Universitatea Spiru Haret

Facultatea de Ştiinţe Juridice, Economice şi Administratice, Craiova

Departamentul Ştiinţe juridice şi administrative

Programul de studii ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ

Disciplina TEHNICI SI METODE ALE ADOPTARII DECIZIEI

ADMINISTRATIVE Anul III

SINTEZE CURS

ORGANIZAREA ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Probleme generale privind organizarea administraţiei publice

Apariţia statului a generat organizarea administraţiei de stat. Cu toate acestea,

preocupări mai deosebite cu privire la fundamentarea ştiinţifică a conceptului de

administraţie de stat au apărut în secolul al XIX-lea, odată cu apariţia şi dezvoltarea

dreptului administrativ şi a ştiinţei administraţiei.

Doctrina administrativă prezintă evoluţia organizării administraţiei în raport de

factori militar, geografic, economic, politic, cultural, religios etc.

Doctrina occidentală tratează administraţia de stat, în sens organic, referindu-se

la şeful de stat, Guvern, ministere, alte structuri centrale de specialitate, precum şi la

corespondentele (ramificaţiile) acestora în teritoriu, iar administraţia locală

referindu-se la autorităţile locale autonome, alese la nivelul unităţilor

administrativ-teritoriale existente.

Administraţia publică are două componente: administraţia de stat şi

administraţia locală. Cel puţin sub aspect teoretic, se poate vorbi de funcţionarea unui

sistem al organizării administraţiei publice în condiţiile în care la nivelul autorităţilor

administraţiei locale se îndeplinesc unele atribuţii de natură statală, sub aspect material,

funcţional. În cadrul acestui sistem se pot identifica mai mult raporturi de colaborare

decât de subordonare. Din acest punct de vedere, raporturile dintre ministere şi Guvern,

sunt edificatoare. Aceste raporturi pot fi studiate sub două aspecte: organic şi material.

Sub aspectul organic, administraţia publică contemporană se caracterizează de

regulă prin lipsa raporturilor de subordonare a administraţiei locale faţă de administraţia

centrală. Din această perspectivă, Constituţia şi legile prevăd forme de control indirect

al administraţiei centrale asupra administraţiei locale, iar doctrina prevede tutela

administrativă.

Sub aspect material, autorităţile administraţiei publice locale sunt obligate să

respecte actele cu forţă juridică emanate de autorităţile administraţiei centrale.

Organizarea administraţiei publice constituie obiect de studiu pentru dreptul

administrativ şi ştiinţa administraţiei.

Doctrina occidentală tratează organizarea administraţiei publice în raport de:

tradiţii; natura regimului politic; optica privind raportul dintre dreptul constituţional şi

dreptul administrativ, precum şi dintre dreptul administrativ şi ştiinţa administraţiei.

De pildă, doctrina franceză atribuie dreptului constituţional şi dreptului

administrativ sarcina de a studia autorităţile ce formează puterea executivă din punctul

de vedere al rolului lor politic şi, respectiv, sub aspectul rolului lor administrativ. În

practică însă, separarea laturii politice de cea administrativă la nivelul funcţiilor de

conducere nu prea se poate realiza. Terminologia folosită de doctrina occidentală este

variată: organism; instituţie; structură; serviciu public; stabiliment public; întreprindere

publică; organ etc.

Doctrina românească actuală foloseşte cu prioritate noţiunea de autoritate

publică cu înţeles de organ public, colectiv organizat de oameni care exercită

prerogative de putere publică, fie într-o activitate statală, fie într-o activitate din

administraţia locală.

În legislaţia românească, noţiunile au evoluat în timp. Din această perspectivă,

Constituţia din 1866 folosea cu predilecţie noţiunea de putere, dar şi noţiunile de

autoritate, organ, instituţie. Aceste noţiuni au fost păstrate şi în conţinutul Constituţiei

din 1923.

În perioada interbelică s-a folosit conceptul de persoană morală de drept public,

iar statul, judeţul, comuna şi stabilimentele publice erau considerate persoane morale de

drept public sau persoane politico-teritoriale, având în vedere că ele erau destinate să

desfăşoare activitate de administrare, să răspundă interesului public etc.

Constituţiile din 1948, 1952 şi 1965 au folosit în exces noţiunea de organ, iar

Constituţia în vigoare conţine noţiunile de autoritate publică, organ, instituţie, instituţie

publică.

I. Santai defineşte autoritatea publică sau organul de stat ca reprezentând

componenta structurală de bază şi forma organizatorică distinctă, de constituire şi

manifestare a puterii publice alcătuită din una sau mai multe persoane şi care este

înzestrată cu capacitatea juridică de a participa în nume propriu la înfăptuirea sarcinilor

ce revin în mod specific puterii publice.

Această definiţie are în vedere atât organele de conducere colectivă, cât şi

organele de conducere unipersonală. Din această perspectivă, preşedintele, prefectul,

primarul constituie organe ce reprezintă în aceeaşi măsură, autorităţi ale administraţiei

publice, făcând parte din sfera autorităţilor publice.

Potrivit doctrinei de drept constituţional, autoritatea publică reprezintă forma

organizaţională care exercită funcţiile guvernării, potrivit competenţei stabilite de

Constituţie, ceea ce îi conferă legitimitate şi durabilitate. Autoritatea publică este

integrată unui sistem înzestrat cu forţă publică de constrângere, natura sa juridică fiind

diferită în raport de funcţia pe care o realizează prioritar sau cu titlu principal.

Organul administraţiei publice reprezintă acea structură organizaţională care,

potrivit Constituţiei şi legii, are personalitate de drept public şi acţionează din oficiu

pentru executarea legii sau prestarea serviciilor publice, în limitele legii, sub controlul

direct sau indirect al Parlamentului.

Autoritatea administrativă constituie acea categorie a autorităţilor publice sau

de stat cu o structură stabilă şi o activitate continuă înzestrată cu capacitate juridică

administrativă care-i permite participarea în nume propriu la înfăptuirea puterii

executive, în limitele competenţei legal determinate. Analizând această definiţie putem

identifica următoarele trăsături ale autorităţilor administrative: sunt o categorie de

autorităţi publice sau de stat; sunt forme organizatorice stabile ca structură şi activitate,

determinate de permanenţa şi consistenţa sarcinilor ce trebuie să le îndeplinească;

dispun de capacitate juridică administrativă cu caracter special care le conferă calitatea

de a participa la raporturile administrative; prin atribuţiile exercitate, înfăptuiesc

activitatea executivă a statului, ca formă fundamentală de activitate publică.

Doctrina actuală prezintă două accepţiuni ale conceptului de organ al

administraţiei publice.

Prima accepţiune este legată de exerciţiul de organizare a executării legii în

regim juridic administrativ şi din această perspectivă există:

a) organe colegiale – Guvernul, consiliul local;

b) organe unipersonale – Preşedintele, primarul etc.

Cea de-a doua accepţiune vizează competenţa, personalul administrativ,

mijloacele materiale şi financiare, personalitatea juridică etc.

Organelor administraţiei publice le sunt specifice următoarele trăsături: sunt

organe de stat; sunt înfiinţate prin lege sau în baza legii; întreaga lor activitate se

desfăşoară pe baza şi în vederea executării legii; actele juridice adoptate sau emise de

acestea sunt supuse unui control de legalitate prevăzut de lege; activitatea organelor se

realizează în practică de un personal de specialitate(funcţionarii publici); activitatea

acestor organe se desfăşoară în interesul statului, judeţului sau al comunei, precum şi al

particularilor.

SISTEMUL DE AUTORITĂŢI ALE ADMINISTRAŢIEI PUBLICE

Clasificarea organelor administraţiei publice

Organele administraţiei publice se clasifică după următoarele criterii:

a) după modul de formare: alese; numite;

b) după natura lor: colegiale; individuale;

c) după competenţa lor teritorială: centrale; locale;

d) după competenţa lor materială: cu competenţă generală; cu competenţă

specială.

Această clasificare este relevantă pentru a înţelege modul de formare şi de

organizare a organelor administraţiei publice, precum şi activităţile desfăşurate de către

acestea pentru adoptarea sau emiterea actelor juridice. Din această perspectivă,

organele de conducere colegiale îşi desfăşoară activitatea, de regulă, prin întrunirea

majorităţii persoanelor care le compun şi adoptă acte administrative ca urmare a

deliberării lor, pe când organele de conducere individuale emit acte administrative pe

baza deciziei lor. Organele administraţiei publice acţionează:

a) direct, în baza legii, prin acte juridice individuale şi fapte materiale;

b) indirect, prin intermediul actelor normative pe care sunt competente să le emită pe

baza şi în executarea legii, dar care ulterior sunt urmate de acte administrative

individuale şi fapte materiale, pentru executarea în concret a legii.

Sistemul administraţiei publice are o structură mixtă, ierarhic funcţională.

Autorităţile administraţiei publice se clasifică după criteriul teritorial şi după cel

funcţional.

După criteriul teritorial (raza de responsabilitate) şi mai nou după colectivitatea

de cetăţeni pentru care acţionează autorităţile administraţiei publice sunt: centrale;

locale.

După criteriul funcţional, autorităţile administraţiei publice sunt cu competenţă:

generală; specială.

Sistemul autorităţilor administraţiei publice româneşti cuprinde:

a) administraţia centrală: Preşedinte, Guvern; organe centrale de specialitate (ministere,

alte organe subordonate Guvernului sau ministerelor, autorităţi administrative

autohtone) şi instituţii publice centrale subordonate ministerelor sau autorităţilor

administrative autonome(inclusiv regiile autonome şi companiile naţionale);

b) administraţia de stat în teritoriu: prefect; comisia judeţeană consultativă; servicii

exterioare (deconcentrate) subordonate ministerelor sau celorlalte organe centrale de

specialitate;

c) administraţia locală: consiliul local şi primarul (constituie administraţia locală de

bază); consiliul judeţean (constituie administraţia locală intermediară).

Structura organelor administraţiei publice/autorităţilor publice

Organele administraţiei publice/autorităţile publice sunt constituite din:

a) personalul administraţiei publice – trebuie să aibă o pregătire profesională

corespunzătoare cu sarcinile care îi revin;

b) mijloacele materiale şi financiare:

b.1) mijloacele materialele sunt puse la dispoziţie din fondul proprietăţii publice, se

folosesc numai pentru activităţi specifice, iar cei ce le administrează poartă răspunderea

administrării lor, a pagubelor înregistrate etc.;

b.2) creditele bugetare – sunt puse la dispoziţia ordonatorilor principali, secundari sau

terţiari de credite; ordonatorii principali de credite ai bugetului administraţiei publice

centrale sunt miniştrii şi conducătorii celorlalte organe centrale; ordonatorii secundari

sau terţiari de credite sunt conducătorii instituţiilor cu personalitate juridică din

subordinea ministerelor şi celorlalte organe centrale finanţate din bugetul administraţiei

centrale; ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale sunt preşedinţii consiliilor

judeţene şi primarii, la municipiul Bucureşti şi la celelalte unităţi administrative

c) competenţa de care dispune, şi după caz, capacitatea juridică pe care o exercită:

c.1) competenţa desemnează ansamblul atribuţiilor stabilite de Constituţie sau de lege

ce conferă drepturi şi obligaţii pentru a desfăşura, în nume propriu şi în realizarea

puterii publice, o anumită activitate administrativă; competenţa are caracter: legal

(fiecare autoritate a administraţiei publice are o competenţă determinată de lege, în

funcţie de sarcinile ce-i revin); obligatoriu (exercitarea este obligatorie, nu este lăsată la

libera alegere a autorităţii administraţiei publice); autonom(dreptul autorităţii

administraţiei publice de a-şi realiza atribuţiile şi obligaţiile celorlalte autorităţi de a-i

asigura independenţa necesară);

c.2) competenţa poate fi: materială generală (în toate domeniile şi sectoarele de

activitate - vezi Guvernul); materială specială (într-un anumit domeniu sau sector de

activitate – vezi un minister); teritorială centrală sau naţională (vezi Guvernul);

teritorială locală(vezi consiliul local, primarul); temporală(în cazul funcţiilor eligibile

un mandat de patru ani); personală (determinată de calitatea persoanei sau a subiectului

de drept în funcţie de care se declanşează incidenţa acţiunii normei şi a autorităţii)14;

c.3) capacitatea reprezintă aptitudinea de a fi titular de drepturi şi de obligaţii în

raporturile administrative, element determinant al competenţei, însăşi competenţa; în

această situaţie capacitatea se identifică cu competenţa;

c.4) capacitatea nu se identifică cu competenţa având în vedere următoarele elemente:

capacitatea este proprie doar organelor administrative, în timp ce competenţă au atât

organele administrative, cât şi structurile lor organizatorice şi funcţionale; capacitatea

presupune posibilitatea de a acţiona în nume propriu, în timp ce competenţa nu

presupune o astfel de independenţă; atribuţiile ce formează conţinutul categoriei de

competenţă pot fi delegate, în timp ce capacitatea nu poate fi transmisă unui subiect de

drept;

c.5) sarcinile organelor administrative reprezintă ansamblul necesităţilor sociale,

obiectiv determinate, evaluate politic şi consacrate prin norme juridice, necesităţi care

reprezintă raţiunea de a fi a acestor organe ;

c.6) Atribuţiile unui organ al administraţiei publice sunt mijloace juridice de realizare a

sarcinilor, acestea reprezentând atât obiectul, cât şi finalitatea îndeplinirii atribuţiilor

(competenţei); între sarcină şi atribuţie există o strânsă legătură, deoarece ultima

reprezintă învestirea conferită pentru realizarea celei dintâi.

SECTORUL PUBLIC, FUNCŢIA PUBLICĂ, SERVICIUL PUBLIC ŞI

ORGANIZAREA PUBLICĂ

Funcţia publică şi funcţionarul public

Funcţia publică alături de funcţionarul public constituie instituţii juridice ale

dreptului public, în general, şi ale dreptului administrativ, în particular, ce sau conturat

într-o continuă dispută între doctrină, jurisprudenţă şi reglementare.

Spania a adoptat în anul 1852 primul statut al funcţiei publice. A fost urmată de

Luxemburg în 1872, de Danemarca în 1899, de Italia în 1908, de Irlanda în 1922, de

Olanda în 1929 etc. Deşi în Germania a existat încă din 1806 un Cod bavarez al funcţiei

publice, prima codificare generală s-a adoptat în anul 1937. În Franţa s-a adoptat primul

statut al funcţiei publice în anul 1941, iar în Grecia în 1951, fiind inspirat din cel

francez, englez şi german. În România, a fost consemnată noţiunea de statut al

funcţionarilor publici în art. 8, din Constituţia din 1923. Potrivit acestui articol numai

românii erau admişi în funcţiile şi demnităţile publice, iar adoptarea unor legi speciale

privind statutul funcţionarilor publici constituia o necesitate. Ca urmare, primul statut al

funcţionarilor publici în România a fost adaptat la 19 iunie 1923 şi a intrat în vigoare la

01 ianuarie 1924, aplicându-se până la 8 iunie 1940, când s-a adoptat Codul

funcţionarilor publici. În baza acestui statut s-a elaborat un regulament ce conţinea

regimul juridic al funcţionarilor publici din administraţia de stat.

Statutul conţinea în prima parte dispoziţii aplicabile funcţionarilor publici din

toate serviciile, iar în cea de-a doua parte se referea doar la funcţionarii administrativi şi

la funcţionarii de specialitate, cu excepţia unor categorii expres prevăzute, cum ar fi

corpul judecătoresc, ofiţerii, avocaţii, medicii, inginerii, preoţii, corpul didactic, cărora

li se aplicau reglementări speciale. În anul 1925 regimul funcţiei publice a fost întregit

de Legea contenciosului administrativ, iar în anul 1929 au fost adoptate Legea pentru

organizarea ministerelor şi Legea pentru unificarea administrativă ce conţineau atribuţii

privind funcţionarii din administraţie. Codul funcţionarilor publici din 1940 a fost

modificat în mod repetat după care s-a abrogat după 1944, fiind urmat de Legea privind

Statutul funcţionarilor publici. Aceasta a fost abrogată în 1949, ca urmare a adoptării

primului Cod al muncii ce a funcţionat până în 1989.

Există state cum ar fi Danemarca, Germania, grecia, Spania; Italia, Portugalia,

Suedia, Austria şi Finlanda ale căror Constituţii prevăd competenţa legiuitorului de a

stabili reguli aplicabile funcţiei publice. În Irlanda şi în Luxemburg competenţa de a

stabili reguli aplicabile funcţiei publice este implicită şi rezultă din supremaţia

legiuitorului, ce poate interveni pentru a reglementa materia. În Belgia, Marea Britanie,

Olanda şi Franţa, şeful statului dispune de competenţă în materie de statut al

funcţionarilor publici în baza prerogativelor sale regale sau prezidenţiale, după caz.

Statutul funcţionarilor publici sau dreptul comun al funcţiei publice constituie

ansamblul regulilor referitoare la situaţia juridică a funcţionarului.

Acest statut nu are o ordonare formală omogenă în toate statele şi, ca urmare, în

statele Europei nu exist un statut general al funcţiei publice.

Existenţa unor statute sau coduri cu rol de drept comun al funcţiei publice ridică

problema categoriilor de funcţionari publici ce intră sub incidenţa acestora, precum şi

pe cea a gradului de generalitate a regulilor cuprinse în acestea.

În Belgia, Grecia, Spania, Franţa, Irlanda, Olanda şi Portugalia statutul

funcţionarilor publici se aplică agenţilor permanenţi din administraţia statului, a

colectivităţilor locale şi a autorităţilor administrative autonome.

În Germania şi Luxemburg este făcută distincţie între funcţionarii supuşi unui

statut de drept public unilateral şi angajaţii pe bază de contract. Această distincţie

vizează faptul că doar funcţionarii pot exercita prerogative de putere publică sau

atribuţii de satisfacere a interesului general, funcţii ce trebuie asumate de funcţionari,

odată ce activitatea pe care o realizează prezintă un caracter permanent.

În Regatul – Unit există o situaţie diferită generată de statutul de civil servant al

coroanei rezervat personalului din administraţia de stat.

În Franţa se face distincţie între funcţia publică propriu-zisă (funcţia de stat,

funcţia publică teritorială, funcţia publică din sănătate, funcţionarii de la poştă etc.) ce

se supune legii privind drepturile şi obligaţiile funcţionarilor publici, pe de o parte, şi

militarii şi magistraţii, pe de altă parte supuşi unor reglementări specifice.

Bazele constituţionale ale funcţiei publice în România sunt fundamentate de

art.16 alin.(3) şi art. 73 alin. (3) lit.j). Din această perspectivă, potrivit alin.(3), funcţiile

şi demnităţile publice, civile sau militare, pot fi ocupate, în condiţiile legii, de

persoanele care au cetăţenia română şi domiciliul în ţară.

Statul român garantează egalitatea de şanse între femei şi bărbaţi pentru

ocuparea acestor funcţii şi demnităţi. Potrivit art.73 alin. (3) lit.j), statutul

funcţionarilor publici se reglementează prin lege organică (Legea nr. 188/1999

modificată şi completată de mai multe ori; ultima modificare s-a realizat prin Legea nr.

161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea

demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi

sancţionarea corupţiei; scopul legii îl constituie asigurarea, în conformitate cu

dispoziţiile legale, a unui serviciu public stabil, profesionist, transparent, eficient şi

imparţial, în interesul cetăţenilor, precum şi al autorităţilor şi instituţiilor publice din

administraţia publică centrală şi locală).

Având în vedere aceste elemente, se pot trage două concluzii:

a) funcţionarii publici au regim statutar, iar ceilalţi salariaţi au regim contractual;

calitatea de funcţionar public izvorăşte din actul de numire în funcţie care este un act

administrativ (pe baza acestuia se instituie raportul de serviciu pe o perioadă

nedeterminată) care este un raport contractual de drept administrativ şi nu de dreptul

muncii; conduita funcţionarilor publici este reglementată prin Legea 7 din 18 februarie

2004, privind Codul de conduită a funcţionarilor publici, astfel: funcţionarul public

constituie persoana numită într-o funcţie publică în condiţiile Legii nr. 188/1999

privind Statutul funcţionarilor publici;

b) funcţia publică are un fundament obiectiv deoarece învestirea în funcţie se face

potrivit dispoziţiilor legii, iar conţinutul lor este reglementat de asemenea prin lege;

legat de natura juridică a funcţiei publice se poate identifica teoria situaţiei

contractuale potrivit căreia definirea acestei funcţii se face fie prin contractul de

mandat (dreptul civil) fie prin contractul administrativ (drept administrativ) şi teoria

statului lega, potrivit căreia funcţia de stat este privită ca un statut legal, având în

vedere că actul său de instituire este un act de autoritate, iar cel ce exercită funcţia,

exercită de fapt autoritatea statală şi nu drepturile izvorâte dintr-o situaţie contractuală;

la baza funcţiei publice stau următoarele principii: legalitate, imparţialitate şi

obiectivitate; transparenţă; eficienţă şi eficacitate; responsabilitate, în conformitate cu

prevederile legale; orientare către cetăţean; stabilitate în exercitarea funcţiei publice;

subordonarea ierarhică.

Serviciul public

Potrivit literaturii interbelice serviciul public a fost definit ca mijlocul prin care

administraţia îşi exercită activitatea.

Potrivit prof. P. Negulescu, serviciul public este un organism administrativ,

creat de stat, judeţ sau comună, cu o competenţă şi puteri determinate, cu mijloace

financiare procurate din patrimoniul general al administraţiei publice care l-a creat,

pus la dispoziţia publicului pentru a satisface în mod regulat şi continuu o nevoie cu

caracter general, căruia iniţiativa privată nu ar putea să-i dea decât o satisfacţiune

incompletă şi intermitentă. Din această perspectivă, prof. Negulescu opina că statul

poate să aibă şi servicii care nu au caracter public în situaţia când el se comportă ca un

patron (expl. exploatările petroliere şi miniere). Această opinie este contrazisă de prof.

Anibal Teodorescu potrivit căruia serviciile publice se întâlnesc acolo unde este vorba

de activitate de stat.

Revenind la teoria prof. P. Negulescu facem precizarea că potrivit acesteia,

orice serviciu public organizat de stat, de judeţ sau de comună prezintă următoarele

caracteristici: nevoile serviciilor publice sunt satisfăcute din bugetele administraţiilor

respective; gestiunea financiară este supusă legii contabilităţii publice din 31.07 1929;

actele juridice îndeplinite de agenţii serviciului sunt acte administrative; agenţii sau

funcţionarii serviciului sunt supuşi ierarhiei administrative; când un serviciu public face

o lucrare (expl. construcţia unui pod) aceasta este supusă condiţiilor generale de

întreprinderi şi lucrări publice; serviciul public pentru lucrări poate recurge la

exproprierea pentru cauză de utilitate publică, conform principiilor stabilite de

Constituţie; are o funcţionare regulată şi continuă, atâta timp cât el există; fiecare

serviciu este creat pentru satisfacerea unui anumit sau unor anumite interese de ordin

general; are mai multe subdiviziuni, cuprinzând fiecare câte o ramură de activitate

(expl. operaţiuni administrative, tehnice, comerciale, financiare, contabilitate etc.); este

oferit publicului în mod egal şi, de regulă, gratuit, întrucât serviciul public este

alimentat prin impozite; cuprinde reguli juridice speciale, care îi oferă posibilitatea de a

folosi procedee de drept public (expl. numirea funcţionarilor potrivit legii).

