar fi: adunări cetăţeneşti, referendum, etc.

În privinţa României, trebuie să reţinem că principiul autonomiei locale a fost

înscris încă din 1991, în normele constituţionale, ca unul din principiile de

organizare şi funcţionare ale administraţiei publice locale (art. 119), iar principiile

Cartei şi-au găsit materializarea atât în prevederile Legii nr.69/1991 a administraţiei

publice locale modificată şi completată prin Legea nr.24/1996, cât şi în Legea nr.

215/2001 (care a abrogat Legea nr.69/1991) a administraţiei publice locale, care în

primele articole, definind autonomia locală, preia în cea mai mare parte noţiunea

Cartei, menţinuta si de Legea nr.286/2006.

Limitele autonomiei locale în Cartă sunt date de stabilirea competenţelor sau

atribuirea acestora altor autorităţi, în caz contrar, autorităţile locale, dispun de

capacitate deplină în toate domeniile, competenţele fiind depline şi exclusive.

Autonomia locală nu exclude delegarea competenţelor de către autorităţile centrale,

exerciţiul autonomiei locale presupune capacitatea autorităţilor de a-şi stabili ele

însele structurile administrative interne, să-şi recruteze pe principiul meritului şi al

competenţei, personalul.

Ca o măsură de protecţie a principiului autonomiei locale, Carta prevede că

orice control asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice locale, să nu se

poată exercita, decât în formele şi cazurile prevăzute de Constituţie sau lege, cu

210

Legea nr.199/1997 pentru ratificarea Cartei europene a autonomiei locale, adoptata la Strasbourg la 15 octombrie 1985- Publicată în Monitorul Oficial nr. 331/26.11.1997 211

Corneliu Manda, Cezar Manda – Administraţia publică locală din România,Ed. Lumina Lex, 1999, Bucureşti,

p.23


respectarea principiului proporţionalităţii pentru “amploarea intervenţiei autorităţii

centrale şi importanţa intereselor pe care aceasta înţelege să le protejeze.” (art.8

pct.1-3).

Sub aspectul autonomiei financiare, Carta prevede că resursele financiare ale

autorităţilor administraţiei publice locale trebuie să fie proporţionale cu

competenţele legale.

Realizarea intereselor autorităţilor locale în mod autonom, presupune

conform Cartei şi drepturi, respectiv capacitatea autorităţilor administraţiei publice

locale de a coopera şi a se asocia cu alte autorităţi ale administraţiei publice, în

condiţiile legii, pentru realizarea unor sarcini de interes comun, sau de a adera la o

asociaţie internaţională de autorităţile administraţiei publice locale (art.10).

Ca modalitate de a asigura protecţia legală a autonomiei locale, Carta

recunoaşte autorităţilor administraţiei publice locale, dreptul de a se adresa instanţei

judecătoreşti, pentru a-şi asigura liberul exerciţiu al competenţelor, şi respectiv,

principiul autonomiei.

Carta europeană a autonomiei locale ratificată de România prin Legea

nr.199/1997, a impus aşadar o reformare a legislaţiei interne pe linia transpunerii în

practică a elementelor de conţinut ale autonomiei locale, limitele şi protecţia

autonomiei locale, principiul subsidiarităţii şi al proporţionalităţii în relaţiile cu

autorităţile administraţiei publice de pe palierele superioare.

O parte din aceste principii au fost preluate în Legea nr.215/2001 privind

administraţia publică locală, modificata si completata prin Legea nr.286/2006, în

Legea nr.393/2004 privind statutul alesului local, Legea nr.195/2006 a

descentralizării , Legea nr.340/2004 privind instituţia prefectului, , modificata si

completata prin Ordonanţa de Urgenta a Guvernului nr.179/2005, Legea nr.52/2003

privind transparenţa decizională, şi cel mai important, consacrate ca principiu de

rang constituţional prin revizuirea Constituţiei din 2003.

Cu toate mutaţiile calitative pe care le-a adus adoptarea acestui set de acte

normative, nu trebuie uitat faptul că, de cele mai multe ori, transferul de competenţe

se face în mod imperfect, fără a fi însoţit de resursele care să permită executarea

acestora. De asemenea, transferul competenţelor este parţial, sau divizat între mai

multe autorităţi, a căror intervenţie afectează gradul de autonomie al autorităţilor

administraţiei publice locale (ex. între consiliul judeţean şi consiliul local),

intervenţia statului prin legea bugetului de stat anual în limitarea numărului de

angajaţi şi funcţionari publici dintr-o autoritate, în dimensionarea unor categorii de

cheltuieli ale autorităţilor locale (ex. de personal, de capital, pentru, numărul

mijloacelor de transport, cheltuieli cu telefoanele, etc.). Toate acestea reprezintă în

fapt, o limitare a principiului autonomiei locale, cu componentele sale, dreptul şi

capacitatea autorităţilor locale de a-şi gestiona propriile resurse, creând numeroase

nemulţumiri şi chiar proteste ale autorităţilor administraţiei publice locale, care nu

sunt consultate decât formal, cu ocazia adoptării unor asemenea acte normative.

Din perspectiva integrării României în Uniunea Europeană, eforturile ţării

noastre trebuie să fie susţinute de o adoptare şi modificare a legislaţiei, pe linia

realizării unei autonomii reale, o repartizare echitabilă a resurselor din sume

defalcate, a limitării intervenţiei autorităţilor judeţene ale administraţiei publice


locale şi chiar a statului în activitatea autorităţilor locale, a stabilirii obiectului

controlului activităţii autorităţilor administraţiei publice locale, cu precădere pe

respectarea condiţiei de legalitate, a Constituţiei ţării, în realizarea compeneţelor lor.

Consultarea autorităţilor administraţiei publice locale în timp util şi în mod

adecvat, potrivit reglementării Cartei europene a autonomiei locale (art.4 pct.6), va

permite adoptarea unei legislaţii favorabile autorităţilor administraţiei publice

locale, cele mai apropiate de cetăţeni, şi pe care comunităţile locale prin vot, le-au

investit cu responsabilitatea realizării intereselor lor.

2.2. Autorităţile administraţiei publice locale

2.2.1. Statutul constituţional al autorităţilor administraţiei publice locale

Sub aspectul reglementării constituţionale al autorităţilor administraţiei

publice locale, trebuie să precizăm că România se înscrie printre puţinele ţări

europene a cărei Constituţie nominalizează aceste autorităţi, principiile de

funcţionare, raporturile dintre ele, tutela administrativă şi principiul departamental,

(cu un nivel intermediar de administraţie locală).

Majoritatea constituţiilor europene se limitează la o normă de trimitere, către

legea care va reglementa organizarea şi funcţionarea autorităţilor locale cu simpla

prevedere a garantării autonomiei locale sau a autoadministrării.

Cea mai mare parte a ţărilor Uniunii Europene consacră însă existenţa la nivel

local, a unui reprezentant al statului, care exercită atribuţie de control, de

administraţie generală, similară tutelei administrativă (ex:guvernator de

provincie-Belgia, Danemarca, consilier de Land- Germania, prefect-Suedia, Italia,

Grecia, Franţa, guvernator civil în (Spania, comisar de district, în Luxemburg,

comisar regal, în Olanda, guvernator civil de district-Portugalia).

Acest reprezentant al statului, coordonează şi serviciile exterioare ale

ministerelor. În alte state, această funcţie o realizează un reprezentant al

Ministerului de Interne (ex: Danemarca) sau al Guvernului (ex: Grecia).

Mai putem reţine, cu privire la modul de reglementare al administraţiei locale,

că în majoritatea statelor europene, circumscripţiile administrative ale statului sunt

determinate în funcţie de limitele geografice ale colectivităţilor de bază (comuna),

cât şi a celor intermediare. De asemenea, reţinem că toate sistemele europene

consfinţesc, ca nivel de bază, comuna, care semnifică atât comuna rurală, cât şi

oraşul.

Referitor la autorităţile prin care se realizează administraţia locală, trebuie să

amintim că, în cele mai multe state europene sunt reglementate atât autorităţi

colegiale, cât şi uninominale, cu caracter deliberativ şi respectiv executiv (ex: Marea

Britanie, Franţa, Italia, Germania, Elveţia, Grecia, Danemarca, Spania, etc.).

Reglementarea modului de organizare şi funcţionare, actele adoptate,

controlul asupra activităţii acestora, mandatul aleşilor, durata mandatului, ca şi

răspunderea aleşilor sunt de domeniul legii, al statutelor aflate în competenţa

autorităţilor locale. (ex: Italia, Spania, Austria)


De asemenea, exista regimuri constituţionale unde întâlnim mai multe

modalităţi sau reglementări care au ca obiect administraţia locală, deci nefiind o

organizare a administraţiei locale cu caracter unitar pe întregul teritoriu naţional (ex:

Marea Britanie, Germania).

Privitor la statutul constituţional al autorităţilor administraţiei publice locale

din România, se impune mai întâi a preciza că sintagma “administraţie publică”,

desemnează activitatea pe care o desfăşoară autorităţile create pe baza principiului

autonomiei locale. Nu trebuie deci confundată ideea de administraţie publică locală

care vizează comuna, oraşul şi judeţul, cu ideea de consiliu local, care evocă “numai

autorităţile comunale şi orăşeneşti”212

.

De asemenea, la nivel local în sistemul nostru constituţional nu se poate vorbi

de “putere locală” de vreme ce sunt reglementate mai multe autorităţi ale

administraţiei publice ale statului la nivel local, la care se adaugă autorităţile

administraţiei publice locale autonome.

În Franţa, prin putere locală (“le pouvoir locale”), se înţelege ansamblul de

reguli de organizare şi funcţionare ale colectivităţilor locale, oricare ar fi gradul lor

de autonomie sau subordonare administrativă213

. Această terminologie este specifică

sistemului englez, unde se foloseşte noţiunea “guvernământ local” (self goverment),

sau în Germania, unde termenul „selbtswaltund” desemnează o administraţie

autonomă214

.

Ca o ultimă consideraţie, la începutul acestei secţiuni, remarcăm consecvenţa

reglementării la rang constituţional a administraţiei publice locale în România, sub

ambele forme ale regimului administrativ, centralizat şi descentralizat, cunoscut în

evoluţia istorică.

La nivelul colectivităţilor teritoriale locale, constituantul român

reglementează existenţa unor autorităţi ale autonomei locale, respectiv consiliile

locale comunale, orăşeneşti, municipale şi consiliile judeţene, respectiv primarii şi

preşedintele consiliului judeţean. (art.121, 122, 123 din Constituţie).

În temeiul prevederilor Constituţiei României revizuite, vom face trimitere în

analiza noastră numai la actele normative în vigoare, modificate implicit prin norma

constituţională.

În timp ce autorităţile administraţiei publice locale, respectiv consiliile

comunale, orăşeneşti şi municipale sunt reglementate ca autorităţi prin care se

realizează autonomia locală (art.121), consiliul judeţean este autoritatea

administraţiei publice pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi

orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean (art.122).

Aşadar, cele două autorităţi sunt: consiliul local, comunal, orăşenesc, municipal şi primarul, respectiv consiliului judeţean şi preşedintele acestuia,

alese în condiţiile legii.

Prin modul de redactare al textului, rezultă dubla natură a acestor autorităţi,

autoritatea autonomiei locale şi totodată autorităţile care realizează administraţia

publică, ca o reflectare a dublei naturi a unităţilor administrativ teritoriale în care

212 Antonie Iorgovan – op. cit., p.459 213

idem – op. cit., p. 391 - 454 214

ibidem – p.454


sunt alese, de a fi, pe de o parte colectivităţi teritoriale locale, iar pe de altă parte,

circumscripţii teritoriale ale teritoriului statal.

“O atare formulare reflectă o realitate istorică, nu numai în plan juridic,

comuna şi oraşul reprezintă în principal o colectivitate locală, şi numai în mod

secundar, el constituie şi o circumscripţie teritorială pentru gestionarea anumitor

servicii de stat”215

.

Pe de altă parte, „toţi autorii sunt de acord cu dubla natură a colectivităţilor,

în principal de colectivităţile descentralizate şi circumscripţia teritorială a

statului”216

, ceea ce presupune a determina, totodată, şi relaţia colectivitate locală,

colectivitatea naţională. Calificarea ca locală a primeia, este condiţionată de

existenţa celei de-a doua şi integrarea în aceasta.217

Relaţia naţional/local, diferă de la o colectivitate la alta, în funcţie de

diversitatea locală. În doctrină, această caracteristică este definită prin noţiunile

„identitate locală” şi „sistem local” 218

Faptul că în sistemul constituţional românesc, în temeiul principiului

autonomiei locale, unitatea administrativ teritorială este atât o circumsripţie

teritorială a statului, cât şi o colectivitate teritorială locală, recunoscâdu-i-se calitatea

de persoană juridică de drept public, implică şi o reechilibrare a celor două nivele,

prin transferul de atribuţii de (autoritate) şi responsabilitate administrativă şi

financiară (descentralizare), de la nivel central, la nivel local219

O componentă a descentralizării, care asigură echilibrul acestor colectivităţi şi

al intereselor acestora, este principiul subsidiarităţii, care presupune exercitarea

competenţei autorităţilor administraţiei publice locale şi naţionale pe nivelul

administrativ cel mai apropiat de cetăţean.

Din prevederile constituţionale ale art.121, rezultă de asemenea că aceste

autorităţi sunt alese în condiţiile legii şi sunt autonome, deci nu se află în raporturi de

subordonare faţă de alte autorităţi judeţene sau centrale, după cum nici ele între ele.

Pentru a fi în prezenţa administraţiei locale, ca administraţie publică

autonomă, trebuiesc îndeplinite următoarele condiţii:

- colectivitatea locală să beneficieze de personalitate juridică;

- colectivitatea locală să dispună de autorităţi proprii;

- supravegherea colectivităţilor locale se face de către autorităţi numai prin

intermediul unor forme de control stabilite de lege220

.

Această autonomie este întărită şi de prevederile art.123 alin.4 din

Constituţie, care stipulează că “între prefect, pe de o parte, consiliile locale si

primari, precum si consiliile judeţene si preşedinţii acestora, pe de alta parte, nu

exista raporturi de subordonare”

Constituantul permite totodată constituirea prin lege a unor subdiviziuni

administrativ teritoriale, şi pe cale de consecinţă, alegerea autorităţilor locale ale

acestora.

215

Antonie Iorgovan - op. cit..,2005, p. 460 216

Andre de Laubadere, J.C. Venezia, Yves Gaudement - op.cit.-, tonc I, p.137 urm. 217

Constantin Bacoyannis – op.cit. p.29-31 218

Jaques Chevallier - Science administrative PUF, 3-ed , Paris 2002, p.383 urm 219

Marcel Prelot, Jean Boulois – Institutions politique et droit constitutionnel, 11 ed. Dalloz, p.252 220

Ioan Vida – Puterea executivă şi administraţia publică, Bucureşti,1994, p. 19 şi p. 128


Cât priveşte consiliul judeţean, art.122 din Constituţie reglementează un

regim juridic similar ca pentru consiliile locale orăşeneşti şi comunale, cu dubla sa

natură de:

- autoritate a autonomiei judeţene;

- autoritate a administraţiei publice locale.

Calificarea judeţului, ca unitate administrativ teritorială de nivel departamental, face ca activitatea autorităţii locale judeţene să fie una de

“coordonare a consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciului

public de interes judeţean” (art.122 din Constituţie).

Constituţia revizuită, înlătură inadvertenţele vechii reglementări cu privire la

calitatea preşedintelui consiliului judeţean.

Astfel, prin coroborarea prevederilor art.122 cu art.123 alin.4, rezultă fără

echivoc că şi “preşedintele consiliului judeţean este o autoritate de ordin

constituţional”.221

O altă autoritate reglementată la nivel constituţional, în Secţiunea 3

“Autorităţile administraţiei publice locale” este prefectul. Cuprinderea acestei autorităţi în această secţiune, nu conduce ab initio-la

concluzia că “prefectul” este o autoritate a administraţiei publice locale.

De altfel, definirea dată de art.123(2) a statutului său constituţional de

“reprezentant al Guvernului pe plan local”, nu-l poate califica ca fiind o autoritate a

autonomiei locale.

Prefectul este o autoritate statală, reprezentantul Guvernului în judeţ, cu

rolul de a veghea la respectarea legii de către autorităţile administraţiei publice

locale autonome.

Articolul 123 determină statutul constituţional al prefectului de a fi:

- reprezentant al Guvernului;

- şef al serviciilor deconcentrate ale statului în judeţ;

- autoritate de tutelă administrativă cu privire la respectarea legalităţii de

către autorităţile administraţiei publice locale autonome.

Consacrarea instituţiei prefectului ca autoritate de tutelă administrativă este o

expresie a dreptului de supraveghere generală a autorităţii centrale faţă de

autorităţile locale, sub aspectul aplicării legii, a respectării intereselor naţionale,

concomitent cu cele locale. Tutela administrativă este de fapt o modalitate legală

specifică statului de drept, de limitare a exerciţiului autonomiei locale, a dreptului de

apreciere „discreţionar” al autorităţilor locale.

De asemenea, constituantul reglementează lipsa oricăror raporturi de

subordonare dintre prefect şi autorităţile administraţiei publice locale autonome (art.

123(4) şi lasă la latitudinea legii organice stabilirea atribuţiilor sale.

Legea nr.340/2004 privind instituţia prefectului, modificată şi completată prin

Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.179/2005222

dezvoltă exerciţiul tutelei

administrative a prefectului, cât şi principiile care stau la baza acestui control.

221

Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Ioan Muraru, Simina Elena Tănăsescu – op.cit., p.260 222

Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.179/2005 pentru modificarea si completarea Legii nr. 340/2004 privind institutia prefectului – Publicată în Monitorul Oficial nr.1142/16.12.2005


Fiind reglementat ca o autoritate statală în teritoriu, cu principal rol de a

veghea la respectarea legalităţii în activitatea autorităţilor administraţiei publice

locale autonome şi a respectării limitelor exerciţiului autonomiei locale, textul

constituţional în alineatul final (5) consacră “contenciosul administrativ obiectiv”

(posibilitatea prefectului de a ataca actele administrative emise sau adoptate de

autorităţile administraţiei publice locale “în cazul în care se consideră ilegale”).

Textul constituţional privind exercitarea tutelei administrative de către

prefect, nu a suferit modificări după revizuirea Constituţiei din 2003, ceea ce ne face

să reiterăm inconvenientele acestei reglementări întâlnită în practica autorităţilor

locale:

- extinderea sferei actelor supuse controlului de tutelă, prin modificările

aduse de Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.179/2005 permite, de cele mai

multe ori, un comportament abuziv al prefectului în a aprecia legalitatea unei

operaţiuni aprobate de autorităţile administraţiei publice locale

Simpla coroborare a prevederilor constituţionale cu prevederile Legii

nr.554/2005 a contenciosului administrativ, care exceptă de la control doar actele de

gestiune, nu este suficientă pentru a crea o prezumţie de obiectivitate şi bună

credinţă a prefectului pentru a asigura legalitatea şi stabilitatea actelor

administrative emise sau adoptate de autorităţile administraţiei publice locale.

- neconcordanţa termenelor în limita cărora prefectul îşi poate exercita

dreptul de atac în contencios administrativ, şi respectiv Legea nr.554/2004 privind

contenciosul administrativ, creează inconvenientul ca un act administrativ intrat în

vigoare prin aplicarea prevederilor din Legea nr.215/2001, să poată fi contestat pe

calea acţiunii în contencios administrativ, promovată de prefect la limita celor 6

luni;

- prevederea expresă a “suspendării de drept a actului atacat”, de natură a

produce grave prejudicii materiale unei autorităţi a administraţiei publice locale,

prin întârzierea sau neexecutarea unui act administrativ, adoptat cu respectarea

condiţiilor legale constatate de instanţa de judecată prin respingerea acţiunii

prefectului;

- excesul de putere al prefectului, dacă nu chiar comportamentul abuziv al

acestuia faţă de activitatea unor autorităţi ale administraţiei publice locale autonome,

reprezentând alte partide sau formaţiuni politice decât acesta. În speranţa că

modificările aduse Legii nr.215/2001, prin Legea nr.340/2004223

a instituţiei

prefectului şi respectiv Legea nr.188/1999 privind Statutul Funcţionarului Public224

,

modificată şi completată, care au în vedere profesionalizarea funcţiilor de prefect şi

subprefect, începând cu 01.01.2006, apreciem ca utilă posibilitatea prefectului de a

opri intrarea în circuitul civil a unui act administrativ emis sau adoptat de autorităţile

administraţiei publice locale cu încălcarea legii.

Toate aceste incoveniente legale ne conduc la convingerea ca menţinerea

instituţiei prefectului devine mai mult o „piedica” in exerciţiul autonom al

drepturilor autoritatilor administraţiei publice locale, o cenzura care de cele mai

223 Legea nr.340/2004 privind instituţia prefectului, modificată şi completată prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.179/2005 - Publicată în Monitorul Oficial nr. 1142/16.12.2005 224

Legea nr.188/1999 privind statutul funcţionarului public - Publicată în Monitorul Oficial nr.251/22.03.2004


multe ori îmbracă forma „abuzului de drept” decât a „supravegherii” a modului de

punere in aplicare a legii, iar lipsa sa de profesionalism întăreşte si mai mult regula

„prigoanei politice” a prefectului fata de primari si celelalte autorităţi ale

administraţiei publice locale alese.

2.2.2. Statutul legal al autorităţilor administraţiei publice locale Sub aspectul modului concret de organizare şi funcţionare a autorităţilor

administraţiei publice locale, trimiterea din Constituţie la legea organică privind

organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, cuprinde mai multe acte

normative:

- Legea nr.215/2001 privind administraţia publică locală, care reprezintă

legea organică privind organizarea şi funcţionarea administraţiei publice

locale, modificata si completata prin Legea nr.286/2006225

;

- Legea nr.67/2004 privind alegerile locale;

- Legea nr.393/2004 privind statutul alesului local, modificata si completata

prin Legea nr.249/2006226

;

- Legea nr. 195/2006 – legea cadru a descentralizării227

;

- Legea nr.340/2004 privind instituţia prefectului, modificată şi completată

prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.179/2004.

Legea nr.215/2001, modificata si completata, cuprinde într-un cadru unitar,

principiile de organizare şi funcţionare, cu dezvoltarea elementelor de conţinut ale

autonomiei locale, autorităţile alese ale administraţiei publice locale, funcţionarea

acestora, atribuţiile, exerciţiul mandatului de ales local, relaţii dintre autorităţile

administraţiei publice, tutela administrativă, actele emise, adoptate de autorităţile

administraţiei publice locale.

În temeiul acestor prevederi legale, reţinem ca trăsături ale autorităţilor

administraţiei publice locale şi judeţene, următoarele:

- competenţa teritorială şi materială a acestora este determinată de lege, fiind

circumscrisă unităţii administrativ teritoriale corespunzătoare împărţirii

administrativ teritorială a statului în judeţe, comune, oraşe (municipii);

- între autorităţile administraţiei publice locale de nivel judeţean, municipal,

orăşenesc sau comunal nu există raporturi de subordonare;

- autorităţile administraţiei publice locale dispun de mai multe categorii de

competente în limita lor teritorială. Acest caracter are în vedere exercitarea în

condiţiile legii a atribuţiilor exclusive, caracterul obligatoriu al acestora, ceea ce

presupune că atribuţiile nu pot fi delegate decât în limita şi în condiţiile legii şi

exercitarea în condiţiile legii şi al actului de delegare a atribuţiilor delegate şi

transferate;

225 Legea nr.215/2001 privind administraţia publică locală –Publicată în Monitorul Oficial nr.204/2001,si

completata prin Legea nr.286/2006 – Publicata in Monitorul Oficial nr.621/18.07.2006

226 Legea nr.195/2006 a descentralizării - Publicată în Monitorul Oficial nr.453/25.05.2006

227 Legea nr. 393/2004 privind statului aleşilor locali – Publicată în Monitorul Oficial nr. 912/07.10.20042004


- autorităţile administraţiei publice locale, exercita in condiţiile legii,

competente delegate si partajate:

- sunt alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat prin două

modalităţi: pe baza scrutinului de listă pentru consiliile judeţene şi consiliile locale,

pe circumscripţii electorale, pe baza scrutinului uninominal în privinţa primarului,

tot pe circumscripţii electorale.

- li se aplică principiul „dualismului instituţional” autorităţile administraţiei

publice locale sunt: deliberative, cu caracter colegial, respectiv consiliile, şi

executive, cu caracter unipersonal, respectiv primarul şi preşedintele consiliului

judeţean;

- funcţionează pe principiul deliberării;

- forma de lucru este şedinţa, de regulă lunară;

- actele administrative se adoptă pe principiul majorităţii;

- între autorităţile administraţiei publice locale cu caracter deliberativ şi cele

cu caracter executiv, nu există raporturi de subordonare;

- au la bază autonomia regulamentară (pentru funcţionare îşi aprobă

regulamente, conform Legii nr.393/2004, modificata si completata prin Legea

nr.249/2006 pot aproba impozite, taxe, pot stabili contravenţii, conform Ordonanţei

Guvernului nr.2/2001228

;

- statutul alesului local este determinat de lege (drepturi, obligaţii), sub

aspectul conţinutului şi exerciţiului mandatului;

- durata mandatului autorităţilor administraţiei publice locale este de 4 ani,

acesta poate înceta înainte de sfârşitul mandatului, în condiţiile legii (prin dizolvare,

demitere, suspendare, încetare de drept);

- asupra activităţii autorităţilor administraţiei publice locale, se exercită

controlul de tutelă administrativă de către prefect, numai cu privire la legalitatea

actelor administrative emise sau adoptate de acestea;

- între autorităţile administraţiei publice locale şi prefect, nu există raporturi

de subordonare (art.123 din Constituţie).

- numărul de consilieri ce alcătuiesc autorităţile administraţiei publice

locale se stabileşte raportat la populaţia unităţii administrativ teritorială, potrivit

evidenţei Comisiei Naţionale de Statistică, la 1 ianuarie a anului corespunzător

organizării alegerilor.

- consiliilor locale le sunt aplicabile prevederile legale privind regimul

incompatibilităţilor cuprinse în Legea nr.161/2003 şi au obligaţia legală de a depune

declaraţia de avere şi de interese, conform Legii nr.115/1996 privind declararea si

controlul averii demnitarilor, magistraţilor, funcţionarilor publici si a unor persoane

cu funcţii de conducere şi Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr.14/2005 privind

modificarea formularelor pentru declaraţia de avere si pentru declaraţia de interese

- Guvernul îşi exercită conducerea şi supravegherea generală asupra

autorităţilor administraţiei publice locale, fie direct, cu privire la atributele statului

delegate autorităţilor administraţiei publice locale unipersonale (primar, preşedinte

228

Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor – Publicată în Monitorul Oficial

nr.410/25.07.2001


al consiliului judeţean), fie prin reprezentant, respectiv prefectul, pentru controlul

actelor;

- funcţionează pe baza principiului transparenţei, actului decizional bazat pe

accesul cetăţenilor la informaţia publică şi participarea acestuia la luarea deciziilor

(art. 4, lit. g din Legea nr.339/2004), coroborat cu prevederile Legii nr.544/2001229

privind liberul acces la informaţiile de interes public şi Legii nr.52/2003 privind

transparenta decizionala in administraţia publica230

- răspunderea juridică a alesului local îmbracă forma administrativă

disciplinară, administrativ patrimonială, penală, iar consilierii locali răspund solidar,

atât în nume propriu pentru hotărârile votate, cât şi pentru activitatea desfăşurată

2.2.3. Consiliul local

Este autoritatea administraţiei publice locale cu caracter deliberativ, având în

temeiul prevederilor Legii nr.215/2001, modificata si completata, o dublă natură:

- autoritate a autonomiei locale (comunale, orăşeneşti, municipale);

- autoritate a administraţiei publice locale.

Ceea ce se poate reţine din analiza Legii nr.215/2001 cu privire la organizarea

şi funcţionarea acestor autorităţi ale administraţiei publice locale, este similitudinea

modului de reglementare a atribuţiilor acestora, prin comparaţie cu ale consiliului

judeţean. Pentru aceste motive, de foarte multe ori, autorităţile locale, comune, oraşe

şi municipiile, au solicitat o partajare corectă a acestora, pentru a evita substituirea în

exercitarea unor competenţe, depăşirea acesteia şi chiar excesul de putere al

consiliului judeţean.

Din coroborarea textelor constituţionale şi a celor legale, se poate deduce că

autorităţile administraţiei publice locale, respectiv consiliile locale, pot avea orice

atribuţii din orice domeniu de activitate, câtă vreme legea nu o interzice. După cum

concluziona prof. Antonie Iorgovan „în privinţa delimitării sferei atribuţiilor

consiliilor locale” se aplică teoria „drepturilor reflexe”, sau „teoria autolimitării

statului”, şi aplicarea principiului după care, orice serviciu public care nu mai este

organizat de stat, dar care “rezolvă treburi publice din comune şi din oraşe, devine

de plin drept un serviciu public local, în sarcina consiliului local”231

.

Prin modificarea Legii nr.215/2001 potrivit Legii nr.286/206, consiliul local

exercita in condiţiile legii, următoarele categorii de competente: exclusive, partajate

si delegate (art.5).

Din punct de vedere al modului de redactare al categoriilor de atribuţii ale

consiliului local, vom observa ca legiuitorul a optat pentru o soluţie selectiva a

grupării atribuţiilor după natura obiectului de reglementare stabilind in sarcina

exclusiva a consiliului local un număr de cinci mari domenii de reglementare, si

anume:

229

Legea nr.544/2001 privind liberul acces la informatiile de interes public – Publicată în Monitorul Oficial

nr.663/23.10.2001 230

Legea nr.52/2003 privind transparenta decizionala in administratia publica - Publicată în Monitorul Oficial

nr.70/03.02.2001 231

Antonie Iorgovan- op.cit., p. 501


Consiliul local are iniţiativa si hotaraste, in condiţiile legii, in toate

problemele de interes local, cu exceptia celor care sunt date prin lege in competenta

altor autoritati ale administraţiei publice locale sau centrale.

(2) Consiliul local exercita următoarele categorii de atribuţii:

a) atribuii privind organizarea si funcţionarea aparatului de specialitate al

primarului, ale institutiilor si serviciilor publice de interes local si ale societatilor

comerciale si regiilor autonome de interes local;

b) atribuţii privind dezvoltarea economico-sociala si de mediu a comunei,

oraşului sau municipiului;

c) atribuţii privind administrarea domeniului public si privat al comunei,

oraşului sau municipiului;

d) atribuţii privind gestionarea serviciilor furnizate către cetăţeni;

e) atribuţii privind cooperarea interinstitutionala pe plan intern si extern” (

art.8).

In dezvoltarea acestora sunt propuse in art.38 alin.2-8 activităţi care se

subscriu acestor mari categorii de atribuţii exclusive.

Pentru a nu fi considerate limitative si neputind anticipa întreaga sfera de

activitate a autorităţilor deliberative, in art.38(9), legiuitorul prevede ca „ consiliul

local îndeplineşte orice alte atribuii stabilite prin lege”.

Fireşte ca se pot face unele aprecieri cu privire la modul de grupare al acestor

atribuţii sau a stabilirii conţinutului fiecăruia dintre aceste categorii de natura a

permite puncte de vedere contradictorii, restringerea sferei de competenta in materia

administrării domeniului (vezi atribuirea in folosinţa gratuita, schimbul, etc.).

Actul de autoritate al consiliului local este hotărârea, care poate fi atât act

administrativ individual, cât şi normativ, supus controlului pe calea contenciosului

administrativ, în condiţiile Legii nr.554/2004. Hotărârea se adoptă pe principiul

majorităţii, care poate fi calificată, simplă sau absolută, în condiţiile stabilite de

Legea nr.215/2001, modificata si completata. Cu privire la calitatea procesuală a

autorităţii deliberative, în condiţiile Legii nr.215/2001, se poate spune că acesta are

capacitate juridică de drept public şi, implicit de drept privat, chiar dacă legea nu o

mai prevede expres. „Calificarea ca persoana de drept public, presupune

personalitatea de drept civil şi ceva în plus, anume drepturi de putere publică”232

.

De altfel, această concluzie este susţinută de un argument de text - art. 19, care

stabileşte: “1) Unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept

public, cu capacitate juridica deplina si patrimoniu propriu. Acestea sunt subiecte

juridice de drept fiscal, titulare ale codului de înregistrare fiscala si ale conturilor

deschise la unităţile teritoriale de trezorerie, precum si la unităţile bancare.

Unităţile administrativ-teritoriale sunt titulare ale drepturilor si obligaţiilor ce

decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparţin domeniului

public si privat in care acestea sunt parte, precum si din raporturile cu alte

persoane fizice sau juridice, in condiţiile legii.

(2) In justiţie, unităţile administrativ-teritoriale sunt reprezentate,

după caz, de primar sau de preşedintele consiliului judeţean.”

232

Paul Negulescu – Tratat de drept administrativ, ed. a-II-a, .Bucureşti, 1934, p. 90


Modificările aduse prin Legea nr.286/2006 cu privire la constituirea

consiliilor locale au in vedere printre altele – numărul de consilieri ce urmează a

alcătui un consiliu local, modalitatea de validare, invalidare a mandatului care după

modificare vor fi in competenta Judecătoriei in a carei raza se afla unitatea

administrativ teritoriala in care au fost aleşi, termenul de constituire a consiliului

local si sesizarea instanţei in cazul in care acesta nu se poate constitui la trei

convocari consecutive ale prefectului, termenele de convocare ale sedintei

consiliului local, modalitatea de adoptare a hotararilor (votul majoritar sau 2/3 )

(art.40), cat si clarificări ale instituţiilor, dizolvarea consiliului local si suspendarea

mandatului de consilier local, răspunderea contravenţionala, administrativa, civila

sau penala in condiţiile legii, a acestora.

In temeiul art.58 in forma modificata a Legii nr.215/2001, dizolvarea

consiliului local are loc de drept sau prin referendum local.

Dizolvarea de drept, operează in trei situaţii:

a) in cazul in care acesta nu se intruneste timp de doua luni consecutive;

b) in cazul in care nu a adoptat in 3 şedinţe ordinare consecutive nicio

hotărâre;

c) in situatia in care numarul consilierilor locali se reduce sub jumatate

plus unu si nu se poate completa prin supleanti,

la sesizarea primarului, viceprimarului , secretarului unitatii administrativ

teritoriale sau a oricarei alte persoane interesate, adresata instantei de contencios

administrativ.

In privinta modalitatii de dizolvare prin referendum local, acesta se

organizeaza la cererea adresata prefectului de cel putin 25% din numarul cetatenilor

cu drept de vot inscrisi in listele electorale ale unitatii administrativ teritoriale

(art.58(4) ).

In privinta suspendarii mandatului consilierului local, aceasta opereaza de

drept numai in cazul in care a fost arestat preventiv prin ordin al prefectului, in urma

comunicarii de catre instanta de judecata.

Statutul legal al consilierului local se intregeste cu prevederile Legii

nr.393/2004 modificat si completata prin Legea nr.249/2006 privind statutul alesului

local, cat si cu prevederile Legi nr.161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea

transparentei in exercitarea demnitatilor publice, a functiilor publice si in mediul de

afaceri, prevenirea si sanctionarea coruptiei, Legea nr.115/1996 privind privind

declararea si controlul averii demnitarilor, magistratilor, functionarilor publici si a

unor persoane cu functii de conducere şi Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului

nr.14/2005 privind modificarea formularelor pentru declaratia de avere si pentru

declaratia de interese.

Cu privire la consilieri, Legea nr.393/2004, prevede în sarcina acestora şi

răspunderea disciplinară pentru încălcarea regulamentului de organizare şi

funcţionare a consiliului local (art.57), cât şi răspunderea disciplinară pentru abateri

grave şi repetate, săvârşie în exercitarea mandatului (art.69).

2.2.4. Consiliul judeţean


Precizările făcute la Secţiunea Consiliul local, privind actele aprobate,

calitatea procesuală, reprezentarea, răspunderea alesului local, sunt aplicabile şi în

cazul consiliului judeţean. Consilierilor judeţeni, în calitate de aleşi locali, le sunt

incidente prevederile Legii nr.161/2003 privind incompatibilitatea, conflictul de

interese, cât şi prevederile Legii nr.115/1996 şi Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului

nr.16/2006, Legii nr.393/2004 privind statutul alesului local, modificata si

completata prin Legea nr.249/2006.

Consiliul judeţean are o dubla calitate de autoritate a autonomiei judeţene şi

de autoritate a administraţiei publice judeţene233

. Este o autoritate deliberativă, care

adoptă hotărâri ca acte administrative supuse controlului de tutelă al prefectului.

Consiliul judetean, ca autoritate a administratiei publice locale, este constituita la

nivel judetean pentru coordonarea activitatii consiliilor comunale, orasenesti si

municipale, in vederea realizarii serviciilor publice de interes judetean

Potrivit modificarilor Legii nr.215/2001 prin Legea nr.286/2006, art.104

principalele categorii de atribuţii ale consiliului judeţean sunt: a) atributii privind organizarea si functionarea aparatului de specialitate al

consiliului judetean, ale institutiilor si serviciilor publice de interes judetean si ale

societatilor comerciale si regiilor autonome de interes judetean;

b) atributii privind dezvoltarea economico-sociala a judetului;

c) atributii privind gestionarea patrimoniului judetului;

d) atributii privind gestionarea serviciilor publice din subordine;

e) atributii privind cooperarea interinstitutionala;

f) alte atributii prevazute de lege.

Consiliului judetean i se aplica aceleasi prevederi legale, modificate prin

Legea nr.286/2006 cu privire la validarea si invalidarea mandatului consilierilor

judeteni, dizolvarea de drept a consiliului si suspendarea consilierului judetean,

modalitatea de adoptare a actelor consiliului judetean.

Preşedintele consiliului judeţean În conformitate cu prevederile art.123 alin.4 din Constitutie “între prefect, pe

de o parte, consiliile locale şi primari, precum şi consiliile judeţene şi preşedinţii

acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare”.

Această prevedere clarifică natura juridică a preşedintelui consiliului

judeţean, care în legea organică nu era prevăzut ca fiind o autoritate a administraţiei

publice locale.

Trimiterea din textul constituţional vine însă să pună capăt “speculaţiilor”

teoretice dacă preşedintele este sau nu autoritate a administraţiei publice locale.

Spunem speculaţie pentru că avem convingerea că legiuitorul nu a avut intenţia de

a-l scoate în afara autorităţilor, pe preşedintele consiliului judeţean. Principiul

simetriei consacrat în dreptul românesc, justifică faptul că la baza organizării şi

funcţionării autorităţilor administraţiei publice locale în România, s-a avut în vedere

233

Mihai Constantinescu, Antonie Iorgovan, Iona Muraru, Elena Simina Tănăsescu – op.cit,.p.259

Rodica Narcisa Petrescu – op.cit., p.160-162

Ioan Santai – Drept Administrativ şi Ştiinţa Administraţiei, Ed.Risoprint, Cluj-Napoca 1988, p.235-237


dualismul autorităţilor, atât la nivelul de bază, cât şi la cel intermediar, prin

consacrarea a două autorităţi: una deliberativă şi una executivă, respectiv primar,

consiliul local, preşedintele consiliului judeţean

Prin modificările aduse prevederilor constituţionale şi consacrarea

preşedintelui consiliului judeţean ca autoritate a administraţiei publice locale,

dispoziţiile privind natura juridică a activităţii acestuia din Legea nr.215/2001, îşi

pot găsi finalitatea. Preşedintele consiliului judeţean este ales prin vot indirect din

rândul consilierilor judeţeni. Statutul acestuia cuprinde următoarele calităţi:

- reprezentant al judeţului, în relaţiile cu alte autorităţi publice, persoane fizice

sau juridice din ţară sau străinătate ((art.114, alin.1);

- conduce şi controlează aparatul propriu de specialitate şi răspunde de buna

funcţionare a acestuia art.114, alin.3);

- poartă răspunderea în faţa consiliului judeţean pentru buna administrare a

administraţiei judeţene.

Actele preşedintelui consiliului judeţean sunt acte administrative de autoritate

cu caracter individual, denumite decizii, fiind supuse controlului de tutelă exercitat

de prefect.

Preşedintelui, în calitatea sa de ales local, îi sunt incidente prevederile Legii

nr.161/2003 privind incompatibilităţile alesului local, conflictul de interese şi

responsabilitatea pentru depunerea declaraţiei de avere şi declaraţia de interese,

Ordonata de Urgenta a Guvernului nr.14/2005 privind modificarea formularelor

pentru declaratia de avere si pentru declaratia de interese şi Legea nr.393/2004

privind statutul alesului local, modificata si completata

Prin modificarea Legii nr.215/2001, potrivit Legii nr.286/2006, art.116 (1),

presedintele consiliului judetean indeplineste urmatoarele categorii de atributii:

a) atributii privind functionarea aparatului de specialitate al consiliului

judetean, a institutiilor si serviciilor publice de interes judetean si a

societatilor comerciale si regiilor autonome de interes judetean;

b) atributii privind relatia cu consiliul judetean;

c) atributii privind bugetul propriu al judetului;

d) atributii privind relatia cu alte autoritati ale administratiei publice locale si

serviciile publice;

e) atributii privind serviciile publice de interes judetean;

f) alte atributii prevazute de lege sau sarcini date de consiliul judetean. De asemenea, presedintele consiliului judetean asigura, in temeiul art.19

alin.2 din Legea nr.286/2006 reprezentarea unitatii administrativ teritoriale in

justitie. O modificare esentiala care a creat numeroase discutii de natura „politica”

intre initiatorii si sustinatorii legii, a fost aceea a art.113 (3) „ eliberarea din functie a

presedintelui sau vicepresedintelui consiliului judetean se face cu votul secret al

majoritatii consilierilor in functie, la propunerea a cel putin 1/3 din numarul

acestora”.

De asemenea, presedintelui consiliului judetean i se aplica prin asimilare

prevederile art.72 si art.77 din Legea nr.286/2006 privind modificarea şi

completarea Legii nr.215/2001 a administraţiei publice locale.


Administraţia publică a municipiului Bucureşti reglementată în Capitolul

V al Legii nr.215/2001, se realizează prin două categorii de autorităţi: consiliul

general, ca autoritate deliberativă, la nivelul municipiului Bucureşti şi primarul

general, ca autoritate executivă la nivelul municipiului, consiliile locale ale

sectoarelor municipiului Bucureşti şi primarii de sectoare ale municipiului

Bucureşti; prefectul şi comisia judeţeană consultativă a municipiului Bucureşti

(art.130-148) din Legea nr.215/2001).

Primarul general al municipiului Bucureşti este ajutat în activitatea sa de

viceprimari, care îndeplinesc atribuţii prevăzute de lege pentru viceprimarii

localităţilor.

Cu privire la consiliul judeţean şi preşedintele acestuia, urmează a face

următoarele precizări:

Legea nr.393/2004 privind statutul aleşilor locali, prevede în sarcina acestora

şi răspunderea disciplinară pentru încălcarea prevederilor Legii nr.215/2001, sub

forma avertismentului, chemarea la ordine, retragerea cuvântului, eliminarea din

sala de şedinţă, excluderea temporară de la lucrările consiliului şi a comisiilor de

specialitate, retragerea indemnizaţiei de şedinţă pentru 1-2 şedinţe (art.57), iar cu

privire la preşedintele şi vicepreşedintele consiliului judeţean, potrivit art.69, pentru

abateri grave şi repetate, se pot aplica sancţiuni: mustrarea, avertismentul,

diminuarea indemnizaţiei cu 5-10% pe timp de 1-3 luni, eliberarea din funcţie.

O parte din reglementările privind funcţionarea consiliului judeţean, se aplică

prin asimilare cu reglementarea prevăzută pentru consiliul local.

Pe de altă parte, deşi între cele două autorităţi, deliberativă şi executivă, nu

există raporturi de subordonare, potrivit prevederilor art.38 alin.2 din Legea

nr.393/2004, pentru a beneficia de concediu fără plată sau concediu plătit, în cazul

unor evenimente familiale deosebite, au obligaţia de a informa în prealabil, sau după

terminarea concediului, despre aceasta, a duratei şi perioadei când va avea loc.

2.2.5.Primarul

Statutul legal al acestuia, permite identificarea triplei sale calităţi de:

1. autoritate care reprezintă colectivitatea teritorială - şef al administraţiei

publice locale şi al aparatului de specialitate ( art.65);

2. autoritate care reprezintă puterea statală la nivelul administraţiei locale

3. agent al statului în exercitarea atribuţiilor de autoritate tutelară şi stare

civilă, a sarcinilor privind recensământul, organizarea şi desfăşurarea

alegerilor, şi în luarea măsurilor de protecţie civilă.

Cu privire la sarcina primarului de reprezentare, s-a susţinut în literatura de

specialitate, pornind de la prevederile art.67 din Legea nr.215/2001 că este „absurd a

interpreta acest art. ”ad literram”, în sensul că primarul reprezintă comuna, oraşul în

relaţiile cu autorităţile publice, cu persoanele fizice sau juridice, române sau străine,

precum şi în justiţie”234

În argumentarea acestei opinii, se are în vedere posibilitatea ca ambele

autorităţi ale administraţiei publice locale să fie împreună, în calitate de pârât, când 234



obiectul litigiului reprezintă o hotărâre a acestuia, sau refuzul nejustificat de a

adopta o hotărâre.

În ce ne priveşte, nu susţinem teza pluralităţii pasive a celor două autorităţi

din următoarele motive:

Calificarea primarului ca autoritate executivă, a avut în vedere instituirea unei

autorităţi cu caracter continuu şi permanent, care să asigure administrarea curentă a

afacerilor locale. De asemenea, în lipsa unei persoane care să reprezinte, ca în cazul

consiliului judeţean, în persoana preşedintelui acestuia, autoritatea deliberativă,

legiuitorul a prevăzut că executarea hotărârilor consiliului local să fie în

responsabilitatea primarului (art.68 lit.b). Mai mult chiar, la baza adoptării

hotărârilor consiliului local se află rapoartele şi avizele aparatului propriu de

specialitate al consiliului local , al cărui şef, conform art.66 din Legea 215/2001,

este tot primarul.

Ca atare, în faţa acestor argumente de text, nu vedem de ce nu ar putea fi

primarul singurul reprezentant al autorităţii locale în justiţie. Chiar şi în cazul

refuzului nejustificat de a adopta o hotărâre, primarul va face dovada refuzului, în

calitate de reprezentant al autorităţii.

La toate acestea, se adaugă şi un argument de fapt, în sensul că această

reprezentare, cu excepţia cauzelor în care primarul figurează „intuitu personae”,

ceea ce ar fi foarte rar, el fiind citat în considerarea funcţiei de autoritate publică pe

care o ocupă „de primar”, se asigură de către un consilier juridic sau avocat

desemnat, ales în condiţiile legii, ca personal de specialitate.

În acest sens, Legea nr.393/2004 prevede posibilitatea ca autoritatea

deliberativă, consiliul local să poată fi reprezentată prin propriul personal sau un

avocat ales.

Nu ştim dacă legiuitorul a intenţionat ca prin această reglementare să

protejeze „autoritatea” primarului, a consiliului local, sau a angajat autoritatea

locală la o cheltuială în plus cu plata salariilor angajaţilor care desfăşoară activităţi

similare celor din aparatul propriu, de altfel, tot al consiliului local.

Apreciez ca relevant în determinarea calităţii procesuale pasive a autorităţilor

administraţiei publice locale, în acţiuni judecătoreşti, raportarea la competenţa

materială a fiecăreia dintre acestea .

Consecinţa imediată a acestei corecte calificări a calităţii procesuale rezidă în

tragerea la răspundere a celor sau celui vinovat pentru producerea unei pagube prin

neemiterea, neadoptarea unui act sau emiterea, adoptarea sa cu încălcarea legii.

Atât primarul, cât şi consiliul local, sunt ţinuţi să execute bugetul local,

propus de primar şi aprobat de consiliul local, ca atare răspunderile lor nu pot fi

decât solidare până la proba contrară a dovedirii vinovăţiei sau a comportamentului

abuziv care a condus la încălcarea unui drept sau a unui interes legitim.

În privinţa suportării pagubei de la bugetul local sau a eventualelor

despăgubiri, şi în cazul primarului, cât şi al consiliului local, participarea în cauză

este în considerarea calităţii sale de ales local, deci în considerarea exercitării unui

mandat.

În acest sens, prevederile art.53 alin.1 din Legea nr.215/2001 privind

administraţia publică locală, potrivit căruia “consilierii răspund solidar pentru


activitatea consiliului local din care fac parte, sau după caz, în nume propriu pentru

activitatea desfăşurată în exercitarea mandatului şi pentru hotărârile pe care le-au

votat” şi art.66 alin.2 ”primarul răspunde de buna funcţionare a administraţiei

publice locale, în condiţiile legii”

Câtă vreme nu se poate face dovada săvârşirii unei fapte penale, a unui abuz

de drept în executarea atribuţiilor sale legale, executarea silită nu poate purta decât

asupra bugetului local şi nicidecum asupra bunurilor sau a patrimoniului său privat

(personal), al primarului sau consilierului local.

Când paguba derivă dintr-o faptă personală, fără legătură cu calitatea sa de

ales local, atunci nici consiliul local sau primarul, nu se manifestă ca purtătoare ale

puterii publice, fiindu-le aplicabile prevederile dreptului comun.

La randul sau, primarul poate deleaga, prin dispoziţie, viceprimarului

exercitarea atributiilor sale, acesta fiind dupa modificarea Legii nr.215/2001 prin

Legea nr.286/2006, subordonat primarului si inlocuitorul de drept al acestuia, sau

secretarului unitatii administrativ teritoriale si altor functionari publici din aparatul

de specialitate, atributii de ofiter de stare civila si de autoritate tutelara.

În exercitarea atributelor sale, emite ca act administrativ de autoritate

dispoziţia, supusă controlului de tutelă administrativă exercitat de prefect, cât şi

acţiuni în contencios administrativ, exercitate de persoane vătămate printr-un

asemenea act (conform art.52 din Constituţie coroborat cu prevederile Legii

nr.554/2004). Dispoziţia poate avea atât caracter individual, cât şi normativ.

Legea nr.286/2006 aduce unele modificari si in privinta reglementarii

unitare de drept a mandatului primarului care potrivit art.72 „ se prelungeste prin

lege in caz de razboi, calamitati naturale, dezastre sau situatii deosebit de grave si

inceteaza de drept in conditiile legii statutului alesilor locali, precum si in

urmatoarele situatii

a) daca acesta se afla in imposibilitatea exercitarii functiei datorita unei boli grave,

certificate, care nu permite desfasurarea activitatii in bune conditii timp de 6 luni pe

parcursul unui an calendaristic;

b) daca acesta nu isi exercita, in mod nejustificat, mandatul timp de 45 de

zile consecutiv, cat si potrivit art.73, ca urmare a rezultatului unui referendum local,

avand ca obiect demiterea acestuia, organizat in conditiile legii.

Răspunderea primarului incumbă, atât pentru activitatea desfăşurată în

mod individual, cât şi ca autoritate, pentru faptele săvârşite în exercitarea atributelor

sale legale, primarul, potrivit art.66, indeplinind „ o functie de autoritate publica”.

Dispoziţiile Legii nr.393/2004 privind statutul aleşilor locali, stabilesc

condiţiile de exercitare a mandatului, pe întreaga sa durată, conţinutul acestuia,

respectiv drepturile şi obligaţiile pe care sunt ţinuţi să le respecte, cazurile de

încetare şi suspendare de drept a mandatului, cât şi răspunderea alesului local.

“Aleşii locali, răspund în condiţiile legii, administrativ, civil sau penal după caz,

pentru faptele săvârşite în exercitarea atribuţiilor ce le revin”.

De asemenea, nerespectarea prevederilor legale cu privire la depunerea

declaraţiei de avere şi de interese (art.82), în timp ce refuzul depunerii acesteia

atrage încetarea de drept a mandatului. Deşi între primar şi consiliul local nu se

stabilesc raporturi de subordonare, pentru a beneficia de concediu fără plată, sau


concediu plătit, în cazul unor evenimente familiale deosebite, primarul are obligaţia

de a informa în prealabil consiliul local, cu privire la durata, perioada în care va avea

loc (art.38 alin.2 ).

In privinta suspendarii mandatului, suspendarea de drept survine numai in

cazul in care a fost „arestat preventiv, prin ordin al prefectului, ca urmare a

comunicarii instantei de judecata”.

Pe perioada suspendarii din functie, cat si a vacantei functiei de primar,

atributiile acestuia vor fi exerccitate de drept de viceprimar, sau de unul dintre

acestia, desemnat de consiliul local cu votul secret al majoritatii consilierilor locale

in functie (art.82 alin.1).

Daca sunt suspendati in acelasi timp atat primarul, cat si viceprimarul,

consiliul locala deleaga un consilier local care va indeplini atat atributiile

primarului, cat si pe cele ale viceprimarului, pana la incetarea suspendarii.

Legea aduce modificari si reglementari privitoare la incetarea de drept a

mandatului primarului.

Se impune a retine cu privire la statutul alesului local si reglementarea adusa

prin modificarea Legii nr.393/2004 a statutului alesului local, de Legea

nr.249/2006, potrivit căreia, aleşii locali sunt obligaţi, sub sancţiunea încetării

mandatului, să îşi declare apartenenţa politică, prin declaraţie scrisă, pe proprie

răspundere, depusă la secretarul unităţii administrativ teritoriale.

De retinut cu privire la statutul alesului local (primar, consilier, presedintele

consiliului judetean), legislatia restrictiva a exercitiului mandatului sau dovedita de

textele privind sanctionarea disciplinara, suspendarea, incetarea de drept, declaratia

de avere, de interese, declaratia de interese personale, incompatibilitati, conflicte

vde inetrese, etc., pe care nu o regăsim şi la alte categorii de demnitari.

Totodata, Legea nr.286/2006 de modificare a Legii nr.215/2001, prevede in

Capitolul VI „Contraventii si sanctiuni”, faptele care atrag raspunderea

contraventionala a primarului si presedintelui consiliului judetean, putand fi

sanctionati cu amenda de la 1000 lei la 5000 lei, si anume:

a) nepunerea in aplicare, cu rea-credinta, a hotararilor consiliului local de

catre primar;

b) nepunerea in aplicare, cu rea-credinta, a hotararilor consiliului judetean de

catre presedintele consiliului judetean;

c) neprezentarea in termenul prevazut de Legea finantelor publice locale a

proiectului bugetului unitatii administrativ-teritoriale de catre primar, respectiv

presedintele consiliului judetean, din culpa lor;

d) neprezentarea de catre primar sau presedintele consiliului judetean a

rapoartelor prevazute de lege, din culpa lor;

e) neluarea masurilor necesare, stabilite de lege, de catre primar sau

presedintele consiliului judetean, in calitatea acestora de reprezentanti ai statului in

unitatile administrativ-teritoriale De asemenea, primarul ca si viceprimarul, presedintele si vicepresedintele

consiliului judetean, raspund de drept contraventional, administrativ, civil sau penal

pentru faptele savirsite in exercitarea atributiilor ce le revin in conditiile legii.

(art.154)


Examinarea atribuţiilor primarului prin comparaţie cu ale consiliului local,

pana la modificarea Legii nr.215/2001, conduceau la concluzia existenţei multor

suprapuneri, ceea ce a permis în practică numeroase încălcări ale acestei

competenţe, de una sau alta dintre autorităţile administraţiei publice locale, în

funcţie de interesul, capacitatea de “convingere” sau toleranţă a acestora. Mai mult,

inconsecvenţa legiuitorului în determinarea sferei exclusive de atribuţii, a permis

promovarea unor acţiuni judecătoreşti ale unei autorităţi împotriva celeilalte, cat si

manifestarea unui comportament şicanator sau abuziv în exercitarea acestor atribuţii

de către ambele autorităţi ale administraţiei publice, în funcţie de “coloratura”

politică a acestora, în detrimentul rezolvării interesului public.

Toate aceste consideraţii făcute în baza reglementărilor Legii nr.215/2001

şi-au găsit în parte rezolvarea prin modificările aduse de Legea nr.286/2006.

Astfel, în conformitate cu prevederile legale în vigoare, primarul exercită trei

categorii de atribuţii: exclusive, delegate şi transferate.

Din categoria atribuţiilor exclusive principale, potrivit art.68 (1), amintim:

a) atributii exercitate in calitate de reprezentant al statului, in conditiile legii;

b) atributii referitoare la relatia cu consiliul local;

c) atributii referitoare la bugetul local;

d) atributii privind serviciile publice asigurate cetatenilor;

f) alte atributii stabilite prin lege.

Aşadar, întâlnim atât atribuţii exclusive, cât şi delegate de stat în calitate de

“reprezentant al statului”, când îndeplineşte “funcţia de ofiţer de stare civilă si de

autoritate tutelara si asigura functionarea serviciilor publice locale de profil,

atributii privind organizarea si desfasurarea alegerilor, referendumului si a

recensamantului. Primarul indeplineste si alte atributii stabilite prin lege”.

De asemenea, primarul exercită şi atribuţii partajate cu autorităţi de nivel

central sau judeţean, colaborând cu acestea pentru executarea corespunzătoare a

atribuţiilor sale. (art.68(6) )

2.2.6. Prefectul

Pe linia modificării legislaţiei româneşti şi a adaptării sale în spiritul

legislaţiei europene, în materia controlului statului asupra colectivităţii locale,

reglementarea instituţiei prefectului a suferit mai multe modificări. Regimul

constituţional al instituţiei prefectului, îl regăsim în art.123, potrivit căruia,

prefectul este definit ca „reprezentantul Guvernului în plan local”, ale cărui atribuţii

se stabilesc prin lege organică. Constituţia prevede, de asemenea, calitatea acestuia

de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte

organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale.

În calitate de reprezentant al Guvernului pe plan local, în relaţiile cu

autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene, care exclud orice fel de

subordonare, prefectul îşi exercită dreptul de control asupra actelor emise sau

adoptate de acestea, putând ataca orice act considerat ilegal în faţa instanţei de

contencios administrativ.

Norma constituţională de trimitere la lege în privinţa stabilirii competenţei

prefectului, se regăseşte în următoarele acte normative: Legea nr.215/2001 a


administraţiei publice locale, Capitolul VIII, Secţiunea 1 „Prefectul judeţului şi al

municipiului Bucureşti” abrogată implicit prin prevederile Legii nr.340/2004

privind instituţia prefectului, modificată şi completată prin Ordonanţa de Urgenţă a

Guvernului nr.179/2005.

Reglementarea cadru a instituţiei prefectului, ca reprezentant al Guvernului

pe plan local, vine să completeze poziţia acestuia de autoritate deconcentrată a

Guvernului în teritoriu, determinând atribuţiile sale legale, responsabilităţile şi, nu

în ultimul rând, profesionalizarea funcţiei de prefect.

Prefectul, potrivit prevederilor acestor acte normative, îşi desfăşoară

activitatea în temeiul principiului legalităţii, imparţialităţii şi obiectivităţii, al

transparenţei şi liberului acces la informaţii de interes public, eficienţei

responsabilităţii, profesionalizării şi orientării către cetăţean, are capacitate de drept

public şi conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi celorlalte

organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale.

Legea determină statutul legal al prefectului, ca fiind înalt funcţionar public

determinând, totodată, condiţiile de acces la ocuparea funcţiei publice şi constituirea

corpului prefecţilor, cauzele de încetare a calităţii, cât şi prevederile referitoare la

pregătirea profesională, drepturile şi obligaţiile acestuia, atribuţiile sale, actele de

autoritate.

Legea nr.340/2004, la rândul său, a fost modificată şi completată prin

Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.179/2005, consfiinţind, de fapt, evaluarea pe

post a celor numiţi exclusiv politic după alegerile din 2004 şi abrogând capitolul

privitor la condiţiile de acces la funcţia de înalt funcţionar public de prefect şi

subprefect. Totodată, a modificat atribuţiile acestuia, în vederea asigurării unei

reglementări corecte a poziţiei prefectului în categoria autorităţilor

administrativ-teritoriale şi, nu în ultimul rând, în determinarea relaţiilor sale

funcţionale.

De reţinut, cu privire la atribuţiile prefectului prevăzute de art.24 din Legea

nr.340/2004, modificată prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.179/2005,

eliminarea din atributele sale a sintagmei „realizarea intereselor naţionale sau

judeţene”, care nu corespundea cu competenţa materială a acestuia, raportat la

calitatea sa de autoritate deconcentrată a Guvernului în domeniul realizării

supravegherii generale a administraţiei publice locale.

Prin prisma acestor modificări, reţinem ca trăsături ale statutului legal al

prefectului, următoarele:

- dispune de capacitate juridică de drept public, în relaţia cu celelalte

autorităţi locale;

- este înalt funcţionar public;

- are calitate de subiect de sezină, în temeiul Legii nr.554/2004;

- fiind o autoritate statală în teritoriu, acesta nu se află în raporturi de

subordonare cu autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene;

- conduce serviciile publice deconcentrate din unităţile administrativ

teritoriale în care acţionează şi poate propune sancţionarea conducătorilor

acestora;

- poate delega, în condiţiile legii, atribuţiile sale subprefectului;


- îşi dă avizul în vederea numirii şefilor serviciilor deconcentrate şi îşi poate

desemna reprezentant în comisia de concurs pentru ocuparea funcţiei.

Cu privire la Statutul legal al prefectului consacrat de Legea nr.340/2004,

este interesant de reţinut motivarea Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului

nr.179/2005 pentru modificarea şi completarea acestei legi.

“Avand in vedere importanta realizarii unei reforme reale prin care

administratia publica din tara noastra sa se situeze la nivelul standardelor

europene, si anume sa se caracterizeze prin transparenta, predictibilitate,

responsabilitate, adaptabilitate si eficacitate,tinand seama de necesitatea

respectarii angajamentelor Guvernului Romaniei, asumate prin Strategia

actualizata de accelerare a reformei administratiei publice cu privire la delimitarea

palierului politic de cel administrativ pentru a se evita ingerintele pe criterii politice

in actul administrativ local,in vederea corectarii deficientelor constatate in urma

evaluarii modului de implementare a Legii nr. 340/2004 privind institutia

prefectului, de la data adoptarii şi până in prezent, cu privire la profesionalizarea

functiei prefectului si rolul prefectului in conducerea serviciilor publice

deconcentrate, pentru evitarea riscului de a pierde momentul trecerii prefectilor in

categoria inaltilor functionari publici, stabilit de lege la 1 ianuarie 2006, prin

adoptarea masurilor prevazute in prezenta ordonanta de urgenta, care asigura

punerea in acord a misiunilor prefectului cu instrumentele sale manageriale,

neutralitatea politica, mobilitatea si profesionalizarea sa, elemente care vizeaza

interesul public si constituie situatii de urgenta si extraordinare, se propune

modificarea şi completarea privind atribuţiile, responsabilităţile şi raporturile

stabilite între prefect şi alte autorităţi administrative”.

Modificările aduse de Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.179/2005, au în

vedere următoarele:

- determinarea statutului de înalt funcţionar public al prefectului şi al statutului

său juridic de conducător al instituţiei şi al aparatului acesteia, pus la

dispoziţie pentru realizarea atribuţiilor sale (denumite generic „instituţia

prefectului”);

- calificarea triplei calităţi a prefectului, reprezentant al Guvernului pe plan

local, conducător al serviciilor deconcentrate în teritoriu şi organ de tutelă

administrativă faţă de autorităţile administraţiei publice locale autonome;

- împuternicirea prefectului de a verifica măsurile întreprinse de primar şi

preşedintele consiliului judeţean, în calitate de reprezentant al statului şi să

sesizeze organul competent pentru a lua măsurile necesare în cazul constatării

unor neregularităţi;

- stabilirea regimului juridic al „instituţiei prefectului cu regim de instituţie

publică cu personalitate juridică (cu patrimoniu şi buget propriu) şi

posibil beneficiară a programelor de finanţare internaţională”;

- completarea principiilor ce stau la baza exercitării funcţiei de prefect;

- în exercitarea dreptului de conducere a serviciilor deconcentrate, emite un

aviz consultativ pentru situaţiile financiare privind execuţia bugetară a

acestora;


- condiţiile pentru exercitarea tutelei administrative şi procedura în faţa

instanţei de contencios administrativ.

Cu privire la statutul juridic al prefectului, legea are în vedere un complex

de drepturi şi obligaţii care consfinţesc stabilitatea acestuia în funcţie, dar şi o serie

de incapacităţi în măsură a asigura independenţa sa faţă de interesul politic.

Dintre aceste drepturi şi interdicţii, amintim:

- dreptul de a beneficia de locuinţă de serviciu şi de suportarea cheltuielilor

de deplasare, instalare, când ocupă funcţia în altă localitate decât cea de

domiciliu;

- dreptul de a beneficia de concediu de odihnă, medical, şi dreptul la

concediu fără plată;

- interdicţia exercitării dreptului la grevă (incapacitate absolută);

- interdicţia de a se constitui în organizaţii sindicale proprii (modul de

redactare al textului conduce la concluzia că se poate afilia la alte

organizaţii);

- interdicţia de a fi membru al unui partid sau organizaţie, căreia ii este

aplicabil acelaşi regim juridic;

- obligaţia de supunere sau conformare, de a informa Ministerul

Administraţiei şi Internelor, ori de câte ori călătoresc în afara judeţului, şi

de a asigura folosirea, în condiţiile legii, a limbii materne, în raporturile

dintre cetăţenii aparţinând minorităţilor naţionale şi serviciile publice

deconcentrate din unităţile administrativ teritoriale (art.24 lit.m ). Modificările aduse Legii nr.340/2004 prin Ordonanţa de Urgenţă a

Guvernului nr.179/2005, vin să pună în aplicare principiile constituţionale privind

calitatea şi natura juridică a instituţiei prefectului, ca autoritate a administraţiei

publice statale, autoritate descentralizată în teritoriu a Guvernului.

Nefiind reprezentantul sau o autoritate a unui nivel de administraţie publică,

prefectul nu putea avea atribuţii şi responsabilităţi de a executa servicii publice sau a

desfăşura activităţi în vederea realizării intereselor naţionale sau judeţene în

teritoriu.

Modificările aduse însă, diversifică activitatea prefectului în domeniul

supravegherii generale pentru asigurarea respectării Constituţiei, a legilor ţării, a

ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului şi a celorlalte acte normative şi a ordinii

publice care derivă din activitatea generală a Guvernului de a organiza conducerea

administraţiei publice din România. Prin aceste modificări, instituţia Prefectului se

apropie mai mult de poziţia de “supraveghetor” în teritoriu, pe care o regăsim în

Constituţiile unor state europene.

Atribuţiile prefectului se pot clasifica în:

- atribuţii exclusive-în materia aplicării şi respectării Constituţiei şi a legii, a

celorlalte acte normative şi a ordinii publice, a realizării în judeţ a obiectivelor

cuprinse în Programul de guvernare, a asigurării condiţiilor de realizare a ordinii

publice, a măsurilor de protecţie civilă, apărării drepturilor, libertăţilor şi siguranţei

cetăţeanului, a realizării planului de măsuri pentru integrare europeană;


- atribuţii de tutelă administrativă- în materia exercitării controlului de

legalitate cu privire la actele administrative emise, adoptate de autorităţile

administraţiei publice locale;

- atribuţii în coadministrare (în comun)-„împreună” cu autorităţile

administraţiei publice locale şi alte organe abilitate în domeniile prevăzute de lege:

apărare, protecţie civilă, dezvoltare teritorială;

- atribuţii delegate-de conducere şi control al serviciilor publice deconcentrate

din subordine, din partea miniştrilor, altor conducători ai organelor centrale ale

administraţiei publice din subordinea Guvernului, stabilite prin hotărâre de Guvern.

Prefectului îi sunt recunoscute şi atribuţii al cărui exerciţiu, din redactarea

textului, par a fi lăsate la latitudinea prefectului. În fapt, acestea sunt tot obligaţii

legale ale prefectului şi se referă la următoarele activităţi:

- „poate verifica măsurile întreprinse de primar sau preşedintele consiliului

judeţean în calitate de reprezentant al statului în unitaţile administrativ-teritoriale

şi poate sesiza organele competente în vederea stabilirii măsurilor necesare”;

- poate propune miniştrilor şi conducătorilor celorlalte organe ale

administraţiei publice centrale organizate la nivelul unităţii administrativ teritoriale,

sancţionarea conducătorilor serviciilor publice deconcentrat din subordine;

- dreptul de a cere documentaţii, date şi informaţii de la autorităţile


Pentru îmbunătăţirea activităţii prefectului, pe linia conducerii serviciilor

publice deconcentrate şi a armonizării activităţii acestora, legea prevede înfiinţarea

„colegiului prefectural” compus din prefect, subprefect şi conducătorii serviciilor

publice deconcentrate, care îşi au sediul în judeţ, la care pot participa ca invitaţi şi

alte persoane a căror prezenţă se consideră necesară.

În cadrul instituţiei prefectului, legea prevede, de asemenea, organizarea şi

funcţionarea cancelariei prefectului, compartiment organizatoric distinct, alcătuit

din funcţii de execuţie (maxim cinci persoane), pe baza contractelor individuale de

muncă.

Prefectul dispune de capacitate juridică de a organiza în cadrul numărului de

posturi aprobat, oficii prefecturale, cu avizul conform al Ministerului

Administraţiilor şi Internelor.

Cea mai importantă modificare şi completare adusă Legii nr.340/2004 prin

Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.179/2005, priveşte exerciţiul dreptului de tutelă administrativă al prefectului.

Potrivit art.26, „în exercitarea atribuţiei cu privire la legalitatea actelor

administrative ale consiliului judeţean, consiliului local sau al primarului,

prefectul, cu cel puţin zece zile înaintea introducerii acţiunii în contencios

administrative, va solicita autorităţilor care au emis actul, cu motivarea necesară,

reanalizarea actului socotit nelegal, în vederea modificării sau, după caz, al

revocării acestuia”.

Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.179/2005 modifică procedura de

urgenţă în soluţionarea cauzelor de contencios administrativ, deci implicit şi

prevederile Legii nr.554/2004.

Dintre aceste modificări şi completări, amintim:


- menţinerea scutirii de plata taxei de timbru şi suspendarea de drept a actului

atacat;

- termenele de judecată nu pot fi mai mari de zece zile ;

- părţile sunt legal citate dacă citaţia le-a fost comunicată cu cel puţin o zi

înaintea judecăţii;

- hotărârile prin care se soluţionează fondul cauzei, se pronunţă în ziua în care

au luat sfârşit dezbaterile;

- pronunţarea nu poate fi amânată mai mult de două zile.

Modificările de mai sus, s-au dorit a veni în întâmpinarea autorităţilor

locale, a căror activitate contestată prin această cale poate fi producătoare de

prejudicii.

Ca autoritate a administraţiei publice, prefectul emite acte administrative de

autoritate, numite ordine, atât cu caracter individual, cât şi normativ. Dată fiind

natura sa juridică, el poate face obiectul acţiunii în contencios administrativ, potrivit

prevederilor Legii nr.554/2004.

De asemenea, fiind în relaţie de subordonare ierarhică cu Guvernul, ordinele

cu caracater normativ se comunică deîndată Ministerului Administraţiei şi

Internelor, care poate propune Guvernului anularea acestora, dacă le consideră

nelegale şi netemeinice.

De asemenea, ordinele prin care se stabilesc măsuri cu caracter tehnic sau de

specialitate, cu consultarea conducătorului serviciilor publice deconcentrate ale

ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din

subordinea Guvernului, se comunică obligatoriu şi organelor ierarhic superioare

acestora.

Ministerele şi celelalte organe ale administraţiei publice centrale, pot propune

Guvernului măsuri de anularea acestora, dacă le consideră nelegale.

2.2.7.Comisia judeţeană consultativă

Cu privire la natura juridică a acestei comisii, Legea nr.215/2001 nu face alte

precizări decât sub aspectul constituirii, al componenţei şi al atribuţiilor sale din care

nu rezultă că aceasta reprezintă o autoritate a administraţiei publice locale.

În lipsa unor reglementări atât constituţionale, cât şi legale, rezultă clar că

această comisie nu este o autoritate a administraţiei publice locale.

Atributul său principal fiind acela de a dezbate şi examina pe bază de

consens şi în mod colegial a programului anual de dezvoltare economico-socială a

judeţului, în contextul programului general de guvernare, în lipsa capacităţii juridice

de a dispune măsuri obligatorii care să se materializeze în acte juridice, conduce la

concluzia că această comisie judeţeană consultativă, reprezintă mai mult o

structură funcţională sau o formă de lucru cu caracter de administrare curentă

(operativ), constituită la nivel judeţean, chiar dacă uneori adoptă şi decizii care au

caracter obligatoriu pentru autorităţile emitente şi cele cărora li se comunică.

Date fiind modificările aduse Legii cadru a descentralizării, cat si Legii

nr.340/2004 privind instituţia prefectului, in forma modificata a Legii nr.215/2001


prin Legea nr.286/2006, secţiunea privind „comisia judeţeana consultativa”

(art.145-128) a u fost abrogate.

CAPITOLUL VI FUNCŢIA ŞI FUNCŢIONARUL PUBLIC

SECŢIUNEA 1

Funcţia publică - scurt istoric

Personalul din cadrul organelor administraţiei publice, funcţionarii publici,

constituie componenta fără de care administraţia publică n-ar exista. Evident,

competenţa şi mijloacele materiale sunt şi ele vitale pentru administraţie, dar omul

este elementul care cu ajutorul lor organizează executarea şi execută legea, în scopul

de a sluji interesul semenilor săi.

Examinarea noţiunii de funcţionar public este indisolubil legată de clarificarea

noţiunii de funcţie publică.

De-a lungul timpului, atât doctrina cât şi jurisprudenţa au fost preocupate în

clarificarea şi delimitarea acestor două noţiuni pentru a putea examina îndeaproape

natura juridică a uneia, prin intermediul alteia sau conţinutul fiecăreia din ele, în

vederea examinării corecte a raportului faţă de autoritatea funcţionarului.

O analiză ce se vrea ştiinţifică ne obligă să avem în vedere evoluţia istorică a

reglementărilor privind funcţia publică. Chiar dacă o astfel de analiză nu este

specifică ştiinţei administraţiei, ea este însă obligatorie pentru demersul ulterior

specific analizei de tip ştiinţa administraţiei, prin examinarea saltului calitativ în

determinarea conţinutului acestei noţiuni pornind de la următoarea etapizare:

1. Perioada anterioară anului 1923;

2. Perioada cuprinsă între anii 1923-1948;

3. Perioada cuprinsă între anii 1949-1989;

4. Perioada după anul 1990.

Această delimitare are în vedere evoluţia doctrinei, a legislaţiei şi fireşte a

practicii sociale, cu precădere faţă de această categorie socio-profesională.

1. Primele reglementări cu caracter unitar ale “funcţiunilor administrative“ le

întâlnim consacrate în Regulamentele organice, considerate de cea mai mare parte

din specialişti, ca fiind prima noastră Constituţie scrisă.

Ulterior, atât în Constituţia lui Cuza, cât şi în Legea electorală din 1864,

întâlnim tot mai des noţiunea de “funcţie publică salariată“, “numirea indivizilor“,

“necompatibil cu funcţia de ministru sau regele numeşte şi revocă pe miniştrii săi în

funcţiunile publice “.

Deşi se recunoaşte existenţa unui raport de putere (de autoritate) “între stat şi

funcţionar”, natura juridică a acestui raport a fost în toată această perioadă asimilat

fie cu un raport contractual (civil), fie cu un raport legal.


Astfel, în lucrarea “Noţiuni de drept administrativ“ din 1915, Anibal

Teodorescu afirmă “chestiunea se poate rezolva numai cu ajutorul principiilor de

drept civil transpuse evident mutatis mutandis în domeniul dreptului public“, pentru

ca în etapa imediat următoare de evoluţie a cercetării din acest domeniu acelaşi autor

să precizeze în “Tratatul de drept administrativ“ din 1929 că: “raportul juridic pe

care funcţiunea îl constată este un raport de drept obiectiv, legal iar nu contractual”.

2. A doua etapă se desfăşoară sub egida Constituţiei adoptată în 1923 şi

respectiv din 1938, unele din cele mai democratice constituţii ale sistemului de drept

românesc.

Urmarea principiilor constituţionale mai sus enunţate, în 1923 a fost adoptat şi

statutul funcţionarului public, care şi-a produs efecte 17 ani.

Acest act normativ surprinde poziţia funcţionarului, drepturile şi obligaţiile

sale, căror categorii de funcţionari le este aplicabil (sfera acestora), stabilitatea şi

inamobivilitatea acestora, condiţiile de acces, sancţiunile şi răspunderea acestei

categorii profesionale.

Pe lângă Legea funcţionarului public, au mai fost adoptate ca legi speciale:

Statutul personalului C.F.R. în 1933, Statutul personalului P.T.T. în 1938, Statutul

personalului Casei Centrale a Asigurărilor Sociale în 1938, la care se adaugă cu

unele precizări privind calificarea noţiunii de funcţionar public, Legea

contenciosului administrativ din 1925.

Statutul funcţionarului public din 1923 a reprezentat de fapt, dreptul comun în

această materie, chiar dacă reglementarea se referea în mod unitar şi impersonal la

toate categoriile de funcţionari, nu numai la cei administrativi.

În 1940, când s-a promulgat Codul funcţionarului public, ne aflam deja după o

practică de 17 ani în domeniu jurisprudenţei şi teoriei administrative. Astfel, în

prima parte din cod întâlnim dispoziţii cu caracter general, aplicabile tuturor

categoriilor de funcţionari privitoare la recrutare, drepturi şi obligaţii,

incompatibilităţi şi asigurări sociale, în timp ce, în partea a doua, regăsim dispoziţii

privitoare numai la funcţionarii administrativi (şi de specialitate) cu excepţia

judecătorilor, ofiţerilor, corpului didactic, avocaţilor, medicilor, inginerilor,

preoţilor, ceferiştilor, etc.

Evoluţia pe planul reglementărilor juridice din acest domeniu a permis şi

specialiştilor o clarificare a noţiunilor de funcţie publică şi a naturii sale juridice.

În acest fel, Paul Negulescu în “Tratat de drept administrativ“ din anul 1936

ajunge la concluzia că: “funcţiunea nu poate fi socotită ca având o natură

contractuală, căci deşi se cere o manifestare de voinţă, de acceptare din partea

celui care solicită funcţiunea, totuşi aceasta nu constituie decât una din condiţiile

pentru a se face numirea . Numirea în funcţie nu poate fi un contract sinalagmatic,

căci în asemenea contracte cauza obligaţiei unei părţi este obiectul obligaţiunii

celeilalte părţi”.

Ceva mai mult, orice contract neputând să fie modificat fără consimţământul

ambelor părţi şi dacă una din părţi o face, cealaltă poate să ceară executarea


contractului şi daune; pe câtă vreme e vorba de funcţionarul public, condiţiile legale

pot fi modificate, fără ca funcţionarii să poată cere daune.235

Iată, aşadar, că practica noastră se îndepărtează de teoria contractuală a funcţiei

(mandat sau locaţiune) susţinute de Dareste şi Perriqet sau nenumit cum o face

Laband şi Jellinek care îi spun “contract de serviciu public“.

Cu alte cuvinte, în acelaşi context, după cum spunea profesorul Paul

Negulescu “când este vorba de reglementarea raporturilor dintre autorităţi şi

particulari normele stabilite prin legile administrative constituie o situaţie juridică

excepţională faţă de care dreptul civil constituie un drept supleatoriu aplicându-se în

cazurile în care legea administrativă nu dispune“ M.Hauriou236

cât şi Jean

Vermeulen237

argumentează de ce nu se poate menţine teoria contractuală care nu

îndeplineşte nici condiţiile de fond nici de formă ale unor contracte obişnuite,

neregăsindu-se în acest raport de funcţiune“ nici o reminescenţă din legea

contractuală a părţilor“238

.

Cel care însă redă mai aproape de adevăr conţinutul acestui raport de

funcţiune este Duguit239

care spune că dacă examinăm mai de aproape starea

funcţionarului public, observăm că ea este alcătuită din patru elemente toate având

un caracter obiectiv determinat, ce rezultă din aplicarea legii serviciului public.

Aceste elemente sunt: competenţa, dreptul la salariu şi respectiv pensie,

statutul, sarcinile şi obligaţiunile.

Alături de aceste patru elemente, Francois Moreau240

mai reţine ca elemente

definitorii pentru conţinutul funcţiei publice, durata îndelungată a serviciului prestat

şi modul de desemnare, pentru a defini funcţia publică ca pe “orice participare

regulată şi continuă la acţiunea administrativă“.

Din perspectiva acestei prezentări, natura juridică a funcţiei publice este deci

de ordin legal sau reglementar şi nicidecum contractual.

De altfel, la această teorie s-au raliat cei mai mulţi specialişti în drept

administrativ sau constituţional din Franţa şi Italia.

Perioada examinată este abundentă din punct de vedere al reglementărilor în

domeniu în sensul adoptării după statutul funcţionarului public din 1923, a altor

statute în 1940 şi respectiv 1946, reglementări care au suportat modificări foarte

rapide şi care îşi încetează efectele din anul 1950 când s-a adoptat primul cod al

muncii.

3. Cea de-a treia etapă este marcată din punct de vedere socio-politic de

trecerea României la sistemul socialist, care sub aspectul tematicii supuse studiului

nostru, înseamnă o încetare a cercetării şi aprofundării acestor noţiuni, cât şi o

eliminare a acestora din plan legislativ.

Categoriile de funcţie şi funcţionari publici nu mai au un corespondent în

teorie şi deci nici în studiile aprofundate de specialişti, nici în recunoaşterea

235

Paul Negulescu, opcit, p.521 236

M.Hauriou, Precis de droit administratif et de droit puiblique, Editura XII, 1930, Paris, p.263 si urm. 237

Jean Vermeulen - Evolutia dreptului administrativromân, Bucuresti, 1943 238

M.Hauriou, opcit, p.280 239

Leon Duguit, Drept constitutional, vol.III, paris,1906, p.103 si urm. 240

Francois Moreau, op.cit, p.129


constituţională, întrucât toţi cei ce desfăşoară o activitate utilă, devin în mod

invariabil “oameni ai muncii“.

Singura reglementare reţinută în accesată perioadă, dar fără a depăşi nivelul

consacrat pentru funcţia publică, au fost statutele profesionale pentru anumite

categorii de salariaţi (cadre didactice, avocaţi, medici), cu toate că şi în cazul

acestora dreptul comun îl reprezenta Legea nr.12/1971 privind încadrarea şi

promovarea în muncă a personalului din unităţile socialiste de stat şi Legea

nr.1/1970 privind disciplina muncii, respectiv Legea nr.57/1974 a salarizării.

Aşadar, toată perioada 1949-1989 se caracterizează prin generalizarea

aplicării Codului muncii şi a raporturilor de muncă în care se dizolvă toată teoria

funcţiei şi a funcţionarului public.

După evenimentele din decembrie 1989 se reia spiritul Constituţiei din 1923,

în sensul că se revine conceptual la noţiunile de funcţie şi funcţionar public.

Lăsând de o parte reglementarea fundamentală, până în prezent nu a fost

adoptată o lege organică care să delimiteze noţiunea de funcţie şi funcţionar public,

categoriile acestora şi nici adoptarea unui statut al funcţionarului public, atât de

reclamat de cei care sunt într-o asemenea situaţie.

Dacă din punct de vedere legislativ, vidul este încă evident în acest domeniu, în

schimb doctrina românească şi-a reluat cursul de unde a rămas, continuând evoluţia

interbelică cu noţiunile deja consacrate, cu calificarea prin raportare la dreptul

comparat a celor două noţiuni, funcţie şi funcţionar public şi cu accentuarea

continuă prin studii şi lucrări de specialitate, a oportunităţii adoptării statutului

funcţionarului public, singurul în măsură să califice în mod realist , faţă de noile

modificări socio-politice şi juridice, raportul de putere în care se află funcţionarul

public.

În regula generală, legislaţia specială face trimitere la noţiunea de funcţionar

public, ori de câte ori se pune problema calificării unei acţiuni sau inacţiuni a

persoanei fizice, numită sau aleasă într-o funcţie, deci făcând o calificare a acesteia

raportat la modul de ocupare a funcţiei sau după natura juridică a organului din care

acesta face parte.

Ca o sinteză a celor de mai sus în doctrina de după 1949, trebuie reţinut că

funcţia publică a fost definită ca un complex de drepturi şi obligaţii cu care a fost

investită o persoană fizică ce face parte din cadrul unui organ al statului , care are

caracter de continuitate şi care se execută în realizarea puterii de stat pentru

îndeplinirea sarcinilor acelui organ de stat.241

SECŢIUNEA 2 Noţiunea, trăsăturile şi principiile funcţiei publice în contextul reglementărilor actuale

După 1990, şi mai cu seamă după adoptarea Constituţiei din 1991, când se

face trimitere la funcţia publică, atât cu privire la categoria autorităţilor publice

legislative, la nivelul Preşedintelui României, care îndeplineşte funcţia de Preşedinte

241

Romulus Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactica, 1977 si urm.


al Consiliului Suprem de Apărare al Ţării (art.92, alin. 1), funcţia de Prim Ministru

(art.104 (1)), funcţia de membru al Guvernului (art.124 (2)), funcţia de judecător

etc., cât şi de unele din domeniile rezervate legii (Statutul funcţionarilor publici

(art.72)), apare stringentă nevoia de reglementare nu numai la rang constituţional, ci

şi prin lege sau acte cu forţă juridică inferioară (hotărâri de guvern, ordonanţe de

guvern, hotărâri ale autorităţilor locale), a determinării autorităţii instituţiei care

poate înfiinţa şi desfiinţa o funcţie publică, dar şi reglementarea regimului său

juridic.

În dezvoltarea reglementărilor constituţionale, prin Legea nr.188/1999

privind Statutul funcţionarilor publici, s-a reglementat în mod unitar pentru prima

oară după 1990, funcţia publică şi funcţionarul public.

Această lege a suferit numeroase modificări şi completări dintre care cele mai

importante sunt cele impuse de Legea nr.161/2003242

privind unele măsuri pentru

asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice si in

mediul de afaceri, prevenirea si sancţionarea corupţiei şi Legea nr.743/2001243

,

Legea nr.631/2002244

, Legea nr.519/2003245

sau Legea nr.215/2006246

.

Potrivit ultimei modificări din 2006, Legea nr.188/1999 modificată şi

completată „reglementează regimul general al raporturilor juridice dintre

funcţionarii publici şi stat sau administraţia publică locală, prin autorităţile

administrative autonome, ori autorităţile şi instituţiile publice ale administraţiei

publice centrale şi locale, denumite în continuare raporturi de serviciu” (art.1).

Raportul de serviciu se naşte şi exercită în baza unui act de numire, emis în

condiţiile legii.

Iată că în mod consecvent, după 1999, legiuitorul consacră regimul juridic

diferit al raportului funcţionar public, deosebindu-l fundamental de raportul de

muncă.

De altfel, într-un mod sintetic am putea reţine următoarele deosebiri între

raportul de serviciu şi raportul de muncă, având la bază acordul de voinţă la

încheierea unui contract de muncă.

2.1.Noţiunea şi trăsăturile funcţiei publice în contextul reglementărilor

actuale

În conformitate cu prevederile Legii nr.188/1999, modificată şi completată,

funcţia publică „reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor stabilite în

termenul legii, în temeiul legii , în scopul realizării prerogativelor de putere publică

de către administraţia publică centrală, administraţia publică locală şi autorităţile

administrative autonome” .

Din această definiţie, vom reţine următoarele trăsături ale funcţiei publice:

- este un ansamblu de atribuţii şi responsabilităţi;

242

Legea 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a

funcţiilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sancţionarea corupţiei 243

Legea nr.743/2001, publicată în Monitorul Oficial nr.784 244

Legea nr.631/2002, publicată în Monitorul Oficial nr.853/2003 245

Legea nr.519/2003, publicată în Monitorul Oficial nr.864/2003 246

Legea nr.215/2006, publicată în monitorul Oficial nr.874/2006


- atribuţiile şi responsabilităţile au caracter legal (stabilit în termenul legii);

- atribuţiile şi responsabilităţile corespund cu competenţele autorităţilor

administraţiei publice centrale, locale şi autonome;

- se exercită în regim de putere publică, prin realizarea competenţelor

autorităţii publice centrale;

- conţinutul funcţiei, atribuţiile şi responsabilităţile sunt preexistente

ocupării acesteia;

- încetarea funcţiei publice este în competenţa aceleiaşi autorităţi care a

instituit funcţia;

- titularul unei funcţii publice este un funcţionar public investit în condiţiile

legii.

De reţinut cu privire la Statutul funcţionarului public, reglementat prin Legea

nr.188/1999 modificată şi completată, este faptul că acesta se aplică cu prioritate

funcţionarului public administrativ, legea prevăzând în art.6 categoriile de personal

cărora nu li se aplică, „cât şi statutele speciale”, potrivit art.5, pentru alte categorii

de funcţionari publici.

Activităţile care implică exercitarea prerogativelor de putere publică sunt

următoarele:

a) punerea în executare a legilor şi a celorlalte acte normative;

b) elaborarea proiectelor de acte normative şi a altor reglementări specifice

autorităţii sau instituţiei publice, precum şi asigurarea avizării acestora;

c) elaborarea proiectelor, politicilor şi strategiilor, a programelor, a studiilor,

analizelor şi statisticilor necesare realizării şi implementării politicilor publice,

precum şi a documentaţiei necesare executării legilor, în vederea realizării

competenţei autorităţii sau instituţiei publice;

d) consilierea, controlul şi auditul public intern;

e) gestionarea resurselor umane şi a resurselor financiare;

f) colectarea creanţelor bugetare;

g) reprezentarea intereselor autorităţii sau instituţiei publice în raporturile

acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din ţară şi

străinătate, în limita competenţelor stabilite de conducătorul autorităţii sau instituţiei

publice, precum şi reprezentarea în justiţie a autorităţii sau instituţiei publice în care

îşi desfăşoară activitatea;

h) realizarea de activităţi în conformitate cu strategia de informatizare a


2.2. Principiile care stau la baza exercitării funcţiei publice sunt: - legalitatea, imparţialitatea şi obiectivitatea;

- transparenţa;

- eficienţa şi eficacitatea;

- responsabilitate în conformitate cu prevederile legale;

- orientare către cetăţean;

- stabilitate în exercitarea funcţiei publice;

- subordonarea ierarhică.


SECŢIUNEA 3 Clasificarea funcţiilor publice

1. din punct de vedere al modului de ocupare al funcţiei: a) funcţii ocupate prin numire, desemnare;

b) funcţii ocupate prin alegere.

2. după natura atribuţiilor

a) funcţii publice generale şi specifice;

b) funcţii publice din clasa I, funcţii publice din clasa a II-a şi funcţii publice

din clasa a III-a;

c) funcţii publice de stat, teritoriale şi locale.

Funcţiile publice generale reprezintă ansamblul atribuţiilor şi

responsabilităţilor cu caracter general şi comun tuturor autorităţilor şi instituţiilor

publice, în vederea realizării competenţelor lor generale.

Funcţiile publice specifice reprezintă ansamblul atribuţiilor şi

responsabilităţilor cu caracter specific unor autorităţi şi instituţii publice, stabilite,

în vederea realizării competenţelor lor specifice, sau care necesită competenţe şi

responsabilităţi specifice.

Funcţii publice de stat sunt funcţii publice stabilite şi avizate, potrivit

legii în cadrul ministerelor, organelor de specialitate ale administraţiei publice

centrale şi al autorităţilor administrative autonome.

Funcţii publice teritoriale sunt funcţii publice stabilite şi avizate, potrivit

legii, în cadrul instituţiei prefectului, servicii publice deconcentrate ale ministerelor

şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei centrale din unităţile

administrativ-teritoriale.

Funcţii publice locale sunt funcţii publice stabilite şi avizate, potrivit legii

în cadrul aparatului de specialitate al autorităţilor administraţiei publice locale şi

instituţiilor subordonate acestora.

3. după nivelul studiilor Funcţiile publice se împart în 3 clase, definite în raport cu nivelul studiilor

necesare ocupării funcţiei publice, după cum urmează:

a) clasa I - cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii

universitare de licenţă absolvite cu diploma, respectiv studii superioare de lunga

durata, absolvite cu diploma de licenţă sau echivalenta;

b) clasa a II-a - cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii

superioare de scurta durata, absolvite cu diploma;

c) clasa a III-a - cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii

liceale, respectiv studii medii liceale, finalizate cu diploma de bacalaureat.

4. după nivelul atribuţiilor titularului funcţiei publice:


a) funcţii publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici;

b) funcţii publice corespunzătoare funcţionarilor publici de conducere;

c) funcţii publice corespunzătoare funcţionarilor publici de execuţie-acestea la

rândul lor sunt structurate pe grade profesionale:

-superior

-principal

-asistent

-debutant

5. după natura funcţiei ocupate: a) funcţii civile;

b) funcţii militare;

c) funcţii medicale;

d) funcţii didactice;

6. după regimul juridic aplicabil: a) reglementat prin statut general

b) reglementate prin statute speciale

În conformitate cu anexa la Legea nr.251/2006, în aceste categorii de funcţii

publice întâlnim: I. Funcţii publice generale A. Funcţii publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici: 1. secretar general al Guvernului;

2. secretar general adjunct al Guvernului;

3. secretar general din ministere şi alte organe de specialitate ale

administraţiei publice centrale;

4. secretar general adjunct din ministere şi alte organe de specialitate ale

administraţiei publice centrale;

5. prefect;

6. subprefect;

7. inspector guvernamental.

B. Funcţii publice de conducere 1. director general din cadrul autorităţilor administrative autonome, al

ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale;

2. director general adjunct din cadrul autorităţilor administrative autonome,

din aparatul ministerelor si al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei

publice centrale;

3. secretar al judeţului şi al municipiului Bucureşti;

4. director din cadrul autorităţilor administrative autonome, din aparatul

ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale,

director executiv în cadrul serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale

altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în cadrul

autorităţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate

acestora;

5. director adjunct din cadrul autorităţilor administrative autonome, din

aparatul ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice


centrale, director executiv adjunct în cadrul serviciilor publice deconcentrate ale

ministerelor şi ale altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale,

precum şi în cadrul autorităţilor administraţiei publice locale şi al instituţiilor

publice subordonate acestora;

6. secretar al municipiului, al sectorului municipiului Bucureşti, al oraşului şi

comunei;

7. şef serviciu;

8. şef birou.

C. Funcţii publice de execuţie 1. consilier, consilier juridic, auditor, expert, inspector;

2. referent de specialitate;

2. referent.

SECŢIUNEA 4 Managementul şi gestiunea funcţiei publice

Pentru prima oară în domeniul reglementat şi supus examinării de faţă,

legiuitorul a inclus un capitol privitor la managementul funcţiei şi a funcţionarului

public, cât şi elemente de gestiune a funcţiei publice, împrumutate din teoria şi

practica franceză.247

Din punct de vedere material-funcţional, prin gestiunea funcţiei publice

înţelegem actele sau operaţiunile prin care se recrutează funcţionarul public şi se

materializează situaţia lor profesională.

În Legea nr.188/1999, acest aspect este dezvoltat în prezentarea ierarhizării

funcţiei şi a funcţionarului public.

Gradul este conferit funcţionarului public în momentul investirii sale în

funcţie ori este dobândit în urma promovării unui concurs, după cum pe parcursul

carierei este urmarea avansării sale.

O altă noţiune folosită în conţinutul legii este postul, ceea ce are în vedere

funcţia efectivă al cărui exerciţiu îl realizează funcţionarul public. Relaţia dintre

funcţie şi post este o relaţie de la general la particular, postul fiind o individualizare a

funcţiei publice.

Regăsim de asemenea în conţinutul actului normativ categoria juridică - stat

de funcţii, ceea ce evocă ansamblul funcţiilor publice dintr-o autoritate publică.

Nu trebuie omisă noţiunea “corp al funcţionarilor publici“ care înlocuieşte

pentru totdeauna vechea noţiune de cadre. Aceasta grupează funcţionarii care se

supun unui statut şi au vocaţia de a exercita drepturile cuprinse în acesta şi de a se

supune obligaţiilor corelative.

Tot gestiunea funcţiei publice este şi avansarea funcţionarului public în

categorii, clase sau grade, după trecerea unui număr de ani (2 respectiv 3), cu

condiţia obţinerii unui anumit calificativ. De asemenea, este prevăzută condiţia

generală pentru a fi inclus în tabelul anual întocmit pentru o asemenea trecere de la

un grad inferior, la un grad superior.

247

Jean Marie Auby, Robert Ader - Droit administratif, Dalloz, 1986


Modificarea adusă de Ordonanţa de Guvern nr.82/2000248

Legii nr.188/1999

cu privire la structura carierei funcţionarului public pe categorii, clase şi grade, vine

să pună în acord legislaţia nou adoptată, cu caracter special pentru funcţionarii

publici, dar şi distincţia acestora faţă de celelalte categorii de angajaţi.

Gestionarea funcţiei publice concepută ca o activitate de organizare a carierei

funcţionarului public de la debutul acestuia, până la încheierea sa, are în vedere şi un

alt aspect formal organic.

Din acest punct de vedere, gestiunea funcţiei publice se referă la autorităţile

sau organismele implicate în derularea acestei acţiuni.

Astfel, consecvenţi mai vechiului principiu al autorităţii ce ţine de concepţia

tradiţională privind funcţionarul public, care-l plasa pe acesta sub autoritatea

superiorului său ierarhic, pentru managementul şi gestiunea funcţionarului public şi

a funcţiei publice, a fost înfiinţată Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, organ

central de specialitate al administraţiei publice cu personalitate juridică în

subordinea Ministerului Administraţiei şi Internelor.

Acest organ este chemat să elaboreze politica şi strategia în domeniul

managementului funcţiei publice şi a funcţionarului public, să urmărească

înfăptuirea acestuia şi să coordoneze întreaga activitate din domeniu, atât la nivelul

administraţiei publice centrale cât şi locale.

Modificările aduse de Legea nr.161/2003 competenţelor Agenţiei Naţionale a

Funcţionarilor Publici, aduce un plus de concreteţe acestui organ, menite a crea şi

dezvolta un corp de funcţionari publici profesionist şi imparţial.

Agenţia Naţionala a Funcţionarilor Publici are următoarele atribuţii:

a) elaborează politicile şi strategiile privind managementul funcţiei publice şi al

funcţionarilor publici;

b) elaborează şi avizează proiecte de acte normative privind funcţia publică şi

funcţionarii publici;

c) monitorizează şi controlează modul de aplicare a legislaţiei privind funcţia

publică şi funcţionarii publici în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice;

d) elaborează reglementari comune, aplicabile tuturor autorităţilor şi instituţiilor

publice, privind funcţiile publice, precum şi instrucţiuni privind aplicarea unitară a

legislaţiei în domeniul funcţiei publice şi al funcţionarilor publici;

e) elaborează proiectul legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare

pentru funcţionarii publici;

f) stabileşte criteriile pentru evaluarea activităţii funcţionarilor publici;

g) centralizează propunerile de instruire a funcţionarilor publici, stabilite ca

urmare a evaluării performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor

publici;

h) colaborează cu Institutul Naţional de Administraţie la stabilirea tematicii

specifice programelor de formare specializata în administraţia publică şi de

perfecţionare a funcţionarilor publici;

i) întocmeşte şi administrează baza de date cuprinzând evidenţa funcţiilor publice

şi a funcţionarilor publici;

248

Ordonanta Guvernului nr.82/2000 - M.Of.413/2000


j) aproba condiţiile de participare şi procedura de organizare a recrutării şi

promovării pentru funcţiile publice pentru care organizează concurs, avizează şi

monitorizează recrutarea şi promovarea pentru celelalte funcţii publice, în condiţiile

prezentei legi;

k) realizează redistribuirea funcţionarilor publici cărora le-au încetat raporturile

de serviciu din motive neimputabile lor;

l) acorda asistenţă de specialitate şi coordonează metodologic compartimentele de

resurse umane din cadrul autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice centrale şi

locale;

m) participă la negocierile dintre organizaţiile sindicale reprezentative ale

funcţionarilor publici şi Ministerul Administraţiei şi Internelor;

n) colaborează cu organisme şi cu organizaţii internaţionale din domeniul sau de

activitate;

o) elaborează anual, cu consultarea autorităţilor şi instituţiilor publice, Planul de

ocupare a funcţiilor publice, pe care îl supune spre aprobare Guvernului;

p) întocmeşte raportul anual cu privire la managementul funcţiilor publice şi al

funcţionarilor publici, pe care îl prezintă Guvernului.

q) constată contravenţii şi aplică sancţiuni, în condiţiile legii. Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici îi revine, de asemenea,

competenţa de a stabili, potrivit art.21 din Legea nr.251/2006:

a) numărul maxim al funcţiilor publice rezervate promovării funcţionarilor

publici;

b) numărul maxim al funcţiilor publice care vor fi rezervate in scopul

promovării rapide;

c) numărul maxim al funcţiilor publice care vor fi ocupate prin recrutare;

d) numărul maxim al funcţiilor publice care vor fi înfiinţate;

e) numărul maxim al funcţiilor publice care vor fi supuse reorganizării;

f) numărul maxim de funcţii publice pe fiecare clasă, categorie şi pe grade

profesionale;

g) numărul maxim al funcţiilor publice de conducere şi al funcţiilor publice

corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici.

Planul de ocupare a funcţiilor publice se elaborează anual, cu consultarea

sindicatelor reprezentative ale funcţionarilor publici, astfel:

a) de către Agenţia Naţionala a Funcţionarilor Publici, pe baza propunerilor

ordonatorilor principali de credite, pentru autorităţile şi instituţiile publice din

administraţia publică centrală;

b) de către primar sau, după caz, de către preşedintele consiliului judeţean,

prin aparatul propriu de specialitate, pentru autorităţile şi instituţiile publice din


Planul de ocupare a funcţiilor publice se întocmeşte centralizat, pe fiecare

ordonator principal de credite şi pe fiecare instituţie din subordinea acesteia sau

finanţată prin bugetul sau.

În situaţia prevăzută la lit. a), planul de ocupare a funcţiilor publice se aproba

prin hotărâre a Guvernului. În situaţia prevăzută la lit. b), planul de ocupare a


funcţiilor publice se aproba prin hotărâre a consiliului local, respectiv a consiliului

judeţean.

Pentru autorităţile şi instituţiile publice din administraţia publică locală,

proiectul planului de ocupare a funcţiilor publice se transmite Agenţiei Naţionale a

Funcţionarilor Publici, cu 45 de zile înainte de data aprobării. În situaţia în care

Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici constată neregularităţi în structura

acestuia, autorităţile sau instituţiile publice au obligaţia de a modifica proiectul

planului de ocupare a funcţiilor publice, pe baza observaţiilor Agenţiei Naţionale a

Funcţionarilor Publici, în conformitate cu prevederile legale.

Gestiunea curenta a resurselor umane şi a funcţiilor publice, este organizată şi

realizată, în cadrul fiecărei autorităţi şi instituţii publice, de către un compartiment

specializat, care colaborează direct cu Agenţia Naţionala a Funcţionarilor Publici.

Textul de lege prevede, de asemenea, că gestiunea curentă a resurselor umane

şi a funcţiilor publice se organizează şi realizează în cadrul fiecărei autorităţi,

instituţii, prin compartimente specializate care colaborează direct cu Agenţia

Naţională a Funcţionarilor Publici.

Totodată, legiuitorul încearcă şi o democratizare a funcţiei publice,

atenuând drepturile superiorului ierarhic, printr-o implicare efectivă a funcţionarului

public în activitatea de gestionare a carierei sale.

Potrivit art.62(1) în forma modificată prin Legea nr.251/2006, în cadrul

autorităţilor şi instituţiilor publice se constituie comisii paritare.

În alcătuirea comisiei paritare intra un număr egal de reprezentanţi desemnaţi

de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice şi de sindicatul reprezentativ al

funcţionarilor publici. În cazul în care sindicatul nu este reprezentativ sau

funcţionarii publici nu sunt organizaţi în sindicat, reprezentanţii lor vor fi desemnaţi

prin votul majorităţii funcţionarilor publici din respectiva autoritate sau instituţie

publică.

Modul de constituire, organizare şi funcţionare a comisiilor paritare, precum

şi componenţa, atribuţiile şi procedura de lucru ale acestora se stabilesc prin hotărâre

a Guvernului, la propunerea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.

Comisiile paritare sunt consultate în următoarele situaţii:

a) la stabilirea măsurilor de îmbunătăţire a activităţii autorităţilor şi

instituţiilor publice pentru care sunt constituite;

b) la stabilirea oricăror masuri privind pregătirea profesională a funcţionarilor

publici, dacă costurile acestora sunt suportate din fonduri bugetare;

c) la stabilirea programului de lucru de către conducătorul autorităţii sau

instituţiei publice;

d) alte situaţii prevăzute de lege.

În exercitarea atribuţiilor, comisiile paritare emit avize consultative.

De asemenea, autorităţile şi instituţiile publice pot încheia anual, în condiţiile

legii, acorduri cu sindicatele reprezentative ale funcţionarilor publici sau cu

reprezentanţii funcţionarilor publici, care să cuprindă numai măsuri referitoare la:

- constituirea şi folosirea procedurilor destinate îmbunătăţirilor condiţiilor

la locul de muncă;

- sănătatea şi securitatea la locul de muncă ;


- programul zilnic de muncă;

- perfecţionarea profesională;

- alte măsuri decât cele prevăzute de lege, referitoare la protecţia celor aleşi

în organele de conducere ale organizaţiilor sindicale.

De altfel, organizarea şi funcţionarea acestei comisii prin Hotărârea

guvernului nr.1086/2001 accentuează rolul acesteia în stabilirea condiţiilor de

muncă, sănătate şi securitate a muncii funcţionarilor publici, pe durata exercitării

atribuţiilor lor, după un model similar francez, dar care, urmare a modificărilor

aduse succesiv Legii nr.188/1999, va suferi la rândul său modificări

corespunzătoare.

Tot ca o expresie a democratizării funcţiei publice şi asigurării protecţiei şi

stabilităţii funcţionarilor publici, au fost constituite comisiile de disciplină.

Potrivit art.67 din Legea nr.188/1999, modificată şi completată prin Legea

nr.251/2006, pentru analizarea faptelor sesizate ca abateri disciplinare şi propunerea

sancţiunii disciplinare aplicabile funcţionarilor publici din autorităţile sau instituţiile

publice se constituie comisii de disciplină.

Din comisia de disciplina face parte şi un reprezentant al organizaţiei

sindicale reprezentative sau, după caz, un reprezentant desemnat prin votul

majorităţii funcţionarilor publici pentru care este organizată comisia de disciplina, în

cazul în care sindicatul nu este reprezentativ sau funcţionarii publici nu sunt

organizaţi în sindicat.

Comisia de disciplina poate desemna unul sau mai mulţi membri şi, după caz,

poate solicita compartimentelor de control din cadrul autorităţilor sau instituţiilor

publice să cerceteze faptele sesizate şi să prezinte rezultatele activităţii de cercetare.

Comisia de disciplina pentru înalţii funcţionari publici este compusă din 5

înalţi funcţionari publici, numiţi prin decizia primului-ministru, la propunerea

ministrului administraţiei şi internelor.

Modul de constituire, organizare şi funcţionare a comisiilor de disciplină,

precum şi componenţa, atribuţiile, modul de sesizare şi procedura de lucru ale

acestora se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Agenţiei Naţionale a

Funcţionarilor Publici.

SECŢIUNEA 5 Condiţiile de acces la funcţia publică În contextul regimului juridic al raportului de serviciu determinat prin Legea

nr.188/1999 modificată şi completată, în nenumărate rânduri, până în 2006, pentru a

consacra statutul deosebit al ocupantului funcţiei publice, legea prevede în art.50

condiţii generale de acces la funcţia publică, după cum urmează:

a) are cetăţenia română şi domiciliul în România;

b) cunoaşte limba română, scris şi vorbit;

c) are vârsta de minimum 18 ani împliniţi;

d) are capacitate deplină de exerciţiu;

e) are o stare de sănătate corespunzătoare funcţiei publice pentru care candidează,

atestată pe baza de examen medical de specialitate;


f) îndeplineşte condiţiile de studii prevăzute de lege pentru funcţia publică;

g) îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice;

h) nu a fost condamnată pentru săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii,

contra statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în legătura cu serviciul, care

împiedică înfăptuirea justiţiei, de fals ori a unor fapte de corupţie sau a unei

infracţiuni săvârşite cu intenţie, care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcţiei

publice, cu excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitarea;

i) nu a fost destituită dintr-o funcţie publică sau nu i-a încetat contractul individual

de muncă pentru motive disciplinare în ultimii 7 ani;

j) nu a desfăşurat activitate de poliţie politică, astfel cum este definit prin lege.

Nu trebuie neglijat că aceste condiţii se coroborează cu prevederile

constituţionale privind ocuparea funcţiilor şi a demnităţilor publice.

1. O primă condiţie generală se referă la existenţa cetăţeniei române şi a

domiciliului în România.

Având sediul general în art.16 din Constituţie, care consacră egalitatea

şanselor pentru accesul la o funcţie publică, pe baza principiului general al egalităţii

tuturor în faţa legii, legiuitorul le prevede sub ambele aspecte cetăţenia română şi

domiciliul în România.

Ca atare, cele două instituţii trebuie să se regăsească concomitent, indiferent

că priveşte o funcţie cu caracter civil sau militar, purtând atât asupra ocupării, cât şi

a exercitării funcţiei. A contrario, funcţia publică nu poate fi ocupată de o persoană

care nu are cetăţenia română sau, are şi altă cetăţenie decât română.

În dezvoltarea acestei condiţii, trebuie să reţinem că art.16 din Constituie se

coroborează şi cu art.50, referitoare la fidelitatea faţă de ţară şi îndeplinirea cu

credinţă a obligaţiilor ce le revin, pe care o regăsim cu prioritate la cetăţenii români.

Dacă am admite că accesul la o funcţie sau la o demnitate publică este permis şi unei

persoane care are şi altă cetăţenie decât cea română, ne-am afla în faţa unui cumul de

fidelităţi, ceea ce legiuitorul constituant nu a urmărit.

Privitor la cel de-al doilea aspect al acestei condiţii, domiciliul, acesta se

impune şi presupune, dacă avem în vedere că administraţia publică are caracter de

continuitate şi permanenţă, sau aşa cum se spunea în literatura de specialitate

interbelică “funcţionarul public îşi alege serviciul public ca pe o chemare de viaţă,

căreia i se dedică cu toată fiinţa sa.”249

Este uşor de observat că această condiţie se regăseşte în egală măsură şi la

funcţiile de demnitate publică. Spre exemplificare, potrivit art.4 (2) din Legea

nr.70/1991 modificată şi completată prin Legea nr.25/1996, pot candida pentru

funcţia de primar sau consilier, numai persoanele care au domiciliul pe teritoriul

unităţii administrativ teritoriale în care urmează să candideze.

2. O altă condiţie generală este cunoaşterea limbii române scris şi vorbit, ca o

dezvoltare a principiului constituţional consacrat de art.13 din Constituţie, potrivit

căruia în România “limba oficială este limba română“.

De altfel, chiar legea organică în domeniul administraţiei publice, atât în

prima formă, Legea nr.69/1991, cât şi în Legea nr.215/2001, modificată şi

249

Victor Onisor - Tratat de drept administrativ român, Bucuresti, 1930


completată prin Legea nr.286/2006, stipulează că în raporturile dintre cetăţeni şi

autoritatea administraţiei publice locale se foloseşte limba română, iar pentru

minorităţile naţionale se introduce facultatea sau posibilitatea de a se adresa şi în

limba maternă, însoţit de traducerea lor în limba română, ori funcţionarul public

necunoscător al limbii minorităţii respective să folosească un interpret.

3. Cea de-a treia condiţie se referă la vârsta minimă de 18 ani împliniţi, când

potrivit principiului general al capacităţii juridice aceasta intră în deplinătatea sa.

4. Altă condiţie generală, se coroborează cu cea anterioară, întrucât la ocuparea

unei funcţii publice deplina capacitate de exerciţiu este obligatorie înlăturând

posibilitatea ocupării unei funcţii publice de interzişii judecătoreşti.

La o primă analiză, cele două condiţii 3 şi 4 par a se dizolva una în alta pentru

că este ştiut că deplina capacitate de exerciţiu a persoanei fizice se dobândeşte la

împlinirea vârstei de 18 ani. Deosebirea încercată de legiuitor se referă tocmai la

exerciţiul drepturilor şi obligaţiilor ce alcătuiesc conţinutul capacităţii juridice a

persoanei, făcând din acest element al capacităţii juridice o condiţie specială.

5. Condiţia stării de sănătate este introdusă în prezentul statut în mod distinct,

înscriindu-se în spiritul doctrinei occidentale contemporane, potrivit căreia la

ocuparea unei funcţii trebuie să existe îndeplinite condiţiile de aptitudini fizice, în

care se include şi condiţia de sănătate.

6. Condiţia de studii pentru ocuparea unei funcţii, este un corolar al principiului

general care stă la baza exercitării unei funcţii publice, respectiv al selectării

funcţionarului public după criteriul competenţei. Uneori, în condiţii determinate de

lege, această condiţie devine dintr-o simplă proprietate de acces o condiţie de

admisibilitate la funcţie, întrucât în multe dintre funcţiile publice criteriul specializat

este dominant.

7. Condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei au în vedere competenţa

autorităţilor instituţiilor publice pentru care se susţine concursul, care pot fi diferite

de la un organ la altul

8. Condiţia privitoare la lipsa antecedentelor penale, care se referă atât la

moralitatea titularului unei funcţii publice, cât şi la prestigiul autorităţii care poate fi

afectat prin angajarea sau menţinerea în funcţie a unui funcţionar public căruia i s-a

angajat răspunderea penală.

a) condiţia negativă de a nu fi fost destituită dintr-o funcţie publică în ultimii 7

ani, vine în întâmpinarea principiilor generale pentru ocuparea funcţiei

publice şi în strânsă legătură cu profilul moral de funcţionar public

b) altă condiţie negativă de a nu fi desfăşurat activitate de poliţie politică,

răspunde principiului general al transparenţei, al responsabilităţii

funcţionarului public în activitatea desfăşurată în slujba şi pentru cetăţean

În contextul Legii nr.188/1999 modificată şi completată, vom reţine că

ocuparea funcţiilor publice se poate face în aceleaşi condiţii ale legii, prin:

- promovare;

- transfer;

- redistribuire;

- recrutare;

- alte modalităţi prevăzute expres de prezenta lege.


SECŢIUNEA 6 Noţiunea de funcţionar public

Toate considerentele făcute la începutul acestei secţiuni au avut menirea de a

ne pune în faţa conceptului de bază pentru definirea ulterioară a noţiunii de

funcţionar public.

Teoria funcţiei publice determină conţinutul şi natura juridică a altei noţiuni

fundamentale pentru ştiinţa dreptului, anume a titularului funcţiunii.

Clarificarea noţiunii de funcţionar public, înseamnă de fapt examinarea unuia

din elementele constitutive ale organului administraţiei publice, respectiv

persoanele care îl compun.

Din punct de vedere terminologic, de-a lungul fenomenului administrativ,

vom întâlni atât în doctrină, cât şi în jurisprudenţă denumiri variate date acestei

categorii de persoane de la “persoane fizice învestite de lege“, „dregători”,

„numirea indivizilor“, “persoană investită cu o funcţiune publică salariată“ , “

agenţii persoanelor administrative” în perioada ante şi interbelică şi până la

denumiri precum personal din administraţia de stat, salariaţi, angajaţi, cadre, etc.

În dreptul românesc, legiuitorul, în Statutul funcţionarului public din anul

1923, art.1 a definit astfel această categorie socio-profesională, astfel: “sunt

funcţionari publici cetăţeni români fără deosebire de sex, care îndeplinesc un

serviciu public permanent civil sau ecleziastic, la stat, judeţ, comună sau la

instituţiunile al căror buget este supus aprobării Parlamentului, Guvernului sau

Consiliilor judeţene sau comunale.”

Legea din 1923, stabileşte o serie de condiţii generale pentru numirea în

funcţie, cum ar fi calitatea de cetăţean român, să fie major şi sănătos, să nu fi suferit

o condamnare, să depună jurământul de credinţă, să fi satisfăcut stagiul militar şi să

aibă exerciţiul drepturilor civile şi politice, dar şi unele condiţii speciale, precum

pentru anumite funcţii, cunoştinţe speciale sau exerciţiul drepturilor politice, o

anumită vârstă, etc.

Ceea ce se poate critica la această reglementare, este faptul că deşi, exclude

civilii şi funcţionarii ecleziastici, în categoria funcţionarilor astfel definiţi, intră atât

funcţionarii publici, cât şi cei particulari.

Ulterior, sub imperiul statutului din 1940, condiţia pentru a dobândi calitatea

de funcţionar public, este aceea “de a depune jurământul“. Aşadar, pe lângă

îndeplinirea condiţiilor generale şi a celor speciale de admisibilitate la funcţie se

impunea şi depunerea jurământului.

Statutul din 1946 aduce de asemenea o condiţie în plus pe lângă condiţiile

generale şi speciale de acces la funcţie. Jurământul stabilit şi condiţia depunerii

legământului pentru aceia care nu au nici-o credinţă religioasă.

Aceste consideraţii privind modul în care, în dreptul administrativ din ţara

noastră s-a încercat definirea funcţionarului public, au doar rolul de a sublinia că nu

este simplu de definit această noţiune.

Cu această distincţie făcută din punct de vedere al sferei de cuprindere al

noţiunii de funcţionar public, se impune a concluziona că o definiţie a funcţionarului

public nu se poate face decât prin trimitere la noţiunea de funcţie publică.


În conformitate cu prevederile Legii nr.188/1999, modificată şi completată

prin Legea nr.251/2006 „funcţionarul public este o persoană numită în condiţiile

legii într-o funcţie publică. Persoana care a fost eliberată din funcţia publică şi se

află în corpul de rezervă al funcţionarilor publici îşi păstrează calitatea de funcţionar

public”.

Din această definiţie, vom reţine următoarele trăsături:

- este o persoană numită în condiţiile legii;

- este titularul unei funcţii publice ;

- atribuţiile şi responsabilităţile cu care este investit funcţionarul public

reprezintă competenţa autorităţilor/instituţiei din care face parte;

- este investit cu putere publică;

- atribuţiile şi responsabilităţile sunt predeterminate de lege (nu pot fi

negociate, cesionate sau tranzacţionate);

- ocupantului funcţiei publice în raport cu funcţia ocupată, îi sunt aplicabile

cauzele legale de incompatibilitate, eliberarea, încetarea, suspendarea

exerciţiului funcţiei publice se face de aceleaşi organ care a dispus

numirea în funcţia publică.

Din definiţiile de mai sus, vom observa că aceleaşi caractere întâlnite la

funcţia publică, se vor regăsi şi la noţiunea de funcţionar public, ceea ce explică

necesitatea examinării celor două noţiuni împreună.

Aşadar, principalele caracteristici ale funcţiei privitor la investirea legală,

continuitatea, specializarea atribuţiilor, imposibilitatea cesionării le vom regăsi şi în

caracterizarea noţiunii de funcţionar public.

De reţinut că noţiunea de funcţionar public nu are acelaşi conţinut în toate

materiile în care este folosită.

De exemplu, în dreptul penal, atât din punct de vedere al conţinutului cât şi al

trăsăturilor, noţiunea de funcţionar public este mult mai cuprinzătoare. Din definiţia

dată funcţionarului public în art.147 Cod penal, vom observa că sunt asimilaţi

acestora nu numai funcţionarii investiţi legal, cu atât şi celelalte persoane din cadrul

unui organ care ocupă funcţii de execuţie.

Pornind de la o analiză sintetică a noţiunii de funcţionar public, o primă

condiţie pe care o deducem din definiţia mai sus formulată, este aceea referitoare la

investirea legală.

Investirea poate îmbrăca două forme: numirea şi alegerea.

Privitor la investirea prin numire, regula generală recunoscută în

jurisprudenţă este aceea că numirea este precedată de un concurs.

Concursul este, aşadar, modalitatea cea mai adecvată şi eficace care prin

mijloace teoretice şi practice, permite selectarea persoanei celei mai calificate pentru

a ocupa o funcţie publică.

Deşi aceasta ar trebui să fie regula, nu de puţine ori asistăm la numirea în

funcţii fără un concurs prealabil, ca urmare a tendinţei de politizare a funcţiei

publice şi a substituirii criteriului profesional cu cel privind apartenenţa politică sau

adeziunea persoanei la un partid sau o formaţiune politică. Exemplificăm în acest

sens numirile în funcţii, precum: ministru, secretar de stat, prefect, subprefect,

director de servicii publice, etc.


În raport cu natura funcţiei ocupate examinarea se axează de această dată mai

mult pe aspecte practice sau pe verificarea capacităţilor de analiză şi sinteză, pe

spiritul de iniţiativă şi eventual pe aptitudinea de a găsi cel mai optime soluţii.

Tratarea completă a noţiunii de funcţionar public presupune şi examinarea

câtorva aspecte legate de executivul funcţiei sale, cuprinse în capitolul „Cariera

funcţionarului public”, ceea ce presupune: recrutarea, stagiul, numirea în funcţia

publică, promovarea şi evaluarea, incompatibilităţile, situaţia juridică a

funcţionarului de fapt.

Strâns legat de actul de investire al funcţionarului public într-o funcţie

publică, după câştigarea concursului, este problema incompatibilităţilor.

Prin incompatibilitate înţelegem imposibilitatea exercitării unor anumite

funcţii sau profesii de către un funcţionar public, în condiţiile prevăzute de normele

juridice ale unui stat de lege.

Astfel, cu privire la funcţionarii publici din administraţie, în Legea

nr.161/2003, calitatea de functionar public este incompatibila cu orice alta funcţie

publica decât cea in care a fost numit, precum si cu funcţiile de demnitate publica.

Funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii si nu pot desfasura alte activitati,

remunerate sau neremunerate, după cum urmează:

a) in cadrul autoritatilor sau instituţiilor publice;

b) in cadrul cabinetului demnitarului, cu excepţia cazului in care funcţionarul

public este suspendat din funcţia publica, in condiţiile legii, pe durata numirii sale;

c) in cadrul regiilor autonome, societatilor comerciale ori in alte unitati cu

scop lucrativ, din sectorul public sau privat, in cadrul unei asociatii familiale sau ca

persoana fizica autorizata;

d) in calitate de membru al unui grup de interes economic. caconsilier este

incompatibilă cu:

Acelaşi act normativ cuprinde, de asemenea, în art.131,reglementări privind

incompatibilitatea prefectului şi a subprefectului, deveniţi potrivit Legii

nr.340/2004, modificată prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.179/2005, înalţi

funcţionari publici.

Astfel: “Prefectul si subprefectul nu pot fi deputaţi sau senatori, primari,

consilieri locali sau consilieri judeţeni si nu pot îndeplini o funcţie de reprezentare

profesionala, o alta funcţie publica sau o funcţie ori o activitate profesionala

remunerata in cadrul regiilor autonome, precum şi al societăţilor comerciale cu

capital de stat sau privat.”

În egală măsură, vom întâlni incompatibilităţi pentru deputaţi şi senatori în

normele constituţionale. În art.68 pct.2 din Constituţie se spune: “calitatea de

deputat sau senator este incompatibilă cu exercitarea oricăror funcţii publice de

autoritate, cu excepţia celei de membru al Guvernului“, iar în punctul 3 se

precizează “ alte incompatibilităţi se stabilesc în legea organică “.

În art.84 pct.1 din Constituţie se precizează că nici preşedintele României nu

poate îndeplini o altă funcţie publică sau privată.

În Constituţie sunt reglementate incompatibilităţi şi pentru funcţia de membru

al Guvernului ( art.104 pct.1 ) cu orice funcţie publică de autoritate, cu excepţia celei

de deputat sau senator.


La aceste reglementări, se adaugă prevederile Legii nr.161/2003 de

modificare şi completare a Legii nr.188/1999 privind incompatibilităţile

funcţionarilor publici

Incompatibilităţile privind demnităţile publice şi funcţiile publice sunt cele

reglementate de Constituţie, de legea aplicabilă autorităţii sau instituţiei publice în

care persoanele ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică, îşi desfăşoară

activitatea, precum şi de dispoziţiile prezentului titlu.

Calitatea de funcţionar public este incompatibila cu orice altă funcţie publică

decât cea în care a fost numit, precum şi cu funcţiile de demnitate publică.

Funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte activităţi,

remunerate sau neremunerate, după cum urmează:

a) în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice;

b) în cadrul cabinetului demnitarului, cu excepţia cazului în care

funcţionarul public este suspendat din funcţia publică, în condiţiile legii, pe durata

numirii sale;

c) în cadrul regiilor autonome, societăţilor comerciale ori în alte unităţi

cu scop lucrativ, din sectorul public sau privat, în cadrul unei asociaţii familiale sau

ca persoană fizică autorizată;

d) în calitate de membru al unui grup de interes economic.

Funcţionarii publici care, în exercitarea funcţiei publice, au desfăşurat

activităţi de monitorizare şi control cu privire la societăţi comerciale sau alte unităţi

cu scop lucrativ de natura celor prevăzute la lit. c) nu pot să-şi desfăşoare activitatea

şi nu pot acorda consultanţă de specialitate la aceste societăţi timp de 3 ani după

ieşirea din corpul funcţionarilor publici.

Funcţionarii publici nu pot fi mandatari ai unor persoane în ceea ce priveşte

efectuarea unor acte în legătură cu funcţia publică pe care o exercită.

În situaţia prevăzută la lit. b), la încheierea mandatului demnitarului,

funcţionarul public este reîncadrat în funcţia publică deţinută sau într-o funcţie

similară.

Nu sunt permise raporturile ierarhice directe în cazul în care funcţionării

publici respectivi sunt soţi sau rude de gradul I.

Prevederile de mai jos se aplica şi în cazul în care şeful ierarhic direct are

calitatea de demnitar.

Persoanele care se află în una dintre situaţiile prevăzute mai jos vor opta, în

termen de 60 de zile, pentru încetarea raporturilor ierarhice directe sau renunţarea la

calitatea de demnitar.

Orice persoană poate sesiza existenţa situaţiilor prevăzute mai jos.

Situaţiile prevăzute mai sus, cât şi neîndeplinirea obligaţiei de opţiune, se

constată de către şeful ierarhic superior al funcţionarilor publici respectivi, care

dispune încetarea raporturilor ierarhice directe dintre funcţionarii publici soţi sau

rude de gradul I.

Situaţiile prevăzute la alin. (2) şi neîndeplinirea obligaţiei prevăzute la alin.

(3) se constată, după caz, de către primul-ministru, ministru sau prefect, care dispune

încetarea raporturilor ierarhice directe dintre demnitar şi funcţionarul public soţ sau

rudă de gradul I.


Funcţionarii publici pot exercita funcţii sau activităţi în domeniul didactic, al

cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice.

În situaţia funcţionarilor publici care desfăşoară activităţile prevăzute la alin.

(1), documentele care alcătuiesc dosarul profesional sunt gestionate de către

autoritatea sau instituţia publică la care aceştia sunt numiţi.

Funcţionarul public poate candida pentru o funcţie eligibilă sau poate fi numit

într-o funcţie de demnitate publică.

Raportul de serviciu al funcţionarului public se suspendă:

a) pe durata campaniei electorale, pană în ziua ulterioară alegerilor,

dacă nu este ales;

b) până la încetarea funcţiei eligibile sau a funcţiei de demnitate

publică, în cazul în care funcţionarul public a fost ales sau numit.

Funcţionarii publici pot fi membri ai partidelor politice legal constituite.

Funcţionarilor publici le este interzis să fie membri ai organelor de conducere

ale partidelor politice şi să exprime sau să apere în mod public poziţiile unui partid

politic.

Funcţionarii publici care, potrivit legii, fac parte din categoria înalţilor

funcţionari publici nu pot fi membri ai unui partid politic, sub sancţiunea destituirii

din funcţia publică.

De asemenea, legea stabileşte pentru funcţionarii publici obligaţia de a

depune declaraţia de avere pe proprie răspundere.

Persoanele care exercită demnităţile publice şi funcţiile publice prevăzute în

prezentul titlu vor depune o declaraţie de interese, pe propria răspundere, cu privire

la funcţiile şi activităţile pe care le desfăşoară, cu excepţia celor legate de mandatul

sau funcţia publică pe care o exercită.

Funcţiile şi activităţile care se includ în declaraţia de interese sunt:

a) funcţiile deţinute în cadrul unor asociaţii, fundaţii sau alte organizaţii

neguvernamentale ori partide politice;

b) activităţile profesionale remunerate;

c) calitatea de acţionar sau asociat la societăţi comerciale, inclusiv

bănci sau alte instituţii de credit, societăţi de asigurare şi financiare.

Persoanele prevăzute la categoriile precizate mai sus, care nu îndeplinesc alte

funcţii sau nu desfăşoară alte activităţi decât cele legate de mandatul sau funcţia pe

care o exercită, depun o declaraţie în acest sens.

Declaraţia de interese se depune în termen de 60 de zile de la data intrării în

vigoare a prezentei legi sau în termen de 15 zile de la data validării mandatului ori,

după caz, de la data numirii în funcţie.

Persoanele care exercită demnităţile publice şi funcţiile publice prevăzute în

prezentul titlu vor actualiza declaraţiile de interese ori de câte ori intervin schimbări

care trebuie înscrise în aceste declaraţii. Actualizarea se face în termen de 30 de zile

de la data începerii, modificării sau încetării funcţiilor sau activităţilor.

Funcţionarii publici, la compartimentul de resurse umane din cadrul

autorităţilor publice, instituţiilor publice sau, după caz, al unităţilor din care fac

parte.


Numele persoanelor prevăzute de lege, care, în mod nejustificat, nu depun

declaraţia de interese potrivit art.112, se publică pe paginile de Internet ale

Parlamentului, Guvernului, ministerelor, celorlalte autorităţi ori instituţii publice

centrale, prefecturilor sau consiliilor judeţene, după caz.

Evidenta declaraţiilor de interese se consemnează într-un registru special,

denumit "Registrul declaraţiilor de interese", al cărui model se stabileşte prin

hotărâre a Guvernului.

Analiza acestor texte constituţionale sau a celor din legile organice ne

conduce la concluzia că aceste interdicţii au în vedere fie asigurarea continuităţii în

activitate pe durata mandatului de deputat sau senator, fie o delimitare clară a

funcţionarilor publici din sistemul celor trei puteri ale statului.

O anumită categorie de funcţionari publici nu poate deţine două funcţii în

acelaşi timp, după cum există categorii de funcţionari publici care pot avea această

abilitare legală, dar numai cu privire la anumite funcţii publice, cum ar fi: cele

didactice, din cercetare ştiinţifică sau medico-sanitare.

2.Un element reclamat cu tot mai multă acuitate în evoluţia fenomenului

administrativ, a administraţiei în general, concomitent cu extinderea fenomenului

politic şi a extrapolării sale în domeniile socio-economice îl reprezintă stabilitatea

în funcţie.

Dacă privim istoric poziţia funcţionarului public vom reţine că în statutul din

1923, cât şi în cele ulterioare din 1940 şi 1946, stabilitatea funcţionarului era privită

ca o consecinţă a drepturilor şi obligaţiilor sale, în temeiul legii şi a regulamentelor

proprii sau a statutelor profesionale, pentru ca ulterior după 1949 şi mai cu seamă

după 1989, acest element să fie din ce în ce mai mult solicitat în paralel cu nevoia

unui statut al funcţionarului public sau a unei reglementări speciale care s-o consacre

şi să o definească ca atare şi nu numai să-l proclame ca principiu. In în acest sens, în

art.52 pct.3 din Legea nr.69/1991 se spune că secretarul se bucură de stabilitate în

funcţie şi se supune regulilor cuprinse în statutul funcţionarilor publici, ceea ce în

fapt este un principiu proclamat fără elemente reale, de conţinut care să

materializeze această noţiune.

În art.4 din Legea nr.188/1999 a statutului funcţionarului public, stabilitatea

este un principiu fundamental al funcţionarilor publici conţinutul său este

nedeterminat, rămânând doar la rang de principiu.

De cele mai multe ori, sistemul imperfect de numire în funcţie a

funcţionarului, face imposibilă asigurarea stabilităţii sale întrucât, aplicându-se prin

asimilare legislaţia muncii acesta se vede expus cu multă uşurinţă sancţiunilor

disciplinare, până la încetarea raportului de funcţiune (nereglementat până în

prezent), cel mai adesea considerat din lipsa unor reglementări speciale tot un raport

de muncă.

Pentru a asigura stabilitatea în funcţie, pregătirea, perfecţionarea acestuia,

cariera în funcţie , cât şi accesul la promovarea în funcţie a funcţionarilor publici,

modificările aduse Legii nr.188/1999 prin Legea nr.161/2003, aduce importante

elemente pe linia concretizării acestui principiu.


3. O importanţă deosebită trebuie acordată în teorie, funcţie-funcţionar public

şi situaţiei juridice a funcţionarului de fapt sau mai exact naturii juridice al actelor

efectuate de o persoană care îndeplineşte o funcţie publică, fără a fi investită legal.

Calificarea situaţiei juridice a acestor persoane prezintă o mare importanţă

practică, ceea ce a determinat de altfel doctrina juridică să se preocupe încă de

timpuriu de această problemă.

Să amintim pe scurt, că această chestiune îşi are rădăcinile încă din dreptul

roman, când un sclav, ascunzându-se reuşeşte să ajungă pretor.

Ulpian s-a pronunţat atunci pentru validitatea integrală a actelor săvârşite de

acesta într-un text cuprins în “Digeste“.

În acest secol, teoria funcţionarului de fapt a fost reluată în jurisprudenţa

franceză, cunoscută sub numele “căsătoriile de la Montrogue“.

În fapt, primarul din Montrouge investeşte în mod nelegal un consilier

municipal pentru a oficia căsătorii. Constatându-se nelegalitatea delegării sale, s-a

pus în discuţie şi nelegalitatea actelor încheiate de acesta, respectiv căsătoriile

oficiate. Deşi Tribunalul Senei a pronunţat nulitatea a trei căsătorii, Curtea de

Casaţie Franceză a statornicit valabilitatea acestora. Faţă de această situaţie,

comentând această soluţii, M.Walline250

spunea: “privite numai din punct de vedere

al logicii juridice, căsătoriile ar fi trebuit să fi fost declarate nule, astfel cum a

remarcat-o doctrina ( Ducrockq, Laferriere, Jeze )251

. Interesul terţilor a făcut însă

ca această soluţie să fie înlăturată”252

.

Situaţii asemănătoare s-au întâlnit în timpul primului război mondial în

Germania, când fiind lipsiţi de autorităţi într-o localitate, conducerea primăriei a fost

preluată de o femeie, iar actele îndeplinite de ea în această calitate au fost

considerate valabile.253

În Italia, în anul 1916, au fost de asemenea validate toate testamentele făcute

de notabilii din regiunea Veneţia, deşi acestea, în mod normal, trebuiau să fie

încheiate numai de către notari.

Dintr-o sinteză a ceea ce am prezentat mai sus putem reţine că teoria

funcţionarului de fapt se regăseşte în două împrejurări: în împrejurări normale sau

obişnuite şi în împrejurări excepţionale.

În împrejurări obişnuite, avem situaţia când exerciţiul atributelor unei funcţii

publice nu au loc cu respectarea tuturor condiţiilor legale. Aşadar, sub aparenţa

dreptului, exerciţiul funcţiei are loc, ca şi în cazul în care ocupantul acesteia ar fi

legal investit.

Viciul care poartă asupra ocupării funcţiei, face ca descoperirea sa să pună în

discuţie legalitatea actelor săvârşite.

În împrejurări excepţionale, exerciţiul viciat al funcţiei este cauzat de nevoia

de continuitate al unui serviciu public, ipostază în care atât funcţionarul de fapt, cât

şi cetăţeanul cunosc lipsa titlului juridic al investirii legale, cu alte cuvinte lipsa

calităţii sale.

250

M.Walline - Manuel elementaire de droit administratif, p.318 si urm. 251

G.Jeze - Les principes genereaux de droit administratif, Paris, 1936, p.244 252

M.Waline - Pnadectele săptămânale, 1931, p.220 253

J.Vermeulen - Evolutia Dreptului administrativ român, Bucuresti, 1943, p.77-81


Din perspectiva celor mai sus precizate privitor la valoarea juridică a actelor

funcţionarului de fapt vom spune, asemeni profesorului Paul Negulescu, că “dacă ar

fi să aplicăm în mod riguros principiile, ar trebui să declarăm că toate actele făcute

de un funcţionar de fapt sunt nule căci investirea sa fiind ilegală e nulă şi quod

nullum est ab initio nullus producit effectus “.

Dar dacă interesul general, respectul legii cere nulitatea actelor făcute de

funcţionarul de fapt, tot interesul general care are puternice repercusiuni asupra

indivizilor ca certitudinea juridică a terţilor, creditul public cere ca asemenea acte să

fie validate.”254

În doctrina românească, specialiştii în drept civil, în speţă Traian Ionaşcu,

respinge teoria bunei-credinţe, dar justifică valabilitatea actelor funcţionarului de

fapt pe o “situaţie obiectivă şi externă, o aparenţă obiectivă care justifică cererea

persoanei de a se recunoaşte valoarea juridică a situaţiei dobândite de el prin actul

efectuat de funcţionarul de fapt.”255

În doctrină s-au mai exprimat şi alte puncte de vedere privind temeiul juridic

al valabilităţii actelor săvârşite de funcţionarul de fapt.

Astfel, profesorul Romulus Ionescu256

consideră că valabilitatea actelor este

condiţionată de recunoaşterea expresă a acestora prin lege (a se avea în vedere

prevederea existentă în Decretul nr.278/1960, în vigoare până la adoptarea Legii

nr.119/1996 privind actele de stare civilă, conform căruia, “înregistrările făcute în

registrele de stare civilă de o persoană necompetentă care a exercitat în mod public

atribuţia de delegat stare civilă, sunt valabile chiar dacă acea persoană nu avea în

realitate această calitate“. În acelaşi sens se pronunţă şi profesorul Paul Negulescu

.257

Profesorul Ilie Iovănaş este de părere că la aprecierea valabilităţii actelor

săvârşite de un funcţionar de fapt, vom avea în vedere nu numai prevederea expresă

a legii, ci şi dacă sunt dobândite anumite drepturi subiective prin conţinutul acestora

care trebuiesc astfel ocrotite.

Deosebit de doctrina românească, în doctrina franceză primează teoria

bunei-credinţe a funcţionarului de fapt, în timp ce în doctrina italiană, valabilitatea

actelor se datorează imposibilităţii obiective şi juridice în care se află o persoană de

a-şi da seama dacă funcţionarul care-i săvârşeşte actul este legal sau nu investit.

Teoria funcţiei şi a funcţionarului de fapt mai comportă încă o precizare

referitoare la situaţia juridică a persoanei, a funcţionarului de fapt şi a drepturilor

sale.

În cazul funcţionarului de fapt, de bună-credinţă, întrucât acesta a exercitat

atribuţiile funcţiei ca şi un funcţionar legal investit, acestuia i se cuvine salariul

încasat pentru munca prestată.

Funcţionarului de fapt de rea-credinţă, care cunoaşte ilegalitatea investirii, dar

pentru că a asigurat continuitatea unui serviciu public în măsura în care a încasat un

254

P.Negulescu - op. cit, p.583 255

Traian Ionascu - S.C.J., 3/1967 256

Romulus Ionescu - op.cit., p.433 257

Paul Negulescu - op.cit., p.433


salariu i se recunoaşte dreptul la acesta şi nu se restituie, iar dacă nu l-a încasat, nu i

se datorează.

Mai avem însă o situaţie a funcţionarului care, fără a fi investit în mod legal,

cu de la sine putere exercită o funcţie publică, situaţie cunoscută sub numele

“uzurpatorul de funcţii“, căruia nu i se recunoaşte nici un drept la a încasa sume ca

echivalent al unei munci prestate.

Din toate cele prezentate mai sus, deducem însemnătatea pe care o prezintă

teoria funcţiei de drept şi a funcţionarului de fapt, deşi doctrina noastră, nu i-a dat

totuşi dezvoltarea pe care o reclama însemnătatea ei.

Să amintim astfel că, înainte de al doilea război mondial, spre exemplu, cu

excepţia profesorului Paul Negulescu, care, în tratatul său de Drept administrativ,

ediţia a -III-a, se ocupă special de funcţionarii de fapt258

şi a lui Jean Vermeulen259

,

numai C.G. Rarincescu s-a mai ocupat în treacăt de funcţionarii de fapt, în tratatul

său “Contenciosul administrativ român“.260

Aşa cum am observat, aceste noţiuni au format obiect de preocupare abia

după război, când în practică această stare de fapt se întâlnea tot mai rar.

Ori, aşa spunea G. Jeze 261

, “ne aflăm în faţa unor construcţii proprii de drept

administrativ străine dreptului civil, care fac obiectul şi vor trebui să mai preocupe

doctrina noastră“.

SECŢIUNEA 7 Cariera în funcţie a funcţionarului public

Ori de câte ori se vorbeşte de funcţionarul public şi funcţia ocupată de acesta

de la condiţiile de acces şi admisibilitate în funcţie, teoria şi practica juridică are în

vedere calitatea persoanei şi specialitatea acesteia pentru a exercita aceste atribuţii.

Iată de ce în legislaţia ţărilor occidentale, funcţionarul de carieră este o noţiune

constant întâlnită şi o regăsim ocrotită la nivel legislativ prin texte speciale ca o

condiţie pentru ocuparea funcţiilor publice. Funcţionarul de carieră este o persoană

care şi-a desfăşurat activitatea cu continuitate într-o funcţie publică, parcurgând

toate etapele avansării în funcţia dată . Această noţiune permite, de asemenea, ca

accesul la anumite funcţii publice să nu fie permis decât aceluia care demonstrează

continuitatea într-o asemenea specializare, menţinerea în corpul funcţionarilor

publici, etc.

Forma modificată a Legii nr.188/1999, prin Legea nr.161/2003 cuprinde un

capitol distinct (Capitolul VI) denumit „Cariera funcţionarilor publici”, structurat

pe elementele definitorii ale carierei, şi anume: - recrutarea funcţionarilor publici,

stagiul, numirea, promovarea şi evaluarea performanţelor profesionale.

Potrivit acestor reglementări ocuparea funcţiilor publice vacante se poate face

prin promovare, transfer, redistribuire şi concurs.

258

Paul Negulescu - op.cit.,p.572 259

Jean Vermeulen,- op.cit., p.76-82 260

Constantin Rarincescu - Contenciosul administrativ, p.130, 362,386 261

G.Jeze - op.cit, p.234 si urm.


Condiţiile de participare şi procedura de organizare a concursului, vor fi

stabilite în condiţiile prezentei legi, iar concursul va fi organizat şi gestionat astfel:

a) de către comisia de concurs prevăzuta la art.19(1) alin. (2), pentru

înalţii funcţionari publici;

b) de către Agenţia Naţionala a Funcţionarilor Publici, pentru ocuparea

funcţiilor publice de conducere vacante, cu excepţia funcţiilor publice de şef de

birou şi şef serviciu;

c) de către autorităţi şi instituţii publice din administraţia publică

centrală şi locală, pentru ocuparea funcţiilor publice de şef de birou şi şef serviciu,

precum şi pentru ocuparea funcţiilor publice de execuţie şi, respectiv, funcţiile

publice specifice vacante, cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici;

d) de către Institutul Naţional de Administraţie, cu avizul Agenţiei

Naţionale a Funcţionarilor Publici, pentru admiterea la programele de formare

specializată în administraţia publică, organizate în scopul numirii într-o funcţie

publică.

Perioada de stagiu are ca obiect verificarea aptitudinilor profesionale în

îndeplinirea atribuţiilor şi responsabilităţilor unei funcţii publice, formarea practică

a funcţionarilor publici debutanţi, precum şi cunoaşterea de către aceştia a

specificului administraţiei publice şi a exigentelor acesteia.

Cariera funcţionarului public cuprinde mai multe etape cuprinse între

momentul investirii şi al încetării exercitării funcţiei publice.

1.Concursul are la bază principiile competenţei deschise, transparenţei,

meritelor profesionale şi competenţei, precum şi cel al egalităţii accesului la

funcţiile publice pentru fiecare cetăţean care îndeplineşte condiţiile legale (art.51).

Legiuitorul determină, totodată, condiţiile minime de vechime în specialitatea

studiilor necesare participării la concursul de recrutare pentru ocuparea funcţiilor

publice de execuţie, cât şi condiţiile de avizare de către Agenţia Naţională a

Funcţionarilor Publici, a organizării concursurilor pentru recrutarea funcţionarilor

publici pentru funcţiile publice vacante.

2. Perioada de stagiu are ca obiect verificarea aptitudinilor profesionale în

îndeplinirea atribuţiilor şi responsabilităţilor unei funcţii publice, formarea practică

a funcţionarilor publici debutanţi şi cunoaşterea de către aceştia a specificului


Durata perioadei de stagiu este de 12 luni pentru funcţionarii publici şi 6 luni

pentru cei din clasa a III-a.

Perioada în care o persoana a urmat şi a promovat programe de formare

specializată în administraţia publică, pentru numirea într-o funcţie publică

definitivă, este asimilată perioadei de stagiu.

La terminarea perioadei de stagiu, pe baza rezultatului evaluării realizate,

funcţionarul public debutant va fi:

a) numit funcţionar public de execuţie definitiv în clasa

corespunzătoare studiilor absolvite, în funcţiile publice prevăzute lde lege, în gradul

profesional asistent;

b) eliberat din funcţia publica, în cazul în care a obţinut la evaluarea

activităţii calificativul "necorespunzător".


În cazul prevăzut la lit. b), precum şi în situaţia nepromovării programelor de

formare specializată în administraţia publică, pentru numirea într-o funcţie publica

definitivă, perioada de stagiu nu constituie vechime în funcţia publică.

Privitor la numirea în funcţie aceasta se face prin act administrativ emis de

conducătorii autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia publică centrală şi

locală, la propunerea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.

Actul administrativ de numire are forma scrisă şi trebuie să conţină temeiul

legal al numirii, numele funcţionarului public, denumirea funcţiei publice, data de la

care urmează să exercite funcţia publică, drepturile salariale, precum şi locul de

desfăşurare a activităţii.