Concluzionând, putem aprecia că doctrina administrativă din perioada

interbelică aprecia că numărul serviciilor publice este direct proporţional cu gradul de

civilizaţie şi invers proporţional cu iniţiativa particulară, care, oricum, nu putea penetra

în zona necesităţilor sociale pentru care statul este obligat să organizeze servicii

publice(apărare, ordine internă etc.) sau în zona monopolului de stat. Din această

perspectivă, doctrina respectivă admitea că statul poate organiza servicii publice cu titlu

de monopol(obliga particularii să se folosească de servicii publice pe care el le-a

organizat cum ar fi poliţia, poşta, căile ferate, transportul în comun cu anumite mijloace

etc.). Totodată, statul admitea şi iniţiativa privată vizând şcolile particulare, teatrele

private etc. Meritul doctrinei administrative interbelice consta în faptul că un serviciu

public nu putea fi creat decât prin lege.

Potrivit doctrinei occidentale, în special cea franceză, actuala noţiune de

serviciu public a înregistrat un declin. Dacă ne gândim că în Anglia se experimentează

efectuarea pedepsei private de libertate în închisori private este greu ca noi cei din

Europa răsăriteană să admitem intrarea în declin a noţiunii de serviciu public. Acest

fapt constituie un paradox istoric dacă ne gândim că în timp ce occidentul consideră

noţiunea de serviciu public în declin, Europa răsăriteană susţine dezvoltarea teoriei

serviciilor publice întrucât evocă obligaţii ale statului faţă de drepturile fundamentale

ale cetăţenilor. Din această perspectivă, Constituţia României are referiri exprese sau

implicite la ideea de serviciu public.

Serviciul public, dimensiune a administraţiei publice, se caracterizează prin:

continuitate; egalitatea tuturor în faţa lui; un regim juridic dominat de regulile dreptului

public în spatele cărora se află o autoritate a administraţiei publice.

Serviciile publice se clasifică din următoarele puncte de vedere:

a) după natura lor: tehnico-administrative; industriale şi comerciale; socio-culturale;

b) după modul în care se realizează interesul general: servicii publice al căror scop îl

reprezintă satisfacerea directă şi individuală a cerinţelor cetăţenilor (expl. serviciile

industriale şi comerciale); servicii publice care oferă avantaje particularilor în mod

indirect; servicii publice destinate colectivităţii în ansamblu (expl. apărarea naţională,

serviciul diplomatic);

c) după gradul de extensie: servicii naţionale sau de importanţă naţională (organizate la

scara întregului teritoriu naţional); servicii locale (judeţene, municipale, orăşeneşti şi

comunale);

d) după raporturile cu serviciul privat: servicii monopolizate de stat sau de o unitate

administrativ – teritorială; servicii pe care administraţia publică le exercită în paralel cu

persoanele particulare autorizate ; servicii publice exercitate de persoane private

autorizate sub paza unei autorităţi a administraţiei publice;

e) după modul de gestionare a serviciilor publice: administrarea printr-o regie autonomă

sau o instituţie publică (punerea în valoare a unui bun proprietate publică); contract de

concesionare pentru punerea în valoare a unui bun proprietate publică, fie pentru

efectuarea de de lucrări publice, fie pentru satisfacerea altor nevoi colective (transportul

public); contractul de închiriere (punerea în valoare a unui bun proprietate publică);

locaţia în gestiune; contractul civil; contractul comercial;

f) după obiectivul lor: servicii ce asigură folosirea în interes public a unui bun public;

servicii ce asigură satisfacerea altor nevoi publice.

Organizarea publică

La acest punct ne propunem ca pornind de la o definiţie globală a administraţiei

publice din România să ajungem la concluzia că aceasta constituie o formă a vieţii

publice a cărei organizare îi conferă caracteristica de a nu mai fi considerată ca formă

de realizare a puterii de stat, cum era în dreptul socialist, deoarece nu numai statul este

considerată persoană morală de drept public, ci şi unităţile administrativ – teritoriale.

Din această perspectivă, administraţia publică reprezintă ansamblul activităţilor

Preşedintelui, Guvernului, autorităţilor administrative autonome centrale, autorităţilor

administrative, autonome locale şi, după caz, structurilor subordonate acestora, prin

care, în regim de putere publică se aduc la îndeplinire legile sau, în limitele legii, se

prestează servicii publice.

Din analiza acestei definiţii deosebit de valoroase rezultă câteva trăsături ale

administraţiei publice, astfel: constituie o activitate ce se realizează în principal de

autorităţi executive şi administrative ce poartă denumirea de autorităţi ale administraţiei

publice; reprezintă o activitate de aducere la îndeplinire a legii sau, după caz, de

organizare sau realizare efectivă a serviciilor publice; se înscrie ca o activitate ce se

realizează în regim de putere publică, prin intermediul prerogativelor constituţionale

sau legale ce fac să prevaleze interesul public.

Având în vedere că anterior am abordat problematica organizării administraţiei

publice ne propunem ca în continuare să prezentăm autorităţile care realizează

administraţia publică în ţara noastră, astfel:

a) Preşedintele României (pe lângă acesta nu se pot constitui organe administrative şi

nici în subordinea lui) şi Guvernul, în frunte cu primulministru;

b) ministerele şi alte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului;

c) autorităţile administrative autonome( Consiliul Suprem de Apărare a Ţării, Banca

Naţională a României, Serviciul Român de Informaţii);

d) instituţii bugetare, regii autonome şi companii naţionale subordonate ministerelor;

e) instituţii bugetare, regii autonome şi companii naţionale subordonate autorităţilor

centrale autonome;

f) prefectul (administraţie de stat în teritoriu);

g) comisia consultativă judeţeană (s-a chemat delegaţia permanentă până în anul 2007);

h) organele locale de specialitate subordonate ministerelor şi conduse de prefect;

i) autorităţi administrative autonome locale (consiliile judeţene, consiliile locale,

primăriile);

j) instituţii bugetare şi regii autonome de interes local subordonate organic sau

funcţional consiliilor judeţene sau locale.

ACTUL ADMINISTRATIV

Definitia actului administrativ Actul administrativ poate fi definit ca manifestarea unilaterală şi expresă de

voinţă a autorităţilor publice, realizată în scopul de a produce efecte juridice, în

temeiul puterii publice1.

În acest fel este accentuat atât aspectul formal al actului, de a fi emis de

autorităţi publice, cât şi aspectul material al acestuia, referitor la conţinutul său,

conţinut din care trebuie să rezulte emiterea sa în temeiul puterii publice cu care sunt

înzestrate autorităţile publice.

Puterea publică poate fi definită ca dreptul derivat din lege pe care-l are o

anumită entitate (persoană fizică sau juridică) de a-şi impune cu forţă obligatorie

deciziile altor subiecte de drept (persoane fizice sau juridice).

Deoarece în principiu autorităţile publice dispun de putere publică în raporturile

cu particularii, nu pot exista situaţii în care persoane private, fără nici o atribuţie de

putere publică, să emită acte administrative; pe de altă parte însă, nu toate manifestările

de voinţă ale autorităţilor publice făcute în scopul producerii efectelor juridice sunt acte

administrative, ci numai cele întemeiate pe puterea publică de care dispune autoritatea

respectivă.

În lipsa unui Cod de procedură administrativă, definiţia actului administrativ o

găsim în prezent în Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ: actul unilateral

cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării

ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi

juridice.

Actul administrativ este o manifestare unilaterală de voinţă. Prin această

caracteristică, el se deosebeşte de actele contractuale ale administraţiei, fie ele

guvernate de regimul juridic de drept public sau de regimul juridic privat.

Actul administrativ îşi păstrează caracterul unilateral şi în cazul în care este

emis în urma unei cereri a particularilor (de exemplu, autorizaţia de construcţie)3, când

este adoptat de două sau mai multe autorităţi administrative împreună (un ordin comun

al mai multor miniştri, spre exemplu), sau cu participarea mai multor persoane fizice

(actele organelor colegiale, cum ar fi Consiliul local, Consiliul judeţean, Guvernul).

Actul administrativ concretizează voinţa autorităţii publice ca subiect de drept

special, învestit cu putere publică, şi, în consecinţă, produce efecte juridice care vor fi

guvernate de regimul juridic de drept public.

Actul administrativ este obligatoriu pentru toate subiectele de drept care intră

sub incidenţa sa (1), pentru autoritatea publică emitentă sau inferioară (2), precum şi

pentru autoritatea publică superioară (3).

Afirmaţia necesită însă anumite precizări:

- obligativitatea actului administrativ încetează în primul caz prin revocare sau anulare;

- în cel de-al doilea caz, de asemenea, autoritatea publică poate revoca actul, sau el

poate fi abrogat sau anulat de autoritatea publică superioară, respectiv anulat de instanţa

judecătorească;

- în fine, sub aspectul obligativităţii pentru autoritatea publică superioară, există mai

multe ipoteze:

a)autoritatea superioară este ţinută la respectarea actelor normative ale autorităţilor

inferioare până când emite un act normativ cu conţinut contrar, care abrogă total sau

parţial actul autorităţii inferioare;

b) autoritatea superioară va respecta actul individual al autorităţii inferioare, până când

îl anulează, emiţând în locul lui un act propriu,sau, atunci când legea nu-i dă această

posibilitate, obligând autoritatea inferioară să emită un act legal.

Actul administrativ este executoriu din oficiu, în sensul că poate fi executat

imediat după aducerea la cunoştinţa persoanelor interesate, respectiv publicarea sa,

aşadar din momentul din care produce efecte juridice, fără a mai fi nevoie de intervenţia

unui alt act în acest sens. Din această perspectivă, actele administrative se deosebesc de

hotărârile judecătoreşti, care au nevoie de o procedură posterioară, de învestire cu

formulă executorie, pentru a putea fi puse în executare.

Din altă perspectivă, actul administrativ are forţă executorie şi impune unilateral

fără ca, de regulă, contestarea sa să aibă efect suspensiv de executare. Prin excepţie,

unele legi pot prevedea efectul suspensiv de executare al recursului administrativ sau al

acţiunii în contencios administrativ, însă o astfel de soluţie nu este îmbrăţişată ca un

principiu de drept administrativ în sistemul nostru de drept.

Forţa executorie nu trebuie confundată cu executarea forţată (din oficiu) a

actului administrativ, ce poate apărea doar în anumite condiţii, şi anume când legea o

autorizează (ex.: expulzarea unui cetăţean străin,confiscarea anumitor bunuri de către

agentul constatator al contravenţiei, etc.) sau când există anumite circumstanţe

excepţionale. În restul cazurilor, executarea silită sau forţată se face numai cu ajutorul

justiţiei.

Actele administrative sunt emise pe baza legii, în scopul executării sau

organizării executării legilor şi a celorlalte acte normative emise de autorităţile

superioare.

Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate1, această trăsătură este consecinţa

ierarhiei în care se constituie normele juridice: în frunte se află Constituţia (legea

fundamentală a statului), urmează legile organice, legile ordinare, actele administrative

normative ale Guvernului cu putere de lege (ordonanţe), alte acte normative ale

Guvernului (hotărâri de Guvern) actele administrative normative ale altor autorităţi

centrale (ordine şi instrucţiuni ale miniştrilor, spre exemplu), actele administrative

individuale ale autorităţilor centrale,

actele normative ale autorităţilor locale, şi, în final, actele administrative individuale ale

acestora.

Piramida ierarhică a normelor juridice guvernează eficienţa şi aplicabilitatea

actelor administrative, astfel încât fiecare act administrativ de la un nivel inferior se

conformează actelor administrative cu forţăsuperioară, legilor şi Constituţiei ţării.

Clasificarea actelor administrative - criteriul material.

Din perspectiva conţinutului lor, actele administrative pot fi:

a) Acte administrative normative. Actul administrativ normativ cuprinde reglementări de principiu, formulate în

abstract, şi sunt destinate unui număr nedeterminat de persoane.

Sunt astfel de acte, spre exemplu, hotărârea de guvern prin care se stabilesc

anumite preţuri maximale pentru anumite produse, ordinul unui ministru de stabilire a

normelor metodologice de depunere a formularelor tipizate în vederea calculării

impozitului, o hotărâre a unui consiliu local de stabilire a taxelor locale, etc.

Actele normative pot conţine norme juridice imperative (care impun o anumită

activitate), prohibitive (care interzic o anumită activitate) sau permisive (care oferă

posibilitatea de a realiza o anumită activitate.

Astfel, sunt norme imperative dispoziţiile art.72 din Legea nr.215/2001,

conform căruia, în cazurile enumerate de textul legal, prefectul ia act de încetarea

mandatului primarului.

Ca norme prohibitive exemplificăm art.84 alin.2 din aceeaşi lege, care instituie

interdicţia pentru secretarul oraşului sau comunei de a fi soţ, soţie sau rudă de gradul

întâi cu primarul sau cu viceprimarul.

În fine, norme permisive cuprinde art.57 alin.1 din Legea nr.215/2001, care

prevede posibilitatea Guvernului de a dizolva consiliul local în anumite condiţii.

b) Acte administrative individuale.

Actul administrativ individual este manifestarea de voinţă care produce efecte

juridice cu privire la persoane determinate, sau, într-o formulă mai explicită, care

„creează, modifică sau desfiinţează drepturi şi obligaţii în beneficiul sau sarcina unor

persoane dinainte determinate”.

La rândul lor, actele individuale pot fi clasificate în:

- acte creatoare de drepturi şi obligaţii - acte prin care se stabilesc drepturi sau

obligaţii determinate pentru destinatarii lor (actul de atribuire a unui teren pentru

construirea de locuinţe sau de stabilire a impozitului,de exemplu).

Aceste acte pot fi emise în temeiul unei puteri publice legate a autorităţii publice (de

pildă, în prezenţa tuturor condiţiilor prevăzute de lege, emiterea autorizaţiei de

construcţie nu poate fi refuzată de primar), în timp ce altele sunt emise în temeiul unei

puteri discreţionare a autorităţii publice (dizolvarea consiliului local prin hotărâre

guvernamentală; modificarea organigramei primăriei prin hotărâre a consiliului local).

Dacă primele pot fi controlate de către autorităţile publice superioare numai în ceea ce

priveşte legalitatea lor, cele din a doua categorie pot fi analizate şi sub aspectul

oportunităţii.

- acte atributive de statut personal (diploma de absolvire a unei forme de învăţământ,

decizia de pensionare), prin care beneficiarilor li se recunoaşte o activitate anterioară şi

li se conferă un complex den drepturi, în condiţiile prevăzute de lege.

Emiterea unui act atributiv de statut personal nu asigură prin ea însăşi legalitatea

unei activităţi viitoare desfăşurate de beneficiar (prestarea unei munci pe un post de

studii superioare, de exemplu), ci este necesar să intervină un alt act administrativ sau

de altă natură (numirea într-o funcţie publică, respectiv încheierea unui

contract individual de muncă).

- acte de constrângere administrativă (procesul verbal de constatare a contravenţiei),

prin care se aplică o sancţiune administrativă.

- acte administrativ jurisdicţionale – categorie hibridă de acte juridice, emise de

autorităţi ale administraţiei publice, însă care au ca obiect soluţionarea unor litigii şi

sunt emise după o procedură ce are caracteristici apropiate de procedura judiciară

(contradictorialitate, motivarea deciziei, irevocabilitatea deciziei)

- cum ar fi hotărârea comisiei judeţene de aplicare a Legii nr.18/1991 a fondului

funciar1.

În prezent, procedurile administrativ jurisdicţionale sunt facultative şi gratuite

(art.21 alin.4 din Constituţia revizuită în 2003), prin urmare petiţionarul nu este obligat

să recurgă la ele, iar dacă a sesizat totuşi o jurisdicţie administrativă el va putea să

renunţe la această cale de atac în vederea sesizării instanţei de contencios administrativ.

- în ce ne priveşte, credem că putem identifica şi o altă categorie de acte administrative,

şi anume acte administrative prin care se încheie contracte – sunt acele manifestări

de voinţă ale autorităţilor publice prin care acestea devin parte a unui contract

administrativ sau civil.

Clasificarea actelor administrative – criteriul organic

Criteriul organic este utilizat pentru clasificarea actelor administrative în funcţie

de emitentul acestora, prin urmare avem:

a) acte administrative emise de autorităţile administrative – Guvernul, Preşedintele

Republicii, ministere, consiliile locale, consiliile judeţene, prefectul, primarul, etc.

Prin autoritate administrativă se înţelege acea autoritate cuprinsă în puterea

executivă a statului, putere denumită generic „administraţia publică”. Pentru a înţelege

această sintagmă, precizăm că autorităţile administrative alcătuiesc, alături de

autoritatea legislativă şi autoritatea judecătorească, autorităţile publice ale statului,

adică acele entităţi înzestrate cu putere publică. Prin urmare, autorităţile administrative

(sau autorităţile administraţiei publice) constituie specia, iar autorităţile publice, genul.

b) acte administrative emise de alte autorităţi publice, aparţinând altor puteri în stat

– Parlamentul sau instanţele judecătoreşti.

De regulă, Parlamentul adoptă legi, iar instanţele judecătoreşti, hotărâri

judecătoreşti; cu toate acestea, în unele cazuri, structurile amintite emit şi acte

administrative, în realizarea unor sarcini specifice administraţiei publice, de gestionare

a resurselor materiale şi umane, activitate necesară în vederea funcţionării adecvate a

acestora. Suntem, astfel, în prezenţa unui act administrativ de numire în funcţie atunci

când preşedintele Camerei deputaţilor sau al Senatului numeşte funcţionarii din

aparatul propriu al Parlamentului3, sau când Preşedintele Tribunalului sau Curţii de

apel, însărcinat şi cu atribuţii administrative, numeşte în funcţie Directorul executiv şi

Directorul executiv adjunct al acestei instituţii, care este funcţionar public.

c) acte administrative prin delegaţie, emise de persoane private, angajate, sub control

statal, în activitatea de prestare a serviciilor publice.

Astfel, statul sau unităţile administrativ teritoriale pot gestiona direct serviciile

publice necesare satisfacerii nevoilor celor administraţi, sau le pot transfera, sub control

strict, unor persoane private, care să le gestioneze în interes public dar cu respectarea

cerinţelor de eficienţă şi eficacitate.

Prestând un serviciu public sub control statal, persoanele private menţionate

dobândesc atribuţii de putere publică, şi, în consecinţă, au posibilitatea de a emite acte

administrative obligatorii pentru cei care beneficiază de serviciul public, acte atacabile

pe calea contenciosului administrativ.

Pentru a exemplifica, serviciul public de învăţământ este prestat, în principiu, de

universităţi de stat,dar şi de universităţi private, aflate sub controlul permanent al

Consiliului Naţional de Evaluare Academică şi Acreditare, precum şi al Ministerului

Educaţiei şi Cercetării; policlinicile de stat sunt dublate de policlinici private, care

prestează acelaşi serviciu public de sănătate, sub controlul ministerului de resort;

serviciile publice de transport local călători pot fi delegate, spre gestionare, unor

persoane juridice private, în condiţiile legislaţiei în vigoare, etc. În acest context,

decizia Rectorului unei universităţi particulare de numire în funcţie a unui preparator,

asistent sau lector universitar, este un act administrativ la fel ca şi actul omologului său

de la o universitate de stat, cu precizarea că regimul lor este reglementat prin lege

specială, Statutul cadrelor didactice;de asemenea, decizia operatorului de transport

urban călători de a majora preţul biletelor de călătorie este un act administrativ,

nicidecum un act de drept privat.

Enumerare. Pentru a fi valabil, un act administrativ trebuie să îndeplinească patru

condiţii:

(1) să fie emis de autoritatea competentă şi în limitele competenţei sale,

(2) să fie emis în forma şi cu respectarea procedurii prevăzute de lege,

(3) să fie conform cu Constituţia, legile şi actele normative în vigoare,

(4) să fie conform cu interesul public urmărit de lege.

Competenţa – actul administrativ să fie emis de autoritatea competentă şi în limitele

competenţei sale, transmisă unei alte autorităţi publice decât tot prin lege1, ea este

obligatorie – în sensul că nu se poate renunţa la exercitarea ei, şi are caracter

permanent, chiar dacă titularii unor funcţii sunt aleşi pentru un mandat determinat.

Există trei tipuri de competenţă:

a) competenţa materială (ratione materiae). Competenţa materială se referă la

domeniul în care autoritatea publică îşi exercită atribuţiile conferite prin lege (ex.:

Ministerul finanţelor publice – finanţe publice, impozite, taxe; Inspectoratul Teritorial

de Muncă – raporturi de muncă, protecţie socială, Consiliul local – taxe locale,

drumurile din oraş, etc.; Comisia Naţională de Statistică – statistică, etc.).

b) competenţa temporală (ratione temporis). Competenţa temporală aparţine

autorităţii publice care este investită cu puterea de a emite un act administrativ sau de a

efectua o operaţiune materială la momentul în care actul este emis sau operaţiunea

efectuată.

Precizarea, deşi la prima vedere pare mai dificil de înţeles, este necesară întrucât

autoritatea publică s-ar putea să aibă competenţa de a emite actul administrativ în

cauză, dar nu la momentul în care acesta este emis (prin moment înţelegându-se ziua

emiterii, sau alte unităţi de măsurare a timpului, dacă se poate stabili cu certitudine

când a încetat competenţa de emitere a actului administrativ).

Prin urmare, actul administrativ poate fi emis prematur, de o autoritate încă

neinvestită legal cu atribuţii de putere publică în domeniul respectiv, sau, dimpotrivă,

tardiv, de o autoritate ce nu mai are competenţa de a-l emite. Astfel, fostul primar nu

mai poate oficia căsătorii la ora 1200

dacă noul primar ales în funcţie a fost validat de

judecător la ora 1000

a aceleiaşi zile. Dacă actul prin care competenţa temporală

încetează este un act normativ, se ia în calcul data publicării lui sau aducerii la

cunoştinţă publică, pe când în cazul actului individual se va lua în considerare data sau

momentul comunicării lui.

În contextul competenţei temporale trebuie discutată însă şi teoria

funcţionarului de fapt. Astfel, se pune întrebarea ce efecte are actul administrativ sau

operaţiunea administrativă realizate de un funcţionar care nu mai are competenţă legală

de a le realiza, sau încă nu are această competenţă, însă aparent, din perspectiva

persoanelor care vin în contact cu acest funcţionar, el este competent să emită actul sau

să efectueze operaţiunea?

Exemplul cel mai elocvent rămâne cel de mai sus, cu primarul al cărui mandat a

încetat, şi care oficiază în continuare căsătorii; ce se întâmplă cu aceste căsătorii, sunt

ele valabil încheiate?

Doctrina dreptului administrativ consideră, pe bună dreptate, că teoria

funcţionarului de fapt, atunci când există aparenţa legalităţii activităţii acestuia,

coroborată cu aceea a aparenţei în drept, acceptată din motive de securitate juridică,

sunt suficiente pentru a considera actul administrativ sau operaţiunea administrativă ca

fiind legală, şi de a evita repunerea în discuţie a situaţiei juridice ce face obiectul

actului sau operaţiunii, şi, implicit, obligarea persoanei în cauză de a parcurge

procedura administrativă din nou. Considerarea ca legală a operaţiunii sau a actului

administrativ are ca scop, prin urmare, doar protejarea celor administraţi, şi nu

antrenează exonerarea de răspundere a funcţionarului public care nu poate dovedi că a

fost în eroare atunci când a emis actul sau a efectuat operaţiunea. Tot în categoria

exemplelor privind funcţionarii de fapt se încadrează situaţia funcţionarului public

căruia îi este anulat prin hotărâre judecătorească, cu efecte retroactive, actul de numire

în fucţia publică: actele administrative emise sau operaţiunile administrative efectuate

de acesta în perioada dintre numire şi anularea numirii sunt considerate valide, în

virtutea teorii funcţionarului de fapt, chiar dacă efectul anulării actului de numire ar fi

acela că, teoretic, persoana în cauză nu a fost niciodată funcţionar public.

c) competenţa teritorială (ratione loci). Competenţa teritorială defineşte câmpul

geografic al acţiunii administrative al unei autorităţi publice: ansamblul teritoriului

naţional - competenţă naţională, sau numai teritoriul unei comune, oraş sau judeţ –

competenţă locală.