Fişa postului aferentă funcţiei publice se anexează la actul administrativ de

numire, iar o copie a acesteia se înmânează funcţionarului public.

La intrarea în corpul funcţionarilor publici, funcţionarul public depune

jurământul de credinţă în termen de trei zile de la emiterea actului de numire în

funcţia publică definitivă. Jurământul are următoarea formulă: "Jur să respect

Constituţia, drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului, să aplic în mod corect

şi fără părtinire legile ţării, să îndeplinesc conştiincios îndatoririle ce îmi revin în

funcţia publică în care am fost numit, să păstrez secretul profesional şi să respect

normele de conduită profesională şi civică. Aşa să-mi ajute Dumnezeu". Formula

religioasă de încheiere va respecta libertatea convingerilor religioase.

Potrivit modificărilor aduse prin Legea nr.251/2006 „depunerea jurământului

se consemnează în scris. Refuzul depunerii se consemnează în scris şi atrage

revocarea actului administrativ de numire în funcţia publică. Obligaţia de

organizare a depunerii jurământului aparţine persoanei care are competenţa legală

de numire” ( art.54 alin.7) ).

Ultimul aspect al carierei în funcţie se referă la promovarea funcţionarilor

publici şi evaluarea performanţelor sale profesionale.

Promovarea este modalitatea de dezvoltare a carierei, prin ocuparea unei

functii publice superioare vacante.

Promovarea intr-o functie publica superioara vacanta se face prin concurs sau

examen.

Pentru a participa la concursul pentru promovarea intr-o funcţie publica de

execuţie din gradul profesional principal, funcţionarii publici trebuie sa

îndeplinească următoarele condiţii minime:

a) să aibă o vechime minimă de 2 ani în funcţiile publice de execuţie

din gradul profesional asistent, în clasa corespunzătoare studiilor absolvite;

b) să fi obţinut la evaluarea performanţelor profesionale individuale din

ultimii 2 ani, cel puţin calificativul "foarte bun";

c) să îndeplinească cerinţele specifice prevăzute în fişa postului.

Pentru a participa la concursul pentru promovarea într-o funcţie publică de

execuţie din gradul profesional superior, funcţionarii publici trebuie să

îndeplinească următoarele condiţii minime:

a) să aibă o vechime minima de 2 ani în funcţiile publice de execuţie

din gradul profesional principal sau 4 ani în funcţiile publice de execuţie din gradul

profesional asistent, în clasa corespunzătoare studiilor absolvite;


b) să fi obţinut la evaluarea performantelor profesionale individuale

din ultimii 2 ani, cel puţin calificativul "foarte bun";

c) să îndeplinească cerinţele specifice prevăzute în fisa postului.

Au dreptul de a participa la concursul organizat în vederea ocupării funcţiilor

publice de conducere vacante persoanele care îndeplinesc următoarele condiţii:

a) sunt absolvente ale programelor de formare specializată şi

perfecţionare în administraţia publică, organizate de către Institutul Naţional de

Administraţie, centrele regionale de formare continuă pentru administraţia publică

locală, precum şi de alte instituţii specializate, din ţară sau străinătate;

b) au fost numite într-o funcţie publică din clasa I;

c) îndeplinesc cerinţele specifice prevăzute în fişa postului, precum şi

condiţiile de vechime prevăzute la alin. (2).

Pentru ocuparea funcţiilor de conducere vacante trebuie îndeplinite

următoarele condiţii de vechime în specialitatea studiilor necesare exercitării

funcţiei publice:

a) minimum 2 ani, pentru funcţiile publice de şef birou, şef serviciu şi

secretar al comunei;

b) minimum 5 ani, pentru funcţiile publice prevăzute la art. 12, cu

excepţia celor prevăzute la lit. a).

În urma dobândirii unei diplome de studii de nivel superior în specialitatea în

care îşi desfăşoară activitatea, funcţionarii publici de execuţie au dreptul de a

participa la concursul pentru ocuparea unei funcţii publice vacante într-o clasă

superioară celei în care sunt încadraţi.

Faţă de modul de modificare şi completare prin Legea nr.161/2003 prin

introducerea capitolului “Cariera funcţionarilor publici“ cu elementele precizate,

Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici are principala responsabilitate de a

propune Guvernului modificarea corespunzătoare a Hotărârea Guvernului

nr.1084/2001 privind aprobarea Metodologiei de evaluare a performantelor

profesionale individuale ale funcţionarilor publici, precum şi de contestare a

calificativelor acordate şi Hotărârea Guvernului nr.1085/2001 privind organizarea

perioadei de stagiu, condiţiile de evaluare şi regulile specifice aplicabile

funcţionarilor publici debutanţi în vederea aplicării unitare a prevederilor legale.

Promovarea este modul de organizare a carierei prin ocuparea unei funcţii

publice superioare.

Promovarea in gradul profesional imediat superior celui deţinut de

funcţionarul public se face prin concurs sau examen, organizat anual, prin

transformarea postului ocupat de funcţionarul public ca urmare a promovării

concursului sau examenului. Fisa postului funcţionarului public care a promovat in

funcţia publica se completează cu noi atribuţii si responsabilităţi.

Examenul de promovare în gradul profesional se organizează de autoritatea

sau instituţia publică, cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, în limita

funcţiilor publice rezervate promovării, cu încadrarea în fondurile bugetare alocate.

Pentru a participa la examenul de promovare în gradul profesional imediat

superior celui deţinut, funcţionarul public trebuie să îndeplinească cumulativ

următoarele condiţii:


a) să aibă cel puţin 4 ani vechime în gradul profesional al funcţiei publice din care

promovează;

b) să aibă cel puţin 2 ani vechime în treapta de salarizare din care avansează;

c) să fi obţinut cel puţin calificativul <<bine>> la evaluarea performanţelor

individuale în ultimii 2 ani;

d) să nu aibă în cazierul administrativ o sancţiune disciplinară neradiată în

condiţiile prezentei legi.

Funcţionarii publici care nu îndeplinesc condiţiile de vechime prevăzute

pentru promovarea în gradul profesional imediat superior celui deţinut pot participa

la concursul organizat, în condiţiile legii, în vederea promovării rapide în funcţia

publică.

Avansarea în trepte de salarizare se face în condiţiile legii privind sistemul

unitar de salarizare a funcţionarilor publici.

În urma dobândirii unei diplome de studii de nivel superior in specialitatea în

care îşi desfăşoară activitatea, funcţionarii publici de execuţie au dreptul de a

participa la examenul organizat pentru ocuparea unei funcţii publice într-o clasă

superioară celei în care sunt încadraţi, în condiţiile legii.

Promovarea în condiţiile alin. (1) se face prin transformarea postului ocupat

de funcţionarul public ca urmare a promovării examenului.

4. Un ultim element constitutiv sau o etapă importantă a carierei numirii

funcţionarului public, o reprezintă evaluarea performanţelor profesionale

individuale care se face anual.

În urma evaluării performanţelor profesionale individuale, funcţionarului

public i se acordă unul dintre următoarele calificative: <<foarte bine>>, <<bine>>,

<<satisfăcător>>, <<nesatisfăcător>>.

Calificativele obţinute la evaluarea profesională sunt avute în vedere la:

a) avansarea în treptele de salarizare;

b) promovarea într-o funcţie publică superioară;

c) eliberarea din funcţia publică.

În cadrul procesului de evaluare a performanţelor profesionale ale funcţionarilor

publici, se stabilesc cerinţele de formare profesională a funcţionarilor publici.

De asemenea, modificarea adusă Legii nr.188/1999 prin Legea nr.251/2006,

respectiv prin introducerea Secţiunii a 5-a „Sistemul de promovare rapidă în funcţia

publică”, creează noi posibilităţi pentru stabilitatea în funcţia publică a

funcţionarului public.

Astfel, potrivit art.60 alin.1, 2, 3 din Legea nr.251/2006 şi art.60 alin.1, 2,

pot beneficia de sistemul de promovare rapidă în funcţia publică:

a) persoanele care au absolvit programe organizate, în condiţiile legii, pentru

obţinerea statutului de manager public;

b) funcţionarii publici care au promovat concursul prevăzut la art. 57 alin. (3).

Pot participa la concursul prevăzut la alin. (1) lit. b) funcţionarii publici care

îndeplinesc cumulativ următoarele condiţii:

a) au cel puţin 1 an vechime in gradul profesional al funcţiei publice din care

promovează;


b) au obţinut calificativul <<foarte bine>> la evaluarea performanţelor

profesionale individuale din ultimul an;

c) nu au în cazierul administrativ o sancţiune disciplinară neradiată in condiţiile

prezentei legi;

d) au urmat cel puţin o formă de perfecţionare profesională în ultimul an.

Concursul pentru promovarea rapidă se organizează anual, de către Agenţia

Naţională a Funcţionarilor Publici, în limita numărului de funcţii publice rezervate

promovării rapide.

Perioada în care o persoană a urmat programe organizate, în condiţiile legii,

pentru obţinerea statutului de manager public este asimilată perioadei de stagiu.

In cazul nepromovării programelor prevăzute, perioada de stagiu nu

constituie vechime în specialitatea studiilor necesare ocupării funcţiilor publice şi

nici vechime în funcţia publică.

SECŢIUNEA 8 Drepturile funcţionarilor publici Analiza prevederilor Legii statutului funcţionarului public, permite o

clasificare a drepturilor cuprinse în capitolul V, după cum urmează:

drepturi şi îndatoriri proprii funcţionarului public;

drepturi şi îndatoriri proprii anumitor categorii de funcţionari publici,

beneficiari ai unor statute profesionale ( speciale );

drepturi şi îndatoriri specifice tuturor persoanelor încadrate în muncă.

Legea nr.188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, a suferit modificări

importante, atât prin Legea nr.161/2003, cât şi prin modificările succesive din 2004,

2005 şi respectiv Legea nr.251/2006.

Vom proceda la examinarea acestora în mod coroborat, pornind de la

drepturile generale, proprii tuturor categoriilor de angajaţi, respectiv funcţionari, cu

prezentarea particularităţilor faţă de aceştia din urmă.

1. Dreptul la opinie prevăzut în art.30 din Constituţie ca “libertatea de exprimare“, consacrat în art.10 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului din

1789, capătă în privinţa funcţionarului public aspecte specifice care se corelează cu

îndeplinirea obligaţiei de rezervă a acestuia şi de măsură în exprimarea opiniilor şi a

ideilor sale.

În timpul serviciului, funcţionarul public este ţinut în exercitarea acestor

drepturi, de obligaţia de neutralitate, care îl obligă să facă dovada unui minim de

loialitate faţă de autoritatea în care fiinţează, faţă de Guvern, a căror acte le execută.

2. Dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care se iau în aplicarea statutului

funcţionarului public şi care îl vizează în mod direct.

3. Dreptul la asociere sindicală face parte din categoria drepturilor colective,

prevăzut de art.37 din Constituţie şi dezvoltat de Legea nr.54/1991 cu privire la

sindicate. Acest drept este recunoscut şi funcţionarului public, fie sub forma

dreptului la asociere în sindicate, dar şi în organizaţii profesionale, menite să

protejeze statutul acestora.


Prin modificarea Legii nr.188/1999 de către Legea nr.251/2006, funcţionarii

publici pot, în mod liber, să înfiinţeze organizaţii sindicale, să adere la ele şi să

exercite orice mandat în cadrul acestora.

În situaţia în care înalţii funcţionari publici sau funcţionarii publici de

conducere sunt aleşi în organele de conducere ale organizaţiilor sindicale, aceştia au

obligaţia ca în termen de 15 zile de la alegerea în organele de conducere ale

organizaţiilor sindicale să opteze pentru una dintre cele două funcţii în cazul în care

funcţionarul public optează pentru desfăşurarea activităţii în funcţia de conducere

în organizaţiile sindicale, raporturile de serviciu ale acestuia se suspendă pe o

perioadă egală cu cea a mandatului în funcţia de conducere din organizaţia

sindicala.

Funcţionarii publici se pot asocia în organizaţii profesionale sau în alte

organizaţii având ca scop protejarea intereselor profesionale.

Dreptul la grevă, prevăzut în art.40 din Constituţie este circumstanţial în

exerciţiul său de apărarea intereselor profesionale, economice şi sociale, dezvoltat

ulterior prin Legea nr.15/1991.

Această reglementare reprezintă un pas înainte pe linia democratizării funcţiei

şi a funcţionarului public.

Dacă prin Legea din 1909 şi chiar prin Statutul din 1923, greva era prohibită,

considerată ca o “dizertaţiune de la datorie“, atrăgând după sine destituirea

funcţionarului, în evoluţia teoriei şi practicii actuale, dreptul la grevă a devenit o

garanţie profesională.

Şi în prezent există sisteme de drept în care greva este interzisă funcţionarilor

publici (Belgia, Danemarca, Elveţia, Germania, Portugalia), sau în care, deşi nu este

recunoscut expres ca un drept al funcţionarului public, exercitarea acestuia nu duce

la sancţiuni ( Anglia, Irlanda ).

Cu privire la aceste drepturi ce fac parte din categoria “drepturi colective“ se

impun unele precizări privitoare la exerciţiul acestora, în temeiul normei

constituţionale.

Dacă în privinţa dreptului la asociere ( art.37 ) acesta este liber, Constituţia

stabileşte doar categoriile de persoane care nu au dreptul de a se asocia, nu şi

categorii de salariaţi; în privinţa dreptului la grevă ( art.40 ), se stipulează că legea

este aceea care stabileşte condiţiile şi limitele executării acestor drepturi.

Întrucât art.49 din Constituţie spune că orice restrângere a drepturilor trebuie

să se facă prin lege, se impune a examina textul Legii nr.54/1991 privind sindicatele:

în art.5 se includ categoriile ce nu se pot asocia în sindicate, care implicit sunt

modificate de Legea nr.188/1999, ce permite asocierea în sindicate pentru

funcţionarii publici de conducere sau execuţie, înlăturând astfel restricţiile iniţiale

ale dreptului comun.

Aceleaşi aspecte le întâlnim cu privire la exercitarea dreptului la grevă, ocazie

cu care restrângerea este stabilită prin Legea nr.168/1999, lege specială care

defineşte conflictele de interese şi de drepturi, cât şi categoriile de salariaţi cărora le

interzice expres să declare grevă.

De altfel, pentru a corobora aceste prevederi legale, prin modificările aduse de

Legea nr.161/2003 se stipulează că funcţionarilor publici le este recunoscut dreptul


la greva, în condiţiile legii, cu respectarea principiului continuităţii si celerităţii

serviciului public.

Privitor la funcţionarul public român, exerciţiul acestui drept este însă

circumscris interdicţiei stipulate în art.45 din Legea nr.15/1991 potrivit căruia “le

este interzis dreptul la grevă salariaţilor care deţin funcţii de specialitate în

aparatul Parlamentului, Guvernului, ministerelor şi altor organe centrale ale

administraţiei de stat, prefecturilor şi primăriilor.”

Per a contrario, restul titularilor funcţiilor publice au deschis exerciţiul

dreptului la grevă.

În conformitate cu prevederile art.28, alin.. 1 din Legea nr.251/2006 de

modificare a Legii nr.188/1999 „Funcţionarilor publici le este recunoscut dreptul

la greva, în condiţiile legii.

Funcţionarii publici care se află în grevă nu beneficiază de salariu şi alte

drepturi salariale pe durata grevei."

4.Drepturile materiale ale funcţionarilor publici (salarii, indemnizaţii, sporuri)

sunt atât o consecinţă a libertăţii de alegere a profesiei şi a locului de muncă, cuprins

în art.38 (1) din Constituţie, cât şi un corolar al dreptului la perfecţionarea pregătirii

profesionale, o dimensiune a dreptului general la învăţătură, prevăzut de art.33 din

Constituţie.

Examinarea coroborată a celor trei drepturi, este urmarea consecinţelor ce

derivă din legătura celor trei, în sensul că unul derivă din celălalt.

Spre pildă, stabilirea salarizării unui funcţionar public are în vedere un raport

optim între competenţă şi recompensa corespunzătoare, evaluarea funcţionarului

public care se face în funcţie de criteriul de performanţă, ceea ce implică

perfecţionarea continuă a pregătirii sale profesionale şi nu în ultimul rând, un raport

just între partea fixă şi variabilă, adică între cea determinată de categorie, clasă, grad

ocupat şi sporurile, indemnizaţiile aferente muncii sale ( salarii de merit,

indemnizaţii lunare pentru funcţionarii ce au obţinut titlu de doctor, spor de vechime

de stabilitate, spor pentru orele lucrate peste durata normală a timpului de lucru,

prime trimestriale).

Legea nr.161/2003 de modificare şi completare a Legii nr.188/1999

stipulează că pentru activitatea desfăşurată, funcţionarii publici au dreptul la un

salariu compus din:

a) salariul de baza;

b) sporul pentru vechime în muncă;

c) suplimentul postului;

d) suplimentul corespunzător treptei de salarizare

5. Dreptul şi protecţia socială a muncii, reglementat de statut este expresia

dezvoltării art.38 din Constituţie, potrivit căruia funcţionarul public are dreptul în

condiţiile legii, la concediul de odihnă, concedii medicale, dar şi la plata orelor

lucrate peste durata normală de lucru.

Ca o măsură de protecţie, pe perioada concediilor de boală, de maternitate,

pentru creşterea şi îngrijirea copilului, raporturile de serviciu, nu încetează decât la

cererea funcţionarului public.


Pentru asigurarea protecţiei sociale a muncii, funcţionarului public i se poate

aproba schimbarea compartimentului sau a autorităţii, pentru motive de sănătate şi

beneficiază de asistenţă medicală, proteze şi medicamente, ca o extindere a

prevederilor art.43 din Constituţie. De altfel, aceste drepturi cu caracter social sunt

dezvoltate de Legea nr.90/1996 a protecţiei muncii.

Ca inovaţie în materie legislativă, neregăsită în statutele anterioare, amintim

cu privire la dreptul de concediu al funcţionarului public, obligaţia autorităţii de a

plăti o primă egală cu salariul de bază din luna anterioară plecării în concediu. De

asemenea, în caz de deces al funcţionarului public, membrii familiei sale care au

dreptul la pensie de urmaş primesc pe o perioadă de trei luni, echivalentul salariului

de bază din ultima lună de activitate a funcţionarului public decedat şi chiar peste

acest termen, până la emiterea deciziei pentru pensia de urmaş, dacă aceasta nu s-a

emis din vina autorităţii.

6. Funcţionarii publici pot fi aleşi sau numiţi într-o funcţie de demnitate publică în condiţiile legii.

Potrivit modificărilor Legii nr.188/1999, prin Legea nr.251/2006 „Înalţii

funcţionari publici şi funcţionarii publici de conducere pot candida şi pot fi numiţi

în funcţie de demnitate publică numai după încetarea în condiţiile legii, a

raporturilor de serviciu”.

7. Un alt drept, care este concomitent o obligaţie corelativă, se referă la

perfecţionarea profesională

Funcţionarii publici au dreptul de a-şi perfecţiona în mod continuu pregătirea

profesională.

Modificările aduse Legii nr.188/1999, prin Legea nr.251/2006, prin

introducerea unei secţiuni speciale, Secţiunea a 3-a „Perfecţionarea profesională a

funcţionarilor publici”, în Capitolul V, demonstrează importanţa acordată acestui

drept al funcţionarilor publici.

Funcţionarii publici au dreptul şi obligaţia de a-şi îmbunătăţi în mod continuu

abilităţile şi pregătirea profesională.

Autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia să prevadă în bugetul anual

propriu sumele necesare pentru acoperirea cheltuielilor de perfectionare

profesionala a funcţionarilor publici organizată la iniţiativa ori în interesul autorităţii

sau instituţiei publice.

Pe perioada în care funcţionarii publici urmează forme de perfecţionare

profesionala, beneficiază de drepturile salariale cuvenite, în situaţia în care acestea

sunt:

a) organizate la iniţiativa ori în interesul autorităţii sau instituţiei

publice;

b) urmate la iniţiativa funcţionarului public, cu acordul conducătorului

autorităţii sau instituţiei publice.

Funcţionarii publici care urmează forme de perfecţionare profesională, a căror

durată este mai mare de 90 de zile într-un an calendaristic, organizate în ţară sau în

străinătate, finanţate din bugetul de stat sau bugetul local, sunt obligaţi să se

angajeze în scris ca vor lucra în administraţia publică între 2 şi 5 ani de la terminarea

programelor, proporţional cu numărul zilelor de perfecţionare profesionala, dacă


pentru programul respectiv nu este prevăzută o altă perioadă.

Funcţionarii publici care au urmat forme de perfecţionare profesională, în

condiţiile de încetare a raporturilor de serviciu ,potrivit dispoziţiilor art.84 lit. b), d)

şi e), ale art.841 alin. (1) lit. f) şi g) sau ale art.842 alin. (1) lit. d), înainte de

împlinirea termenului prevăzut de lege, sunt obligaţi să restituie contravaloarea

cheltuielilor efectuate pentru perfecţionare, precum şi, după caz, drepturile salariale

primite pe perioada perfecţionării, calculate în condiţiile legii proporţional cu

perioada rămasă până la împlinirea termenului.

Nu constituie forme de perfecţionare profesională şi nu pot fi finanţate din

bugetul de stat sau din bugetul local studiile universitare sau studiile de doctorat.

Autorităţile şi instituţiile publice au obligaţia să comunice anual Agenţiei

Naţionale a Funcţionarilor Publici, în condiţiile legii, planul de perfecţionare

profesională a funcţionarilor publici, precum şi fondurile prevăzute în bugetul anual

propriu pentru acoperirea cheltuielilor de perfecţionare profesională a funcţionarilor

publici, organizate la iniţiativa ori în interesul autorităţii sau instituţiei publice.

SECŢIUNEA 9 Îndatoririle funcţionarilor publici

Obligaţiile corelative raportului de funcţiune al funcţionarilor publici sunt

stabilite în Capitolul V al Legii nr.188/1999.

Sub influenţa doctrinei franceze, autoarea Virginia Vedinaş262

face o

clasificare a acestora, după natura conţinutului drepturilor în:

îndatoriri pozitive care sunt direct legate de raportul de funcţiune, atât din

punct de vedere al accesului la funcţia publică, cât şi al exerciţiului acestuia;

îndatoriri negative sau de rezervă care presupun abţinerea de la orice acte sau

fapte a funcţionarului public;

îndatoriri de supunere sau conformitate.

1. În categoria îndatoriri pozitive se includ obligaţiile funcţionarului public

de a-şi îndeplini cu profesionalism, loialitate, corectitudine şi în mod conştiincios, a

atribuţiilor de serviciu. Prin conţinutul lor, ele sunt îndatoriri generale menite să

asigure continuitatea funcţiei publice dar, în acelaşi timp, asigură şi executarea

atribuţiilor generale ale autorităţii din care acesta face parte.

Această îndatorire ce vizează un complex de obligaţii legale a fost completată

prin modificarea adusă Legii nr.188/1999 de Legea nr.161/2003. Astfel:

Funcţionarii publici au obligaţia sa isi îndeplinească cu profesionalism,

impartialitate si in conformitate cu legea, îndatoririle de serviciu si sa se abtina de la

orice fapta care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori

prestigiului corpului funcţionarilor publici.

Functionarii publici de conducere sunt obligati sa sprijine propunerile si

initiativele motivate ale personalului din subordine, in vederea imbunatatirii

262

Verginia Vedinas - Statutul Functionarului Public, Ed. Nemira, - P.159-169


activitatii autoritatii sau institutiei publice in care isi desfasoara activitatea, precum

si a calitatii serviciilor publice oferite cetatenilor.

Functionarii publici au indatorirea de a respecta normele de conduita

profesionala si civica prevazute de lege.

2. Îndatoririle negative sau de rezervă sunt prezentate în statut sub aspectul

condiţiei generale de abţinere de la orice faptă ce poate aduce atingere autorităţii, sau

care poate produce prejudicii acesteia. De asemenea, această îndatorire de rezervă

determină funcţionarul public să se abţină şi de la manifestarea sau exprimarea

ideilor şi conceptelor sale politice.

Şi conţinutul acestei obligaţii a fost modificat prin Legea nr.161/2003, după

cum urmează:

Functionarii publici au obligatia ca, in exercitatea atributiilor ce le revin, sa

se abtina de la exprimarea sau manifestarea publica a convingerilor si preferintelor

lor politice, sa nu favorizeze vreun partid politic si sa nu participe la activitati

politice in timpul programului de lucru.

Functionarilor publici le este interzis sa faca parte din organele de conducere

ale partidelor politice.

Un punct de vedere foarte interesant prezintă prof. Antonie Iorgovan263

care

apreciază că exprimarea generică pentru orice funcţionar public, indiferent de

funcţia ocupată, a acestei interdicţii, ar fi o exagerare, de unde şi propunerea sa de

“lege ferenda“ ca statul să conţină o ierarhizare şi un tablou general al funcţiei

publice, arătând de la ce nivel, şi pentru care categorie operează această interdicţie.

De altfel, Legea nr.251/2006, de modificare a Legii nr.188/1999 aduce

modificări acestor reglementări, după cum urmează:

Functionarilor publici le este interzis sa ocupe functii de conducere in

structurile sau organele de conducere, alese sau numite, ale partidelor politice,

definite conform statutului acestora, ale organizatiilor carora le este aplicabil acelasi

regim juridic ca si partidelor politice sau ale fundatiilor ori asociatiilor care

functioneaza pe langa partidele politice.

Inaltilor functionari publici le este interzis sa faca parte din partide politice,

organizatii carora le este aplicabil acelasi regim juridic ca si partidelor politice sau

din fundatiile ori asociatiile care functioneaza pe langa partidele politice.

Functionarii publici au obligatia ca, in exercitarea atributiilor ce le revin, sa se

abtina de la exprimarea sau manifestarea publica a convingerilor si preferintelor lor

politice, sa nu favorizeze vreun partid politic sau vreo organizatie careia ii este

aplicabil acelasi regim juridic ca si partidelor politice.

Ca o extindere a acestei interpretări, interdicţia pentru funcţionarul public de

a face parte din partide politice, ar aduce atingere exerciţiului dreptului la asociere,

ceea ce ar contraveni art.49 din Constituţie, care impune ca orice restrângere a

dreptului să fie “justificată“, ceea ce după cum am precizat deja, a fost înlăturat prin

modificarea Legii nr.188/19999 prin Legea nr.161/2003.

Tot în această categorie, ar putea intra şi îndatorirea funcţionarului public de a

executa sau îndeplini respectiv a rezolva numai atributele, cererile care intră în

263

A.Iorgovan - opcit, vol.I, pag.548


competenţa lor, cu toate că legea are în vedere ca interdicţie generală şi nu doar ca o

facultate care are caracter de abţinere.

3. În categoria îndatoriri de supunere sau de conformitate avem în vedere

ierarhia funcţiilor publice, sub aspectul conformităţii faţă de dispoziţiile

funcţionarului ierarhic superior (de conducere). Această îndatorire nu trebuie

înţeleasă ca o subordonare absolută a funcţionarului de execuţie, care anterior

statutului aprobat presupunea trimiterea la teoria generală a răspunderii delictuale

din materia civilă, potrivit căreia “nimeni nu poate fi ţinut de un ordin nelegal”. Această interpretare este posibilă doar până la apariţia statutului, întrucât prin

noua reglementare se prevede posibilitatea neexecutării ordinului nelegal, motivat

cu ocazia refuzului îndeplinirii dispoziţiei primite.

Această obligaţie a fost integrată prin prevederile Legii nr.161/2003 care

prevede răspunderea, funcţie de atitudinea funcţionarului public faţă de ordinul

superiorului. Astfel:

Functionarul public are dreptul sa refuze, in scris si motivat, indeplinirea

dispozitiilor primite de la superiorul ierarhic, daca le considera ilegale. Daca cel care

a emis dispozitia o formuleaza in scris, functionarul public este obligat sa o execute,

cu exceptia cazului in care aceasta este vadit ilegala. Functionarul public are

indatorirea sa aduca la cunostinta superiorului ierarhic al persoanei care a emis

dispozitia, astfel de situatii." Această îndatorire se întregeşte cu îndatorirea de a executa lucrările

repartizate de conducătorul ierarhic, concomitent cu interdicţia de a primi direct

cereri ce nu intră în competenţa lor, sau să intervină pentru soluţionarea acestora.

4. În categoria îndatoriri de supunere sau conformitate pot fi incluse şi

îndatoririle de confidenţialitate care se referă la actele, faptele şi informaţiile de care

ia act funcţionarul în exercitarea funcţiei sale, ca şi aceea de a păstra secretul de stat

şi de serviciu. Aceste obligaţii denumite în literatura occidentală şi “ discreţie

profesională” sunt îndatoriri generice de supunere faţă de autoritatea în care

funcţionează şi în exercitarea raportului de funcţiune. Aceste îndatoriri nu trebuie să

vină în concurs cu problematica generală a transparenţei în administraţia publică. Şi

această îndatorire a funcţionarilor publici a suferit completări. Astfel art.44 după

modificare prin Legea nr.161/2003 stipulează: Functionarii publici au obligatia sa

pastreze secretul de stat, secretul de serviciu, precum si confidentialitatea in legatura

cu faptele, informatiile sau documentele de care iau cunostinta in exercitarea

functiei publice, in conditiile legii, cu exceptia informatiilor de interes public.

5. O altă îndatorire a funcţionarului public pe care o putem plasa între

categoria îndatorire negativă prin conţinutul său şi de supunere faţă de raportul de

funcţiune cu autoritatea este îndatorirea care se referă la interdicţia de a solicita, a

accepta sau a face să i se promită daruri sau alte avantaje pentru el sau pentru alţii.

Întrucât această îndatorire vizează în egală măsură şi viaţa personală a

funcţionarului public, ea este simultan şi o obligaţie de dezinteres şi de probitate a


Şi această obligaţie a fost redefinită, după cum urmează: Functionarii publici

au obligatia de a rezolva, in termenele stabilite de catre superiorii ierarhici, lucrarile

repartizate.


Functionarilor publici le este interzis sa primeasca direct cereri a caror

rezolvare intra in competenta lor sau sa discute direct cu petentii, cu exceptia celor

carora le sunt stabilite asemenea atributii, precum si sa intervina pentru solutionarea

acestor cereri.

6. O ultimă îndatorire prevăzută în statutul funcţionarului public, dar pe care

de regulă, o avem în vedere mai întâi ca un drept garantat al funcţionarului public şi

abia în extremis ca o îndatorire a acestuia, o reprezintă perfecţionarea pregătirii

profesionale.

Conţinutul acestei obligaţii este dezvoltat de art.48 din Legea nr.161/2003:

Functionarii publici sunt obligati sa urmeze forme de perfectionare profesionala,

organizate de Institutul National de Administratie sau alte institutii abilitate potrivit

legii, a caror durata cumulata este de minimum 7 zile pe an.

Functionarii publici care urmeaza programe de formare specializata in

administratia publica, cu o durata mai mare de 90 de zile, organizate de Institutul

National de Administratie sau de alte institutii similare din strainatate, finantate din

bugetul de stat sau local, sunt obligati sa se angajeze in scris ca vor lucra in

administratia publica, cel putin 5 ani de la terminarea programelor.

In cazul nerespectarii angajamentului, functionarii publici sunt obligati sa

restituie institutiei sau autoritatii publice contravaloarea cheltuielilor efectuate

pentru perfectionare, calculate in conditiile legii.

Prevederile de mai sus, se aplica si in cazul in care persoanele care au urmat o

forma de perfectionare in conditiile legii, dar nu au absolvit-o din vina lor, sunt

obligati sa restituie drepturile salariale primite pe aceasta perioada.

Aceste prevederile nu se aplica in cazul in care funcţionarul public nu mai

deţine funcţia publica din motive neimputabile acestuia."

Pe lângă aceste îndatoriri prevăzute şi în Legea nr.188/1999 în forma iniţială

care a suferit mai multe modificări, vom regăsi şi două îndatoriri cu un nou conţinut.

obligaţia funcţionarului public ca la numirea în funcţie publică şi la

încetarea raportului de serviciu să prezinte în condiţiile legii, conducătorului

autorităţii, instituţiei publice, declaraţia de avere. Declaraţia de avere se actualizează

potrivit legii anual;

obligaţia funcţionarului public de a respectat întocmai regimul juridic al

conflictului de interese şi al incompatibilităţilor stabilite de lege.

SECŢIUNEA 10 Responsabilitatea şi răspunderea funcţionarului public 10.1. Consideraţii generale Complexitatea şi diversitatea formelor de manifestare a fenomenului

administrativ, în contextul crizei de autoritate cu care se confruntă viaţa socială

românească, coroborată cu legislaţia incompletă şi ambiguă actuală scot în evidenţă,

cu mai mare acuitate, rolul funcţiei şi a serviciului public, a responsabilităţii juridice

în general şi cea a funcţionarului public în special.

După 1989, înţelegerea greşită a democraţiei şi a rolului statului în asigurarea

acesteia a readus în actualitate necesitatea unei reglementări clare şi precise


referitoare la responsabilitatea autorităţilor publice, a funcţionarului public şi chiar a

statului, astfel încât să se determine limitele exerciţiului prerogativelor acestor

autorităţi, pentru că nimeni nu poate face numai ceea ce vrea ( sic volo, sic jubeo ),

iar răspunderea juridică operează indiferent de persoană.

Regulile care guvernează responsabilitatea juridică, reprezintă baza ordinii

juridice şi ca atare, acestea sunt o garanţie a libertăţii.

Funcţionarea unei administraţii publice, depinde de modul de reglementare şi

înfăptuire a responsabilităţii funcţionarului public deţinător al autorităţii prin funcţia

ocupată şi obligat a fi “servitorul“ acesteia.

Nu de puţine ori, de-a lungul istoriei, am putut constata ca în societăţile în

care responsabilitatea juridică, în general, şi a funcţionarului public, în special, nu a

fost reglementată şi garantată, astfel ca au fost periclitate libertatea şi bunăstarea

persoanei.

Cum puterile în stat se exercită prin autorităţi, funcţiile publice şi funcţionarii

publici, este de înţeles de ce individul este îndreptăţit să afle care sunt limitele şi

responsabilităţile acestei puteri.

Constituţia, legea fundamentală a oricărei naţiuni consacră în conţinutul său

principiul limitării ( autolimitării ) puterilor statului sub forma determinării, pentru

fiecare în parte a obiectului său, şi pe cale de consecinţă, limitele asupra exerciţiului

acestora prin atragerea răspunderii juridice, ori de câte ori acestea sunt încălcate de

funcţionarul public sau de către autorităţi.

Limitarea exercitării puterilor statului în raport cu individul, este strâns legată

de limitarea puterii funcţionarului public prin instituirea şi înfăptuirea

responsabilităţii juridice a acestuia. Iată cum, astfel, responsabilitatea juridică a

funcţionarului public izvorăşte din principiul autolimitării prin Constituţie a

puterilor statului.

De observat însă că, determinarea celor trei puteri între care există continuă

întrepătrundere, fără însă a se recunoaşte prioritatea uneia în concurs cu celelalte

două, conduce şi la un control reciproc şi permanent care se realizează de cele mai

multe ori, prin instituirea acestei responsabilităţi juridice.

Instituirea unor reglementări rigide sau neadecvate fără garanţiile necesare

pot însă să blocheze iniţiativa şi să creeze disfuncţionalităţi în administraţia publică.

De asemenea, sunt şi situaţii când responsabilitatea juridică se transformă în

răspundere juridică prin instituirea de avize, acorduri prealabile, limitarea organelor

care sunt împuternicite să determine procedura răspunderii disciplinare,

contravenţionale, etc.

Aceste disfuncţionalităţi afectează administraţia publică, încât putem spune

că între principiul responsabilităţii juridice şi principiul separaţiei puterilor în stat, al

cooperării şi controlului reciproc al acestora, al egalităţii, există o relaţie de

determinare şi valorizare reciprocă.

10.2. Importanţa delimitării noţiunii de responsabilitate de noţiunea de răspundere a funcţionarului public


Definirea sub toate aspectele a raportului juridic de funcţiune, presupune şi

clarificarea noţiunilor de responsabilitate şi răspundere a funcţionarului public.

Clarificarea celor două noţiuni cu conţinut diferit, se impune şi din

perspectiva diferită de abordare a acestora în ştiinţa dreptului administrativ şi

respectiv în ştiinţa administraţiei.

Astfel, noţiunea de responsabilitate are în vedere raportul social în cadrul

căruia îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public.

În literatura de specialitate, normele care guvernează răspunderea şi

responsabilitatea funcţionarilor publici, aşadar toate normele care au în vedere

componentul profesional şi privat al funcţionarului public, în virtutea statutului de

deţinător al autorităţii publice, poartă numele de deontologie a funcţionarului

public.

Responsabilitatea este de fapt atitudinea pe care funcţionarul public o are în

raport cu autoritatea, dar şi cu cetăţeanul, o conştientizare a obligaţiilor sale sporite

prin prisma atribuţiilor specifice.

Spre deosebire de răspunderea juridică care îmbracă forme specifice fiecărei

ramuri de drept, funcţie de calificarea faptei funcţionarului public, ori de câte ori

aduce atingere unor norme juridice, responsabilitatea juridică este ceea ce prof.

Antonie Iorgovan 264

defineşte foarte concludent ca : “raportarea activă conştientă

a agentului acţiunii sociale la normele şi valorile colectivităţii, stabilite la o scară

macro sau micro-socială“.

Cu alte cuvinte, responsabilitatea este de fapt atitudinea pe care funcţionarul

public o are în raport cu autoritatea, dar şi cu cetăţeanul, o conştientizare a

obligaţiilor sale sporite prin prisma atribuţiilor specifice. Responsabilitatea ne apare

mai mult ca un eveniment de natură volitivă şi educaţională, ceva ce se dobândeşte

în timp, în mod conştient, ce se poate modela prin perfecţionarea funcţionarului care

trebuie “învăţat“ să facă faţă oricând, oricăror situaţii de fapt cu care vine în contact,

în realizarea atribuţiilor specifice funcţiei publice.

Conştientizarea responsabilităţii este un câştig atât pentru funcţionarul public

care devine competent cu rapiditate, dar şi pentru instituţie care în acest fel îşi poate

realiza sarcinile pentru care a fost înfiinţată şi nu în ultimul rând, pentru cetăţeanul

care se adresează cu toată încrederea, în vederea satisfacerii intereselor sale.

După unii autori, responsabilitatea juridică este o obligaţie recunoscută de

lege, persoanei publice sau private, de a face sau a da socoteală pentru ea sau pentru

altul, aflat în grija sa, de unde concluzia că această stare este anterioară răspunderii

juridice.

Profesorul C.G. Dissescu265

definea responsabilitatea juridică ca fiind

“fixarea şi măsurarea prin lege a consecinţelor unui act ipotetic “ sau cum

recunosc mai târziu Ghansy şi Wagner că “ este o măsură a conduitei cerute de

lege“. Spre exemplificare, în cazul unui primar, acesta nu este sancţionat pentru

lipsa de interes în pregătire, pentru micile abuzuri, favoritisme, etc.

Prin Ordonanţa Guvernului nr.22/1997, declarată neconstituţională, de

modificare a Legii nr.69/1991, în art.41 se instituia o formă de responsabilitate a 264

Antonie Iorgaovan - opcit, p.672 - 676 265

C.G. Dissescu, opcit, p.870 si urm.


primarului pentru “neîndeplinirea sau refuzul repetat al autorităţii în exercitarea

atribuţiilor“, fără însă a finaliza această instituţie din punct de vedere al organului

competent a urmări şi sancţiona aceste fapte.

Iată deci că, dacă responsabilitatea poate fi asimilată cu o obligaţie,

răspunderea juridică este cel mai adesea considerată o situaţie juridică, vine deci în

dezvoltarea îndatoririlor funcţionarilor publici, de a da dovadă de profesionalism,

corectitudine şi conştiinciozitate în realizarea atributelor sale .

Spre deosebire de responsabilitate, răspunderea juridică este o răspundere

concretă, stabilită printr-o procedură de către un organ competent ce o finalizează

prin aplicarea unei sancţiuni.

O altă deosebire între cele două noţiuni, ar fi aceea că în timp ce

responsabilitatea juridică îşi are izvorul în lege, răspunderea juridică derivă dintr-o

hotărâre a puterii judecătoreşti, sau a autorităţii administrative prevăzute de lege.

Tocmai de aceea, declararea responsabilităţii chiar şi prin lege, dar fără a

prevedea şi modul de transformare al acesteia în răspunderea juridică, înseamnă a o

lipsi de chiar conţinutul reglementat.

Pornind de la un asemenea considerent profesorul Mircea Costin266

definea

responsabilitatea ca pe un “complex de drepturi şi obligaţii care formează un raport

juridic de constrângere ce apare între stat ca unic subiect activ şi autorul faptei

ilicite ca subiect pasiv “.

Dacă am avea în vedere şi definiţiile autorului francez Max Legrand 267

, cum

că responsabilitatea ca instituţie juridică are trei forme: responsabilitatea penală,

civilă şi a funcţionarilor publici şi ministeriali, vom observa imediat de ce legislaţia

noastră are unele lacune în definirea noţiunii de responsabilitate, fie a funcţionarilor

publici aleşi sau numiţi sau, a altor categorii de funcţionari, ori de câte ori aceştia

acţionează ca reprezentanţi ai statului.

O altă deosebire între cele două noţiuni are în vedere chiar conţinutul

acestora. În cazul responsabilităţii juridice, drepturile şi obligaţiile nu sunt

determinate, delimitate sau materializate, faţă de răspunderea juridică unde acestea

sunt riguros delimitate, ori de câte ori intervine constrângerea administrativă.

Responsabilitatea juridică îmbracă mai multe forme: penală, civilă,

administrativă, constituţională, materială, etc., temeiul acesteia reprezentându-l

legea de fiecare dată.

Toate formele responsabilităţii juridice se călăuzesc după un ansamblu de

principiu de drept general valabile, pe lângă care regăsim şi principii specifice

fiecărei din categoriile de responsabilităţi pe care o examinăm.

10.3. Principiile responsabilităţii juridice

Din analiza formelor de manifestare a responsabilităţii, se pot desprinde cu

caracter de generalitate următoarele principii care călăuzesc această instituţie:

1. principul legalităţii derivă din principiul general care călăuzeşte întreg

sistemul de drept, cum că nimeni nu este mai presus de lege. Drepturile şi libertăţile 266

Mircea Costin - Responsabilitatea juridică în dreptul R.S.R., Editura Dacia, Cluj, 1974, p.9 si urm. 267

Max Legrand - Responsabilite juridique, S.C.D., Paris, 1979


cetăţeneşti consfinţite şi recunoscute de Constituţie şi legi organice, se exercită

numai cu bună credinţă, ele fiind garantate în exercitarea lor de către stat;

2. principiul egalităţii în drepturi. Potrivit principiului constituţional că

toţi cetăţenii sunt egali în faţa legii, în mod corespunzător, aceştia poartă întreaga

răspundere, ca şi autorităţile publice pentru respectarea acesteia;

3. principiul personalităţii. Acesta atrage responsabilitatea distinctă a

autorului sau a participantului la săvârşirea actului, faptului juridic, indiferent că

este persoană fizică sau juridică;

4. principiul libertăţii de voinţă fără de care, responsabilitatea nu ar exista;

5. principiul umanismului ca un rezultat, în principal, al caracterului

preventiv şi reparator în angajarea răspunderii

6. principiul concordanţei dintre drepturi şi obligaţii, putere şi

responsabilitate. Aşadar, nu pot antrena responsabilitatea unui funcţionar public

decât cu privire la ceea ce era obligat să facă şi nu a făcut;

7. principiul existenţei şi dezvoltării sociale - acesta derivă din scopul

administraţiei în general, acela de a satisface necesităţi social - obiective pentru toţi

cetăţenii;

8. principiul reparării integrale şi operative a prejudiciului . Este o

reflectare a normei constituţionale cuprinse în art.48 pct.1, în sensul că orice

persoană vătămată într-un drept al său de o autoritate publică este îndreptăţită să

obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei.

Procedurile administrative de recuperare oferă mai multe garanţii titularului

dreptului ca şi procedura de transformare a responsabilităţii în răspundere.

10.4. Formele responsabilităţii juridice Analiza sintetică a modalităţilor de manifestare a responsabilităţii juridice

conduce la concluzia autorului francez Louis Josserand care spunea că

“responsabilitatea juridică tinde să ocupe centrul dreptului civil şi al dreptului în

totalitatea sa ; în fiecare materie, în toate direcţiile se ajunge la această problemă a

răspunderii în dreptul public şi în dreptul privat, în domeniul bunurilor, al

persoanelor care este a tuturor momentelor şi a tuturor situaţiilor;

responsabilitatea devine punctul nevralgic al tuturor instituţiilor noastre”268

.

Aşadar, am putea încerca o clasificare a responsabilităţii juridice după mai

multe criterii:

1. după natura juridică a normelor care o reglementează:

responsabilitate de drept public;

responsabilitate de drept privat.

2. după specificul ramurii de drept în care acţionează:

responsabilitate constituţională;

responsabilitate civilă;

responsabilitate penală;

responsabilitate administrativă;

268

L.Josserand - Tratat de drept politic, Paris, 1932


responsabilitate materială (de dreptul muncii).

3. după subiectul activ al responsabilităţii:

responsabilitate individuală;

responsabilitate colectivă.

4. după gradul de vinovăţie al subiectului:

responsabilitate obiectivă (se poate angaja puterii publice pentru

fapta serviciului public sau a funcţionarului public);

responsabilitate subiectivă.

În dreptul civil, întâlnim şi distincţia dintre responsabilitatea pentru fapta

proprie, pentru fapta altuia, pentru fapta lucrului sau a animalului. Fiind o

responsabilitate ce se transformă pe măsura angajării sale în răspundere civilă, ea

este analizată în detaliu la dreptul civil.

5. după conţinutul răspunderii juridice ce o generează:

responsabilitatea materială;

responsabilitatea disciplinară;

responsabilitatea contravenţională;

responsabilitatea penală;

responsabilitatea civilă.

6. după natura pagubelor cauzate:

responsabilitatea pentru daune morale;

responsabilitatea pentru daune materiale.

7. după situaţia juridică a funcţionarului public:

responsabilitatea cadrelor didactice;

responsabilitatea militarilor;

responsabilitatea poliţiştilor;

responsabilitatea magistraţilor;

responsabilitatea medicilor,

responsabilitatea notarilor;

responsabilitatea avocaţilor.

Din prezentarea de mai sus, responsabilitatea administrativă face obiectul

studiului ştiinţei dreptului administrativ, cât şi a ştiinţei administraţiei în cele trei

forme ale sale, şi anume:

responsabilitatea autorităţilor administrative, care poate fi materială sau

contravenţională;

responsabilitatea funcţionarului public, care poate îmbrăca toate formele:

materială, disciplinară, contravenţională, penală, civilă;

responsabilitatea administrativă a persoanei fizice sau juridice.

Din această perspectivă, putem reţine că responsabilitatea funcţionarului

public trebuie să aibă în vedere următoarele considerente:

ordinele funcţionarului superior se execută în baza principiului general al

ierarhiei funcţiei în administraţie, cu condiţia ca acestea să fie legale;

responsabilitatea funcţionarului care a executat un ordin vădit ilegal nu se

angajează dacă înainte de a-l executa acesta a sesizat în scris emitentului

despre viciul care priveşte actul, iar acesta a insistat în executarea sa;


responsabilitatea funcţionarului public superior nu se angajează dacă

acesta nu a avut posibilitatea de a sesiza în scris ilegalitatea ordinului;

responsabilitatea funcţionarului public nu se angajează dacă se execută un

ordin vădit ilegal, dar, acesta fiind emis cu respectarea condiţiilor de fond

şi de formă prevăzute de lege.

Se poate întâlni de asemenea şi situaţia în care funcţionarul public nu execută

un ordin vădit nelegal, dar, sesizarea acestuia este doar verbală prin atragerea

atenţiei autorităţii emitente asupra nelegalităţii acestuia. În această situaţie putem

întâlni următoarele ipoteze:

când ordinul este legal, oportun iar prin executarea sa neproducător de

daune sau fără să aducă atingere drepturilor şi libertăţilor fundamentale, se

poate angaja răspunderea funcţionarului public ce nu l-a executat;

când ordinul este vădit nelegal , iar funcţionarul public nu are timpul

material necesar pentru a înştiinţa autoritatea emitentă despre aceasta şi în

mod corespunzător el nu va răspunde ori, deşi avea timpul de a sesiza scris

această nelegalitate nu a făcut-o, funcţionarul va răspunde pentru

neexecutarea atribuţiilor de serviciu (neîntocmirea raportului scris de

motivare a nelegalităţii ordinului).

10.5. Responsabilitatea funcţionarilor publici în contextul Legii nr.188/1999 privind statutul funcţionarilor publici O formă a responsabilităţii juridice pe care o deducem din prevederile Legii

nr.188/1999, este aceea cu privire la raportul dintre funcţionarul de execuţie şi cel de

conducere, în exercitarea îndatoririi de conformitate. Am observat dintr-o analiză

sintetică a noţiunii de responsabilitate, că aceasta fiind într-o strânsă legătură cu

răspunderea juridică, apare ori de câte ori suntem în situaţia unei încălcări a

ordinului legii. Aşadar, temeiul pentru atragerea responsabilităţii funcţionarului

public, este chiar săvârşirea unei fapte din comanda autorităţii legitime care atrage

ulterior răspunderea acestuia. În timp ce prescripţia legii este aceea care îngrădeşte

sau limitează libertatea de voinţă şi de acţiune a funcţionarului public, nerespectarea

raportului său de funcţiune datorată comenzii autorităţii, poate atrage răspunderea sa

juridică, în formele prevăzute de lege.

Acesta este motivul pentru care funcţionarul are obligaţia de a motiva în scris

refuzul îndeplinirii dispoziţiei primite.

În situaţia ordinului autorităţii legitime, sau a comenzii acesteia (a se vedea

art.43(2) “dacă funcţionarul public care a dat dispoziţia stăruie în executarea

acestuia“), regăsim două interese specifice fenomenului administrativ, care de multe

ori poate avea tendinţe contrare.

Astfel, vom întâlni:

interesul administraţiei din perspectiva căreia nu se poate “comenta“ sau

“aprecia“ de către executant ordinul funcţionarului superior, prin aceasta

asigurându-se de fapt respectarea disciplinei şi a ierarhiei în raportul de

funcţiune;


interesul funcţionarului public care în situaţia executării unui ordin nelegal

se vede pus în situaţia de a răspunde pe nedrept pentru executarea acestuia.

Absolvirea de responsabilitate a funcţionarului public este condiţionată

tocmai de motivarea condiţiei de nelegalitate la care se adaugă stăruinţa

funcţionarului care a dispus ordinul nelegal de a o executa sub condiţia prevăzută de

art.43(2), “să o formuleze în scris”.

10.6. Formele răspunderii administrative Importanţa deosebită a răspunderii juridice, a făcut ca aceasta să constituie o

instituţie fundamentală a dreptului şi să genereze discuţii în doctrină, în legătură cu

formele sale.

În doctrină a existat tendinţa 269

de a se explica orice aspect nou în sfera

fenomenului răspunderii juridice, prin intermediul categoriilor construcţiilor

teoretice, instituţiilor răspunderii civile sau ale răspunderii penale.

Prin răspundere, se urmăreşte restabilirea ordinii normative şi, ca prin reacţia

autorităţilor sociale, asupra autorului faptei, acesta să fie pus într-o situaţie de natură

a-l conştientiza de semnificaţia negativă a faptei sale.

Orice măsură cu caracter sancţionator, dispusă de un organ al administraţiei

publice constituie o formă de manifestare a constrângerii administrative, dar nu

orice măsură de poliţie administrativă (sancţiune de drept administrativ) este o

formă de materializare a răspunderii specifice dreptului administrativ.

Constrângerea administrativă este definită ca fiind270

“ansamblul măsurilor

(acte juridice, operaţiuni administrative, fapte materiale) luate de autorităţile

administraţiei publice, în baza legii, cu folosirea puterii de stat şi, dacă este cazul,

împotriva unor subiecte de drept, pentru a sancţiona încălcarea normelor de drept

administrativ, a preveni săvârşirea unor fapte antisociale şi a apăra drepturile

cetăţenilor sau, după caz, pentru a asigura executarea actelor autorităţilor

judecătoreşti, respectiv ale Avocatului Poporului, Curţii Constituţionale şi Curţii de

Conturi”.

O posibilă clasificare a măsurilor de constrângere administrativă este271

: în raport de scopul nemijlocit urmărit:

- măsuri cu caracter sancţionator: avertisment, mustrare scrisă cu

avertisment, revocarea alegerii sau, după caz, a numirii, exmatriculării, amenzi,

majorări de întârziere, anularea sau suspendarea dreptului de exercitare a unei

activităţi, confiscări, arestul, închisoarea contravenţională, etc.;

- măsuri speciale de poliţie administrativă, ca măsuri de siguranţă,

protecţie, prevenire: control medical obligatoriu, efectuarea vaccinărilor

preventive, carantina, aplicarea de sigilii vamale, oprirea fabricaţiei

- măsuri de executare silită

Orice măsură din primele două categorii, dacă nu este executată de bună voie,

conduce la intervenţia măsurilor de executare silită.

269

Antonie Iorgovan - Tratat de drept administrativ, vol.I, Editura Nemira, Bucuresti, 1996, p.193 270

Idem - p.210 271

Idem, p.215-224


Ca exemplu, pot fi amintite: imobilizarea sau aducerea la sediul poliţiei a

persoanelor fizice, care se află în anumite situaţii special determinate de lege,

folosirea armelor de foc, intrarea în incinta persoanelor juridice pentru îndeplinirea

atributelor legale ale organelor de poliţie, ori ale gărzii financiare.

din punct de vedere al obiectului: - măsuri care se referă la bunuri;

- măsuri care se referă la persoane;

- măsuri mixte, care privesc atât lucruri cât şi persoane;

- măsuri cu privire la mediul înconjurător;

-măsuri cu privire la acte juridice sau operaţiuni

tehnico-administrative.

din punct de vedere al naturii regimului juridic - măsuri care se aplică în regim juridic administrativ;,

- măsuri care se aplică într-un regim juridic complex.

din punct de vedere al organelor care se aplică: - măsuri aplicate exclusiv de autorităţi ale administraţiei publice;

- măsuri aplicabile de autorităţi ale administraţiei împreună cu alte

organe de stat;

- măsuri aplicate de autorităţi ale administraţiei publice cu concursul

organizaţiilor nestatale sau al cetăţenilor.

din punct de vedere al temeiului obiectiv :

- măsuri care intervin ca urmare a săvârşirii unei abateri administrative;

- măsuri care intervin ca urmare a săvârşirii altor fapte ilicite;

- măsuri care se aplică în urma săvârşirii unor fapte care, deşi nu sunt

sancţionate, pun în pericol viaţa şi sănătatea persoanei.

din punct de vedere al efectelor neaplicării lor sub aspectul legii penale:

- măsuri care, în caz de neaplicare, atrag răspunderea penală;

- măsuri care, în cazul neaplicării, nu atrag răspunderea penală.

din punct de vedere al consecinţelor civile ale aplicării lor: - măsuri producătoare de prejudicii patrimoniale care dau dreptul la

despăgubiri

- măsuri producătoare de prejudicii patrimoniale care nu se

despăgubesc

din punct de vedere al tehnicii de reglementare

- măsuri reglementate în mod direct;

- măsuri reglementate în mod implicit.

din punct de vedere al sferei de activitate, cele mai importante domenii sunt:

- măsuri din sfera economiei şi comerţului;

- măsuri din sectorul sanitar şi al ocrotirii sociale;

- măsuri din sectorul financiar-bancar;

- măsuri de protecţie a mediului înconjurător a domeniului şi

serviciului public;

- măsuri din domeniul apărării naţionale şi al ordinii publice.


Subscriem opiniei, conform căreia, putându-se vorbi de trei mari categorii de

ilicit (ilicitul administrativ propriu-zis, ilicitul contravenţional şi ilicitul cauzator de

prejudicii materiale şi morale), se poate vorbi de răspundere administrativă

(propriu-zisă), de răspundere contravenţională şi de răspundere administrativ

patrimonială (materială)

Legea nr.188/1999, Cap. VIII se referă la răspunderea funcţionarului public

sub formă: disciplinară, contravenţională şi penală, civilă şi materială.

10.6.1.Răspunderea disciplinară Pentru a crea un regim diferit faţă de răspunderea disciplinară proprie

angajaţilor în care dreptul comun este Codul Muncii şi Legea nr.1/1970, statutul

cuprinde, pentru prima oară în legislaţia aplicabilă funcţionarului public, o enunţare

a faptelor care constituie abateri disciplinare. De asemenea, sancţiunile disciplinare

proprii funcţionarului public, sunt prevăzute distinct ca şi întreaga procedură de

declanşare a răspunderii sub această formă juridică. Tot ca o notă specifică, reţinem

împărţirea atributelor între funcţionarii publici de conducere şi conducătorul

autorităţii, cu privire la stabilirea şi aplicarea unei sancţiuni disciplinare, în sensul

că, pentru abaterile de mai mică gravitate, care atrag sancţiuni nepecuniare măsura

să poată fi aplicată de conducătorul direct.

O altă inovaţie în materia răspunderii disciplinare a funcţionarului public, este

înfiinţarea comisiei de disciplină, abilitată să cerceteze şi să propună conducătorul

autorităţii, sancţiunea aplicabilă.

Legea nr.251/2006 de modificare a Legii nr.188/1999, precizează cu privire la

comisia de disciplină, următoarele:

Pentru analizarea faptelor sesizate ca abateri disciplinare şi propunerea

sancţiunii disciplinare aplicabile funcţionarilor publici din autorităţile sau instituţiile

publice se constituie comisii de disciplină.

Din comisia de disciplină face parte şi un reprezentant al organizaţiei

sindicale reprezentative sau, după caz, un reprezentant desemnat prin votul

majorităţii funcţionarilor publici pentru care este organizată comisia de disciplină, în

cazul în care sindicatul nu este reprezentativ sau funcţionarii publici nu sunt

organizaţi în sindicat.

Comisia de disciplină poate desemna unul sau mai mulţi membri şi, după caz,

poate solicita compartimentelor de control din cadrul autorităţilor sau instituţiilor

publice să cerceteze faptele sesizate şi să prezinte rezultatele activităţii de cercetare.

Comisia de disciplină pentru înalţii funcţionari publici este compusă din 5

înalţi funcţionari publici, numiţi prin decizia primului-ministru, la propunerea

ministrului administraţiei şi internelor.

Modul de constituire, organizare şi funcţionare a comisiilor de disciplină,

precum şi componenţa, atribuţiile, modul de sesizare şi procedura de lucru ale

acestora se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Agenţiei Naţionale a


Potrivit prevederilor Legii nr.188/1999 modificată şi completată, încălcarea

cu vinovăţie de către funcţionarii publici a îndatoririlor corespunzătoare funcţiei


publice pe care o deţine şi a normelor de conduită profesională şi civică prevăzute de

lege, constituie abatere disciplinară şi atrage răspunderea disciplinară a acestora.

Constituie abatere disciplinară, următoarele fapte:

a) întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor;

b) neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor;

c) absenţe nemotivate de la serviciu;

d) nerespectarea în mod repetat a programului de lucru;

e) intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara cadrului

legal;

f) nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor cu

acest caracter;

g) manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice

în care îşi desfăşoară activitatea;

h) desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor activităţi cu caracter

politic;

i) refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu;

j) încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilităţi,

conflicte de interese şi interdicţii stabilite prin lege pentru funcţionarii publici;

k) alte fapte prevăzute ca abateri disciplinare în actele normative din

domeniul funcţiei publice şi funcţionarilor publici.

Pentru săvârşirea faptelor de mai sus, funcţionarii publici pot fi sancţionaţi

astfel:

a) mustrare scrisă;

b) diminuarea drepturilor salariale cu 5-20%, pe o perioada de până la 3 luni;

c) suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după caz, de

promovare în funcţia publica pe o perioada de la 1 la 3 ani;

d) retrogradarea în treptele de salarizare sau retrogradarea în funcţia publică

pe o perioada de până la un an;";

e) destituirea din funcţia publică.

La individualizarea sancţiunii disciplinare se va ţine seama de cauzele şi

gravitatea abaterii disciplinare, împrejurările în care aceasta a fost săvârşita, gradul

de vinovăţie şi consecinţele abaterii, comportarea generală în timpul serviciului a

funcţionarului public, precum şi de existenţa în antecedentele acestuia a altor

sancţiuni disciplinare care nu au fost radiate în condiţiile prezentei legi.

Sancţiunile disciplinare se aplică în termen de cel mult 1 an de la data sesizării

comisiei de disciplină cu privire la săvârşirea abaterii disciplinare, dar nu mai târziu

de 2 ani de la data săvârşirii abaterii disciplinare.

În cazul în care fapta funcţionarului public a fost sesizată ca abatere

disciplinară şi ca infracţiune, procedura angajării răspunderii disciplinare se

suspendă până la dispunerea neînceperii urmăririi penale, scoaterii de sub urmărire

penală ori încetării urmăririi penale sau până la data la care instanţa judecătoreasca

dispune achitarea sau încetarea procesului penal.

Pe perioada cercetării administrative, în situaţia în care funcţionarul public

care a săvârşit o abatere disciplinară poate influenţa cercetarea administrativa,

conducătorul autorităţii sau instituţiei publice are obligaţia de a interzice accesul


acestuia la documentele care pot influenţa cercetarea sau, după caz, de a dispune

mutarea temporară a funcţionarului public în cadrul altui compartiment sau altei

structuri a autorităţii ori instituţiei publice.

Sancţiunea disciplinară prevăzută la lit. a) (mustrare scrisă) se poate aplica

direct de către persoana care are competenţa legală de numire în funcţia publică.

Toate celelalte sancţiuni disciplinare se aplică de persoana care are

competenţa legală de numire în funcţia publică, la propunerea comisiei de

disciplină.

Sancţiunile disciplinare nu pot fi aplicate decât după cercetarea prealabilă a

faptei săvârşite şi după audierea funcţionarului public. Audierea funcţionarului

public trebuie consemnată în scris, sub sancţiunea nulităţii. Refuzul funcţionarului

public de a se prezenta la audieri sau de a semna o declaraţie privitoare la abaterile

disciplinare care i se impută se consemnează într-un proces-verbal.

Funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea aplicată se poate adresa

instanţei de contencios administrativ solicitând anularea sau modificarea ordinului

sau a dispoziţiei de sancţionare.

Evidenţa situaţiei disciplinare a funcţionarilor publici este reflectată de

cazierul administrativ, act eliberat de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, şi

care cuprinde sancţiunile disciplinare aplicabile funcţionarilor publici şi care nu au

fost radiate în condiţiile legii.

Cazierul administrativ se eliberează la solicitarea funcţionarului public

interesat, a conducătorului autorităţii sau instituţiei în care îşi desfăşoară activitatea,

a preşedintelui comisiei de disciplină şi a altor persoane prevăzute de lege.

Cazierul judiciar este necesar în cazul desemnării funcţionarului public ca

membru al unei comisii de concurs, pentru recrutarea funcţionarilor publici, sau în

calitate de preşedinte sau membru al comisiei de disciplină, sau al comisiei paritare,

pentru ocuparea unei funcţii publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari

publici sau funcţionarilor publici de conducere şi în alt4e cazuri prevăzute de lege.

Sancţiunile disciplinare se radiază de drept:

Sancţiunile disciplinare se radiază de drept, după cum urmează:

a) în termen de 6 luni de la aplicare, sancţiunea disciplinară prevăzută la art.

65 alin. (3) lit. a);

b) în termen de un an de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate,

sancţiunile disciplinare prevăzute la art. 65 alin. (3) lit. b)-d);

c) în termen de 7 ani de la aplicare, sancţiunea prevăzută la art. 65 alin. (3) lit.

e)

Radierea sancţiunilor disciplinare prevăzute la alin. (1) lit. a) si b) se constată

prin act administrativ al conducătorului autorităţii sau instituţiei publice.

10.6.2.Răspunderea administrativ patrimonială

În condiţiile modificării Legii nr.188/1999 prin Legea nr.251/2006, vom

întâlni o nouă formă a răspunderii administrativ patrimonială reglementată de art.64.

Astfel, potrivit acestei reglementări:


Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un

interes legitim se poate adresa instanţei judecătoreşti, în condiţiile legii, împotriva

autorităţii sau instituţiei publice care a emis actul sau care a refuzat să rezolve

cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim.

În cazul în care acţiunea se admite şi se constată vinovăţia funcţionarului

public, persoana respectivă va fi obligată la plata daunelor, solidar cu autoritatea sau

instituţia publică.

Răspunderea juridică a funcţionarului public nu se poate angaja dacă acesta a

respectat prevederile legale şi procedurile administrative aplicabile autorităţii sau

instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea.

10.6.3.Răspunderea contravenţională şi penală

Această formă a răspunderii juridice, survine când funcţionarul public

săvârşeşte o contravenţie în timpul şi în legătură cu sarcinile de serviciu.

Potrivit procedurii de drept comun (Ordonanţa Guvernului nr.2/2001

modificată şi completată prin Legea nr.180/2002), împotriva procesului de

constatare a contravenţiilor şi de aplicare a sancţiunii, funcţionarul public poate

promova plângere la judecătoria în a cărei circumscripţie îşi are sediul autoritatea

publică în care funcţionarul public este numit.

10.6.4.Răspunderea penală

Această formă de răspundere juridică intervine în cazul săvârşirii de către

funcţionarul public a unei infracţiuni în timpul serviciului sau în legătură cu

atribuţiile funcţiei publice pe care o ocupă şi se sancţionează potrivit legii penale.

Prin Legea nr.251/2006, se aduc unele modificări prevederilor Legii

nr.188/1999, în sensul că, în cazul în care funcţionarul public este trimis în judecată

pentru săvârşirea unei infracţiuni de natura celor prevăzute la art. 50 lit. h), persoana

care are competenţa legală de numire în funcţia publică va dispune suspendarea

funcţionarului public din funcţia publică pe care o deţine.

Daca instanţa judecătorească dispune achitarea sau încetarea procesului

penal, suspendarea din funcţia publică încetează, iar funcţionarul public respectiv îşi

va relua activitatea în funcţia publică deţinută anterior şi îi vor fi achitate drepturile

salariale aferente perioadei de suspendare.

De la momentul începerii urmăririi penale, în situaţia în care funcţionarul

public poate influenţa cercetarea, persoana care are competenţa numirii în funcţia

publică are obligaţia să dispună mutarea temporară a funcţionarului public în cadrul

altui compartiment sau altei structuri fără personalitate juridica a autorităţii ori

instituţiei publice.

10.6.5. Răspunderea civilă şi materială


O altă formă a răspunderii juridice, reţinută în sarcina funcţionarului public,

este răspunderea civilă pentru pagubele produse patrimoniului autorităţii, fie sub

forma unui prejudiciu efectiv produs, fie prin nerestituirea unor sume încasate

necuvenit, cât şi pentru daunele plătite de autoritate în calitate de comitent, unor

terţe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile.

Ca o “improvizaţie“, legiuitorul reglementează ca mijloace de recuperare a

pagubei aceleaşi modalităţi, ca şi în materia dreptului muncii, la răspunderea

materială în sensul că această reparaţie se face prin emiterea unei dispoziţii de

imputare, sau sub forma asumării angajamentului de plată.

În lipsa prevederii art.78 (2) că “împotriva ordinului sau dispoziţiei de

imputare funcţionarul public se poate adresa instanţei de contencios

administrativ“, s-ar fi putut concluziona că ne aflăm în această materie, tot pe

tărâmul legislaţiei muncii.

Faptul că această lege a urmărit să creeze un regim juridic diferit faţă de toate

celelalte categorii de angajaţi, ne face să apreciem această “confuzie“ de exprimare

ca fiind o chestiune pur formală care nu atrage consecinţe asupra normei juridice

aplicabile.

SECŢIUNEA 11 Modificarea, suspendarea şi încetarea raporturilor de serviciu

O noutate în modul de reglementare a acestor cauze (situaţii) speciale ce pot

apărea pe parcursul exercitării funcţiei publice, aduce Legea nr.251/2006, care

cuprinde aceste modificări ale raportului de serviciu, ca fiind conţinutul unei acţiuni

de „mobilitate” în cadrul corpului funcţionarilor publici.

Astfel, potrivit art.75 din Legea nr.251/2006, mobilitatea in cadrul corpului

funcţionarilor publici se realizeză prin modificarea raporturilor de serviciu, astfel:

a) pentru eficientizarea activităţii autorităţilor şi instituţiilor publice;

b) în interes public;

c) în interesul funcţionarului public, pentru dezvoltarea carierei în

funcţia publică.

Modificarea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici de execuţie şi

funcţionarilor publici de conducere are loc prin:

a) delegare;

b) detaşare;

c) transfer;

d) mutarea în cadrul altui compartiment sau altei structuri fără

personalitate juridică a autorităţii sau instituţiei publice;

e) exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de conducere.

Dacă mobilitatea funcţionarilor publici de execuţie şi a funcţionarilor publici

de conducere se dispune în interes public, în condiţiile legii, funcţionarii publici nu

pot refuză aplicarea masurilor prevăzute la alin. (2) lit. b) si d), cu excepţia cazurilor

prevăzute la art.77 alin. (3), sub sancţiunea eliberării din funcţia publică.

Modificarea raportului de serviciu se dispune de către persoana care are competenţă

de numire în funcţia publică, cu avizul sau la solicitarea Agenţiei Naţionale a



1. Delegarea se dispune în interesul autorităţii sau instituţiei publice în care

este încadrat funcţionarul public, pe o perioadă de cel mult 60 de zile calendaristice

într-un an.

Funcţionarul public poate refuza delegarea dacă se află în una dintre

următoarele situaţii:

a) graviditate;

b) îşi creste singur copilul minor;

c) starea sănătăţii, dovedita cu certificat medical, face contraindicata

delegarea. Delegarea pe o perioada mai mare de 60 de zile calendaristice în cursul

unui an calendaristic se poate dispune numai cu acordul scris al funcţionarului

public.

2. Detaşarea se dispune în interesul autorităţii sau instituţiei publice în

care urmează să îşi desfăşoare activitatea funcţionarul public, pentru o perioada de

cel mult 6 luni. În cursul unui an calendaristic un funcţionar public poate fi detaşat

mai mult de 6 luni numai cu acordul sau scris.

Detaşarea se poate dispune dacă pregătirea profesională a funcţionarului

public corespunde atribuţiilor şi responsabilităţilor funcţiei publice, cu respectarea

categoriei, clasei şi gradului profesional al funcţionarului public. Detaşarea se poate

dispune şi pe o funcţie publică de conducere, dacă funcţionarul public îndeplineşte

condiţiile de studii şi vechime în specialitatea studiilor şi dacă nu există în cadrul

autorităţii sau instituţiei publice funcţionari publici care să exercite cu caracter

temporar funcţia publică. Funcţionarul public poate fi detaşat pe o funcţie publică

inferioară, numai cu acordul sau scris.

Funcţionarul public poate refuza detaşarea dacă se află în una dintre


a) graviditate;

b) îşi creste singur copilul minor;

c) starea sănătăţii, dovedită cu certificat medical, face contraindicată

detaşarea;

d) detaşarea se face într-o localitate în care nu i se asigură condiţii

corespunzătoare de cazare;

e) este singurul întreţinător de familie;

f) motive familiale temeinice justifica refuzul de a da curs detaşării.

Pe perioada detaşării funcţionarul public îşi păstrează funcţia publică şi

salariul. Dacă salariul corespunzător funcţiei publice pe care este detaşat este mai

mare, el are dreptul la acest salariu. Pe timpul detaşării în altă localitate autoritatea

sau instituţia publică beneficiară este obligată să-i suporte costul integral al

transportului, dus şi întors, cel puţin o dată pe luna, al cazării şi al indemnizaţiei de

detaşare.

3. Transferul Transferul poate avea loc după cum urmează:

a) în interesul serviciului;

b) la cererea funcţionarului public.

Transferul se poate face într-o funcţie publică pentru care sunt îndeplinite


condiţiile specifice prevăzute în fişa postului.

Transferul în interesul serviciului se poate face numai cu acordul scris al

funcţionarului public transferat. În cazul transferului în interesul serviciului în alta

localitate, funcţionarul public transferat are dreptul la o indemnizaţie egală cu

salariul net calculat la nivelul salariului din luna anterioară celei în care se transferă,

la acoperirea tuturor cheltuielilor de transport şi la un concediu plătit de 5 zile. Plata

acestor drepturi se suporta de autoritatea sau instituţia publică la care de face

transferul, în termen de cel mult 15 zile de la data aprobării transferului.

Transferul în interesul serviciului se face într-o funcţie publică de aceeaşi

categorie, clasa şi grad profesional cu funcţia publică deţinută de funcţionarul public

sau într-o funcţie publică de nivel inferior.

Transferul la cerere se face într-o funcţie publică de aceeaşi categorie, clasa şi

grad profesional sau într-o funcţie publică de nivel inferior, în urma aprobării cererii

de transfer a funcţionarului public de către conducătorul autorităţii sau instituţiei

publice la care se solicita transferul, în acest caz, transferul poate avea loc numai

între autorităţi sau instituţii publice din administraţia publică centrală, intre autorităţi

administrative autonome ori, după caz, între autorităţi sau instituţii publice din


În cazul funcţionarilor publici de conducere, transferul se poate realiza pe

funcţii publice de conducere ale căror atribuţii sunt similare cu atribuţiile funcţiei

publice de pe care se efectuează transferul, cu respectarea prevederilor legale.

Autorităţile sau instituţiile publice au obligaţia de a asigura publicitatea

funcţiilor publice vacante care pot fi ocupate prin transfer la cerere. În situaţia în

care doi sau mai mulţi funcţionari publici solicita ocuparea unei funcţii publice

vacante prin transfer la cerere, selecţia se face pe baza de interviu.

4. Mutarea în cadrul altui compartiment al autorităţii/instituţiei publice, poate fi definitivă sau temporară.

Mutarea definitivă în cadrul altui compartiment poate avea loc în următoarele

situaţii:

a) când se dispune de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice în

care îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public, pe o funcţie publică vacantă de

aceeaşi categorie, clasa şi grad profesional sau cu repartizarea postului

corespunzător funcţiei publice deţinute, cu respectarea pregătirii profesionale a

funcţionarului public şi a salariului acestuia. În acest caz este necesar acordul scris al

funcţionarului public;

b) la solicitarea justificată a funcţionarului public, cu aprobarea

conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, pe o funcţie publică de aceeaşi

categorie, clasă şi grad profesional, cu respectarea pregătirii profesionale a

funcţionarului public;

c) în alte situaţii prevăzute de dispoziţiile legale."

Exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de conducere se

realizează prin promovarea temporară a unui funcţionar public care îndeplineşte

condiţiile specifice pentru ocuparea acestei funcţii publice şi care nu are în cazierul

administrativ sancţiuni disciplinare neradiate în condiţiile prezentei legi.

Daca funcţia publică este vacantă, măsura prevăzuta la alin. (1) se dispune


de către persoana care are competenţa numirii în funcţia publica, pe o perioada de

maximum 6 luni într-un an calendaristic, astfel:

a) cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, pentru

funcţiile din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice din administraţia publică

centrală;

b) cu obligaţia înştiinţării înainte cu cel puţin 10 zile a Agenţiei

Naţionale a Funcţionarilor Publici, pentru funcţiile publice din cadrul autorităţilor şi

instituţiilor publice din administraţia publică locală. În situaţia în care Agenţia

Naţionala a Funcţionarilor Publici constată că nu sunt îndeplinite condiţiile legale

privind exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de conducere, dispune

neefectuarea măsurii sau, după caz, încetarea acesteia.

În mod excepţional, perioada prevăzută la alin. (2) poate fi prelungită cu

maximum 3 luni, cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, dacă

autoritatea sau instituţia publică a organizat concurs de recrutare sau promovare şi

funcţia publică nu a fost ocupată, în condiţiile legii.

Dacă funcţia publică este temporar vacantă, măsura prevăzută la alin. (1) se

dispune de către persoana care are competenţa numirii în funcţia publică, până la

data încetării suspendării din funcţia publică, a detaşării titularului funcţiei publice

sau, după caz, a radierii din cazierul administrativ al titularului funcţiei publice a

sancţiunii disciplinare prevăzute la art.65 alin. (3) lit. d).

Dacă salariul corespunzător funcţiei publice pe care o exercită cu caracter

temporar este mai mare, funcţionarul public are dreptul la acest salariu.

6. Suspendarea raportului de serviciu, în conformitate cu prevederile Legii

nr.188/1999, modificată şi completată, are loc la cererea motivată a funcţionarului

public sau la iniţiativa funcţionarului public.

Suspendarea de drept operează în următoarele situaţii:

a) este numit sau ales într-o funcţie de demnitate publică, pentru

perioada respectivă, cu excepţiile prevăzute la art.33

b) este încadrat la cabinetul unui demnitar;

c) este desemnat de către autoritatea sau instituţia publică să desfăşoare

activităţi în cadrul unor misiuni diplomatice ale României ori în cadrul unor

organisme sau instituţii internaţionale, pentru perioada respectivă;

d) desfăşoară activitate sindicală pentru care este prevăzută

suspendarea, în condiţiile legii;

e) efectuează stagiul militar, serviciul militar alternativ, este concentrat

sau mobilizat;

f) este arestat preventiv;

g) efectuează tratament medical în străinătate, dacă funcţionarul public

nu se află în concediu medical pentru incapacitate temporară de muncă, precum şi

pentru însoţirea soţului sau, după caz, a soţiei ori a unei rude până la gradul I

inclusiv, în condiţiile legii;

h) se află în concediu pentru incapacitate temporară de muncă, pe o

perioadă mai mare de o luna, în condiţiile legii;

i) carantina, în condiţiile legii;

j) concediu de maternitate, în condiţiile legii;


k) este dispărut, iar dispariţia a fost constatată prin hotărâre

judecătorească irevocabila;

l) forţa majora;

l(1)) în cazul în care s-a dispus trimiterea în judecată pentru săvârşirea

unei infracţiuni de natura celor prevăzute la art. 50 lit.'h);

l(2)) pe perioada cercetării administrative, în situaţia în care

funcţionarul public care a săvârşit o abatere disciplinară poate influenţa cercetarea

administrativă, la propunerea motivată a comisiei de disciplină;

m) în alte cazuri expres prevăzute de lege.

În termen de 15 zile calendaristice înainte de data încetării motivului de

suspendare de drept, dar nu mai târziu de data luării la cunoştinţa de motivul

încetării suspendării de drept, funcţionarul public este obligat să informeze în scris

persoana care are competenţă legală de numire în funcţia publică despre acest fapt.

Neinformarea persoanei care are competenţa legală de numire în funcţia publică

atrage încetarea de drept a raportului de serviciu al funcţionarului public, cu excepţia

cazurilor prevăzute la alin. (1) lit. f), h), i), k) si I).

Persoana care are competenţa legală de numire în funcţia publică are obligaţia

să asigure, în termen de 5 zile de la expirarea termenului prevăzut la alin.(2),

condiţiile necesare reluării activităţii de către funcţionarul public.

La iniţiativa funcţionarului public, raportul de serviciu se suspendă în


a) concediu pentru creşterea copilului în vârsta de până la 2 ani sau, în

cazul copilului cu handicap, până la împlinirea vârstei de 3 ani, în condiţiile legii;

b) concediu pentru îngrijirea copilului bolnav în vârsta de până la 7 ani

sau, în cazul copilului cu handicap pentru afecţiunile intercurente, până la împlinirea

vârstei de 18 ani;

c) desfăşurarea unei activităţi în cadrul unor organisme sau instituţii

internaţionale, în alte situaţii decât cele prevăzute la art.81 alin. (1) lit. c);

d) pentru participare la campania electorală;

e) pentru participarea la grevă, în condiţiile legii.

Raportul de serviciu se poate suspenda la cererea motivată a funcţionarului

public, pentru un interes personal legitim, în alte cazuri decât cele prevăzute la alin.

(1) şi la art.81 alin. (1), pe o perioadă cuprinsă între o luna şi 3 ani.

Cererea de suspendare a raportului de serviciu se face în scris, cu cel puţin 15

zile calendaristice înainte de data când se solicita suspendarea, cu excepţia situaţiei

prevăzute la alin. (1) lit. e), când cererea de suspendare se face cu 48 de ore înainte

de declanşarea grevei.

Suspendarea raportului de serviciu se constată în cazurile prevăzute la alin.(1)

şi la art.81 alin. (1), precum şi în alte cazuri reglementate prin legi speciale, respectiv

se aprobă în cazul prevăzut la alin. (2), prin act administrativ al persoanei care are

competenţa numirii în funcţia publică.

Reluarea activităţii se dispune prin act administrativ al persoanei care are

competenţa legala de numire în funcţia publică.

Actul administrativ prin care se constată, respectiv se aprobă suspendarea

raportului de serviciu, precum şi cel prin care se dispune reluarea activităţii de către


funcţionarul public se comunică Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, în

termen de 10 zile lucrătoare de la data emiterii.

Pe perioada suspendării raportului de serviciu autorităţile şi instituţiile publice

au obligaţia să rezerve postul aferent funcţiei publice. Ocuparea acestuia se face, pe

o perioadă determinată, în condiţiile legii. Pe perioada suspendării, raporturile de

serviciu ale funcţionarilor publici nu pot înceta şi nu pot fi modificate decât din

iniţiativa sau cu acordul funcţionarului public în cauză."

Perioada suspendării raporturilor de serviciu în condiţiile art.81 alin. (1) lit.c)

şi art.82 alin. (1) lit. c) se consideră vechime în funcţia publică.

5. Încetarea raportului de serviciu, potrivit prevederilor Legii nr.188/1999

modificată şi completată, încetarea raportului de serviciu are loc în următoarele

condiţii:

a) de drept;

b) prin acordul părţilor, consemnat în scris;

c) prin eliberare din funcţia publică;

d) prin destituire din funcţia publică;

e) prin demisie.

Raportul de serviciu încetează de drept:

a) la data decesului funcţionarului public;

b) la data rămânerii irevocabile a hotărârii judecătoreşti de declarare a

morţii funcţionarului public;

c) dacă funcţionarul public nu mai îndeplineşte una dintre condiţiile

prevăzute la art.50 lit. a), d) si f);

d) la data îndeplinirii cumulative a condiţiilor de vârstă standard şi a

stagiului minim de cotizare pentru pensionare sau, după caz, la data comunicării

deciziei de pensionare pentru limita de vârsta, pensionare anticipata, pensionare

anticipată parţială ori invaliditate a funcţionarului public, potrivit legii;

e) ca urmare a constatării nulităţii absolute a actului administrativ de

numire in funcţia publică, de la data la care nulitatea a fost constatată prin hotărâre

judecătorească definitivă şi irevocabila;

f) când funcţionarul public a fost condamnat printr-o hotărâre

judecătorească definitivă pentru o fapta prevăzută la art.50 lit. h) sau prin care s-a

dispus aplicarea unei sancţiuni privative de libertate, la data rămânerii definitive şi

irevocabile a hotărârii de condamnare;

g) ca urmare a interzicerii exercitării profesiei sau funcţiei, ca măsura

de siguranţa ori ca pedeapsa complementară, de la data rămânerii definitive a

hotărârii judecătoreşti prin care s-a dispus interdicţia;

h) la data expirării termenului în care a fost ocupată pe perioada

determinata funcţia publică.

Constatarea cazului de încetare de drept a raportului de serviciu se face, în

termen de 5 zile lucrătoare de la intervenirea lui, prin act administrativ al persoanei

care are competenţa legală de numire în funcţia publică. Actul administrativ prin

care s-a constatat încetarea de drept a raporturilor de serviciu se comunică Agenţiei

Naţionale a Funcţionarilor Publici, în termen de 10 zile lucrătoare de la emiterea lui.

Persoana care are competenţa legală de numire în funcţia publică va dispune


eliberarea din funcţia publică prin act administrativ, care se comunică funcţionarului

public în termen de 5 zile lucrătoare de la emitere, în următoarele cazuri:

a) autoritatea sau instituţia publică şi-a încetat activitatea ori a fost

mutată într-o altă localitate, iar funcţionarul public nu este de acord să o urmeze;

b) autoritatea sau instituţia publică îşi reduce personalul ca urmare a

reorganizării activităţii, prin reducerea postului ocupat de funcţionarul public;

c) ca urmare a admiterii cererii de reintegrare în funcţia publică ocupată

de către funcţionarul public a unui funcţionar public eliberat sau destituit nelegal ori

pentru motive neîntemeiate, de la data rămânerii definitive şi irevocabile a hotărârii

judecătoreşti prin care s-a dispus reintegrarea;

d) pentru incompetenţa profesională, în cazul obţinerii calificativului

<<nesatisfăcător>> la evaluarea performanţelor profesionale individuale;

e) funcţionarul public nu mai îndeplineşte condiţia prevăzută la art.50

lit. g);

f) starea sănătăţii fizice sau/şi psihice a funcţionarului public,

constatata prin decizie a organelor competenţe de expertiza medicală, nu îi mai

permite acestuia să îşi îndeplinească atribuţiile corespunzătoare funcţiei publice

deţinute;

g) ca urmare a refuzului neîntemeiat al înaltului funcţionar public de

acceptare a numirii în condiţiile art.80(1).

Situaţiile prevăzute la alin. (1) lit. a)-c) si e)-g) reprezintă motive

neimputabile funcţionarilor publici.

În cazul eliberării din funcţia publică, autoritatea sau instituţia publică este

obligată să acorde funcţionarilor publici un preaviz de 30 de zile calendaristice.

În perioada de preaviz, persoana care are competenţa legală de numire în

funcţia publică poate acorda celui în cauza reducerea programului de lucru, până la 4

ore zilnic, fără afectarea drepturilor salariale cuvenite.

În cazurile prevăzute la alin. (1) lit. b), c) si e), în perioada de preaviz, dacă în

cadrul autorităţii sau instituţiei publice există funcţii publice vacante

corespunzătoare, aceasta are obligaţia de a le pune la dispoziţie funcţionarilor

publici.

În cazurile prevăzute la alin. (1) lit. a)-c) şi e), dacă nu există funcţii publice

vacante corespunzătoare în cadrul autorităţii sau instituţiei publice, autoritatea ori

instituţia publică are obligaţia de a solicita Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor

Publici, în perioada de preaviz, lista funcţiilor publice vacante. În cazul în care exista

o funcţie publică vacantă corespunzătoare, identificată în perioada de preaviz,

funcţionarul public va fi transferat în interesul serviciului sau la cerere.

Funcţionarul public de conducere are prioritate la ocuparea unei funcţii

publice vacante de nivel inferior.

În caz de reorganizare a autorităţii sau instituţiei publice, funcţionarii publici

vor fi numiţi în noile funcţii publice sau, după caz, în noile compartimente în

următoarele cazuri:

a) se modifică atribuţiile aferente unei funcţii publice mai puţin de

50%;

b) sunt reduse atribuţiile unui compartiment;


c) este schimbată denumirea fără modificarea în proporţie de peste 50%

a atribuţiilor aferente funcţiei publice;

d) este schimbată structura compartimentului.

Aplicarea prevederilor alin. (1) se face cu respectarea următoarelor criterii:

a) categoria, clasa şi, după caz, gradul profesional ale funcţionarului

public;

b) îndeplinirea criteriilor specifice stabilite pentru funcţia publica;

c) pregătirea profesională;

d) să fi desfăşurat activităţi similare.

În cazul în care există mai mulţi funcţionari publici, se organizează examen

de către autoritatea sau instituţia publică.

Reducerea unui post este justificată dacă atribuţiile aferente acestuia se

modifică în proporţie de peste 50% sau dacă sunt modificate condiţiile specifice de

ocupare a postului respectiv, referitoare la studii.

În cazul reorganizării activităţii prin reducerea posturilor, autoritatea sau

instituţia publică nu poate înfiinţa posturi similare celor desfiinţate pentru o perioadă

de un an de la data reorganizării.

Destituirea din funcţia publică se dispune, în condiţiile art.66, prin act

administrativ al persoanei care are competenţă legala de numire în funcţia publică,

ca sancţiune disciplinară aplicată pentru motive imputabile funcţionarului public, în

următoarele cazuri:

a) pentru săvârşirea repetată a unor abateri disciplinare sau a unei abateri

disciplinare care a avut consecinţe grave;

b) dacă s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate, iar funcţionarul public nu

acţionează pentru încetarea acestuia într-un termen de 10 zile calendaristice de la

data intervenirii cazului de incompatibilitate.

Actul administrativ prevăzut la alin. (1) se comunică funcţionarului public în

termen de 5 zile lucrătoare de la data emiterii. Comunicarea actului administrativ

trebuie să se facă anterior datei destituirii din funcţia publica.

Funcţionarul public poate să comunice încetarea raporturilor de serviciu prin

demisie, notificată în scris persoanei care are competenţa legală de numire în funcţia

publica. Demisia nu trebuie motivată şi produce efecte după 30 de zile calendaristice

de la înregistrare.

La modificarea, la suspendarea şi la încetarea raportului de serviciu

funcţionarul public are îndatorirea să predea lucrările şi bunurile care i-au fost

încredinţate în vederea exercitării atribuţiilor de serviciu.

La încetarea raportului de serviciu funcţionarul public îşi păstrează drepturile

dobândite în cadrul carierei, cu excepţia cazului în care raportul de serviciu a încetat

din motive imputabile acestuia.

Funcţionarii publici beneficiază de drepturi din bugetul asigurărilor pentru

şomaj, în cazul în care raporturile de serviciu le-au încetat în condiţiile prevăzute la:

a) art.84(1) alin. (1) lit. c), cu excepţia cazului în care funcţionarul public nu

mai îndeplineşte condiţia prevăzută la art.50 lit. a);

b) art.84(1) alin. (1) lit. e) si h);

c) art.84(2) alin. (1).


Redistribuirea funcţionarilor publici se face de către Agenţia Naţională a

Funcţionarilor Publici, astfel:

a) În cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice din aceeaşi localitate

sau dintr-o localitate aflată la o distanţă de până la 50 km de localitatea de domiciliu;

b) În cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice din alt judeţ sau aflate

la o distanţă mai mare de 50 km de localitatea de domiciliu, la cererea funcţionarului

public.

Redistribuirea funcţionarilor publici se face într-o funcţie publică de aceeaşi

categorie, clasa şi acelaşi grad profesional cu funcţia publică deţinută de

funcţionarul public.

Redistribuirea se poate face şi într-o funcţie publica inferioară vacantă, cu

acordul scris al funcţionarului public.

Redistribuirea într-o funcţie publică de conducere se face cu respectarea alin.

(2) sau, după caz, a alin. (3) numai dacă funcţionarul public a îndeplinit atribuţii

similare cu atribuţiile funcţiei publice de pe care se efectuează redistribuirea.

Agenţia Naţionala a Funcţionarilor Publici va asigura redistribuirea pe funcţii

publice temporar vacante, ca urmare a suspendării titularului pe o perioadă de cel

puţin o lună, a funcţionarilor publici din corpul de rezerva care îndeplinesc condiţiile

specifice pentru ocuparea funcţiei publice respective. În cazul în care exista mai

mulţi funcţionari publici care îndeplinesc condiţiile specifice pentru ocuparea

funcţiei publice respective, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici organizează,

în colaborare cu autoritatea sau instituţia publică în cadrul căreia se află funcţia

publică vacantă, o testare profesională pentru selectarea funcţionarului public care

urmează să fie redistribuit.

Redistribuirea funcţionarilor publici din corpul de rezervă se dispune prin

ordin al preşedintelui Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici.

Conducătorii autorităţilor şi instituţiilor publice au obligaţia de a numi

funcţionarii publici redistribuiţi cu caracter permanent sau temporar.

În cazul în care conducătorii autorităţilor şi instituţiilor publice refuză

încadrarea funcţionarilor publici în condiţiile alin. (6), funcţionarul public se poate

adresa instanţei de contencios administrativ competente.

Corpul de rezervă este format din funcţionarii publici care au fost eliberaţi

din funcţia publică în condiţiile art.84(2) alin. (1) lit. a)-c), e) si g) şi este gestionat

de Agenţia Naţionala a Funcţionarilor Publici.

Funcţionarii publici părăsesc corpul de rezerva şi pierd calitatea de funcţionar

public în următoarele situaţii:

a) după împlinirea termenului de 2 ani de la data trecerii în corpul de rezervă;

b) în cazul în care Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici îl redistribuie

într-o funcţie publică vacanta corespunzătoare studiilor absolvite şi pregătirii

profesionale, iar funcţionarul public o refuză;

c) angajarea în baza unui contract de muncă pe o perioadă mai mare de 12

luni;

d) la cererea funcţionarului public.

În cazul în care raportul de serviciu a încetat din motive pe care funcţionarul

public le consideră netemeinice sau nelegale, acesta poate cere instanţei de


contencios administrativ anularea actului administrativ prin care s-a constatat sau

s-a dispus încetarea raportului de serviciu, în condiţiile şi termenele prevăzute de

Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, cu modificările ulterioare, precum

şi plata de către autoritatea sau instituţia publică emitentă a actului administrativ a

unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi recalculate, şi cu celelalte

drepturi de care ar fi beneficiat funcţionarul public.


CAPITOLUL VII ACTUL ADMINISTRATIV

SECŢIUNEA 1 Consideraţii generale În categoria formelor concrete prin care se realizează administraţia publică,

teoria şi practica administrativă recunoaşte existenţa a două mari categorii, cu

deosebire de nuanţă, de la un autor la altul272

:

o categorie în care intră formele de activitate producătoare de efecte

juridice, în care regăsim actele administrative, contractele administrative,

actele civile de dreptul muncii şi faptele juridice materiale;

a doua categorie o reprezintă formele de activitate care nu produc efecte

juridice proprii, în care includem operaţiunile tehnico-administrative şi

actele exclusiv politice.

Întrucât analiza actului administrativ, ca formă principală de activitate, va fi

examinată pe larg în cuprinsul acestui capitol, vom face câteva precizări cu privire la

aceasta a doua categorie de forme de concretizare a administraţiei publice, respectiv

a actelor neproducătoare de efecte juridice.

a) Cu privire la actele exclusiv politice, acestea sunt manifestări de voinţă ale

autorităţii administrative făcute fără scopul de a produce efecte juridice, ceea ce, pe

cale de consecinţă, presupune că nu sunt susceptibili de a fi aduse la îndeplinire în

cazul nerespectării lor prin forţă de constrângere a statului.

Din punct de vedere terminologic, aceste acte poartă denumiri diferite,

precum: declaraţii, apeluri, moţiuni, mesaje, scrisori, declaraţii-apel, etc., în funcţie

de obiectul actului, de destinatarul acestuia, sau de scopul urmărit.

După cum s-a reţinut în literatura de specialitate, “esenţial pentru aceste acte

este că ele nu produc efecte juridice. Ele au o rezonanţă şi eventual un rezultat

exclusiv politic“273

.

Asemenea acte sunt emanaţia autorităţilor administraţiei publice cu

competenţă materială generală sau specială în politica generală a statului (Guvernul,

Ministerul Afacerilor Externe ).

Aceste acte nu se confundă cu actele cu caracter mixt politico-juridic (ex.

tratatul de drept internaţional ) care au nu numai consecinţe politice, ci şi juridice ,

272

P.Negulescu - opcit - p.282 - urm.

Anibal Teodorescu - opcit p.376 - urm

E.D.Tarangul - opcit p.443-urm

T.Draganu-Actele de administratie, Ed.Stiintifica Bucuresti, 1959, p.3-17

I.Iovanas - Drept administrativ, Ed. Servo Sat, 1997,p.9-urm.

R.Narcisa Petrescu - opcit, p.169

C.Manda- opcit, p.238-urm.

A.Iorgovan - opcit, p.273-urm 273

I.Deleanu - Drept constitutional si institutii politice, II, Ed.Fundatiei Chemarea, iasi, 1992, p.187


fiind manifestări de voinţă bi sau multilaterale, născând drepturi şi obligaţii în

sarcina ambelor părţi.

b) Cât priveşte operaţiunile tehnico-administrative, diversitatea acestora nu

poate fi avută în vedere într-o privire de ansamblu raportată la conţinutul acestora;

raportată însă la momentul emiterii actului administrativ pe care-l determină,

condiţionează sau la a cărui adoptare concură, sunt cunoscute trei mari categorii:

anterioare, concomitente şi posterioare.

Operaţiile tehnico-administrative, am precizat că nu produc efecte juridice

proprii, dar ele au importanţă în elaborarea actului administrativ .

Astfel, unele dintre acestea condiţionează legalitatea actului, altele eficienţa

acestora, după cum, în condiţiile legii, pot condiţiona legalitatea actului

administrativ.

Pe lângă aceste operaţiuni, autorităţile administrative săvârşesc şi alte

operaţiuni cu caracter direct productiv sau material, indispensabile pentru procesul

de elaborare a actului administrativ sau a organizării administraţiei ( ex. culegerea,

prelucrarea, transmiterea, conservarea datelor, a informaţiilor, elaborare, rapoarte,

referate, proiecte, dări de seamă, evidenţa şi gestiunea bunurilor, etc.).

Alte operaţiuni materiale sunt strâns legate de emiterea actului administrativ,

cum ar fi: motivarea, dacă nu este o condiţie de legalitate, semnarea, sigilarea, etc.

Cele mai numeroase sunt operaţiunile materiale posterioare actului

administrativ care ţin de executarea actului, indiferent că se prezintă în forma unui

act juridic cum ar fi: sechestru, vânzarea silită, etc., sau este fără relevanţă

economică, producătoare de valoare - cum ar fi : acţiunile organizatorice, culturale,

instructiv-educative (predarea cursurilor de cadrele didactice, activităţile de

secretariat) sau chiar faptele direct productive de bunuri materiale.

Privite din această perspectivă, aceste acte şi fapte materiale, din punct de

vedere al ştiinţei dreptului administrativ şi al ştiinţei administraţiei, nu reprezintă

acea activitate concretă de executare a legii, care reprezintă conţinutul administraţiei

publice, incluzând atât activitatea juridică, de executare, producătoare sau nu de

valoare.

Atât operaţiile tehnico-administrative, cât şi cele tehnico-materiale au două

trăsături comune şi anume:

sunt fapte materiale neproducătoare de efecte juridice;

intervin, de regulă, în legătură cu emiterea şi executarea actelor juridice

emise de organele administraţiei publice.

Trăsăturile specifice ce deosebesc cele două categorii de operaţiuni sunt

determinate de natura intrinsecă a acestor operaţii tehnico-administrative de putere:

sunt săvârşite numai de organele administraţiei publice locale;

sunt operaţiuni care produc efecte juridice în toate fazele procesului

administrativ;

sunt o formă concretă de realizare a administraţiei publice;

sunt reglementate în principal de dreptul administrativ;

Deosebit de acestea, operaţiile tehnico-productive:

sunt fapte prin care se produc bunuri materiale, altele decât cele specifice

serviciului public;


sunt specifice tuturor organelor administraţiei publice locale, indiferent de

forma de organizare - S.C., S.R.L., R.A.;

sunt strâns legate de operaţiile tehnico-administrative şi de actele juridice

ale organelor administraţiei de stat, fiind indisolubil legate de acestea .

SECŢIUNEA 2 Actul administrativ

2.1.Noţiune - trăsături Aminteam în deschiderea acestui capitol, că cea mai importantă formă de

manifestare a administraţiei publice se concretizează în actul administrativ.

Fără a încerca o abordare comparativă a definiţiilor formulate în literatura

română sau străină de specialitate a actului administrativ, vom reţine cu caracter de

concluzie că opiniile diferite sunt rezultanta criteriului sau a sensului material

formal sau funcţional274

, din care a fost abordată analiza acestei noţiuni, sau raportat

la structura şi regimul juridic aplicabil actului administrativ.

Pornind de la sensul formal şi material al actului administrativ, vom defini

actul administrativ ca fiind principala formă juridică a activităţii autorităţilor

administraţiei publice, care exprimă ( reprezintă ) o manifestare de voinţă, făcută cu

scopul de a naşte , modifica sau stinge raporturi de drept administrativ, pe baza şi în

vederea executării legii.

Definiţia de mai sus permite identificarea principalelor trăsături şi

caracteristici ale actului administrativ.

1. Actul administrativ este un act juridic

În teoria generală a actului juridic, acesta este definit ca raport de voinţă făcut

cu scopul naşterii, modificării sau stingerii rapoartelor juridice, a căror realizare este

garantată prin forţa de constrângere a statului . Pornind de la această definiţie, vom

reţine că actul administrativ este o specie a actului juridic, ceea ce presupune

îndeplinirea de către acesta a tuturor elementelor esenţiale şi constitutive ale unui act

juridic şi anume: subiectul, obiectul, cauza (motivul ) şi, scopul actului.

Pornind de la elementele de conţinut ale actului juridic, se impune a avea în

vedere nuanţele specifice pe care acestea le îmbracă în materia actului administrativ.

Astfel, privitor la manifestarea de voinţă:

a) nu orice manifestare de voinţă trebuie să fie aptă de a produce efecte

juridice proprii astfel, ea nu este un act juridic, ci o simplă operaţiune

tehnico-administrativă sau materială (ex. avizul);

b) manifestarea de voinţă pentru a naşte efecte juridice trebuie să fie

declarată, manifestare ce presupune de regulă să îmbrace forma scrisă. Aceasta

274

Andre Lombardere, Jean Claude Venezia, Y. Goudement - Traite de droit administratif, I LGDJ - Paris 1996, p.575

- urm

Jean Rivera - Jean Waline - Droit administratif 1998 - Dalloz - Paris, p.95-urm.

T.Dryanu-opcit.1996, p.274

Ioan Alexandru - Drept administrativ, Ed. Omia, Bucuresti, 1999, p.417 - urm.

Rodica Petrescu - opcit., p.178


permite pe de o parte cunoaşterea de către cei căreia i se adresează actul,

posibilitatea de a urmări respectarea sa şi în caz contrar intervenţia forţei de

constrângere. Faptul că manifestarea de voinţă este deliberată, prefigurând scopul

actului, înseamnă că ea este şi autonomă, expresie a unei autorităţi cu competenţă

proprie;

c) de asemenea, fiind un act juridic, manifestarea de voinţă trebuie să fie

neviciată.

Cât priveşte viciile de consimţământ ce afectează actul administrativ, practica

şi literatura de specialitate, au recunoscut existenţa erorii, vicleniei şi a fraudei de

lege (mai puţin existenţa ca vicii proprii acestuia, şi pe cale de consecinţă, au fost

reţinute drept cauze ce conduc la desfiinţarea actului ( violenţa, constrângerea).

Obiectul actului administrativ, ca oricare act juridic, îl reprezintă un raport

juridic pe care îl generează, adică conduita, acţiunea asupra căreia sunt îndreptate

drepturile şi obligaţiile participanţilor la raportul juridic

De asemenea, obiectul actului administrativ este unic, având la bază un singur

motiv atunci când el cuprinde o singură manifestare de voinţă. Obiectul actului

administrativ este strict determinat de lege sau alte acte normative, fiind impus sau

stabilit de organul emitent cu caracter obligatoriu.

Cauza actului administrativ sau motivul acestuia, este totdeauna licită şi

morală, în deplină concordanţă cu prevederile legale, în a căror executare se emite

sau adoptă actul.

Totalitatea motivelor care stau la baza unui act juridic, constituie motivaţia

acestuia, iar motivarea reprezintă acţiunea de arătare a motivelor actului. Motivele

sunt de fapt - fiind cele care justifică adoptarea unui act juridic şi de drept - care se

referă la temeiul legal ce justifică adoptarea actului.

Lipsa motivelor, conduce la inexistenţa actului, în timp ce caracterul nelegal

al acestora, abrogă anularea actului administrativ.

Ultimul element al actului administrativ, subiectul emitent este în cazul

actului administrativ o autoritate publică, uninominală sau cu caracter colectiv cu

atribuţii de putere publică, ce realizează activităţi de organizare a executării şi

executarea în concret a legii.

2. Altă trăsătură a actului administrativ o reprezintă aceea că actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă. Această trăsătură le

deosebeşte de alte categorii de acte juridice emise de autorităţile administrative, şi

mai cu seamă, de categoria operaţiunilor tehnico-administrative.

Cu privire la această trăsătură, câteva aspecte au prezentat interes pentru

literatura şi practica de specialitate, ele fiind de natură şi nuanţă, tocmai caracterul

unilateral al voinţei manifestate în actul administrativ. Amintim în acest sens:

a) cu privire la actul administrativ emis în comun - prin participarea mai

multor autorităţi ale administraţiei publice sau între o autoritate a administraţiei

publice şi o organizaţie nestatală;

Într-o primă situaţie, chiar dacă la baza emiterii actului stă consensul, acordul

mai multor autorităţi , acestea emană o singură voinţă juridică care imprimă actului

administrativ un caracter unilateral şi nu contractual. De asemenea, actele

administrative adoptate sau emise “cu acordul“ sau “pe baza autorizării“ altei


autorităţi, nu schimbă caracterul unilateral al actului, de vreme ce aceste acorduri au

caracterul unor acte prealabile sau în condiţiile legii, au semnificaţia unui “aviz

conform”.

b) cu privire la actul denumit în practica administrativă “colectiv“ care este

“un act juridic plurilateral, în care voinţele ce concurează la formarea lui au

acelaşi obiect şi acelaşi scop, acordul între aceste voinţe se realizează prin

majoritate sau unanimitate de voturi”. Aşadar, sunt acte ce emană de la organele

colegiale.

Fără nici-o excepţie, aceste acte sunt la rândul lor cu caracter unilateral,

întrucât, ceea ce determină caracterul actului nu este un număr de persoane care

participă la adoptarea sa, ci faptul că aceştia (ex. consilierii locali) potrivit

cvorumului legal, acţionează în vederea realizării competenţei autorităţii

administrative 275

.

c) legat de caracterul unilateral al actului administrativ se ridică şi problema

actelor administrative emise la cererea prealabilă (ex. cerere pentru elaborarea

autorizaţiilor).

Şi în această situaţie, cererea nu schimbă caracterul unilateral al actului

administrativ, întrucât emiterea, adoptarea acestuia nu este rezultatul unui acord de

voinţă, ci determinantă este voinţa autorităţii emitente.

Cererea prealabilă poate fi cel mult o condiţie procedurală în emiterea,

adoptarea actului administrativ, în sens contrar, actul administrativ nu ar putea fi

revocat decât cu acordul solicitantului.

De asemenea, într-o atare situaţie decurg şi următoarele consecinţe practice:

actul administrativ începe să-şi producă efecte faţă de beneficiar, din

momentul comunicării sale şi nu de la realizarea eventualului acord de

voinţă;

renunţarea de către beneficiar la executarea actului administrativ, nu

produce efecte asupra valabilităţii acestuia. Actul încetează a-şi mai

produce efecte juridice doar din momentul revocării unilaterale a acestuia,

de către organul emitent.

3.Altă trăsătură a actului administrativ este aceea că este emis în temeiul şi pentru realizarea puterii publice. Această trăsătură deosebeşte actul administrativ de alte categorii de acte

juridice cu caracter unilateral, ele fiind expresia manifestării de voinţă a unei

autorităţi administrative, în calitatea sa de subiect de drept, investit cu exerciţiul

autorităţilor publice.

Aşadar, actele administrative sunt acte emise, adoptate în regim de putere

publică.

Din această trăsătură, vom reţine două consecinţe practice care, de altfel, sunt

tratate de numeroşi autori de specialitate, ca trăsături distincte276

ale actului

administrativ :

275

A.Iorgovan - opcit, p.281-282 276

R.Petrescu - opcit, p.181

M.Preda - opcit, p.101

I.Iovănăs - opcit. P.78


a) caracterul obligatoriu al actului administrativ;

b) exercitarea din oficiu actului administrativ.

Din punct de vedere al caracterului obligatoriu, reţinem că aceasta trebuie

făcută sub trei aspecte:

obligativitatea actului administrativ pentru organul emitent presupune că

acesta să-şi respecte propriul act pe întreaga durată a valabilităţii sale, în

măsura emiterii de acte individuale, acestea trebuie să fie conform cu

propriile acte normative, iar în măsura în care actul se adresează sau

produce efecte chiar cu privire la emitent, acesta este ţinut să-l respecte în

dublă calitate: de emitent şi de subiect obligat la executare;

obligativitatea trebuie raportată şi la subiectul de drept a căror activitate

intră sub incidenţa prevederilor actului administrativ, indiferent că aceştia

sunt subordonaţi sau nu emitentului acestuia sau persoane private,

organizaţii nestatale, etc. (ex. în materie contractuală).

În această situaţie, izvorul obligaţiei îl reprezintă forţa juridică a actului pe

care legea i-l conferă.

obligativitatea poate fi raportată şi la organele superioare emitentului.

În această situaţie este relevant a avea în vedere natura actului administrativ

normativ sau individual.

Astfel, în temeiul unui act administrativ normativ emis în condiţiile legii,

organul supraordonat este ţinut la rândul său de respectarea acestuia. Dacă însă

competenţa emiterii unor asemenea acte aparţine organului superior, cel inferior este

obligat a emite sau adopta în condiţiile legii, actele sale, în conformitate cu actele

normative ale organului supraordonat.

Obligaţia de conformitate, cât şi principiul forţei juridice a actului, permite în

condiţiile legii, anularea sau revocarea acestora de către organul superior, după cum

există şi categoriile de acte administrative care nu pot fi anulate sau revocate de

acestea ( ex. actele administrative irevocabile ).

Privitor la caracterul executiv al actului administrativ, regula în materia

acestor acte juridice este executarea lor “ex. oficio“ fără respectarea unor formalităţi

sau a altei autorităţii pentru punerea lor în aplicare, de vreme ce prin această formă,

se realizează organizarea executării şi executarea în concret a legii.

Aşadar, declanşarea forţei de constrângere statale pentru neexecutarea unui

act administrativ, nu necesită îndeplinirea altei autorităţi.

De la această regulă, există excepţii (în materia autorizării construcţiilor)

prevăzute de lege, în care măsura administrativă este amânată sau executarea sa se

suspendă până la epuizarea unor căi legale, obligatorii de parcurs (ex. desfiinţarea

construcţiilor efectuate fără autorizaţie, se dispune de către instituţia de judecată,

dacă contravenientul nu a procedat conform procesului verbal la oprirea executării

lucrării sau la desfiinţarea construcţiei nelegale

4. O altă trăsătură a actului administrativ strâns legată de principiul legalităţii este acela de a fi emis pe baza şi în vederea executării legii. Această trăsătură îşi are izvorul în forţa juridică a actelor juridice şi a

normelor juridice în general, faţă de ierarhia emitentului sau de poziţia acestuia în

sistemul autorităţilor statale.


În sprijinul acestei trăsături, actul administrativ trebuie să fie emis sau adoptat

conform legii, pe baza şi în executarea legii (art.107 (2) din Constituţie) şi nu poate

contraveni acesteia.

Supremaţia Constituţiei în sistemul normativ românesc conduce la concluzia

conformării actului administrativ emis cu actele normative, cu forţă juridică

superioară, respectiv Constituţia, Decretul prezidenţial, ordonanţa de guvern,

hotărârea de guvern, ordine, instrucţiuni, hotărârea consiliului local, dispoziţia

primarului.

5. O altă trăsătură are în vedere regimul juridic specific aplicabil acestora, ceea ce presupune reguli distincte privind forma, procedura de emitere,

condiţiile de valabilitate ale actului administrativ şi de control, supuse unui regim

legal determinat.

Printr-o sinteză a trăsăturilor mai sus expuse, cea mai “ simplă “ definiţie a

actului administrativ care să înglobeze, este aceea că actul administrativ este acel

act juridic unilateral de putere publică, obligatoriu şi executoriu, prin care se

organizează executarea sau se execută în concret legea şi celelalte acte ale organelor

statului.

SECŢIUNEA 3 Privire comparativă între actul administrativ şi alte categorii de acte

juridice A. Actul administrativ - lege (ca act al Parlamentului)

Atât actul administrativ, cât şi legea, sunt acte unilaterale . Din punct de

vedere al existenţei lor juridice, cât şi al regimului juridic aplicabil, acestea sunt

diferite. Astfel :

1. întrucât aceasta este adoptată de puterea legiuitoare existentă la un moment

dat, actul administrativ este adoptat de puterea executivă şi derivă din lege,

punând-o în executare. Aşadar, actul administrativ este subordonat legii, iar prin

forma de control asupra executării sale , se asigură legalitatea sa;

2. legea este în toate cazurile un act normativ cu caracter de generalitate, în

timp ce actul administrativ este un act individual, iar când are caracter normativ,

sfera sa de aplicare este mai restrânsă decât a legii;

3. fiind un act al Parlamentului, legea poate fi suspendată, modificată sau

abrogată numai de către organul emitent (Parlament), în timp ce actul administrativ

poate fi suspendat, modificat sau abrogat atât de organele emitente, de organul

ierarhic superior, cât şi de organul judecătoresc în condiţiile legii.

B. Actul administrativ şi hotărârea judecătorească

1. Ambele acte sunt unilaterale, dar în timp ce hotărârea judecătorească, este

un act juridic prin care se realizează puterea judecătorească, prin actul administrativ

se realizează puterea executivă. Actul administrativ organizează executarea legii, în

timp ce hotărârea judecătorească soluţionează litigii, sancţionând încălcarea legii.


2. Actul administrativ poate avea caracter normativ, în timp ce hotărârea

judecătorească este un act individual, care produce efecte juridice, în anumite cazuri

precis determinate.

3. Actul administrativ este adoptat cu respectarea procedurii administrative,

în baza principiului necontradictorialităţii şi a sesizării din oficiu, în timp ce,

hotărârea judecătorească se emite după procedura civilă/penală, în baza principiului

contradictorialităţii şi a sesizării de către petiţionar (la cerere).

4. Actul administrativ este în principiu revocabil, fie de către organul emitent,

fie de organul superior, în timp ce hotărârea judecătorească nu este revocabilă.

C. Actul administrativ şi contractul 1. Actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă, în timp ce

contractul reprezintă un acord de voinţă a două sau mai multe părţi;

2. Actul administrativ este executoriu din oficiu, în timp ce contractul nu se

poate executa din oficiu, în sensul că în caz de neînţelegere a părţilor , acestea pot

cere soluţionarea pe cale judecătorească;

3. În caz de neexecutare a contractului prin nerespectarea clauzelor sale,

intervine sancţiunea civilă, în timp ce actul administrativ, odată emis, are în general

caracter obligatoriu, putând fi executat şi prin alte acţiuni, decât cele civile;

4. Actele administrative sunt supuse regimului de drept public, respectiv

regimul de drept administrativ, atât la aplicare, la emitere cât şi la control, în timp ce

contractelor li se aplică regimul juridic civil de drept privat.

SECŢIUNEA 4 Clasificarea actelor administrative Actele administrative se pot clasifica în mai multe categorii, funcţie de mai

multe criterii. Precizăm că în literatura de specialitate, cei mai mulţi autori au

procedat la o clasificare multiplă, prin dezvoltarea criteriilor de bază, respectiv

introducerea numărului manifestărilor de voinţă ale organului emitent.

Din dorinţa de a avea o privire mai exhaustivă asupra teoriei actului

administrativ şi o înţelegere temeinică a elementelor de conţinut, am sintetizat mai

multe criterii de clasificare a actelor administrative, utilă mai cu seamă în activitatea

practică a viitorilor absolvenţi:

I. după întinderea efectelor produse: 1. acte administrative normative;

2. acte administrative individuale.

1.Actele administrative normative conţin reguli generale abstracte şi

impersonale de conduită, care se aplică pentru orice situaţii particulare ce intră sub

incidenţa sa şi al căror efecte nu încetează printr-unul sau mai multe acte de aplicare.

Ele poartă denumiri ca: ordin, regulament. Aceste acte pot cuprinde norme juridice

onerative, prohibitive, permisive.

2. Actele administrative individuale se caracterizează prin aceea că produc

efecte juridice numai cu privire la un subiect determinat şi îşi epuizează conţinutul

printr-un act de executare (uno ictu).


Aceste acte se pot clasifica în mai multe subcategorii:

acte prin care se stabilesc drepturile şi obligaţiile determinate pentru

subiectul destinatar (ex. procesul verbal de sancţiuni contravenţionale);

acte individuale care conferă un anumit statut personal beneficiarului (ex.

diploma);

acte administrative de sancţionare (sancţiuni, contravenţii);

acte administrative jurisdicţionale se caracterizează prin următoarele

trăsături specifice:

soluţionează litigii;

sunt emise după o procedură bazată pe contradictoriabilitate;

organul emitent se bucură de independenţă în soluţionarea cauzei

atât faţă de părţi, cât şi faţă de orice persoană sau organ;

se bucură de autoritatea lucrului judecat;

trebuie motivate.

Deşi sunt mult asemănătoare hotărârilor judecătoreşti, se deosebesc de

acestea, întrucât ele emană de la o autoritate a administraţiei publice, pot fi atacate

cu recurs după epuizarea căilor administrative jurisdicţionale conform, Legii

nr.29/1990, sau pe căile prevăzute de legea specială şi de emitent, de regulă, după o

procedură mai simplificată decât cea judecătorească.

Importanţa acestei distincţii, între actele administrative normative şi actele

administrative individuale, este determinată de consecinţele actului în sine. Astfel,

actele administrative normative sunt de aplicare repetată şi nu-şi epuizează efectele

printr-un act de executare ca actul administrativ individual.

Actul administrativ individual se emite în conformitate cu actul administrativ

normativ. Actul administrativ normativ nu formează obiectul controlului

jurisdicţional, ca în cazul actului administrativ individual. Aceste acte

administrative normative şi individuale se pot subclasifica în acte administrative

nejurisdicţionale şi acte jurisdicţionale.

II. după conduita subiectului: actele administrative onerative;

actele administrative prohibitive;

actele administrative permisive.

Actele administrative onerative obligă subiectele de drept cărora li se

adresează la o anumită prestaţie.

Actele administrative prohibitive prescriu interzicerea unor acte subiectului

destinatar.

Actele administrative permisive fără a obliga sau interzice o anumită

activitate, lasă o anumită libertate de conduită subiectelor. Actele administrative

prohibitive şi permisive se pot clasifica în:

normative şi individuale

III. după natura efectelor produse:277 acte administrative prin care se acordă drepturile;

acte administrative care constată existenţa unui drept;

277

Mihai Oroveanu - Introducere în stiinta adminsitratiei de stat, Editura Enciclopedia, Bucuresti, 1975, p.85


acte administrative care suprimă un drept.

IV. după situaţiile juridice generate: actele administrative constitutive;

actele administrative declarative.

Actele administrative constitutive sunt cele prin care se nasc, modifică sau

desfiinţează situaţiile juridice noi, creând drepturi şi obligaţii pentru viitor, în timp

ce actele administrative declarative se mărginesc să constate o situaţie preexistentă

emiterii actului. Importanţa acestei distincţii, constă în aceea că actele declarative

produc efecte juridice anterior adoptării lor, din momentul când faptul juridic

constatat prin act s-a produs. Actul administrativ generează prin el însuşi raportul

juridic şi produce efecte juridice numai din momentul emiterii pentru viitor.

V. în raport de organele administraţiei publice care le emit, actele administrative sunt:

hotărârile şi ordonanţele Guvernului;

instrucţiunile şi ordinele, ca acte administrative ale miniştrilor şi

conducătorilor organelor centrale ale administraţiei publice;

decizii, hotărâri şi dispoziţii ca acte ale organelor administraţiei publice

locale;

actele administrative ale serviciilor descentralizate ale organelor centrale

ale administraţiei publice ( decizii ). Aceste acte administrative se mai pot

clasifica şi din punct de vedere al poziţiei organului emitent în ierarhia

sistem.

VI. după competenţa materială a emitentului : acte administrative cu caracter general (decrete prezidenţiale, hotărâri de

guvern, ordonanţe de guvern, hotărâri consiliul local);

acte administrative de specialitate (ordine, instrucţiuni).

VII. după subiectul cărora li se adresează: acte administrative interne, de natură a produce efecte juridice în interiorul

administraţiei publice;

acte administrative de administraţie externe, produc efecte în afara

organelor administraţiei publice.

VIII. după conţinutul material: acte administrative patrimoniale (oneroase);

acte administrative nepatrimoniale.

IX. după procedura de elaborare/emitere: acte administrative emise din oficiu,

acte administrative emise la cerere.

X. după modul de aducere la cunoştinţă:

acte administrative notificate;

acte administrative publicate.

XI. după gradul de complexitate acte administrative elaborat după o procură administrativă simplă;

acte administratve elaborate după o procură complexă.

XII. după forma exterioară:

acte administrative emise în formă scrisă;


acte administrative fără această formă.

SECŢIUNEA 5 Condiţiile de valabilitate ale actelor administrative

În categoria condiţiilor de valabilitate ale actelor administrative, vom întâlni

atât condiţii de legalitate, cât şi de oportunitate. Deosebirea de fond între aceste două

categorii de condiţii o întâlnim mai cu seamă în faza încetării efectelor juridice ale

unui act administrativ, afectat de una sau alta dintre acestea. Astfel, în timp ce

nelegalitatea atrage anularea sau revocarea actului, neoportunitatea conduce la

revocare sau abrogarea actului.

Condiţiile de legalitate pe care un act administrativ trebuie să le îndeplinească

pentru a produce efecte juridice sunt:

1. actul administrativ emis de o autoritate competentă, în limitele competenţei

sale;

2. conţinutul actului administrativ să fie conform Constituţiei şi celorlalte acte

normative în vigoare;

3. actul administrativ să fie emis în forma stabilită de lege;

4. actul administrativ să corespundă scopului urmărit de lege.

Privite în ansamblu, toate aceste condiţii, ne conduc la ceea ce reprezintă

administraţia publică, o executare în concret a legii, de autorităţi determinate de

lege, în limita competenţei lor, în conformitate cu Constituţia şi celelalte acte

normative cu forţă juridică superioară, materializată în cea mai importantă formă de

manifestare a acesteia, actul administrativ.

A. Condiţii de legalitate privind emiterea actului administrativ de către organul competent

Într-o formă generică, legalitatea actelor administrative presupune

conformitatea acestora cu Constituţia, cu legea ca act al Parlamentului şi cu toate

celelalte acte normative cu forţă juridică superioară.

Aşadar, pentru examinarea corectă a acestei condiţii, vom avea în vedere două

noţiuni indispensabile, anume: competenţa şi capacitatea emitentului.

În dreptul administrativ, prin competenţă înţelegem ansamblul drepturilor şi

obligaţiilor ce revin unei autorităţi a administraţiei publice sau unui funcţionar

public, acordate de lege în limitele cărora acestea pot emite acte administrative.278

Dat fiind caracterul legal al competenţei autorităţii administraţiei publice, este

de la sine înţeles că încălcarea acestor reguli, atrage ilegalitatea actului emis, o

ilegalitate de ordine publică, ce poate fi invocată oricând, de oricine, în orice

moment al fazei procedurale şi chiar de judecător din oficiu.

278

a se vedea definitia

T.Dryan - opcit, p.108

A.Iorgovan - opcit, vol.II, p.50-urm.

Narcisa Petrescu - opcit, p.33

I.Iovănas - opcit - p.35-urm.

M.Preda - opcit - p.105


De asemenea, normele privind competenţa sunt de strictă interpretare şi

aplicare. Competenţa este deci ansamblul de atribuţii cu care este investită o

autoritate a administraţiei publice, prerogative care nu au un caracter facultativ, ci

obligatoriu, fiind opozabile “erga omnes“.

Competenţa autorităţilor administraţiei publice poate fi: materială, personală,

teritorială şi temporală.

a) competenţa materială (rotione materiale) desemnează sfera atribuţiilor

unui organ administrativ. Ea este determinată fie prin legi organice, fie prin legi

speciale.

După criteriul competenţei materiale, organele administraţiei publice se pot

clasifica în:

organe cu competenţă generală (vezi Guvernul, autorităţile locale);

organe cu competenţă specială sau de specialitate (ministere, inspectorate

şcolare).

b) competenţa teritorială (rotione loci) desemnează limita în spaţiu, în care

îşi exercită atribuţiile autorităţilor administraţiei publice. Acest spaţiu, poate fi

întreg teritoriul ţării sau limitat la unitatea administrativ teritorială. Această

competenţă teritorială este legală, fiind determinată prin lege, în limita sa

exercitându-şi atribuţiile fiecare autoritate.

Funcţie de criteriul competenţei teritoriale, autorităţile administraţiei publice

se clasifică în autorităţi:

centrale ( ce-şi exercită atribuţii pe întreg teritoriul ţării ) - ex. Guvern,

ministere

locale care-şi exercită atribuţiile în limita unei unităţi administrativ

teritoriale (consiliul local, primar).

Există însă şi alte organe administrative care nu-şi exercită atribuţii într-un

spaţiu, într-un teritoriu determinat. Astfel, pentru regiile autonome şi instituţiile de

stat, factorul spaţial este relevant pentru determinarea sediului acesteia. După cum,

în afara criteriului teritorial, pentru determinarea competenţei unui organ

administrativ, vom regăsi şi alţi factori de referinţă.

Astfel competenţa în materia stabilirii şi sancţionării contravenţiilor, este

determinată de locul săvârşirii faptei, sau competenţa stabilirii impozitului pentru

imobile o are organul administrativ din unitatea administrativ teritorială în care este

situat bunul impozabil, etc.

c) competenţa personală desemnează sfera atribuţiilor conferite unei

persoane ce ocupă o funcţie publică. În determinarea competenţei personale în

practică se pot întâlni şi situaţii când determinarea acesteia este dată de calitatea

specială a subiectului de drept, spre exemplificare, în materie contravenţională, dacă

contravenientul este un militar în termen, agentul constatator nu va aplica sancţiuni

administrative, ci trimite procesul verbal de constatare la unitatea militară, unde

contravenientul îşi satisface serviciul militar, contravenientul fiind acela care aplică

sancţiunea.

d) competenţa temporală (raţione temporis) desemnează limitele în timp, în

care o autoritate administrativă îşi poate exercita prerogativele.


Competenţa temporală nu intră în conflict cu caracterul permanent al

administraţiei publice, privită la activităţile de satisfacere a intereselor colective,

numai că există autorităţi publice eligibile, care-şi exercită atribuţiile legale, decât în

perioada pentru care au fost alese (ex. consiliul local, primar - 4 ani).

Totodată, competenţa temporală nu trebuie confundată cu caracterul temporal

al unor acte emise de autorităţile administraţiei publice, deci cu efectele în timp ale

actelor administrative. Înţelegerea corectă a noţiunii de competenţă se face printr-o

privire comparativă cu o altă noţiune de bază din teoria dreptului, şi anume,

capacitatea.

Capacitatea, în mod generic, este o categorie juridică ce desemnează

posibilitatea (aptitudinea) unei persoane sau colectivităţi de a fi titular de drepturi şi

obligaţii în raporturile juridice.

În dreptul administrativ, această capacitate reflectă posibilitatea de a participa

ca subiect autonom în raport de dreptul administrativ.

Spre deosebire de dreptul civil, unde există o reglementare unitară a

capacităţii juridice (Decretul nr.31/1954) , în dreptul administrativ, o asemenea

reglementare nu există, ceea ce presupune ca în fiecare caz, în parte, când examinăm

o autoritate administrativă , trebuie să analizăm dacă legea organică de înfiinţare şi

alte reglementări incidente îi conferă sau nu, posibilitatea de a intra în nume propriu

în raporturi administrative.

Capacitatea nu trebuie însă confundată nici cu competenţa.

Astfel:

în timp ce capacitatea de drept administrativ este proprie numai

autorităţilor administrative (organelor), competenţa aparţine atât autorităţilor, cât şi

structurilor lor organizatorice cât şi funcţionarilor publici;

în timp ce atribuţiile ce alcătuiesc competenţele se pot transmite în vederea

exercitării altor compartimente sau funcţionarilor, capacitatea nu poate fi transmisă

(ex. atribuţiile primarului, în materia stării civile - funcţia de delegat ofiţer de stare

civilă).

Pe linia definirii corecte a competenţei, după delimitarea acesteia de

capacitate, trebuie să amintim caracteristicile acesteia şi anume:

1. competenţa autorităţilor administraţiei publice este legală, prestabilită de

lege, ceea ce presupune că titularul acesteia (organ, structură sau compartiment) nu

poate renunţa la aceasta, sau să o tranzacţioneze, încredinţeze altei autorităţi sau

persoane.

Asigurarea continuităţii administraţiei publice şi a caracterului continuu şi

permanent al acestei activităţi, au condus la recunoaşterea legală a anumitor

modalităţi (sau excepţii de la regulă) de “transmitere” a exerciţiului atribuţiilor şi

anume:

a) repartizarea/încredinţarea, împuternicirea de atribuţii - un organ colectiv

poate stabili atribuţii ce se vor exercita în intervalul dintre şedinţele acestuia, cât şi

permanent, de anumiţi membrii ai săi sau funcţionari publici;

Delegarea de atribuţii, în condiţiile legii, constă în desemnarea de către o

autoritate, a altui organ sau persoane care să exercite anumite atribuţii ce revin

titularului de drept (primarul deleagă exercitarea atribuţiilor de stare civilă,


viceprimarului sau secretarului). Spre deosebire de situaţia repartizărilor de atribuţii,

când un ansamblu de atribuţii al organului colegial nu se pot transmite unei singure

persoane, în cazul delegării, acestea se transmit în totalitate.

De asemenea, dacă în cazul repartizării de atribuţii aceasta decurge din

necesitatea asigurării funcţionării unei autorităţi, nefiind necesară o prevedere

expresă a legii, delegarea are caracter excepţional şi trebuie încuviinţată de lege.

b) suplinirea/înlocuirea unor funcţionari publici împiedicaţi să-şi exercite

atribuţiile, constă deci, în înlocuirea titularului funcţiei, cu o altă persoană, pe durata

determinată.

Sunt situaţii determinate prin lege când operează suplinirea de drept (ex.

ministrul, prefectul, primarul sunt înlocuiţi de adjunctul acestora subprefect,

viceprimar, pe perioada absenţei), după cum în alte situaţii, desemnarea

înlocuitorului este la latitudinea titularului funcţiei.

În literatura de specialitate, se reţine şi situaţia “interimatului“ şi respectiv

“interimarul“ care este o persoană provizoriu însărcinată să înlocuiască titularul, fie

pe perioada de absenţă, fie între încetarea mandatului şi preluarea funcţiei de către

succesor, pe o perioadă relativ scurtă de timp279

.

Deosebirea dintre ultimele două excepţii, suplinire şi delegare, vizează sfera

atribuţiilor transmise.

Astfel, în cazul suplinirii, acest transfer se referă la toate atribuţiile titularului

competent, în timp ce în cazul delegării, transferul are în vedere numai anumite (nu

toate) atribuţii, pentru care titularul delegării este ţinut să dea socoteală, titularului

competenţei care-i poate ratifica sau nu actele emise.

În literatura de specialitate, regăsim şi o altă noţiune legată de competenţă şi

regăsită în activitatea autorităţilor administrative, şi anume, concursul de

competenţă, în forma directă sau indirectă.

Concursul de competenţă, în formă directă, există atunci când un act

administrativ este emis prin acordul mai multor autorităţi ale administraţiei publice,

din domenii sau ramuri diferite.

Concursul de competenţă, în formă indirectă, îmbracă modalitatea avizului

conform, prin care se exprimă un punct de vedere al unui organ cu caracter

obligatoriu pentru cel care emite acte administrative, sub forma aprobării ulterioare,

respectiv prealabile.

Personal, apreciez că o examinare corectă a conţinutului şi efectelor noţiunii

de concurs de competenţă, ne conduce la procedura de adaptare a actelor

administrative şi condiţiile de formă ale acesteia, ceea ce nu necesită examinarea la

excepţiile de competenţă din această secţiune.

2. competenţa autorităţii administraţiei publice are caracter obligatoriu.

Aceasta presupune că, fiind stabilite prin lege, atribuţiile acestor autorităţi

trebuie realizate în conformitate cu legea, executarea lor, neavând un caracter

facultativ.

279

Andre Lanbadire, Jean Claude Venezia, Yves Goudement - p.670


Sancţiunea emiterii sau adoptării unui act într-o materie sau domeniu, în care

autoritatea nu era abilitată să-l emită, conduce la sancţiunea nelegalităţii actului,

care nu poate fi acoperită prin confirmare.

3. competenţa autorităţii administraţiei publice are de regulă, un caracter

permanent, ceea ce presupune exercitarea acesteia în mod continuu.

Aceasta se reflectă în materia adoptării emiterii actului administrativ, în

capacitatea emiterii acestora, ori de câte ori sunt întrunite condiţiile legale.

B. O altă condiţie de valabilitate (legalitate) a actului administrativ o reprezintă conformitatea acestuia cu conţinutul Constituţiei, al legii ca act al Parlamentului şi al altor acte cu forţă juridică superioară. Conformitatea cu conţinutul legii, trebuie examinată prin puterea structurii

trihotomice a normei juridice280

.

Din această perspectivă, distingem următoarele aspecte ale conţinutului

actului administrativ:

1. în raport cu ipoteza normei juridice, emitentul actului administrativ,

trebuie să se supună următoarelor condiţii legale:

să emită un act administrativ pe care legea îl dispune în exercitarea

competenţelor sale, cu respectarea condiţiilor de fapt şi de drept;

să nu emită un act administrativ în lipsa condiţiilor de fapt ce l-ar

determina;

să aprecieze în funcţie de existenţa sau inexistenţa condiţiilor de fapt,

asupra obligaţiei de a emite actul.

Din această perspectivă, vom observa că cele mai multe consecinţe ale

nerespectării elementelor de mai sus, conduc la încadrarea legii, şi ca atare, la un

refuz nejustificat al autorităţii de a emite un act administrativ, refuz cenzurabil pe

calea acţiunii în contencios administrativ (Legea nr.554/2004). În egală măsură şi

“excesul de putere” şi respectiv, de depăşire al competenţei prin emiterea unui act

administrativ, în lipsa îndeplinirii condiţiilor de fapt, conduce la sancţionarea actului

cu nelegalitatea sa.

2. în raport cu dispoziţia normelor juridice, putem întâlni situaţii când, în

condiţiile stabilirii condiţiilor de fapt, se face o aplicare greşită a acesteia, cu ocazia

emiterii sau adoptării actului administrativ.

Această situaţie este în mod uzual întâlnită, inclusiv în activitatea autorităţilor

administraţiei publice locale, când în adoptarea unui act, acestea fac o aplicare

greşită a legii, urmare a interpretării incorecte, din lipsa profesionaliştilor, în

structura funcţională a acestora (vezi secretar comună, care poate fi în condiţiile

legii şi fără studii juridice) sau aplicarea unei prevederi legale, în lipsa competenţei

autorităţii.

Toate aceste situaţii conduc la constatarea nelegalităţii actului administrativ

pe calea controlului de tutelă exercitat de prefect, sau în cazul nereformării actului în

desfiinţarea, anularea acestuia pe calea acţiunii în contencios administrativ,

exercitată de acesta. Evitarea intrării în circuitul civil a unui act administrativ

280

T.Dyan - Actele de drept administrativ, p.138 - urm.


nelegal, este asigurată prin norma legală care dispune ca actul contestat este

suspendat de drept.

3. în raport cu sancţiunea normelor juridice, sunt situaţii când prin actul

administrativ se stabilesc alte sancţiuni decât cele prevăzute de lege, ceea ce

conduce, indubitabil la ilegalitatea actului administrativ (a se vedea materia

contravenţională).

Spuneam la începutul acestei secţiuni, că această condiţie a conformităţii,

presupune obligaţia generală de a emite aceste acte în concordanţă cu conţinutul

Constituţiei, legea fundamentală, dar presupune şi obligaţia de a corespunde cu

actele juridice normative cu forţă juridică superioară.

Această trăsătură a conformităţii actului rezidă din prezumţia de legalitate a

actului administrativ, care este şi temeiul regimului juridic administrativ al acestor

acte.281

Profesorul Iorgovan completează chiar că “prezumţia de legalitate asociată

cu prezumţia de autenticitate şi prezumţia de veridicitate, constituie fundamentul

teoretic atât, al efectelor în regim de putere ale actului administrativ, cât şi al

obligaţiei sale de executare.”

Aşadar, tocmai legalitatea şi oportunitatea actului administrativ sunt

condiţiile pentru executarea din oficiu a actelor administrative. Pe cale de

consecinţă, forţa juridică a unui act administrativ este dată de locul pe care-l ocupă

autoritatea emitentă în structura administraţiei publice.

Reamintindu-ne izvoarele administraţiei, ierarhizate tot funcţie de forţa

juridică a actului, determinată de poziţia emitentului, în structura organizării statale,

vom reţine cu caracter de regulă, că fiecare din acestea sunt la rândul lor conforme

cu actele emise de autorităţi supraordonate, sau care emit acte cu forţă juridică

superioară.

Spre pildă, Constituţia este legea fundamentală şi ca atare principiul

supremaţiei sale declarat este asigurat de normele juridice cuprinse în această lege,

însă ca act al Parlamentului, singura autoritate legiuitoare în diferite materii este

totdeauna conform cu norma constituţională, în timp ce hotărârile guvernului,

ordonanţele de urgenţă sunt ca şi instrucţiunile, ordinele miniştrilor sunt conforme

Constituţiei, legii şi cu celelalte acte emise în executarea sa.

3. O altă condiţie de valabilitate a actului administrativ o reprezintă emiterea acestuia în forma şi cu prevederile stabilite de lege.

Ca o garanţie a respectării principiului legalităţii, actul administrativ îmbracă

de regulă forma scrisă, dar el poate îmbrăca şi forma orală (avertisment).

Forma scrisă este o condiţie necesară şi dacă avem în vedere următoarele

consecinţe practice:

cunoaşterea conţinutului său de către titular sau beneficiar;

posibilitatea dovedirii sale în caz de litigii sub aspectul existenţei efectelor

sale;

pentru executarea dreptului de control, din punct de vedere al respectării

condiţiei de legalitate.

281

A.Iorgovan - opcit, p.314 - urm.


Condiţiile de formă ale actului administrativ îmbracă două aspecte:

condiţii de formă exterioară - generic denumită forma scrisă a actului, a

cărei nerespectare atrage anulabilitatea actului sau nulitatea sa în condiţiile

legii;

condiţii de ordin tehnic sub aspectul procedurilor de îndeplinit pentru

“forma” validă a acestuia, care nu atrag întotdeauna anulabilitatea actului

în caz de nerespectare.

Dacă avem în vedere clasificarea actului administrativ după natura efectelor

sale în normative şi individuale, trebuie să reţinem că, pentru actele normative,

condiţia formei scrise este o condiţie de “ad validitatem“ şi nu “ad probationem“ de

vreme ce legea leagă producerea efectelor sale, de publicarea lor.

În acest sens, vom aminti prevederile art.10 din Constituţie, potrivit cărora

hotărârea Guvernului şi ordonanţa Guvernului se publică în Monitorul Oficial .

Nepublicarea atrage sancţiunea inexistenţei sale.

În literatura de specialitate, ca şi în practică, se recunoaşte şi forma orală a

actului administrativ, dar numai pentru actul administrativ individual. Cel mai

elocvent exemplu, ca acte administrative individuale, pot apărea fie în forma orală ,

fie în forma scrisă, îl reprezintă prevederile Ordonanţei Guvernului nr.2/2001,

modificată şi aprobată prin Legea nr.180/2002, privind stabilirea şi sancţionarea

contravenţiilor, care prevede că avertismentul se aplică oral. Dar, acelaşi act

normativ, condiţionează valabilitatea actului administrativ individual de forma

scrisă, respectiv încheierea procesului verbal de stabilire şi constatare a

contravenţiei.

Reţinem de asemenea că actul administrativ jurisdicţional nu se adoptă decât

în forma scrisă .

Dacă privim actul administrativ sub aspectul formei exterioare a acestuia, nu

trebuie neglijat că în această categorie, vom regăsi şi condiţiile redactării sale în

limba română 282

, cât şi motivarea283

acestuia.

De altfel, în practică, motivarea actului administrativ permite efectuarea unui

control mai eficient asupra conţinutului actului administrativ, şi chiar constatarea

încălcării condiţiilor de legalitate, cu ocazia aplicării prevederilor legale în mod

concret (a se vedea neconformitatea actului administrativ, raportată la dispoziţia

normelor juridice).

În sensul celor de mai sus, precizăm că în sistemul francez, forma actului este

o condiţie generală de valabilitate a acestuia. Astfel, autori consacraţi menţionează

că “toate actele administrativ trebuie să fie motivate, adică justificate raţiunile de

fapt şi de drept care au stat la baza emiterii sau adoptării lor. Dacă vorbim despre

motivarea actelor administrative, ne referim la existenţa unei obligaţii pentru

administraţie, de a face cunoscute în decizie, aceste raţiuni“284

.

Sub al doilea aspect al formei actului administrativ, vom avea în vedere de

fapt, formele procedurale de elaborare a unui act administrativ, care sunt sau nu

282

Legea nr.215/2001 - art.17,43 al;in3,etc 283

R.N.Petrescu - opcit, p.270

V.Vedinas - Dreptul administrativ si institutiile politoco-administrative, p.97 284

Ch. Debbasch - opcit, p.262


obligatorii tuturor categoriilor de acte administrative, în funcţie de prevederile

legale, în materia în care actul este emis/adoptat.

Formele procedurale de elaborare a actului administrativ se pot clasifica,

funcţie de mai multe criterii:

1. În raport cu momentul emiterii actului, acestea sunt:

forme procedurale anterioare emiterii actului;

forme procedurale concomitente emiterii actului;

forme procedurale posterioare(ulterioare) emiterii actului.

2. În raport cu consecinţele juridice pe care le produc, aceste forme

procedurale se clasifică în:

forme procedurale ce produc efecte prin ele însele;

forme procedurale care determină sau condiţionează legalitatea

actului administrativ;

forme procedurale care nu afectează legalitatea actului

administrativ.

a) Formele procedurale anterioare emiterii actului sunt operaţiuni care

premerg elaborării actului administrativ, pregătesc actul, dar care nu produc efecte

juridice ele însele. În această categorie regăsim: referatele, studiile, statisticile,

rapoartele, informările, dările de seamă, iniţiativa, propunerile, anchetele, procesele

verbale, avizele, acordurile, etc.

De asemenea, la emiterea actului administrativ nu trebuie neglijată

respectarea condiţiilor de tehnică juridică prevăzute de Hotărârea Guvernului

nr.555/2001 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile pentru supunerea

proiectelor de acte normative spre adoptare şi Legea nr.24/2000 privind normele de

tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Din sinteza de mai sus, vom observa ca forme procedurale: obligativitatea

grupării normelor juridice, prezentarea formală a actului cu principalele sale

componente: titlul actului, formula introductivă, preambulul, partea dispozitivă,

formula de atestare a legalităţii adoptării sau emiterii actului, semnătura

reprezentantului legal al emitentului, număr, data actului285

Din categoria formei procedurale anterioare, cele mai importante sunt: avizul

şi acordul.

a) Avizele sunt opinii pe care autoritatea administraţiei publice emitente le

solicită altei autorităţi publice sau persoane, în vederea emiterii, adoptării unui act

administrativ.

Avizele pot fi:

facultative când autoritatea emitentă are latitudinea să le ceară sau nu altei

autorităţi, iar dacă le-a cerut nu este ţinută să se conformeze acesteia;

Un asemenea aviz nu condiţionează legalitatea actului administrativ.

consultative în cazul în care autoritatea emitentă este obligată să le ceară

altei autorităţi stabilite de lege, dar nu este obligată să se conformeze acestora (ex.

avizul financiar contabil; în Legea nr.50/1991 se vorbeşte de avizul pe care consiliul

judeţean îl solicită primarului pentru investiţiile aprobate de Guvern pentru lucrările

285

I.Vaida - Manual de legistică formală - Lumina Lex 2000, p.89-urm


publice, art.95 din Constituţie, la suspendarea din funcţie a Preşedintelui României,

se cere consultarea Curţii Constituţionale; art.144 lit. f, h; art.90, referendumul

organizat de Preşedinte după consultarea Parlamentului);

conforme pe care autoritatea emitentă are obligaţia legală, nu numai să le

ceară, dar şi să se conformeze acestora (ex. certificatul de urbanism elaborat potrivit

Legii nr.50/1991).

De reţinut că, deşi emitentul este ţinut să respecte conţinutul avizului, acesta

nu poate fi obligat să emită actul, dacă nu este de acord cu avizul comunicat.

Aşadar, avizul conform nu este un act administrativ, ceea ce rezultă din lipsa

caracterului său executoriu. Deşi este o manifestare unilaterală de voinţă care

condiţionează emiterea unui act, avizul nu este un act administrativ, ci o operaţiune

administrativă, neproducând efecte juridice prin el însuşi. Avizele pot proveni de la

o autoritate subordonată , situată pe acelaşi nivel cu emitentul, sau la un nivel

superior.

b) Acordul reprezintă consimţământul (acceptul) pe care o autoritate publică

îl dă pentru emiterea unui act administrativ de către o altă autoritate. De această dată,

emitentul nu se mai află în situaţia de a opta dacă ţine seama sau nu de opinia altui

organ. Acordul reprezintă o condiţie pentru emiterea actului, a validităţii acestuia.

Acordul, ca şi avizul, nu produce efecte juridice prin el însuşi, ci condiţionează

emiterea actului administrativ. Acordul poate fi concomitent, prealabil sau posterior

emiterii actului.

Acordul prealabil nu presupune acoperirea eventualelor vicii ale actului

administrativ la care se referă, ceea ce face ca într-o eventuală acţiune în contencios

administrativ, împotriva actului administrativ, pârâtul să fie emitentul actului şi

nicidecum autoritatea emitentă a acordului (care este o operaţiune administrativă).

De asemenea, între acordul prealabil şi avizul facultativ sau consultativ, există

deosebiri din punct de vedere al poziţiei, faţă de conţinutul acestor operaţiuni.

Astfel, dacă în cazul avizului, emitentul poate adopta chiar măsuri contrare

opiniei din aviz, în cazul acordului prealabil, acest lucru nu este posibil, de vreme ce

legea este aceea care stipulează consimţământul altei autorităţi.

În privinţa acordului prealabil şi avizului conform, deşi sunt mult

asemănătoare, trebuie să reţinem că avizul reprezintă un act pregătitor ce precede

actul administrativ, producător de efecte juridice, în cazul acordului prealabil,

efectul juridic apare ca o consecinţă a manifestărilor de voinţă, a două sau mai multe

autorităţi.