Astfel, Guvernul are competenţă naţională, Cosiliul judeţean competenţă

judeţeană (ce este inclusă în sfera mai largă a competenţei locale, în sensul de

alternativă la competenţa naţională) iar Consiliul local competenţă locală.

Principiul paralelismului competenţelor.

În conformitate cu acest principiu, unanim recunoscut de doctrina şi practica de

drept administrativ, în tăcerea legii (adică în lipsa unei prevederi legale exprese care să

rezolve situaţia), autoritatea publică ce are competenţa de a emite un act sau de a

efectua o operaţiune administrativă are şi competenţa de a revoca acel act sau de a cere

restituirea prestaţiei (atunci când acest lucru este posibil).

Astfel, pentru a exemplifica practic acest principiu, consiliul local poate hotărî

participarea cu capital sau cu bunuri, în numele colectivităţii locale pe care o reprezintă,

la constituirea de societăţi comerciale (art.15) tot prin hotărâre a consiliului local se

poate hotărî şi renunţarea la calitatea de asociat sau acţionar la societăţile comerciale

respective.

Dreptul de revocare este exclusiv numai atunci când competenţa este exclusivă,

prin urmare în cazul în care şi alte autorităţi pot emite actul în cauză revocarea poate fi

decisă şi de aceste autorităţi.

Caracterul de ordine publică al regulilor de competenţă.

Necesitatea asigurării coerenţei activităţii administrative ataşează regulilor de

competenţă un caracter de ordine publică; aceasta înseamnă că, în cadrul unui litigiu de

contencios administrativ, oricare dintre părţi şi chiar instanţa de contencios

administrativ din oficiu, poate ridica, în orice moment al procesului, excepţia de

necompetenţă a autorităţii publice pârâte, motiv de nulitate absolută a actului

administrativ atacat.

Ilegalitatea datorată necompetenţei nu poate fi acoperită prin confirmare, prin

urmare autoritatea administraţiei publice care era, de fapt, competentă să emită actul nu

şi-l poate însuşi, şi să considere că este emis cu respectarea competenţei. Singura

soluţie este emiterea unui nou act, cu acelaşi conţinut cu primul, de această dată de

către autoritatea competentă, care va produce efecte juridice din momentul emiterii.

Delegarea competenţei.

Obiectul delegării de competenţă îl constituie însărcinarea unei autorităţi

publice subordonate de a acţiona în numele autorităţii legal competente, în anumite

cazuri determinate. Delegarea poate interveni şi în interiorul autorităţii publice, între

funcţionarii publici.

Imperativul concilierii necesităţii de a respecta strict regulile de competenţă cu

necesitatea practică de a construi sisteme de gestionare efectivă a complexei

problematici cu care se confruntă administraţia publică a dus la acceptarea în doctrină a

unor reguli mai puţin restrictive, la formularea unui compromis.

Astfel, o condiţie esenţială a delegării este ca ea să fie autorizată prin „lege” (în

sens larg, ce cuprinde şi actele normative de rang inferior legii). În al doilea rând, actul

administrativ de delegare trebuie să precizeze exact întinderea delegării, nefiind

admisibilă delegarea tuturor atribuţiilor autorităţii publice, şi titularul delegării

(autoritatea publică delegatară).

Există două tipuri de delegare:

a) delegarea de putere publică (de atribuţii). Acest tip de delegare presupune ca

autoritatea delegantă să renunţe temporar (până la revocarea expresă a delegării) la

atribuţia de putere publică într-un anumit domeniu, prin urmare aceasta pierde

posibilitatea de a decide în acel domeniu.

Delegarea de putere publică vizează titularul unei funcţii, nu o persoană

determinată, prin urmare delegarea rămâne valabilă chiar dacă titularul funcţiei publice

este schimbat. Ea trebuie realizată întotdeauna în formă scrisă.

De asemenea, autoritatea publică delegatară nu poate sub-delega atribuţiile de

putere publică (competenţa), ci doar dreptul de semnătură.

Suntem în prezenţa delegării de atribuţii în cazul viceprimarilor, cărora le sunt

delegate obligatoriu unele atribuţii prevăzute de lege în sarcina primarului, iar altele pot

fi delegate de primar

b) delegarea de semnătură – permite delegarea semnăturii titularului unei funcţii

publice către un colaborator sau subordonat – nu se delegă atribuţiile, ci doar

semnătura, prin urmare titularul funcţiei publice sau a demnităţii publice păstrează

competenţa şi răspunderea în domeniul vizat.

Suntem în prezenţa unei măsuri interne, de organizare optimă a serviciului

public, aplicabilă în practică atunci când legea nu prevede posibilitatea delegării de

atribuţii.

Prin delegarea semnăturii se vizează o persoană determinată, în consecinţă

pierderea funcţiei publice antrenează încetarea delegării. La fel se întâmplă şi în cazul

în care delegantul îşi pierde funcţia. Delegatarul acţionează în numele delegantului, prin

urmare este interzisă sub-delegarea semnăturii.

Forma şi procedura - să fie emis în forma şi cu respectarea procedurii prevăzute de

lege. Procedura administrativă necontecioasă. Noţiune.

Procedura administrativă necontencioasă desemnează procedura urmată de

autorităţile administraţiei publice atunci când emit acte administrative sau eliberează

diferite certificate, avize, aprobări, etc, în absenţa unui litigiu6.

Există forme procedurale anterioare emiterii actului administrativ – avizul

(facultativ, consultativ şi conform), acordul (prealabil, concomitent sau posterior),

propuneri, rapoarte, certificate, etc., forme procedurale concomitente emiterii actului –

cvorum, majoritate, motivarea şi semnarea sau contrasemnarea, şi forme procedurale

posterioare emiterii actului – comunicarea, publicarea, aprobarea şi confirmarea.

Prin aceste forme procedurale, autorităţile administraţiei publice îşi asociază

alte autorităţi publice la decizie, în vederea fundamentării ei din punct de vedere legal şi

al criteriului oportunităţii. De asemenea, o importanţă tot mai mare au primit în ultima

vreme procedurile de consultare a celor administraţi în procesul de luare a deciziei

administrative. Deşi dispune de o putere de decizie unilaterală, administraţia publică

tinde tot mai mult, fie forţată de legi, fie din proprie iniţiativă, să ţină seama de părerea

celor vizaţi prin actul administrativ. O decizie astfel adoptată are avantajul de a fi

susceptibilă de o aplicare mai facilă şi de o adeziune mai rapidă din partea celor vizaţi

decât decizia luată fără consultare, considerată de multe ori abuzivă şi fără sens.

În fine, o administraţie modernă nu poate funcţiona la standarde de calitate

ridicate fără respectarea principiului transparenţei, conform căruia deciziile

administraţiei publice trebuie luate în aşa fel încât toate persoanele interesate să le

cunoască încă din faza de proiect, iar procedura de emitere şi de executare a deciziei

administrative să fie deschisă, coerentă şi corectă, uşor de urmărit de public.

În planul contenciosului administrativ, importanţa distincţiei între actele

administrative şi formele procedurale prevăzute de lege pentru emiterea actului

administrativ constă în aceea că doar actul administrativ, adică actul final, poate fi

contestat direct pe calea unei acţiuni directe în contencios administrativ, nu şi avizele,

acordurile, propunerile, referatele, aprobările, etc. Atunci când analizează legalitatea

actului administrativ însă, instanţa de contencios administrativ se va pronunţa şi asupra

formelor procedurale (actelor interne, cum mai sunt ele denumite), întrucât, de multe

ori, ilegalitatea actului administrativ este rezultatul evident al ilegalităţii unei forme

procedurale care a stat la baza emiterii lui.

Unele din aceste forme sunt instituite de lege pentru garantarea drepturilor celor

administraţi sau pentru informarea autorităţilor publice, şi pot atrage anularea actului

-nulitate relativă, sau nulitatea absolută a acestuia, care trebuie doar constatată de

instanţă. Alte forme, însă, nu atrag nulitatea actului (procedurile facultative).

Instanţa de judecată poate aprecia dacă neefectuarea unei proceduri

administrative obligatorii este de natură să vicieze actul administrativ. De exemplu,

durata mai redusă a anchetei publice prevăzute de lege nu impieteză asupra legalităţii

actului administrativ, dacă cel vizat şi-a prezentat punctul de vedere şi acesta a fost

consemnat. De asemenea, faptul că funcţionarul public vinovat de producerea unei

pagube patrimoniului instituţiei nu a fost lăsat să semneze un angajament de plată şi a

fost emisă o decizie de imputare cu acelaşi conţinut ca şi angajamentul de plată nu

afectează legalitatea deciziei de imputare.

Forma scrisă. Distincţia act administrativ - act constatator (adeverinţă, certificat).

Actele administrative trebuie emise în formă scrisă, atât ca şi o condiţie de

valabilitate, cât şi pentru a facilita dovada existenţei lor; cu toate acestea, şi un act

administrativ verbal poate fi considerat valid, dacă este dovedită existenţa lui, însă în

practica administrativă actuală nu mai sunt întâlnite astfel de acte1.

În acest sens argumentăm şi cu dispoziţiile din Ordonanţa Guvernului

nr.27/2002 privind activitatea de soluţionare a petiţiilor, care prevede în mod

obligatoriu semnarea şi motivarea legală a răspunsului la petiţii, chiar dacă acest

răspuns este negativ. În aceste condiţii, nici măcar refuzul de a soluţiona o petiţie nu

mai poate fi verbal, ci trebuie emis în scris, deoarece o condiţie de valabilitate a lui este

semnarea de către conducătorul autorităţii publice.

În nici un caz, însă, nu este admisă dovada cu martori pentru a contesta

existenţa unor acte administrative ce trebuie semnate de autoritatea emitentă sau a unor

acte care trebuie emise în formă scrisă; dovada cu martori va fi admisă doar pentru

contestarea faptelor ce au stat la baza redactării actului administrativ, pentru înscrierea

în fals.

Sancţiunea lipsei formei scrise la emiterea unui act administrativ este nulitatea

relativă a actului administrativ, pe când lipsa formei scrise atunci când legea o prevede

în mod expres duce la inexistenţa actului administrativ.

Forma scrisă nu este suficientă pentru a fi în prezenţa unui act administrativ

dacă nu este dublată de manifestarea de voinţă a autorităţii publice făcută în scopul de a

produce efecte juridice.

Astfel, înscrisurile prin care se atestă anumite fapte juridice sau drepturi nu sunt

acte administrative, ci doar operaţiuni administrative – certificatele de stare civilă,

încheierile de autentificare ale notarilor, etc. Ele nu adaugă efecte juridice noi

raportului juridic născut prin voinţa liber declarată a părţilor sau prin faptul

administrativ al naşterii sau decesului, ci doar constată acest aspect.

Legislativ, soluţia doctrinară a fost confirmată prin Ordonanţa Guvernului

nr.33/2002 privind reglementarea eliberării certificatelor şi adeverinţelor de către

autorităţile publice centrale şi locale, care prevede că prin certificat se înţelege

documentul ce confirmă exactitatea sau realitatea unui fapt ori atestă o anumită calitate

în vederea valorificării anumitor drepturi de către persoana care solicită eliberarea

acestuia, iar prin adeverinţă - documentul prin care se atestă un drept sau un fapt.

Astfel, certificatul de producător nu este un act administrativ, deoarece nu pe

baza lui se naşte dreptul producătorului agricol de a-şi comercializa produsele în pieţe,

târguri sau oboare, ci pe baza faptului că acel producător deţine anumite bunuri agricole

comercializabile. Prin certificat se atestă doar provenienţa produselor ca fiind din

gospodăria proprie a respectivei persoane fizice.

Din păcate, aşa cum vom arăta mai jos, nu întotdeauna denumirile actelor

administrative reflectă natura juridică a acestora, legiuitorul ignorând deseori doctrina

şi jurisprudenţa ce consacră anumiţi termeni.

Legalitatea - actul administrativ să fie conform cu Constituţia, legile şi actele

normative în vigoare.

Respectarea legii, a legalităţii în general, se impune atât particularilor, cât şi

administraţiei publice. Principiul legalităţii domină întreaga teorie a actelor

administrative, şi înseamnă că activitatea administraţiei publice este supusă regulilor de

drept. Prin supunerea activităţii administrative dreptului, legii, se doreşte instituirea

unor garanţii pentru cetăţeni în faţa arbitrariului, incorenţei sau ineficacităţii acestei

activităţi.

Noţiunea de „lege” trebuie înţeleasă în accepţiunea ei largă, de „bloc legal”,

care cuprinde, în afară de legile propriu zise adoptate de Parlament, ansamblul

ierarhizat al regulilor juridice edictate fie din exterioruladministraţiei publice, fie de

către administraţia publică: ordonanţele guvernamentale, ce au putere de lege, dar şi

hotărârile guvernamentale, ordinele ministeriale, hotărârile consiliilor locale sau

judeţene, etc – cu alte cuvinte, toate actele administrative normative şi individuale. Este

vorba de celebra Piramidă a lui Kelsen descrisă în „Teoria pură a dreptului”, care

exprimă ideea pozitivismului juridic, unde se reunesc legitimitatea şi legalitatea. În

fruntea piramidei se găseşte textul sacru al Constituţiei, urmată de tratate internaţionale,

texte legislative sau acte administrative emise de nivelul central sau de nivelurile locale.

Principiul ierarhizării acestor acte este acela că regulile instituite prin acte emise de un

nivel ierarhic superior trebuie respectate la emiterea actelor la nivelurile inferioare, aşa

cum vorm arăta în continuare.

(1) Constituţia României.

Revizuită în 2003, Constituţia din 1991 conţine bazele juridice ale dreptului

administrativ şi ale activităţii administraţiei publice, reglementând domeniile rezervate

legii (art.73), şi prin aceasta, indirect, domeniile rezervate spre reglementare primară

administraţiei publice; autonomia colectivităţilor locale (art.120 alin.1) etc.

Probleme practice apar în primul rând în situaţia aşa numitei „legi-ecran”: un

act administrativ emis în temeiul unei legi neconstituţionale este la rândul său

neconstituţional, însă judecătorul de contencios administrativ nu poate aprecia acest

lucru, fiind împiedicat de legea-ecran ce se interpune între actul administrativ şi

Constituţie; prin urmare, instanţa nu va putea anula un act administrativ pe acest motiv,

ci va trebui să ridice excepţia de neconstituţionalitate a legii invocate ca temei al actului

administrativ, şi numai după declararea ei ca şi neconstituţională de către Curtea

Constituţională, va putea anula actul administrativ, de dataaceasta ca ilegal.

În al doilea rând, există situaţii când instanţele judecătoreşti interpretează diferit

un text constituţional, situaţie încă nerezolvată şi care are doar o soluţie: recunoaşterea

pe cale legală a jurisprudenţei Înaltei Curţi de Justiţie şi Casaţie ca izvor de drept.

În fine, necesită câteva precizări problematica valorii juridice a drepturilor şi

obligaţiilor cuprinse în Constituţie: pot constitui ele temei pentru o cerere adresată

administraţiei publice, şi, mai departe, implică această cerere o obligaţie de răspuns?

Răspunsul ia în considerare două ipoteze: când domeniul respectiv este reglementat

prin legi sau alte acte normative, sau când domeniul este reglementat doar prin

dispoziţiile cu caracter general ale Constituţiei.

Considerăm că statuarea unor drepturi pe cale constituţională impune obligaţii

legiuitorului, de a le circumstanţia prin legi, dar şi administraţiei publice, care, chiar în

lipsa unui text legal altul decât cel constituţional, trebuie să le respecte. E adevărat,

însă, că în lipsa unei legi detaliate, mijloacele de evitare, de eschivare a administraţiei

sunt mai variate şi mai eficiente, aşa cum s-a întâmplat în cazul dreptului de petiţionare

până în 2002 când a fost adoptată reglementarea cu acest obiect. Prin urmare, obligaţia

de respectare există, dar nu are eficienţă în practică decât dacă este dezvoltată prin

reguli instituite prin lege.

(2) Tratatele internaţionale.

Tratatele internaţionale au fost considerate, multă vreme, ca aparţinând

„legalităţii internaţionale”, şi nu „legalităţii interne”, deoarece obligă statele faţă de alte

state, şi nu faţă de proprii resortisanţi1. Odată însă cu semnarea Convenţiei Europene a

Drepturilor Omului şi mai ales cu constituirea Uniunii Europene, situaţia s-a schimbat

radical.

România respectă Convenţia Europeană a Drepturilor Omului este membră a

Uniunii Europenel, unul dintre motivele revizuirii din 2003 a fost şi acela al adaptării

Constituţiei ţării noastre la cerinţele Uniunii Europene, în aşa fel încât de la data

aderării dreptul comunitar să poată fi aplicat cu prioritate faţă de dreptul intern, naţional

– condiţie esenţială de funcţionare a acestei organizaţii europene supranaţionale

(art.148).

Tratatele internaţionale sunt superioare legilor, dar, fiind inferioare Constituţiei,

ele nu vor fi ratificate de Parlament dacă vin în contradicţie cu Constituţia. Singura

soluţie pentru asigurarea ratificării tratatului internaţional în acest caz este revizuirea

Constituţiei.

Cât despre actele comunitare, după aderare, ele vor fi, de asemenea, superioare

legilor dar inferioare Constituţiei.

Având în vedere aceste considerente, legislaţia română prevede obligaţia ca

proiectul de act normativ (şi, prin urmare actul adoptat) să fie corelat cu reglementările

comunitare şi cu tratatele internaţionale la care România este parte.

Tratatele interaţionale privind drepturile omului, ratificate de România au o

poziţie specifică în ansamblul surselor normative interne, ele fiind superioare legilor

interne, consecinţa fiind că, în caz de contradicţie cu aceste legi, prevalează tratatul

internaţional.

(3) Legea şi ordonanţa guvernamentală.

Sistemul de drept român cunoaşte două tipuri de legi: legi organice şi legi

ordinare, fiecare cu domeniul său de reglementare, precizat de Constituţie în art. 73; de

asemenea, Constituţia recunoaşte ordonanţelor guvernamentale emise în baza unei legi

de abilitare, puterea de a modifica sau abroga legile ordinare, iar celor emise în situaţii

de urgenţă, puterea de a modifica sau abroga orice categorie de legi. Ordonanţele

simple (facultativ) şi ordonanţele de urgenţă (obligatoriu) sunt supuse unei proceduri

posterioare de aprobare de către Parlament, prin urmare ele pot fi aprobate sau respinse.

Controlul ordonanţelor poate fi realizat numai pe calea excepţiei de

neconstituţionalitate, iar în urma declarării lor ca neconstituţionale, se pot cere

despăgubiri în faţa instanţei de contencios administrativ în temeiul art. 126 din

Constituţie.

Actele administrative adoptate în temeiul ordonanţelor pe timpul cât acestea

sunt în vigoare rămân însă valabile, chiar dacă ordonanţele au fost respinse de

Parlament. Oronanţele guvernamentale pot fi atât normative, cât şi individuale.

(4) Actele administrative normative ale autorităţilor centrale.

Actele emise de autorităţile centrale trebuie să se conformeze Constituţiei,

legilor, ordonanţelor guvernamentale. Chiar şi Guvernul trebuie să respecte în

hotărârile sale normele cuprinse în propriile ordonanţe, deoarece au forţă juridică

superioară.

În acest sens, legea prevede că ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi

alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe ale

administraţiei publice centrale de specialitate sau ale autorităţilor administrative

autonome se emit numai pe baza şi în executarea legilor, a hotărârilor şi a ordonanţelor

Guvernului, trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza şi în

executarea cărora au fost emise şi nu pot conţine soluţii care să contravină prevederilor

acestora. În preambulul acestor acte se indică expres actul normativ superior pe care se

întemeiază.

Dacă un act administrativ cu executare succesivă în timp (o autorizaţie de

funcţionare, de exemplu) a fost emis cu respectarea legii ce guverna domeniul respectiv

la momentul emiterii, şi apoi această lege este abrogată de o alta, cu care actul

administrativ este în contradicţie, acesta devine ilegal şi se naşte obligaţia autorităţii

emitente de a-l revoca, precum şi dreptul persoanelor interesate de a-l contesta în

justiţie. Excepţie face situaţia în care chiar noua lege prelungeşte validitatea actelor

administrative născute sub imperiul legii vechi.

Studiu de caz 1 Probleme de interpretare pune următoarea situaţie: prin lege este reglementată

componenţa unei Comisii de concurs; hotărârea Guvernului adaugă la componenţa

comisiei stabilită prin lege încă două persoane. Este această prevedere o modificare

ilegală a legii sau doar o completare ce poate fi considerată legală?

Considerăm că ne aflăm în prezenţa unei dispoziţii ilegale, deoarece problema

componenţei comisiei a fost rezolvată definitiv prin lege, orice modificare a ei prin acte

inferioare fiind interzisă. Situaţia ar fi alta dacă însăşi legea ar permite stabilirea unor

condiţii suplimentare pentru desfăşurarea concursului (de exemplu, condiţii specifice de

participare la concurs), sau dacă o altă lege ar veni să precizeze o nouă componenţă a

comisiei de concurs.

Studiu de caz 2 Dacă legea reglementează o instituţie juridică, dar nu exhaustiv, prin acte

administrative se poate interveni şi aduce precizări utile în practică. Spre exemplu,

reglementând instituţia secretarului comunei, Legea nr.215/2001 nu precizează cine are

dreptul de numire a secretarului interimar; în lipsa unei astfel de dispoziţii legale, se

poate interpreta că autoritatea ce are dreptul de numire definitivă are şi dreptul de

numire interimară, însă dacă printr-o hotărâre guvernamentală se oferă o soluţie pentru

situaţia când un post de funcţionar public de conducere (cum este secretarul) rămâne

vacant, această soluţie va fi aplicabilă, deoarece ea nu contravine legii, ci doar o

completează.

Şi între actele normative ale autorităţilor centrale există ierarhii: o hotărâre

guvernamentală este superioară unui ordin ministerial sau unei decizii a Consiliului

Naţional al Audiovizualului, autoritate centrală autonomă.

Actul normativ al autorităţii centrale poate fi emis în aplicarea unei legi, când

are rolul de a circumstanţia modul de aplicare a acelei legi, sau poate fi emis în mod

autonom, pentru reglementarea unor situaţii juridice pentru prima dată.

Prin legea ce vizează tehnica de redactare a actelor normative (Legea

nr.24/2000) sunt prevăzute reguli clare de gestionare a raportului lege-norme

metodologice de aplicare. Reţinem aici regula conform căreia într-un act normativ emis

pe baza şi în executarea altui act normativ de nivel superior nu se utilizează

reproducerea unor dispoziţii din actul superior, fiind recomandabilă numai indicarea

textelor de referinţă. În asemenea cazuri preluarea unor norme în actul inferior poate fi

făcută numai pentru dezvoltarea ori detalierea soluţiilor din actul de bază (art. 14 alin.

4).

(5) Actele administrative normative ale autorităţilor locale.

Aici trebuie să facem distincţie între autorităţile locale subordonate unor

autorităţi centrale (serviciile deconcentrate ale ministerelor, prefectul, instituţii publice

de subordonare centrală), pe de o parte, ale căror acte nu pot contraveni nici actelor

emise de autorităţile centrale în domeniul lor de activitate, dar nici actelor emise de

autoritatea centrală căreia îi sunt subordonate, şi autorităţile locale autonome pe de altă

parte, ale căror acte se vor conforma doar actelor emise de autorităţi centrale cu atribuţii

în acelaşi domeniu de activitate; cu alte cuvinte, la aceste din urmă autorităţi,

autonome, subordonarea este strict faţă de actul administrativ cu forţă superioară, fără a

fi şi o subordonare instituţională, faţă de autoritatea care a adoptat acel act. Legislaţia

română este foarte clară atunci când precizează că proiectul de act normativ trebuie

corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de acelaşi nivel, cu care

se află în conexiune, şi că proiectul de act normativ, întocmit pe baza unui act de nivel

superior, nu poate depăşi limitele competenţei instituite prin acel act şi nici nu poate

contraveni principiilor şi dispoziţiilor acestuia.

Circumstanţiind această regulă la actele normative ale autorităţilor locale, legea

cadru arată că la elaborarea proiectelor de hotărâri, ordine sau dispoziţii se va avea în

vedere caracterul lor de acte subordonate legii, hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului şi

altor acte de nivel superior, iar reglementările cuprinse în hotărârile consiliilor locale şi

ale consiliilor judeţene, precum şi cele cuprinse în ordinele prefecţilor sau în

dispoziţiile primarilor nu pot contraveni unor prevederi din acte normative de nivel

superior.

(6) Acte administrative generale / acte administrative speciale sau derogatorii.

Actele administrative generale reglementează un anumit domeniu ca act-cadru,

adică prevăd aspectele esenţiale şi de principiu ale organizării activităţii din acel

domeniu sau ale organizării şi funcţionării unei instituţii de drept.

În opoziţie cu actul normativ ce cuprinde o reglementare generală avem actul

normativ ce cuprinde reglementări speciale sau derogatorii de la regulile instituite prin

actul general.

Astfel, o reglementare din aceeaşi materie şi de acelaşi nivel poate fi cuprinsă

într-un alt act normativ, dacă are caracter special faţă de actul ce cuprinde

reglementarea generală în materie.

Caracterul special al unei reglementări se determină în funcţie de obiectul

acesteia, circumstanţiat la anumite categorii de situaţii, şi de specificul soluţiilor

legislative pe care le instituie. Astfel, termenul de contestare a unui act administrativ în

contencios administrativ este de 6 luni de la efectuarea recursului administrativ

prealabil, şi este cuprins într-o reglementare cu caracter general, Legea nr.554/2004;

prin legi speciale sunt prevăzute însă alte termene de contestare şi alte momente de

începere a calculului acestor termene – de exemplu, art.57 din Legea nr.215/2001

prevede un termen de 10 zile socotite de la publicarea actului administrativ.

Reglementarea este derogatorie dacă soluţiile legislative referitoare la o situaţie

anume determinată cuprind norme diferite în raport cu reglementarea-cadru în materie,

aceasta din urmă păstrându-şi caracterul său general obligatoriu pentru toate celelalte

cazuri.

Spre exemplu, o reglementare derogatorie este cuprinsă în art.84 alin.2 din

Legea nr.215/2001 privind organizarea de către primar a concursului pentru funcţia de

secretar al oraşului, în raport cu reglementarea generală a concursurilor pentru funcţiile

de conducere, organizate de ANFP, cuprinsă în art.51 lit b) din Legea nr.188/1999

privind statutul funcţionarilor publici.

(7) Actele administrative individuale ale autorităţilor centrale şi locale.

Aici, principiul care guvernează este acela al superiorităţii actelor normative

asupra actelor individuale; prin urmare, actele individuale ale autorităţilor centrale,

respectiv locale se vor conforma întotdeauna actelor normative ale acestora, aşadar

actele individuale ale autorităţilor centrale nu pot contraveni actelor normative ale

autorităţilor locale, şi, evident, nici invers.

(8) Jurisprudenţa.

Hotărârea judecătorescă poate obliga autoritatea publică la emiterea unui act

administrativ conform cu dispoziţiile ei, sau, dimpotrivă, obligă la abţinerea de a emite

un alt act cu acelaşi conţinut ca al actului anulat. Înainte de existenţa unui litigiu,

interpretarea prin decizie în interesul legii a Înaltei Curţi de Justiţie şi Casaţie a unei

probleme de drept constituie o obligaţie pentru autorităţile publice de a ţine seama de

sensul dat dispoziţiei legale la emiterea actelor administrative. În alte cazuri, însă,

jurisprudenţa nu joacă un rol la fel de important: impunerea unei anumite conduite

autorităţii publice prin hotărâre judecătorescă nu este aplicabilă şi la alte cazuri similare

în mod automat, ci doar în urma unui proces.

Un pas mare înainte în acest domeniu s-a făcut recent prin introducerea

prevederii conform căreia hotărârea de anulare a unui act administrativ normativ poate

fi publicată, la cererea reclamantului sau instanţei de executare, în “Monitorul Oficial al

României”, partea I, sau în Monitoarele judeţene, la fel cum a fost publicat şi actul

normativ atacat (art.23 din Legea nr.554/2004). Considerăm însă că obligaţia de

publicare trebuia impusă, nu lăsată la aprecierea instanţei sau a reclamantului, sau, mai

simplu, publicarea să fie făcută din oficiu de către Monitorul oficial, pe baza

comunicării hotărârii de către instanţă.

(9) Doctrina.

Interpretările date de doctrină sunt importante pentru acele cazuri, din păcate

foarte numeroase, când legiuitorul foloseşte o anumită noţiune fără a explica ce

desemnează acea noţiune. Este cazul, spre exemplu, a noţiunii de aviz, folosită deseori

cu sensul de acord, şi care determină interpretări diferite în practica administrativă.

Conformitatea actului administrativ expres sau asimilat cu norma juridică

cuprinsă în „lege” presupune verificarea a trei aspecte:

a) conformitatea actului administrativ cu ipoteza normei juridice, care descrie situaţia

juridică înprezenţa căreia actul administrativ trebuie să fie emis. Suntem în prezenţa

unui act emis în temeiul competenţei legate, nu a unei puteri discreţionare. În cazul în

care condiţiile cerute de norma juridică există, iar actul trebuie să fie emis în prezenţa

acestor condiţii, refuzul explicit sau implicit al autorităţii competente de a emite actul,

respectiv inacţiunea acesteia atunci când actul trebuie emis din oficiu, constituie un act,

respectiv fapt administrativ asimilat prin lege actului administrativ, ilegal. Este cazul,

spre exemplu, al refuzului prefectului de a lua act de dizolvarea de drept a consiliului

local. Dacă actul administrativ este emis deşi nu sunt întrunite condiţiile legale, el este

de asemenea ilegal – de pildă, întocmirea unui proces verbal de contravenţie deşi nu s-a

săvârşit o contravenţie.

b) conformitatea actului administrativ cu dispoziţia normei juridice – cum ar fi

aplicarea unei sancţiuni atunci când legea prevede mai întâi atenţionarea celui

sancţionat în vederea remedierii ilegalităţii. Astfel, conform Ordonanţei Guvernului nr.

27/2003 privind procedura aprobării tacite, anularea documentului oficial prin care se

permite desfăşurarea unei activităţi poate fi decisă numai în anumite cazuri precis

determinate, după ce s-a stabilit că ilegalitatea afectează interesul public şi că ea nu mai

poate fi remediată. Prin urmare, anularea actului înaintea stabilirii corecte a acestor

aspecte constituie o nerespectare a dispoziţiei legale.

c) în fine, aplicarea unei alte sancţiuni decât cea prevăzută de lege pentru situaţia

juridică existentă constituie tot o ilegalitate. Spre exemplu, săvârşirea unei abateri

disciplinare grave urmată de declanşarea cercetării administrative pentru un funcţionar

public poate atrage suspendarea acestuia din funcţie pe durata cercetării, şi numai

ulterior alte sancţiuni. Aplicarea sancţiunii trecerii într-o funcţie inferioară este, prin

urmare, ilegală atâta vreme cât se desfăşoară cercetarea administrativă.

Interpretarea normelor juridice superioare în vederea emiterii actelor administrative

legale.

Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ este cea care apreciază,

prima, conformitatea actului administrativ cu normele juridice superioare. În prezenţa

unei norme incoerente sau ce poate fi interpretată diferit, precum şi în situaţia când are

de-a face cu concepte nedeterminate, autoritatea publică emitentă a actului este pusă

într-o situaţie dificilă, aceea de a risca anularea actului şi plata unor despăgubiri în urma

interpretării cu bună credinţă date normei legale. Aceasta deoarece instanţa de judecată

sau autoritatea de control ar putea opta pentru o altă interpretare. Pe de altă parte, Legea

nr. 24/2000 prevede că intervenţiile legislative pentru clarificarea sensului unor norme

legale se realizează printr-un act normativ interpretativ de acelaşi nivel cu actul vizat,

prin dispoziţii interpretative cuprinse într-un nou act normativ sau prin modificarea

dispoziţiei al cărei sens trebuie clarificat.

Ce se întâmplă însă între momentul în care actul trebuie interpretat de către alte

autorităţi publice şi momentul emiterii actului interpretativ de către autoritatea

competentă Răspunsul este evident pozitiv, şi are la bază cerinţa eficienţei şi eficacităţii

activităţii administrative.

Legea nr.24/2000 vine să confirme şi ea această soluţie, stipulând că

“interpretarea legală intervenită poate confirma sau, după caz, infirma ori modifica

interpretările judiciare, arbitrale sau administrative, adoptate până la acea dată, cu

respectarea drepturilor câştigate”2. Interpretarea cu bună credinţă a unei norme legale

sau de nivel inferior trebuie luată în considerare de instanţa de judecată sesizată cu

judecarea unei acţiuni având ca obiect o astfel de interpretare, judecătorul urmând a

confirma sau infirma interpretarea, însă numai cu efecte pentru viitor, prin urmare cu

respectarea drepturilor câştigate.

Cât despre persoanele fizice sau juridice ţinute să aplice acte administrative3,

deoarece ele nu sunt enumerate de Legea nr.24/2000 printre entităţile ce pot face

interpretarea legii, interpretarea lor nu este valabilă decât dacă este confirmată, în scris

(sau verbal dacă se poate dovedi acest lucru) de către o autoritate publică din domeniul

acoperit de actul respectiv sau chiar de autoritatea emitentă.

Oportunitatea - actul să fie conform cu interesul public urmărit de lege.

Obligaţia de legalitate presupune un raport de conformitate între normele

juridice, de ne-contrarietate între acestea.

În unele situaţii însă, legea lasă posibilitatea ca normele juridice inferioare să fie

considerate legale chiar dacă ele sunt compatibile cu dispoziţiile sale.

Dacă în cele mai multe cazuri, autoritatea publică are o competenţă legată, nu

poate aprecia necesitatea emiterii sau circumstanţele concrete de emitere ale actului

administrativ, uneori, în realizarea interesului public, administraţia capătă o anumită

libertate de apreciere, numită putere discreţionară sau dreptul de apreciere a

oportunităţii.

Puterea discreţionară dă dreptul autorităţii publice de a alege între două sau mai

multe soluţii posibile cu ocazia executării şi organizării executării legii, toate soluţiile

fiind legale. Autoritatea publică va putea astfel aprecia momentul şi condiţiile concrete

de emitere a actului administrativ, asigurând adaptarea normelor juridice la necesităţile

în continuă transformare a societăţii.

Prin urmare, atunci când textul legal este precis, autoritatea publică nu poate

avea o atitudine liberă, nu poate decide nici asupra necesităţii emiterii deciziei, nici

asupra momentului de emitere, nici asupra motivelor pentru care decizia trebuie emisă

(de exemplu, autorizaţia de construcţie, decizia de pensionare.

Pe de altă parte, puterea discreţionară, atunci când există, poate avea mai multe

grade: astfel, atunci când legea instituie o obligaţie de rezultat, lăsând administraţiei

alegerea momentului emiterii deciziei, a formei concrete de emitere sau chiar a

conţinutului acesteia (de exemplu, sancţionarea unui funcţionar public), puterea

discreţionară este mai redusă decât atunci când legea lasă în întregime la latitudinea

autorităţii publice emiterea deciziei (de exemplu, decizia prefectului de a ataca un act al

primarului în contencios administrativ, schimbarea denumirii unei străzi, etc.).

Nu trebuie confundată însă puterea discreţionară cu puterea arbitrară:

posibilitatea de opţiune a autorităţii publice este recunoscută doar pentru soluţii legale,

prin urmare administraţia va trebui să respecte totuşi anumite reguli – de formă, de

competenţă, concordanţa cu legea etc.

Formalităţi procedurale anterioare emiterii actului administrativ. Procedurile

consultative.

Consultarea facultativă (avizul facultativ) presupune libertatea de decizie a

autorităţii publice, în condiţiile în care există posibilitatea solicitării unei opinii altei

autorităţi publice, instituţii publice, unui funcţionar public sau unei persoane fizice sau

juridice private.

Rămâne, aşadar, la latitudinea autorităţii publice să solicite sau nu avizul, iar

dacă l-a solicitat, poate ţine sau nu seama de conţinutul lui la emiterea actului

administrativ.

Autoritatea publică emitentă poate modifica şi după consultare proiectul, fără a

fi obligată să recurgă la o altă consultare.

Consultarea obligatorie (avizul consultativ). În acest caz, autoritatea publică

emitentă este obligată prin lege să solicite opinia unei alte autorităţi sau publicului, însă

nu trebuie să se conformeze acelei opinii atunci când emite actul administrativ. Actul

final trebuie să corespundă proiectului supus consultării, orice modificare a proiectului

antrenând obligativitatea unei noi consultări.

Consiliul legislativ, autoritate publică autonomă, emite, spre exemplu, avize

consultative. În conformitate cu dispoziţiile legale ce guvernează regimul juridic al

acestui aviz, Legea nr.24/2000, el este formulat şi este transmis în scris, şi poate fi:

favorabil, favorabil cu obiecţii sau propuneri ori negativ. Avizele favorabile care

cuprind obiecţii sau propuneri, precum şi cele negative se motivează şi pot fi însoţite de

documentele sau de informaţiile pe care se sprijină. Observaţiile şi propunerile

Consiliului Legislativ privind respectarea normelor de tehnică legislativă vor fi avute în

vedere la definitivarea proiectului de act normativ.

Neacceptarea acestora trebuie motivată în cuprinsul actului de prezentare a

proiectului sau într-o notă însoţitoare. Observăm că, în acest caz, deşi avizul rămâne un

aviz consultativ, autoritatea publică emitentă va trebui să-şi motiveze decizia de

ignorare a conţinutului avizului.

De asemenea, Hotărârea Guvernului nr.50/2005 pentru aprobarea

regulamentului privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre

adoptare Guvernului3, prevede că proiectele de acte normative se transmit Ministerului

Justitiei în original, împreună cu o copie şi numai după obţinerea avizelor autorităţilor

publice interesate. Ministerul Justitiei avizează proiectele de acte normative exclusiv

din punct de vedere al legalităţii, încheind succesiunea operaţiunilor din etapa de

avizare. În acest caz suntem în prezenţa unui aviz consultativ, obligatoriu de solicitat

dar care nu condiţionează conţinutul actului final.

Proceduri consultative impuse de imperativul asigurării transparenţei decizionale în

administraţia publică.

Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică

stabileşte regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenţei

decizionale în cadrul autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, alese sau

numite, precum şi al altor instituţii publice care utilizează resurse financiare publice, în

raporturile stabilite între ele cu cetăţenii şi asociaţiile legal constituite ale acestora. Prin

această reglementare s-a încercat apropierea societăţii civile de activitatea decizională a

administraţiei publice.

Coroborând aceste dispoziţii cu textele Ordonanţei Guvernului nr.75/2003, care

prevede că prin hotarâre a consiliului local sau judeţean se vor stabili procedura şi

modalităţile de aducere la cunoştinţă publică a măsurilor de interes major pentru

locuitori şi a proiectelor de acte administrative care cad sub incidenţa prevederilor Legii

nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, precum şi de

consultare a cetăţenilor cu privire la conţinutul acestora, rezultă că legea stabileşte doar

un cadru general, ce urmează a fi circumstanţiat prin acte administrative de la nivel

local, în funcţie de specificul autorităţii administraţiei publice locale.

Aşa cum s-a remarcat în doctrină, practica reglementării prin legi şi ordonanţe a

diferitelor aspecte ce ar trebui să se regăsească, împreună, într-un Cod de procedură

administrativă, îndepărtează legislaţia noastră de coerenţa şi stabilitatea pe termen lung

de care are nevoie.

Procedurile de asigurare a transparenţei decizionale în activitatea autorităţilor

publice au la bază anumite principii, cum ar fi:

a) informarea în prealabil, din oficiu, a persoanelor asupra problemelor de interes

public care urmează să fie dezbătute de autorităţile administraţiei publice centrale şi

locale, precum şi asupra proiectelor de acte normative;

b) consultarea cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite, la iniţiativa autorităţilor

publice, în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative;

c) participarea activă a cetăţenilor la luarea deciziilor administrative şi în procesul de

elaborare a proiectelor de acte normative, cu respectarea următoarelor reguli: şedinţele

autorităţilor şi instituţiilor publice care fac obiectul legii sunt publice (1);

dezbaterile vor fi consemnate şi făcute publice (2); minutele acestor şedinţe vor fi

înregistrate, arhivate şi făcute publice (3).

Procedura avizului conform – este o procedură de excepţie, aplicabilă doar când

legea o prevede expres.

Astfel, legea poate cere unei autorităţi publice să emită un act administrativ

numai după consultarea prealabilă a unei alte autorităţi publice, iar actul administrativ

emis trebuie să fie în conformitate cu avizul astfel obţinut.

În cazul în care autoritatea emitentă nu acceptă emiterea actului administrativ cu

respectarea avizului conform, are doar opţiunea de a nu-l mai emite.

Un exemplu în acest sens ni-l oferă art. 7 al Hotărârii Guvernului nr.745/2003

privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale de Control1: “regulamentele

de organizare şi funcţionare a autorităţilor de control aflate în subordinea sau în

coordonarea ministrului delegat pentru coordonarea autorităţilor de control se aprobă în

condiţiile legii, numai cu avizul conform al acestuia”.

În unele cazuri, însă, caracterul conform al avizului reiese dintr-o formulare mai

largă a textului legal. Astfel, în anexa 2 la Legea nr.50/1991 se precizează că „avizarea

se concretizează printr-un act (aviz favorabil sau nefavorabil) care are caracter tehnic

de obligativitate”.

Există avize exprese sau tacite. Un exemplu de aviz tacit este cel prevăzut de

art.14 alin.2 din Legea nr.215/2001 pentru încheierea acordurilor de cooperare

transfrontalieră: în cazul în care avizul nu este eliberat în termenul legal de 30 de zile,

el se consideră a fi favorabil încheierii acordului..

Acordul este definit de doctrină ca fiind un consimţământ dat de o autoritate

publică altei autorităţi publice în vederea emiterii de către aceasta din urmă a unui act

administrativ. Prin urmare, acordul trebuie obligatoriu solicitat atunci când legea

prevede, iar actul administrativ trebuie să i se conformeze din punct de vedere al

conţinutului.

S-a remarcat, pe bună dreptate, că acordul se deosebeşte de avizul conform prin

faptul că primul produce efecte juridice, actul emis în final fiind rezultatul manifestării

de voinţă a mai multor organe administrative, un act juridic complex, în timp ce avizul

conform este doar un element component al procedurii de elaborare a actului

administrativ.

Acordul, spre deosebire de avizul conform, este doar o manifestare de voinţă a

unui alt organ administrativ cu privire la un act administrativ deja elaborat de

autoritatea emitentă, fără a exista posibilitatea acelui organ de a interveni în conţinutul

actului; prin urmare, organul emitent al acordului are doar două opţiuni: de a emite

acordul sau de a refuza emiterea lui. Dimpotrivă, în cazul avizului conform, organul

emitent participă, alături de emitentul actului, la elaborarea acestuia, odată ce

autoritatea emitentă actului va trebui să ţină seama în redactarea lui de opinia exprimată

pe calea avizului conform.

- avizul conform nu implică răspunderea juridică a emitentului său, însă emitentul

acordului devine coautor al actului administrativ şi va răspunde alături de autoritatea

publică ce l-a elaborat.

- în opinia autorilor de specialitate, acordul poate fi prealabil, concomitent sau posterior

actului administrativ. În ce ne priveşte, ne este greu de imaginat un acord concomitent

emiterii actului administrativ; participarea concomitentă a două sau mai multe autorităţi

publice la emiterea unui act administrativ are ca şi consecinţă faptul că actul va avea

doi emitenţi (spre exemplu, un ordin ministerial emis de doi miniştri).

Cât despre acordul posterior, existenţa lui distinctă este subminată de

asemănarea până la identificare cu aprobarea – ambele sunt posterioare emiterii actului

administrativ, ambele condiţionează producerea efectelor juridice ale acestuia, ambele

implică doar responsabilitatea autorităţii publice emitente. Ca exemplu, Hotărârea

Guvernului nr.1209/2003 privind organizarea şi dezvoltarea carierei funcţionarilor

publici prevede în art.15 alin.3 necesitatea acordului federaţiei sau uniunii la care sunt

afiliate organizaţiile sindicale din rândul cărora se numeşte reprezentantul în comisia de

concurs pentru ocuparea unei funcţii publice.

Propunerea, ca modalitate de implicare a unei autorităţi publice în procesul

decizional derulat de o altă autoritate publică, implică emiterea actului administrativ

numai în urma unei astfel de propuneri; cu alte cuvinte, autoritatea emitentă nu poate

proceda la adoptarea actului administrativ decât în urma propunerii, lipsa propunerii

fiind motiv de nulitate a actului administrativ.

Conţinutul actului administrativ trebuie să se conformeze propunerii, în caz

contrar actul este ilegal; autoritatea publică are doar două opţiuni în cazul în care

propunerea nu este mulţumitoare: de a cere modificarea propunerii sau fomularea uneia

noi, sau de a nu adopta actul. Spre exemplu, numirea în funcţie publică a absolvenţilor

programului de formare specializată organizat de Institutul Naţional de Administraţie se

face prin act administrativ al conducătorului autorităţii publice ce a solicitat un astfel de

absolvent, la propunerea Institutului Naţional de Administraţie, iar perioada de stagiu a

funcţionarilor publici se defăşoară după un program aprobat de conducătorul autorităţii

publice la propunerea comună a conducătorului compartimentului unde urmează să îşi

desfăşoare acesta activitatea şi a compartimentului de resurse umane1.

Formalităţi procedurale concomitente emiterii actelor administrative.

Emiterea unui act administrativ presupune, întotdeauna, semnarea acestuia de

către persoana competentă din cadrul autorităţii emitente (1), uneori contrasemnarea de

către o altă persoană (2), în cazul unor acte motivarea lor (3), iar în cazul actelor

administrative emise de autorităţi colegiale, existenţa cvorumului (4) şi a majorităţii (5)

prevăzute de lege.

(1). Semnarea actului administrativ.