Acordul, ca o condiţie a valabilităţii actului administrativ, este opera unei

autorităţi ierarhice superioare sau cel puţin egală emitentului.

În categoria formelor procedurale prealabile, aminteam că intră şi

propunerile, rapoartele, referatele şi alte acte de iniţiere a emiterii actului

administrativ (ex. proiectele de hotărâre ale consiliului local pot fi propuse de primar

sau consilieri, rapoarte de specialitate ale compartimentelor din aparatul propriu al

consiliului local, indiferent de denumirea pe care aceste acte de iniţiere a emiterii

unor acte administrative, o poartă acestea sunt simple operaţiuni

tehnico-administrative ce preced elaborarea unui act juridic.


În această categorie de forme procedurale, trebuie amintite că, în privinţa

actelor administrativ jurisdicţionale, acestea condiţionează legalitatea actului.

Prin aceste forme procedurale de cercetare sau anchetă, se urmăreşte

determinarea corectă a stării de fapt, în raport cu care se emite actul (ex. audieri,

martori, experţi, etc.).

b) Formele procedurale concomitente sunt acelea care trebuiesc respectate

în momentul manifestării de voinţă producătoare de efecte juridice. În această

categorie, vom reţine cvorumul, majoritatea necesară pentru adoptarea actului,

motivarea, semnarea actului.

-cvorumul reprezintă numărul de membri raportat la totalul membrilor unei

autorităţi colegiale, care trebuie să fie prezent pentru ca deliberările acestuia să fie

valabile.

Normele legale ce reglementează cvorumul, au caracter obligatoriu, fiind de

strictă interpretare, şi cărora autoritatea trebuie să li se conformeze.

-majoritatea necesară pentru adoptarea unui act, are în vedere în fapt,

numărul de membrii care trebuie să voteze pentru ca actul să fie valabil şi

obligatoriu.

Potrivit prevederilor legale, majoritatea poate fi: absolută, simplă şi calificată.

Majoritatea absolută reprezintă un număr mai mare decât 1/2 din numărul

total al membrilor ce alcătuiesc autoritatea (ex. art.46(2) din Legea nr.215/2001

"Hotărârile privind contractarea de împrumuturi, in condiţiile legii, administrarea

domeniului public si privat al comunei sau al oraşului, participarea la programe de

dezvoltare judeţeana, regionala, zonala sau de cooperare transfrontalieră,

organizarea si dezvoltarea urbanistica a localităţilor si amenajarea teritoriului,

precum si cele privind asocierea sau cooperarea cu alte autorităţi publice, cu

organizaţii neguvernamentale, cu persoane juridice romane sau străine se adopta cu

votul a cel puţin doua treimi din numărul consilierilor in funcţie").

Majoritatea simplă (relativă) reprezintă adoptarea actului cu votul

majorităţii autorităţii prezenţi la şedinţă, care de fapt este 1/2 + 1 din numărul

membrilor prezenţi (" Hotărârile privind bugetul local, precum si cele prin care se

stabilesc impozite si taxe locale se adopta cu votul majorităţii consilierilor in funcţie

").

Majoritatea calificată reprezintă adoptarea unui act cu votul a 2/3 din

numărul membrilor ce alcătuiesc autoritatea.

Cvorumul nu se confundă cu majoritatea necesară pentru adoptarea unui act

administrativ , primul referindu-se la numărul necesar pentru o autoritate colegială

pentru a lucra valabil, în timp ce a doua noţiune are în vedere numărul de membrii

necesari pentru ca un act administrativ să fie adoptat valabil.

Semnarea şi contrasemnarea unui act administrativ este stipulată de

Constituţie şi alte legi, hotărâri de Guvern.

În art.107(4) din Constituţie se precizează că “ hotărârea de guvern adoptată

de Guvern, se semnează de primul ministru şi se contrasemnează de miniştrii care

au obligaţia punerii lor în executare”, iar în art.26(4) din Hotărârea Guvernului

nr.555/2001 “ordinele şi instrucţiunile se semnează numai de către conducătorii

autorităţilor publice emitente“.


În art.137(2) din Legea nr.215/2001, se stipulează că ordinele prefectului care

stabilesc măsuri cu caracter tehnic şi de specialitate sunt emise după consultarea

organelor sau serviciilor de specialitate şi sunt contrasemnate de conducătorii

acestora.

În cazul actelor administrative aparţinând sau emise de autorităţi unipersonale

(ex. primar), pentru care legea cere forma scrisă , nesemnarea reprezintă o încetare a

unei condiţii de valabilitate .

În literatură, sunt autori care examinează această formă procedurală ca o

condiţie posterioară adoptării actului286

.

Motivarea am definit-o la condiţiile prealabile actului . În dreptul românesc,

această obligaţie a motivării există pentru actele administrative normative,

materializată sub forma notei de fundamentare sau a expunerii de motive, conform

Hotărârea Guvernului nr.555/2001, art.6(1)287

, cât şi pentru actele administrative

jurisdicţionale.

În doctrină, se precizează că obligaţia motivării rezultă din lege şi dacă acesta

nu a fost motivat de emitent, actul este considerat ca nelegal din punct de vedere al

procedurii de elaborare şi trebuie considerat nul.

În situaţia însă în care, actul deşi motivat, dar considerentele sale sunt în

contradicţie cu legea în vigoare, actul administrativ emis cu respectarea condiţiei de

formă, trebuie considerat nelegal din punct de vedere al conţinutului şi scopului său.

c) Forme procedurale ulterioare (posterioare) emiterii actelor administrative

În această categorie, vom regăsi: aprobarea, confirmarea, comunicarea,

publicarea, datarea şi semnarea.

În literatura de specialitate, aprobarea a fost definită de prof. T. Drăganu288

ca “o manifestare de voinţă a unui organ superior prin care acesta se declară de

acord cu un act emis de un organ inferior, care fără această manifestare de voinţă

posterioară nu ar produce efecte juridice, conform legii“.

Aşadar, această aprobare nu modifică, sau adaugă la efectele juridice ale

actului emis, numai că nu se poate proceda la exercitarea acesteia, fără aprobarea

agentului superior. Din acest motiv, aprobarea nu poate acoperi viciile actului

aprobat şi nici nu obligă emitentul la executarea actului aprobat.

Ca o consecinţă a efectelor recunoscute acordului posterior, reţinem că actul

poate fi revocat de emitent fără aprobare.

Confirmarea capătă în dreptul administrativ mai multe accepţiuni, şi anume:

aprobarea dată de o autoritate administrativă superioară, conform legii, în

lipsa căreia actul administrativ nu poate fi pus în executare;

comunicarea către cel interesat, că emitentul unui act îşi menţine punctul de

vedere exprimat anterior.

286

N.Popa - Teoria generala a dreptului, Bucuresti, 1992, p.147 287

I.Iovănas - opcit, p.47

Victor Dan Zlotescu - Introducere în logistica optimală. Tehnică legislativă. Ed. Oscar Print, Bucuresti, 1996, p.75 288

T.Draganu - opcit, p.136-urm.


Confirmarea într-o atare situaţie, nu produce nici-un efect juridic, dar în

măsura în care acoperă un viciu al actului emis anterior, ea reprezintă un act

administrativ distinct de cel confirmat.

ca formă procedurală de care se leagă producerea de efecte juridice prin

imposibilitatea punerii sale în executare. Asemenea acte se întâlnesc mai

cu seamă în elaborarea actului administrativ atributive de statut personal

(ex. hotărârea comisiei superioare de diplome, care poate consolida

hotărârea comisiei de doctorat)

3) comunicarea actului administrativ este operaţiunea prin care emitentul

aduce la cunoştinţa celui interesat, a destinatarului actului administrativ, fie direct

sau prin afişare. Comunicarea este o formă procedurală specifică actelor

administrative individuale, în timp ce publicarea reprezintă operaţiunea de aducere

la cunoştinţa cetăţenilor a actelor normative. Această operaţiune se poate realiza prin

mijloace precum afişarea, semnalizarea, publicarea prin mijloace de difuzare, etc.

Atât comunicarea, cât şi publicarea sunt condiţii procedurale posterioare, care

condiţionează legalitatea actelor administrative.

De altfel, în privinţa actelor administrative normative, chiar în art.107(4) din

Constituţie se stabileşte că „nepublicarea hotărârii de guvern, sau ordonanţei de

guvern atrage inexistenţa acestora, ca o consecinţă a principiului general de drept

“nemo censetur ignorare legem“.

În acelaşi sens, dispoziţiile Legii nr.215/2001, modificată şi completată prin

Legea nr.286/2006, art.50 alin.1, stabileşte că “hotărârile normative devin

obligatorii de la data aducerii lor la cunoştinţă publică“.

Datarea, semnarea, contrasemnarea anumitor acte normative Spre pildă, art.107(4) din Constituţie prevede că “hotărârile şi ordonanţele

adoptate de guvern se semnează de prim ministru şi se contrasemnează de miniştrii

care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial”.

Dacă în privinţa datării şi semnării actului acestea se pot explica ca operaţiuni

menite a stabili competenţa emitentului la data adoptării actului, în privinţa

contrasemnării, aceasta poate avea semnificaţii diferite.

Astfel, contrasemnătura miniştrilor pe hotărâri de guvern, ordonanţe de

guvern, are semnificaţia determinării competenţei în exercitarea actului şi a stabilirii

răspunderii pentru executarea sa.

Cât priveşte contrasemnătura secretarului unei unităţi administrativ teritoriale

pe actele autorităţii administraţiei publice locale, aceasta are semnificarea achiesării

sale la conţinutul actului, sub aspectul condiţiilor de legalitate şi conformitate al

acestuia.

4. O altă condiţie de valabilitate a actului administrativ o reprezintă aceea că prin conţinutul său acesta să corespundă scopului urmărit de lege

În literatura de specialitate, această condiţie este definită prin noţiunea de

oportunitatea actului administrativ prin care se înţelege realizarea sarcinilor şi

atribuţiilor legale în termeni optimi, cu cheltuieli minime, dar cu eficienţă maximă,

prin alegerea celor mai elocvente mijloace de realizare a scopului legii.


Ca atare, pentru ca un act administrativ să fie actual şi oportun, el trebuie să

reflecte concordanţa dintre cadrul şi limita legii. Oportunitatea reprezintă dreptul de

apreciere al autorităţii administrative în cursul executării legii, prin care se asigură

exercitarea atribuţiilor sale legale. Limitele dreptului de apreciere este dat de lege, în

temeiul căreia se adoptă, emite actul administrativ, şi pe cale de consecinţă, un act

oportun dar ilegal, nu este valabil.

Oportunitatea permite autorităţii administrative alegerea soluţiei adecvate,

dar acest drept de apreciere nu este un drept discreţionar, ci acesta corespunde

întotdeauna scopului legal.

Aprecierea oportunităţii unui act administrativ, presupune raportarea la mai

multe criterii, funcţie de relaţiile sociale reglementate, printre care amintim:

criteriul momentului adoptării actului administrativ. Din acest

punct de vedere, când legiuitorul lasă la latitudinea emitentului momentul adoptării

actului administrativ, există posibilitatea unei corecte aprecieri şi adoptări la

momentul potrivit, ceea ce conduce la un act oportun, dar şi prematur sau tardiv,

când actul va fi apreciat ca inoportun;

criteriul locului şi al condiţiilor în care urmează a se aplica actul.

Acest criteriu permite o eficacitate sporită a actului administrativ, fiecare

colectivitate are particularităţile sale în momentul emiterii, dar fără a se absolutiza

condiţiile reale în detrimentul celor legale;

criteriul mijloacelor materiale şi umane pe care le presupune actul

administrativ şi durata de timp pe care o reclamă aplicarea sa;

În administraţie, criteriul timpului prezintă o importanţă deosebită în

aplicarea oportunităţii actului administrativ, ca şi eficienţa, rapiditatea adoptării şi

executării sale, în finalitatea determinată.

criteriul conformităţii cu condiţiile generale de dezvoltare materială,

socială şi culturală. Aceasta presupune adoptarea unor acte administrative raportate

la condiţiile sau posibilitatea de realizare existente la un moment dat şi nu în condiţii

irealizabile, care fac actul inoportun;

criteriul conformităţii cu scopul legii. Un asemenea criteriu este relevant

în condiţiile în care, conţinutul legii este relativ determinat, ceea ce impune ca la

emiterea sau adoptarea actului administrativ, să ţii cont nu numai la formularea

conţinutului legii, ci şi la scopul urmărit de legiuitor. Acest criteriu permite în

practică revocarea propriului act, când emitentul constată o greşeală în aplicarea

legii, prin emiterea unui act ilegal sau inoportun.

Oportunitatea unui act administrativ poate fi apreciată atât în momentul

emiterii actului, cât şi ulterior, în sensul că un act oportun la data adoptării, pe

parcurs devine inoportun. De aceea, revocarea acestuia poate avea efecte ex. tunc ,

când actul a fost inoportun în momentul emiterii sale, sau ex. nunc, când el produce

efecte numai pentru viitor (inoportunitatea survine ulterior).

În concluzie, urmează a mai reţine că, în timp ce oportunitatea, ca şi

legalitatea, pot fi verificate atât de emitent, cât şi de organul superior, cu dreptul, în

condiţiile legii de a revoca sau anula actul ilegal sau inoportun, instanţele

judecătoreşti nu pot constata decât legalitatea actelor administrative.


SECŢIUNEA 6 Efectele juridice ale actelor administrative

6.1. - Forţa juridică a actului administrativ şi regimul juridic aplicabil actului administrativ

Din definiţia actului administrativ, ştim că acesta este un act juridic, o

manifestare de voinţă făcută cu scopul de a naşte, modifica sau stinge raporturi

juridice de drept administrativ.

În literatura de specialitate, forţa juridică a actului administrativ este dată

tocmai de caracterul de autoritate (putere) publică al actului sau aşa cum este

cunoscut de prezumţia de legalitate 289

a actului administrativ.

Această prezumţie este relativă (juris tantum) şi nu absolută (juris et de jure)

care fără a fi prevăzută în mod expres, este dedusă din interpretarea coroborată a

prevederilor art.1 alin.3, art.16, 21, 31, 48, 51, 54, 99, art.107, 120(2) şi 122(4) din

Constituţie.

Această prezumţie poartă numele în literatura franceză de ”prezumţie de

conformitate cu dreptul“.290

La rândul său, prezumţia de legalitate presupune prezumţia de autenticitate,

potrivit căreia actul emană în mod real, de la cel ce declară că l-a emis, şi prezumţia

de veridicitate, potrivit căreia actul reflectă în mod real ceea ce a stabilit autoritatea

emitentă.291

Precizăm de asemenea că, de regulă, forţa juridică a unui act administrativ

este dată de locul pe care îl ocupă emitentul în sistemul organizării administraţiei

publice şi natura acestui organ.

Astfel, dintre actele guvernului: hotărâri, ordonanţe de guvern şi ale primului

ministrului: decizii, forţa juridică a acestora este diferită, cea mai mare putere (forţă

juridică) având-o ordonanţele, apoi hotărârile de guvern şi ultimele, deciziile

primului ministru.

Actele administrative, fiind acte administrative emise în realizarea puterii

publice, sunt din punct de vedere al regimului juridic aplicabil executării din oficiu

(executarea ex officio), iar în cazul neexecutării de bună voie, prin intervenţia forţei

de constrângere a statului, fără a fi necesară investirea actului cu titlu executoriu.

Dat fiind caracterul obligatoriu şi executoriu al actului administrativ, efectele

acestuia se produc fără a mai fi necesar consimţământul destinatarului său.

Beneficiind de cele trei prezumţii: de legalitate, veridicitate şi autenticitate,

actul administrativ are forţa probantă a unui act autentic, ceea ce presupune, pe cale

de consecinţă că, înlăturarea efectelor sale, nu se poate face decât prin înscrierea în

fals.

289

R.Ionescu - opcit, p.252-253

A.Iorgovan - opcit, vol.III, p.63 -urm. 290

J.Rivera, j.Waline - opcit, p.107

j. Schwarze - Dr. adtif. europeen 291

A.Iorgovan - opcit - vol.I


Practica şi teoria administrativă au recunoscut şi acceptat şi excepţia de la

regula executării din oficiu a actului administrativ, cu privire la acele acte

administrative care dau naştere la raporturi de dreptul civil, muncii, etc.

6.2. Momentul începerii, producerii şi încetării efectelor juridice ale actelor administrative

În legislaţia română, efectele actului se produc, de regulă din momentul

comunicării actului individual, şi respectiv al publicării celui normativ, tocmai ca o

garanţie că, pentru a fi executat, actul trebuie să fie cunoscut, iar pentru emitent

acesta este ţinut de obligaţia de a lua măsuri pentru executarea acestuia.

De altfel, prezumţia de legalitate ce operează în privinţa actului administrativ,

se reflectă în regimul juridic al actului administrativ, ceea ce presupune obligaţia

pentru emitent, din momentul adoptării actului, de a-l aduce la cunoştinţă celor

interesaţi şi de a nu-l revoca decât în condiţiile legii.

De reţinut de asemenea că, în principiu, actele administrative produc efecte

pentru viitor, fiind active şi nu retroactive.

De la regula că actele administrative produc efecte din momentul publicării

sau al comunicării, există şi excepţii:

1) acte cu caracter retroactiv:

actele declarative de drepturi;

acte administrative cu caracter jurisdicţional; acte administrative date în executarea unei hotărâri judecătoreşti; acte administrative cu efecte retroactive stabilite expres de lege; acte recognitive prin care se constată existenţa unor drepturi şi obligaţii ce

au luat naştere prin fapte juridice, anterioare emiterii lor, dar produc efecte

din momentul producerii acestora (ex. certificat de stare civilă). 2) acte administrative care produc efecte la o dată ulterioară publicării,

comunicării, în condiţiile legii, prin voinţa emitentului, sau funcţie de natura actului

(ex. actele administrative supuse aprobării sau confirmării).

Actele administrative, funcţie de natura lor, produc efecte juridice specifice

dreptului administrativ, dar şi altor ramuri de drept.

Astfel, actele normative dau naştere nu numai unor raporturi de drept

administrativ, ci şi din alte ramuri de drept, în timp ce, actele administrative

individuale, caracterizate printr-un singur act de executare (de regulă produce numai

efecte specifice dreptului administrativ).

Efectele actelor administrative se produc între momentul intrării în vigoare a

acestuia, ceea ce coincide cu publicarea sau comunicarea acestuia şi momentul

scoaterii lor din vigoare, survenite din mai multe cauze:

dispusă de organul emitent,

dispusă de organul ierarhic superior; hotărâtă de instanţa de judecată. Încetarea efectelor actelor administrative, se poate produce şi datorită unor

fapte materiale, de producerea cărora legea leagă asemenea efecte.


În toate cazurile însă, încetarea efectelor actelor administrative are loc prin

acte juridice de putere, în caz contrar, renunţarea beneficiarului actului de a-l

executa ar conduce la concluzia că are drept consecinţă, încetarea efectelor actului.

Această interpretare nu poate fi admisă, dacă avem în vedere că actul

administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă a autorităţii emitente,

independentă de voinţa destinatarului. Într-o atare situaţie, a renunţării la beneficiul

unui act administrativ, pentru ca acesta să înceteze a mai produce efecte juridice, se

impune a fi revocat de emitent sau de un organ superior.

Aşadar, încetarea efectelor unui act administrativ poate fi urmarea mai multor

cauze obiective.

În principiu actele administrative produc efecte până în momentul scoaterii

lor din vigoare, prin suspendare, retractare, revocare, anulare.

1. Suspendarea actului administrativ este o operaţiune juridică ce

determină întreruperea (încetarea) temporară a efectelor actului administrativ, ca o

garanţie a asigurării legalităţii acestuia, ori de câte ori există un dubiu cu privire la

legalitatea sau oportunitatea actului.

În cazul certitudinii privind nelegalitatea actului administrativ, intervine

încetarea definitivă a acestui act prin revocare, anulare, abrogare.

Suspendarea poate fi dispusă printr-un act juridic ( ex. în temeiul Legii

nr.29/1990 al contenciosului administrativ art.9 - “suspendarea se dispune de

instanţa de judecată, în cazuri bine justificate şi pentru a preveni producerea unei

pagube iminente“.

De asemenea, suspendarea prin act juridic poate fi dispusă atât de organul

emitent, cât şi de organul superior, care are şi drept de revocare, în temeiul

principiului “qui potest majus, potest et minus“.

Din cele prezentate mai sus, deducem că suspendarea este o întrerupere

temporară a producerii de efecte juridice, ale unui act ce a fost în vigoare, sau o

amânare temporară a producerii acestora, ceea ce echivalează cu intrarea în vigoare

ulterioară momentului emiterii actului.

Ca operaţiune juridică, suspendarea actului administrativ este necesară din

raţiuni practice, motivată de mai multe cauze, precum:

contestarea legalităţii actului de o persoană interesată;

schimbarea condiţiilor de fapt avute în vedere la momentul adoptării, după

emiterea sa, de natură a pune în discuţie oportunitatea actului;

sancţionarea persoanei fizice pentru săvârşirea unei abateri administrative;

pentru elemente de siguranţă în aplicarea actului emis, când sunt dubii în

privinţa legalităţii sale.

Indiferent de raţiunile care se au în vedere la suspendarea actului de către

emitent, de drept, de către organul superior sau instanţa de judecată, aceasta nu este

o modalitate eficientă de îndreptare a unui act administrativ, sau de înlăturare a unor

efecte nelegale, motiv pentru care nici nu este recomandabil a fi transformată ca o

regulă în activitatea de administraţie curentă.

Specific dreptului administrativ, şi mai cu seamă regimului juridic al actului

administrativ este revocabilitatea acestuia, operaţiune prin care emitentul sau

organul superior scoate din vigoare un act administrativ, pentru motive de ilegalitate


sau inoportunitate. Cauzele de revocare pot fi anterioare, concomitente sau

posterioare emiterii actului administrativ.

Revocarea reprezintă acea operaţiune juridică prin care organul emitent sau

cel ierarhic superior, desfiinţează sau scoate din vigoare un act administrativ.

Consacrarea revocabilităţii la nivel de principiu pentru actele administrative,

derivă din specificul şi raţiunea de a fi a administraţiei publice .

De vreme ce această măsură a îndeplinirii actului sau desfiinţării sale este la

îndemâna justiţiei (potrivit Legii nr.554/2004) pe calea contenciosului

administrativ, cu atât mai mult ea trebuie recunoscută ca măsură la îndemâna

emitentului.

Literatura de specialitate a admis în mod constant existenta principiului

revocabilităţii actului administrativ, deşi există autori care examinează revocarea ca

pe un caz particular al nulităţii.

Cauza revocării, retractării, poate fi atât ilegalitatea, cât şi inoportunitatea

actului administrativ, acestea putând fi anterioare, concomitente sau posterioare

emiterii actului.

În cazul în care cauza de revocare, retractare este anterioară sau concomitentă

emiterii actului, revocarea va avea efect “ex tunc”, iar dacă aceasta este ulterioară,

produce efecte ”ex nunc".

Urmare a faptului că această măsură survine de regulă ulterior adoptării

actului, când deja a dat naştere unor raporturi juridice, de altă natură decât

administrativă, revocarea, retractarea trebuie să fie bine motivată, dispusă printr-un

act juridic cu forţă juridică egală cu cel propus a se revoca (“contrarius actus“), cu

respectarea aceloraşi condiţii de fond şi de formă, şi lăsând posibilitatea unei acţiuni

contencioase, împotriva acestei operaţiuni.

De reţinut de asemenea că, dreptul de revocare, retractare, presupune dreptul

de reformare şi dreptul de instrucţiune (de a da îndrumări obligatorii), această ultimă

variantă, găsindu-şi aplicarea când organul superior are competenţa de a revoca acte

administrative de competenţa exclusivă a organelor subordonate.

Un caz practic al acestei teze, o vom întâlni în materia controlului de

legalitate, exercitat de prefect asupra actelor administrative emise de autorităţile

locale, când în exercitarea tutelei administrative pentru motive de nelegalitate,

prefectul poate propune reformarea actului în vederea restabilirii ordinii de drept

încălcate sau, în caz de menţinere a actului de către emitent, poate promova o acţiune

în contencios împotriva actului administrativ considerat nelegal.

Deşi a fost considerată o specie a nulităţii, revocarea se deosebeşte de anulare

(nulitate) prin următoarele elemente:

revocarea intervine atât pentru ilegalitate, cât şi pentru inoportunitate, în

timp ce anularea intervine numai pentru motive de ilegalitate a actului;

revocarea se dispune numai de către organul emitent şi cel superior,

anularea poate fi dispusă de organul superior şi de instanţa de judecată.

Ori de câte ori revocarea este dispusă de organul emitent, aceasta poartă

numele de retractare.

Revocarea se deosebeşte de asemenea şi de suspendare, astfel:


în timp ce revocarea determină încetarea definitivă a efectelor actului

administrativ, suspendarea este o încetare temporară, o amânare a efectelor

actului;

suspendarea se dispune ori de câte ori sunt deosebiri cu privire la legalitatea

sau oportunitatea unui act administrativ, în timp ce revocarea presupune

certitudinea că actul este ilegal sau inoportun

revocarea, după cum am precizat, este regula în materia actelor

administrative, în timp ce suspendarea se dispune în cazuri excepţionale.

Revocarea se deosebeşte totodată şi de abrogare:

abrogarea se dispune de organul emitent, organul superior sau prin lege, în

mod expres sau tacit, cu privire la actele normative, în timp ce revocarea poate

avea ca obiect atât acte normative, cât şi individuale;

efectele revocării sunt atât "ex tunc", cât şi "ex nunc", în timp ce efectele

abrogării sunt numai "ex nunc".

Deşi principiul consacrat în dreptul nostru este revocabilitatea actului

administrativ, se cunosc de asemenea şi excepţii, când actele administrative sunt

irevocabile. Irevocabilitatea însă o regăsim numai cu privire la actele administrative

individuale, actele normative, fiind, fără excepţie, revocabile.

În categoria excepţii de la principiul revocabilităţii actelor administrative

regăsim:

- acte administrative declarate de lege irevocabile;

- acte administrative jurisdicţionale;

- acte administrative de sancţionare, ca formă a răspunderii administrative;

- acte administrative pe baza cărora s-au născut raporturi juridice civile, de

muncă, procesuale;

- acte administrative care au dat naştere la drepturi subiective garantate de

lege sub aspectul stabilităţii lor;

- acte administrative ce au fost executate material;

- acte administrative emise ca urmare a existenţei unor contracte civile292

.

Dacă în privinţa primei categorii nu se impun alte precizări, în privinţa actelor

administrative jurisdicţionale, trebuie reţinut că prin aplicarea acestui principiu, de

fapt, se asigură stabilitatea actului, prin care fie se soluţionează un litigiu sau actul

administrativ a dat naştere unor raporturi juridice civile de dreptul muncii, etc., a

căror stabilitate trebuie asigurată odată intrate în circuitul civil. Aceeaşi explicaţie se

justifică şi pentru actele prin care se atribuie un statut personal (certificat de naştere,

buletin de identitate, diplomă de absolvire, etc.) pentru a nu mai intra în detalii

privind actul administrativ al cărui conţinut se realizează ("una ictu") printr-o

singură operaţiune, acţiune dintr-o dată sau chiar în mai multe operaţiuni

determinate, întrucât prin revocare nu se poate restabili situaţia materială anterioară.

În privinţa actelor administrative în materie contravenţională, în conformitate

cu prevederile Ordonanţei Guvernului nr.2/2001, devenită Legea nr.180/2002

acestea nu pot fi revocate nici de emitent, nici de organul superior în cursul

292

A.Iorgovan - opcit, vol.II, p83


procedurii administrative, ci numai anulate de instanţa de judecată, când legalitatea

lor poate fi atacată pe calea plângerii, în termenul prevăzut de lege.

În literatura juridică, ca şi în practica judecătorească, s-a ridicat problema

valabilităţii actelor administrative irevocabile obţinute prin manevre frauduloase.293

Într-o atare situaţie, vom distinge următoarele situaţii:

pentru actele administrative realizate material nu se mai poate pune

problema revocabilităţii;

pentru actele administrative jurisdicţionale, care se bucură de autoritatea

lucrului judecat, ilegalitatea se poate constata doar prin căile de atac

prevăzute de lege, a căror epuizare nu mai permite anularea lor. Actul

eventual fals, prin care instanţa a fost indusă în eroare, poate fi atacat doar

pe căile de atac extraordinare, specifice activităţii jurisdicţionale;

pentru toate celelalte acte administrative, atât practica, cât şi literatura, au

concluzionat că actul obţinut prin manevre frauduloase poate fi revocat.

3. Anularea şi inexistenţa actului administrativ Un act administrativ ilegal poate fi anulat fie de organele superioare ale

administraţiei publice, fie de instanţa de judecată.

Temeiul acestui drept de anulare îşi are izvorul în prima situaţie, în conţinutul

dreptului de control general al organului ierarhic, fără a impune o reglementare

expresă a acestuia, cât şi în prevederile art.21 coroborat cu art.52 din Constituţie,

potrivit cărora “Persoana vătămata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim,

de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in

termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului

pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei.”

Indiferent însă de organul care dispune anularea actului administrativ, aceasta

nu poate fi decât consecinţa unor cauze anterioare sau concomitente emiterii sale.

Este greu de conceput că un act legal în momentul emiterii să devină ulterior,

ilegal.

Anularea, are de regulă caracter retroactiv, ştergând toate efectele sale, ca şi

când nu a existat.

O problemă de practică care a fost amplu abordată în lucrări de specialitate

este distincţia dintre cele două feluri de nulităţi, absolută şi relativă, specifică

dreptului civil.

Dacă pornim de la noţiunea din dreptul civil, unde distincţia dintre cele două

feluri ale nulităţii se face după interesul ocrotit de norma încălcată prin actul ilegal,

distingem un regim juridic diferit:

după criteriul: cine o poate invoca (nulitatea absolută se invocă de oricine şi

chiar din oficiu, de organul competent, în timp ce nulitatea relativă poate fi

invocată numai de persoana ocrotită prin norma încălcată);

termenul în care poate fi invocată (nulitatea absolută este imprescriptibilă,

în timp ce nulitatea relativă se invocă într-un termen legal de prescripţie);

293

T.Dyanu - Actele de drept administrativ, opcit, p.243-245

I.Santai - opcit, p.119-120

R.N. Petrescu -opcit, P.119


în privinţa acoperirii cauzei de nulitate, (nulitatea relativă poate fi

confirmată de cel lezat, în timp ce nulităţile absolute nu pot fi confirmate).

Pornind de la aceste aspecte ale nulităţii, vom constata că distincţia între

nulitatea absolută şi relativă a unui act administrativ nu prezintă importanţă

teoretică, ea neproducând consecinţe practice şi într-un caz şi în altul, organul

superior putând din oficiu să anuleze actul ilegal

De asemenea, în dreptul administrativ este admisibilă confirmarea actelor

lovite de nulitate, fie absolută, fie relativă.

Dacă actul administrativ este supus controlului judecătoresc, deosebirea

dintre cele două nulităţi capătă de asemenea aplicaţii diferite faţă de dreptul civil.

Nulitatea relativă nu poate fi invocată decât de partea vătămată printr-un act

ilegal, iar dacă este invocată nulitatea absolută se poate face dreptul din oficiu.

Din punct de vedere al termenului în care se poate introduce acţiunea nu

există însă deosebiri între cele două categorii de nulităţi (Legea nr.554/2004 prevede

în art. 1 - termenul de 30 de zile), iar în cazul invocării pe calea excepţiei de

ilegalitate în termen de 3 ani, conform Decretului nr.167/1958, dacă se pretind doar

despăgubiri şi oricând în cauzele penale).

Referitor la confirmarea nulităţii, aceasta nu poate surveni în cursul

soluţionării cauzei.

Aşadar, în cazul constatării nulităţii de către instanţa de judecată, distincţia

între cele două forme ale sale, constă doar în subiectul care o poate invoca.

În practică, tocmai din considerentele mai sus expuse, vom întâlni din punct

de vedere al terminologiei, atât noţiunea de nulitate, cât şi de anulabilitate, după cum

în texte de lege vom întâlni proceduri administrative speciale şi o determinare a

cauzelor de nulitate în mod punctual.

În acest sens, amintim prevederile art.16 din Ordonanţa Guvernului

nr.2/2001aprobată prin Legea nr.180/2002 pentru aprobarea Ordonanţei Guvernului

nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor care stipulează că procesul

verbal de constatare a contravenţiei va cuprinde în mod obligatoriu un număr de

menţiuni, iar în art.17 în lipsa acestora se prevede că atrag nulitatea procesului verbal.

O asemenea reglementare expresă este de natură a permite deosebirea între

nulitatea absolută şi relativă, între nulitate şi anulabilitate, după cum se încalcă o

condiţie de legalitate de mai mare sau mai mică importanţă, dar aceasta nu prezintă

nici-o relevanţă practică, ceea ce nu permite să susţinem teoria “unicităţii nulităţii“.

Trebuie reţinut, de asemenea, în materia nulităţii actului administrativ, că

anularea acestuia, are drept consecinţă nulitatea tuturor actelor juridice ulterioare

care au fost condiţionate, sub aspectul condiţiilor de legalitate294

, de existenţa

acestui act administrativ .

Totodată, însă, trebuie avut în vedere că anularea unui act administrativ

normativ nu atrage de la sine nulitatea actelor administrative individuale emise în

baza sa, după cum abrogarea unei legi nu conduce la anularea actului administrativ

emis în baza acesteia.

294

A.Iorgovan - opcit, vol.II,p.80


Profesorul R. Ionescu precizează că “numai în cazul condiţiei actului

administrativ normativ sau cel individual ar veni expres sau implicit în contradicţie

cu situaţia de drept creată prin abrogarea legii sau anularea actului administrativ

normativ pe baza căruia a fost emis, acel act administrativ devine ilegal şi ca atare

este nul“.

4. În privinţa inexistenţei actului administrativ, trebuie spus că această teorie

a fost poate mult susţinută de teoreticieni în perioada postbelică.

În fapt, prin inexistenţa unui act administrativ, înţelegem situaţia în care un

act administrativ se prezintă în mod evident ilegal, neoferind nici-o aparenţă de

legalitate.

Când prezumţia de legalitate nu poate opera, ca urmare a unei încălcări

flagrante, evidente a legii, actul administrativ este lovit de o sancţiune mai gravă

decât nulitatea, numită inexistentă.

Dacă în materia nulităţii, distincţia de factură civilistă între absolută şi relativă

nu prezintă relevanţă pentru dreptul administrativ, în privinţa inexistenţei situaţia se

schimbă.

În dreptul administrativ, în cazul actelor inexistente, oricine poate refuza

executarea lor.

Importanţa examinării practice a inexistenţei actului administrativ este

evidentă, ea putând conduce la invocarea sa în faţa oricărei instanţe, nu numai a celei

de contencios administrativ, dacă autorităţile publice refuză să-şi îndeplinească

obligaţia de a constata inexistenţa.

De altfel, prof. Paul Negulescu preciza că “actele inexistente nu mai au nevoie

de nici o constatare”.295

În susţinerea acestei teze, putem aduce un argument de text, prevederile art.99

alin.1 şi art.104 alin 4 din Constituţie care consacră că instituţia de ordin

constituţional inexistenţa pentru decretele Preşedintelui României, cât şi pentru

hotărârile de guvern şi ordonanţele de guvern, în cazul nepublicării acestora.

5. Fapte materiale care determină încetarea efectelor actelor administrative

Pe lângă cauzele de încetare ale actelor administrative examinate anterior,

care necesită o manifestare de voinţă determinată conform legii, există şi fapte

juridice materiale care prin ele însele determină încetarea efectelor actelor

administrative.

Dintre aceste fapte juridice, materiale, amintim moartea subiectului de drept,

scurgerea timpului, executarea materială a acţiunii prevăzută în actul administrativ.

Astfel, în cazul decesului contravenientului, sancţiunea nu se mai poate

aplica, iar dacă a fost aplicată, nu se mai poate executa.

În privinţa scurgerii timpului, pentru actul normativ temporar, încetarea

efectelor este determinată de împlinirea timpului prevăzut de aceasta. (ex.

Ordonanţa Guvernului nr.2/2001, percepţia aplicării şi executării sancţiunii ).

În privinţa faptelor materiale de executare care duc la stingerea efectelor

actului administrativ, trebuie reţinut că nu orice act de executare conduce la

295

P.Negulescu - opcit, p.425


încetarea efectelor actului administrativ (ex. exercitarea profesiei pe baza diplomei),

ci numai atunci când executarea se înfăptuieşte printr-unul sau printr-un număr

determinat de fapte materiale, putem spune că încetează efectele juridice prin acte de

executare.

SECŢIUNEA 7 Rectificarea şi reconstituirea actelor de stare civilă

Am enumerat în acest capitol numeroase cauze care pot conduce la încetarea,

suspendarea sau înlăturarea efectelor unui act administrativ.

O privire specială, se impune a acorda actelor de stare civilă, ce intră în

competenţa autorităţilor administraţie publice locale, potrivit Legii nr.119/1996 cu

privire la actele de stare civila, modificată şi completată.

În principiu, din punct de vedere terminologic, rectificarea este o îndreptare a

actului administrativ, pe care o poate dispune inclusiv prefectul, în exercitarea

dreptului de tutelă administrativă cu privire la actele emise de autorităţile emise de

autorităţile administraţiei publice locale.

Cu toate acestea, prin derogare de la principiile generale ale revocării actului

administrativ nelegal, sau pentru întocmirea sa necorespunzătoare, Legea

nr.119/1996, modificată şi completată, stabileşte reguli speciale.

1.Astfel, rectificarea actelor de stare civilă (naştere, căsătorie, deces)

constă în îndreptarea erorilor ce se pot săvârşi în aceste acte, pe baza unei hotărâri

judecătoreşti.

Aşadar, autoritatea locală emitentă nu poate proceda la revocarea actului şi

eliberarea altuia, ci numai instanţa de drept comun poate dispune, prin hotărâre

judecătorească rectificarea unui act de stare civilă.

De reţinut de asemenea că între acţiunea în rectificare a certificatului şi

acţiunea de rectificare a înscrisurilor din registrele de stare civilă, nu există

similitudine.

Aşadar, îndreptarea erorilor (greşelilor), completarea actului, anularea

acestuia sau suprimarea unui enunţ în actul de stare civilă, nu se face decât în temeiul

unei hotărâri judecătoreşti.

Indiferent de cauza care determină rectificarea actului de stare civilă,

certificatele eliberate sunt originale, înlocuind certificatele pierdute, distruse,

deteriorate sau anulate.

Chiar dacă legiuitorul, în Legea nr.119/1996 stabileşte în competenţa

instanţelor de drept comun, competenţa de a soluţiona acţiunile în rectificarea

actelor de stare civilă, refuzul nejustificat al organului administrativ de a rectifica un

act de stare civilă, este supus dreptului comun al contenciosului administrativ

(Legea nr.554/2004).

2. Diferit de rectificare, reconstituirea actelor administrative este o

operaţiune care, în principiu, nu poate avea ca obiect un act de autoritate.

Legea nr.119/1996 prevede condiţiile în care, în materia actelor de stare civilă

se poate cere reconstituirea acestora, şi anume:


- când registrele de stare civilă au fost distruse sau pierdute în totalitate sau în

parte;

- când actul a fost întocmit în străinătate şi nu poate fi procurat certificatul sau

extrasul de pe acest act. A doua variantă a reconstituirii, o reprezintă procedura întocmirii ulterioare a

actului de stare civilă, pe care legea o reglementează în două variante:

- când întocmirea actului de naştere sau de deces a fost omisă, deşi au fost

depuse actele necesare întocmirii acestuia;

- când întocmirea actului de căsătorie a fost omisă, deşi a fost luat

consimţământul ambilor soţi de către ofiţerul de stare civilă.

Procedura de soluţionare a cererii este necontencioasă în faza depunerii

cererii de reconstituire sau întocmire ulterioară, fiind soluţionată de autoritatea

administraţiei publice locale, respectiv primarul, de la locul de domiciliu al

persoanei, sau în competenţa căruia intră întocmirea actului de stare civilă, în termen

de 30 de zile, prin dispoziţia motivată.

Inconsecvent, legiuitorul prevede însă calea de atac împotriva dispoziţiei

primarului a se exercita la instanţa de drept comun (judecătoria în a cărei rază

teritorială se află sediul autorităţii competente), şi nu instanţa de contencios

administrativ , dispoziţia fiind un act administrativ de autoritate.

CAPITOLUL VIII ALTE FORME DE ACTIVITATE ALE ADMINSITRAŢIEI

PUBLICE

SECŢIUNEA 1

La începutul capitolului privind formele de activitate ale administraţiei

publice, aminteam că cea mai importantă dintre acestea este actul administrativ.

Pe lângă acte administrative, autorităţile administrative emit şi alte categorii de acte

administrative producătoare de efecte juridice - dintre care cele mai importante sunt:

1. Actele administrative jurisdicţionale

Principalele trăsături ale acestor acte, care le deosebesc de actele

administrative “obişnuite“ sunt următoarele:

- actele administrative jurisdicţionale, au ca obiect soluţionarea unor litigii

(fie născute între persoane fizice sau persoana fizică pe de o parte şi administraţia

publică pe de altă parte, fie între organele administraţiei publice);


- la elaborarea actului administrativ jurisdicţional îşi face aplicarea principiul

contradictorialităţii;

- actul administrativ jurisdicţional trebuie să fie motivat;

- actul administrativ jurisdicţional se bucură de autoritatea ( puterea ) lucrului

judecat.

De reţinut că actul administrativ jurisdicţional se deosebeşte de o hotărâre

judecătorească prin aceea că:

- este emis de o autoritate administrativă, şi nu de instanţa de judecată,

indiferent că această autoritate se numeşte colegiu, secţie, cameră jurisdicţională,

etc.

- procedura adoptării actului administrativ jurisdicţional este mai simplificată

faţă de procedura de judecată a instanţelor.

Potrivit legislaţiei în vigoare, putem identifica următoarele categorii de acte

jurisdicţionale:

- actele de soluţionare a unor litigii, ce au ca izvor pagubele produse în dauna

patrimoniului Forţelor Armate (Decretul nr.207/1996);

- actele comisiilor de soluţionare a contestaţiilor privind brevetele de invenţii

şi inovaţii (Legea nr.64/1991); - hotărârile comisiei pentru soluţionarea litigiilor privind mărcile de fabrică de

comerţ şi de serviciu (Legea nr.28/1967); - hotărârile Curţii de Conturi în exercitarea atribuţiilor jurisdicţionale (colegii,

secţii civile - Legea nr.94/1992); - hotărârile comisiei judeţene pentru soluţionarea contestaţiei privind cererile

de reconstituire şi constituire a dreptului de proprietate privată asupra terenurilor

(Legea nr.18/1991). Cu privire la aceste categorii de acte, legea stabileşte procedura specială de

adoptare, comunicare sau constatare.

2. Actele civile ale administraţiei publice În această categorie de acte, regăsim materializată capacitatea şi calitatea de

persoană juridică a autorităţilor administraţiei publice (potrivit art.35 din Decretul

nr.31/1954) .

Important de reţinut cu privire la această categorie de acte este tocmai regimul

juridic aplicabil, raportat la natura actului , competenţa emitentului şi natura juridică

a obiectului contractului.

Nu de puţine ori, în practică, confuzia dintre actele civile şi cele

administrative, conduc la greşita investire a instanţelor de judecată cu soluţionarea

unor cauze deduse judecăţii.

3. Actele de dreptul muncii sunt specifice faţă de calitatea de salariat a unor

lucrători din administraţia publică şi care privesc remunerarea, sancţionarea,

promovarea sau schimbarea locului de muncă.

De reţinut şi privitor la această categorie de acte, confuzia frecventă făcută de

instanţele de judecată chiar după apariţia Legii nr.188/1999 privind statutul

funcţionarului public, potrivit căreia, toate litigiile privind raporturile de serviciu

erau soluţionate potrivit legislaţiei muncii.


4. Fapte juridice materiale Ca noţiune, literatura de specialitate a consacrat noţiunea de fapte juridice

materiale pentru a deosebi aceste fapte, atât de actul administrativ care este o

manifestare de voinţă făcută cu scopul de a naşte, modifica sau stinge raporturi de

drept administrativ, chiar şi faţă de operaţiunile administrative materiale , care nu

sunt producătoare de efecte juridice.

Asemenea fapte materiale pot naşte prin ele însele efecte juridice numai dacă

legea prezumă aceste efecte.

În literatura de specialitate, prof. I. Iovănaş 296

face chiar o clasificare a

acestor fapte juridice materiale, după două criterii:

1. criteriul conformităţii sau neconformităţii lor cu legea, potrivit căruia

întâlnim fapte materiale:

- licite (permise de lege), în sensul că nu vin în contradicţie cu interesele

generale;

- ilicite (ex. contravenţia). 2. criteriul conduitei subiectului potrivit căruia faptele pot fi:

- comisive, care presupun o conduită activă (ex. construirea fără autorizaţie a

unui imobil);

- omisive, conduita pasivă (ex. neînregistrarea unei persoane cu dreptul de vot

în liste electorale);

- comisiv-omisive, când subiectul săvârşeşte fapta, dar incomplet sau incorect

(ex. un cetăţean este trecut în liste electorale , dar în circumscripţia unei persoane cu

drept de vot în liste electorale).

SECŢIUNEA 2 Contractul administrativ în dreptul românesc şi comparat

Teoria contractului administrativ, nu este o teorie de dată recentă, ci ea a fost

tratată în literatura de specialitate a perioadei interbelice de toţi autorii de drept

administrativ, sub influenţa autorilor francezi şi a practicii Consiliului de Stat

francez, care a conturat în fapt conceptele generale.

Cel mai cunoscut autor francez este G. Jeze297

, care a impus în literatura de

specialitate necesitatea deosebirii dintre contractele administrative şi cele de drept

civil.

Sub această influenţă, literatura română de specialitate nu putea să nu trateze

această noţiune, cu atât mai mult, cu cât ea era foarte strâns legată de alte noţiuni

clasice de drept administrativ şi anume serviciul public, interesul public.

Literatura noastră interbelică era împărţită în a recunoaşte sau nu teoria

controlului administrativ.298

296

I.Iovănaş - opcit., p.87

I.. Santai- Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, vol/II - Sibiu, 1993, p.140, 141 297

G.Jeze - Les principes generale de droit administratif,1926

- Cons de droit public, Teorie generale de contrats de l’administration, Paris, 1933 298

C. Rarincescu - Contenciosul administrativ, Ed. Alcalay, Bucureşti, 1936, p.201-următoarele


Autori precum Paul Negulescu şi Anibal Teodorescu 299

, care deşi nu au

susţinut în totalitate teoria contractului administrativ au “susţinut că regimul

concesiunii nu transforma serviciul public în afacere privată“.

Din sinteza teoriilor susţinute în această perioadă, putem reţine că, în

categoria contractelor administrative, se cuprindeau contractele încheiate de

administraţie cu un particular, privitor la organizarea şi funcţionarea serviciilor

publice. Un asemenea contract, cuprinde pe lângă participarea particularului la

funcţionarea serviciului public şi unele clauze speciale exorbitante de drept comun,

ceea ce nu permitea o încadrare a acestor contracte în nici-una din categoriile

consacrate de contractele civile, comerciale, uzuale.

Preocuparea pentru tratarea acestei noţiuni este constantă pentru toţi autorii

marcanţi din această perioadă istorică, care au abordat în mod critic teoria

contractului administrativ.300

Doctrina românească după 1990, în spiritul reglementărilor legislative şi în

principal constituţionale, a adus teoria contractelor administrative, ca instituţie

specifică dreptului administrativ şi deosebirea de actul administrativ, ca act

unilateral de putere, de actul civil sau cel comercial. Cel mai cunoscut contract administrativ, este contractul de concesiune, pe

care autorii români l-au calificat ca atare, pornind de la caracterele sale specifice şi

regăsind regimul său juridic de drept administrativ.

În literatura franceză, G. Jeze desprinde şi examinează din jurisprudenţă

Consiliul de Stat, mai multe categorii de contracte administrative , precum:

- contractul de furnituri având ca obiect furnizarea de obiecte materiale

mobiliare;

- contracte de lucrări publice (contracte imobiliare publice);

- contracte de transport;

- contracte de concesiune;

- contracte de locaţiune de servicii ;

- contracte de împrumut public.

Dar, analiza cea mai detaliată pentru a determina natura juridică a contractului

administrativ şi regimul juridic aplicabil al acestuia, a fost făcută cu privire la

contractul de concesiune, strâns legat de serviciul public şi satisfacerea unui interes

public.

Într-o lucrare franceză mai recentă, F. P. Benoit 301

subliniază că natura

administrativă şi regimul juridic administrativ al unui contract, pot fi stabilite în trei

moduri:

-de legiuitor;

-de jurisdicţia administrativă;

-prin acordul părţilor.

299

P.Negulescu - Tratat de drept administrativ, opcit., vol.I,1934, p.155 -urm. 300

P.Negulescu - opcit.

A. Teodorescu - opcit.

c. Rarincescu - opcit.

D. D.E.Tarangul - opcit, p.414

J._Verneculen_- Evoluţia dreptului administrativ român - Bucureşti, 1943, p.216-217 301

F.P.Benoit - opcit., p.600 - 602


Faptul că în România a lipsit jurisdicţia administrativă, ca în sistemul francez,

iar litigiile privitoare la contractele administrative se soluţionau tot de instanţele de

drept comun, a făcut ca teoria contractelor administrative să nu aibă aceeaşi

susţinere în literatura noastră de specialitate.

În prezent, s-au conturat trei opinii:

- acceptarea teoriei contractelor administrative, având în centrul său

contractul de concesiune;

- respectarea teoriei existenţei contractului administrativ;

- teoria recunoaşterii tuturor contractelor încheiate de administraţia publică ca

având natură administrativă302

.

Actuala legislaţie a permis conturarea teoriei controlului administrativ şi chiar

examinarea acestuia ca instituţie distinctă în numeroase lucrări de specialitate, ca o

necesitate impusă de practica curentă303

.

În opinia prof. Antonie Iorgovan304

, care a abordat alături de prof. Valentina

Gilescu, chiar cu mult înainte de anul 1990, natura juridică a contractului

administrativ.

Potrivit autorilor, principalele trăsături ale contractului administrativ sunt:

1.reprezintă un acord de voinţă între o autoritate a administraţiei publice, sau

un alt subiect de drept autorizat de o autoritate a administraţiei publice şi un

particular;

2. presupune efectuări de lucrări, prestarea de servicii către particular cu titlu

oneros;

3. este destinat să asigure funcţionarea unui serviciu public, a cărui organizare

reprezintă o obligaţie legală a autorităţii administraţiei publice contractante sau,

după caz, a punerii în valoare a unui bun public;

4. contractul cuprinde şi clauze reglementare, stabilite prin lege sau în baza

legii prin hotărâre de guvern;

5. autoritatea administraţiei publice ( sau cel autorizat ) nu poate ceda

interesele, drepturile, obligaţiile sale, decât altei autorităţi a administraţiei publice,

în condiţiile legii, iar particularul le poate ceda oricărei persoane, dar numai cu

aprobarea administraţiei publice;

6. când interesul public o cere sau când particularul nu şi-a îndeplinit din

culpă obligaţiile contractuale, ori când executarea este prea împovărătoare pentru

particular, autoritatea administraţiei publice poate modifica sau rezilia unilateral

contractul, fără a apela la justiţie;

7. părţile, prin clauza expresă sau prin simpla acceptare a clauzelor

prestabilite, înţeleg să se supună în privinţa soluţionării litigiilor, unui regim de drept

public;

8. soluţionarea litigiului este de competenţa instanţei de contencios

administrativ, dacă legea nu dispune altfel.

302

A.Io5rgovan - opcit., volII, p.113-115 303

R.N.Petrescu - Consideratii privind subordonările raportului de drept administrativ, 1998, p.38-urm.

A. Balogh - Activitatea administrativă şi sistemele organelor administratiei de stat, Cluj-Napoca, 1998

P.Strihan - Contractele administrative în dreptul roman, p.7-urm., Bucuresţi, 1946 304

A.Iorgovan - Drept administrativ, opcit, 1983, p.214

V.Gilescu - Natura juridică a contractului de specializare universitară, RRD nr.7/1990, p.122-urm


În sinteza acestor trăsături, literatura franceză defineşte contractul

administrativ ca fiind un contract încheiat între o persoană publică, în prezenţa

clauzelor exorbitante şi a participării co-contractanţilor la executarea aceluiaşi

serviciu public305

, sau, mult mai sintetic, ca acel contract încheiat de una sau mai

multe persoane publice şi supus unui regim de drept public.306

Aşadar, constant în definirea acestei instituţii de drept administrativ sunt

noţiunile de serviciu public, interes public sau general şi aplicarea regimului juridic

de drept public.

În practica curentă, cele mai cunoscute contracte administrative, sunt

contractele de concesionare a serviciilor publice, unităţi de producţie ale regiilor

autonome, terenuri, contracte de achiziţii, contracte de împrumut public de către

stat, etc.

În legislaţia şi practica de specialitate din ţara noastră, contractul

administrativ tipic este contractul de concesionare.

Contractul administrativ tipic este contractul de concesionare care a fost şi

reglementat într-un mod diferenţiat de legislaţia română.

SECŢIUNEA 3 Deosebirea dintre contractul administrativ şi alte acte juridice ale

administraţiei publice Deşi este o formă de activitate a administraţiei publice producătoare de efecte

juridice, contractul administrativ se deosebeşte de toate celelalte, după cum

urmează:

1. Între contractul administrativ şi actul unilateral de putere se pot reţine

deosebirile:

- în timp ce actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă,

contractul administrativ este un acord de voinţă între serviciul public şi o persoană

fizică sau persoană juridică. De aici, consecinţa că actul administrativ este revocabil,

în timp ce contractul administrativ nu poate fi revocat pe cale unilaterală;

- în timp ce actul administrativ, de autoritate, beneficiază de caracterul de

putere, fiind executoriu de drept, contractul administrativ, pentru a-şi asigura

garanţia executării, cuprinde o clauză penală, cât şi despăgubiri pentru neexecutare

sau executare necorespunzătoare a obiectului său, stabilite prin hotărâre

judecătorească;

- în privinţa actelor administrative de autoritate, controlul judecătoresc se

realizează în condiţiile contenciosului administrativ, în timp ce litigiile născute din

interpretarea şi executarea contractelor administrative, sunt în competenţa

instanţelor civile de drept comun ca o anomalie a legislaţiei actuale

2. Între contractul administrativ şi contractele civile sau comerciale,

reţinem cu deosebire:

- în timp ce la baza contractelor civile şi comerciale se află principiul egalităţii

părţilor contractante, contractului administrativ nu i se aplică “tale quale“ acest 305

Andre de Lambadire , Jean Claude Venezia, Yves Goudement, opcit, p.745 -urm 306

J.M.Auby - Droit ad-tif special, Edition Sirey, 1966, p.25-urm


principiu. Scopul şi dreptul contractului administrativ nu presupune un echilibru

perfect al prestaţiilor dintre părţile contractante, de vreme ce autoritatea

administrativă urmăreşte un interes general, al colectivităţii sau, aşa cum spunea

D.E.Tarangul “voinţa administraţiei este mai respectabilă decât cea a

particularului“.

Ca urmare, drepturile autorităţilor administrative sunt mai largi, inclusiv în

materia controlului executării contractului administrativ, a modificărilor pe cale

unilaterală a acestuia, funcţie de cerinţele serviciului public.

- o altă deosebire a celor trei mari categorii de contracte constă în diferenţierea

cauzelor de reziliere a contractelor. În cazul contractelor administrative (tipic

contractul de concesiune), sunt posibile şi cazuri în care concedentul poate rezilia

contractul unilateral, dar şi reciproca, posibilitatea renunţării la contract de către

concesionar, ceea ce în cazul contractului de drept comun este admis în condiţiile

acordului părţilor.

3. Deosebirea dintre contractul administrativ şi actul de gestiune al administraţiei publice

Contractul administrativ nu se poate identifica cu actul de gestiune aşa cum

poate fi înţeles acesta în lumina prevederilor Legii nr.554/2004.

Actul de gestiune, înţeles ca o administrare a patrimoniului în general de către

titularul dreptului subiectiv propriu, are o sferă mult mai largă decât noţiunea

contractului administrativ.

Gestionarea patrimoniului poate aşadar îmbrăcă nu numai forma contractului

administrativ, ci şi a unor contracte civile de dreptul muncii, fapte juridice materiale,

cât şi operaţiuni tehnico-materiale sau direct productive.

Spre pildă, ori de câte ori o autoritate locală restrânge un spaţiu aparţinând

domeniului public (ex. extinderea spaţiului de desfacere pentru o terasă), atunci

aceasta va încheia un contract de concesiune pentru suprafaţa din domeniul public,

când însă, prin spaţiu aparţinând domeniului public, autoritatea locală instalează

panouri pentru afişaj electoral, aceasta face un act de gestiune curentă, printr-un act

administrativ (ex. aprobarea, prin dispoziţia primarului, a locurilor de afişaj electoral

conform Legii electorale).

Sfera mai largă a actelor de gestiune face ca aceasta să se realizeze fie prin

acte de gestionare proprie, dar şi prin contracte de concesionare, sau alte forme ale

contractelor administrative, cu titlu temporar şi condiţionat.

SECŢIUNEA 4 Clasificarea contractelor administrative

Din examinarea legislaţiei actuale şi a practicii autorităţilor administrative, se

pot evidenţia câteva criterii de clasificare a contractelor administrative.

1.după subiect, vom putea întâlni:

- contracte administrative încheiate între două autorităţi ale administraţiei

publice;

- contracte încheiate între o autoritate a administraţiei publice şi un particular.

2. după obiectul contractului :


- contracte încheiate pentru realizarea serviciilor publice;

- contracte încheiate pentru prestarea unor servicii publice;

- contracte pentru exploatarea, administrarea, folosirea unor bunuri

aparţinând domeniului public.

Analiza detaliată a conţinutului unui contract administrativ, de tipul

contractului de concesiune, de achiziţie bunuri şi servicii, se poate efectua prin

trimitere la Ordonanţa Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de

achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de

concesiune de servicii, care abrogă expres Legea nr.219/1998 privind regimul

concesiunilor şi Ordonanţa Guvernului nr.16/2002 privind contractele de parteneriat

public privat

CAPITOL IX ACTELE ŞI FAPTELE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

NEPRODUCĂTOARE DE EFECTE JURIDICE

SECŢIUNEA 1 Actele administrative neproducătoare de efecte juridice

Dacă un act administrativ spuneam că este acea manifestare de voinţă a

autorităţii administraţiei publice, făcută cu scopul de a naşte, modifica sau stinge

raporturile de drept administrativ, administraţia publică se realizează şi prin acte sau

fapte care nu produc efecte juridice, ceea ce presupune că nu sunt susceptibile să fie

aduse la îndeplinire prin forţa de constrângere a statului.

În această categorie vom întâlni după natura şi conţinutul lor:

a) acte exclusiv politice, precum: declaraţii, apeluri, mesaje, scrisori,

declaraţii apel.


Aceste acte politice emană de la autorităţi ale administraţiei publice cu

competenţă în politica generală statului (Guvern, Ministerul Afacerilor Externe)

b) acte cu caracter mixt - politico-juridic, care prin efectul lor urmăresc nu

numai conţinutul politic, ci şi juridic (stabilirea de obligaţii şi drepturi reciproce la

tratatul internaţional).

În afara acestor acte, autorităţile administraţiei publice îndeplinesc sau

utilizează în adoptarea actului administrativ şi operaţiuni tehnico-materiale sau

administrative.

SECŢIUNEA 2 Operaţiunile tehnico-materiale ale administraţiei publice Aceste operaţiuni se caracterizează prin aceea că nu produc efecte juridice

proprii ( prin ele însele ).

Din punct de vedere numeric, operaţiunile tehnico-materiale sunt cele mai

numeroase şi se pot clasifica după mai multe criterii:

a) raportat la momentul emiterii actului administrativ, pot fi:

anterioare (motivarea);

concomitente (semnarea);

posterioare (publicarea).

b) după importanţă sau rolul lor în eliberarea unui act administrativ:

operaţii tehnico materiale care condiţionează legalitatea actului

administrativ;

operaţiuni care asigură eficienţa administraţiei (ex. avizul conform);

operaţiuni care pregătesc elaborarea actului administrativ (ex.

culegerea şi prelucrarea, transmiterea şi stocarea informaţiilor,

elaborare rapoarte, referate, dări de seamă).

În categoria operaţiunilor administrative posterioare, întâlnim cele mai

diverse forme de manifestare, ele fiind strâns legate de executarea actului, incluzând

aici şi faptele organizatorice, materiale, instructiv educative, productive.

De reţinut, a nu se confunda operaţiunile administrative privind executarea

unui act administrativ, cu actul în sine (ex. sechestrul, vânzarea silită).


CAPITOLUL X CONTROLUL ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

SECTIUNEA I Noţiunea, necesitatea şi rolul controlului exercitat asupra administraţiei . Condiţiile de eficienţă ale contractului

Conţinutul complex al noţiunii de administraţie publică, consacrat în doctrină

prin termenii a prevedea, a organiza, a conduce, a coordona şi a controla, reprezintă

în ultimă instanţă, categorii de acţiuni pe care le deduce şi realizează administraţia.

Controlul reprezintă de fapt, activitatea de verificare a conformităţii dintre

activitatea înfăptuită în temeiul legii, o garanţie a respectării principiului legalităţii

în toate formale de manifestare a administraţiei.

Controlul constă de fapt în verificarea modului în care administraţia îşi

realizează scopurile şi sarcinile sale de a corecta şi adapta acţiunile administraţiei

publice, la rezultatele sociale şi nevoile colectivităţilor umane.

Activitatea de control, are ca obiect nu numai rezultatul acţiunii

administrative ci şi structura instituţiilor, care realizează administraţia publică, fără a


se reduce la un efect pur contemplativ ci, având un rol reglator, asupra dezvoltării

administrative.

Esenţa controlului constă în “confruntarea administraţiei publice aşa cum

este, cum a fost sau cum va fi, cu ceea ce trebuie, ceea ce trebuia sau ceea ce va

trebui să fie“.307

Pentru ca activitatea de control să-şi realizeze scopul de a îmbunătăţi structura

şi activitatea administraţiei publice ,ar trebui să îndeplinească următoarele condiţii:

să fie realizată de o persoană competentă. Această condiţie are în vedere,

pe de o parte pregătirea profesională a celui abilitat, cât şi aptitudinile sale morale,

cinste şi corectitudine, tact şi receptivitate, orientate spre obiectul controlului şi

propunerea celor mai adecvate soluţii.

De cele mai multe ori, în practică, această condiţie se regăseşte în persoana

conducătorului instituţiilor administrative, de vreme ce funcţia de control şi cea de

conducere sunt inseparabile.

A conduce presupune şi a verifica acţiunile realizate de personalul

subordonat.

o altă condiţie ce determină eficienţa controlului este aceea de a reprezenta

ponderea activităţii în cadrul activităţii generale administrative, mai optim între

activitatea de organizare a executării şi respectiv de executare în concret a legii, cu

atât mai mult se pot evita, inadvertenţele şi chiar încălcările de lege, săvârşite cu

ocazia aplicării acesteia.

Pe de altă parte, controlul nu trebuie să devină o frână în activitatea

administrativă, prin desfăşurarea sa abuzivă, intempestivă şi cu rea credinţă.

alegerea formei de control celei mai adecvate. Fiind activitate menită să

urmărească conformitatea legii cu acţiunea administrativă celei mai adecvate forme

de control asupra administraţiei publice duce la creşterea eficienţei acesteia. Printre

formele cunoscute amintim controalele anunţate, tematice, şi controlul inopinat, al

cărui scop principal este de a surprinde încălcarea legii .

Administraţia publică este prin esenţa sa o activitate de executare în concret a

legii, deci scopul său principal este punerea în aplicare a actelor normative în

vederea satisfacerii nevoilor sociale. Aşadar, din definiţie se exclude intenţia de a

încălca legea, iar controlul vine să înlăture greutăţile în aplicarea acesteia, sau

aplicarea greşită a legii.

concluziile controlului să fie bine fundamentate şi argumentate.

Pentru că principalul scop al controlului asupra administraţiei publice este

verificarea conformităţii şi legalităţii activităţii sale, orice acţiune de control trebuie

să se materializeze în concluzii şi soluţii concludente, pertinente şi fundamentate.

Ca atare, nu se vor ridica la rang de concluzie fapte sau acţiuni accidentale,

după cum, pentru a reţine neajunsurile, trebuie descoperite şi cauzele sau condiţiile

care le-au generat . De aceea, activitatea de control are în vedere şi o dezbatere a

concluziilor la încheierea efectuării sale.

eficienţa controlului depinde nu numai de concluziile reţinute de organul de

control, ci şi de măsurile dispuse pentru eliminarea neajunsurilor constatate.

307

D. Hevy - Aspcets genereaux du controle - Traite de science administratife - Paris, 1966


Acţiunea legală de control nu încetează prin formularea concluziilor, el având

obligaţia de a urmări dacă organul controlat a luat măsuri pentru înlăturarea

aspectelor constatate.

eficienţa controlului depinde de asemenea de precizarea permanentă pentru

valorificarea constatărilor organelor de control. Aceasta presupune o dezbatere

“de ambele părţi“ a actului de control, pentru identificarea măsurilor celor mai

adecvate pentru înlăturarea deficienţelor, dar şi pentru impulsionarea

autocontrolului de către fiecare funcţionar public, asupra propriei activităţi.

SECŢIUNEA 2 Clasificarea formelor de control

Complexitatea activităţii desfăşurate de autorităţile administraţiei publice, au

determinat şi o multitudine de forme de control, folosite pentru a verifica modul în

care activitatea de executare în concret a legii, corespunde cu nevoile sociale şi sunt

transpuse în viaţă, potrivit valorilor politice şi sociale.

Printre criteriile avute în vedere la determinarea formelor de control asupra

administraţie publice, amintim:

1. după natura juridică a autorităţii care exercită controlul, distingem:

a) control exercitat de autoritatea legislativă;

b) control exercitat de autorităţile judecătoreşti, de alte organe cu activitate

jurisdicţională;

c) control exercitat de Guvern prin autorităţile administraţiei publice şi de

structuri din acest sistem;

Din această primă clasificare este uşor de reţinut controlul politic pe care-l realizează Parlamentul, ca unic organ reprezentativ care “nu este de natură să

justifice o preeminenţă a acestei instituţii în raport cu celelalte autorităţi statale, cât

mai ales prerogativele de control care îi sunt puse la dispoziţie prin Constituţie în

raport cu Preşedintele, Guvernul sau alte autorităţi publice, în vederea asigurării

echilibrului puterilor, a înfăptuirii principiului statului de drept şi a garantării

funcţionării statului în general”.308

Acest control este deplin şi “diferenţiat, referindu-se la întreaga activitate

statală şi la toate autorităţile publice, realizate prin mijloace adecvate“309

Controlul parlamentar se realizează în forme specifice, pe calea întrebărilor,

interpelărilor, a anchetelor parlamentare şi a moţiunilor, dar şi în limita competenţei

sale legislative - prin dezbaterea unui proiect de lege.

Ca forme şi proceduri specifice de realizare a controlului parlamentar

amintim:

dări de seamă, mesaje, rapoarte, programe, prezentate parlamentului de

către executiv;

comisii parlamentare (anchete);

întrebări, interpelări adresate de către parlamentari individual sau grupuri

parlamentare; 308

M.Contantinescu, I.Muraru şi alţii - Constituţia României - comentată şi adnotată, RA, Monitorulu Oficial, 1992 309

Mconstantinescu, I.Muraru- Dreptul parlamentar, Ed. Graman, Bucuresti, p.147-148


dreptul deputaţilor şi senatorilor de a cere şi obţine informările necesare

rezolvarea petiţiilor cetăţenilor.

De reţinut că acest control exercitat de Parlament asupra executivului şi a

administraţiei publice, nu este un control nelimitat, el corespunde principului

constituţional al separaţiei puterilor în stat, ceea ce presupune că nu se poate

substitui controlului exercitat de alte autorităţi ale administraţiei publice sau de către

Guvern, nu poate stabili răspunderea juridică a unei persoane şi nu se poate substitui

autorităţilor puterii judecătoreşti.

Acest control este posterior, el neputându-se substitui în exercitarea funcţiei şi

a competenţelor celui controlat şi nici nu presupune relaţii ierarhice, de subordonare

a celui controlat.

Fără a intra în dezvoltarea acestei forme de control, care face obiectul de

studiu la dreptul constituţional şi dreptul parlamentar, vom face însă câteva

comentarii, tot la categoria contractului politic, privitor la dreptul de control al

instituţiei Avocatul Poporului, astfel cum este consacrat în art.55-57 din Constituţie

şi respectiv Legea nr.35/1997.

Competenţa Avocatului Poporului de a depista şi constata fenomene care,

prin natura lor, reprezintă încălcări ale drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti, cât şi

independenţa acestuia faţă de orice autoritate publică, conduce la concluzia rolului

esenţial recunoscut de Constituţie acestei instituţii care, fără a se putea substitui

vreunei autorităţi, poate cere oricărora dintre acestea să-i comunice şi să-i pună la

dispoziţie informaţiile, documentele şi actele pe care le deţin în legătură cu cererile

ce i-au fost adresate.

Eficienţa controlului realizat de Avocatul Poporului, este dovedită de

competenţa acestuia de a cere autorităţilor administraţiei publice care au încălcat

drepturile cetăţeneşti, de a reformula sau revoca actul administrativ şi să repare

pagubele produse şi, respectiv, de a repune partea în situaţia anterioară.

Ca “instrumente” de finalizare a controlului, regăsim: sesizarea şi

recomandarea făcută autorităţii emitente. Importanţa acestei instituţii şi a actelor

sale, este deasemenea reflectată în capacitatea acesteia de a prezenta celor două

camere rapoarte anuale ce pot cuprinde recomandări privind legislaţia sau măsuri

pentru apărarea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti.

b) În privinţa controlului realizat de puterea judecătorească, acesta este

cunoscut în literatura şi practica de specialitate sub denumirea generică “contencios

administrativ“.

Această formă de control asupra autorităţii publice a fost consacrată atât în

norma constituţională, şi dezvoltată în Legea nr.29/1990 a contenciosului

administrativ, pe care o vom dezvolta într-o secţiune ulterioară.

c) A treia formă de control şi cea mai importantă pentru administraţia publică,

este controlul administrativ pe care-l vom dezvolta în secţiunea următoare.

2. Un alt criteriu de clasificare al formelor de control este după poziţia organului de control faţă de organul controlat, potrivit căruia

distingem:

control intern, exercitat de un organ din interiorul agentului asupra celor

din subordine sau de anumite compartimente ale agentului;


controlul extern, exercitat de un organ din afara structurii administraţiei

publice.

3. după regimul juridic aplicabil controlului: controlul jurisdicţional, exercitat de puterea judecătorească

control nejurisdicţional, exercitat de celelalte autorităţi administrative de

control

4. după sfera de cuprindere: control tematic care vizează un domeniu determinat

control general ( complex ) - are în vedere mai multe domenii de activitate

SECŢIUNEA 3

Controlul administrativ - noţiune, trăsături, funcţii, elementele controlului

Din punct de vedere al naturii juridice al autorităţii care execută acest control,

aminteam în secţiunea anterioară, controlul exercitat de Guvern, autorităţile şi

structurile din sistemul administraţiei publice.

“Controlul înfăptuit de administraţia publică asupra ei însăşi desemnează un

tip aparte de control, purtând denumirea de control administrativ“310

.

Controlul administrativ este forma de control cea mai complexă, cu scopul de

a verifica activitatea intrinsecă a autorităţii administraţiei publice, dar şi a îndruma,

corecta şi orienta activităţile acestora.

Trăsăturile controlului administrativ sunt:

a) controlul administrativ este o activitate derivată , în raport cu activitatea

principală a autorităţii administraţiei publice. Chiar dacă obiectul controlului are un

caracter principal, controlul administrativ îşi păstrează această caracteristică;

b) activitatea de control este o activitate secundară, comparativă cu

activitatea supusă verificării, indiferent de momentul în care intervine;

c) controlul reprezintă un atribut al activităţilor administrative, indiferent

dacă se face de organele de conducere, în mod direct sau mijlocit, prin organele de

specialitate.

Fiind o activitate complexă, îndreptată asupra ei însăşi, controlul

administrativ are ca funcţii principale:

funcţia preventivă, menită a preveni încălcarea legii de orice natură, prin

înlăturarea cauzelor şi efectelor care au generat încălcarea, concomitent cu

evitarea în perspectivă unor asemenea fapte;

corectivă, de îmbunătăţire a activităţii, sau de perfecţionare a legislaţiei,

potrivit necesităţilor constatate cu ocazia controlului;

sancţionatoare, fie că este un atribut al organului de control sau al celui

controlat, presupune posibilitatea de a aplica o sancţiune autorului

încălcărilor constatate;

În mod constant, în teoria controlului, vom distinge următoarele trei elemente

ale controlului administrativ:

310

A.Iorgovan - opcit, vol.II, p.45


domeniul controlului;

baza de referinţă

operaţiunile de control.