Dintre formele substanţiale necesare pentru ca actul să fie valid, se desprinde ca

importanţă semnarea actului administrativ, formalitate ce permite verificarea

competenţei de emitere a actului şi este indispensabilă pentru dovada existenţei deciziei

administrative.

Aşa um am precizat, toate actele administrative trebuie semnate de persoana

împutenicită să angajeze autoritatea publică emitentă: dispoziţiile primarului se

semnează de către acesta, deoarece este vorba de o autoritate unipersonală, hotărârile

consiliului local se semnează de către preşedintele de şedinţă, ordinele prefectului se

semnează de către prefect, ordinele şi instrucţiunile ministeriale se semnează de către

ministru, hotărârile şi ordonanţele de guvern se semnează de către primul ministru3,

etc.

(2). Contrasemnarea actului administrativ. Prin intermediul contrasemnării, se

„autentifică” semnătura persoanei competente şi se asociază răspunderea

contrasemnatarului în ceea ce priveşte legalitatea sau oportunitatea actului

administrativ.

Lipsa contrasemnăturii este considerată un viciu de formă, nu de competenţă,

deoarece contrasemnatarul nu este coautor al actului administrativ.

Obligaţia contrasemnării este prevăzută, spre exemplu, în Constituţie pentru

ordonanţele şi hotărârile guvernamentale, care trebuie contrasemnate de miniştrii ce au

obligaţia punerii loc în executare, în cazul hotărârilor consiliului local şi a dispoziţiilor

primarului, ce trebuie contrasemnate de secretar.

(3). Motivarea actului administrativ.

● Doctrina de drept administrativ s-a pronunţat în majoritate pentru consacrarea

principiului motivării actelor administrative ca principiu de drept administrativ şi

recunoaşterea sa jurisprudenţială.

● Dacă luăm exemple din statele cu tradiţie democratică, constatăm că această

consacrare s-a realizat de cele mai multe ori pe cale legislativă.

Astfel, în Franţa, legislaţia adoptată în 1979 impune motivarea, ca regulă

generală, a tuturor deciziilor nefavorabile destinatarului – sancţiuni, decăderi,

prescripţii, refuzarea unui avantaj ce constituie un drept subiectiv al persoanei care

îndeplineşte condiţiile legale (autorizaţia de construcţie, spre exemplu).

De asemenea, necesită motivare deciziile prin care se instituie derogări de la

regulile instituite prin legi şi acte normative superioare (de exemplu, declararea unei

informaţii secret de serviciu). Prin excepţie, nu vor fi motivate deciziile care ar putea

dezvălui un secret protejat prin lege,un secret medical, deciziile luate în situaţii de

extremă urgenţă, şi, bineînţeles, decizia implicită de refuz. Cu toate acestea, s-a decis că

şi în situaţii de urgenţă sau în caz de refuz implicit, administraţia este ţinută să-şi

motiveze decizia, la cererea celui interesat, în termen de o lună de la emitere. În dreptul

german, o dispoziţie cu caracter general din Codul procedurii administrative impune

motivarea obligatorie a actelor administrative, mai ales a celor emise în urma

soluţionării unui recurs administrativ.

Interesant de reţinut este faptul că termenul de intentare a recursului în anulare

este de o lună de la notificarea actului atacat sau de la răspunsul la recursul

administrativ, dacă actul este complet motivat, însă dacă actul atacat sau răspunsul la

recursul administrativ nu conţine anumite menţiuni obligatorii (posibilităţile de recurs,

instanţa competentă şi termenul de exercitare)10, termenul este de 1 an. Prin urmare,

administraţia publică este sancţionată prin augmentarea termenelor de contestare pentru

incompleta motivare a propriilor decizii. Este o soluţie legislativă ce considerăm că ar

trebui adoptată şi în dreptul nostru, unde termenele sunt foarte scurte deşi actele

administrative nu se motivează.

În dreptul nostru, motivarea este reglementată de principiu în două cazuri:

a) Motivarea actelor administrative individuale emise la cerere, adică în urma

soluţionării unei petiţii în temeiul Ordonanţei Guvernului nr. 27/2002.

Câteva precizări sunt necesare:

- motivarea impusă de art.13 din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 vizează doar

motivele de drept, ce permit verificarea legalităţii actului administrativ.

- o motivarea completă ar presupune motive de drept, motive de fapt (mai ales în cazul

exercitării puterii discreţionare), arătarea căii de atac şi a instanţei competente, precum

şi a termenului de contestare. - din aceste considerente, considerăm că motivarea

reglementată la noi este incompletă şi, deşi constiuie un pas înainte pe calea legiferării

principiului motivării actelor administrative, rămâne criticabilă sub aspectele enunţate.

- în consecinţă, propunem, de lege ferenda, reglementarea printr-un Cod administrativ a

motivării obligatorii a actelor administrative, sub patru aspecte: motive de drept, motive

de fapt, precizarea căii de atac şi a instanţei competente, respectiv termenul de

contestare.

De asemenea, sub aspectul termenului de contestare, credem că ar fi utilă

preluarea sistemului german, adică stabilirea unor termene scurte (2 luni, spre exemplu)

pentru contestarea actelor complet motivate, şi termene tot mai lungi pentru contestarea

actelor incomplet motivate (6 luni dacă lipseşte un element al motivării, 1 an dacă

lipsesc 2 sau 3 elemente, iar dacă actul nu este motivat el să poată fi atacat oricând).

Considerăm, de asemenea, că motivarea ar trebui să fie scrisă, să cuprindă de fiecare

dată propriile considerente de drept şi cele de fapt (fiind excluse motivările ”tip”), şi că

poate fi realizată şi prin ataşarea unui document (act cu putere superioară) care expune

motivele.

Dispoziţiile generale din Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 sunt circumstanţiate

la cazul informaţiilor de interes public prin art.22 din Legea nr.544/2001 care prevede

motivarea (nu se arată ce fel de motivare) refuzului de a comunica informaţiile de

interes public petiţionarului. În tăcerea legii şi în considerarea interesului public care stă

la baza interpretării actelor normative ce dau drepturi particularilor, motivarea refuzului

comunicării informaţiilor publice trebuie să cuprindă toate elementele unei motivări

complete, sau cel puţin ceea ce Ordonanţa Guvernului nr. 27/2002 impune, ca lege

generală, adică motivarea în drept.

Motivarea obligatorie o mai întâlnim şi în cazul actelor administrative

jurisdicţionale, acest aspect fiind considerat de doctrină ca relevant pentru calificarea

ca atare a acestor acte. Astfel, spre exemplu, hotărârile Oficiului de Stat pentru Invenţii

şi Mărci vor fi motivate, de asemenea vor fi motivate deciziile Comisiei de soluţionare

a întâmpinărilor în cazul exproprierii (Legea nr.33/1994)2.

b) Motivarea actelor administrative normative este impusă de Legea nr.24/2000 în mod

diferit, în funcţie de emitentul actului normativ.

Astfel, pentru ordonanţele şi hotărârile guvernamentale, legea prevede

obligaţia întocmirii prealabile a unei note de fundamentare, care însoţeşte actul

normativ în procesul de adoptare şi este publicată odată cu acesta în Monitorul oficial

sau prezentat pe site-ul de internet al instituţiei emitente.

Pentru celelalte acte administrative normative, emise de autorităţi centrale,

proiectul este însoţit de un referat de aprobare, însă aici nu se mai precizează

obligativitatea publicării referatului odată cu actul normativ.

Motivarea va face referire, în principal, la: cerinţele care reclamă intervenţia

normativă, cu referire specială la insuficienţele reglementărilor în vigoare, la existenţa

unor neconcordanţe legislative sau a unui vid legislativ; principiile de bază şi finalitatea

reglementării propuse, cu evidenţierea elementelor noi; efectele avute în vedere, în

funcţie de obiectul reglementării; implicaţiile pe care noua reglementare le are asupra

legislaţiei în vigoare; implicaţiile asupra legislaţiei interne, în cazul ratificării sau

aprobării unor tratate ori acorduri internaţionale, precum şi măsurile de adaptare

necesare; fazele parcurse în pregătirea proiectului şi rezultatele obţinute,

evidenţiindu-se studiile, cercetările, evaluările statistice, specialiştii consultaţi,

preocupările de armonizare legislativă; pentru ordonanţele de urgenţă vor fi prezentate

distinct împrejurările obiective şi stringente ce au determinat cazul excepţional care

justifică această procedură de legiferare; pentru fiecare proiect de act normativ

motivarea trebuie să cuprindă o menţiune expresă cu privire la compatibilitatea acestuia

cu reglementările comunitare şi, dacă este cazul, măsurile viitoare de armonizare care

se impun; în situaţia în care reglementarea propusă se elaborează în executarea unui act

normativ, motivarea va cuprinde referiri la actul pe bază şi în executarea căruia se

emite. În fine, actele normative adoptate de autorităţile administraţiei publice locale

trebuie să cuprindă, în preambul, o motivare în drept, adică articolul din Legea

nr.215/2001 sau din altă reglementare, în temeiul căruia a fost adoptat actul.

Lipsa motivării. Sancţiune juridică.

Legea nr. 24/2000 nu conţine sancţiuni pentru situaţia în care motivarea nu este

publicată odată cu actul normativ, sau nu este afişată pe site-ul web al instituţiei. Cu

toate acestea, considerăm că sunt deplin aplicabile soluţiile doctrinare identificate clar

şi concis de prof. T. Drăganu în 1959: lipsa motivării consituie viciu de ilegalitate pe

motiv de formă (nulitate relativă) iar dacă motivele sunt ilegale, actul va fi considerat

nul din punct de vedere al conţinutului (nulitate de fond, absolută.

Controlul de legalitate al instanţei de contencios administrativ se va extinde şi

asupra motivelor invocate, acestea fiind aspecte de legalitate, numai în cazul în care

motivarea este impusă prin lege. În celelalte cazuri, când legea nu impune motivarea

actului administrativ, motivele invocate sunt elemente de apreciere a oportunităţii

deciziei administrative, şi scapă controlului instanţei judecătoreşti de contencios

administrativ.

Obligaţia motivării impusă prin legi speciale.

Deşi în dreptul nostru nu există obligaţia motivării ca principiu aplicabil tuturor

actelor administrative,unele legi speciale impun, în situaţii determinate, motivarea unor

acte administrative.

Astfel, spre exemplu, Legea nr.10/2001 prevede că măsurile reparatorii prin

echivalent se stabilesc prin dispoziţie motivată a primarului.

(4). Cvorumul. În cazul actelor administrative adoptate de organele colegiale,

cvorumul reprezintă o formalitate legală necesară a fi îndeplinită pentru ca şedinţa în

care se adoptă actul administartiv să fie legal constituită.

Cvorumul reprezintă, aşadar, numărul de membri, raportat la numărul total al

membrilor organului colegial, care trebuie să fie prezenţi pentru ca deliberările acestuia

să fie valabile. Astfel, spre exemplu, şedinţele consiliului local sunt valabil constituite

în prezenţa majorităţii membrilor.

Probleme de interpretare au apărut în practică la determinarea cvorumului legal,

atunci când există număr impar de membri: astfel, pentru un consiliu local format din

27 de membri, jumătate plus unul reprezintă 14 membri sau 15 membri? Cum se

calculează acel rest rămas prin divizarea numărului total al membrilor, prin rotunjire în

lipsă sau în adaos. Considerăm că, dacă avem în vedere imperativul asigurării unei

interpretări care să permită desfăşurarea şedinţelor, şi nu îngreunarea constituirii

cvorumului legal, soluţia este rotunjirea spre mai puţin, cvorumul fiind aşadar de 14

membri.

(5). Majoritatea. Majoritatea cerută de lege pentru adoptarea unui act administrativ de

către un organ colegial se referă la numărul de voturi necesare pentru ca acel act să fie

valabil adoptat.

Majoritatea este de trei feluri:

- simplă – jumătate plus unul din membri prezenţi la şedinţă, în condiţiile în care

şedinţa este legal constituită.

- absolută – jumătate plus unul din numărul total al membrilor organului colegial,

bineînţeles dacă şedinţa este valabil constituită.

- calificată – orice majoritate mai mare de jumătate plus unul, raportată la totalul

membrilor organului colegial (două treimi, trei pătrimi, etc), dacă şedinţa este legal

constituită.

Diferenţa dintre cvorum şi majoritate este dată de scopul în vederea căruia legea

le reglementează: cvorumul – pentru constiuirea şi desfăşurarea legală a şedinţei,

majoritatea – pentru adoptarea legală a actelor administrative în şedinţa astfel

constituită.

În practică, apar aceleaşi situaţii ca şi la stabilirea cvorumului. Astfel, din 17

membri prezenţi (total 27), câţi trebuie să voteze pentru adoptarea unei hotărâri ce

necesită majoritate simplă, 9 sau 10? Din aceleaşi considerente expuse mai sus,

considerăm că răspunsul este 9 membri. Dacă hotărârea ar necesita majoritate absolută,

ar fi necesare 14 voturi favorabile, iar dacă s-ar cere majoritate calificată de două

treimi, ar fi necesare 18 voturi.

Formalităţi procedurale posterioare emiterii atelor administrative.

Din această categorie de formalităţi procedurale fac parte comunicarea actelor

individuale respectiv publicarea actelor normative (1), aprobarea (2) şi confirmarea

(3).

(1). Comunicarea şi publicarea actelor administrative. Actele administrative individuale îşi produc efectele juridice din momentul

comunicării lor către destinatarii respectivului act.

Pentru terţii actului administrativ individual, adică pentru persoanele care nu

sunt destinatarele actului administrativ, însă sunt vizate indirect prin actul

administrativ, comunicarea se consideră realizată numai atunci când persoana în cauză

ia cunoştinţă efectiv de act. Aceasta deoarece terţilor actului administrativ nu li se

comunică actul, prin urmare luarea la cunoştinţă efectivă este singurul moment de care

se pot lega efectele juridice ale actului faţă de ei.

Publicarea este operaţiunea administrativă de aducere la cunoştinţa publicului a

unui act administrativ, obligatorie pentru actele cu caracter normativ, dar nu sunt

excluse situaţiile în care actele administrative individuale se publică (spre exemplu,

hotărârea guvernamentală de numire în funcţie a unui prefect).

Publicarea presupune, practic, una sau mai multe din următoarele operaţiuni:

- publicarea în “Monitorul Oficial al României”- de exemplu, ordonanţele şi hotărârile

guvernamentale, ordinele miniştrilor, anunţurile privind achiziţiile publice, etc.,

- publicarea în “Monitorul oficial al judeţului” (al municipiului Bucureşti): a) hotărârile

şi dispoziţiile cu caracter normativ adoptate sau emise de autorităţile administraţiei

publice judeţene şi a municipiului Bucureşti, de cele ale municipiilor, sectoarelor

municipiului Bucureşti sau oraşelor care nu au monitoare proprii, precum şi de cele ale

comunelor; b) dispoziţiile cu caracter normativ ale preşedintelui consiliului judeţean; c)

ordinele cu caracter normativ ale prefectului; d) acte ale serviciilor publice

descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale, precum şi, dacă este

cazul, ale ministerelor sau altor autorităţi şi instituţii publice, care au aplicabilitate în

judetul respectiv; e) alte documente şi informaţii de interes public, cu excepţia celor a

căror publicitate se face, potrivit legii, prin alte mijloace; f) declaraţii de politică

judeţeană şi alte asemenea declaraţii; g) hotărârile şi dispoziţiile cu caracter normativ

adoptate sau emise de autorităţile administraţiei publice locale din municipii, sectoare

ale municipiului Bucureşti sau din oraşe şi comune, ale căror prevederi sunt obligatorii

şi pentru alţi cetăţeni decât cei din unitatea administrativ-teritorială respectivă, prin

grija secretarului.

- publicarea în „Monitorul oficial al comunei/oraşului/municipiului”, acolo unde există,

a hotărârilor şi dispoziţiilor cu caracter normativ adoptate de consiliul local respectiv de

primar (art. 9 din Ordonanţa Guvernului nr.75/2003).

- afişarea la sediul autorităţii publice – hotărârile consiliului local, dispoziţiile

primarului de organizare a concursului pentru ocuparea unei funcţii publice, etc.

- publicarea în presa centrală şi/sau locală, în cotidiane de tiraj semnificativ – acte

administrative privind organizarea unei licitaţii publice, actele normative adoptate de

autorităţile locale.

- afişarea pe pagina web a autorităţii publice, operaţiune ce este echivalentă, sub aspect

juridic, cu publicarea în presă şi afişarea la sediu – hotărârea consiliului local de

aprobare a organigramei primăriei, de aprobare a bugetului local, etc.

Termenul de „publicare” este folosit de legislaţia noastră în paralel cu cel de

„aducere la cunoştinţa publică”. Astfel, hotărârile normative ale consiliului local „se

aduc la cunoştinţă publică”, şi de la această dată produc efecte juridice.

Sintagma „aducere la cunoştinţa publică” are o arie de cuprindere mai mare

decât publicarea, deoarece Cuprinde şi alte mijloace de informare publică: organizarea

unei adunări cetăţeneşti în care să fie prezentat actul administrativ, anunţuri de gen

publicitar (bannere, postere, transmisiuni radio şi tv, afişarea pe pagina web, anunţuri

prin staţii de amplificare mobile sau staţionare, fluturaşi în cutiile poştale, etc).

Considerăm binevenită această lărgire a sferei de acţiune a mijloacelor de

promovare a actelor administrative, deoarece publicarea, chiar şi cea din “Monitorul

Oficial”, indiferent dacă este cel naţional, judeţean sau local, are prea puţin impact

asupra cetăţenilor, asupra nivelului lor de informare despre “afacerile publice”.

În acest context, amintim şi dispoziţiile art.8 din Ordonanţa Guvernului

nr.75/2003, care stabileşte competenţa Consiliilor judeţene şi a consiliilor locale ale

municipiilor, oraşelor şi comunelor stabilirea, prin hotărâre, a procedurii şi

modalităţilor de aducere la cunoştinţă publică a hotărârilor şi dispoziţiilor cu caracter

normativ ale autorităţilor administraţiei publice locale sau judeţene.

Atunci când legea prevede expres publicarea unui act administrativ,

nepublicarea atrage inexistenţa actului respectiv, cu excepţia cazului când chiar legea

permite nepublicarea (de exemplu, hotărârile guvernamentale din domeniul militar, care

se comunică instituţiilor interesate). Prin aplicarea principiului nemonemo censetur

ignorare legem (nimeni nu este absolvit de necunoaşterea legii), ajungem la concluzia

că legea în sens larg, adică şi actele administrative normative, trebuie aplicată numai

atunci când poate fi cunoscută de către public prin publicare; prin urmare, chiar dacă

legea nu prevede în mod expres sancţiunea inexistenţei pentru nepublicarea unui act

normativ, ea trebuie considerată a fi aplicabilă ca regulă generală şi ca principiu de

drept în toate cazurile în care nu sunt publicate actele normative.

(2). Aprobarea.

Termenul de „aprobare” trebuie înţeles ca o manifestare de voinţă a unui organ

superior prin care se declară de acord cu actul deja emis de un organ inferior, act care,

fără această manifestare de voinţă, nu ar putea produce efecte juridice.

Este de fapt vorba de formalitat ea procedurală corespondentă acordului, însă

plasată în timp după emiterea actului administrativ, dar înainte de comunicarea sau

publicarea acestuia.

În această accepţiune, aprobarea este o condiţie de formă, fără de care actul

administrativ nu produce efecte juridice. Ea nu acoperă viciile actului administrativ,

prin urmare ilegalitatea actului administrativ va putea fi constatată şi după aprobare.

Responsabilitatea pentru actul administrativ emis în final revine ambelor

autorităţi publice, în egală măsură, deoarece prin aprobare autoritatea publică în cauză

devine coautoare a actului administrativ, însuşindu-şi acest act şi garantând pentru

legalitatea şi oportunitatea lui, chiar dacă nu adaugă nimic la act. Dacă nu am judeca

astfel, nu vedem care ar fi justificarea existenţei procedurii de aprobare. Pentru

exemplificare, locuinţele de serviciu realizate în condiţiile Legii nr.114/1996 din

bugetul de stat sau din bugetele locale pot fi vândute cu aprobarea Guvernului, în

situaţia în care activitatea care a generat realizarea locuinţelor s-a restrâns sau a încetat

(3). Confirmarea.

Prin confirmare se înţelege manifestarea de voinţă (comunicat, înştiinţare, etc)

prin care o autoritate publică îşi menţine un act administrativ emis anterior.

Literatura de specialitate mai reţine şi un alt sens al confirmării, şi anume de

procedură prin care se acoperă vicii de ilegalitate ale unui act emis anterior sau ale unui

act emis de un organ inferior. Acest tip de confirmare nu este întâlnit în legislaţia

română actuală, şi nici în practica administrativă.

Caracterul contradictoriu al procedurilor cu caracter sancţionator.

Contradictorialitatea este un principiu general de drept, derivat din dreptul de

apărare al persoanei sancţionate, şi presupune ca actele administrative prin care se

aplică sancţiuni disciplinare sau de altă natură să fie precedate de o procedură menită a

da posibilitatea celui vizat să discute acuzele ce i se aduc.

Doctrina dreptului administrativ consideră că procedura contradictorie de

emitere a actului administrativ ar trebui să fie aplicabilă în cazul măsurilor luate contra

persoanelor, funcţionarilor publici, precum şi în cazul autorizării prestării unei

activităţi, atunci când autorizaţia este emisă în considerarea persoanei solicitante.

Astfel, pentru a da numai un exemplu relevant, Statutul funcţionarilor publici

condiţionează aplicarea sancţiunii disciplinare de efectuarea cercetării prealabile a

abaterii disciplinare, procedură ce implică şi audierea funcţionarului public în cauză.

DECIZIA ADMINISTRATIVĂ

Noţiunea de decizie

În sens restrâns, prin noţiunea de politic se înţelege domeniul asociat cu forma,

organizarea şi funcţionarea statului, precum şi relaţia sa cu cetăţenii. Sub aspectul

decizional, politicul trebuie apreciat în general, ca putere, respectiv acea capacitate a

agenţilor şi instituţiilor sociale de a menţine sau transforma mediul lor social sau fizic,

condiţionată de resurse şi de forţele care modelează şi determină exercitarea ei.

Strategia reprezintă calea de urmat de către un agent pentru îndeplinirea

obiectivelor propuse, cu resursele şi capacităţile de care dispune, în condiţiile date de

oportunităţile şi ameninţările specifice mediului înconjurător. Atât politicul, cât şi

strategia sunt legate de acţiunea socială eficientă, ce trebuie să ţină seama de

complexitatea sistemului ştiinţelor şi de caracterul exhaustiv al domeniilor de acţiune.

Tot de acţiunea socială este legată şi decizia administrativă, ce formează împreună cu

politicul şi strategia un triptic extrem de important al acesteia.

În general noţiunea de decizie vizează un act de opţiune şi de voinţă pentru un

anumit mod de acţiune, din mai multe alternative / strategii disponibile, al cărui scop

este orientat în vederea realizării unui anumit obiectiv, pe baza unui proces de evaluare

a mijloacelor necesare şi a consecinţelor realizării acestuia şi care generează o anumită

modificare de comportament al factorilor implicaţi.

Din punct de vedere filozofic, decizia poate fi definită ca act individual sau

social premergător acţiunii, constând în luarea unei hotărâri determinate, întemeiate pe

cunoaşterea condiţiilor, prevederea efectelor şi pe opţiune axiologică, în raport cu

anumite scopuri sau idealuri.