Obiectul controlului - îl reprezintă, fie luat în mod individual, fie în

ansamblu, totalitatea mijloacelor materiale, umane şi financiare, cât şi mijloacele

folosite de organele administraţiei de stat, cât şi acţiunile şi inacţiunile, conduita

organului sau a funcţionarului public cu privire la exercitarea atribuţiilor cu care au

fost investiţi.

Baza de referinţă - se referă la obiectivele pe care trebuie să le realizeze

organele administrative şi care fac obiect al controlului, mijloacele folosite pentru

realizarea acestor obiective. Raportată la obiectivele administraţiei, baza de referinţă

cuprinde şi elementele de eficienţă, oportunitate, funcţionalitate sau rentabilitate.

Operaţiunile de control - sunt din punct de vedere al naturii lor juridice,

operaţiuni administrative, realizate de organul de control, prin care se determină

conformitatea actului controlat, cu elementele din baza de referinţă.

Şi aceste operaţiuni pot fi de la cele mai simple, până la complexe,

determinate de procedurile de control folosite .

Astfel, în timp ce un control de legalitate presupune o cunoaştere temeinică a

reglementărilor legale, controlul de oportunitate are în vedere, cu prioritate,

elemente de eficienţă, rentabilitate, operativitate, funcţionalitate, etc.

Indiferent de natura controlului administrativ-intern sau extern, acesta

presupune două subiecte:

un subiect activ - cel care efectuează controlul;

un subiect pasiv - cel controlat.

SECŢIUNEA 4 Clasificarea controlului administrativ

Cea mai importantă clasificare a controlului administrativ, o reprezintă

clasificarea în :

control intern - ca modalitate de autoreglare;

control extern.

Controlul intern - se realizează de structuri de persoane din interiorul

instituţiilor publice controlate.

Ca trăsături ale controlului intern, reţinem următoarele:

este un control permanent;

este un control atotcuprinzător, privind toate componentele autorităţilor

publice şi toate aspectele :legalitate, oportunitate, eficienţă, etc.;

se poate declanşa fie ex officio (ca o formă de autocontrol) dar şi la

sesizarea celor interesaţi (recursul graţios);

este atât un control de legalitate, cât şi de oportunitate.

Fiind o formă de autocontrol, în controlul intern, subiect activ sunt toţi

funcţionarii instituţiei care exercită verificarea activităţii subordonaţilor, individual

sau colectiv (servicii, birouri).


Spuneam că acest tip de control se poate declanşa şi la sesizarea sau

reclamaţia celui interesat, cale cunoscută sub numele recurs graţios.

Din punct de vedere juridic, recursul graţios reprezintă o condiţie prealabilă

folosirii acţiunii în contencios administrativ.

Controlul intern presupune verificarea activităţii administrative în mod

general, ceea ce derivă din natura intrinsecă a administraţiei publice, ceea ce nu

presupune o reglementare expresă a procedurii de urmat sau reguli determinate prin

lege.

Din punct de vedere al activităţilor administrative sau operaţiunilor

administrative pe care cei ce efectuează controlul le utilizează, amintim posibilitatea

conducătorului instituţiei sau a compartimentului subiect activ al controlului intern,

de a anula sau suspenda activitatea subiectului controlat, sau de a se substitui

acestora în emiterea unui act.

Cu privire la persoana celui controlat, în funcţie de reprezentantul controlului,

se poate declanşa răspunderea juridică/disciplinară a funcţionarilor controlaţi.

Controlul intern general are un caracter continuu şi permanent, cu caracter

autoreglator, dar există şi forme ale controlului intern strict specializat determinat

prin lege ca mod de desfăşurare, procedură, măsuri ce se pot dispune, cum ar fi,

controlul financiar preventiv , controlul de gestiune, auditul intern.

Controlul extern se manifestă sub trei forme:

controlul ierarhic;

controlul de supraveghere generală a guvernului;

controlul de tutelă administrativă;

controlul specializat.

1. Controlul ierarhic are ca temei raporturile juridice de subordonare

ierarhică, în care subiectele controlului se află într-o ierarhie administrativă,

subiectul activ fiind titularul unei competenţe pe care o exercită, ca autoritate

supraordonată (ierarhic superioară) faţă de alt participant (subordonat) ierarhic

inferior.

Această ierarhie permite autorităţii supraordonate, exercitarea competenţei de

forma: conduce, îndrumă şi controlează activitatea altor subiecţi de drept.

Aşadar, spre deosebire de controlul intern, care se efectuează în interiorul

aceleiaşi instituţii, controlul ierarhic se exercită de o instituţie superioară, cu atribuţii

de conducere în administraţia publică.

Trăsăturile controlului ierarhic

ca şi controlul intern, urmăreşte verificarea activităţii instituţiilor

subordonate, în scopul înlăturării şi prevenirii deficienţelor, cu simpla

deosebire că, subiectele controlului ierarhic, sunt subiecte de drept

distincte, aflate în poziţii diferite în cadrul raportului juridic;

pentru exercitarea controlului ierarhic nu sunt necesare prevederi exprese

ale legii pentru a interveni.

În această materie, reglementarea expresă se impune numai dacă se urmăreşte

o limitare a atribuţiilor de control (ex. control ierarhic numai pentru legalitatea

actului administrativ, nu şi a oportunităţii acestora, sau competenţa de a anula actul

administrativ controlat sau numai a le suspenda, etc)


controlul ierarhic se poate declanşa atât „ex oficio”, cât şi pe baza unei

sesizări a celor interesaţi, formă ce poartă numele recurs ierarhic.

Recursul ierarhic reprezintă acea posibilitate pe care o reglementează Legea

nr.554/2004 în favoarea celor vătămaţi în drepturile lor prin actul administrativ, de a

se adresa organului superior, înainte de a se adresa instanţei de contencios

administrativ

controlul ierarhic are ca obiect, atât legalitatea, cât şi oportunitatea actelor

şi a operaţiunilor administrative;

ca măsuri sau efecte ale controlului ierarhic, reţinem posibilitatea organului

superior de a confirma, anula, modifica, reformula sau chiar înlocui actul

emis de o instituţie subordonată cu un act nou ( dacă intră în competenţa sa

emiterea unui asemenea act ).

Aşadar, deosebit de controlul intern, nu se poate substitui instituţiei

subordonate în emiterea actului, prin acesta, realizându-se o confuziune de atribuţii,

sau chiar o încălcare a autonomiei şi competenţei emitentului.

Soluţiile ce se pot adopta de instituţia ierarhic superioară în exercitarea

recursului ierarhic sunt următoarele:

respingerea recursului cu menţinerea şi confirmarea actului administrativ;

admiterea recursului şi anularea actului;

admiterea în parte a recursului şi modificarea actului;

refuzul sau necomunicarea unui răspuns la recursul promovat, situaţie în

care autorul are la dispoziţie acţiune în contenciosul administrativ în

condiţiile Legii nr.554/2004;

cu privire la persoane, controlul ierarhic poate pune în mişcare răspunderea

juridică disciplinară sau a altor forme, a celor vinovaţi de producerea

pagubelor.

Modelul tipic de control ierarhic îl regăsim ca temei legal în Hotărârea

Guvernului nr.8/2001 privind înfiinţarea, funcţionarea Ministerului Administraţiei

şi Internelor, care “realizează în numele Guvernului, controlul ierarhic asupra

activităţii prefecţilor, cât şi asupra atribuţiilor statului delegate spre executare

autorităţilor legale” (ex. stare civilă, autoritate).

2. Controlul de supraveghere generală a administraţiei publice revine

Guvernului, autoritatea publică executivă care potrivit normei constituţionale

consacrate de art.101 alin.1 “exercită conducerea generală a administraţiei

publice“.

În virtutea competenţei sale constituţionale şi legale, Guvernul îşi exercită

dreptul de control asupra întregii activităţi executive, fie direct, fie indirect, prin

structuri proprii, constituite în aparatul guvernamental sau ca organe de specialitate

subordonate (vezi agenţiile guvernului).

În spiritul acestei argumentări, controlul general îl realizează atât Corpul de

Control al Guvernului(Departamentul de control şi anticorupţie al Primului

Ministru), dar şi prefectul, ca reprezentant al Guvernului în judeţ şi în municipiul

Bucureşti.


3. Controlul specializat se realizează în numele Guvernului de organe de

specialitate organizate în subordinea sa, la nivel central sau teritorial, în diferite

domenii de activitate.

Trăsături specifice acestei forme de control:

subiectele aflate în raport juridic de control nu se află în raporturi de

subordonare; această formă de control trebuie să fie expres prevăzută de lege; domeniile în care se realizează sunt strict determinate ca şi limitele

exerciţiului dreptului de control. Structurile administrative de control specializat, poartă denumiri ca inspecţii,

direcţii, cum ar fi:

Inspectoratul de Stat in Construcţii, Lcrări Publice, Urbanism şi

Amenajarea Teritoriului; Inspecţia de Stat pentru Protecţia Muncii; Garda Financiară şi Inspecţia Generală pentru activitatea internă, Direcţia

Generală a Vămilor; Inspecţia de Stat a Apelor şi Pădurilor; Poliţia Sanitar-Veterinară; Garda de Mediu;

Un loc deosebit de important în cadrul controlului administrativ specializat îl

ocupă controlul financiar, având ca obiect urmărirea formării, administrării şi

utilizării resurselor financiare publice. Ca forme consacrate în această materie,

amintim:

controlul financiar delegat;

controlul financiar de stat;

controlul fiscal.

Pe lângă controlul exercitat de Inspectoratul de Stat, controlul administrativ

specializat mai poate îmbrăca forma controlului exercitat de organele administrative

cu caracter jurisdicţional, cu ocazia exercitării căilor administrative de atac, cât şi

controlul exercitat de organele de control special constituite (Curtea de Conturi).

Întrucât acestea fac obiect de studiu pentru dreptul financiar, nu vom dezvolta

tehnica şi procedura acestui control.

4. Controlul de tutelă administrativă Această formă de control are ca temei organizarea şi funcţionarea

administraţiei publice locale pe baza principiului descentralizării administrative şi al

autonomiei locale.

Întrucât “ aplicarea descentralizării administrative nu are drept consecinţă

independenţa totală a colectivităţilor locale faţă de statul în care sunt organizate,

autorităţile publice centrale şi rezervă dreptul de a supraveghea activitatea

autorităţilor locale, exercitând asupra acestora un anumit tip de control, care poartă

denumirea de tutelă administrativă, în prezent denumit control de legalitate.311

311

I.Vaida - Puterea executivă în administraţia publică, p. 20, Bucureşti, 1994


Din punct de vedere etimologic, controlul de tutelă este termen de împrumut

din dreptul public (din dreptul civil) dar având un alt conţinut.

Astfel, în dreptul comun, tutela este o instituţie juridică care exprimă protecţia

şi ocrotirea unor persoane lipsite de discernământ, ceea ce în dreptul administrativ se

transpune în noţiunea de tutelă - ca o protejare a interesului general ce poate fi lezat

în condiţiile realizării descentralizării administrative .

Trăsăturile controlului de tutelă

între persoanele juridice aflate în raport de tutelă nu se găsesc raporturi de

subordonare;

este un control numai de legalitate nu şi de oportunitate;

condiţiile de executare a controlului de tutelă trebuie să fie expres prevăzute de lege;

- subiectul controlat are la dispoziţie acţiunea în contencios administrativ

împotriva controlului efectuat

Tutela administrativă se exercită de càtre Guvern în contextul dreptului său de

supraveghere generală.

Pe lângă Guvern, la nivel teritorial prefectul este acela care exercită în

condiţiile art.122(4) din Constituţie şi respectiv art.132(1) din Legea nr.215/2001 a

administraţiei publice locale, modificată şi completată, controlul de tutelă.

Astfel, Prefectul poate ataca, in fata instantei de contencios administrativ, un

act al consiliului judetean, al celui local sau al primarului, in cazul in care considera

actul ilegal.

In calitate de reprezentant al Guvernului prefectul vegheaza ca activitatea

consiliilor locale si a primarilor, a consiliilor judetene si a presedintilor consiliilor

judetene sa se desfasoare in conformitate cu prevederile legii.

În calitatea sa de supraveghetor ar respectării legii de către autorităţile locale,

prefectul poate ataca în tot sau în parte, în faţa instanţei de contencios administrativ

hotărârile adoptate de consiliul local şi dispoziţiile emise de primar sau de

preşedintele consiliului judeţean, în cazul în care se consideră ilegale.

Actul atacat, este suspendat de drept.

Ca urmare a exercitării controlului de legalitate, prefectul poate ataca în faţa

instanţei de contencios administrativ actele considerate nelegale în teremen de 30

zile de la comunicare, după îndeplinirea unei proceduri prealabile care constă în

solicitarea motivată adresată autorităţii emitente în termen de 5 zile de la

comunicarea oficială a actului către prefect, de a-şi reanaliza actul în vederea

modificării sau după caz a revocării sale.

Iată aşadar că tutela administrativă are o fază prealabilă, premergătoare

executării actului administrativ, care permite reformareaactului, intrarea în legalitate

pentru evitarea unei acţiuni judecătoreşti între autorităţile administrative chemate să

satisfacă nevoile colectivităţilor locale, pe baza şi în temeiul legal.

SECŢIUNEA 5 Modalităţile şi formele de control


Aminteam la începutul acestui capitol că un act administrativ poate parcurge

toate aspectele acţiunii administrative, indiferent de formele sale de manifestare, sau

poate reflecta modul de utilizare a mijloacelor materiale şi umane specifice

administraţiei.

În literatura de specialitate, s-a realizat o clasificare a modalităţilor de control,

după obiectivele urmărite de acesta.

Astfel, distingem controlul :

de materialitate - care urmăreşte verificarea elementelor concrete sub

aspectul existenţei sau inexistenţei factorilor măsurabili; de regularitate - care presupune confruntarea elementului supus controlului

cu o normă de drept; de rentabilitate - prin utilizarea metodelor financiar-contabile; de eficienţă - prin compararea bazei de referinţă; de oportunitate;

În teoria controlului administrativ, vom identifica mai multe forme, raportate

la criterii diferite precum:

1. funcţie de momentul desfăşurării controlului, acesta poate fi:

- prealabil aprioric (preventiv) - presupune că decizia administrativă

nu poate fi adoptată decât dacă prin verificarea conformităţii sale se atestă

îndeplinirea condiţiilor legale.

Cu toate că are avantajul evaluării unor decizii greşite, eronate, are şi

dezavantajul că afectează operativitatea acţiunii administrative.

-concomitent - mai greu de realizat, întrucât presupune simultaneitatea

în timp şi spaţiu între adoptarea actului administrativ şi efectuarea

controlului. Este examinat mai des sub forma acordului concomitent.

- ulterior/posterior (a posteriori) - regula generală în administraţie care

permite o verificare a actului, sub toate aspectele sale pentru

restabilirea legalităţii. Prin această formă de control, pe calea reformării actului (retractare, revocare,

modificare, suspendare) se evită intrarea în circuitul civil a unui act administrativ

nelegal

2. după aducerea sau nu la cunoştinţa organului controlat a acţiunii de

control:

-control inopinant - când se urmăreşte surprinderea unor deficienţe în

activitatea organului controlat;

-controlul anunţat - scopul principal al acestui control este depistarea unor

erori în activitate, analiza activităţii, surprinderea cauzelor unor fenomene majore

3. după întinderea obiectului supus actului de control

-exhaustiv - care vizează întreaga activitate desfăşurată de organul

controlat (numit şi control complet);

-limitat - număr determinat sau domeniu stabilit din momentul

efectuării.


4.după tehnica folosită de controlor:

unilateral (necontradictoriu), care constă în examinarea

documentelor în lipsa participării celor ce le-au întocmit

pe bază de contradictoriu, care se efectuează în prezenţa subiectelor

implicate

5. după locul de desfăşurare

control pe dosar - se verifică înscrisuri, documente şi aspectul

existenţei şi legalităţii lor;

control la faţa locului - se efectuează la sediul autorităţii controlate,

fiind un control faptic, pe cale directă

6. după obiectivele controlului

tematic - în baza unui plan şi program stabilit

punctual - urmăreşte perfectarea unei situaţii determinate

7. după modul de constituire a organului de control:

control individual - desfăşurat de o singură persoană cu atribuţii

legale în acest sens

colegial (colectiv) - realizat în echipă ( mai complet , conferind

garanţia unei mai mari eficienţe )

8. după elementele ce au stat la baza controlului:

dirijat - reglementat din punct de vedere al obiectivelor, modului de

desfăşurare prin lege

liber - efectuat pe baza aprecierii organului de control care permite

libertatea acestuia asupra modalităţii de desfăşurare şi a întinderii

sale

SECŢIUNEA 6

Personalul, tehnicile şi efectele controlului

Existenţa unei mari diversităţi de forme de control, nu permite stabilirea unei

metodologii unitare pentru modul de desfăşurare, verificare şi a etapelor de parcurs,

dar permite determinarea unor reguli generale pentru toate aceste forme.

Din acest motiv, dacă la controlul intern nu se impune o tehnică deosebită, ea

reprezentând o metodă de autocontrol al administraţiei asupra propriei sale activităţi,

pentru controlul extern, din afara administraţiei, întotdeauna controlul se desfăşoară

numai în baza şi în condiţiile legii.

De asemenea, pentru controlul specializat, legiuitorul a prevăzut o

reglementare unitară a competenţei materiale şi teritoriale a organului de control, a

metodelor de control, cât şi a măsurilor ce se pot dispune prin actul de control.

Desfăşurarea controlului, indiferent de forma sa, presupune existenţa

materialului de documentare, verificare şi respectiv respectarea de către cele două

subiecte, activ şi pasiv, a fazelor controlului: de la documentare, şi până la

înregistrarea actului de control, a măsurilor stabilite, inclusiv a angajării răspunderii

juridice a celor vinovaţi pentru unele neregularităţi.


O importanţă deosebită pentru eficienţa controlului, o are factorul uman,

personalul de control.

Surprinderea - elemente propuse prin control şi analizarea corectă a actelor

controlate presupune un personal specializat şi calificat pentru domeniul controlat,

Utilizarea specialiştilor nu vine în contradicţie cu specialitatea organului

controlat, deoarece specialistul îşi exercită doar dreptul de a aprecia eficienţa

activităţii controlate. Caracterul multilateral pe specializarea activităţii executive

determină şi specializarea funcţională a controlului administrativ. Ca urmare,

personalul de control este selectat şi recrutat potrivit legii în vigoare, după anumite

criterii determinate în funcţie de domeniul verificat, de importanţa activităţii

controlate şi de poziţia organelor în sistemul administraţiei publice. De cele mai

multe ori, la selectarea organului de control se au în vedere şi criterii de natură

subiectivă (specializarea în domeniu, vechimea, probitatea profesională demonstrată

prin activitatea de control), cât şi criterii obiective, determinate prin legea organică

specifică domeniului cu privire la ocuparea posturilor.

Personalul trebuie să dispună de independenţă operativă în întreaga activitate

ce o desfăşoară şi să aibă competenţa stabilită prin regulamentul de organizare şi

funcţionare.

Statutul juridic al acestui organ de control trebuie să le garanteze drepturile

specifice, dreptul de a cere explicaţii menite a permite organului de control o

cercetare obiectivă pertinentă şi exprimarea liberă a propriilor constatări.

Independenţa operativă a personalului de control este necesară şi pentru

realizarea corectă a activităţii de verificare dar şi pentru aplicarea sau controlul

agentului controlat.

Efectele controlului Controlul presupune o activitate de verificare a administraţiei, a acţiunii sale

în comparaţie cu o bază de referinţă. Conformitatea acestor două elemente

reprezintă efectele controlului.

Constatările, concluziile din rapoartele de control, trebuie aduse la cunoştinţă

agentului competent şi a celui verificat, pentru a dispune, pe de o parte măsurile

legale pentru înlăturarea disfuncţionalităţilor constatate, dar şi pentru că cel ce le-a

săvârşit, să nu le respecte.

Dezbaterea actului de control este o fază necesară eficienţei oricărei forme de

control, de natură a îmbunătăţi climatul decizional, dar şi încrederea între cei doi

parteneri ai controlului.

Pe lângă aceste efecte directe, activitatea de control are şi alte efecte derivate:

iniţierea unor acţiuni proprii de autocontrol, publicitatea activităţii de control, etc.

Într-o analiză sintetică a raţiunilor principale ale controlului, M.T. Oroveanu

identifica:

eficienţa;

legalitatea

legitimitatea

Dacă într-o analiză superficială a acestor trei raţiuni, am spune că ele

caracterizează însăşi administraţia publică, urmează a sintetiza că o administraţie

eficientă, se realizează şi printr-un control continuu şi corect, pentru că în urma


verificării administraţiei, se urmăreşte a surprinde conformitatea deciziei sale cu

legea, cu legitimitatea conferită acestor autorităţi de a satisface în condiţiile legii,

nevoile sociale .

SECŢIUNEA 7 Controlul social

Administraţia publică, nu poate fi ruptă de mediul social în care se

înfăptuieşte, ca o activitate realizată în folosul şi pentru oameni, administraţia

publică este în mod evident sub directa observare şi control al cetăţeanului.

În temeiul art. 51 din Constituţie, care reglementează dreptul de petiţionare,

“Cetatenii au dreptul sa se adreseze autoritatilor publice prin petitii formulate numai

in numele semnatarilor”.

Exercitarea acestui drept reprezintă o modalitate eficientă de soluţionare a

unor probleme personale sau de grup în relaţia cu administraţia publică.

Reglementarea, în categoria drepturilor fundamentale, de petiţionare, a captat

o consacrare legală prin Ordonanţa Guvernului nr.27/2002, dar şi prin Legea

nr.544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public.

Accesul cetăţeanului sub forma cererii, reglementează sesizări, propuneri,

acces la informaţii publice generale, în forma reglementată prin aceste acte

normative, scutiri de taxă pentru exercitarea dreptului de petiţionare, permite o

realizare deplină a acestui drept, dar şi o modalitate eficientă de control al

cetăţeanului asupra administraţiei publice.


CAPITOLUL XI CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

SECŢIUNEA 1 Scurt istoric

După 1990, actul normativ care a consacrat contenciosul administrativ a fost

Legea nr.29/1990, care consacra într-un mod progresist dreptul persoanei vătămate

intr-un drept al său printr-un act emis, adoptat de o autoritate public de a se adresa

instanţei de judecată solicitând anularea acestuia, repararea prejudiciului sau

obligarea la emiterea unui act.

Evoluţia şi dinamica vieţii sociale, adoptarea Constituţiei din 1991 şi

revizuirea acesteia în 2003, au impus cu necesitate modificarea acestei reglementări.

În acest context, a fost adoptată Legea nr.554/2004 a contenciosului

administrativ, aceea312

care dezvoltă prevederile art.52 din Constituţie, potrivit

cărora „persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim de o

autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termen

legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins sau a

interesului legitim, anularea actului şi repararea pagubei” (în condiţiile şi limitele

stabilite prin legea organică).

Legea nr.554/2004, faţă de reglementarea anterioară, reglementează obiectul

acţiunii, atât în varianta dreptului încălcat, dar şi interesul legitim lărgeşte sfera

312

Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ, publicată în Monitorul Oficial nr.1154/07.12.2004


persoanelor care pot ataca actul administrativ ilegal, incluzând în această categorie

şi „subiectele de sezină”, reduce numărul actelor administrative exceptate de la acest

control şi, în plus, se reglementează atât contenciosul subiectiv ca mijloc procedural

pentru apărarea drepturilor persoanelor în raporturile lor cu autorităţile publice, cât

şi contenciosul obiectiv, ce are ca scop apărarea legii în activitatea administraţiei

publice.

Potrivit art.1 din Legea nr.554/2004, orice persoană care se consideră

vătămată într-un drept al său, ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică,

printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se

poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea

actului, recunoaşterea dreptului pretins, sau a interesului legitim şi repararea

pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cat şi public.

SECŢIUNEA 2 Condiţiile de admisibilitate a acţiunii directe în contencios administrativ

În conformitate cu prevederile Legii nr.554/2004, pentru ca acţiunea în

contencios administrativ să fie admisă, trebuie îndeplinite următoarele condiţii:

1. Calitatea procesuală Legea nr.554/2004, aminteam că lărgeşte sfera persoanelor ce pot solicita

anularea unui act administrativ, pe lângă persoana vătămată (persoana juridică sau

persoană fizică) al cărei drept sau interes legitim a fost încălcat, şi alte subiecte de

sezină, precum Ministerul Public, dacă apreciază că emiterea unui act

administrativ, prin exces de putere, vatămă un interes public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, ori de câte ori se încalcă de către autorităţile publice

legislaţia privind funcţia publică, Avocatul Poporului la sesizarea persoanei fizice,

dacă apreciază că ilegalitatea actului emis sau excesul de putere al autorităţii

publice, nu poate fi înlăturat decât prin justiţie, prefectul care poate ataca actele

autorităţilor administraţiei publice locale pe care le consideră nelegale (art.1, alin

1-6).

2. Vătămarea unui drept sau interes legitim Legea condiţionează admisibilitatea acţiunii în contencios administrativ, de

vătămarea unui drept sau a unui interes legitim, dobândit prin lege sau constituit prin

acte emise în baza legii, pe care o autoritate publică trebuie să-l respecte sau

realizeze în favoarea sa.

Legea nr.554/2004, în art.2 defineşte noţiunea de interes legitim, distingând

între interesul legitim privat şi cel public.

Astfel, prin interes legitim privat înţelegem „posibilitatea de a pretinde o

anumita conduita, in considerarea realizării unui drept subiectiv viitor si previzibil,

prefigurat”, iar „interesul legitim public reprezintă posibilitatea de a pretinde o


anumita conduita, in considerarea realizării unui drept fundamental care se

exercita in colectiv ori, după caz, in considerarea apărării unui interes public”.

Putem adăuga totodată, că doctrina a statuat cu privire la interesul legitim

invocat că acesta:

- poate fi nu numai material, ci şi moral;

- să fie personal, dar nu neapărat exclusiv;

- poate fi atât public, cât şi personal (vezi autorităţile publice);

- interesul invocat trebuie să fie suficient de important pentru a justifica

acţiunea reclamantului.

3. Actul atacat să fie un act administrativ După cum aminteam, Legea nr.554/2004, lărgeşte sfera actelor administrative

ce pot fi atacate prin cuprinderea alături de actele de autoritate şi a actelor de

gestiune, a contractelor administrative. De asemenea, poate fi atacat atât un act

administrativ individual, cât şi unul normativ, dar şi actele administrative asimilate

acestora, în rândul cărora întâlnim refuzul nejustificat al unei autorităţi publice de a

emite sau adopta un act, dacă prin acesta se aduce atingere unui drept sau interes

legitim, aşa cum este definit de art.2 lit. h „exprimarea explicita, cu exces de putere,

a voinţei de a nu rezolva cererea”.

De reţinut că, ilegalitatea actului poate fi rezultatul unei încălcări a legii, dar şi

un rezultat al unui exces de putere de către autoritatea publică emitentă, prin

depăşirea limitelor dreptului său de apreciere în exercitarea prerogativelor de putere

publică.

Legea nr.554/2004, defineşte excesul de putere ca fiind ”exercitarea

dreptului de apreciere, aparţinând autorităţilor administraţiei publice, prin

încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, prevăzute de

Constituţie sau de lege”.

Se impune de asemenea, a reţine la această condiţie, distincţia dintre un act

administrativ, ca principala formă de activitate a autorităţii publice producătoare de

efecte juridice, şi celelalte categorii de acte, fapte administrative, operaţiuni de

tehnică administrativă, ce nu intră sub incidenţa Legii nr.554/2004 (exemplu:

circulare, adeverinţe, fişe, etc ).

4. Actul atacat să emane de la o autoritate publică Legea nr.554/2004, are în vedere principiile Constituţiei revizuite, potrivit

căreia autorităţile publice nu se reduc la autorităţile administrative, în această

categorie, vom regăsi, atât autorităţile administraţiei publice centrale şi locale, dar şi

autorităţile publice, aparţinând celorlalte categorii de putere (legislativă,

judecătorească), sau organisme de drept privat, cu atribuţii de putere publică care

emit acte administrative prin care se realizează o activitate de natură

administrativă313

.

5. Îndeplinirea procedurii administrative prealabile Potrivit art.7 alin. (1-7) din Legea nr.554/2004, înainte de a se adresa instanţei

de contencios administrativ competente, persoana care se considera vătămată intr-un

drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie

313

A.I. Iorgovan – Tratat de drept administrativ, ed. a IV a, Ed. All Beck, vol. II, p. 580-urm


sa solicite autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării

actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Plângerea se poate adresa în egala

măsură organului ierarhic superior, dacă acesta exista.

Prevederile de mai sus sunt aplicabile şi în ipoteza în care legea specială

prevede o procedura administrativ - jurisdicţională, iar partea nu a optat pentru

aceasta.

Este îndreptăţită să introducă plângere prealabila şi persoana vătămată

într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter

individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoştinţă, pe

orice cale, de existenţa acestuia, în limitele termenului de 6 luni de la data emiterii

cererii.

Plângerea prealabilă, formulată potrivit prevederilor legale, se soluţionează

în termenul de 30 de zile de la înregistrarea cererii.

În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul

Public, Agenţia Naţionala a Funcţionarilor Publici sau al celor care privesc cererile

celor vătămaţi prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, precum şi în cazul în care

instanţa se pronunţă după procedură de urgenţă, în şedinţă publică, nu este

obligatorie procedura prealabilă.

Plângerea prealabilă, în cazul acţiunilor care au ca obiect contractele

administrative are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile

din Codul de procedura civila fiind aplicabile în mod corespunzător.

Plângerea prealabila în cazul actelor administrative unilaterale, se poate

introduce, pentru motive temeinice, şi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu

de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripţie.

Din examinarea prevederilor art.7, rezultă că plângerea prealabilă nu se

impune în cazul refuzului nejustificat al autorităţii publice de a rezolva o cerere

privitoare la un drept al unei persoane fizice sau persoane juridice.

Cu privire la termenul de 30 de zile pentru îndeplinirea procedurii prealabile,

s-au exprimat opinii diverse din punct de vedere al naturii sale. S-a susţinut că este

un termen de prescripţie imperativ, ca şi cel de 6 luni, permiţând soluţionarea cu

celeritate a cererii, şi pe cale de consecinţă, nerespectarea sa conduce la respingerea

acţiunii, dar şi opinia că acest termen este de recomandare, întrucât prin coroborarea

prevederilor Legii nr.554/2004 cu prevederile Constituţiei şi a Ordonanţei

Guvernului nr.27/2002 privind soluţionarea petiţiilor, vom reţine ca, pe lângă

termenul de 30 de zile, sunt autorităţi care au ca termen de soluţionare o durată mai

mare de 30 de zile, după cum legislaţiile speciale pot prevedea termene mai mici (de

exemplu în materie fiscală 5 zile, în Legea nr.215/2001 - consiliul local are la

dispoziţie termenul de 10 zile pentru a contesta măsura invalidării, a suspendării, a

dizolvării Consiliului Local, fără a îndeplini procedura prealabilă).

Totodată, se impune a mai reţine, de asemenea, la această condiţie că în art.6

din lege se stipulează că jurisdicţiile administrative speciale sunt facultative şi

gratuite.

Actele administrativ-jurisdicţionale pot fi atacate direct la instanţa de

contencios administrativ competenta potrivit art.10, in termen de 15 zile de la

comunicare, daca partea nu exercita caile administrativ - jurisdicţionale de atac.


Daca partea care a optat pentru jurisdicţia administrativa speciala înţelege sa

nu utilizeze calea administrativ-jurisdicţională de atac, va notifica aceasta organului

administrativ-jurisdicţional competent. Termenul de 15 zile începe să curgă de la

data notificării.

Daca partea care a optat pentru jurisdicţia administrativă specială înţelege să

renunţe la calea administrativ-jurisdicţională în timpul soluţionării acestui litigiu, va

notifica intenţia sa organului administrativ-jurisdicţional sesizat, care emite o

decizie ce atesta renunţarea la jurisdicţia administrativa speciala. Termenul de 15

zile începe să curgă de la data comunicării acestei decizii.

6. Termenul legal pentru introducerea acţiunii în contenciosul administrativ Potrivit art.11 alin (1) din Legea nr.554/2004, termenul pentru introducerea

acţiunii în contencios administrativ este de 6 luni de la:

a) data primirii răspunsului la plângerea prealabila sau, după caz, data

comunicării refuzului, considerat nejustificat, de soluţionare a cererii;

b) data expirării termenului legal de soluţionare a cererii, fără a depăşi

termenul prevăzut la alin. (2);

c) data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, in

cazul contractelor administrative.

Pentru motive temeinice, in cazul actului administrativ unilateral, cererea

poate fi introdusa si peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de

la data emiterii actului.

În cazul acţiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul

Public sau Agenţia Naţionala a Funcţionarilor Publici, termenul curge de la data

când s-a cunoscut existenta actului nelegal, fiind aplicabile în mod corespunzător

prevederile alin. (2).

Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se considera a fi

neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter normativ care se

considera a fi nelegale pot fi atacate oricând.

Termenul prevăzut la alin. (1) este termen de prescripţie, iar termenul

prevăzut la alin. (2) este termen de decădere.

Legiuitorul, după cum observăm, determină şi natura juridică a celor două

termene, termenul de 6 luni este de prescripţie, iar termenul de 1 an, de decădere.

De reţinut că prevederile alin (3) au suferit în mod implicit modificări, prin

modificarea Legii nr.340/2004 privind instituţia prefectului, modificată la rândul său

prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.179/2005, potrivit căreia „Prefectul

poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, aceste acte, daca le

considera nelegale, cu excepţia actelor de gestiune. Actul atacat este suspendat de

drept. Cu cel puţin 10 zile înaintea introducerii acţiunii, prefectul va solicita

autorităţilor care au emis actul, cu motivarea necesara, reanalizarea actului socotit

nelegal, în vederea modificării sau, după caz, a revocării acestuia. Introducerea

acţiunii de către prefect se face in termen de 30 de zile de la comunicarea actului.

Acţiunea este scutita de taxa de timbru.”

Actele administrative nesupuse controlului


În art.5 din Legea nr.554/2004, sunt prevăzute actele administrative care sunt

exceptate de la control pe calea contenciosului administrativ (fine de neprimire),

într-un mod diferit de reglementare faţă de Legea nr.29/1990.

Sunt exceptate de la controlul judecătoresc, următoarele categorii de acte:

a) actele administrative ale autorităţilor publice, care privesc raporturile

acestora cu Parlamentul;

b) actele de comandament cu caracter militar.

Nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ, actele administrative

pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organica, o alta

procedura judiciara.

Actele administrative emise pentru aplicarea regimului stării de război, al

stării de asediu sau al celei de urgenta, cele care privesc apărarea şi securitatea

naţională ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum şi pentru

înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale, epidemiilor şi epizootiilor pot fi

atacate numai pentru exces de putere.

Sfera finelor de neprimire au fost grupate în două categorii314

:

a) fine de neprimire deduse din natura actului;

b) fine de neprimire determinate de existenţa unui recurs paralel.

De asemenea, le putem subclasifica şi în excepţii absolute actele cuprinse la

art.5 alin (1) lit. a şi b şi excepţii relative, reglementate de art.5 alin (2).

SECŢIUNEA 3 Procedura în faţa instanţei de contencios administrativ

4.1. Competenţa instanţei de contencios administrativ este prevăzută în

art.10 (1) din Legea nr.554/2004, care prevede că litigiile privind actele

administrative emise sau încheiate de autorităţile publice locale şi judeţene, precum

şi cele care privesc taxe si impozite, contribuţii, datorii vamale si accesorii ale

acestora, de pana la 5 miliarde lei, se soluţionează, în fond, de tribunalele

administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de

autorităţile publice centrale, precum şi cele care privesc taxe si impozite, contribuţii,

datorii vamale şi accesorii ale acestora, mai mari de 5 miliarde lei, se soluţionează,

în fond, de secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale curţilor de apel, daca prin

lege speciala nu se prevede altfel.

Recursul împotriva sentinţelor pronunţate de tribunalele administrativ-fiscale,

se judeca de secţiile de contencios administrativ si fiscal ale curţilor de apel, iar

recursul împotriva sentinţelor pronunţate de secţiile de contencios administrativ si

fiscal ale curţilor de apel, se judeca de Secţia de contencios administrativ si fiscal a

Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, daca prin lege speciala nu se prevede altfel.

Reclamantul se poate adresa instanţei de la domiciliul, sau celei de la

domiciliul paratului. Daca reclamantul a optat pentru instanţa de la domiciliul

paratului, nu se poate invoca excepţia necompetentei teritoriale.

314

A.I. Iorgovan – Noua lege a contenciosului administrativ. Geneză şi explicaţii, Ed. Roata, Bucureşti, 2004, p.306


Din examinarea acestui text, vom deduce că tribunalele judecă în primă

instanţă, iar în recurs judecă Curtea de Apel.

După cum recursul împotriva sentinţelor tribunalelor administrativ-teritoriale

se judecă la secţiile de contencios administrativ şi fiscal ale Curţilor de Apel

respectiv, recursul împotriva sentinţelor formulate de Curţile de Apel, se

soluţionează de Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie

şi Justiţie.

Pe lângă competenţa materială determinată de natura obiectului şi valoarea

acestuia, legea determină şi o competenţă teritorială alternativă a instanţelor de

contencios administrativ, fie instanţa de la domiciliul reclamantului, fie instanţa de

la sediul autorităţii publice pârâte.

Odată aleasă instanţa, reclamantul nu mai poate reveni asupra opţiunii sale,

prin invocarea excepţiei necompetenţei teritoriale.

4.2. Procedura în faţa instanţei de contencios administrativ

În conformitate cu prevederile art.12 din Legea nr.554/2004, odată cu

acţiunea (cererea de chemare în judecată), reclamantul depune şi copia actului

administrativ atacat sau răspunsul autorităţii publice, iar în lipsa acesteia, copia

cererii certificate cu originalul, cu data înregistrării acesteia şi orice înscris care face

dovada îndeplinirii procedurii prealabile.

Întrucât acţiunea se poate introduce concomitent şi împotriva funcţionarului

public vinovat de invalidarea sau emiterea nelegală a actului, acţiunea reclamantului

va preciza şi datele acestuia.

Funcţionarul public se poate apăra, chemând în garanţie pe superiorul său

ierarhic, de la care a primit ordin scris pentru elaborarea actului sau neeliberarea

acestuia (funcţionarul public poate fi obligat în solidar cu autoritatea publică la plata

daunelor).

La primirea acţiunii instanţa dispune citarea părţilor, putând cere totodată

autorităţii publice emitente a actului, să depună întreaga documentaţie ce a stat la

baza emiterii actului şi orice alte documente necesare soluţionării cazului.

În situaţia necomunicării de către autorităţile publice, la termenul stabilit, a

lucrărilor solicitate, instanţa va putea obliga autoritatea să plătească statului o

amendă în cuantum de 10% din salariul minim brut pe economie, pentru fiecare zi de

întârziere.

Din examinarea prevederilor art.8(1) din Legea nr.554/2004, acţiunea în

contencios administrativ poate avea ca obiect:

- anularea totală sau parţială a unui act administrativ;

- anularea actului şi obligarea la despăgubiri;

- obligarea autorităţii publice să recunoască un drept sau interes legitim

pretins (în caz de refuz);

- obligarea autorităţii publice la recunoaşterea dreptului pretins şi la plata de

despăgubiri pentru paguba ce i-a fost cauzată de refuzul său;

- anularea unor acte administrative şi formalităţi procedurale premergătoare

încheierii unui act administrativ;


- obligarea la încheierea sau executarea unui contract administrativ sau

desfacerea unui asemenea contract;

- acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile produse reclamantului prin

ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe neconstituţionale.

Acţiunea în despăgubire se introduce de regulă odată cu acţiunea în anulare,

în mod excepţional, dacă reclamantul nu cunoaşte întinderea pagubei la data

judecăţii acţiunii principale, putând să o introducă şi ulterior.

Termenul de prescripţie pentru introducerea acestei cereri este de 1 an de la

data emiterii actului cauzator de prejudicii.

Specific acţiunilor în contencios administrativ, este procedura de urgenţă,

după care se judecă în complet de un judecător în prima instanţă şi trei judecători în

recurs.

Hotărârile se redactează şi motivează de urgenţă, în cel mult 10 zile de la

pronunţare. Hotărârea pronunţată în prima instanţă poate fi atacată cu recurs în

termen de 15 zile de la pronunţare ori de la comunicare. Recursul suspendă

executarea şi se judecă de urgenţă.

Acţiunile în contencios administrativ sunt supuse taxelor de timbru prevăzute

pentru cauzele neevaluabile în bani, cu excepţia celor care au ca obiect contractele

administrative care se taxează la valoare, dacă legea nu prevede altfel.

Cu privire la procedura de urgenţă pentru soluţionarea cazurilor, în cazul

acţiunilor promovate de prefect, Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.179/2005

privind completarea şi modificarea Legii nr.340/2004 privind instituţia prefectului, a

adus modificări Legii nr.554/2004, după cum urmează:

Acţiunea introdusa de către prefect pentru anularea unui act administrativ al

autorităţilor administraţiei publice locale, socotit nelegal, este scutita de taxa de

timbru si se judeca in regim de urgenta.

Termenele de judecata nu pot fi mai mari de 10 zile.

Părţile sunt legal citate, daca citaţia le-a fost comunicata cel puţin cu o zi

înaintea judecării.

Hotărârile prin care se soluţionează fondul cauzei se pronunţa in ziua in care

au luat sfârşit dezbaterile.

In situaţii deosebite pronunţarea poate fi amânata cel mult doua zile.

Pentru prevenirea unei pagube iminente, în cazuri bine justificate, o dată cu

exercitarea recursului graţios, reclamantul poate cere instanţei să dispună

suspendarea executării actului administrativ de către autoritatea emitentă, până la

pronunţarea instanţei.

Instanţa soluţionează cererea de suspendare de urgenţă, cu citarea părţilor.

Dacă în cauză este un interes public major, de natură a perturba grav

funcţionarea unui serviciu public administrativ de importanţă naţională, cererea de

suspendare a actului administrativ poate fi introdusă şi de Ministerul Public, din

oficiu sau la sesizarea oricărei persoane sau autorităţi publice.

Hotărârea instanţei prin care se pronunţă suspendarea este executorie de

drept, putând fi atacată cu recurs în termen de 15 zile de la pronunţare. Recursul nu

suspendă executarea hotărârii.


Cu privire la acţiunea în contencios administrativ introdusă de prefect

împotriva actelor administrative emise, adoptate de autorităţile administraţiei

publice locale, în temeiul Legii nr.554/2004, a Legii nr.215/2001 coroborate cu

Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.179/2005 de modificare a Legii nr.340/2004

a instituţiei prefectului, actul atacat este suspendat de drept.

Soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa de contencios administrativ sunt:

- anularea totală sau parţială a actului administrativ atacat;

- obligarea autorităţii publice la emiterea actului administrativ, eliberarea

unui certificat, unei adeverinţe sau orice alt înscris;

- acordarea daunelor materiale sau morale.

Când obiectul acţiunii l-a făcut un control administrativ, soluţiile instanţei pot

fi:

- anularea controlului în totalitate sau în parte;

- obligarea autorităţii publice să încheie contractul la care este îndreptăţit

reclamantul;

- obligarea uneia din părţi la executarea obligaţiilor contractuale;

- obligarea la plata unei despăgubiri pentru daune materiale sau morale

provocate de partea în culpă, pentru neîndeplinirea obligaţiilor

contractuale sau din lege;

- suplinirea consimţământului uneia dintre părţi, când interesul public o

cere.

În conformitate cu prevederile art. 20 din Legea nr.554/2004, hotărârea

primei instanţe, poate fi atacată cu recurs în termen de 15 zile de la pronunţare (când

părţile sunt prezente la dezbaterile finale), sau de la comunicare (când acestea

lipsesc).

Recursul suspendă executarea hotărârii, cu excepţia hotărârii de suspendare a

executării actului administrativ şi se judecă de urgenţă.

În cazul admiterii recursului, instanţa de recurs, casând sentinţa fie:

- rejudecă litigiul în fond, dacă nu sunt motive de casare cu trimitere;

- dacă hotărârea primei instanţe s-a dat cu încălcarea dispoziţiilor privitoare la

competenţă, cauza se trimite la instanţa competentă, iar dacă hotărârea atacată cu

recurs a fost pronunţată, fără a se judeca fondul, cauza se va trimite o singură dată

primei instanţe, după care se judecă, în fond instanţa de recurs.

Legea, în art.21, prevede şi o procedură specială a judecării recursului în

situaţii deosebite. Astfel, recurentul, în situaţii deosebite, cum ar fi împlinirea

termenului până la care îşi poate valorifica dreptul pretins, va putea solicita

preşedintelui instanţei competente să soluţioneze recursul şi stabilirea termenului de

judecată a recursului chiar înainte de primirea dosarului.

Cererea de fixare a unui termen de urgentă, însoţită de dovada înregistrării

recursului la instanţa de fond, se soluţionează in termen de 24 de ore de la

prezentarea acesteia preşedintelui instanţei de recurs.

Soluţia de admitere a cererii se comunică de îndată instanţei de fond, care are

obligaţia redactării hotărârii atacate, a comunicării acesteia părţilor, precum si a

expedierii dosarului, intr-un termen de 5 zile.


Motivarea recursului se poate face, sub sancţiunea nulităţii pentru tardivitate,

in termen de doua zile de la comunicare.

Procedura de citare a părţilor si de comunicare a motivelor de recurs, se va

efectua cu prescurtarea termenului la 48 de ore, prin agent procedural sau prin orice

mijloc rapid de comunicare a informaţiilor scrise.

4.3. Executarea hotărârilor instanţei de contencios administrativ Hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile, prin care s-au admis

acţiuni în contencios administrativ, constituie titluri executorii, iar cele prin care

s-au anulat actele administrative cu caracter normativ, sunt general obligatorii şi

produc efecte numai pentru viitor.

Celelalte hotărâri judecătoreşti au putere numai între părţile din proces.

Cu privire la hotărârile instanţei judecătoreşti prin care autorităţile publice

au fost obligate să încheie, să înlocuiască, sau să modifice un act administrativ, să

elibereze un certificat, o adeverinţă, sau orice alt înscris, executarea hotărârilor

judecătoreşti irevocabile, se face în termenul prevăzut în cuprinsul ei, iar în lipsa

unui termen, în cel mult 30 de zile de la data rămânerii irevocabile a hotărârii.

Nerespectarea termenului, permite reclamantului să se adreseze instanţei de

executare (prima instanţă), pentru a cere obligarea conducătorului autorităţii locale,

sub sancţiunea unei amenzi pentru fiecare zi de întârziere, până la eliberarea actului,

reclamantul având dreptul şi la despăgubiri pentru întârzieri.

Neexecutarea sau nerespectarea unei hotărâri judecătoreşti definitive şi

irevocabile pronunţată de instanţa de contencios administrativ şi după aplicarea

amenzii legale, constituie infracţiune şi se sancţionează cu închisoare de la 6 luni – 3

ani, sau cu amendă de la 250 – 10 000 lei.

Tribunalul hotărăşte în camera de consiliu de urgenţă, cu citarea părţilor,

hotărârea fiind definitivă şi executorie, susceptibilă de recurs în 5 zile de la

pronunţare.

Conducătorul autorităţii publice se poate îndrepta cu acţiune în regres

împotriva celor vinovaţi de neexecutarea hotărârii, potrivit dreptului comun (sau

dacă sunt funcţionari publici în condiţiile statului)

Cu privire la punerea în executare a hotărârii instanţei de contencios

administrativ, prin care s-au stabilit daune materiale sau morale, în favoarea

reclamantului, aceasta se face în condiţiile dreptului comun (cod procedură civilă

privind executarea silită), contestaţia la executare fiind de competenţa instanţei

civile (conform art. 339 – urm. - cod procedură civilă).

SECŢIUNEA 4 Controlul judecătoresc indirect al actelor administrative de autoritate

(excepţia de ilegalitate) În teoria de drept, excepţia de ilegalitate este definită ca fiind “un mijloc de

apărare prin care, în cadrul unui proces pus în curgere pentru alte temeiuri decât


nevalabilitatea actului de drept administrativ, una din părţi ameninţată să i se

aplice un asemenea act ilegal, se apără, invocând acest viciu şi cere ca actul să nu

fie luat în considerare la soluţionarea speţei”315

.

Aşadar, într-un litigiu, indiferent de obiectul său, oricare dintre părţi va

putea invoca, pe cale de excepţie, ilegalitatea actului administrativ ce i se opune de

partea adversă.

Această excepţie de nelegalitate este reglementată în art.4 din Legea

nr.554/2004 după cum urmează:

„Legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetată oricând în

cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În

acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea

litigiului pe fond, va sesiza prin încheiere motivată instanţa de contencios

administrativ competentă, suspendând cauza.

Instanţa de contencios administrativ se pronunţă, după procedura de

urgenţă, în şedinţa publică, cu citarea parţilor.

Soluţia instanţei de contencios administrativ este supusă recursului, care se

declară in 48 de ore de la pronunţare ori de la comunicare şi se judecă în 3 zile de la

înregistrare, cu citarea parţilor prin publicitate.

În cazul în care instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea

actului, instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza, fără a ţine

seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată”.

Examinarea acestui text, permite următoarele considerente:

- excepţia de nelegalitate poate fi invocată numai împotriva unui act

administrativ de autoritate (nu şi cu privire la contracte, acte

jurisdicţionale);

- excepţia de nelegalitate este o cale indirectă de control a legalităţii unui act

administrativ de autoritate, ce poate fi folosită numai în cadrul unui proces

aflat în derulare, indiferent de natura acestuia;

- excepţia de nelegalitate este de ordine publică absolută şi imprescriptibilă,

putând fi invocată, oricând, în orice fază a procesului, la cererea oricărei

persoane interesate şi oricând, chiar şi de instanţa din oficiu.

Aşadar, dacă instanţa de judecată (cu excepţia celei de contencios

administrativ) va aprecia că soluţionarea litigiului pe fond depinde de actul

administrativ, a cărui nelegalitate se invocă pe cale de excepţie, va sesiza prin

încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă, suspendând

judecarea cauzei până la soluţionarea excepţiei.

Instanţa de contencios administrativ se pronunţă în procedură de urgenţă cu

citarea părţilor, în şedinţă publică.

Hotărârea instanţei de contencios administrativ este supusă recursului în

termen de 48 de ore de la pronunţare şi de la comunicare. Recursul se judecă în 3 zile

de la înregistrare, cu citarea părţilor prin publicitate.

În cazul în care excepţia de nelegalitate a unui act administrativ de autoritate

a fost invocată în cadrul unui proces de contencios administrativ, excepţia va fi

315

Tudor Drăganu – Drept constituţional şi instituţii politice, Ed. Lumina Lex, Bucureşti 1998, p. 260


soluţionată de aceeaşi instanţă de judecată, conform art. 18 (2) din Legea

nr.554/2004.

Instanţa de judecată căreia i s-a invocat excepţia, poate aprecia dacă actul

administrativ prezintă interes pentru soluţionarea cauzei, sau continuă procesul fără

a ţine seama de actul respectiv.

Caracteristicile controlului indirect, pe calea excepţiei de nelegalitate a

actului administrativ sunt următoarele:

- nu urmăreşte anularea actului administrativ, ci doar stabilirea ilegalităţii

sale şi înlăturarea sa de la soluţionarea cauzei;

- este mai cuprinzător, având ca obiect atât actele administrative normative,

cât şi individuale şi operaţiuni de tehnică-administrativă (ex: avizele);

- poate fi invocată în orice proces aflat în competenţa instanţelor

judecătoreşti;

- nu este supusă prescripţiei executive, partea care o invocă, nefiind ţinută să

facă dovada existenţei unui drept lezat prin actul administrativ, fiind

suficientă doar existenţa interesului său legitim;

- admiterea sa produce efecte numai faţă de părţile din proces.

SECŢIUNEA 5 Trăsăturile contenciosului administrativ

Examinarea prevederilor Legii nr.554/2004 permite identificarea

următoarelor trăsături ale contenciosului administrativ:

1. este un control de legalitate;

2. sunt supuse controlului toate actele administrative, atât actele administrative

de autoritate, cât şi cele de gestiune;

3. soluţionarea litigiului se face după o procedură specială, bazată pe principiul

contradictorialităţii, hotărârea beneficiind de autoritatea de lucru judecat;

4. instanţele de contencios administrativ dispun de competenţa materială

generală;

5. poate fi un contencios administrativ subiectiv sau obiectiv, (contenciosul

subiectiv mai este numit recursul în anulare, în timp ce contenciosul obiectiv,

care urmăreşte respectarea legii, mai poartă numele de recurs pentru exces de

putere);

6. este un control de plină jurisdicţie, instanţa putând dispune anularea actului

ilegal, să oblige autoritatea publică la emiterea lui sau la obligarea acesteia la

despăgubiri către reclamant.


CAPITOLUL XII RĂSPUNDEREA ŞI RESPONSABILITATEA ADMINISTRATIVĂ

SECŢIUNEA 1 Consideraţii generale privind evoluţia noţiunii de responsabilitate a administraţiei publice

După cum recunosc numeroşi autori de drept administrativ, răspunderea

juridică devine una din noţiunile fundamentale ale dreptului şi pe cale de consecinţă

şi a dreptului administrativ.

Din punct de vedere al conţinutului său, ea poate fi privită din punct de vedere

obiectiv ca instituţie juridică dar şi din punct de vedere subiectiv - ca o situaţie

juridică, 316

dar sunt şi autori care definesc noţiunea de răspundere, pornind de la

raportul juridic sau chiar de la conţinutul acestuia, de la obligaţii.

Pentru că aminteam că răspunderea juridică este proprie întregului sistem de

drept unitar, vom reţine aşadar că, fiecărei ramuri de drept, îi corespunde o formă a

acesteia: răspunderea civilă, administrativă, penală, materială, etc., şi pe cale de

consecinţă, vom putea distinge între răspunderea juridică de drept public şi

răspunderea juridică de drept privat.

Problema responsabilităţii de drept administrativ a fost tratată ca o

responsabilitate civilă în general, sub aspectul răspunderii statului pentru daune.

316

A.Iorgovan- op.it, p. 205


Totodată însă, nu trebuie neglijat faptul că administraţia publică ca activitate

poate fi generatoare de prejudicii, ceea ce presupune în mod legitim că cei afectaţi să

poată obţină reparaţii pentru pagubele suferite.

Din această perspectivă, responsabilitatea în drept administrativ capăta un

nou conţinut.

În antichitate, unde regele deţinea puterea absolută, nu se punea problema

nerespectării puterii publice în faţa poporului. Chiar şi la romani regele putea să

admită sau nu “provocatio ad populum“, ceea ce reprezintă un drept de anulare al

hotărârilor consulilor, de către popor.

Ulterior, în sec. XIX, în Franţa, statul era considerat iresponsabil,

responsabilitatea revenind doar funcţionarului însărcinat cu executarea legii şi care

se substituia voinţei statului suveran.317

Abia mai târziu, prin recunoscutul act “Blanco“, se recunoaşte

responsabilitatea statului “pentru prejudicii cauzate particularilor printr-un fapt al

persoanelor care funcţionează în servicii publice“ 318

şi mult mai târziu după 1912,

jurisprudenţa va admite din ce în ce mai mult obligaţia de responsabilitate a statului,

independent de orice culpă, ca o consecinţă a funcţionării serviciilor publice şi în

temeiul principiului egalităţii cetăţenilor în faţa serviciilor publice.

În dreptul englez, teoria responsabilităţii administraţiei se expunea în adagiul

“the king can’t do wrong“ 319

, ceea ce conduce la concluzia că numai funcţionarul

însărcinat cu activitatea de executare poate fi răspunzător pentru pagube, şi dacă el

urmează a răspunde potrivit dreptului comun, indiferent că este agent sau prim

ministru.

În dreptul românesc, vom identifica mai multe etape în evoluţia teoriei

responsabilităţii statului.

a) Astfel, principiul responsabilităţii statului, este consacrat în legea pentru

înfiinţarea C.S. din 11.02.1864, care dispunea că “ particularii sau alte persoane

juridice a căror interese se află vătămate prin vreo măsură administrativă pentru

reclama la C.S. împotriva hotărârilor miniştrilor, ale prefecţilor sau altor agenţi

administrativi, date cu exces de putere sau cu încălcarea legilor sau a

regulamentelor “.

Aşadar, în această formă se instituie o cale de atac pentru excesul de putere al

administraţiei care, după 1866, prin desfiinţarea C.S. se judecă de instanţele

judecătoreşti după regulile ordinare.

b) Prin Constituţia din 1866, art.19, se stabilea o formă de responsabilitate a

administraţiei, pentru cazurile de expropriere pentru utilitate publică şi posibilitatea

parţii vătămate, pe calea unei acţiuni civile, de a invoca responsabilitatea

ministerială.

Prin Legea din 2 mai 1879, statul răspunde de daune faţă de particulari care se

pot constitui parte civilă înaintea Curţii de Casaţie sau direct la tribunalul de drept

comun.

317

Lion Duguit - Les formations de droit public, 1921, p.224-urm 318

Jean Rivero - Jean Watine, op cit, p.259 319

Gguy Braibant - Le droit ad-tif francais, ed.2, Pariz Ballaz, 1988, p.259


Deşi răspunderea ministerială era legal determinată, particularul abia prin

Legea din 01 iulie 1905 , a putut acţiona pentru daune împotriva statului, când în

textul de organizare al Curţii de Casaţie se prevedea că “partea vătămată de un

regulament sau de o ordonanţă făcută cu încălcarea legii de către puterea centrală,

judeţeană, comunală sau de către alte autorităţi publice, să se adreseze cu cererea

de daune interese instituţiilor ordinare“320

.

d) Modificările survenite în timp, până la Constituţia din 1923, în competenta

Curţii de Casaţie, a menţinut ideea de responsabilitate a statului şi posibilitatea

particularului de a solicita daune.

Constituţia din 1923, consacra principiul responsabilităţii statului, pe ideea de

culpă, statul fiind forma morală reală.

e) În perioada interbelică, autori de drept administrativ au argumentat

responsabilitatea statului pe principiul egalităţii cetăţenilor în faţa serviciilor publice

şi al solidarităţii între membrii societăţii321

, ceea ce a consacrat teoria

responsabilităţii obiective a statului.

f) Perioada postbelică nu a adus contribuţii la teoria responsabilităţii statului,

regăsindu-se doar la analiza răspunderii organelor administraţiei de stat, coroborat

cu reglementarea dată contenciosului administrativ (prin Constituţia din 1965 şi

Legea nr.1/1967), care a făcut ca această răspundere să fie analizată ca o formă a

răspunderii civile şi foarte rar, ca o formă a răspunderii administrative322

.

g) Constituţia din 1991, consacra în prevederile sale, principiul general al

reparării pagubelor cauzate prin acte administrative ale autorităţilor publice,

coroborat cu dreptul fundamental al cetăţeanului la reparaţii (art.48 alin.2 din

Constituţie), limitele exerciţiului dreptului său, fiind determinat prin legea organică

(Legea nr.29/1990 a contenciosului administrativ).

Textul constituţional (art.48(2) ) cuprinde aşadar trei forme de exercitare a

dreptului de reparaţii 323

şi anume:

acţiunea particularului împotriva autorităţii publice ;

acţiunea particularului împotriva funcţionarului ;

acţiunea concomitentă împotriva autorităţii publice şi a funcţionarului.

În acelaşi timp însă, Constituţia din 1991, reglementează expres răspunderea

patrimonială a statului, pentru prejudicii cauzate prin erorile săvârşite în procesele

penale ( art.48(3) )

răspunderea pentru prejudicii cauzate printr-un act administrativ sau prin

nesoluţionarea în termen legal al unei cereri (art.48(1).

Într-o analiză finală, am putea concluziona că, prin Constituţia din 1991, se

consacră principiile răspunderii statului (şi al funcţionarilor) pentru daunele create,

după cum urmează:

320

Pentru comentarii a se vedea C.G. Rrarincesu - op.cit, p.89-urm

A.T eodorescu - op. cit. , p.442 321

A. Teodorescu Curs de drept administrativ, 1939, p.275- urm

P.Negulescu - op cit, p.267-274 322

M.Lepădătescu - Revista de Drept nr.8/1967 p.9-urm

I.Muraru- Revista Română de Drept nr.9/1985, p.4 -urm 323

A.Iorgovan - opcit, p.319-324-urm


1. o răspundere patrimonială exclusiv a statului, pentru prejudicii cauzate

prin erorile judiciare săvârşite în procesele penale.

Pentru angajarea acestei forme de răspundere a statului, trebuie îndeplinite


existenţa unei hotărâri judecătoreşti de condamnare definitivă ;

existenţa unei hotărâri judecătoreşti pronunţate în exercitarea căilor

de atac, prin care se constată eroarea judiciară ;

formularea de către persoana condamnată pe nedrept a cererii pentru

repararea daunelor materiale şi morale.

2. răspunderea patrimonială a autorităţilor publice, pentru pagubele

cauzate printr-un act administrativ, sau prin nesoluţionarea în temeiul legal al unei

cereri cu posibilitatea introducerii în cauză şi a funcţionarului vinovat, este de fapt o

răspundere sesizată de culpă, în condiţiile stabilite de Legea nr.29/1990 modificată

implicit de prevederile Constituţiei.

3. răspunderea patrimonială solidară a autorităţilor administraţie publice şi a funcţionarilor pentru pagubele cauzate domeniului public sau a

funcţionării necorespunzătoare a serviciilor publice, ca şi răspunderea autorităţilor,

este o răspundere bazată pe culpă, care, de altfel, permite şi exercitarea dreptului în

regres al autorităţii împotriva funcţionarului vinovat de neîndeplinirea actului sau

îndeplinirea sa nelegală.

4. răspunderea patrimonială a autorităţilor administraţiei publice locale pentru limitele serviciilor publice - această formă de răspundere are la bază

răspunderea obiectivă, ceea ce presupune ca persoana vătămată să demonstreze că:

serviciul public este de natură a produce pagube pentru cetăţeni ;

existenţa unui prejudiciu material cauzat unei persoane fizice sau

juridice ;

existenţa unui raport de cauzalitate între riscul serviciului public şi

persoanele fizice sau juridice.

SECŢIUNEA 2 Titularul responsabilităţii. Condiţiile existenţei responsabilităţii administrative şi repararea prejudiciului

În analiza la care am procedat în secţiunea anterioară am reţinut cel puţin

două elemente definitorii pentru conţinutul responsabilităţii administrative şi anume

titularul acesteia şi întinderea responsabilităţii.

1. Sub aspectul titularului am observat că acesta poate fi:

statul ca persoană juridică ;

autorităţile publice ca persoane juridice de drept public ;

funcţionarul public, în calitatea sa de executant.

Dacă în privinţa funcţionarului public este uşor de reţinut calitatea sa, în

strânsă legătură cu raportul său de serviciu şi atribuţiile de executare a legii, în

privinţa autorităţii publice a administraţiei, aceasta se întemeiază pe culpa

serviciului.


2. Din punct de vedere al întinderii responsabilităţii, urmează a avea în vedere

pe de o parte faptul (actul) cauzator de prejudiciu şi pe de altă parte, natura autorităţii

sau a funcţiei publice care l-a generat.

Din punct de vedere al regimului juridic aplicabil responsabilităţii

administrative, vom reţine că în sistemul românesc, acesta este dat de norme special

derogatorii de la dreptul comun. Din analiza conţinutului noţiunii de responsabilitate administrativă, reţinem

că, pentru a se angaja această formă a responsabilităţii, trebuiesc îndeplinite


a) existenţa prejudiciului, care, la rândul său trebuie să fie cert şi actual şi de

natură să surprindă situaţia anormală, ilegală, creată părţii vătămate.

În contextul legislaţiei româneşti (Legea nr.554/2004 a contenciosului

administrativ) instanţele de contencios administrativ pot hotărî şi asupra acordării

daunelor morale

b) determinarea sau existenţa unei autorităţi sau persoane, căreia să-i poată fi

imputată paguba. Cu alte cuvinte, administraţia nu poate răspunde pentru unele

consecinţe păgubitoare ale actelor sale datorate intervenţiei terţilor. Aşadar, raportul

de cauzalitate între autoritate şi prejudiciu, trebuie să fie direct. Este cunoscut faptul

că, forţa majoră, ca eveniment exterior şi imposibil de prevăzut, înlătură răspunderea

în dreptul civil şi în egală măsură în dreptul administrativ, înlăturând orice

răspundere.

Dar, spre deosebire de dreptul privat, unde consecinţe similare produce şi

cazul fortuit, în dreptul administrativ acesta nu exonerează administraţia de

responsabilitate, ea fiind întemeiată, de regulă, pe risc.

Jurisprudenţa antebelică, ca şi literatura de specialitate, mai cu seamă de

sorginte franceză, a făcut numeroase aprecieri asupra responsabilităţii

administraţiei,324

sub mai multe forme şi anume:

responsabilitatea din culpă - înţeleasă ca o culpă de serviciu, neglijenţa în

funcţionarea normală a serviciului lor, care nu se poate imputa personal

funcţionarului ;

răspunderea fără culpă ;

răspunderea pentru risc ;

răspunderea fără culpă şi fără risc ( ex. în cazul neexecutării unei hotărâri

judecătoreşti, dacă prin aceasta ar cauza un risc activităţii publice ).

Angajarea responsabilităţii administraţiei, presupune şi repararea

prejudiciului cauzat la cererea părţii vătămate.

Această reparaţie poate fi efectuată :

în natură - prin restabilirea stării anterioare producerii prejudiciului ;

prin plata unei indemnizaţii, respectiv o sumă de bani echivalentă cu

prejudiciul cauzat.

324

A se vedea Jean Waline - L’evolution de la responsabilite extra-contrcatuelle des personnes publiques, BDCE,

1994, P.459

j.Rivero - j.Walline - opcit, p.268-276

P.Negulescu - opcit p.267


Determinarea acestei sume, se face in mod logic de persoana vătămată care

invocă existenta prejudiciului şi întinderea sa. Aceasta se poate face fie concomitent,

cu cererea de anulare a actului administrativ, dacă cunoştea întinderea prejudiciului,

fie ulterior, într-un termen general de prescripţie, termen ce cuprinde de la data la

care a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei (art.12 Legea

nr.554/2004).

Determinarea sumei, sau a indemnizaţiei cu titlu de despăgubire se determină

de către instanţă, faţă de data producerii prejudiciului, în sensul acoperirii integrale a

acestuia, dar ea poate fi şi pur simbolică (mai ales la prejudiciul moral), după cum

poate fi solicitată separat pe calea unei acţiunii de drept comun când se cunoaşte

întinderea pagubei.

SECŢIUNEA 3 Importanţa delimitării noţiunii de responsabilitate de noţiunea de

răspundere a funcţionarului public

Pentru că în secţiunile anterioare, când am analizat responsabilitatea

administrativă, ne-am raportat ca titular mai mult la stat sau autorităţi

administrative, se impun unele precizări şi în privinţa conţinutului responsabilităţii


Definirea, sub toate aspectele, a raportului juridic de funcţiune, presupune şi

clarificarea noţiunilor de responsabilitate şi răspundere a funcţionarului public.

Clarificarea celor două noţiuni cu conţinut diferit se impune şi din perspectiva

diferită de abordare a acestora în ştiinţa dreptului administrativ şi respectiv, în ştiinţa

administraţiei.

Astfel, noţiunea de responsabilitate are în vedere raportul social în cadrul

căruia îşi desfăşoară activitatea funcţionarului public.

Spre deosebire de răspunderea juridică, care îmbracă forme specifice fiecărei

ramuri de drept, funcţie de calificarea faptei funcţionarului public, ori de câte ori

aduce atingere unor norme juridice, responsabilitatea juridică este ceea ce prof.

Antonie Iorgovan 325

defineşte foarte concludent că “raportarea activă conştientă a

agentului acţiunii sociale la normele şi valorile colectivităţii, stabilite la o scară

macro sau micro-socială“.

Cu alte cuvinte, responsabilitatea este de fapt atitudinea pe care funcţionarul

public o are în raport cu autoritatea, dar şi cu cetăţeanul, o conştientizare a

obligaţiilor sale sporite prin prisma atribuţiilor specifice.

Conştientizarea responsabilităţii este un câştig, atât pentru funcţionarul

public, care devine competent cu rapiditate, dar şi pentru instituţie, care, în acest fel,

îşi poate realiza sarcinile pentru care a fost înfiinţată şi nu în ultimul rând, pentru

cetăţeanul care se adresează cu toată încrederea, în vederea satisfacerii intereselor

sale.

După unii autori, responsabilitatea juridică este o obligaţie recunoscută de

lege persoanei publice sau private de a face sau a da socoteală pentru ea sau pentru

325

Antonie Iorgovan - opcit,p.672-676


altul, aflat în grija sa, de unde concluzia că această stare este anterioară răspunderii

juridice.

Prof. C.G. Dissescu326

definea responsabilitatea juridică ca fiind “fixarea şi

măsurarea prin lege a consecinţelor unui act ipotetic“ .

Iată deci că, dacă responsabilitatea poate fi asimilată cu o obligaţie,

răspunderea juridică este cel mai adesea considerată ca o situaţie juridică.

Spre deosebire de responsabilitate, răspunderea juridică este o răspundere

concretă stabilită printr-o procedură de către un organ competent ce o finalizează

prin aplicarea unei sancţiuni.

O altă deosebire între cele două noţiuni, ar fi aceea că în timp ce

responsabilitatea juridică îşi are izvorul în lege, răspunderea juridică derivă dintr-o

hotărâre a puterii judecătoreşti sau a autorităţii administrative prevăzute de lege.

Pornind de la un asemenea considerent, profesorul Mircea Costin 327

definea

responsabilitatea ca pe un “complex de drepturi şi obligaţii care formează un raport

juridic de constrângere ce apare între stat, ca unic subiect activ şi autorul faptei

ilicite, ca subiect pasiv“.

O altă deosebire între cele două noţiuni are în vedere chiar conţinutul acestora

. În cazul responsabilităţii juridice, drepturile şi obligaţiile nu sunt determinate,

delimitate sau materializate, faţă de răspunderea juridică unde acestea sunt riguros

delimitate, ori de câte ori intervine constrângerea administrativă.

Responsabilitatea juridică îmbracă mai multe forme: penală, civilă,

administrativă, constituţională, materială, etc., temeiul acesteia reprezentându-l

legea de fiecare dată.

SECŢIUNEA 4 Răspunderea administrativă În secţiunile anterioare, am încercat a delimita noţiunea de răspundere

administrativă, de aceea de responsabilitate, ceea ce face ca în continuare, să

încercăm să definim noţiunea de răspundere administrativă.

Unii teoreticieni explică răspunderea juridică administrativă pornind de la

conceptul de constrângere328

pe care o definim ca un ansamblu de măsuri ( acte

juridice, fapte materiale ) luate de autorităţile administraiei publice, în temeiul legii,

cu folosirea puterii publice, pentru a preveni săvârşirea unei fapte antisociale, pentru

a apăra drepturile cetăţenilor şi pentru a sancţiona încălcarea normelor de drept

administrativ.

Din această definiţie, înţelegem că, în conţinutul constrângerii, se regăsesc

elemente de autoreglare şi menţinere a sistemului, în timp ce, răspunderea urmăreşte

tocmai restabilirea ordinii normative încălcate şi condamnarea celui vinovat.

Ca măsuri de constrângere administrativă, putem aminti:

a) măsuri cu caracter sancţionator - ex. : avertisment, revocare din funcţie,

amendă, închisoare contravenţională, etc.

326

C.G. Dissescu - op cit, p.870-urm 327

Mircea Costin - Responsabilitatea juridică în dreptul R.S.R., Ed. Dacia, Cluj, 1974, p.9-urm 328

A.Iorgovan - op. cit. P.86


b) există măsuri de siguranţă administrativă - ca măsuri de siguranţă sau

protecţie precum: carantina obligatorie, oprirea fabricaţiei, controlul

medical obligatoriu, reţinerea autovehiculului

Răspunderea administrativă este acea formă a răspunderii juridice, care se

angajează ca urmare a încălcării unei norme juridice de drept administrativ.

La rândul său, răspunderea administrativă cuprinde următoarele forme:

răspunderea administrativ-patrimonială ;

răspunderea administrativ-contravenţională ;

4.1. Răspunderea administrativ patrimonială Pentru că în secţiunea privind responsabilitatea administrativă am abordat şi

problematica răspunderii statului şi a autorităţilor administraţiei publice bazată pe

culpă, vom reţine în această ordine de idei, condiţiile pentru angajarea răspunderii

patrimoniale:

actul administrativ ilegal - încălcarea condiţiilor de legalitate se constată de

către instanţa de judecată, potrivit Legii nr.29/1990;

actul administrativ ilegal să fie cauzator de prejudicii materiale sau morale;

existenţa unui raport de cauzalitate între actul ilegal şi prejudiciu;

culpa autorităţii publice.

Dintre particularităţile pe care le prezintă procedura de angajare a răspunderii

administrativ patrimoniale în temeiul Legii nr.29/1990, amintim:

acţiunea în daune se introduce odată cu acţiunea în anulare (în măsura în

care se cunoaşte întinderea prejudiciului la volumul întinderii sale);

părţile chemate în judecată pot fi atât autorităţi publice emitente ale actului

administrativ ilegal, cât si funcţionarul acestuia;

procedura prealabilă este obligatorie când acţiunea în despăgubire este

subsidiară acţiunii în anulare;

instanţa să constate în mod obligatoriu anularea actului.