Având în vedere cele menţionate anterior, putem aprecia că decizia reprezintă o

hotărâre luată, o soluţie adoptată, (dintre mai multe posibile), materializată într-un act

obligatoriu, normativ prin care un organ cu atribuţii de conducere stabileşte direcţia

unei acţiuni şi modul ei de realizare. Prin urmare, decizia reprezintă principalul atribut

al actului de conducere.

Caracteristicile deciziei

Indiferent de tipul său, deciziei îi sunt specifice următoarele caracteristici:

fundamentare ştiinţifică; fundament pentru elaborarea altor decizii; coerenţă pentru

asigurarea propriei armonii internă şi externă; concordanţă cu deciziile anterioare luate

la toate nivelurile, satisfăcând cerinţele sociale actuale şi constituind legătura dintre

trecut, prezent şi viitor; adoptare la timp (deciziile premature şi cele tardive nu pot fi

utile, rămânând acte gratuite); flexibilitate, mobilitate şi maleabilitate; formalitate

(scrisă, datată, semnată, înregistrată şi publicată); precizie, simplitate, claritate,

succesiune logică şi concizie.

Aceste cerinţe de eficienţă dau deciziei un caracter practic, excluzând

posibilitatea variantelor în aplicare, a pierderii sau denaturării sensului ei.

Tipologia deciziei

În funcţie de domeniul în care se adoptă, decizia poate fi: politică,

administrativă, managerială, juridică, economică, socială, tehnică, militară, etc.

În continuare, ne propunem să prezentăm câteva elemente despre decizia

politică, administrativă şi managerială.

Decizia politică reprezintă actul de opţiune şi de voinţă politică pentru un

anumit mod de acţiune, din mai multe alternative disponibile, în abordarea unei

probleme de interes public. În această categorie de decizie se încadrează: regulile

constituţionale; legile elaborate de parlament; politicile publice; deciziile privind

relaţiile dintre state pe plan extern; strategiile elaborate de un partid etc.

În ultimă instanţă, decizia politică reflectă raporturile de putere şi rezultatul

conflictelor şi negocierilor dintre forţele sociale. Cu toate acestea, în procesul

fundamentării deciziei politice, pe lângă afirmarea voinţei politice, cei implicaţi trebuie

să ţină seama şi de anumite constrângeri, de ordin politic, constituţional,

social-economic (raportul cost / beneficiu). Datorită acestor constrângeri, decizia

politică nu reprezintă întotdeauna o soluţie optimă, ca în cazul deciziilor tehnice, ci una

de compromis. Rezultatul final va fi o soluţie care îmbină raţionalul de ordin tehnic cu

realizabililul politic, ce are un rol decisiv.

Decizia administrativă este specifică activităţii personalului care lucrează în

organele administraţiei publice. Din această perspectivă, decizia administrativă este o

decizie umană şi constituie elementul central al activităţii desfăşurate de organele

administraţiei publice în pentru îndeplinirea obiectivelor pe linie de organizare,

conducere etc.

Potrivit lui Antonie Iorgovan decizia administrativă face parte din categoria

deciziei speciale prin care se determină soluţiile juridice şi nejuridice ale organelor

administraţiei publice pentru transpunerea în practică a valorilor exprimate în normele

politice şi actele organelor puterii de stat.

Decizia managerială reprezintă un produs şi un instrument al activităţii de

conducere, act conştient al factorilor de conducere de stabilire a unui scop, obiectiv, a

anumitor direcţii de acţionare şi modalităţi de realizare a acestuia, izvorât dintr-o

anumită necesitate, pe baza unui proces de evaluare a mijloacelor necesare şi a

consecinţelor realizării acestuia şi care generează o anumită modificare de

comportament al factorilor implicaţi.

Ca act social de mare răspundere, decizia managerială reflectă, nu numai

exprimarea voinţei oamenilor, ci şi interesele şi nevoile care decurg din necesităţile

întregii vieţi economico-sociale şi politice, având un caracter obligatoriu, normativ.

Valoarea teoretică, şi practică a deciziei, ca act social, politic prin care se declanşează şi

se pun în mişcare resurse de personal, informaţionale, materiale şi financiare, în

vederea asigurării unui anumit obiectiv, reprezintă semnul calitativ distinctiv al

procesului de conducere.

După numărul persoanelor participante la fundamentarea deciziei, aceasta poate fi

colectivă sau individuală.

Decizia colectivă – delimitată în funcţie de sfera de cuprindere a decidentului,

caracterizată prin faptul că se adoptă în planul organelor de conducere colectivă.

Decizia individuală – delimitată în funcţie de sfera de cuprindere a decidentului,

care se adoptă autonom de către un cadru de conducere investit cu autoritatea

decizională implicată.

După condiţiile în care se adoptă, deciziile pot fi: în condiţii de incertitudine; în

condiţii de risc.

Decizia în condiţii de incertitudine – adoptată în condiţiile existenţei de

variabile controlabile şi îndeosebi necontrolabile studiate într-o măsură redusă ca

urmare a faptului că decidentul nu dispune de informaţiile necesare stabilirii pe bază de

legi statistice, a probabilităţilor de realizare a stărilor naturii, când fiecare acţiune duce

la un rezultat specific dintr-un ansamblu de rezultate posibile, fiecare rezultat având o

probabilitate cunoscută, în adoptarea d. în c. de i. se folosesc mai multe criterii sau

reguli, toate operând cu matricea utilităţilor sinteză corespunzătoare stărilor naturii

posibile.

Decizie în condiţii de risc – adoptată în condiţiile existenţei de variabile atât

controlabile, cât şi necontrolabile, unele insuficient cunoscute, când decidentul dispune

de o serie de informaţii asupra stării decizionale pe baza cărora poate determina,

folosind instrumentul ştiinţifico-matematic, stările posibile ale naturii şi probabilităţile

de realizare a fiecăreia din aceste stări, când fiecare acţiune are drept consecinţă un

ansamblu de rezultate specifice.

După complexitatea problemelor vizate decizia poate fi: strategică; tactică; curentă.

Decizia strategică – vizează probleme de complexitate mărită, a căror rezolvare

necesită un volum mare de resurse şi programe de lungă durată şi care se adoptă, de

regulă, de organele de conducere situate pe treptele ierarhice superioare ale structurilor

organizatorice.

Decizia tactică – vizează probleme de o complexitate redusă a căror rezolvare

se asigură prin programe de scurtă durată.

Decizie curentă – vizează obiective individuale sau specifice referitoare la

perioade relativ scurte, se elaborează cel mai frecvent la eşalonul inferior al conducerii

şi prin intermediul ei se aplică deciziile strategice şi tactice.

PROCESUL DECIZIONAL ÎN ADMINISTRAŢIA PUBLICĂ

Sistemul decisional.

Societăţii contemporane îi sunt specifice amploarea activităţii executive, precum

şi numărul mare de organe şi de persoane care o înfăptuiesc. Aceste aspecte conferă o

anumită poziţie specifică administraţiei de stat în cadrul general al autorităţilor statului.

Elementul principal care contribuie la amplificarea şi specializarea organelor

administrative este diviziunea socială a muncii care se accentuează şi în cadrul

activităţii executive. Activitatea de conducere realizată de administraţie se compune din

acţiuni decizionale (deliberative), de coordonare, de îndrumare şi de control.

Sistemul decizional are rolul de a asigura conducerea activităţii organului şi

funcţionarea acestuia prin întreg ansamblul centrelor de decizie determinate, la rândul

lor, de modul de alcătuire a organului (departamente, direcţii, servicii, birouri – adică

de structurile funcţionale şi structurile de specialitate) ca şi de modul de constituire şi

funcţionare a organului de conducere. Centrele de decizie constituie ansamblul

nivelurilor ierarhice de la care se emit decizii, inclusiv cele cu atribuţii decizionale

delegate.

Sistemul decizional este format din „intrări” şi din „ieşiri”.

Intrările desemnează stările exterioare care pătrund în sistem sub formă de date

sau informaţii furnizate în mod direct de către mediul social sau prin intermediul

sistemului operaţional sau informaţional şi la care acesta Ieşirile sistemului decizional

sunt reprezentate de informaţiile rezultate din prelucrarea datelor intrate şi care

constituie deciziile juridice adoptate. Ele provoacă anumite schimbări în mediul social

prin conduita pe care o prescriu subiectelor de drept.

Sistemul operaţional (de execuţie) îndeplineşte deciziile adoptate de către

factorii de conducere/ decizie şi transformă deciziile în acţiune. Acesta se compune din

persoane şi din mijloace (materiale, financiare, etc.) necesare executării deciziilor.

Sistemul informaţional, localizat între sistemul decizional şi cel operaţional, este

alcătuit din fluxul informaţional şi din circuitul informaţional.

Mai simplu spus, sistemul informaţional este alcătuit din cantitatea de informaţii

şi din drumul parcurs de aceste informaţii.

Având în vedere aceste elemente, putem trage concluzia privind caracterul

tehnic al organizării şi funcţionării organelor administraţiei de stat. Cu toate acestea,

aspectele tehnice sunt strâns legate de natura socială a statului şi a activităţii executive

pe care el o realizează. Relaţia "politic-organizatoric" se materializează, în cadrul

conducerii executive, în relaţia "conţinut - formă".

Determinarea deciziei administrative.

Decizia administrativă trebuie să asigure îndeplinirea interesului general al

societăţii, potrivit actelor normative specifice. Din această perspectivă, motivaţia care a

determinat luarea unei decizii administrative trebuie să: aibă un puternic temei ştiinţific;

aibă un caracter realist, să conţină cea mai adecvată rezolvare a problemei în cauză, pe

baza unei evaluări exacte a situaţiei de fapt; intervină în timp util; urmeze alegerii între

mai multe variante de acţiune posibile; fie conştientă, precedată de o deliberare(un gest

instinctiv sau un impuls nereflectat nu constituie o decizie); consfinţească faptul că

alegerea urmează a fi orientată spre unul sau mai multe scopuri; prezinte indicii că

alegerea trebuie să ducă la acţiune(decizia ce nu duce la acţiune rămâne o simplă

declaraţie de intenţie). Eficienţa deciziei se verifică prin rezultatele obţinute în urma

aplicării sale, asigurându-se astfel îndeplinirea misiunii administraţiei publice, precum

şi caracterul social-politic al deciziei administrative, ca factor de realizare a politicii

statului.

Trăsăturile deciziei administrative.

Aceste trăsături trebuie analizate vizavi de subiecţi şi în legătură cu scopul său

de a putea asigura eficient, calitativ şi cantitativ îndeplinirea obiectivelor fixate. Din

punctul de vedere al subiecţilor, deciziei administrative îi sunt specifice următoarele

trăsături:

a) privind acţiunea oamenilor administraţiei publice, decizia administrativă este o

componentă, dar şi o determinantă a ei, deoarece activitatea acestora constituie urmarea

deciziei administrative, în cadrul sistemului administraţiei publice;

b) referitor la persoanele care se găsesc în afara sistemului administraţiei publice şi în

raport cu care lucrează acest sistem – organizând executarea în condiţiile aplicării legii

cu ajutorul deciziei administrative, decizia administrativă este o determinantă, dar şi o

modalitate de participare le administraţia publică ca activitate, deoarece în sistemul

nostru de administraţie publică există multiple forme de participare a cetăţenilor la

elaborarea deciziei administrative;

c) decizia administrativă asigură comportamentului uman o anumită coeziune în cadrul

diferitelor colectivităţi umane în care acţionează organele administraţiei publice pe baza

organizării executării legii şi a executării legii;

d) colegialitatea, ca operă a autorităţii pluripersonale;

e) în domeniul administraţiei publice, decizia este un act social, ea nu exprimă doar

voinţa şi intenţiile unei persoane sau ale unui grup, ci interesele şi cerinţele cu caracter

social.

În legătură cu scopul său de a putea asigura eficient, calitativ şi cantitativ

îndeplinirea obiectivelor fixate, decizia administrativă trebuie să vizeze următoarele

caracteristici: să fie fundamentată ştiinţific; să fie competentă; autoritatea - competenţa

de a emite decizii care vor servi drept fundament, la elaborarea altor decizii; să fie

coordonată / coerentă, pentru a asigura armonia internă şi externă a acesteia, respectiv

concordanţa cu deciziile anterioare luate la toate nivelurile, satisfăcând cerinţele sociale

actuale şi constituind legătura dintre trecut, prezent şi viitor a unei politici a cărei

unitate şi continuitate o asigură administraţia; să fie reală în timp, adoptată la timp,

cunoscut fiind faptul că atât deciziile premature, cât şi cele tardive, nu pot fi utile,

rămânând acte gratuite; să aibă flexibilitate, mobilitate şi maleabilitate; să fie formală

(scrisă, datată, semnată, înregistrată şi publicată); precisă, simplă, clară, cu succesiune

logică şi concizie; Aceste cerinţe de eficienţă dau deciziei administrative un caracter

practic, excluzând posibilitatea variantelor în aplicare, a pierderii sau denaturării

sensului deciziei.

Obiectul deciziei administrative.

Profesorul Alexandru Negoiţă apreciază că în procesul elaborării deciziei

administrative se urmăreşte înfăptuirea politicii statului prin organizarea executării şi

prin executarea legii.31 Voinţa pe care o exprimă decizia administrativă se întemeiază

pe lege şi este dedusă din lege. Legea exprimând interesele generale ale cetăţenilor din

ţara noastră, decizia administrativă nu urmăreşte altceva decât înfăptuirea intereselor

generale pe care le prevede legea.

Aşadar, scopurile urmărite prin decizia administrativă nu aparţin

administraţiei. Acestea sunt valori politice pe care le exprimă legea, organele

administraţiei publice revenindu-le sarcina de a găsi cele mai bune mijloace de

organizare a executării şi de executare a legii.

În cazurile în care voinţa organelor administraţiei se manifestă numai în acte de

executare, fără a avea posibilitatea de a alege între mijloacele de executare, nu suntem

în faţa unui act decizional, ci pur şi simplu în faţa unui act administrativ de executare.

Profesorul Mihai Oroveanu consideră că determinarea obiectului deciziei

constituie primul moment al procesului decizional, esenţial, deoarece precizează

conţinutul deciziei care influenţează strategia ce urmează a se desfăşura în etapele

destinate să ajungă la un scop sau obiectiv.

Alegerea scopului sau obiectivului este determinată de diverse cauze, sociale,

politice, economice etc. Aceste operaţiuni nu sunt statice, ci cuprind în ele însele o

schimbare în starea lucrurilor. Faţă de această schimbare administraţia trebuie să ia

atitudine: să se poată adapta la noua situaţie, sau să stea în expectativă sau să

tăgăduiască orice însemnătate faptelor noi.

Componentele deciziei administrative.

Conţinutul unei decizii rezultă din raportul ce se stabileşte între înţelegere şi

voinţă, trăsături esenţiale ale personalităţii umane.

Înţelegerea este formată din totalitatea operaţiunilor gândirii efectuate în scopul

de a concepe, a judeca şi a raţionaţiona, ţinându-se seama de toate fenomenele umane,

raţionale sau neraţionale. Ca element al deciziei, înţelegerea se realizează după

procedee specifice cadrului general al discuţiilor sau deliberării.

Voinţa constituie expresia hotărârii unei persoane de a acţiona într-o anumită

direcţie, în vederea realizării unor obiective, pe baza resurselor de care dispune. Voinţa

constituie esenţa funcţiunii decidenţilor şi este condiţionată de înţelegere ce are rolul de

a disciplina, orienta şi metodiza voinţa. Manifestarea voinţei este determinată de

existenţa unor calităţi morale deosebite, a unui spirit orientat spre servirea interesului

general, chiar şi în condiţiile ezitării generată de riscuri ce pot frâna desfăşurarea

acţiunii.

În procesul elaborării deciziei se realizează o fuziune între înţelegere şi voinţă

pe baza unei confruntări raţionale, logice şi metodice. Înţelegerea, ca rezultat al

gândirii, apelează la voinţă, pentru realizarea unui scop în timp ce voinţa trebuie să ţină

seama de realităţile ce se oglindesc în deliberare.

Tipologia deciziilor administrative.

Decidenţii din administraţia publică trebuie să cunoască tipologia deciziilor

administrative atât sub aspect teoretico - metodologic, cât şi sub aspect aplicativ, având

în vedere că facilitează procesul decizional în sensul că, în general, fiecărei grupe de

decizii îi corespund metode şi tehnici specifice de elaborare şi fundamentare. Din

această perspectivă, deciziile administrative se clasifică după următoarele criterii:

a) După natura / importanţa situaţiei reglementate: decizii normative generale, care

vizează organizarea, reglarea şi conducerea relaţiilor sociale în ansamblu; decizii

parţiale sau particulare, care se referă la componente ale ansamblului; decizii

individuale - care privesc situaţii concrete, obiective, indivizi.

b) Din punctul de vedere al obiectului lor : decizii referitoare la activitatea internă,

organizarea administraţiei etc.; decizii privind activitatea exterioară, funcţionarea şi

sarcinile de îndeplinit ale administraţiei.

c) După măsura cunoaşterii probabilităţii efectelor: decizii în condiţii de certitudine

(când fiecare acţiune conduce în mod invariabil la un anumit rezultat specific); decizii

în condiţii de risc (fiecare acţiune conduce la un rezultat dintr-un ansamblu de rezultate

posibile, probabilitatea fiecărui rezultat fiind cunoscută); decizii în condiţii de

incertitudine (fiecare acţiune este de natură să producă un ansamblu de rezultate

posibile, probabilitatea fiecărui rezultat nefiind cunoscută).

d) După modul de abordare / operativitatea cu care sunt luate: decizii spontane –

bazate te pe intuiţie, inspiraţia de moment, pregătirea profesională şi experienţa celui

care decide şi sunt justificate în cazurile de urgenţă ca singura procedură operativă;

decizii programate, luate pe baza experienţei dobândite şi care se înscriu într-o curbă de

frecvenţă constantă, fapt pentru care se instituţionalizează în regulamente, instrucţiuni,

standarde, etc.

e) În funcţie de gradul de programare a deciziilor (măsura în care luarea acestora se

face pe baza unor procedee prestabilite): decizii unice; decizii repetitive(decizii

periodice; decizii aleatorii.

f) După orizontul şi implicaţiile măsurilor preconizate a fi realizate: decizii strategice;

decizii tactice; decizii curente.

g) În funcţie de numărul de persoane decidente: decizii colective / de grup; decizii

individuale / unipersonale.

h) După amploarea autorităţii decizionale a agentului: decizii independente care se iau

din iniţiativa factorului de conducere respectiv, fără a fi necesară aprobarea sau avizul

organelor ierarhic superioare; decizii integrate, a căror definitivare şi aplicare este

condiţionată de avizul sau aprobarea organelor ierarhic superioare.

i) După nivelul eşalonului conducerii: decizii de conducere superioară ce se adoptă de

către directorul unităţii şi ceilalţi componenţi ai conducerii de vârf a unităţii şi care au

adesea un caracter strategic şi tactic; decizii de conducere medie, ce se adoptă la nivelul

şefilor principalelor compartimente, servicii şi secţii cel mai adesea şi care au un

caracter predominant tactic şi curent; decizii curente, de conducere inferioară, ce se

adoptă la nivelul conducătorilor de nivel inferior - birouri, echipe, grupuri de lucru;

j) În funcţie de numărul de criterii decizionale: decizii unicriteriale, fundamentate pe

baza unui singur criteriu; decizii multicriteriale, fundamentate pe baza a cel puţin două

criterii.

Etapele procesului decizional.

Înainte de parcurgerea etapelor propriu-zise ale procesului decizional, decidenţii

trebuie să ţină cont de faptul că trebuie parcursă etapa prealabilă deliberării

propriu-zise, ce vizează34: stabilirea gradului de prioritate pe care îl prezintă problema

şi măsura în care se impune sau nu o intervenţie; gruparea problemelor asupra cărora

este utilă intervenţia; verificarea realităţii, a caracterului şi oportunităţii problemei

respective (dacă este o problemă curentă, de rutină sau de excepţie). Cu alte cuvinte, în

această etapă se determină obiectul deciziei ce urmează a fi luată. În continuare, decizia

administrativă se elaborează parcurgându-se , următoarele etape:

I. adunarea datelor - trebuie verificat dacă datele vizează situaţia trecută, prezentă sau

viitoare;

II. selecţionarea (filtrarea) şi ordonarea (sistematizarea) datelor: ce probleme se

reliefează; dacă sunt posibilităţi de tratare distinctă; care sunt circumstanţele problemei;

în ce ordine de urgenţă trebuie acţionat; dacă avem elemente restrictive (disponibilităţi,

acte normative în vigoare etc.);

III. analiza datelor şi faptelor (informaţiilor) - se studiază toate influenţele posibile

asupra deciziei şi se elaborează variante de decizie.

IV. deliberarea – vizează confruntarea de idei în cadrul căreia sunt scoase în evidenţă

avantajele şi dezavantajele uneia sau alteia din variantele posibile; pentru a se ajunge la

un rezultat util, această etapă trebuie judicios organizată; astfel, materialul pregătit

pentru elaborarea deciziei, împreună cu propunerile prezentate, sunt transmise în timp

util membrilor organului de decizie, pentru ca aceştia să le poată analiza, spre a avea

astfel posibilitatea de a se pronunţa atunci când vor fi supuse discuţiei materialele

respective;

V. adoptarea / luarea deciziei – reprezintă momentul manifestării voinţei

decidentului.După adoptarea deciziei urmează: intrarea în vigoare; aplicarea

(executarea) deciziei administrative.

ELABORAREA ŞI ADOPTAREA DECIZIEI ADMINISTRATIVE

Iniţiativa deciziei administrative.

Iniţiativa deciziei administrative poate să aparţină: organului emitent; altor

factori, exteriori organului emitent; diferitelor organizaţii şi asociaţii nestatale;

cetăţenilor, în mod individual.

Având ca obiect realizarea politicii statului, decizia administrativă este, de

multe ori, iniţiată de factorii politici. Organele puterii legiuitoare, diferite organizaţii

din sistemul politic, sesizează organele administraţiei publice în vederea iniţierii

procesului decizional, făcând astfel să intervină acţiunea organelor administraţiei

publice în vederea soluţionării unor probleme care privesc realizarea politicii statului în

domeniile în care acţionează organele administraţiei publice.

În cele mai multe cazuri, iniţiativa deciziei administrative revine organelor

administraţiei publice care, din informaţiile proprii sau pe baza sesizărilor diferitelor

organe de stat sau obşteşti ori ale cetăţenilor, găsesc că este oportună intervenţia lor

pentru rezolvarea unor probleme din domeniul lor de activitate. Sunt însă cazuri în care

organele administraţiei publice stau în expectativă observând evoluţia anumitor

fenomene sociale şi aşteptând să se intervină pentru soluţionarea problemelor care se

pun în legătură cu acele fenomene.

Pregătirea sau elaborarea deciziei administrative.

Pregătirea sau elaborarea deciziei administrative36 constituie prima etapă a

procesului decizional. În această etapă nu există o decizie sau un act juridic, ci un

proiect de decizie sau o decizie potenţială.

Etapa pregătitoare cuprinde următoarele faze: apariţia necesităţii elaborării

deciziei; documentarea decizională; fundamentarea deciziei potenţiale, întreaga etapă

fiind dublată de formalităţile procedurale prealabile adoptării actelor juridice.

Fundamentarea/ motivarea deciziei administrative.

La baza unui act juridic stau o multitudine de motive. Totalitatea motivelor care

stau la baza unui act juridic formează motivaţia actului respectiv.

Motivarea constituie acţiunea de scoatere în evidenţă a motivelor pe care se

fundamentează actul. Motivarea este un element obiectiv şi extern, fiind o condiţie

formală, de procedură, acolo unde legea o impune, spre deosebire de motivaţie care

este un element intern, subiectiv şi obligatoriu .

În baza necesarului de date obţinute se trece la analiza şi interpretarea datelor

pentru elaborarea proiectului deciziei.

Analiza trebuie să fie: obiectivă; întemeiată pe anumite ipoteze de lucru ce se

stabilesc pe baza unor teze fundamentale ce trebuie aplicate în noua reglementare.

Datele existente, ce constituie premisele ipotezei de lucru, pot confirma sau infirma

ipoteza.

Conţinutul motivării vizează împrejurările care au fost reţinute ca determinante

în emiterea actului. Din această perspectivă, în cazul actelor normative, expunerea de

motive va conţine succint, printre altele: cerinţele care justifică intervenţia normativă cu

o referire specială la insuficienţa reglementărilor în vigoare; efectele de ordin politic,

economic, social şi cultural urmărite în funcţie de obiectul reglementării; efectele pe

care noua reglementare le are asupra reglementărilor deja existente.

Sancţiunea nemotivării actelor este în funcţie de gravitatea încălcării normelor.

Astfel, actul emis în mod nemotivat este lovit de nulitate dacă a încălcat această

condiţie de valabilitate. Dacă actul este motivat, dar motivele sunt în contrazicere cu

legea, actul va fi formal, dar ilegal, sub aspectul conţinutului sau temeiniciei sale.

Adoptarea deciziei administrative.

Etapa adoptării sau emiterii actelor administrative de către organele colegiale,

respectiv unipersonale, constituie momentul în care voinţa se manifestă pentru

producerea efectelor juridice.

Adoptarea sau emiterea actelor administrative se realizează prin modalităţi

diverse. Din această perspectivă, în cazul organelor unipersonale momentul emiterii

actului administrativ este marcat de semnarea înscrisului constatator al actului juridic,

pe când în cazul organelor colegiale, adoptarea are loc în cadrul şedinţei prin

mecanismul votului pus în aplicare.

Potrivit unor specialişti, etapa adoptării este guvernată de importante formalităţi

procedurale concomitente adoptării deciziei şi ulterioare adoptării acesteia, necesare

asigurării valabilităţii ei sau punerii în executare şi se poate împărţi, în cazul organelor

colegiale, în minimum 3 faze: dezbaterea; deliberarea; votarea.

Dezbaterea constituie activitate de evaluare a propunerilor cuprinse într-un

proiect de act în baza unei confruntări de idei în cadrul căreia se evidenţiază avantajele

şi dezavantajele soluţiilor preconizate. Forma organizatorică a dezbaterii în cadrul

organelor colegiale este şedinţa (adunare generală, sesiune) care reprezintă o reuniune

de două sau mai multe persoane ce alcătuiesc împreună un organ şi a căror reunire are

un anumit scop.

Deliberarea vizează faptul că în cazul organelor colegiale fiecare participant la

dezbatere optează din considerente specifice, asupra unui proiect sau variante şi asupra

unor amendamente. Procedura de deliberare a fiecărui participant diferă în ceea ce

priveşte structura demonstraţiei sale, alegerea şi ordonarea argumentelor, modul şi

momentul de prezentare. Alegerea unei variante din mai multe, are loc în baza unei

aprecieri comparative a variantelor propuse sub aspectul diferiţilor factori, indicatori de

eficienţă, prin aprecierea unor efecte posibile ca apariţie etc., dar cu respectarea

cadrului legal care delimitează posibilităţile de opţiune.

Votarea constituie operaţiunea prin care se manifestă cu efecte juridice voinţa

organului colegial prin adoptarea actului juridic. Voinţa pe care o cuprinde decizia se

manifestă în realizarea puterii de stat şi se află numai la nivelul persoanelor care au un

drept de vot deliberativ şi nu un drept de vor consultativ sau care sunt lipsite de acest

drept.

Potrivit literaturii de specialitate, sunt cunoscute următoarele forme procedurale

concomitente adoptării actelor de drept administrativ:

a) Quorumul şi majoritatea necesară - numărul de membri necesari, raportat la

numărul total de membrii ai organului colegial, care trebuie să fie prezent pentru ca

deliberările organului să fie valabile. Normele privitoare la quorum sunt prestabilite şi

reprezintă un element de formă esenţial întrucât prin respectarea lor manifestarea de

voinţă dobândeşte puterea de a produce efecte juridice.

b) Actele administrative emise în comun de mai multe organe ale administraţiei de stat

sau de acestea împreună cu alte organisme – reprezintă manifestări de voinţă simultane

făcute cu intenţia de a produce efecte juridice.

c) Redactarea şi semnarea înscrisului vizează:

c.1.) redactarea actului juridic - reprezintă operaţiunea de întocmire a unui înscris

(document) care să reflecte deplin şi concordant manifestarea de voinţă exprimată;

neîndeplinirea formei scrise în cazul actelor normative, reprezintă încălcarea unei

condiţii esenţiale de valabilitate ale acestor acte; întocmirea sau redactarea în formă

scrisă a actelor normative este strâns legată şi de modul aducerii lor la cunoştinţă prin

publicare sau comunicare;

c.2.) semnarea înscrisului constatator al actelor juridice – reprezintă o cerinţă de formă

absolut necesară.

d) Motivarea deciziei administrative - constituie acţiunea de scoatere în evidenţă a

motivelor pe care se fundamentează actul.

Intrarea în vigoare.

Actele normative intră în vigoare, în principiu, de la data publicării lor. Intrarea

în vigoare a actului normativ marchează momentul producerii de efecte juridice de

către acesta. Publicarea poate avea loc prin Monitorul Oficial al României în cazul

legilor, ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului ori prin alte mijloace de publicitate, în

cazul celorlalte acte normative (publicare în presă, afişare). Nepublicarea actelor

normative ale Guvernului atrage inexistenţa acestor acte. Unele acte normative intră în

vigoare la o dată ulterioară publicării lor, în termenul stabilit în însuşi textul lor. Actele

administrative individuale se aduc la cunoştinţă persoanelor interesate prin comunicare

şi produc efecte juridice din momentul comunicării.

Potrivit art. 50 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, actele de autoritate ale

administraţiei publice locale devin obligatorii de la data publicării, iar cele individuale,

de la data comunicării. Unele acte de autoritate individuale pot produce însă efecte

juridice chiar din momentul adoptării lor, dacă persoana vizată participă la adoptarea

actului şi din cuprinsul actului nu rezultă altfel. Pot exista însă şi situaţii inverse, când

actul adoptat a fost publicat sau comunicat, dar el nu produce efecte din momentul

publicării sau comunicării, ci de la o dată ulterioară.

Executarea deciziei administrative.

După adoptare, decizia administrativă trebuie executată ( trebuie pusă în

aplicare). Dacă o decizie administrativă nu este executată sau este defectuos executată,

munca prestată anterior pentru elaborarea ei se iroseşte. După adoptarea ei de către

organul emitent, decizia administrativă devine obligatorie, iar în caz de neexecutare,

pot fi aplicate sancţiunile prevăzute de lege celor care se fac vinovaţi de aceasta.

Pentru executarea deciziei administrative, organele administraţiei publice

adoptă măsuri organizatorice, vizând mobilizarea şi utilizarea mijloacelor necesare

executării. Organizarea executării corespunzătoare a deciziei administrative duce la

îndeplinirea scopului acesteia.

În executarea deciziei administrative un element esenţial îl reprezintă

oportunitatea. Orice întârziere în executare poate avea consecinţe grave, ajungându-se

chiar la imposibilitatea executării deciziei.

Decizia administrativă poate fi executată direct de către: organul administraţiei

publice; organizaţii nestatale; cetăţeni( în mod individual).

În procesul de executare a deciziei administrative trebuie să se ţină cont strict de

competenţa fiecărui organ în parte, în aşa fel încât să se evite suprapunerile şi

paralelismele, care ar putea avea efecte negative.

Modul de executare a unei decizii administrative influenţează efectele acesteia,

deoarece se ridică problema organizării raţionale şi eficiente a resurselor.

Pentru executarea corespunzătoare a deciziilor administrative trebuie avute în

vedere următoarele recomandări: separarea îndeplinirii unei decizii, de celelalte acţiuni

ale administraţiei; integrarea oricărei executări în structura de ansamblu a

administraţiei; dependenţa bunei executări de experienţa şi cunoştinţele specifice ale

funcţionarilor publici; executarea operativă a deciziei, întrucât întârzierea sau graba pot

aduce prejudicii; executarea devine mai facilă atunci când decizia se integrează în

cadrul tradiţional al activităţilor administrative; executarea poate fi mai dificilă atunci

când impune inovaţii în cadrul său.

Controlul şi evaluarea deciziei.

Desfăşurarea procesului decizional şi rezultatele obţinute sunt supuse

controlului. Controlul constituie un atribut al managementului care furnizează

informaţiile necesare elaborării deciziilor viitoare. Practic, controlul executării deciziei

administrative trece în revistă dinamica acesteia şi reprezintă condiţia esenţială a bunei

funcţionări a administraţiei publice.

Cu alte cuvinte, un management eficace al procesului decizional implică

măsurarea periodică a rezultatelor, în sensul de comparare a rezultatelor obţinute cu

cele planificate (obiectivele). În situaţia în care se constată o deviere, trebuie făcute

anumite schimbări în varianta aleasă, în implementarea ei sau în obiectivul iniţial, dacă

este considerat imposibil de atins. În această ultimă situaţie, întregul proces de luare a

deciziei trebuie reluat.

În general, raţiunea existenţei controlului o reprezintă în primul rând, prezenţa

sa activă în desfăşurarea evenimentelor şi corectarea la timp a abaterilor ce pot apărea.

În sens restrâns, pasiv, formulat de majoritatea teoreticienilor dreptului,

controlul vizează numai respectarea condiţiilor de legalitate şi oportunitate,

determinante doar ale cadrului adecvat, necesar rezolvării unei situaţii, necuprinzând

aspectul eficienţei.

În sens larg, activ, controlul trebuie să includă şi aspectul eficienţei conţinutului

muncii administrative – faptul administrativ.

Efectele deciziei administrative.

Efectele deciziei administrative reprezintă consecinţele pe care aceasta le

generează prin însăşi adoptarea sa. Ca urmare a adoptării, decizia devine obligatorie

pentru toţi stabiliţi să-şi desfăşoare activitatea profesională, în conformitate cu aceasta.

Asupra celor care nu se conformează prevederilor sale, decizia poate atrage sancţiuni.

De asemenea, decizia beneficiază de executarea ei din oficiu. Ca urmare, ea poate fi

executată de administraţia publică prin proprii agenţi (servicii publice, forţă publică),

folosind, dacă este necesar, mijloace de constrângere (materială), pentru a anihila

rezistenţa celor interesaţi.

În situaţia în care decizia se dovedeşte ilegală sau inoportună, administraţia

poate s-o anuleze sau retracteze tot printr-o decizie unilaterală fără să fie necesar

consimţământul părţilor. Efectele deciziei administrative pot fi anihilate, suspendate,

încetinite sau accelerate prin: politica statului; modificarea cadrului legal; modificarea

activităţii şi structurii administraţiei. Un factor care induce blocarea dinamicii deciziei

administrative îl reprezintă rutina. Din această perspectivă, lipsa iniţiativei şi absenţa

operativităţii pot paraliza o decizie administrativă. Sunt elementele care la prima vedere

par minore (lipsa echipamentelor moderne de calcul sau a personalului de execuţie) dar

care pot prejudicia eficienţa şi dinamica deciziei.

Eficienţa unei decizii administrative are la bază prevederea şi calcularea

efectelor pe care le generează. Aceste efecte pot fi: directe şi indirecte.

Efectele directe vizează faptul că din momentul în care a fost adoptată decizia,

dreptul administrativ pune capăt deliberărilor şi clarifică problemele prin rezolvarea lor

în practică. Pentru anumiţi specialişti decizia adoptată reprezintă confirmarea punctului

lor de vedere, iar pentru alţii aceasta înlătură anumite incertitudini şi îndoieli. Indiferent

de situaţie, decizia este obligatorie, chiar şi pentru cei care o consideră greşită. Nu

este suficientă unirea celor două elemente, înţelegerea şi voinţa, pentru ca decizia să

producă efecte, ci mai este necesar ca cei ce adoptă decizia să fie convinşi că aceasta

corespunde şi satisface cerinţele vieţii sociale.

Deciziile eronat concepute au efecte slabe şi nu par aplicabile. Este de preferat

să se atingă un obiectiv mai modest, decât să se eşueze spre unul irealizabil. În alte

cazuri, deciziile nu se aplică, pentru că între timp, ele nu mai corespund realităţilor

sociale, devenind inutile.

Efectele indirecte privesc pe: funcţionarii care decid; autorităţile publice;

administraţiile. Aceste efecte reflectă răspunderea asumată de cei care au luat o anumită

decizie. În calitate de autori, ei vor apăra decizia respectivă, căutând să-I asigure

eficienţa pentru ca aceasta că producă toate efectele. Efectul indirect asupra instituţiilor

publice constă în consolidarea, modificarea sau chiar desfiinţarea unora dintre ele.

Incidenţa deciziei administrative asupra populaţiei depinde de modul în care

aceasta a participat la procesul decizional. De gradul participării cetăţenilor la

activitatea administraţiei statului, depinde atitudinea de adeziune, colaborare, rolul lor

activ sau pasiv faţă de decizia administrativă.

Participarea cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite la procesul de

elaborare a actelor normative implică anumite acţiuni ale autorităţilor publice:

a) în cadrul procedurilor de elaborare a proiectelor de acte normative autoritatea

administraţiei publice are obligaţia să redacteze un anunţ referitor la această acţiune,

care va fi adus la cunoştinţa publicului cu cel puţin 30 de zile înainte de supunerea

spre analiză, avizare şi adoptare de către autorităţile publice6. Anunţul va cuprinde o

notă de fundamentare, o expunere de motive sau, după caz, un referat de aprobare

privind necesitatea adoptării actului normativ propus, textul complet al proiectului

actului respectiv, precum şi termenul limită, locul şi modalitatea în care cei interesaţi

pot trimite în scris propuneri, sugestii, opinii cu valoare de recomandare privind

proiectul de act normativ.

Anunţul va fi publicat pe site-ul propriu, afişat la sediul propriu, într-un spaţiu

accesibil publicului, şi transmis către mass-media centrală sau locală, după caz.

La publicarea anunţului autoritatea administraţiei publice va stabili o perioadă

de cel puţin 10 zile pentru a primi în scris propuneri, sugestii sau opinii cu privire la

proiectul de act normativ supus dezbaterii publice.

Conducătorul autorit ăţii publice va desemna o persoană din cadrul instituţiei,

responsabilă pentru relaţia cu societatea civilă, care să primească propunerile, sugestiile

şi opiniile persoanelor interesate cu privire la proiectul de act normativ propus.

b) Autoritatea administraţiei publice va transmite proiectele de acte normative tuturor

persoanelor care au depus o cerere pentru primirea acestor informaţii.

c) Proiectul de act normativ se transmite spre analiză şi avizare autorităţilor publice

interesate numai după definitivare, pe baza observaţiilor şi propunerilor formulate de

cei interesaţi.

d) Autoritatea publică în cauză este obligată să decidă organizarea unei întâlniri în care

să se dezbată public proiectul de act normativ, dacă acest lucru a fost cerut în scris de

către o asociaţie legal constituită sau de către o altă autoritate publică.

În toate cazurile în care se organizează dezbateri publice, acestea trebuie să se

desfăşoare în cel mult zile de la publicarea datei şi locului unde urmează să fie

organizate.

e) Autoritatea publică în cauză trebuie să analizeze toate recomandările referitoare la

proiectul de act normativ în discuţie.

f) În cazul reglementării unei situaţii care, din cauza circumstanţelor sale

excepţionale, impune adoptarea de soluţii imediate, în vederea evitării unei grave

atingeri aduse interesului public, proiectele de acte normative se supun adoptării în

procedură de urgenţă prevăzută de reglementările în vigoare.

Participarea cetăţenilor şi a asociaţiilor legal constituite la procesul de luare a

deciziilor va avea loc în următoarele condiţii:

a) anunţul privind şedinţa publică se afişează la sediul autorităţii publice, este inserat în

site-ul propriu şi se transmite către mass-media, cu cel puţin 3 zile înainte de

desfăşurare, şi va conţine data, ora şi locul de desfăşurare a şedintei publice, precum şi

ordinea de zi.

Acest anunţ trebuie adus la cunoştinţa cetăţenilor şi a asociaţiilor legal

constituite care au prezentat sugestii şi propuneri în scris, cu valoare de recomandare,

referitoare la unul dintre domeniile de interes public care urmează să fie abordat în

şedinţă publică; difuzarea anunţului şi invitarea specială a unor persoane la şedinţa

publică sunt în sarcina responsabilului desemnat pentru relaţia cu societatea civilă.

b) participarea persoanelor interesate la şedintele publice se va face în limita locurilor

disponibile în sala de şedinte, în ordinea de precădere1 dată de interesul asociaţiilor

legal constituite în raport cu subiectul şedinţei publice, stabilită de persoana care

prezidează şedinţa publică. Ordinea de precădere nu poate limita accesul mass-media la

şedintele publice.

c) persoana care prezidează şedinţa publică oferă invitaţilor şi persoanelor care

participă din proprie iniţiativă posibilitatea de a se exprima cu privire la problemele

aflate pe ordinea de zi.

d) adoptarea deciziilor administrative ţine de competenţa exclusivă a autorităţilor

publice. Punctele de vedere exprimate în cadrul şedinţelor publice de persoanele

invitate au valoare de recomandare.

e) autoritatile administratiei publice sunt obligate sa justifice in scris nepreluarea

recomandarilor formulate si inaintate in scris de cetateni si asociatiile legal constituite

ale acestora (art. 11, alin 3).

e) minuta şedinţei publice, incluzând şi votul fiecărui membru, cu excepţia cazurilor în

care s-a hotărât vot secret, va fi afişată la sediul autorităţii publice în cauză şi publicată

în site-ul propriu.

Autorităţile publice sunt obligate să elaboreze şi să arhiveze minutele şedinţelor

publice. Atunci când se consideră necesar, şedinţele publice pot fi înregistrate.

Înregistrările şedinţelor publice, cu excepţia celor prevăzute la art. 6 din Legea 52/2003,

vor fi făcute publice, la cerere, în condiţiile Legii 544/2001 privind liberul acces la

informaţiile de interes public.

f) autorităţile publice sunt obligate să întocmească şi să facă public un raport anual

privind transparenţa decizională, care va cuprinde cel puţin următoarele elemente:

numărul total al recomandărilor primite; numărul total al recomandărilor incluse în

proiectele de acte normative şi în conţinutul deciziilor luate; numărul participanţilor la

şedinţele publice; numărul dezbaterilor publice organizate pe marginea proiectelor de

acte normative; situaţia cazurilor în care autoritatea publică a fost acţionată în justiţie

pentru nerespectarea prevederilor legii; evaluarea proprie a parteneriatului cu cetăţenii

şi asociaţiile legal constituite ale acestora; numărul şedinţelor care nu au fost publice şi

motivaţia restricţionării accesului.

Raportul anual privind transparenţa decizională va fi făcut public în site-ul

propriu, prin afişare la sediul propriu într-un spatiu accesibil publicului sau prin

prezentare în şedinţă publică. Legea nr.52/2003 prevede şi anumite sancţiuni juridice

pentru nerespectarea dispoziţiilor sale:

a) acţiunea în contencios administrativ - orice persoană care se consideră vătămată în

drepturile sale,prevăzute de lege, poate face plângere în condiţiile Legii contenciosului

administrativ, împotriva refuzului nejustificat al autorităţii administraţiei publice de a

respecta dispoziţiile legii4. Plângerea şi recursul se judecă în procedură de urgenţă şi

sunt scutite de taxă de timbru.

b) răspunderea disciplinară: constituie abatere disciplinară şi se sancţionează, potrivit

prevederilor Legii 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, sau, după caz,

potrivit legislaţiei muncii, fapta funcţionarului care, din motive contrare legii, nu

permite accesul persoanelor la şedinţele publice sau impiedică implicarea persoanelor

interesate în procesul de elaborare a actelor normative de interes public.

c) măsuri administrative: persoanele care asistă la şedinţele publice, invitate sau din

proprie initiaţivă, trebuie să respecte regulamentul de organizare şi funcţionare a

autorităţii publice. În cazul în care preşedintele de şedinţă constată că o persoană a

încălcat regulamentul, va dispune avertizarea şi, în ultimă instanţă, evacuarea acesteia.

METODE ŞI TEHNICI UTILIZATE ÎN CADRUL PROCESULUI DE

ELABORARE ŞI ADOPTARE A DECIZIEI PUBLICE

Noţiuni generale privind previziunea sau prognoza.

Previziunea sau prognoza considerat ca punct de plecare decizională a oricărui

conducător de instituţie din administraţia publică, reprezintă instrumentul care pune în

evidenţă evoluţia probabilă, într-un domeniu, nu numai pentru intervalul de plan, ci

pentru o perioadă mai lungă, definită de orizontul acesteia.

Previziunii sau prognozei îi sunt specifice următoarele caracteristici: constituie

cadrul informaţional pentru planificare; evidenţiază tendinţele viitoare; orientează

activitatea de planificare în stabilirea unui comportament de lungă durată (prin aşa

numitele strategii), arătând măsura în care decizia de plan se va înscrie într-o situaţie

favorabilă de viitor.

Previziunea sau prognoza constituie rezultatele unor studii şi cercetări care

urmăresc să stabilească stări posibile şi probabile, într-un viitor determinat ce reprezintă

orizontul previziunii sau prognozei, ţinând seama de ipotezele luate în considerare şi de

probabilitatea de atingere a acestor stări.

Predicţia vizează evaluarea evoluţiei viitoare în domeniul studiat, influenţată de

un grad de încredere absolut( bazată pe o cunoaştere sigură a dinamicii şi

comportamentului proceselor examinate).

Proiecţia constituie o previziune sub formă cantitativă. Aceasta este

fundamentată pe ipoteza că ea se va desfăşura ca o simplă prelungire a tendinţelor din

trecut. Din această perspectivă, ea constituie o extrapolare mecanică a evoluţiei trecute,

care coincide rareori cu realitatea economică.

Perspectiva vizează studiul evoluţiei viitorului pornind de la premiza vă acesta

poate fi orientat, ceea ce presupune ca deciziile actuale să fie luate în funcţie de ideea

ce se formează despre viitor. Până în prezent, se pare că pentru anticiparea şi precizarea

fenomenelor economice, ştiinţifice şi tehnice este preferat termenul de prognoză. Spre

deosebire de alte domenii sociologice, filozofice, etc. – unde se preferă termenul de

perspectivă.

Planul constituie ansamblul coerent de obiective, măsuri şi mijloace adoptate

pentru o perioadă de timp limitată, care se aprobă de forul decizional, în vederea

traducerii în viaţă a unei politici economice şi sociale stabilite. Faţă de unitatea de

acţiune şi de scop a planului, este evident că deciziile conţinute nu pot fi decât unice,

dar se bazează pe o cantitate mare de informaţii.

Metodologia de elaborare a prognozelor.

Elaborarea prognozei vizează parcurgerea următoarelor etape: fixarea

obiectivului; stabilirea perioadei de timp pentru care se elaborează; fixarea fondului de

indicatori şi stabilirea legăturilor dintre ei; alegerea metodelor de prognoză şi a

sistemului de verificare a rezultatelor.