Ca o concluzie a acestei forme de răspundere administrativă, reţinem

necesitatea îmbunătăţirii reglementărilor Legii nr.29/1990, pe de o parte in

conformitate cu principiile răspunderii patrimoniale reglementată în normele

constituţionale şi mai ales cu necesităţile actuale şi alte reglementări speciale privind

răspunderea statului pentru pagube.

4.2. Răspunderea administrativ disciplinară

Răspunderea administrativ disciplinară intervine ca urmare a săvârşirii unei

abateri administrative.

Fapta de încălcare cu vinovăţie a normelor dreptului administrativ, se

numeşte abatere administrativă.

Din această definiţie, reţinem trăsăturile principale ale răspunderii

administrativ-disciplinare:

se întemeiază, de regulă, pe încălcarea unui raport de drept

administrativ ( excepţia o presupune încălcarea unor norme penale);

autorul poate fi:


-un organ al administraţiei publice ;

-un funcţionar public ;

-un organism nestatal ;

-o persoană fizică.

subiectul activ al raportului juridic de tragere la răspundere este

întotdeauna o autoritate publică;

se întemeiază pe vinovăţia (culpa) subiectului pasiv, care dispune de

capacitate juridică.

Sancţiunile aplicabile pentru săvârşirea abaterilor administrativ disciplinare,

pot fi de mai multe feluri, funcţie de natura normelor încălcate.

Astfel:

amenda - forma tipică pentru încălcarea prevederilor legale;

majorări de întârziere pentru neplata la timp a obligaţiilor bugetare, privind

impozitele şi taxele (Ordonanţa Guvernului nr.11/1996, modificată de

Legea nr.137/2002);

dizolvarea organului ales - Legea nr.215/2001 privind administraţia

publică locală, modificată şi completată de Legea nr.286/2006;

demiterea primarului;

retragerea autorizaţiei;

suspendarea activităţilor.

Întotdeauna, procedura pentru aplicarea sancţiunii administrativ disciplinare

este una contencioasă, ceea ce presupune:

constatarea faptei şi a raportului de cauzalitate dintre aceasta şi rezultatul

vătămător;

termenul înăuntrul cărora fapta se constată ( de prescripţie sau de decădere)

;

stabilirea organului administraţiei publice competent a constata săvârşirea

abaterii şi a conţinutului actului constatator ;

căile de atac ;

modalităţi de executare, etc.

Un conţinut aparte în această formă de răspundere o reprezintă aplicarea

administrativ-disciplinară a funcţionarului public.

În conformitate cu prevederile Legii nr.188/1999, modificată şi completată

privind Statutul funcţionarilor publici şi a HG nr.1083/2001 privind organizarea şi

funcţionarea comisiei de disciplină din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice,

cercetarea faptelor sesizate ca abateri şi propunerea sancţiunilor disciplinare pentru

funcţionarii publici, intră în competenţa comisiilor de disciplină.

Acestea se constituie prin actul conducătorului autorităţii sau instituţiilor

publice şi este compusă dintr-un preşedinte şi doi membrii titulari şi un secretar sau

funcţie de mărimea autorităţii (peste 150 funcţionari publici) din preşedinte şi 4 sau

6 membrii titulari desemnaţi în mod proporţional.

Mandatul preşedintelui şi al membrilor comisiei de disciplină este de 3 ani, cu

posibilitatea de a fi reînnoit de 2 ori.


Textul prevede şi cazurile de incompatibilitate cu calitatea de membru al

comisiei de disciplină, după cum legiuitorul a stabilit pentru calitatea de preşedinte

următoarele condiţii pentru ocuparea funcţiei:

să fie funcţionar public categoria A, clasa I;

să aibă studii superioare juridice sau administrative;

să aibă o probitate morală recunoscută;

să nu se afle într-una din cauzele de incompatibilitate prevăzute de

lege.

Principalele atribuţii ale comisiei de disciplină sunt:

a) cercetează abaterile disciplinare pentru care a fost sesizată;

b) stabileşte persoanele care urmează sa fie audiate;

c) audiază funcţionarul public a cărui fapta constituie obiectul sesizării,

persoana care a formulat sesizarea precum si orice alte persoane ale căror declaraţii

pot înlesni soluţionarea cazului;

d) poate solicita declaraţii scrise persoanelor prevăzute la lit. c);

e) poate solicita orice documente care sunt de natura sa înlesnească

soluţionarea cazului;

f) propune aplicarea uneia dintre sancţiunile disciplinare prevăzute la art. 70

alin. (3) lit. c)-f) din Legea 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cu

modificările si completările ulterioare;

g) propune mentinerea, modificarea sau anularea sanctiunii disciplinare

aplicate in conditiile prevazute la art. 71 alin. (1), in situatia introducerii contestatiei

in conditiile prevazute la art. 71 alin. (2) din Legea 188/1999;

h) intocmeste rapoarte cu privire la cauzele pentru care a fost sesizata, pe care

le inainteaza conducatorului autoritatii sau institutiei publice.

Hotărârea de Guvern prevede şi posibilitatea suspendării de drept, sau la

cerere, a calităţii de membru al comisiei de disciplină, care poate dura până la

încetarea cauzei care a determinat-o .

De asemenea, mandatul de membru al comisiei, poate să înceteze înainte de

teremen, în condiţiile aceluiaşi act normativ.

Ca procedură de lucru a comisiei de disciplină, amintim următoarele etape, fie

însă a dezvolta întrucât prin modificarea Legii nr.188/1999 corespunzător legii

nr.161/2003, pe cale de consecinţă Hotărârea Guvernului nr.1083/2001 va suferi la

rândul său modificări şi completări anticipate de alt fel de teoreticieni, cât şi de

practicieni.

Presedintele comisiei de disciplina va fixa, de îndată, termenul de prezentare

si va dispune citarea functionarului public, a carui fapta a fost sesizata si a

persoanelor indicate in sesizare, precum si a celui care a formulat sesizarea. Citarea

se face cu cel putin 3 zile calendaristice inainte de termenul de prezentare.

Procedura de citare in fata comisiei de disciplina se face prin scrisoare

recomandata sau prin instiintare scrisa luata la cunostinta prin semnatura. Procedura

de citare este obligatorie pentru fiecare termen fixat de presedintele comisiei de

disciplina.

In cuprinsul scrisorii sau al instiintarii scrise prevazute la alin. (2) se indica

locul, data si ora sedintei comisiei de disciplina.


Pentru primul termen de prezentare in fata comisiei de disciplina, in cuprinsul

scrisorii sau al instiintarii scrise se indica, pe langa elementele prevazute la alin. (3),

si obiectul sesizarii.

Functionarului public a carui fapta constituie obiectul sesizarii i se comunica,

sub sanctiunea nulitatii, o copie de pe sesizarea indreptata impotriva sa.

In fata comisiei de disciplina functionarul public a carui fapta se cerceteaza se

infatiseaza personal. Functionarul public poate fi asistat de un avocat.

La primul termen de prezentare comisia de disciplina verifica indeplinirea

conditiilor prevazute la art. 21.

In cazul in care comisia de disciplina constata ca nu sunt indeplinite

conditiile prevazute la art. 21 alin. (2) lit. a), c) si e) si alin. (4), sesizarea este clasata.

In situatia in care comisia de disciplina constata indeplinirea conditiilor

prevazute la alin. (2), aceasta solicita persoanelor prevazute la art. 22 alin. (1) sa

depuna, pana la urmatorul termen, inscrisurile sau orice alte dovezi, in vederea

cercetarii abaterii disciplinare care face obiectul sesizarii.

Cercetarea abaterii disciplinare se face cu celeritate.

4.4. Răspunderea administrativ contravenţională

Una din cele mai cunoscute forme de răspundere administrative, o reprezintă

răspunderea contravenţională.

Originea şi evoluţia acestei instituţii juridice - răspunderea contravenţională a

suferit de-a lungul timpului modificări importante până la clarificarea noţiunii sale

fundamentale contravenţia şi la determinarea regimului juridic aplicabil de drept

administrativ.

În doctrina actuală prof. A.Iorgovan, pentru a analiza această categorie a

răspunderii juridice, enunţă trei categorii de ilicit administrativ329

:

ilicitul administrativ propriu-zis;

ilicitul contravenţional;

ilicitul cauzator de prejudicii materiale şi morale.

Tuturor celor trei forme ale ilicitului li se aplică regimul juridic de drept

administrativ, cu singura deosebire că în cazul primelor două forme există

determinată o sancţiune cu caracter represiv în timp ce a treia formă a ilicitului,

presupune o sancţiune cu caracter reparatoriu.

În opinia aceluiaşi autor răspunderea administrativă contravenţională este o

formă atipică a ilicitului administrativ, cea mai gravă formă a sa, căreia i se aplică

regimul de drept administrativ.

În evoluţia istorică, ilicitul contravenţional a fost mai întâi consacrat în

legislaţia penală care împărţea ilicitul penal în: crime, delicte şi cvasidelicte, pentru

ca după 1954 ( prin Decretul 184/1954 ) - contestaţiile şi sancţiunile

contravenţionale să iasă de sub incidenţa cadrului penal şi intrând sub incidenţa

regimului de drept administrativ.

329

A.Iorgovan - op. citt., vol.II, p.223-urm


O etapă importantă în evoluţia reglementărilor legale în materie

contravenţională, o reprezintă adoptarea Legii nr.32/1968 privind stabilirea şi

sancţionarea contravenţiilor.

Aceasta stabilea cadrul general al reglementării materiei contravenţionale de

la determinarea autorităţilor competente a stabilirii contravenţiei şi până la

procedura de executare a sancţiunilor contravenţionale.

Modificată şi completată de nenumărate ori după aprobarea Constituţiei din

1991, s-a impus cu necesitate adoptarea unui nou act normativ în măsură a corobora

principiile constituţionale cu realităţile vieţii sociale şi juridice.

În sensul celor de mai sus, prin Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 privind

regimul juridic general al contravenţiilor aprobată prin Legea nr.180/2002,

reglementează noul regim contravenţional din sistemul de drept românesc.330

SECŢIUNEA 5 Noţiunea de contravenţie. Trăsături

În conformitate cu prevederile art.7 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001,

constituie contravenţie “fapta săvârşita cu vinovăţie, stabilită si sancţionată ca

atare prin lege, ordonanţe sau hotărâri de guvern.”

Prin Legea nr.180/2002 de aprobare a Ordonanţei Guvernului nr.2/2001, se

prevede că “Legea contravenţională apără valorile sociale care nu sunt ocrotite prin

legea penală”.

Comparativ cu reglementarea anterioară în materie contravenţională, Legea

nr.32/1968, apreciez că definirea contravenţiei, prin raportare la infracţiuni sub

aspectul comparării gradului de periculozitate era mult mai relevant decât prin

expunerea “apărarea valorilor sociale care nu sunt apărate prin legea penală”.

În realitate, contravenţia este o faptă ilicită, culpabilă, săvârşită de o persoană

fizică, care aduce atingere unor relaţii sociale, dar prin gradul de pericol social, nu

poate fi calificată ca fiind infracţiune.

Fără a mai intra în alte comentarii privind modul de redactare al actului

normativ, vom proceda la examinarea noţiunii de contravenţie.

Din această definiţie, vom reţine ca trăsături ale contravenţiei:

1. fapta săvârşită cu vinovăţie;

2. fapta stabilită şi sancţionată ca atare, prin lege, ordonanţă, hotărâre de

guvern şi autorităţi deliberative ale administraţiei publice locale. 330

O.G. nr.2/2001 - M.Of. nr.410/25.03.2001

Legea nr.180/2002 - M.Of. nr.268/22.04.2002


1. Fapta săvârşită cu vinovăţie, presupune caracterul ilicit al faptei prin care

se pun în pericol valori sociale ocrotite de lege. După cum este recunoscut, în

doctrina românească, vinovăţia poate îmbrăca două forme: intenţia sau culpa, ca din

definiţia legiuitorului să reţinem că ambele forme au fost avute în vedere, sau aşa

cum preciza prof. A. Iorgovan “ o acţiune socială negativă în raport cu ordinea de

drept “331

Contravenţia poate fi săvârşită fie printr-o acţiune, fie printr-o inacţiune, sau o

faptă comisiv-omisivă, dacă prin ea se pun în pericol valori sociale ocrotite de lege.

De remarcat faptul că legiuitorul nu face trimitere în definiţie ca în

reglementarea anterioară “la pericolul social al infracţiunii, “ ci prin sintagma

“sancţionată ca atare“, prin actele normative, are în vedere elementul de fapt, al

descrierii faptei şi a determinării sancţiunii corespunzătoare, proporţional cu

pericolul social al faptei săvârşite “332

2. Fapta stabilită şi sancţionată ca atare prin lege şi alte acte normative.

Potrivit acestei trăsături a contravenţiilor, nici o persoană nu poate fi trasă la

răspundere decât pentru faptele expres prevăzute, ca fiind contravenţii şi i se pot

aplica doar sancţiunile, de asemenea determinate “expressis verbis“ într-un act

normativ. Aceste realităţi satisfac de altfel principiul constituţional al legalităţii,

stabilirii sancţiunii şi a sancţionării şi sancţionări contravenţionale, dar şi o reflexie a

principiilor penale “nulla poena sine lege“ şi “nullum crimen sine lege“.

Faptele, descrierea acestora, definirea lor ca fiind contravenţii se determină

potrivit art.2 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 prin actele autorităţilor legislative

- Parlament (lege), executive Guvern (ordonanţe şi hotărâri de guvern) şi a

autorităţilor administraţiei publice locale (consiliul local şi judeţean, al municipiului

Bucureşti), circumscris celor două principii: generale, care determină competenta

teritorială şi materială a acestor autorităţi publice, respectiv criteriul teritorial şi cel

material dat de domeniile de activitate reglementate de lege în sfera lor de activitate.

De altfel, studiul aprofundat al art.2(1), conduce la concluzia definirii

competenţei materiale generale în toate domeniile, pentru actele normative

generale: lege şi hotărâre de guvern şi respectiv la domeniile de activitate în care au

atribuţii prin lege (pentru hotărârile consiliilor locale, judeţene, ale municipiului

Bucureşti) şi coroborat cu condiţia că în domeniul respectiv să nu fie stabilite

contravenţii prin lege sau hotărâri de guvern (art.2(2) ).

Aşadar, reglementarea dată de Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 comparativ

cu Legea nr.32/1968 aduce unele îmbunătăţiri, în sensul lărgirii competenţei

materiale în materie contravenţională a autorităţilor administraţiei publice locale.

Dată fiind competenţa în această materie, vom reţine şi aplicarea regimului

juridic specific actelor administrative normative ale autorităţilor administraţiei

publice locale, şi anume:

aducerea la cunoştinţă publică a acesteia prin orice formă de publicitate

prevăzută de lege

331

A.Iorgovan- op. cit., vol.II, p.245-urm 332

Iulian Poenaru - Noul regim juridic al contravenţiilor. Ordonanţa nr.2/2001 - Revista de Drept 12/2001, p.3-urm


intrarea în vigoare prin publicare, numai după exercitarea controlului de

tutelă de către prefect (art.122 (4) din Constituţie, coroborat cu art.34(1) lit.

b din Legea nr.215/2001 şi art.4 (3) din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001.

Ca efecte speciale pentru reglementările contravenţionale, vom avea în vedere

că:

a) autorităţile administrative autonome, ministerele, celelalte organe centrale

de specialitate, servicii publice descentralizate, prefectul, nu au competenţa

de a emite, adopta reglementări contravenţionale;

b) textele legale, în materie contravenţională, intră în vigoare în termen de 30

de zile de la publicare, afară de cazul când în cuprinsul lor se prevede un

termen mai larg (art.4 alin.1 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 ) sau în

cazuri de urgenţă, într-un termen mai scurt de 30 de zile, dar nu mai puţin

de 10 zile;

c) cu privire la acţiunea în timp a actelor normative de stabilire a

contravenţiilor potrivit principiului general constituţional, acesta produce

efecte din momentul publicării actului normativ sau al datei prevăzute în

text.

Ca atare, în actul normativ unde sunt stipulate contravenii, fără însă a prevede

expres intrarea în vigoare a acestor norme, se aplică principiul general al intrării în

vigoare a actului de la publicare, iar pentru contravenţii, în 30 de zile .

În situaţia în care se stabileşte în cuprinsul actului o dată certă “mai scurtă,

mai mică sau egală cu 30 zile, normele contravenţionale vor intra în vigoare

concomitent cu actul normativ care le cuprinde.

d) privitor la efectele în timp ale reglementărilor contravenţionale se impune a

reţine prevederile art.12(1) din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 prin care

se consfinţeşte principiul retroactivităţii legii mai favorabile, specific

dreptului penal.

Acest principiu, presupune că dacă într-un nou act normativ fapta nu mai este

prevăzută ca fiind contravenţie, ea nu se mai sancţionează, chiar dacă a fost săvârşită

înainte de data intrării în vigoare a noului act normativ ( art.12 alin 1), iar dacă

sancţiunea prevăzută în noul act normativ este mai uşoară, se va aplica aceasta (

art.12, alin2 ).

Alt aspect al acestui principiu, îl reprezintă sancţiunea, în sensul că dacă noul

act normativ prevede o sancţiune mai gravă, contravenţia săvârşită anterior va fi

sancţionată potrivit dispoziţiilor actului normativ în vigoare la data săvârşirii

acesteia ( art.12 alin.2 ) . Acest aspect îmbracă totodată conţinutul principiului

ultraactivităţii legii vechi mai favorabile.

SECŢIUNEA 6 Subiectul răspunderii contravenţionale. Cauzele care înlătura caracterul

contravenţional al faptei

A .Subiectul răspunderii contravenţionale. Din contextul teoriei generale a dreptului “subiectul de drept exprimă:

calitatea, capacitatea cât şi aptitudinea sau posibilitatea care îngăduie oamenilor


să participe individual sau colectiv în raporturile juridice ca titulari de drepturi şi

obligaţii“333

.

Ca atare, suis generis, subiecţii de drept pot fi individual, oameni ca persoane

fizice, sau în mod organizat, ca persoane juridice.

Dacă am determinat în mod teoretic că subiectul de drept este persoana fizică

sau juridică, nu înseamnă că toţi subiecţii de drept pot fi subiect al răspunderii

juridice.

Această calitate de subiect de drept în răspunderea juridică o dobândeşte

numai cel ce săvârşeşte fapte ilicite şi împotriva căruia se poate aplica o sancţiune.

Dacă în privinţa subiectului activ al răspunderii juridice avem în vedere statul

sau o autoritate, colectivitate locală ce poate trage la răspundere, ca subiect pasiv al

contravenţiei, vom regăsi atât persoana fizică care are capacitate de a răspunde şi are

vârsta de cel puţin 14 ani (art.3 alin.2 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001) şi

respectiv persoana juridică, în condiţiile stabilite prin actul normativ de sancţionare

contravenţională (art.6 alin 1 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001).

Cu privire la răspunderea subiectului, în raportul stabilit cu ocazia tragerii la

răspundere contravenţională, se impune a lua în discuţie şi cauzele care înlătură

răspunderea contravenţională.

B. Cauzele care înlătură răspunderea contravenţională. Din examinarea prevederilor Ordonanţa Guvernului nr.2/2001, vom observa

că aceste cauze sunt identice cu cele din răspunderea penală, la care se adaugă două

cauze specifice: prescripţia şi infirmitatea.

Aceste cauze se constată numai de instanţa de judecată (art.11 alin.5) şi sunt

următoarele:

1. Legitima apărare - definită ca situaţia în care se găseşte o persoană “ care

săvârşeşte fapte pentru a înlătura un atac material direct imediat, nejust, îndreptat

împotriva sa, a altuia sau împotriva unui interes obştesc şi care pune în pericol grav

persoanele sau drepturile celui atacat ori interesul obştesc “

De asemenea, este în legitimă apărare şi persoana care:

săvârşeşte fapte pentru a respinge pătrunderea, fără drept, a unei persoane

prin violenţă, viclenie, efracţie sau prin alte asemenea mijloace, într-o

locuinţă, încăpere, dependinţă sau loc împrejmuit, ţinând de acestea;

din cauza tulburării sau temerii, a depăşit limitele unei apărări,

proporţionale cu gravitatea şi pericolul şi cu împrejurările în care s-a

produs atacul.

Ca atare, din analiza situaţiilor ce definesc legitima apărare, deducem că nu

există vinovăţie, şi pe cale de consecinţă, în lipsa acesteia, fapta nu constituie

contravenţie.

2. Starea de necesitate Se află în această stare persoana care săvârşeşte o

faptă contravenţională pentru a salva de la un pericol iminent şi care nu putea fi

înlăturat altfel viaţa, integritatea corporală sau sănătatea sa , a altuia, sau un bun

important al său, ori al altuia, sau un interes public.

333

Mircea Costin - Răspunderea juridică în R.S.R., Ed. Dcaia, Cluj, P.107-urm


Se are în vedere şi situaţia că persoana îşi poate da seama de urmările mai

grave pe care le poate produce prin fapta sa, ceea ce conduce la înlăturarea stării de

necesitate.

3. Constrângerea fizică sau morală

Potrivit prevederilor legale, nu constituie contravenţie fapta săvârşită de o

persoană din cauza constrângerii fizice, căruia făptuitorul nu i-a putut rezista sau a

unei constrângeri morale exercitată prin ameninţarea cu un pericol grav pentru

persoana sa ori a altuia în care nu putea fi înlăturată în alt mod.

4. Cazul fortuit Fapta săvârşită de o persoană al cărei rezultat este consecinţa

unei împrejurări care nu putea fi prevăzute, nu constituie contravenţie.

În categoria cazului fortuit, întâlnim evenimentele sau întâmplările ce nu

puteau fi prevăzute sau înlăturate şi care sunt de natură a produce rezultatul

pericolelor.

5. Iresponsabilitatea şi infirmitatea, nu constituie contravenţie fapta

persoanei, care în momentul săvârşirii faptei, fie din cauza alienaţiei mintale, fie din

alte cauze nu-şi putea da seama de acţiunile sau inacţiunile sale, sau de caracterul

licit ori ilicit al faptei.

Starea de iresponsabilitate poate fi permanentă sau temporară şi pentru a

putea fi considerată cauză de înlăturare şi răspundere contravenţională, trebuie

constatată de medic.

6. Beţia involuntară această cauză subzistă dacă în momentul săvârşirii

faptei persoana se afla, urmare a unor împrejurări independente de voinţa sa, în stare

de beţie completă, produsă de alcool sau alte substanţe.

7. Eroarea de fapt se poate reţine când în momentul săvârşirii faptei

persoana nu cunoştea o anumită stare, situaţie sau împrejurare, de care

depinde calificare contravenţională a faptei sale.

În literatură, se prescrie eroarea de fapt ca o “necunoaştere în totalitate a unei

împrejurări reale sau cunoaşterea ei inexactă“, în momentul săvârşirii

contravenţiei334

.

8. Minoritatea Potrivit prevederilor art.11 alin.2 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001

”minorul sub 14 ani nu răspunde contravenţional“.

Pentru contravenţiile săvârşite de minorii care au împlinit 14 ani, legea are în

vedere clauze favorabile, în sensul că minimul si maximul amenzii stabilite prin

actul normativ pentru fapta săvârşită, se reduce la jumătate, iar pentru cel care a

împlinit 16 ani, acesta nu poate fi sancţionat cu închisoarea contravenţională sau cu

obligarea la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii (art.11 alin.2,3,şi 4 din

Ordonanţa Guvernului nr.2/2001). C. Prescripţia

Prevederile Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 păstrează reglementarea

anterioara în sensul consacrării unui regim special în materia contravenţională,

deosebit de reglementarea de drept comun, dată de Decretul nr.167/1958, din Codul

Penal sau din Codul Civil.

334

M.Preda - Tratat elementar de drept administrativ român, Ed. Lumina Lex , Bucuresti, 1996, opcit, p.228-urm


Astfel, art.13 şi 14 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 reglementează două

forme ale prescripţiei:

a) prescripţia aplicării sancţiunii, în sensul că, aplicarea amenzii

contravenţionale se prescrie în termen de 6 luni de la data săvârşirii faptei, iar pentru

contravenţia continuă, termenul curge de la data constatării faptei.

Pentru situaţia că fapta a fost urmărită iniţial ca infracţiune şi ulterior s-a

stabilit că este o contravenţie , termenul de prescripţie al aplicării sancţiunii nu curge

continuu ci se suspendă pe întreaga perioadă a urmăririi sau cercetări penale.

Potrivit Ordonanţei Guvernului nr.2/2001, prescripţii operează şi dacă

sancţiunea nu a fost aplicată în termen de 1 an de la data săvârşirii constatării faptei,

dacă prin lege nu se dispune altfel (art.13 alin.3) , după cum în art.13 alin.4 se

stipulează ca prin legi speciale vor putea fi prevăzute şi alte termene de prescripţie a

aplicării sancţiunii contravenţionale.

b) prescripţia executării contravenţionale se aplică atât pentru sancţiunea

amenzii, cât şi pentru închisoarea contravenţională (ca o noutate a Ordonanţei

Guvernului nr.2/2001).

Potrivit art.14 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 executarea sancţiunii

amenzii contravenţionale se prescrie :

1.dacă procesul verbal de constatare a contravenţiilor nu a fost comunicat

contravenientului în termen de o lună de la data aplicării sancţiunii

2.în termen de 2 ani de la data aplicării.

Cât priveşte prescripţia executării sancţiunii închisorii contravenţionale

aceasta survine în termen de 1 an de la data rămânerii irevocabile a hotărârii

judecătoreşti, dacă contravenientul nu a optat pentru prestarea unei activităţi în

folosul comunităţii ( art.14 alin 3 ).

SECŢIUNEA 7 Sancţiunile contravenţionale

Vom reţine pentru început că, prin prevederile Ordonanţei Guvernului

nr.2/2001 s-au adus unele îmbunătăţiri reglementărilor din Legea nr.32/1968, prin

mărirea sferei de sancţiuni principale, prin includerea prestării unei activităţi în

folosul comunităţii şi închisoarea contravenţională şi respectiv stabilirea

sancţiunilor contravenţionale complementare.

În sensul celor de mai sus, sancţiunile contravenţionale se pot clasifica în:

1) sancţiuni principale:

a) avertismentul;

b) amenda contravenţională;

c) obligarea contravenientului la prestarea unei activităţi în folosul

comunităţii;

d) închisoarea contravenţională dacă nu există consimţământul

contravenientului pentru aplicarea sancţiunii de la lit. c.

2) sancţiuni complementare:

a) confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenţii;


b) suspendarea, anularea avizului, acordului sau atribuţii de executare a unei

activităţi;

c) închiderea unităţii;

d) blocarea contului bancar;

e) suspendarea activităţii agentului economic;

f) retragerea licenţei sau avizului pentru anumite operaţii sau activităţi de

comerţ exterior, temporar sau definitiv;

g) desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenurilor în starea iniţială.

De reţinut că, în baza prevederilor art.5 alin.4 din Ordonanţa Guvernului

nr.2/2001, prin legi speciale se pot stabili şi alte sancţiuni principale sau

complementare.

Regula cu privire la stabilirea sancţiunii contravenţionale, este aceea că ea se

stabileşte “proporţional cu gradul de pericol social al faptei săvârşite” (art.5

alin.5).

Cât priveşte sancţiunile complementare acestea pot fi cumulate, ele

aplicându-se, funcţie de natura şi gravitatea faptei.

Prin modificarea Ordonanţei Guvernului nr.2/2001, de către Legea

nr.180/2002 de aprobare a acesteia la art.5 s-a introdus un nou alineat 7, potrivit

căruia, “Pentru una şi aceeaşi contravenţie se poate aplica numai o sancţiune

contravenţională principală şi una sau mai multe sancţiuni complementare”.

O altă caracteristică a sancţiunii contravenţionale, are legătură cu subiectul

pasiv al raportului juridic contravenţional, în sensul că, în timp ce avertismentul,

amenda şi obligarea la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii se pot aplica

contravenientului persoană fizică sau juridică, în timp ce închisoarea

contravenţională nu se poate aplica decât persoanei fizice .

1. Avertismentul este o sancţiune contravenţională principală, care constă în

atenţionarea scrisă sau verbală asupra pericolului social al faptei, cu recomandarea

de a respecta prevederile legale.

Se aplică de regulă pentru faptele cu un grad de pericol social scăzut chiar şi

atunci când actul normativ nu o prevede expres . Scopul său este mai mult de ordin

preventiv – educativ, permiţând celui ce a săvârşit fapta să se îndrepte.

2. Amenda contravenţională, este tot o sancţiune principală , are caracter

administrativ şi ordonanţa guvernului stabileşte limitele minime şi maxime ale

acesteia, funcţie de competenţa materială a autorităţii care reglementează domeniul

contravenţional.

Astfel:

Limita minimă este de 2.500.000 lei şi limita maximă nu poate depăşi 500

milioane lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărâre de guvern;

Limita minimă este de 250.000 lei şi limita maximă nu poate depăşi 50

milioane lei, în cazul contravenţiilor stabilite prin hotărârea consiliului

judeţean şi a municipiului Bucureşti

Limita minimă este de 250.000 lei şi limita maximă nu poate depăşi 25

milioane lei în cazul contravenţiilor stabilite prin Hotărârile consiliilor

locale comunale, orăşeneşti, municipale şi ale sectoarelor municipiului

Bucureşti.


De reţinut, totodată, că hotărârile consiliilor locale sau judeţene prin care s-au

stabilit contravenţiile cu nesocotirea competenţei materiale şi a acestor cuantumuri,

sunt nule de drept, nulitatea se constată de instanţa de contencios administrativ

competentă la cererea oricărei persoane interesate.

Determinarea amenzii aplicate între limitele legale, se face funcţie de

vinovăţia şi situaţia făptuitorului, de împrejurările săvârşirii faptei şi de caracterul

său preventiv, respectiv sancţionator.

Potrivit Legii nr.182/2006 de modificare şi completare a Ordonanţei

Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, de la 01 ianuarie

2007, sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor juridice, în conformitate

cu legislaţia în vigoare, se fac venit integral la bugetul de stat, cu excepţia celor

aplicate, potrivit legii, de autorităţile administraţiei publice locale şi amenzilor

privind circulaţia pe drumurile publice, care se fac venit integral la bugetele locale.

Sumele provenite din amenzile aplicate persoanelor fizice, în conformitate cu

legislaţia în vigoare, se fac venit integral la bugetele locale.

3. Închisoarea contravenţională şi obligarea la prestarea unei activităţi în

folosul comunităţii, sunt sancţiuni contravenţionale de asemenea principale, stabilite

prin lege, pe o durată ce nu poate depăşi 6 luni, respectiv 300 de ore.

Specific este faptul că aceste sancţiuni se stabilesc conform art.9 alin.2

“întotdeauna alternativ cu amenda“.

Potrivit modificărilor aduse prin Legea nr.352/2006, art.9 din Ordonanţa de

Guvern nr.2/2001, în cazul in care contravenientul nu a achitat amenda in termen de

30 de zile de la rămânerea definitiva a sancţiunii si nu exista posibilitatea executării

silite, organul din care face parte agentul constatator va sesiza instanţa de judecata

pe a cârei raza teritoriala s-a săvârşit contravenţia, in vederea înlocuirii amenzii cu

sancţiunea obligării contravenientului la prestarea unei activităţi in folosul

comunităţii, ţinându-se seama de partea din amenda care a fost achitată.

La primul termen de judecata, instanţa, cu citarea contravenientului, poate

acorda acestuia, la cerere, un termen de 30 de zile, in vederea achitării integrale a

amenzii.

În cazul in care contravenientul nu a achitat amenda în termenul prevăzut de

lege, instanţa procedează la înlocuirea amenzii cu sancţiunea obligării la prestarea

unei activităţi în folosul comunităţii, cu acordul acestuia.

Hotărârea prin care s-a aplicat sancţiunea prestării unei activităţi in folosul

comunităţii este supusa recursului. Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 reglementează şi regimul juridic al

sancţiunii, în cazul concursului de contravenţii ( mai multe contravenţii săvârşite de

aceeaşi persoană).

Astfel, conform art.10 alin.1, dacă aceeaşi persoană săvârşeşte mai multe

contravenţii, se aplică sancţiunea pentru fiecare contravenţie. Dacă contravenţiile au

fost constatate, cumularea sancţiunilor se face astfel încât să nu depăşească dublul

maximului amenzii prevăzute pentru contravenţia cea mai gravă sau maximul

general stabilit pentru închisoarea contravenţională (6 luni), ori obligarea la

prestarea unei activităţi în folosul comunităţii (300 ore).


În cazul concursului, sub aspectul participanţilor, sancţiunea se aplică

fiecăruia , separat “în funcţie de contribuţia fiecăruia, de gradul de participare, sau

aportul pe care l-au adus la săvârşirea contravenţiei, va fi individualizată şi

sancţiunea“ etc.

4. Cât priveşte sancţiunile complementare, reţinem pe de o parte,

consacrarea, pentru prima oară în legislaţia noastră, regimului juridic al acestora, şi a

doua trăsătură, că în majoritatea cazurilor, acestea se aplică subiectului pasiv,

persoană juridică.

De asemenea, cu excepţia confiscării, celelalte sancţiuni contravenţionale,

complementare sunt proprii altor discipline de drept, cum ar fi: comercial, fiscal, etc.

SECŢIUNEA 8 Procedura contravenţională

Din examinarea conţinutului Ordonanţei Guvernului nr.2/2001, reţinem

următoarele etape ale procedurii contravenţionale:

constatarea contravenţiilor (Cap. II, art.15-20);

aplicarea sancţiunilor contravenţionale ( Cap. III, art.25-30);

căile de atac (Cap. IV, art.35-36);

executarea sancţiunilor (Cap. V, art.37-43).

1. Constatarea contravenţiei Prima etapă în cadrul procedurii contravenţionale, o reprezintă constatarea

contravenţiei, cea care de fapt “declanşează” răspunderea contravenţională.

În fapt, constatarea contravenţiei se face printr-un înscris, numit proces

verbal, întocmit, încheiat de agenţii constatatori.

Potrivit prevederilor legale, pot fi agenţi constatatori, primarii, ofiţeri şi

subofiţeri din cadrul Ministerului Administraţiei şi Internelor, special abilitaţi,

persoanele împuternicite de miniştrii şi alţi conducători ai autorităţilor administraţiei

publice centrale, de prefect, preşedinţii consiliilor judeţene, primarii, primarul

general al municipiului Bucureşti şi de alte persoane prevăzute în legi speciale .

Potrivit prevederilor legale, ofiţeri şi subofiţeri ai Ministerului Administraţiei

şi Internelor, constată contravenţiile privind apărarea ordinii publice, circulaţia pe

drumurile publice, regulile generale de comerţ, circulaţia şi transportul produselor

alimentare şi nealimentare, ţigările şi băuturile alcoolice, alte domenii de activitate

stabilite prin legi , ordonanţe sau hotărâri de Guvern.

Primarul, are de asemenea o competenţă generală în materia constatării

contravenţiei, stabilite prin actele normative ale autorităţii locale deliberative şi cele

stabilite în legi sau hotărâri de Guvern .

Alte categorii de agenţi constatatori, sunt cei care dispun de o competenţă

specială dată de domeniul în care activează, precum împuterniciţii miniştrilor, altor

conducători ale autorităţilor centrale, de prefecţi, preşedinţi ai consiliilor judeţene.


Aminteam la începutul acestui paragraf că actul constatator al săvârşirii unei

contravenţii îl reprezintă procesul verbal de constatare pe care prof. Antonie

Iorgovan îl defineşte ca un act administrativ cu caracter contravenţional.335

Conţinutul procesului verbal este stabilit prin Ordonanţa Guvernului

nr..2/2001, art.16 sub aspectul elementelor obligatorii pe care acesta trebuie să le

cuprindă, şi anume:

data şi locul unde este încheiat;

numele, prenumele, calitatea şi instituţia din care face parte agentul

constatator;

datele personale din actul de identitate inclusiv codul numeric personal,

ocupaţia, locul de muncă al contravenientului;

descrierea faptei, cu indicarea datei, ora şi locul în care a fost săvârşit şi

indicarea împrejurărilor ce pot servi la aprecierea gravităţii faptei şi în

evaluarea pagubelor pricinuite;

indicarea actului normativ care stabileşte şi sancţionează contravenţia;

indicarea societăţii de asigurări, dacă fapta a avut ca urmare producerea

unui accident de circulaţie;

posibilitatea achitării, în termen de 48 de ore, a jumătate din nivelul

amenzii prevăzute de actul normativ, dacă legea prevede această

posibilitate;

termenul de executare a căii de atac, organul la care se depune plângerea.

Conţinutul procesului verbal poate fi diferenţiat în următoarele situaţii:

- când contravenientul este un cetăţean străin sau cetăţean cu domiciliul în

străinătate, şi anume: nume, prenume, seria, nr. paşaportului, statul emitent, data

eliberării documentului şi nr., seria tichetului de înscriere a contravenţiilor care se

eliberează la intrarea în România de către organul de poliţie de frontieră şi pe care îl

prezintă la ieşirea din ţară, concomitent cu dovada plăţii eventualelor amenzi

contravenţionale aplicate;

dacă contravenientul este minor, procesul verbal va cuprinde şi numele,

prenumele şi domiciliul părinţilor sau ale altor reprezentanţi sau ocrotitori legali;

dacă contravenientul este o persoană juridică, în procesul verbal se fac

menţiuni privind denumirea, sediul, numărul de înmatriculare din registrul

comerţului, cod fiscal şi date de identificare a persoanei ce o reprezintă.

Cu ocazia încheierii procesului verbal, agentul constatator are obligaţia de a

înştiinţa contravenientul despre dreptul acestuia de a face obiecţiuni privind

conţinutul acestui act, care se vor consemna distinct în procesul verbal, sub

sancţiunea nulităţii procesului verbal.

Ordonanţa Guvernului nr.2/2001, ca şi Legea nr.32/1968, prevede situaţia în

care procesul verbal este lovit de nulitate, sancţiune ce se constată din oficiu, ca

urmare a lipsei din procesul verbal a unor elemente esenţiale şi anume: numele,

prenumele şi calitatea agentului constatator, numele, prenumele contravenientului,

denumirea, sediul pentru persoana juridică a faptei săvârşite, data comiterii faptei,

semnătura agentului constatator.

335

A.Iorgovan - opcit, vol.II, p.296-urm


Procesul verbal se semnează pe fiecare pagină de agentul constatator şi de

către contravenient, iar în cazul în care acesta din urmă nu se află de faţă, refuză sau

nu poate semna, agentul constatator va face menţiunea despre aceste împrejurări,

care trebuiesc confirmate de cel puţin un martor. În această ultimă situaţie, procesul

verbal va cuprinde şi datele personale din actul de identitate al martorului şi

semnătura acestuia.

Dacă o persoană săvârşeşte mai multe contravenţii constatate în acelaşi timp

şi de acelaşi agent constatator, se încheie un singur proces verbal.

2. Aplicarea sancţiunii contravenţionale

Este a doua etapă a procedurii contravenţionale şi presupune exercitarea

atributelor competenţei agentului constatator de a constata şi aplica sancţiunea prin

proces verbal, în cazul în care actul normativ de sancţionare nu prevede altfel.

Condiţiile ce trebuiesc îndeplinite la aplicarea sancţiunii de către agentul

constatator privesc:

respectarea limitelor legale;

existenţa unui raport de proporţionalitate cu gradul de pericol social al

faptei săvârşite;

luarea în considerare a împrejurărilor în care a fost săvârşită fapta;

luarea în considerare a mijloacelor şi modului de săvârşire al

contravenţiilor;

scopul urmărit;

urmările produse;

circumstanţele personale ale contravenientului.

Pentru contravenţiile la care legea prevede sancţiunea închisorii

contravenţionale, alternativ cu amenda, aprecierea privind sancţiunea aplicată,

revine agentului constatator, care, dacă consideră că amenda nu este îndestulătoare,

încheie proces verbal de constatare în cel mult 48 de ore şi îl înaintează judecătoriei

în a cărei rază teritorială a fost săvârşită contravenţia pentru aplicarea sancţiunii

corespunzătoare.

Instanţa, la rândul său, în conformitate cu prevederile Ordonanţa Guvernului

nr.2/2001, coroborate cu prevederile Legii nr.82/1999, dacă apreciază că se impune

aplicarea închisorii contravenţionale, va dispune înlocuirea acesteia cu sancţiunea

obligării la prestarea unei activităţi în folosul comunităţii, dacă contravenientul este

de acord.

Dacă prin săvârşirea contravenţiei s-a constatat şi o pagubă pentru care există

tarife de evaluare, agentul constatator împuternicit a aplica sancţiunea va stabili şi

despăgubirea, cu acordul expres al persoanei vătămate, făcând menţiune despre

aceasta în procesul verbal.

În lipsa unor tarife de evaluare, persoana vătămată se poate adresa pentru

valorificarea pretenţiilor sale, instanţei de judecată, pe calea dreptului comun.

Cu privire la bunurile dobândite, folosite sau rezultate din contravenţii,

agentul constatator împuternicit să aplice sancţiunea, va dispune confiscarea

acestora, descriindu-le în procesul verbal, concomitent cu stabilirea màsurilor de

conservare sau valorificare.


Dacă bunurile nu se găsesc, contravenientul va fi obligat la plata contravalorii

lor în lei.

Agentul constatator trebuie, de asemenea, să stabilească cine este proprietarul

bunurilor confiscate, iar în măsura în care aparţin altor persoane decât

contravenientul, se va face menţiunea despre aceasta în procesul verbal.

Următoarea operaţiune, după stabilirea sancţiunii cu consecinţe deosebite în

materia răspunderii contravenţionale este, înmânarea sau, după caz, comunicarea

(în copie ) a procesului verbal contravenientului, părţii vătămate, dacă este cazul şi

proprietarului bunurilor confiscate.

Dacă înmânarea nu se face concomitent cu întocmirea procesului verbal în

prezenţa contravenientului, comunicarea se face în termen de o lună de la data

aplicării sancţiunii, termen a cărui nerespectare am analizat că atrage prescrierea

executării sancţiunii, potrivit art.14 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001.

Dacă sancţiunea aplicată prin procesul verbal constă într-o sumă de bani cu

titlu de amendă sau chiar despăgubiri, se comunică în termenul de 15 zile odată cu

procesul verbal şi înştiinţarea de plată, care cuprinde pe lângă obligaţia de plată şi

menţiunea că neachitarea sumelor atrage executarea silită.

Dacă procesul verbal se întocmeşte în prezenţa contravenientului de agentul

constatator, sancţiunea, care are şi competenta de a aplica sancţiunea, concomitent

cu copia procesului verbal se înmânează şi înştiinţarea de plată, făcându-se

menţiunea despre aceasta în procesul verbal.

Dacă procesul verbal s-a întocmit în lipsa contravenientului sau chiar dacă a

fost prezent, refuză să semneze procesul verbal, agentul constatator va comunica

procesul verbal şi înştiinţarea de plată prin poştă, cu confirmarea de primire sau prin

afişare, la domiciliul sau sediul contravenientului, cu condiţia în acest din urmă caz

ca la afişare să se întocmească un proces verbal constatator al acestei operaţiuni, ce

trebuie semnat de cel puţin un martor.

Următoarea operaţiune a acestei etape, este la latitudinea contravenientului,

care poate achita pe loc, sau în termen de 48 de ore de la data încheierii procesului

verbal, ori după caz de la data comunicării acestuia, jumătate din minimul amenzii

prevăzute în actul normativ. Această posibilitate legală, este condiţionată de

prevederea expresă din actul normativ, de stabilire a contravenţiilor acestei facultăţi,

cu specificarea acestei menţiuni în mod corespunzător în procesul verbal. Când prin

procesul verbal sunt stabilite mai multe contravenţii, contravenientul achită jumătate

din minimul amenzii prevăzute de actul normativ pentru fiecare din contravenţiile

constatate.

Termenul de 15 zile şi respectiv de 48 de ore prevăzut pentru achitare, sunt

termenele procedurale, cărora li se aplică, în privinţa modului de calcul, art.101 din

Codul de procedură civilă, adică “pe zile libere“.

Plata amenzii se face la CEC sau la trezoreria finanţelor publice, o copie a

chitanţei, urmând a preda prin grija contravenientului, agentului constatator sau se

comunică prin poştă, organului din care acesta face parte în termen de 48 de ore, iar

potrivit Legii nr.353/2006 de modificare şi completare a Ordonanţei Guvernului

nr.2/2001 “Amenzile contravenţionale pot fi achitate şi prin intermediul

instrumentelor de plată electronică în cadrul ghişeului virtual de plată, proiect


pilot, coordonat de Ministerul Comunicaţiilor şi Tehnologiei Informaţiilor, parte a

sistemului e-guvernare, din cadrul sistemului electronic naţional”.

Achitarea a jumătate din minimul amenzii în condiţiile legii, conduce la

încetarea urmăririi.

Ca o ultimă situaţie a acestei etape procedurale, dacă agentul constatator sau

persoana împuternicită să aplice sancţiunea apreciază că fapta sa întruneşte

elementele constitutive ale unei infracţiuni, aceasta va sesiza organul de urmărire

penală.

Dacă însă fapta care a fost urmărită ca infracţiune s-a stabilit de procuror sau

de instituţia de judecată că ar constitui contravenţie, actul de sesizare sau constatare

al faptei, cu o copie de pe rezoluţia procurorului, respectiv de pe hotărârea

judecătorească, se trimite de îndată organului în drept să constate contravenţia şi să

aplice sancţiunea.

Pentru această situaţie, termenul de 6 luni pentru aplicarea sancţiunii, curge

de la data sesizării organului în drept să aplice sancţiunea.

3. Căile de atac reprezintă a treia etapă a procedurii contravenţionale.

Din punct de vedere terminologic, Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 menţine

reglementarea anterioară, în sensul consacrat al căii de atac în materie

contravenţională, ca fiind plângerea. Plângerea este o cale evolutivă de atac, adică o cale prin care se atacă la

judecătorie o hotărâre dată de un agent obştesc sau administrativ cu caracter

jurisdicţional, fie un act administrativ în cazuri specificate de legea specială “336

De fapt, “nu se poate vorbi de judecată în primă instanţă ca exercitarea căii

de atac să poată fi denumită recurs sau apel 337

“.

Împotriva procesului verbal de constatare a contravenţiei şi de aplicare a

sancţiunii se poate face plângere în termen de 15 zile de la data înmânării,

comunicării acestuia.

Din examinarea celor trei etape ale procedurii contravenţionale, rezultă că

plângerea se poate exercita de către:

contravenient, pentru toate menţiunile din procesul verbal;

partea vătămată, numai în ceea ce priveşte despăgubirea stabilită;

cel căruia i-au aparţinut bunurile confiscate, altul decât contravenientul,

numai cu privire la măsura confiscării.

Condiţiile pentru exercitarea plângerii sunt:

existenţa unui proces verbal de constatare a contravenţiilor;

îndeplinirea procedurii de comunicare a procesului verbal, către

contravenient, parte vătămată sau aparţinătorului bunurilor confiscate;

respectarea termenului de 15 zile de la data înmânării sau comunicării

procesului verbal.

Depăşirea termenului de 15 zile pentru exercitarea plângerii duce la

respingerea acesteia ca tardivă.

336

I.Stoenescu, S.Zitbestein - Dreptul procedural civil, Ed, Didactică-Pedagogică, Bucuresti, 1981, p.66-urm 337

A.Iorgovan - op. cit. , vol.II, p.299


forma scrisă a plângerii ( deşi legea nu o prevede expres ) cu precizarea

motivelor de fapt şi de drept privind netemeinicia şi nelegalitatea

procesului verbal.

Ordonanţa Guvernului nr.2/2001, în materia căii de atac, se completează cu

prevederile Codului de procedură civilă.

Deşi competenţa soluţionării plângerii aparţine judecătoriei în circumscripţia

căreia a fost săvârşită contravenţia, plângerea se depune cu copia procesului verbal

la organul din care face parte agentul constatator, care are obligaţia de a primi şi

înmâna o dovadă depunătorului şi respectiv de a comunica instanţei competente

plângerea.

Plângerea suspendă executarea. Suspendarea este de jure (de drept) şi

totodată, în măsura în care plângerea se formulează de către contravenient sau

parţială, dacă este făcută de partea vătămată sau de adevăratul proprietar al bunurilor

confiscate.

Soluţionarea plângerii, se face de către Judecătorie, care va fixa termenul de

judecată, ce nu va depăşi 30 de zile, cu citarea părţilor şi a martorilor indicaţi în

procesul verbal sau plângere şi a oricăror persoane în măsură a permite soluţionarea

corectă a cauzei.

În materia contravenţiilor din domeniul circulaţiei, instanţa va cita şi

societatea de asigurări precizată în procesul verbal.

Soluţionarea plângerii în faţa instanţei de judecată este supusă în totalitate

prevederilor codului de procedură civilă privind termenele, probele, comunicarea

actelor de procedură, etc.

Soluţiile pe care le poate pronunţa instanţa sunt:

respingerea plângerii, cu menţinerea sancţiunii şi a procesului verbal ori de

câte ori plângerea a fost neîntemeiată, tardivă sau inadmisibilă;

admiterea plângerii în totalitate cu desfiinţarea procesului verbal şi a

sancţiunilor aplicate, inclusiv despăgubiri sau ridicarea măsurii confiscării,

dacă se contată că procesul verbal şi sancţiunea aplicată a fost netemeinică

şi nelegală;

admiterea în parte a plângerii, situaţii în care prin aprecierea făcută de

instanţă asupra individualizării sancţiunii aplicate, poate reduce amenda

sau să aplice altă sancţiune, modificând în acest caz, în parte procesul

verbal;

admiterea plângerii şi anularea procesului verbal pentru motivele de

nulitate prevăzute de art.17 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001.

Hotărârea judecătorească pronunţată poate fi atacată cu recurs,. în termen de

15 zile de la comunicare, la secţia de contencios administrativ a tribunalului.

Motivarea recursului nu este obligatorie, motivele putând fi susţinute şi oral în faţa

instanţei, în conformitate cu prevederile art.34 alin.2 din Ordonanţa Guvernului

nr.2/2001, modificată şi completată prin Legea nr.180/2002 de aprobare a

ordonanţei . Recursul suspendă executarea hotărârii.

Procedura judecătorească de soluţionare a plângerii contravenţionale se

caracterizează prin:

soluţionarea cu precădere a acestor cauze;


atât plângerea împotriva procesului verbal, cât şi recursul formulat

împotriva hotărârii judecătoreşti prin care s-a soluţionat plângerea şi

celelalte cereri incidente sunt scutite de taxa judiciară de timbru.

4. Ultima etapă a procedurii contravenţionale o reprezintă executarea

sancţiunilor contravenţionale

În conformitate cu prevederile art.37 din Ordonanţa Guvernului nr.2/2001,

procesul verbal neatacat în termen de 15 zile de la înmânare sau comunicare şi

hotărârea judecătorească irevocabilă prin care s-a soluţionat plângerea, sunt titluri executorii, fără a fi necesară îndeplinirea altei formalităţi.

În acest sens reţinem:

- avertismentul, se adresează de regulă oral şi se socoteşte executat prin

prezenţa contravenientului şi atenţionarea sau în lipsa acestuia prin comunicarea

procesului verbal cu această rezoluţie.

Dacă avertismentul s-a aplicat prin înlocuirea amenzii contravenţionale cu

încunoştinţarea scrisă, amenda se execută după cum urmează:

de organul din care face parte agentul constatator, dacă nu se exercită în

termen legal plângere;

de instanţa de judecată în celelalte cazuri.

Procedura executării silite a amenzii, a suferit succesiv mai multe modificări.

Astfel, prin Legea nr.182/2006, se stipulează că în vederea executării amenzii,

organele competente vor comunica din oficiu procesul-verbal de constatare a

contravenţiei si de aplicare a sancţiunii, neatacat cu plângere in termenul legal, în

termen de 30 de zile de la data expirării acestui termen, ori, după caz, dispozitivul

hotărârii judecătoreşti irevocabile prin care s-a soluţionat plângerea, in termen de 30

de zile de la data la care hotărârea a devenit irevocabila, astfel:

a) pentru sumele care se fac venit integral la bugetele locale, organelor de

specialitate ale unităţilor administrativ-teritoriale in a căror raza teritoriala

domiciliază contravenientul persoana fizica sau, după caz, îşi are domiciliul fiscal

contravenientul persoana juridica;

b) pentru sumele care se fac venit integral la bugetul de stat, organelor de

specialitate ale unităţilor subordonate Ministerului Finanţelor Publice - Agenţia

Naţionala de Administrare Fiscala, in a căror raza teritoriala îşi are domiciliul fiscal

contravenientul persoana juridica.

Executarea se face in condiţiile prevăzute de dispoziţiile legale privind

executarea silita a creanţelor fiscale

Precizăm că dispoziţiile Legii nr.182/2006, îşi produc efecte începând cu data

de 01 ianuarie 2007, legiuitorul determinând şi perioadele şi etapele de realizare a

executării de către autorităţile competente. Astfel, începând cu data de 1 ianuarie

2007, activitatea de executare silita a sumelor reprezentând amenzi contravenţionale

aplicate persoanelor fizice potrivit dispoziţiilor legale in vigoare se va prelua de la

Ministerul Finanţelor Publice - Agenţia Naţionala de Administrare Fiscala si

unităţile sale subordonate de către organele de specialitate din cadrul unităţilor

administrativ-teritoriale in a căror raza domiciliază contravenientul.


Sumele reprezentând amenzile prevăzute la alin. (2), încasate de organele de

specialitate din cadrul unităţilor administrativ-teritoriale, se fac venit integral la

bugetele locale respective.

Pentru amenzile contravenţionale aplicate persoanelor fizice şi neincasate

pana la data de 1 ianuarie 2007, procedurile de realizare a acestor creanţe, aflate in

derulare la aceasta data, vor fi comunicate de organele de specialitate din cadrul

unităţilor administrativ-teritoriale, care se subroga in drepturile si obligaţiile

Ministerului Finanţelor Publice - Agenţia Naţionala de Administrare Fiscala si ale

unităţilor sale subordonate, in calitate de creditori fiscali, si le succeda de drept in

aceasta calitate, actele îndeplinite anterior rămânând valabile.

Sumele neîncasate pana la data de 1 ianuarie 2007, reprezentând amenzi

contravenţionale aplicate persoanelor fizice, se fac venit integral la bugetul local al

unităţii administrativ-teritoriale în a cărei raza teritoriala domiciliază

contravenientul.

Pentru litigiile având ca obiect contestaţiile la executarea silita sau

contestaţiile împotriva actelor prin care se dispun si se duc la îndeplinire masurile

asigurătorii, unitatile administrativ-teritoriale se subroga in toate drepturile si

obligatiile procesuale ale Ministerului Finanţelor Publice - Agenţia Naţionala de

Administrare Fiscala si unitatilor sale subordonate si dobândesc calitatea procesuala

a acestora, la data de 1 ianuarie 2007, in toate procesele si cererile aflate pe rolul

instanţelor judecatoresti, indiferent de faza de judecata.

Predarea-preluarea dosarelor de executare, precum si a copiilor documentelor

depuse la dosarul instanţei in litigiile prevăzute la alin. (3) se vor efectua pana la data

de 31 ianuarie 2007.

Ministerul Finanţelor Publice - Agenţia Naţionala de Administrare Fiscala si

unitatile sale subordonate răspund de activitatile desfasurate in domeniul executării

silite prevăzute la alin. (1), pana la data preluării acestei activitati de către organele

de specialitate din cadrul unitatilor administrativ-teritoriale.

De asemenea, prin Legea nr.352/2006, pentru modificarea şi completarea

Ordonanţei Guvernului nr.2/2001 a fost introdus art.39(1) potrivit căruia.

În cazul in care contravenientul nu a achitat amenda in termen de 30 de zile de

la rămânerea definitiva a sancţiunii si nu exista posibilitatea executării silite, acesta

va sesiza instanţa in circumscripţia căreia s-a săvârsit contravenţia, in vederea

înlocuirii amenzii cu sancţiunea prestării unei activitati in folosul comunităţii,

tinandu-se seama, dupa caz, si de partea din amenda care a fost achitata.

In cazul in care contravenientul, citat de instanţa, nu a achitat amenda in

termenul prevăzut la alin. (1), instanţa procedează, daca exista acordul expres al

acestuia, la înlocuirea amenzii cu sancţiunea prestării unei activităţi in folosul

comunităţii pe o durata maxima de 50 de ore, iar pentru minori începând cu vârsta de

16 ani, de 25 de ore.

Hotărârea prin care s-a aplicat sancţiunea prestării unei activitati in folosul

comunităţii este supusa recursului.

Urmărirea punerii in executare a sentinţelor se realizează de către serviciul de

executări civile de pe lângă judecătoria in a carei raza s-a săvarsit contravenţia, in

colaborare cu serviciile specializate din primarii."


Pentru executare se comunică din oficiu Direcţiilor finanţelor publice sau

serviciilor de impozite şi taxe autorităţilor administraţiei publice locale în raza

teritorială a cărora domiciliază sau are sediul contravenientul, procesul verbal sau a

dispozitivului hotărârii judecătoreşti.

Procedura de executare este, conform prevederilor legale, procedura

executării silite a creanţelor bugetare, împotriva actelor de executare, putându-se

face în condiţiile legii, contestaţie la executare.

pentru executarea sancţiunii închisorii contravenţionale, aceasta se face în

locurile şi în modalităţile prevăzute de legea specială;

executarea sancţiunilor contravenţionale complementare se face în

condiţiile prevederilor legale (ex. confiscarea potrivit codului penal).

În cazul anulării procesului verbal, constatându-se existenţa uneia din cauzele

de nulitate, bunurile confiscate, cu excepţia celor a căror deţinere sau circulaţie este

interzisă prin lege, se restituie de îndată celui în drept.

Dacă bunurile au fost valorificate, instanţa va dispune achitarea către cel în

drept, a unei despăgubiri stabilite în raport cu valoarea de circulaţie a bunurilor.

O reglementare specială cuprinde Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 în privinţa

contravenţiilor săvârşite de militarii în termen, în sensul că, sancţiunile stabilite prin

acest act normativ nu se aplică acestora. Ca atare, procesul verbal de constatare se

trimite comandantului unităţii din care face parte contravenientul, pentru a i se

aplica măsuri disciplinare dacă se constată că acesta este întemeiat.

Din acest motiv, în Ordonanţa Guvernului nr.2/2001 se stabileşte obligaţia,

pentru Ministerul Apărării Naţionale şi Ministerul de Interne şi alte autorităţi care au

structuri militare, de a stabili, prin regulamente interne, organele competente a

constata şi aplica sancţiuni în cazul contravenţiilor săvârşite de cadre militare şi de

angajaţii civili în legătură cu serviciul.


CAPITOLUL XIII DOMENIUL PUBLIC

SECŢIUNEA 1 Evoluţia istorică a noţiunii de domeniu public

Una din noţiunile cele mai “disputate“ în evoluţia ştiinţei dreptului

administrativ şi în teoria de drept administrativ a fost şi a rămas în mod constant,

noţiunea de domeniu public.

Primele noţiuni despre domeniul public în dreptul roman, când bunurile

publice puteau fi folosite sub forma concesiunii de către particular şi continuând cu

clasificarea din dreptul roman a unor categorii de bunuri ce sunt publice, precum res

comnunes, res publicae, res universitatis, res divini juris, conţinutul său a evoluat şi

căpătat noi sensuri după cum ne aflăm în Evul Mediu şi dreptul reelui fiind absolut,

bunurile publice, devin proprietate privată ale regelui sau trec mai târziu în “

proprietatea naţiunii “, pentru ca în anumite perioade ale evoluţiei istorice această

instituţie să treacă în obiectul de studiu al dreptului privat.


În sistemul de drept românesc, pentru că importanţa studiului nostru este

evoluţia teoretică şi practica românească, vom putea reţine mai multe perioade:

1. Noţiunea de bun public, proprietate publică şi chiar serviciu public apar în

legiuirile vremii, chiar de la Regulamentele organice. În toate zonele ţărilor

româneşti, regulamentele cuprind reglementări privind unele bunuri publice precum

”casele obşteşti, casa copiilor, etc., ca şi reglementări privind bâlciurile şi

târgurile, drumurile de comunicaţii sau bogăţiile subsolului”.

2. Reglementările ce au urmat anului 1800, cu cea mai mare semnificaţie în

materia definirii domeniului public, o reprezintă perioada domniei lui Cuza.

Astfel, prin Legea pentru organizarea consiliilor judeţene din 1864, cât şi prin

Legea pentru reglarea proprietăţii rurale din 1864 şi Legea de expropriaţiune pentru

cauză de utilitate publică din 1864, s-a consacrat legislativ instituţia domeniului

public, în forma domeniului public judeţean şi comunal.

În această categorie - ca dependinţe ale domeniului public regăsim: căile de

comunicaţii, podeţele, clădirile sau stabilimentele publice în sarcina judeţului sau,

din cuprinsul vetrei statului, precum- biserici, cimitire, şcoli, pieţe, uliţe, locuri

ocupate de magaziile publice.

Pe linia aceleiaşi practici Constituţia din 1866 se consacră ca normă

constituţională existenţa proprietăţii publice şi ca un mod de dobândire a proprietăţii

publice - exproprierea pentru cauză de utilitate publică în baza unei drepte şi

prealabile despăgubiri.

Ulterior, Constituţia din 1923 reglementează mult mai amplu şi de consistenţă

conceptul de domeniu public, atât sub aspectul conţinutului proprietăii publice al

bunurilor care pot intra în această categorie, dar şi punctul de vedere al titularului

dreptului, făcând totodată o delimitare a proprietăţii private de cea publică.

Constituţia din 1923, reglementează în mod clar cele două feluri de

proprietate: privată şi publică, concomitent cu consacrarea din art.19 a unor bunuri

ca făcând parte din domeniul public (zăcămintele miniere şi bogăţiile de orice natură

ale subsolului).

Aşadar, după cum reţineau autori vremii, printre care Paul Negulescu,

Constituţia din 1923, a consacrat “sistemul domenial“.

Constituţia din 1938, deşi cuprinde reglementări separate pentru domeniul

public şi domeniul privat, face decât o enumerare a bunurilor ce pot intra în

domeniul public, concomitent cu stabilirea unui principiu general, că toate bunurile

care nu sunt proprietate particulară, sunt bunuri proprietatea statului.”

Din interpretarea prevederilor art.16-18 din Constituţia anului 1938, vom

deduce că, între domeniul public şi proprietatea publică, nu există o deosebire de

conţinut.

4. Sub incidenţa reglementărilor Constituţiilor din 1948, 1952 şi 1965,

distincţia domeniului public şi privat sau proprietarul bunurilor aparţinând regimului

domenial a dispărut.

Consacrarea proprietăţii unice a statului a condus şi la eliminarea regimului

de drept public aplicabil acestor bunuri şi consacrarea cu titlu general a regimului

juridic civil.


Legat de aceste reglementări, prof.A.Iorgovan338

consideră că “temeiul

juridic al proprietăţii publice“ nu a dispărut, a devenit atotcuprinzător “având ca unic

titular statul.

5. Constituţia din 1991 reglementează într-un mod unitar, problema

proprietăţii, sub aspectul titularului şi al regimului său juridic.

Astfel, sediul general al instituţiei proprietăţii, sub cele două forme: publică

sau privată, îl regăsim în art.135 şi sediul special ca drept fundamental al

cetăţeanului, în art.41 .

Art.136 din Constituţie prevede “(1) Proprietatea este publica sau privata.

(2) Proprietatea publica este garantata si ocrotita prin lege si apartine

statului sau unitatilor administrativ-teritoriale.

(3) Bogatiile de interes public ale subsolului, spatiul aerian, apele cu

potential energetic valorificabil, de interes national, plajele, marea teritoriala,

resursele naturale ale zonei economice si ale platoului continental, precum si alte

bunuri stabilite de legea organica, fac obiectul exclusiv al proprietatii publice.

(4) Bunurile proprietate publica sunt inalienabile. in conditiile legii

organice, ele pot fi date in administrare regiilor autonome ori institutiilor publice

sau pot fi concesionate ori inchiriate; de asemenea, ele pot fi date in folosinta

gratuita institutiilor de utilitate publica.

(5) Proprietatea privata este inviolabila, in conditiile legii organice.”

SECŢIUNEA 2 Noţiunea domeniu public în contextul constituţional şi legal actual şi

regimul juridic aplicabil acestuia 1. Sfera domeniului public potrivit comisiei constituţionale Reglementarea dată de art.135 din Constituţie, clarifică noţiunile, atât de

disputate în doctrină, de proprietăţile publice şi domeniul public.

Potrivit acestui text, proprietatea publică aparţine doar statului şi unităţilor

administrativ teritoriale .

Bunurile ce fac parte din proprietatea publică sunt limitate ca sferă şi sunt

scoase din circuitul civil, alcătuind ceea ce numim “domeniul public”, şi ele sunt

determinate după criteriul “ generic “ al folosului în interes public sau stabilite de

lege.

De reţinut că, în noţiunea de domeniu public, potrivit legii, vom cuprinde şi

alte categorii de bunuri, fie publice, fie proprietate privată, care, datorită

semnificaţiei istorice, culturale, a valorii naţionale, sau de patrimoniu, sunt supuse

unui regim juridic de drept public, ceea ce impune o obligaţie legală de “pază şi

protecţie“.

338

A.Iorgovan- op. cit. , vol.II, P.157-urm.


Într-o analiză sintetică a principiilor constituţionale, putem defini domeniul

public astfel: ”acele bunuri publice sau private care prin natura sau prevederea

expresă a legii, sunt destinate folosirii în interes public, fie direct, fie prin

intermediul unui serviciu public, cărora li se aplică regimul juridic de drept public

cu prioritate şi nu regimul mixt după caz şi fiind în proprietatea persoanelor

juridice de drept public sau în paza acestora.”

Din această definiţie, vom reţine următoarele trăsături ale domeniului

public:

1.bunurile ce alcătuiesc domeniul public, sunt determinate de natura lor sau

prin dispoziţia expresă a legii. Ceea ce se are în vedere prin această trăsătură, este

tocmai distincţia bunurilor ce pot fi considerate de importanţă vitală, pentru toate

generaţiile şi care se impun a fi protejate şi trimise perpetuu (bunuri de patrimoniu

cultural);

2. să fie destinate unui interes public, sau folosite în interes public;

După cum se desprinde, din chiar prevederile art.135 din Constituţie,

folosinţa poate fi directă, dată de natura bunului (ex. străzi, parcuri, alte locuri

publice) sau indirectă, când bunul este valorificat sau pus în valoare printr-un

serviciu public (ex. bunurile aparţinând patrimoniului natural, cultural, istoric, etc.).

3. bunurile aparţinând domeniului public, sunt supuse unui regim juridic

administrativ, iar în cazul în care bunurile aparţin proprietăţii private unui regim

mixt de drept public şi de drept privat, cu preeminenţa regimului public;

4. titularul dreptului să fie o persoană de drept public sau în paza unei

persoane de drept public.

Dacă în prima ipoteză, titularul este uşor de determinat din norma

constituţională, statul şi unităţi administrativ-teritoriale, pentru a doua ipoteză avem

în vedere bunurile care, prin definiţia legii, pot folosi unui interes public şi aparţin

proprietarilor particulari, iar ca urmare a valorii şi importanţei lor sunt supuse unui

regim legal de “pază şi protecţie“ (ex. patrimoniul naţional, cultural, conform Legii

nr.182/2001).

Temeiul legal al dreptului de pază şi protecţie îl regăsim în Constituţie în

art.134 alin. 2 lit. b privind “protejarea intereselor naţionale” coroborat cu lit. f

“calitatea vieţii”.

Spuneam la începutul acestei secţiuni că sfera noţiunii de domeniu public şi

cea de proprietate publică, nu se confundă.

Fundamentul determinării conţinutului noţiunii de proprietate publică, îl

reprezintă art.135 (4) din Constituţie, care enumeră aceste bunuri, determinând un

criteriu de ordin constituţional pentru calificarea unui bun în proprietatea publică şi

anume ”care pot fi folosite în interes public“.

Bogăţiile de orice natura ale subsolului, caile de comunicatie, spatiul aerian,

apele cu potential energetic valorificabil si acelea ce pot fi folosite in interes public,

plajele, marea teritoriala, resursele naturale ale zonei economice si ale platoului

continental, precum si alte bunuri stabilite prin lege, fac obiectul exclusiv al

proprietatii publice.

2. Sfera domeniului public, potrivit legii, trimite şi la reglementarea prin lege,

a altor categorii de bunuri ce pot fi stabilite ca aparţinând proprietăţii publice (spre


exemplificare, bunurile ce aparţin domeniului public, terenurile pe care sunt

amplasate constructii de interes public, piete, cai de comunicatii, retele stradale si

parcuri publice, porturi si aeroporturi, terenurile cu destinatie forestiera, albiile

raurilor si fluviilor, cuvetele lacurilor de interes public, fundul apelor maritime

interioare si al marii teritoriale, tarmurile Marii Negre, inclusiv plajele, terenurile

pentru rezervatii naturale si parcuri nationale, monumentele, ansamblurile si siturile

arheologice si istorice, monumentele naturii, terenurile pentru nevoile apararii sau

pentru alte folosinte care, potrivit legii, sunt de domeniul public ori care, prin natura

lor, sunt de uz sau interes public).

Terenurile care fac parte din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile si

imprescriptibile. Ele nu pot fi introduse in circuitul civil decat daca, potrivit legii,

sunt dezafectate din domeniul public.

După cum se impune a completa că un asemenea act de calificare a bunului,

potrivit interesului său, este şi un act de autoritate al autorităţii administraţiei publice

locale, de vreme ce titular al dreptului poate fi şi unitatea administrativ teritorială (a

se vedea în acest sens prevederile Legii nr.213/1998 privind regimul juridic al

proprietăţii publice).

3. Sfera domeniului public, potrivit Codului Civil

Ceea ce până la revoluţie era considerat căzut în desuetudine, sub aspectul

distincţiei dintre domeniul public şi domeniul privat, sau proprietatea publică şi

privată, devine actual prin transformările socio-economice şi juridice de după 1990.

Astfel, prevederile art.475(2), 476, 1310, 1844 din codul civil, pot fi

considerate ca izvoare ale dreptului public.

De altfel, analiza bunurilor cuprinse în art.476 Codul Civil conduc la

concluzia că acestea se regăsesc atât în Constituţia din 1991, cât şi în prevederile

Legii nr.18/1991, cu simpla deosebire a formei, a terminologiei folosite (art.476 Cod

Civil ).

Mai mult chiar, nu putem vorbi de o nereglementare a regimului

domenialităţii, dacă avem în vedere art.477 din Codul Civil:

“Toate averile vacante si fara stapini, precum si ale persoanelor care mor

fara mostenitori, sau ale caror mosteniri sint lepadate, sînt ale domeniului

public339

”.

Tocmai pentru a pune în acord prevederile legale existente, Legea

nr.213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, defineşte în

art.25 sintagma “domeniu public“ ca desemnând “domeniul privat al statului sau al

unităţilor administrativ - teritoriale, după caz“.

4. Cât priveşte sfera domeniului public, aparţinând unităţilor administrativ

teritoriale, vom reţine următoarele:

339

(C. civ.499, 538, 646, 648, 652, 680, 696; C. civ. fr. 539).

*** A se vedea si Dec. nr. 40/1953 privitor la procedura succesorala notariala,

publicat in B. Of. nr.2 din 22.01.1953 si republicat in B.Of. nr. 25 din 7 decembrie

1960.


Pentru a determina corect atât sfera domeniului public de “interes local”,

înţelegând prin aceasta aparţinând judeţelor, oraşelor şi comunelor, se impune, pe de

o parte, să avem în vedere reglementarea autorităţilor administraţiei publice locale,

ca titulare ale dreptului de proprietate publică, în succesiunea actelor normative ce

au reglementat administraţia publică locală şi, pe de altă parte, raportarea acestor

reglementări la norma constituţională din art.135 şi respectiv Legea nr.213/1998

care determină regimul juridic al proprietăţii publice.

Sub primul aspect, vom reţine că, în conformitate cu prevederile Legii

nr.69/1991 a administraţiei publice locale, art.72 “aparţin domeniului public de

interes local sau judeţean toate bunurile care potrivit legii sau prin natura lor sunt de

uz sau interes public şi nu au fost declarate de interes naţional, iar în art.115 se

preciza că defalcarea şi trecerea în patrimoniul comunelor, oraşelor sau după caz al

judeţelor, a bunurilor şi valorilor de interes local din domeniul public şi privat al

statului se vor stabili prin hotărâre de guvern, ca şi trecerea sub autoritatea consiliilor

locale şi judeţene a regiilor autonome şi a societăţilor comerciale cu capital integral

de stat care prestează serviciile publice ce intră în competenţa autorităţilor locale340

În aplicarea acestor prevederi organice, s-a adoptat Hotărârea Guvernului

nr.113/1992341

care în cuprinsul său cuprindea două etape importante:

determinarea bunurilor mobile şi imobile de o subcomisie locală şi

înaintarea propunerilor către comisia ce funcţiona în subordinea prefectului, pentru

determinarea patrimoniului public şi privat al unităţilor administrativ teritoriale;

aprobarea, prin hotărâre de guvern, a propunerilor înaintate de comisia

judeţeană.

Demersurile făcute şi inventarierea, conform acestei norme legale, nu s-au

finalizat niciodată, astfel că, până la apariţia Legii nr.213/1998 ,aceste delimitări ale

bunurilor se făceau pe interpretarea generică din Codul civil sau natura bunului.

De reţinut că, în conţinutul hotărârii guvernului, criteriul legal pentru

calificarea bunurilor aparţinând domeniului public de interes local, era acela al

uzului şi afectaţiunii bunului.

Potrivit art.4 din acest act normativ, nu făceau parte din doemniul public de

interes local sau judeţean: drumurile naţionale, marea teritorială, resursele naturale

ale zonei economice şi ale platoului continental, porturile, aeroporturile, spaţiul

aerian, terenurile şi clădirile cu destinaţii speciale pentru nevoi de apărare, clădirile

Parlamentului, preşedintelui, guvernului, autorităţii admnistraţiei publice centrale,

autorităţilor judecătoreşti, terenurile pe care se află aceste construcţii, bunurile

necesare desfăşurării activităţii acestora, rezervele statului şi alte asemenea stabilite

prin lege.

Aşadar, aparţineau domeniului public local, terenurile şi clădirile de interes

public, pieţele, căile de comunicaţii, zonele de agrement, parcurile, lacurile, alte

bunuri mobile şi imobile care sunt potrivit legii sau prin natura lor de uz sau de

interes local şi nu au fost declarate de interes naţional.

340

Legea nr.69/1991 - M.Of. nr.238/1991

M.Of. nr.79/1996 - modif Legea nr.24/1996 341

H.G. nr.113/1992 - M.Of. nr.47/1992


Modificarea Legii nr.69/1991 prin Legea nr.24/1996 a avut în vedere şi o

modificare a art.115 devenit art.127 şi potrivit căruia “defalcarea şi trecerea în

proprietatea comunelor, oraşelor sau după caz a judeţelor a bunurilor şi valorilor

de interes local din domeniul public şi privat de stat se face prin hotărâre de guvern,

în condiţiile legii patrimoniului public şi privat “.

Deşi a nuanţat criteriul de delimitare a domeniului public între titularii

dreptului, stat şi unităţi administrativ teritoriale aceste acte normative nu au fost

finalizate sub imperiul Legii nr.69/1991 a administraţiei publice locale.

Reglementarea dată de Legea nr.215/2001 a administraţiei publice locale

aduce modificări esenţiale inclusiv capacităţii şi calităţii juridice a autorităţilor

locale şi mai corect unităţilor administrativ-teritoriale.

Dacà vechea reglementare recunoştea doar calitatea de persoană juridică

civilă, Legea nr.215/2001, modificată şi completată, în art.19 defineşte capacitatea

juridică de drept public a unităţilor administrativ-teritoriale astfel, “Comunele,

oraşele şi judeţele sunt persoane juridice de drept public. Acestea au patrimoniu

propriu si capacitate juridica deplina.”, iar administrarea domeniului public şi

privat al unităţilor administrativ teritoriale este de competenţa consiliului local

(art.38 alin.2 lit.c).

De asemenea, potrivit art.67 alin.1 “Primarul reprezintă unitatea

administrativ teritorială în relaţiile cu alte autortiăţi publice, cu persoanele fizice

sau juridice romane sau străine, precum şi în justiţie.”

Legea nr.215/2001, modificată şi completată, cuprinde în art.122(1) şi

determinarea sferei domeniului public prin redactarea “Aparţin domeniului public

de interes local sau judeţean bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de

uz sau de interes public si nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes public

naţional”.

Definiţia dată cuprinde şi o normă de trimitere la lege (declarate prin lege)

sintagmă care raportată la data adoptării Legii nr.215/2001, ne duce la Legea

nr.213/1998 a proprietăţii publice şi regimul juridic aplicabil acesteia, care

reglementează definiţia domeniul public, categoriile de bunuri care aparţin statului,

judeţului, oraşelor, comunelor.

Chiar dacă finalizarea Legii nr.213/1998 s-a făcut în anul 2002, raportat la

principiile generale constituţionale ale intrării în vigoare a legii, este clar că

determinarea şi defalcarea domeniului public între titularii săi, stat şi unităţi

administrativ teritoriale, a fost făcută potrivit acestui act normativ.

Legea cuprinde de principiu că “Domeniul public al judetelor este alcatuit din

bunurile prevazute la pct. II din anexa si din alte bunuri de uz sau de interes public

judetean, declarate ca atare prin hotarare a consiliului judetean, daca nu sunt

declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public national.”

1. drumurile judetene;

2. terenurile si cladirile in care isi desfasoara activitatea consiliul judetean st

aparatul propriu al acestuia, precum si institutiile publice de interes judetean, cum

sunt: biblioteci, muzee, spitale judetene si alte asemenea bunuri, daca nu au fost

declarate de uz sau interes public national sau local;


3. retelele de alimentare cu apa realizate in sistem zonal sau microzonal,

precum si statiile de tratare cu instalatiile, constructiile si terenurile aferente

acestora.

Domeniul public al comunelor, al oraselor si al municipiilor este alcatuit din

bunurile prevazute la pct. III din anexa si din alte bunuri de uz sau de interes public

local, declarate ca atare prin hotarare a consiliului local, daca nu sunt declarate prin

lege bunuri de uz sau de interes public national ori judetean, iar în pct. I,II şi III sunt

enumerate prin nominalizarea acestor categorii de bunuri.

1. drumurile comunale, vicinale si strazile;

2. pieţele publice, comerciale, targurile, oboarele si parcurile publice, precum

si zonele de agrement;

3. lacurile si plajele care nu sunt declarate de interes public national sau

judetean;

4. retelele de alimentare cu apa, canalizare, termoficare, gaze, statiile de

tratare si epurare a apelor uzate, cu instalatiile, constructiile si terenurile aferente;

5. terenurile si cladirile in care isi desfasoara activitatea consiliul local si

primaria, precum si institutiile publice de interes local, cum sunt: teatrele,

bibliotecile, muzeele, spitalele, policlinicile si altele asemenea;

6. locuintele sociale;

7. statuile si monumentele, daca nu au fost declarate de interes pubilc

national;

8. bogatiile de orice natura ale subsolului, in stare de zacamant, daca nu au

fost declarate de interes public national;

9. terenurile cu destinatie forestiera, daca nu fac parte din domeniul privat al

statului si daca nu sunt proprietatea persoanelor fizice ori a persoanelor juridice de

drept privat;

10. cimitirele orasenesti si comunale.

Regimul juridic al domeniului public

Ca o constantă a ceea ce am definit, prin aceea că reprezintă domeniul public,

vom concluziona că regimul juridic aplicabil bunurilor aparţinând domeniului

public, este un regim de drept administrativ, derogatoriu de la dreptul comun.

Şi în situaţia în care bunurile aparţin patrimoniului naţional cultural şi care am

precizat că pot aparţine şi proprietarilor privaţi, regimul juridic aplicabil acestor

bunuri are un caracter special, dreptul statului fiind calificat ca un drept “de pază şi

protecţie“.

SECŢIUNEA 3 Clasificarea domeniului public

Fata de normele constituţionale şi actele normative speciale care

reglementează diferitele categorii de bunuri aparţinând domeniului public, în

literatura de specialitate, s-au încercat mai multe clasificări. Una din cele mai


cuprinzătoare şi sintetice o face prof. Antonie Iorgovan, căreia ne raliem în notele de

faţă.342

Criterii de clasificare a domeniului public:

1. după interesul pe care-l prezintă:

domeniu public de interes naţional;

domeniu public de interes judeţean;

domeniu public de interes comunal.

2. după modul de determinare:

bunuri aparţinând domeniului public nominalizat de Constituţie;

bunuri aparţinând domeniului public nominalizat de lege;

bunuri aparţinând domeniului public nominalizat de actele autorităţilor


3. după natura juridicà a dreptului autorităţilor publice bunuri ale domeniului public ce aparţin proprietăţii publice a statului sau

autorităţilor administrativ teritoriale;

bunuri ale domeniului public ce aparţin proprietăţii private şi afectat de

dreptul de pază şi protecţie ale statului.

4. după modul de încorporare:

domeniul public natural;

domeniul public artificial.

5. după modul de utilizare de către public: bunuri utilizate direct;

bunuri utilizate indirect prin intermediul serviciului public.

6. din punct de vedere al serviciului public organizat bunuri puse în valoare prin serviciul public;

bunuri care mijlocesc realizarea unui serviciu public.

7. după natura bunurilor: domeniu public terestru;

domeniu public maritim;

domeniu public fluvial;

domeniu public aerian;

domeniu public cultural;

domeniu public militar.

SECŢIUNEA 4 Dobândirea şi încetarea dreptului de proprietate publică

Din analiza Legii nr.213/1998 privind proprietatea publică şi regimul său

juridic, aplicabil acesteia (considerată legea domenială) proprietatea publică se

poate dobândi astfel:

pe cale naturală;

prin achiziţii publice, în condiţiile legii;

prin exproprieri pentru cauză de utilitate publică;

342

A.I.orgovan - op. cit. Vol.II, p.200


prin donaţii, legate, acceptate de guvern, consiliu judeţean, local, dacă

bunurile nu sunt în domeniul public;

prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităţilor

administrativ teritoriale, în domeniul public al acestora, pentru cauză de

utilitate publică;

în alte moduri prevăzute de lege.

În art.8 din acelaşi act normativ, se prevede procedura trecerii din domeniul

privat al statului sau al unităţilor administrativ teritoriale, în domeniul public prin

hotărâre de guvern, respectiv hotărârea consiliului judeţean, local.

În privinţa încetării dreptului de proprietate publică, potrivit dreptului comun

acesta încetează:

dacă bunul a pierit;

dacă bunul trece în domeniul privat (prin hotărâre de guvern, sau hotărârea

autorităţii locale, în condiţia în care prin Constituţie sau lege nu este

interzisă).

SECŢIUNEA 5 Trăsăturile bunurilor aparţinând proprietăţii publice

Atât din prevederile art.135(5) din Constituţie, cât şi din Legea nr.213/1998 şi

Codul civil (art.475) vom reţine ca principale trăsături ale acestor bunuri

următoarele:

Inalienabilitatea - ceea ce presupune scoaterea lor din circuitul civil,

bunurile proprietate publică, neputând fi înstrăinătate.

Această trăsătură are în vedere destinaţia acestor bunuri , uzul şi afectaţiunea

lor de a servi un interes general, dar şi necesitatea conservării şi transmiterii sale

altor generaţii.

Faptul că bunurile aparţinând proprietăţii publice pot fi concesionate,

închiriate, a dus la concluzia exprimată în literatura de specialitate, ca aceasta

inalienabilitate nu este absolută, ci are un caracter “relativ şi limitat“343

.

2. Bunurile aparţinând proprietăţii publice nu pot fi grevate de nici o

servitute şi de această dată, nu pur teoretic, ci chiar Legea nr.213/1998 are în vedere

sensul relativ al sintagmei “nici-o servitute“ precizând că “servituţile asupra

bunurilor aparţinând domeniului public sunt valabile numai în măsura în care

acestea sunt compatibile cu uzul sau interesul public căreia îi sunt destinate

bunurile afectate”.

Servituţile valabil constituite anterior intrării bunurilor în domeniul public, se

menţin (art.13 din Legea nr.213/1998).

3. Bunurile aparţinând proprietăţii publice sunt insesizabile, ceea ce

presupune că nu pot fi urmărite, nu pot fi supuse executării silite şi asupra lor nu se

pot constitui garanţii reale (art.11 lit. b din Legea nr.213/1998).

4. Bunurile proprietăţii publice sunt imprescriptibile, ceea ce presupune că

aceste bunuri nu pot fi dobândite de către alte persoane prin uzucapiune sau prin

343

E.D. Tarangul - op. cit., p.365


efectul posesiei de bunăcredinţă asupra bunurilor mobile (art.11 lit.c din Legea

nr.213/1998).

Protecţia acestei categorii de bunuri este asigurată şi prin reglementări

speciale ce vizează dezafectarea acesteia sau declararea lor, care presupune existenţa

şi respectarea unei prevederi legale, cu aprobarea Guvernului şi a autorităţilor

locale, cu posibilitatea de a fi cenzurată de instanţa de judecată, acţiunea putând fi

introdusă de orice persoană care invocă încălcarea unui interes public.

Ca o consecinţă a acestei reglementări restrictive a regimului juridic al

bunurilor aparţinând domeniului public orice înstrăinare sau expropriere este nulă şi

constatarea acesteia se poate invoca oricând.

Aşadar, orice încălcare a regimului juridic aplicabil bunurilor aparţinând

domeniului public (proprietate publică) prin încălcarea acestor trăsături este lovită

de nulitate absolută, respectiv actele juridice încheiate cu privire la aceste bunuri.

SECŢIUNEA 6 Administrarea bunurilor aparţinând proprietăţii publice

Dacă în succesiunea analizei făcute cu privire la bunurile proprietate publică,

examinăm conţinutul dreptului de administrare, ar putea părea că, tot ceea ce am

enunţat acum retractăm.

În fapt, analiza dreptului de administrare a bunurilor proprietate publică ne

obligă să avem în vedere acelaşi temei legal, anume Constituţia - art.135(5) Legea

nr.213/1998, Legea nr.215/2001, modificată şi completată prin Legea nr.286/2006 şi

respectiv Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul

contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică (fără a intra în analiza unor

acte normative adoptate înaintea intrării în vigoare a Constituţiei şi care pe cale de

consecinţă s-au abrogat sau modificat implicit potrivit legii fundamentale (ex. Legea

nr.15/1990 cu implicaţii şi asupra Legii nr.29/1990 a contenciosului administrativ).

Reglementarea actuală, permite un drept de administrare generală cu privire

la bunurile proprietate publică ce aparţin Guvernului, pentru bunurile proprietate

publică de stat, cât şi consiliile judeţene şi locale pentru bunurile proprietate publică

de interes local, dar şi un drept de administrare directă, pe care prof. Antonie

Iorgovan o numeşte “administrare concretă“ în favoarea regiilor autonome,

instituţiilor publice.

Legea nr.213/1998, are în vedere darea în administrare prin hotărâre de

guvern sau hotărâre a autorităţii locale (art.12 alin 1 şi 2).

Conţinutul dreptului de administrare este, de asemenea, expres determinat de

lege, care arată că titularul acestuia poate să exploateze , să folosească bunul şi să

dispună de acesta, în condiţiile actului prin care i-a fost dat bunul în administrare.

Limitele acestui drept de administrare este mai apoi concretizat în precizarea

calităţii procesuale, respectiv în reprezentarea în justiţie a titularului dreptului,

distingând două situaţii distincte:

dacă litigiile privesc dreptul de administrare reprezentare în justiţie,

aparţine titularului dreptului de administrare în nume propriu;


în litigiile ce vizează dreptul de proprietate, titularul dreptului de

administrare are “obligaţia de a arăta instanţei care este titularul dreptului de

proprietate”. Pentru stat, reprezentarea se asigură de Ministerul Finanţelor, în timp

ce pentru unităţile administrativ teritoriale, prin consilieri, care au mandat scris al

preşedintelui consiliului judeţean sau primarului. Acesta poate desemna un alt

funcţionar public sau un avocat care să-l reprezinte în instanţă (art.120(5)).

Fiind pe tărâmul dreptului administrativ, fireşte că actul de transmitere în

administrare, este ca natură juridică un act administrativ. În caz de neexecutare a

obligaţiilor şi de încălcare a limitelor dreptului de administrare, titularul dreptului de

proprietate, poate revoca dreptul de administrare.

Legea nr.215/2001 permite autorităţilor locale şi “a da în folosinţă gratuită“

pe termen limitat bunurile mobile şi imobile, proprietate publică, persoanelor

juridice fără scop lucrativ, care desfăşoară activităţi de binefacere sau de utilitate

publică ori serviciu public (art.126).

Din punct de vedere al conţinutului său, această folosinţă este tot o atribuire în

administrare, dar natura diferită a titlului cu care îl trimite, se datorează

beneficiarului acestui drept, respectiv persoanei fizice cu scop nelucrativ, având ca

obiect activitatea de binefacere, de utilitate publică sau, în ultimă instanţă, servicii

publice care, prin definiţie, desfăşoară activităţi de interes general.

SECŢIUNEA 7 Regimuri domeniale aplicabile diferitelor categorii de bunuri ale

domeniului public

Când am făcut clasificarea domeniului public unul din criterii a fost acela al

naturii bunului, potrivit căruia distingem mai multe categorii de domenii.

În dezvoltarea acestei clasificări vom aminti cu titlu exemplificativ câteva

regimuri domeniale practicate de legislaţia noastră şi pe care legislaţiile speciale le

reglementează distinct cu reguli proprii de executare.

Astfel, sunt reglementate:

1. Regimul domenial al fondului funciar - un regim de pază şi protecţie care

are în vedere categoriile de terenuri, destinaţiile acestora şi deţinătorul terenului

(Legea nr.18/1991 modificată şi completată prin Legea nr.169/1997 şi respectiv

Legea nr.1/2000 pentru reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor

agricole si celor forestiere, solicitate potrivit prevederilor Legii fondului funciar

nr.18/1991 si ale Legii nr.169/1997) cât şi cu privire la regimul construcţiilor şi

protecţia terenurilor. a)Printre drepturile şi obligaţiile titularului care definesc

regulile de folosire a terenurilor ce aparţin fondului funciar amintim:

obligaţia de a cultiva terenul şi a proteja solul;

dreptul de pază şi protecţie al autorităţilor administraţiei publice locale;

condiţiile pentru aprobarea schimbării categoriei de folosinţă a terenurilor

arabile;


reglementarea dreptului de preemţiune al statului la înstrăinarea terenului

prin vânzare (Legea nr.247/2005 privind reforma in domeniile proprietăţii

şi justiţiei, precum şi unele măsuri adiacente);

cu privire la regimul domenial privind amplasarea construcţiilor şi a liniilor

de telecomunicaţii.

Acestea le regăsim în Hotărârea Guvernului nr.525/1996 pornind de la cadrul

general dat de Legea nr.50/1990, care determină:

regimul juridic al construcţiilor din extravilan;

regimul de protecţie al unor terenuri (ex. plantaţii cu vii, parcuri naţionale,

rezervaţii, monumente, ansambluri arheologice şi istorice, etc.);

condiţiile de scoatere definitivă din circuitul agricol şi istoric al unor

terenuri;

gruparea şi amplasarea inclusiv linii de comunicaţie, transport şi distribuţii

al , transport pentru alimentare cu apă, canalizare, produse petroliere, gaze,

etc., sub aspectul grupării de-a lungul şi în apropierea căilor de comunicaţii

diguri, canale de irigării şi desecări, pentru a nu stânjeni lucrările agricole;

ocuparea temporară a unor terenuri cu acordul deţinătorului;

redarea circuitului productiv a terenurilor pe care titularii lucrărilor de

investiţii sau de producţie nu le folosesc (ex. din excavări).

c) în privinţa regulilor de ameliorare şi protecţie a solului, legiuitorul stabileşte

obligaţii în sarcina deţinătorilor de teren de a-şi lua măsuri de ameliorare prin forţe

proprii sau de a nu se opune măsurilor stabilite pentru determinarea perimetrului de

ameliorare-eventual luarea măsurilor de aplicare a procedurii de expropriere pentru

cauză de utilitate publică potrivit Legii nr.33/1994, sau chiar efectuarea unor

schimburi de teren pentru realizarea unor lucrări de amenajare a teritoriului cu

caracter permanent (ex. pentru corectare torenţi).

2. Regimul domenial al căilor terestre naţionale de comunicaţie

Ordonanţa Guvernului nr.43/1997 republicată, privind regimul juridic al

drumurilor aprobată prin Legea nr.82/1998 face o clasificare a drumurilor după

destinaţie (publice şi de utilitate publică), circulaţie (drumuri deschise circulaţiei

publice şi drumuri închise circulaţiei publice) şi după criteriul funcţional şi

administrativ-teritorial (drumuri de interes naţional, drumuri de interes judeţean,

drumuri de interes local)

Regimul domenial al drumurilor publice se referă la regulile de administrare a

drumurilor, la normele de proiectare şi executare a acestora, cât şi a instalaţiilor din

zona drumurilor.

În materia drumurilor un examen critic s-ar impune cu privire la regimul

concesiunii lucrărilor de proiectare şi execuţie al acestora, reglementat succesiv prin

Hotărârea Guvernului nr.947/1990 şi respectiv Legea nr.528/2004, care pornind de

la regimul domenial al acestor bunuri, califică contractul de concesiune ca un

contract supus dreptului comun, fără a distinge regimul administrativ obligatoriu

aplicabil acestuia, ca o consecinţă a naturii juridice a bunurilor ce fac obiectul său, şi

care aparţine domeniului public.


3. Regimul domenial al protecţiei mediului

Acesta este consacrat prin Ordonanţa Guvernului nr.195/2005 privind

protecţia mediului aprobată prin Legea nr.265/2006. Deşi obiect al studiului

dreptului mediului, pentru studiul nostru are importanţă regimul de protecţie al

terenurilor stabilit prin lege cât şi al ariilor protejate care cuprind parcuri naţionale,

rezervaţii naturale, rezervaţii ale biosferei, monumente ale naturii, etc.“ care fac

parte din categoria bunuri ale domeniului public. Ca atare toate aceste bunuri sunt

supuse regimului domenial al conservării, pazei şi protecţiei, dar şi unui sistem de

restricţii privind aerul , apa, solul şi subsolul.

4. Regimul domenial aplicabil zonei de protecţie a frontierei de stat a României

Potrivit Constituţiei, frontierele României sunt consfinţite prin lege organică

în concordanţă cu principiile dreptului internaţional şi este inalienabilă şi inviolabilă

(Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr.105/2001 privind frontiera de stat a

României344

).

Regimul general domenial are în vedere: paza şi supravegherea acesteia,

autorităţile administraţiei publice cu obligaţii în controlul şi supravegherea regulilor

de frontieră, de vreme ce atât fâşia de protecţie a frontierei de stat cât şi culoarul de

frontieră este domeniul public de interes naţional, de asemenea reguli privind

accesul persoanei fizice în această zonă, obligaţiile privind culturile şi edificarea

construcţiilor în aceste zone şi interdicţiile corespunzătoare.

5. Regimul domenial al apelor maritime interioare, al mării teritoriale şi al zonei contigne ale României

Definirea noţiunilor celor trei categorii de bunuri protejate sunt cuprinse în

Legea nr.17/1990345

republicată, care precizează că “marea teritorială, apele

maritime interne, solul şi subsolul şi spaţiul aerian de deasupra lor, fac parte din

teritoriul României” (art.5 alin.1)

Regimul domenial evocă de fapt dreptul sau condiţiile de traversare, de intrare

în apele teritoriale, de a face escală cu un mod concret de a realiza dreptul de pază şi

protecţie a acestor bunuri din sfera domeniului public naţional.

Regimul diferit al acestor bunuri şi consecinţele încălcării regulilor de

protecţie, conduc la măsuri de natură administrativă la fel de drastice - avertizarea şi

somarea, reţinerea, urmărirea a unei nave, la care se adaugă măsurile generale de

protecţie şi protejare a poluării mediului maritim.

6. Regimul domenial al Dunării

344

OUG. Nr.105/2001 - M.Of. nr.352/2001 345

Legea nr.17/1990 - M.Of. nr.99/1990


Temeiul legal privind regimul navigaţiei pe Dunăre este Convenţia despre

regimul navigaţiei pe Dunăre, semnată la Belgrad, la 18 august 1948.

Obligaţia statelor dunărene de a păstra sectoarele navigabile ale Dunării,

necesită obligaţii specifice pentru toate acestea de la asigurarea lucrărilor specifice,

consultanţă, reguli de supraveghere fluvială, cât şi coroborarea activităţii

hidrometeorologice şi a buletinelor hidrologice împreună cu regulile de navigaţie

stabilite de administraţiile fluviale speciale.

În situaţia în care un stat dunărean nu este în măsură să execute el însuşi

lucrările din competenţa sa teritorială, şi sunt necesare pentru navigaţia normală,

acest stat va fi ţinut să le lase a fi exercitate prin Comisia Dunării, cu concursul

obligatoriu al celorlalte state.

Reglementările unitare sunt urmărite şi coordonate de Comisia Dunării -

alcătuită din reprezentanţii statelor dunărene- câte unul din fiecare.

7. Regimul domenial al spaţiului aerian al României

Noua reglementare dată de Codul aerian aprobat prin O.G. nr.29/1997

republicată, modificată şi completată prin Legea nr.130/2000346

dezvoltă ceea ce în

art.135(4) din Constituţie a nominalizat precizând că “ România are suveranitate

deplină şi exclusivă asupra spaţiului aerian naţional care face obiectul proprietăţii

publice “

Spaţiul aerian are trei componente:

spaţiul de trafic aerian;

zonele rezervate;

zonele reglementate.

Noutatea dată de reglementarea din 1997, este definirea pentru regimul

domenial a noţiunii de act de intervenţie ilicit. Regulile de drept public aplicabil în

această materie presupune că nici-un act sau activitate în acest domeniu nu se

execută fără autorizări, acordări de drepturi, avize, care sunt de competenţa

organelor administraţiei publice.

De asemenea, legea stabileşte şi restricţii cât şi servituti aeronautice-

obligatorii pentru orice deţinător de teren interzicerea construcţiilor sau respectarea

distanţelor, etc., concomitent cu răspunderea operatorului aerian pentru prejudiciile

produse, pasagerilor sau bagajelor acestora.

8. Regimul domeniului public cultural

Deşi reprezintă una din componentele cele mai importante ale domeniului

public, legislaţia specifică acestui domeniu a lipsit câţiva ani, permiţând circulaţia şi

ieşirea din ţară a unor valori de patrimoniu inestimabile.

Legea cadru nr.63/1974 definea principalele noţiuni proprii patrimoniului

naţional şi cultural, dar abrogarea sa după 1990 a condus la un vid legislativ în

materie.

346

Legea nr.130/2000 - M.Of. NR.45/2001


Decretele - Lege din 1990 au avut în vederea doar activităţi sectoriale,

reprezentând înfiinţarea de comisii (ale muzeelor şi colecţiilor, a monumentelor,

ansamblurilor şi siturilor istorice, etc.) care nu dispuneau însă de intervenţiile legale

pentru a interveni.

Inconsecvenţa din această materie, la nivel legislativ, ne determină să

amintim în succesiune regulile şi principiile domeniale care au guvernat aceste

bunuri.

a) astfel prin Ordonanţa Guvernului nr.27/1992 se stabilesc obligaţiile

generale pentru titulari persoane fizice sau juridice deţinător cu orice titlu al

bunurilor culturale mobile sau imobile, de a le păstra şi conserva. Calitatea acestor

bunuri este atestată prin clasificarea acestora în lista aprobată de Comisia Naţională,

lista ce se revizuia anual.

Deci apartenenţa la domeniul public era dată de atestarea specialiştilor, la

cererea deţinătorului.

La aceasta se adaugă obligaţiile de a cere adeverinţă oficiului local pentru

scoaterea din ţară temporară sau interzicerea scoaterii din interiorul muzeelor

colecţiilor şi bibliotecilor a unor bunuri de patrimoniu, până la apariţia legii speciale

b) Ordonanţa Guvernului nr.68/1994 completează Ordonanţa Guvernului

nr.27/1992 prin delimitarea sferei patrimoniului cultural naţional şi stabilirea

criteriilor de delimitare. Principalele reglementări se referă la:

clasificarea pe categorii a monumentelor istorice;

stabilirea obligaţiei pentru deţinătorii de bunuri culturale;

lărgirea sferei contravenţionale în această materie;

stabilirea condiţiilor obligatorii pentru deţinătorii de bunuri mobile sub

aspectul mediului ambiant;

alte măsuri de protecţie speciale pentru monumente istorice.

c) Legea nr.182/2000 privind protejarea patrimoniului cultural naţional

mobil, consacră un regim domenial autentic, stabilind măsuri şi activităţi specifice

de protejare precum: evidenţa, expertizarea, clasarea, cercetarea, depozitarea,

conservarea, restaurarea şi punerea în valoare a bunului, respectiv circulaţia acestora

Regimul domenial al bunurilor culturale mobile presupune acreditări,

autorizări, avize şi aprobări unilaterale cu acordul proprietarului sau, autorizaţie de

instanţă în cazul opoziţiei acestora.

De asemenea înstrăinarea acestor bunuri este supusă condiţiei prealabile a

exercitării dreptului de preemţiune al statului român, prin Ministerul Culturii şi

Cultelor sub sancţiunea nulităţii absolute a vânzării

d) o reglementare specială nouă în materia protejării monumentelor istorice,

este consacrată prin Legea nr.422/2001347

. În aceasta, regimul domenial îl

regăsim sub forma:

dreptului de preemţiune al statului când proprietarii privaţi doresc a

înstrăina bunurile;

obligarea autorităţilor administraţiei publice locale de a coopera pentru

protejarea şi asigurarea asistenţei de specialitate a acestor bunuri;

347

legea nr.422/2001 - M.Of. nr.407/2001


obligaţia pentru folosinţa monumentului istoric (un document ce cuprinde

condiţiile de folosire şi chiar respectarea dreptului de preemţiune al statului

prealabil înstrăinării);

garanţia imobiliară asigurată pe calea obligaţiei statului şi a autorităţilor

locale de a acoperi în întregime sau în parte a lucrărilor de protejare .

Garanţia imobiliară se constituie asupra imobilului în favoarea statului sau

a autorităţilor locale pentru o perioadă de 10 ani;

clasarea şi declasarea se fac cu respectarea metodologiei legale care

implică expertizare, evaluare, avizare, aprobare.

CAPITOLUL XIV SERVICIUL PUBLIC - ACCEPŢIUNI TEORETICE

SECŢIUNEA 1 Noţiunea de serviciu public

Una din noţiunile de bază ale dreptului administrativ este serviciul public.

Examinarea acesteia după Capitolul “ Domeniu public “ este determinată tocmai de

necesitatea înţelegerii conţinutului acestei noţiuni, a scopului său şi mai cu seamă a

importanţei sale pentru acest obiect de studiu.

La începutul demersului nostru spuneam că administraţia este o activitate de

dispoziţie şi de prestaţie.

Această prestaţie care ne face “slujbaşul“ cetăţeanului este tocmai serviciul

public.

Examinată încă din 1886, ca una din noţiunile de bază ale dreptului

administrativ, serviciul public, a fost în această perioadă privit cu predilecţie prin

prisma scopului urmărit sau realizat de acesta, respectiv, interesul pe care îl satisface

sau aşa cum spunea prof. G. C. Dissescu “Semnul distinctiv după care vom deosebi

interesul general de cel local sau particular, este următorul: modul în care e simţit

şi natura mijloacelor de satisfăcut”348

.

În evoluţia istorică a societăţii umane, cu cât intervenţia statului şi a

colectivităţilor locale în satisfacerea nevoilor individuale şi generale s-a intensificat,

sfera noţiunii de serviciu public a suferit numeroase modificări.

Conţinutul acestei noţiuni, suferă cele mai importante transformări în perioada

interbelică, când obiectul principal al acestora este reţinut ca fiind interesul celor

administraţi şi nu obţinerea unui profit349

.

Profesorul P. Negulescu definea serviciul public “ca un organism administrativ

creat de stat, judeţ sau comună, cu o competenţă şi puteri determinate, cu mijloace

348

G. C. Dissescu, Curs de drept public românesc, vol. III, Drept administrativ, Bucureşti, 1891, p. 849 349

P. Negulescu, Tratat de drept adminsitrativ, Bucureşti, 1934, p. 126; E. D. Tarangul, Tratat de drept administrativ

român, Cernăuţi, 1944, p. 15


financiare procurate din patrimoniul general al administraţiei creatoare, pus la

dispoziţiunea publicului pentru a satisface în mod regulat şi continuu o nevoie cu

caracter general, a cărei iniţiativă privată nu ar putea să-i dea decât o satisfacţie

incompletă şi intermitentă”350

.

Actualitatea clarificării conţinutului noţiunii de serviciu public, apare mai ales

după examinarea din 1989, când înfiinţarea acestora devine pentru autorităţile

administrative un element important pe calea asigurării participării acestora la

schimbul de valori din economia de piaţă. În această perioadă, vom reţine constanţa

cu care, mai toţi autorii de specialitate cuprind în lucrările lor, trimiteri la teoria

serviciilor publice, a stabilimentelor de utilitate publică, ca mijloace pentru

asigurarea nevoilor cetăţenilor.

În literatura de specialitate, întâlnim aşadar, nu numai o reluare a tezelor

franceze privind regimul domenial, dar şi definirea serviciului public din punct de

vedere organizatoric, ca un organism social sau funcţional, ca o activitate

desfăşurată de un organism351

, sau prin simpla trimitere la obiectul acestora de a

asigura folosinţă în interes public a unui bun sau satisfacerea unei nevoi publice352

.

Rămasă ca o problemă actuală şi de maximă importanţă pentru activitatea

executivă, crearea serviciului public, în vederea realizării intereselor generale ale

cetăţenilor, capătă noi valenţe teoretice şi practice în lumina evoluţiei sociale.

În schimbul de valori actual şi al dezvoltării economiei de piaţă, determinarea

modalităţilor de participare al autorităţilor locale la acest complex de relaţii, devine

o necesitate, dar şi o realitate.

Un element important în asigurarea autorităţilor locale la acest proces de valori,

îl reprezintă înfiinţarea serviciilor publice ale unităţilor administrativ teritoriale, sub

forma regiilor autonome şi instituţiilor publice de interes local, cât şi a serviciilor

publice de specialitate. Determinarea cadrului legal, cât şi a regimului juridic al

acestor organisme, devin priorităţi pentru teoria şi practica administrativă, cu atât

mai mult cu cât noţiunea de serviciu public a cunoscut evoluţii din cele mai variate

în timp.

În practică, s-au creat numeroase confuzii în delimitarea acestor instituţii şi în

mod corespunzător în calificarea activităţii acestora, sau interpretării restrictive.

S-a susţinut astfel teoria că Legea nr. 69/1991 a administraţiei publice locale, se

referă doar la servicii publice, care fac parte din structura organizatorică a consiliilor

locale, fără a avea personalitate juridică353

. În motivarea acestei argumentări, s-au

făcut trimiteri la prevederile articolelor 50 şi 51 din acelaşi act normativ, care stipula

că “angajarea şi eliberarea din funcţie a personalului serviciilor publice locale se

face de către primar în condiţiile legii”.

SECŢIUNEA 2

350

P. Negulescu, op. cit., p. 35 351

A. Iorgovan, Drept administrativ, Tratat elementar, 1994, p. 92 urm.; A. Negoiţă, Drept administrativ, 1997; I.

Alexandru, Structuri, mecanism, instituţii administrativ, Bucureşti, 1996 352

R. Petrescu, Drept administrativ, Cluj, 1994, p. 62; I. Iovănaş, Elemente de drept administrativ, 1992, p. 82 353

E. Popa, Autonomia locală în România, All Beck, 1999, p. 60


Clasificarea serviciilor publice

Într-o analiză sintetică, după natura lor, serviciilor publice le-am putea clasifica

în:354

- servicii publice cărora li se aplică, atât din punct de vedere al organizării,

funcţionării şi al modului de desfăşurare al activităţii regimului juridic de

drept administrativ sau numite servicii publice tehnico-administrative.

- servicii publice industriale şi comerciale, cărora li se aplică regimul

juridic civil, pentru organizarea, funcţionarea şi desfăşurarea activităţilor;

- servicii publice social-culturale care sunt de natură administrative, dar de

regulă, finanţate de la bugetul central sau local.

De asemenea, am putea reţine ca un criteriu de clasificare şi modul de finanţare

al acestora, potrivit căruia:

- servicii publice industriale şi comerciale sunt finanţate din taxele plătite

de consumatori;

- servicii publice administrative sunt finanţate de la bugetul central sau

local.

Un alt criteriu de clasificare, este şi cel al naturii interesului satisfăcut prin

serviciile publice, potrivit căruia, vom identifica:

-servicii publice de interes naţional;

- servicii publice de interes local;

- servicii publice de utilitate publică.

Din distincţia serviciului public, după natura activităţii lor, vom reţine încă un

criteriu de clasificare al serviciilor publice, după regimul juridic aplicabil şi anume:

- administrativ;

- mixt - administrativ şi privat.

Un ultim criteriu de clasificare, ar fi acela al modului de organizare şi vom

identifica:

- servicii publice organizate ca autorităţi ale administraţiei publice;

- servicii publice organizate ca instituţii.

La toate acestea se poate adăuga, aşa cum susţine prof. Antonie Iorgovan355

atragerea ONG-urilor în prestarea unor servicii publice, cât şi a agenţilor privaţi prin

următoarele căi:

- politica marii privatizări;

- încurajarea cumpărării societăţilor comerciale cu capital de stat din

comerţ, turism de către salariaţii acestora;

- prin sistemul cooperaţiei;

- prin stabilimente de utilitate publică;

- prin generalizarea contractelor civile, ca forme de prestare a unui serviciu

de către instituţii publice.

354

A. Iorgovan, op. cit., p. 69 urm. 355

A. Iorgovan, Revista de drept public “Realităţi politico-juridice privind atragerea agenţilor privaţi şi a

structurilor neguvernamentale în realizarea serviciilor publice”


SECŢIUNEA 3

Statutul constituţional şi legal al serviciilor publice

Prin modul de abordare la nivelul normei constituţionale, vom reţine că

serviciul public devine o instituţie de rang constituţional, fiind abordat ca un mijloc

prin intermediul căruia se realizează drepturile, libertăţile şi îndatoririle

fundamentale ale cetăţenilor, dar şi scopul de a fi al autorităţilor administraţiei

publice.

Aşadar, norma constituţională expresă sau implicită are trimiteri către ceea ce

generează conţinutul noţiunii de serviciu public.

Printre aceste prevederi amintim:

-principiile generale de organizare şi funcţionare a autorităţilor publice;

titlul II privind drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale ale

cetăţeanului;

art. 119 - ,,Principii de bază ale administraţiei publice locale.

Descentralizarea serviciilor publice”

prevederi de organizare şi funcţionare a unor autorităţi autonome;

Pentru statutul legal al reglementării acestei instituţii juridice, ne vom referi

mai întâi la reglementarea dată de Legea 69/1991 a administraţiei publice locale,

care în art. 3 consacră principiul descentralizării serviciilor publice, iar în art. 20

făcea referire la competenţa consiliului local în materia înfiinţării, coordonării şi

stabilirii modului de organizare şi funcţionare a regiilor autonome, societăţi

comerciale, servicii publice şi instituţiilor de interes local.

Au urmat apoi reglementările din Ordonanţa Guvernului nr. 69/1994,

devenită Legea 135/1995, modificarea Legii 69/1991 prin Legea 24/1996 cât şi

Ordonanţa Guvernului nr. 30/1997 pentru eficientizarea acestora.

Nici unul din aceste acte normative nu se opreşte asupra reglementării

noţiunii de serviciu public, pentru a califica natura sa juridică şi regimul juridic

aplicabil.

De aici, modalităţi diferite de organizare, la latitudinea autorităţilor locale

care s-au văzut obligate să nu-şi delege atributele adecvate sub forma administrării,

concesionării sau folosinţei bunurilor locale.

De asemenea, practica a condus la o reticenţă a autorităţilor în delegarea

drepturilor de administrare, faţă de lipsa reglementărilor legale privind proprietatea

publică şi regimul juridic al acesteia, care este reglementat abia în anul 1998 prin

Legea nr.213 şi nefinalizat nici până în prezent prin adoptarea Hotărârii Guvernului

pentru fiecare unitate administrativ teritorială.

O reglementare nouă care s-a vrut a fi un cadru unitar pentru serviciile

publice, l-a reprezentat Legea nr.326/2001 a serviciilor publice de gospodărie

comunală, înlocuită prin aprobarea Legii nr.51/2006 privind serviciile comunitare

de utilităţi publice.

Mai mult, examinarea acestora într-un capitol ulterior s-a dorit ca o dovadă a

inconsecvenţei legiuitorului în privinţa calificării naturii sale juridice.


SECŢIUNEA 4

Descentralizarea serviciilor publice

Principiul fundamental de organizare şi funcţionare a administraţiei publice

locale consacrat atât în forma constituţională, cât şi în legea organică nr. 215/2001,

constă într-o analiză sumară, în acordarea personalităţii juridice a acestor servicii

publice şi înlocuirea controlului ierarhic asupra acestora, cu controlul de tutelă

administrativă.

Definirea locului şi a raporturilor dintre serviciile publice, regiile autonome şi

instituţiile publice de interes local pe de o parte, respectiv autorităţile

administraţiilor publice locale care le înfiinţează sau sub autoritatea cărora

funcţionează pe de altă parte, prezintă o mare importanţă practică, atât sub aspectul

organizării şi funcţionării acestora, cât şi din punct de vedere al determinării

modalităţilor de realizare a interesului public, prin intermediul acestora, a naturii

juridice a serviciilor publice şi regimul juridic aplicabil.

Temeiul legal al descentralizării şi desconcentrării administraţiei, îl regăsim

în normele constituţionale care fac trimitere în numeroase articole la serviciile

publice, fie ca activităţi, fie ca ansamblu de mijloace.356

În dezvoltarea normelor constituţionale, organizarea şi funcţionarea

serviciilor publice, o regăsim în prima lege a administraţiei publice locale 69/1991,

art. 54, potrivit căruia ,,serviciile publice ale comunei, oraşului se organizează de

către consiliile locale în principalele domenii de activitate potrivit specificului şi

nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale şi în limita mijloacelor

financiare de care dispun”357

, coroborat cu art. 20 lit. g şi h, conform căruia consiliul

local înfiinţează instituţii şi agenţi economici de interes local, respectiv

administrează domeniul public al comunei, oraşului şi exercită drepturile prevăzute

de lege cu privire la regiile autonome pe care le-a înfiinţat.

Textele mai sus amintite care reprezintă forma modificată a Legii nr.69/1991

prin Legea nr.24/1996, permit o delimitare a noţiunilor de serviciu public al unităţii

administrativ-teritoriale, care se poate organiza, inclusiv sub forma regiilor

autonome şi a instituţiilor publice, de serviciile de specialitate ale Consiliului Local

şi aparatul propriu al acestuia, care se referă la structurile funcţionale numite de

regulă direcţii şi servicii.

Acest principiu al autonomiei locale prin ,,descentralizarea serviciilor

publice” este reluat şi dezvoltat în noua formă a legii administraţiei publice locale,

Legea nr. 215/2001, modificată şi completată, în art. 2 în lumina principiilor Cărţii

Europene a Autonomiei Locale, cât şi sub forma competenţelor ce revin Consiliului

Local, în domeniul gestionării resurselor în numele şi în interesul colectivităţilor

locale pe care le reprezintă. (art. 38 alin.2 lit.c, art. 84 şi art. 85).358

356

A. Iorgovan – Tratat de drept administrativ, Bucureşti 1996, pag, 69,

Al. Negoiţă, Drept administrativ, 1997, Bucureşti

I. Alexandru Structrui, mecanisme şi instituţii administrative, Bucureşti 1996 357

Legea 69/1991 din 26.11.2001 – M.Of. al României, Partea I, nr. 238 din 28.11.1991 358

Legea 215/2001 privind administraţia publică locală, M. Of. 204/23.04.2001

Iorgovan, Op. cit., volumul II, pag. 97


a) hotaraste darea in administrare, concesionarea sau inchirierea bunurilor

proprietate publica a comunei, orasului sau municipiului, dupa caz, precum si

a serviciilor publice de interes local, in conditiile legii;

b) hotaraste vanzarea, concesionarea sau inchirierea bunurilor

proprietate privata a comunei, orasului sau municipiului, dupa caz, in

conditiile legii;

c) avizeaza sau aproba, in conditiile legii, documentatiile de amenajare

a teritoriului si urbanism ale localitatilor;

d) atribuie sau schimba, in conditiile legii, denumiri de strazi, de piete

si de obiective de interes public local.

În explicarea principiului descentralizării, noţiunea fundamentală este

interesul local359

.

De asemenea, nu trebuie neglijat faptul că acest principiu presupune atât

descentralizarea teritorială, cât şi pe cea a serviciilor. Aşadar, se recunoaşte

localităţilor, ca unităţi administrativ teritoriale, dreptul de dispune de structuri

organizatorice, funcţionale şi de un patrimoniu propriu, în scopul interesului local.

Dacă din punct de vedere politic, principiul descentralizării asigură

participarea cetăţenilor la treburile publice, prin organele alese, aşa numita

,,democraţia aplicată administraţiei”, din punct de vedere administrativ, se referă la

cunoaşterea necesităţilor locale de către autorităţile alese şi luarea măsurilor pentru

realizarea lor, ceea ce în literatura de specialitate este cunoscut sub numele de

,,principiul de administraţie utilă”360

Fără a intra în conţinutul acestui principiu, care el însuşi reprezintă oricând o

temă de disertaţie, vom reţine, pe tema lucrării de faţă, că evoluţia legislativă a

modului de realizare a acestei descentralizări a serviciilor publice, a pornit de la

două criterii principale:

-interesul public urmărit prin realizarea serviciilor publice;

- cunoaşterea nevoilor colectivităţilor de către autorităţile locale, singurele

care pot hotărî în mod autonom asupra bunurilor din domeniul public de interes

local.

Interdependenţa celor două principii, descentralizarea şi autonomia locală

permit explicarea corectă şi înţelegerea necesităţii unuia prin celălalt.

În practică s-au creat numeroase confuzii în delimitarea acestor instituţii şi în

mod corespunzător în calificarea activităţii acestora, sau interpretării respective.

S-a susţinut astfel teoria că Legea nr.69/1991 a administraţiei publice locale,

se refera doar la servicii publice, care fac parte din structura organizatorică a

consiliilor locale, fără a avea personalitate juridică.361

. În motivarea acestei

Massimo Balucci, Etat fonctionnel et decentralisation, Ed. Story – Scientia, Bruxelles,

1987

Laubadere – Traite de droit administratif, I. G. DJ, Paris, 1980, pag. 100

I. Vida, Puterea executivă şi administraţia publică, Bucureşti 1994, pag. 19 359

G. Vedel – Droit administratif – Paris, 1973, pag. 313 360

G. Vedel – Op. cit. pag. 175 361

E. Popa, Auton

omia locală în România, All Beck, 1999, pag. 60


argumentări s-au făcut trimiteri la prevederile art. 50 şi 51 din acelaşi act normativ,

care stipula că ,,angajarea şi eliberarea din funcţie a personalului serviciilor

publice locale se face de către primar în condiţiile legii”.

Motivaţia înfiinţării acestor servicii publice ale unităţilor administrativ

teritoriale îl reprezintă interesul local şi scopul acestora este de a satisface nevoile

colectivităţilor locale, prin folosirea în interes public a acestor bunuri.

Pe această cale, prin intermediul acestora îşi exercită în mod autonom

plenitudinea de competenţă autorităţile administraţiei publice.

Descentralizarea serviciilor publice, nu înseamnă o diminuare a rolului statal

în realizarea politicilor sale economico – sociale, ci presupune de fapt, înfiinţarea şi

realizarea acelor servicii publice strict necesare satisfacerii celor mai stringente

nevoi ale colectivităţilor locale.

Pentru că, cine poate cunoaşte mai bine nevoile cetăţenilor dacă nu autorităţile

locale alese de chiar aceştia.

Cu privire la noţiunea de ,,interes” am făcut în capitolul anterior unele

precizări, mai ales din perspectivă că unii autori au asociat această noţiune cu

termenul de gestiune.

SECŢIUNEA 5 Noţiunea şi trăsăturile sferei de utilităţi publice În spiritul prevederilor Legii nr.51/2006 a serviciilor comunitare de utilităţi

publice, se stabileşte “cadrul juridic şi instituţional unitar, obiectivele,

competenţele, atribuţiile şi instrumentele specifice necesare înfiinţării, organizării,

gestionării, finanţării, monitorizării şi controlului funcţionării serviciilor

comunitare de utilităţi publice”.

Din această modalitate de reglementare vom deduce că serviciile publice

astfel reglementate sunt doar acele activităţi de utilitate şi interes pubklic general, cu

prioritate la nivelul comunelor, oraşelor, municipiilor sau judeţelor, sub conducerea,

coordonarea şi responsabilitatea autorităţilor administraţiei publice locale, în scopul

satisfacerii cerinţelor comunităţilor locale.

Serviciile de utilitate publică au ca obiect satisfacerea următoarelor utilităţi:

a) alimentarea cu apă;

b) canalizarea si epurarea apelor uzate;

c) colectarea, canalizarea şi evacuarea apelor pluviale;

d) producţia, transportul, distribuţia şi furnizarea de energie termică in

sistem centralizat;

e) salubrizarea localităţilor;

f) iluminatul public;

g)administrarea domeniului public şi privat al unităţilor

administrativ-teritoriale, precum şi altele asemenea;

h) transportul public local

Printr-o raportare la teoria generală a serviciilor publice, cunoscută şi

consacrată de teoria franceză, serviciile de utilitate publică fac parte din sfera

serviciilor publice de interes general caracterizate prin următoarele trăsături:


a) au caracter economico-social;

b) răspund unor cerinţe şi necesităţi de interes şi utilitate publică;

c) au caracter tehnico-edilitar;

d) au caracter permanent şi regim de funcţionare continuu;

e) regimul de funcţionare poate avea caracteristici de monopol;

f) presupun existenţa unei infrastructuri tehnico-edilitare adecvate;

g) aria de acoperire are dimensiuni locale: comunale, oraşeneşti,

municipale sau judeţene;

h) sunt înfiinţate, organizate şi coordonate de autorităţile administraţiei

publice locale;

i) sunt organizate pe principii economice şi de eficienţă;

j) pot fi furnizate/prestate de către operatori care sunt organizaţi şi

funcţionează, fie in baza reglementarilor de drept public, fie in baza reglementarilor

de drept privat;

k) sunt furnizate/prestate pe baza principiului "beneficiarul plăteşte";

l) recuperarea costurilor de exploatare ori de investiţii se face prin

preţuri, tarife sau taxe speciale

SECŢIUNEA 6 Principiile serviciilor de utilităţi publice

Principiile care stau la baza organizării serviciilor de utilităţi publice sunt:

a) autonomiei locale;

b) descentralizării serviciilor publice;

c) subsidiarităţii şi proporţionalităţii;

d) responsabilităţii si legalităţii;

e) asocierii intercomunitare;

f) dezvoltării durabile şi corelării cerinţelor cu resursele;

g) protecţiei şi conservării mediului natural şi construit;

h) asigurării igienei şi sănătăţii populaţiei;

i) administrării eficiente a bunurilor din proprietatea publică sau privată

a unităţilor administrativ-teritoriale;

j) participării şi consultării cetăţenilor;

k) liberului acces la informaţiile privind serviciile publice.

SECŢIUNEA 7 Natura juridică a serviciilor de utilităţi publice Legea reglementează, totodată competenţele exclusive ale autorităţilor

administraţiei publice locale, drepturile şi obligaţiile dintre acestea şi

operatorii/furnizorii de servicii de utilităţi publice, calificând raporturile dintre

acestea, ca fiind raporturi juridice de natură administrativă, supuse normelor juridice

de drept public.


Calificarea administrativă a raporturilor create prin înfiinţarea serviciilor

publice, este consecinţa naturii juridice a bunurilor ce fac obiectul gestiunii şi

calitatea deţinătorului, respectiv autorităţile administraţiei publice locale.

Este pentru prima oară când legislaţia serviciilor publice califică natura

juridică a contractelor, determinând regimul juridic administrativ (de drept public) a

contractului îcheiat între autorităţile administraţiei publice locale şi

furnizorii/operatorii de servicii.

Prin coroborarea prevederilor Legii nr.215/2001, modificată şi completată

prin Legea nr.286/2006, cu Legea nr.51/2006, sunt reglementate şi responsabilităţile

asociaţiilor de dezvoltare comunitară, definite ca instituţii publice care pot decide

gestionarea directă sau delegată a serviciilor de utilităţi publice.

Legea reglementează totodată obligaţia autorităţilor centrale şi a autorităţilor

de reglementare pentru urmărirea modului de promovare a concurenţei, eficacităţii,

eficienţei în aceste domenii, cât şi al protejării intereselor utilizatorului, concomitent

cu elaborarea reglementărilor sectoriale şi de nivel secundar şi terţiar cu caracter

obligatoriu, licenţierea şi autorizarea activităţilor serviciilor, monitorizarea,

evaluarea şi controlul în teritoriu al aplicării prevederilor legale în materie.

SECŢIUNEA 8 Modalităţile legale de gestiune a serviciilor de utilităţi publice

În conformitate cu prevederile art.23 din Legea nr.51/2006, gestiunea

serviciilor de utilităţi publice reprezintă modalitatea de organizare, funcţionare şi

administrare a serviciilor de utilităţi publice în scopul furnizării/prestării acestora în

condiţiile stabilite de autorităţile administraţiei publice locale.

Gestiunea serviciilor de utilităţi publice se organizează şi se realizează în

următoarele modalităţi:

a) gestiune directă;

b) gestiune delegată.

Modalitatea de gestiune a serviciilor de utilităţi publice se stabileşte prin

hotărâre a consiliilor locale, a consiliilor judeţene, a Consiliului General al

Municipiului Bucureşti ori a asociaţiei de dezvoltare comunitară, după caz, în

funcţie de natura si starea serviciului, de necesitatea asigurării celui mai bun raport

preţ/calitate, de interesele actuale si de perspectiva ale unităţilor

administrativ-teritoriale, precum şi de mărimea si complexitatea sistemelor de

utilităţi publice.

În procesul de organizare şi desfăşurare a serviciilor de utilităţi publice, se

nasc mai multe categorii de raporturi:

1. Între autorităţile administraţiei publice locale sau asociaţiile de organizare

comunitară se stabilesc două categorii de raporturi:

- raporturi ce au drept conţinut gestiunea directă, pe baza hotărârii de dare în

administrare;


- raporturi ce au drept conţinut delegarea gestiunii în temeiul unor hotărâri şi

contracte.

2. Între operatorii de servicii de utilităţi publice şi utilizatorii acestora se

stabilesc raporturi contractuale, în baza unui contract – cadru de furnizare/prestare

elaborat de autoritatea competentă.

Obiectul gestiunii directe sau delegate, îl reprezintă bunurile proprietate

publică sau privată a unităţilor administrativ teritoriale, utilizate pentru

furnizarea/prestarea serviciilor de utilităţi publice.

Modalitatea legală pentru atribuirea bunurilor sunt:

- darea în administrare şi exploatare către operatorii care exercită gestiunea

directă;

- concesionarea, către cei ce exercită gestiunea delegată.

Regimul juridic de drept public aplicabil bunurilor publice ce fac obiectul

acestor contracte, impune inventarierea anuală şi evidenţa distinctă, extracontabilă

în patrimoniul operatorilor, indiferent de modalitatea de gestiune a serviciului.

Cu privire la bunurile proprietate privată a unităţilor administrativ teritoriale,

utilizate pentru furnizare/prestarea serviciilor de utilităţi publice, pot fi date în

administrare, concesionate sau trecute în proprietatea operatorilor, cu respectarea

dispoziţiilor legale în vigoare.

În cazul gestiunii delegate, bunurile realizate de operatori, în conformitate cu

programele de investiţii impuse prin contractul de delegare a gestiunii, constituie

bunuri de retur care revin de drept, la expirarea contractului, gratuit şi libere de orice

sarcini, unităţilor administrativ teritoriale şi sunt integrate domeniului public al

acestora.

Din punct de vedere al regimului juridic de drept public, acesta se aplică

ambelor modalităţi de gestiune.

Formele de realizare a gestiunii directe sunt:

1) în cazul gestiunii directe, aceasta se realizează prin structuri proprii ale

autorităţilor administraţiei publice locale sau ale asociaţiilor de dezvoltare

comunitară, care pot fi:

a) compartimente de specialitate, fără personalitate juridică, organizate în

cadrul aparatului propriu al consiliului local ori judeţean al unităţii

administrativ-teritoriale;

b) servicii publice sau direcţii de specialitate, fără personalitate

juridică, organizate în cadrul aparatului propriu al consiliului local ori

judeţean al unităţii administrativ-teritoriale, având autonomie financiară şi

funcţională;

c) servicii publice sau direcţii de specialitate, cu personalitate juridică,

organizate în subordinea consiliului local ori judeţean al unităţii

administrativ-teritoriale sau a asociaţiei de dezvoltare comunitară, având

patrimoniu propriu, gestiune economică proprie şi autonomie financiară şi

funcţională.

Operatorii care îşi desfăşoară activitatea în regim de gestiune directă se

organizează şi îşi desfăşoară activitatea pe baza unui regulament de organizare şi


funcţionare, elaborat şi aprobat de autorităţile administraţiei publice locale sau de

asociaţiile de dezvoltare comunitară, după caz.

2. în situaţia gestiunii delegate, sarcinile furnizării, administrării şi exploatării

serviciilor de utilităţi publice se transferă unuia sau mai multor operatori, printr-un

contract de delegare a gestiunii, care poate fi:

a) contract de concesiune;

b) contract de parteneriat public-privat.

Legiuitorul prevede, de asemenea, clauzele obligatorii ale unui contract de

delegare a gestiunii, indiferent de tipul acestuia, şi anume:

a) denumirea părţilor contractante;

b) obiectul contractului;

c) durata contractului;

d) drepturile si obligaţiile părţilor contractante;

e) programul lucrărilor de investiţii pentru modernizări, reabilitări,

dezvoltări de capacităţi, obiective noi şi al lucrărilor de întreţinere, reparaţii curente,

reparaţii planificate, renovări, atât fizic, cât si valoric;

f) sarcinile şi responsabilităţile părţilor cu privire la programele de

investiţii, la programele de reabilitări, reparaţii şi renovări, precum şi la condiţiile de

finanţare a acestora;

g) indicatorii de performanţă privind calitatea şi cantitatea serviciului,

stabiliţi prin caietul de sarcini şi regulamentul serviciului, şi modul de evaluare şi

cuantificare a acestora, condiţii şi garanţii;

h) tarifele practicate si procedura de stabilire, modificare sau ajustare a

acestora;

i) modul de tarifare şi încasare a contravalorii serviciilor

furnizate/prestate;

j) nivelul redevenţei sau al altor obligaţii, după caz;

k) răspunderea contractuală;

l) forţa majoră;

m) condiţii de redefinire a clauzelor contractuale;

n) condiţii de restituire sau repartiţie, după caz, a bunurilor, la

încetarea, din orice cauză, a contractului de delegare a gestiunii, inclusiv a

investiţiilor realizate;

o) menţinerea echilibrului contractual;

p) condiţiile de reziliere a contractului de delegare a gestiunii;

q) administrarea patrimoniului public şi privat preluat;

r) structura forţei de muncă şi protecţia socială a acesteia;

s) alte clauze convenite de părţi, după caz

Sub aspectul furnizării/prestării unor servicii de utilităţi publice, acesta se

realizează într-una din următoarele modalităţi:

În baza unui contract de furnizare sau de prestări de servicii încheiat între operator şi

utilizatorul direct;

b) prin achitarea unui tarif sau a costului unui bilet, după caz;


c) prin achitarea unei taxe speciale, în situaţia în care încheierea contractului

de furnizare sau de prestare a serviciului între operator şi utilizatorul indirect nu este

posibilă din punct de vedere tehnic şi comercial sau în situaţia în care, în hotărârea

de delegare a gestiunii, este prevăzută această modalitate, precum şi cuantumul

contravalorii serviciului public furnizat/prestat.

Contractul de furnizare sau de prestare a serviciului constituie actul juridic

prin care se reglementează raporturile dintre operator şi utilizator cu privire la

furnizarea/prestarea, utilizarea, facturarea şi plata unui serviciu de utilităţi publice.

SECŢIUNEA 9 Utilizatorii serviciilor de utilităţi publice

Din natura lor, serviciile de utilităţi publice sunt înfiinţate pentru a satisface

normele generale ale colectivităţilor locale.

Potrivit art.41 din Legea nr.51/2006, au calitatea de utilizator beneficiarii

individuali sau colectivi, direcţi ori indirecţi, ai serviciilor de utilităţi publice:

a)utilizatorii casnici persoane fizice sau asociaţii de proprietari/locatari;

b) agenţii economici;

c) instituţiile publice.

Întrucât între operator şi utilizator se naşte un raport juridic ce are la bază un

contract de furnizare, nu numai operatorii au obligaţii în raport cu autorităţile care le

înfiinţează, ci şi utilizatorii în raportul direct cu operatorul. În acest sens, în art.41

alin.2 şi 3 legea prevede drepturile şi obligaţiile utilizatorilor.

Astfel, utilizatorii au, în principal, următoarele drepturi:

a) să utilizeze, liber şi nediscriminatoriu, serviciile de utilităţi publice, în

condiţiile contractului de furnizare/ prestare;

b) să solicite şi să primească, în condiţiile legii şi ale contractelor de

furnizare/prestare, despăgubiri sau compensaţii pentru daunele provocate lor de

către operatori prin nerespectarea obligaţiilor contractuale asumate ori prin

furnizarea/prestarea unor servicii inferioare, calitativ şi cantitativ, parametrilor

tehnici stabiliţi prin contract sau prin normele tehnice în vigoare;

c) să sesizeze autorităţilor administraţiei publice locale competente orice

deficiente constatate în sfera serviciilor de utilităţi publice şi să facă propuneri

vizând înlăturarea acestora, îmbunătăţirea activităţii şi creşterea calităţii serviciilor;

d) să renunţe, în condiţiile legii, la serviciile contractate;

e) să se asocieze în organizaţii neguvernamentale pentru apărarea,

promovarea şi susţinerea intereselor proprii;

f) să primească şi să utilizeze informaţii privind serviciile de utilităţi publice

care îl vizează;

g) să fie consultaţi, direct sau prin intermediul unor organizaţii

neguvernamentale reprezentative, în procesul de elaborare şi adoptare a deciziilor,

strategiilor si reglementarilor privind activităţile din sectorul serviciilor de utilităţi

publice;


h) să se adreseze, individual ori colectiv, prin intermediul unor asociaţii

reprezentative, autorităţilor administraţiei publice locale sau centrale ori instanţelor

judecătoreşti, în vederea prevenirii sau reparării unui prejudiciu direct ori indirect.

(3) Pentru plata serviciilor de utilităţi publice, anumite categorii de utilizatori,

persoane fizice, beneficiază, în condiţiile legii, de ajutoare sociale de la bugetul de

stat si/sau de la bugetele locale, după caz.

(4) Membrii comunităţilor locale, persoane fizice sau persoane juridice, au în

calitatea lor de utilizatori ai serviciilor de utilităţi publice, în principal, următoarele

obligaţii:

a) să respecte normele de exploatare şi funcţionare a sistemelor de utilităţi

publice;

b) să accepte limitarea cantitativă sau întreruperea temporară a

furnizării/prestării serviciilor pentru execuţia unor lucrări prevăzute în programele

de reabilitare, extindere şi modernizare a infrastructurii tehnico-edilitare;

c) să achite, în termenele stabilite, contravaloarea serviciilor

furnizate/prestate;

d) să asigure accesul utilajelor de colectare a deşeurilor la punctele de

colectare, al utilajelor de intervenţie pentru stingerea incendiilor, precum şi al

utilajelor operatorilor, necesare desfăşurării activităţii specifice serviciilor de

utilităţi publice în spaţiile ori pe suprafeţele de teren deţinute cu orice titlu, pe

trotuarele şi aleile din jurul imobilelor, indiferent de titularul dreptului de proprietate

sau de administrare;

e) să respecte normele de igiena şi sănătate publică stabilite prin actele

normative în vigoare.

SECŢIUNEA 10 Finanţarea serviciilor de utilităţi publice

Potrivit art.43 din Legea nr.51/2006, finanţarea cheltuielilor curente pentru

furnizarea/prestarea serviciilor de utilităţi publice, precum şi pentru întreţinerea,

exploatarea şi funcţionarea sistemelor aferente se realizează pe criterii economice şi

comerciale; mijloacele materiale şi financiare necesare desfăşurării activităţilor

specifice fiecărui serviciu se asigură prin bugetele de venituri şi cheltuieli ale

operatorilor.

Veniturile operatorilor se constituie prin încasarea de la utilizatori, sub forma

de preturi sau tarife, a sumelor reprezentând contravaloarea serviciilor

furnizate/prestate şi, după caz, din alocaţii de la bugetele locale, cu respectarea

următoarelor principii:

a) asigurarea autonomiei financiare a operatorului;

b) asigurarea rentabilităţii şi eficientei economice;

c) asigurarea egalităţii de tratament a serviciilor de utilităţi publice în raport

cu alte servicii publice de interes general;

d) recuperarea în totalitate de către operatori a costurilor furnizării/prestării

serviciilor.


Preţurile şi tarifele pentru plata serviciilor de utilităţi publice se propun de

operatori şi se stabilesc, se ajustează sau se modifică prin hotărâri ale consiliilor

locale, ale consiliilor judeţene, ale Consiliului General al Municipiului Bucureşti

sau, după caz, ale asociaţiilor de dezvoltare comunitară, cu respectarea

metodologiilor elaborate de autoritatea de reglementare competentă. Hotărârile

consiliilor locale, ale consiliilor judeţene, ale Consiliului General al Municipiului

Bucureşti sau, după caz, ale asociaţiilor de dezvoltare comunitară vor tine seama de

avizele de specialitate ale autorităţilor de reglementare competente.

În cazul unor divergente cu privire la stabilirea, ajustarea sau modificarea

preţurilor şi/sau tarifelor între autorităţile administraţiei publice locale şi operatori,

litigiile se soluţionează de instanţele de judecată competente, potrivit legii.

Preţurile, tarifele si taxele speciale stabilite şi practicate cu încălcarea

dispoziţiilor prezentei legi sunt nule de drept, iar sumele încasate necuvenit şi

constatate ca atare de către autorităţile de reglementare se restituie utilizatorilor de la

care au fost colectate sau la bugetele locale, după caz.

Pentru prestarea unor servicii conexe serviciilor de utilităţi publice, cum sunt

eliberarea acordurilor şi avizelor, verificarea documentaţiilor tehnico-economice,

expertize tehnice, service-ul instalaţiilor de utilizare şi altele asemenea, tarifele şi

taxele se fundamentează pe tipuri de lucrări sau servicii prestate de operatori şi se

aprobă prin hotărâri ale autorităţilor administraţiei publice locale; aceste servicii se

facturează şi se încasează separat de către operatori.

Cât priveşte realizarea investiţiilor aferente sistemelor de utilităţi publice,

legea reglementează principiile generale de fundamentare, promovare şi aprobare

ale acestora, care trebuie să urmărească:

a) promovarea rentabilităţii şi eficienţei economice;

b) păstrarea veniturilor realizate din aceste activităţi la nivelul comunităţilor

locale şi utilizarea lor pentru dezvoltarea serviciilor şi a infrastructurii

tehnico-edilitare aferente;

c) întărirea autonomiei fiscale a unităţilor administrativ-teritoriale pentru

crearea mijloacelor financiare necesare în vederea funcţionării serviciilor;

d) întărirea autonomiei locale privind contractarea şi garantarea unor

împrumuturi interne sau externe necesare pentru finanţarea infrastructurii

tehnico-edilitare aferente serviciilor, în condiţiile legii;

e) respectarea legislaţiei în vigoare privind achiziţiile publice;

f) respectarea dispoziţiilor legale referitoare la calitatea şi disciplina în

construcţii, urbanism, amenajarea teritoriului şi protecţia mediului. Finanţarea

cheltuielilor de capital pentru realizarea obiectivelor de investiţii publice ale

unităţilor administrativ-teritoriale, aferente sistemelor de utilităţi publice, se asigură

din următoarele surse:

a) fonduri proprii ale operatorilor şi/sau fonduri de la bugetul local, în

conformitate cu obligaţiile asumate prin actele juridice pe baza cărora este

organizată şi se desfăşoară gestiunea serviciilor;

b) credite bancare, ce pot fi garantate de către autorităţile administraţiei

publice locale, de Guvern sau de alte entităţi specializate în acordarea de garanţii

bancare;


c) fonduri nerambursabile obţinute prin aranjamente bilaterale sau

multilaterale;

d) fonduri speciale constituite pe baza unor taxe speciale, instituite la nivelul

autorităţilor administraţiei publice locale, potrivit legii;

e) fonduri transferate de la bugetul de stat, ca participare la cofinanţarea unor

programe de investiţii realizate cu finanţare externă, precum şi din bugetele unor

ordonatori principali de credite ai bugetului de stat;

f) participarea capitalului privat în cadrul unor contracte de parteneriat

public-privat de tipul "construieşte – operează - transferă" i variante ale acestuia, în

condiţiile legii;

g) fonduri puse la dispoziţie de utilizatori;

h) alte surse, constituite potrivit legii.

Bunurile realizate în cadrul programelor de investiţii ale unităţilor

administrativ-teritoriale aparţin domeniului public al unităţilor

administrativ-teritoriale, dacă sunt finanţate din fonduri publice, sau revin în

proprietatea publică a acestora, ca bunuri de retur, dacă au fost realizate cu finanţare

privată în cadrul unor programe de investiţii asumate de operator prin contractul de

delegare a gestiunii serviciului, la expirarea acestuia.

Obiectivele de investiţii promovate de autorităţile administraţiei publice

locale, specifice infrastructurii tehnico-edilitare aferente sistemelor de utilităţi

publice, ce implica fonduri de la bugetele locale sau transferuri de la bugetul de stat,

se nominalizează în listele anuale de investiţii ale unităţilor administrativ-teritoriale

anexate la bugetele locale şi se aprobă odată cu acestea prin hotărâri ale consiliilor

locale, consiliilor judeţene sau ale Consiliului General al Municipiului Bucureşti,

după caz.

Administrarea bunurilor aparţinând domeniului public sau privat al unităţilor

administrativ-teritoriale, aferente sistemelor de utilităţi publice, se face cu diligenta

unui bun proprietar.

SECŢIUNEA 11 Evoluţia în Europa a conceptului “serviciu public” de interes economic general

Cu toate că la nivel teoretic – conceptual, literatura europeană nu tratează

într-un mod prioritar problematica serviciilor publice, ea fiind constantă dinaintea

celui de-al doilea război mondial, Carta Albă asupra guvernării Europei, lansată în

cadrul reuniunii în Parlamentul European din 15.02.2000 a introdus un nou concept

de parteneriat democratic între diferitele nivele de guvernare în Europa. Din această

perspectivă, serviciile publice de interes economic general sunt tratate ca având o

importanţă deosebită în menţinerea coeziunii sociale, ridicarea calităţii vieţii pe

continent şi în asigurarea unei dezvoltări durabile.

Actualele tendinţe pe piaţa europeană a serviciilor, sunt:

tendinţa de globalizare a serviciilor publice şi de deschidere a pieţei,

concomitent cu apariţia şi dezvoltarea unor companii transnaţionale;


tendinţa de menţinere a serviciilor publice sub autoritatea statului a

autorităţilor publice locale.

Urmărind evoluţia acestor tendinţe, principalele probleme (aspecte) ce se

ridică în Uniunea Europeană privind evoluţia serviciilor publice, sunt:

globalizarea şi deschiderea pieţei liberei concurenţe;

privatizarea;

descentralizarea;

întărirea coeziunii sociale;

menţinerea caracterului teritorial (local, regional);

dezvoltarea durabilă.

Pornind de la aceste cerinţe, condiţie pentru serviciile publice de interes

economic general, vom reţine ca principale trăsături (caracteristici) ale acestor

servicii, următoarele:

universalitate;

egalitate de tratament;

continuitate;

siguranţa (stabilitatea) persoanelor şi a serviciului;

adaptabilitatea şi gestiunea pe termen lung;

transparenţa.

Deşi la prima lectură trăsăturile mai sus amintite se regăsesc în toată concepţia

românească despre serviciile publice, realitatea şi evoluţia fenomenului

economico-social din România, nu a permis parcurgererea într-un timp atât de scurt,

de la revoluţia din 1989 a mai multor etape, pentru înlăturarea, eliminarea

decalajului creat prin lipsa unei economii de piaţă de tip concurenţial în domeniul

serviciilor.

Lipsa unor reglementări clare în acest domeniu au condus la apariţia şi

dezvoltarea serviciilor publice, într-un mod aleatoriu, în lipsa unei politici naţionale

şi locale în acest sens.

România, ca o parte a eco-sistemului european, ca ţară candidată la integrare,

care a aderat la majoritatea convenţiilor europene, se impune cu necesitate să treacă

la armonizarea reglementărilor în domeniul serviciilor publice cu prevederile

directivelor Uniunii Europene la stimularea sectorului privat şi la descentralizarea

serviciilor publice, concomitent cu creşterea responsabilităţii autorităţilor, cu privire

la calitatea serviciilor asigurate populaţiei, la restructurarea mecanismelor de

protecţie socială şi promovarea principiilor economiei de piaţă şi al reducerii

gradului de monopol.

Totodată, o cerinţă de maximă importanţă pe linia raţionalizării şi

eficientizării serviciilor publice, o reprezintă extinderea parteneriatului public

privat, mijloc şi scop prin intermediu căruia nevoile cetăţenilor, interesele locale vor

fi mai bine şi mai urgent realizate.

Cu cât societatea românească se va adapta mai rapid cerinţei de piaţă prin

diversificarea serviciilor publice, cu atât cerinţele comunităţilor locale vor fi

satisfăcute într-un grad mai înalt.