Prognozei îi sunt specifice variabilele de prognoză. Acestea constituie indicatori

sau mărimi de natură economică, tehnică, ştiinţifică etc., ce se includ în metodele de

prognoză. Literatura de specialitate prezintă următoarele tipuri de variabilele de

prognoză: valori continue; valori discrete; dependente; independente; aleatorii (iau

valori întâmplătoare, în conformitate cu legile probabilistice)

Între variabilele de prognoză pot fi următoarele tipuri de relaţii: de definiţie,

care sunt independente de loc şi de timp; deterministe, în care legătura cauzală dintre

variabile poate fi cuantificată; statistice, în care legăturile cantitative se stabilesc numai

pe baza datelor statistice; econometrice, în care timpul apare ca variabilă independentă;

statice, în care variabilele lor la un moment dat nu depind de mărimile lor la momentele

precedente; dinamice, în care „istoria” influenţează valorile actuale ale variabilelor; de

saturaţie în care dinamica este bine stabilită (ex: numărul de automobile pe numărul de

locuitori).

Clasificarea prognozelor.

Prognozele se clasifică din următoarele puncte de vedere:

a) din punct de vedere al domeniului abordat, sunt prognoze: sociale;

economice; demografice; ştiinţifice; tehnologice;

b) din punct de vedere al orizontului de timp, sunt prognoze pe: termen

scurt; termen mediu; termen lung;

Metodele de elaborare a prognozelor se pot categorisi după:

a) modul de elaborare a prognozelor: metode raţionale (se bazează pe metode

economico-matematice); metode empirice (se bazează pe aprecieri ale specialiştilor);

b) din punct de vedere al criteriului de determinare al variabilelor: metode explorative –

pornesc de la datele din perioadele anterioare pentru a stabili evoluţia în viitor şi sunt

specifice proceselor în continuare; metode normative – pornesc de la un obiectiv final şi

se regresează spre starea iniţială în vederea alegerii acelor posibilităţi care asigură cele

mai mari probabilităţi de realizare a obiectivului final; metode intuitive – bazate pe

perspicacitate, imaginaţie, experienţă şi puterea de sinteză a specialiştilor pentru

prefigurarea viitorului.

Metode şi tehnici manageriale.

Pe plan mondial se manifestă preocuparea pentru găsirea şi aplicarea unor noi

metode de luare a deciziilor şi de conducere, ce pot fi folosite cu succes în activitatea de

pregătire a proiectelor de decizii şi în activitatea organelor consultative cu caracter

colegial, precum şi în activitatea organelor decizionale.

Din această perspectivă reţin atenţia metodele: explorative; normative; ale

gândirii intuitive;

Din categoria metodelor explorative fac parte:

a) extrapolarea analitică: funcţii de regresie; funcţia liniară; analiza evenimentelor

precursoare; metoda curbei înfăşurătoare;

b) analogia istorică;

c) metoda morfologică;

d) metoda scenariilor.

Extrapolarea analitică reprezintă o metodă de studiu pentru desfăşurarea

viitoare a unui proces, destul de răspândită. Nu este folosită întotdeauna cu suficient

discernământ, având în vedere că sunt unii cercetătorii ce nu prea au o viziune clară

asupra domeniului. Extrapolarea analitică constă în reprezentarea datelor din trecut pe o

curbă având în abscisă timpul iar în ordonată unul din parametrii principali ai

procesului şi prelungirea către viitor a curbei obţinute, pornind de la premiza că

evoluţia anterioară determină univoc alura curbei, respectiv că nu vor apare mutaţii

fundamentale care să modifice structural această evoluţie.

Extrapolarea fenomenologică încearcă să atribuie fiecărui tip de fenomen

analizat un tip anume de curbă de dezvoltare. Se porneşte de la stabilirea fenomenului,

a înrudirii lui cu alte fenomene a căror desfăşurare în timp se cunoaşte, stabilindu-se

astfel, independent de datele din trecut, tipul de curbă pe care va evolua.

Cercetarea morfologică reprezintă un mod ordonat de a privi lucrurile pentru a

obţine o perspectivă sistematică asupra tuturor soluţiilor unei probleme de mare

anvergură, dată. Cercetarea morfologică reprezintă o abordare analitică care caută să

desfacă fiecare problemă în parametrii ei de bază şi să determine la ce rezultate se poate

ajunge prin combinare diferită a acestora. Cercetarea morfologică poate fi aplicată la

toate nivelele transferului de tehnologie, inclusiv în cercetarea fundamentală. Ea îşi

găseşte de asemenea aplicate în contextul social, politic, economic cât şi în stabilirea

obiectivelor.

Elaborarea scenariului (scenario writing) constituie o metodă ce aparţine lui

Herman Kahn şi colaboratorilor săi de la Institutul Hudson. Prin această metodă autorii

încearcă să construiască o secvenţă logică de evenimente în scopul de a arăta cum, ia

naştere pas cu pas viitorul, pornindu-se de la prezent sau de la orice situaţie dată.

Elaborarea scenariului este generată de răspunsul la două întrebări: (1) Care sunt căile

pe care se poate ajunge la o anumită situaţie? şi (2) În ce fel poate fi prevenită, deviată

sau facilitată o anumită tendinţă de dezvoltare, de către fiecare din factorii implicaţi şi

la fiecare treaptă a dezvoltării.

Din categoria metodelor normative fac parte:

a) metoda balanţelor;

b)metoda de optimizare: cercetarea operaţională; analiza sistemelor;

c)metoda arborelui de pertinenţă (de posibilităţi): orizontal; vertical.

Analiza sistemelor, aşa cum s-a dezvoltat în S.U.A. încă din anul 1948, a

devenit foarte utilă pentru evoluarea alternativelor tehnologice de viitor într-un context

larg. Fenomenele de dezvoltare constituie un sistem complex în cadrul căruia chiar un

număr relativ redus de variabile poate conduce la un număr imens de soluţii, datorită

alternativelor care trebuie luate în consideraţie. Analiza sistemelor încearcă să

simplifice problema, fără a renunţa la rigurozitate, cu ajutorul aparatului matematic,

reducerea numărului de variabile prin eliminarea celor nepertinente, înlocuirea

parametrilor independenţi prin variabile care înglobează un complex de parametri,

reducerea numărului de combinaţii posibile cu ajutorul programării lineare şi pătratice

şi a altor metode aparţinând calculului operaţional. În prezent se profilează două

orientări importante în analiza sistemelor. Prima este căutarea de metode integrate care

combină prognoza dezvoltării tehnologice cu prognoza efectului (impact) provocat de

însăşi această dezvoltare asupra ştiinţei, economiei şi societăţii în general. Cea de a

doua orientare este căutarea de scheme cu interinfluenţă, în scopul anticipării şi

evaluării diverselor alternative de „viitor posibil”.

Metoda arborelui de pertinenţă a fost fundamentată ca urmare a cercetărilor

efectuate de către Battelle Memorial Institute, asupra unui număr mare de prognoze în

domeniul tehnic. Pe timpul cercetărilor s-a constatat că erorile de prognoză nu se

datorau atât folosirii unor metode greşite de prelucrare a datelor, cât mai ales

omisiunilor. Pornind de la ideea că dezvoltarea, sau chiar numai o prognoză de

dezvoltare accelerată a unui anumit procedeu, generează prin reacţie o dezvoltare a

procedeelor competitive care caută să-şi întreacă şi să-şi plafoneze adversarul, a fost

elaborată o metodă grafică care să asigure evitarea omisiunilor, să permită o ordonare a

informaţiilor privitoare la schimbările potenţiale din dinamica sistemelor competitive şi

să evalueze implicaţiile schimbărilor care ar putea interveni.

Arborele de pertinenţă orizontal constă într-o reprezentare a tuturor factorilor

care ar putea influenţa un anumit proces de dezvoltare şi care permite separarea

schimbărilor oportune de cele inoportune. Nu generează, de fapt, răspunsul la nici o

întrebare. El este numai un cadru logic pe care să se sprijine ideile în relaţia lor cu alte

idei, o călăuză a gândirii şi o asigurare că nici un parametru important nu a fost trecut

cu vederea.

Arborele de pertinenţă vertical constă într-o reprezentare a căilor competitive

pe care evoluează tehnologia unui anumit proces. Pornind către un obiectiv final se

reprezintă diverse căi tehnice posibile de rezolvare – cu etapele aferente – stabilindu-se

astfel o ierarhie de obiective intermediare care trebuie atinse în mod succesiv. Această

„reţea de obiective”, cum a mai fost denumită, analizată periodic de specialişti, permite

reducerea treptată a căilor posibile la căi probabile, mărind capacitatea prognozelor, Un

arbore vertical bine alcătuit permite aplicarea în continuare a altor metode ( extrapolare,

metode statistice), care de data aceasta au certitudinea exhaustării câmpului cercetat.

Din categoria metodelor gândirii intuitive fac parte:

a)metoda creativităţii - reprezintă un mod de a angaja elementul uman pentru a crea

ceva nou printr-o cale nouă. Această metodă obligă părăsirea câmpului real de

investigare – cercetare, a unui stimulent util – cercetarea stimulentului prin fapte pentru

a trage o concluzie.

b)metoda Brainstorming – metodă de stimulare a gândirii creatoare, în scopul obţinerii

cât mai multor idei, privind modul de rezolvare a unor probleme care să conducă la

soluţia optimă, pe care prin decizia luată conducătorul să o poată valorifica.

Brainstormingul reuneşte o grupă de participanţi, reprezentând diverse domenii de

specialitate, care discută asupra unei probleme ce trebuie rezolvată, într-un mod cu totul

neconvenţional. Principiul suprem al acestui stil este acela ca toţi participanţii să-şi

exprime în mod liber ideile lor referitoare la problema respectivă, în mod spontan şi

fără nici o reţinere. Conducătorul grupului nu are voie să folosească aprecieri

descurajatoare sau etichetări la adresa participanţilor prin care ar frâna fluxul de idei al

acestora. Dimpotrivă, este necesar ca toţi participanţii la dezbateri să sesizeze, ideile

prezentate în mod reciproc, să le combine unele cu altele, în acest fel stimulându-se

formarea unor lanţuri de asociere reciproce, prin care se ajunge la idei şi concluzii care

nu ar fi apărut niciodată în cazul unei dezbateri izolate şi coordonate realizate pe

categorii de specialişti asupra aceloraşi probleme.

c)Tehnica Delphi / ancheta interogativă – este o metodă mai dezvoltată a

brainstormingului şi are la bază principiul gândirii intuitive, al reflectării. Se foloseşte

tot mai des la luarea deciziilor de perspectivă. Constă în aflarea poziţiei şi părerilor

unor persoane dintr-un domeniu dat asupra unei probleme, păreri care sunt treptat mai

precis conturate şi mai centrate, utilizând chestionare succesive. Tehnica Delphi

reprezintă o metodă de explorare a viitorului prin care se încearcă să se stabilească

natura şi data când se pot produce în viitor anumite evenimente (de exemplu,

necesitatea unei reorganizări sau reforme administrative) şi ce măsuri trebuie luate în

acest sens. Metoda constă din alcătuirea unui program de interogări individuale şi

succesive care alternează cu informaţii şi sondaje ale opiniei, ceea ce permite să se

corecteze, cu ajutorul calculatorului, concluziile trase din prima etapă a operaţiei.

Participanţii interogaţi, persoane cu înaltă pregătire în domeniul de specialitate, sunt

invitaţi să răspundă prin corespondenţă la chestionarul trimis. În baza răspunsurilor

primite se calculează tendinţa medie (în producerea evenimentului şi a datei lui) care

este din nou comunicată participanţilor cu invitarea acestora de a-şi motiva opţiunea

lor. Această "dezbatere" în contradictoriu îi determină pe unii să-şi schimbe părerea şi

să adere la alte opinii, ceea ce permite micşorarea deosebirilor între răspunsuri.

Rezultatele sunt din nou prelucrate şi se stabileşte o nouă valoare medie mai precisă

decât cea precedentă. Urmează o nouă informare şi o nouă prelucrare a răspunsurilor în

vederea determinării valorii medii, procesul desfăşurându-se în trei etape, în final se

obţine, prin aceste dezbateri şi calculări succesive a valorilor medii, un pronostic la care

aderă majoritatea celor chestionaţi.

Pe baza celor prezentate anterior, se poate concluziona că în rezolvarea unor

probleme date poate fi utilizată oricare dintre aceste metode, deoarece din punct de

vedere teoretic ele ar trebui să conducă la acelaşi rezultat. Din perspectivă practică din

lipsă de puncte de sprijin analizele nu pot fi niciodată duse până la capăt, şi, ca urmare

rezultatele obţinute prin aplicarea diverselor metode sunt şi ele, de cele mai multe ori

diferite. Cercetătorii îşi aleg metoda în funcţie de: factori obiectivi – cum ar fi natura

subiectului sau intervalul de timp; factori subiectivi, dintre care cel mai important este

tradiţia, adică inerţia în a se perpetua metoda cu care s-a mai lucrat. În orice caz se

poate spune că nu există o metodă general aplicabilă în elaborarea oricărui tip de

prognoză. Mai mult decât atât, chiar pentru un domeniu bine definit, nu poate fi

indicată o anumită metodă, care să certifice valabilitatea rezultatelor.

d) Reuniunea Philips 66 – constă în crearea mai multor grupe de câte şase participanţi,

din care unul este reprezentantul grupului. Aceştia discută şase minute asupra

problemei respective. Opiniile grupurilor sunt prezentate de către reprezentantul

fiecărui grup într-o reuniune generală. Experimentul nu durează mai mult de două ore.

În esenţă, Reuniunea Philips 66 vizează următoarele etape: prezentarea obiectivului de

discutat de către conducătorul discuţiei; constituirea grupurilor de şase membrii pe

principiul eterogenităţii participanţilor şi alegerea reprezentanţilor grupurilor;

desfăşurarea discuţiilor; notarea de către reprezentanţi a părerilor membrilor grupului

condus; expunerea punctelor de vedere de către reprezentanţii grupurilor; discuţie între

reprezentanţi în reuniunea plenară, la care pot participa şi membrii ai grupurilor pentru

informaţii suplimentare. Spre deosebire de metoda anterioară aceasta are un caracter

operativ cea ce face ca aplicarea ei să fie posibilă în multe domenii.

e)Reuniunea PANEL – constă într-un dialog permanent cu aspect de dezbatere între

două grupuri (unul de specialişti, altul de cetăţeni), pentru a lua decizii pe baza

informaţiilor furnizate. Se desfăşoară în următoarele etape:

conducătorul expune materialele şi informaţiile, auditorul pune întrebări, iar

conducătorul răspunde coordonând în acelaşi timp întâlnirea; răspunsurile se dau de

specialiştii pe probleme, individual sau în colectiv; prin discuţii se face o analiză a

obiectivelor, etapelor, factorilor de acţiune şi se stabilesc măsuri concrete.

f)Metoda scenariilor – evidenţiază unele puncte şi momente critice în evoluţia

evenimentelor care reclamă decizia. Scenariul prezintă evoluţia înlănţuită a

fenomenelor pe etape şi în anumite puncte, alternativele posibile în luarea deciziilor. Se

desfăşoară în următoarele etape: descrierea detaliată a structurii unui sistem la un

anumit moment şi verificarea legăturilor şi compatibilităţilor interne ale sistemului;

proiectarea evoluţiei în timp a sistemului trecând la descrierea unei noi stări a acestuia

pe baza efectului tendinţelor generale şi ale actului voluntar al deciziei strategice;

metoda este folosită în stabilirea liniei strategico-tactice de evoluţie a organizaţiei,

adoptând o poziţie creativă în prefigurarea viitorului

g)Metoda delegării – constă în atribuirea temporară de către o persoană ce exercită un

post de conducere a unei sarcini ce îi revine de drept, altei persoane subordonate, cu

funcţie de conducere de nivel inferior sau cu funcţie de execuţie, precizându-se

competenţa şi responsabilitatea corespunzătoare încredinţate. Ca element cheie în

utilizarea cu succes a acestei metode este soluţionarea corespunzătoare a dilemei

încredere - control. Trebuie pornit de la axioma că suma încredere + control este

întotdeauna constantă. Deci orice amplificare a controlului exercitat de un manager

diminuează încrederea percepută de subordonat. Similar, sporirea încrederii

conducătorului în subordonat este însoţită de o diminuare a controlului. Delegarea

eficace presupune o îmbinare raţională a încrederii cu controlul faţă de persoana

delegată. Altfel se pot manifesta deficienţe majore: eroarea de abdicare, încredere

exagerată + lipsă control; eroarea de tutelare: control exagerat axat pe rezultate, dar şi

pe maniera de obţinere a acestora, concomitent cu manifestarea unei încrederi reduse.

Utilizarea eficientă a delegării presupune respectarea următoarelor reguli: să nu

se delege sarcini de importanţă majoră, în special strategice; precizarea clară în scris a

competenţelor şi responsabilităţilor delegate; crearea unui climat favorabil delegării, de

încredere, acceptând şi apariţia unor posibile erori sau greşeli; definirea cât mai exactă

a rezultatelor aşteptate prin stabilirea unor criterii de evaluare şi într-o proporţie cât mai

mare comensurabile; verificarea de regulă a rezultatelor obţinute cu respectarea

competenţelor şi responsabilităţilor delegate şi nu a modului cum au fost realizate

atribuţiile delegate.

h) Conferinţa-discuţie este o metodă care constă în analizarea unei probleme de către

un grup de participanţi, în cadrul unei discuţii conduse de către o persoană pregătită în

prealabil pentru acest scop. Fiecare participant are deplina libertate de a-şi exprima

opinia, în acest fel existând posibilitatea aprecierii cunoştinţelor profesionale şi a

experienţei proprii. Prin discutarea în colectiv, pot apărea noi sugestii, se descoperă

erorile şi omisiunile indicându-se cea mai bună soluţie de rezolvare a cazului.

i) Metoda studiului cazurilor – presupune antrenarea şi mai intensă a participanţilor la

dezbatere datorită modului în care le sunt solicitate cunoştinţele şi experienţa personală

în rezolvarea unui caz. Studiul cazurilor constă în prezentarea unei situaţii reale cu

datele necesare înţelegerii problemei, prezentare întreruptă în momentul în care

acţiunea ajunge într-un impas şi când, pentru depăşirea acestuia, este necesară

elaborarea şi adoptarea unei decizii.

După ce fiecare participant şi-a formulat o părere, participanţii trebuie să-şi

confrunte în grup opiniile şi să ajungă la o decizie acceptată de majoritatea membrilor

grupului.

Tehnici de îmbunătăţire a procesului decizional de grup.

Îmbunătăţirea procesului decizional de grup se asigură pe baza întrebuinţării

următoarelor tehnici:

a)crearea de controverse, până la limita situaţiei care poate degenera în conflicte;

b)tehnici de stimulare a creativităţii:

b.1) tehnica de brainstorming tradiţional, de generare de idei, prin evitarea inhibiţiei, pe

baza regulilor: nici o idee nu este considerată ridicolă; orice idee prezentată aparţine

grupului şi nu emitentului acesteia; nici o idee nu poate fi criticată;

b.2) tehnica electronică de brainstorming – tehnică similară celei tradiţionale, cu

excepţia faptului că membrii grupului sunt legaţi între ei în reţeaua electronică;

b.3) tehnica Delphi – solicitarea şi compararea unor judecăţi expert anonime asupra

unui subiect cu ajutorul unui set de chestionare succesive, fiecare chestionar având la

bază feed-back-ul opiniilor rezultate din chestionarul precedent;

b.4) tehnica de grup nominal - de generare a ideilor, fără interacţiunea, în cadrul unui

grup, urmată de o evaluare sistemică în grup.

Diverse tipuri de decizii şi tehnici utilizate în condiţii de certitudine, de

risc şi de incertitudine.

În condiţii de certitudine se recomandă folosirea următoarelor metode:

a)metoda utilităţii globale – facilitarea alegerii variantei optime prin crearea unui suport

logic pentru procesul parţial subiectiv al anticipării consecinţelor;

b) metoda Onicescu – raţionalizarea deciziilor multicriteriale în condiţiile de

certitudine;

c)metoda Electre – raţionalizarea proceselor decizionale multicriteriale.

În condiţii de risc este recomandată metoda arborelui decizional – prevederea

implicaţiilor unor decizii succesive, eşalonate pe durate mari, câţiva ani.

În condiţii de incertitudine – alegerea variantei optime în condiţiile lipsei de

informaţii necesare stabilirii probabilităţilor de manifestare a stărilor condiţiilor

obiective, iar variabilele sunt parţial necontrolabile se face avându-se în vedere

următoarele reguli: regula pesimistă (A.Wald) – varianta optimă este cea care prezintă

cele mai mari avantaje, din gama de variante considerate dezavantajoase; regula

optimistă – varianta optimă este cea cu cele mai mari avantaje, în cea mai favorabilă

stare a condiţiilor obiective; regula optimalităţii; regula proporţionalităţii

(Bayes-Laplace) varianta optimă este cea pentru care media utilităţilor este cea mai

mare, sau media consecinţelor este cea mai favorabilă; regula minimizării regretelor

(Savage) – varianta cea mai bună este cea pentru care regretul de a nu fi ales varianta

optimă este cel mai mic.

Deciziile colective se pot optimiza folosindu-se: algoritmul Deutch-Martin;

metoda Electre Tridimensională – pentru optimizarea deciziilor multicriteriale de grup,

în care decidenţii au preferinţe diferite asupra utilităţii variantelor.

Acumularea şi prelucrarea cunoştiinţelor cu mijloacele inteligenţei artificiale în

vederea fundamentării, adoptării şi supervizării deciziilor manageriale se pot realiza cu

ajutorul instrumentului informatic denumit sistem expert unde managerul este utilizator

final al acestui sistem şi se implică în calitate de factor de autoritate şi responsabilitate

în pilotarea procesului de informatizare, de introducere a sistemului expert în structura

condusă. Potrivit lui Durkin, sistemul expert reprezintă un program informatic capabil

să modeleze abilităţile de rezolvare de probleme ale expertului uman atât sub aspectul

cunoştinţelor, cât şi al raţionamentului. Sistemul expert fiind disponibil, permanent, în

timp şi spaţiu, neperisabil, cu o performanţă şi viteză stabilă şi un cost suportabil

reprezintă avantaje nete faţă de utilizarea repetată a expertului uman.

Alegerea soluţiei optime de decizie din mai multe variante posibile se poate

realiza cu ajutorul instrumentului denumit analiza cost-beneficiu, în situaţii în care pot

să apară evenimente cu un anumit grad de certitudine / incertitudine. Pentru o mai mare

relevanţă, aceasta poate fi combinată cu metoda arborelui decizional (o prezentare

arborescentă, din ce în ce mai detaliată / ramificată, a alternativelor posibile de a

acţiona într-o anumită situaţie, precum şi estimarea costurilor, pe baza unor coeficienţi

de probabilitate a apariţiei unui anumit eveniment).

Un alt instrument de analiză îl reprezintă Regula 80/20, sau principiul lui

Pareto. Potrivit acestui instrument există un dezechilibru înnăscut între cauze şi

rezultate, între intrări şi ieşiri şi între eforturi şi recompense. Mai concret, regula are

următorul conţinut: 80 % din rezultate, ieşiri sau recompense decurg din 20 % din

cauze, intrări sau eforturi.

Titular de disciplină,

Lect. univ. dr. STĂNCIULESCU SORIN