51
Sanja Mrdak Broj indeksa 02/12 Organizacija i metod rada u državnoj upravi Crne Gore (seminarski rad) Mentor: Doc. dr Velibor Džomić

Seminarski rad finalna verzija.docx

  • Upload
    sanja

  • View
    244

  • Download
    3

Embed Size (px)

Citation preview

Sanja MrdakBroj indeksa 02/12

Organizacija i metod rada u državnoj upravi Crne Gore(seminarski rad)

Mentor:Doc. dr Velibor Džomić

Podgorica, 2015. godine

„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak

SadržajUvod............................................................................................................................................................3

Predmet, cilj i hipoteza rada....................................................................................................................4

Metode rada.............................................................................................................................................5

I Teorijsko-pravni aspekt uprave.................................................................................................................5

1. Pojam uprave..........................................................................................................................................5

1.1Teorijski pojam uprave.......................................................................................................................7

1.2 Organizacioni pojam uprave..............................................................................................................9

II Pozitivno-pravni aspekt državne uprave Crne Gore...............................................................................14

2. Organizacija državne uprave Crne Gore...............................................................................................14

2.1 Poslovi organa uprave......................................................................................................................15

2.2 Ministarstva.....................................................................................................................................18

2.2.1. Propisi ministarstva.................................................................................................................19

2.3 Drugi organi uprave.........................................................................................................................20

2.4. Upravljanje i odgovornost u organima državne uprave...................................................................22

2.5. Odnosi i saradnja............................................................................................................................23

2.5.1. Odnosi između organa državne uprave i Vlade............................................................................24

2.5.2. Odnosi između ministarstava.......................................................................................................25

2.5.3. Odnosi između ministarstava i organa uprave.............................................................................26

2.5.4. Odnosi ministarstava prema Skupštini i organa uprave prema sudovima....................................26

2.5.6. Odnosi ministarstava prema organima lokalne samouprave, javnim ustanovama, javnim preduzećima i drugim pravnim licima čiji je osnivač država.................................................................27

2.5.7. Odnos organa državne uprave prema nevladinim organizacijama...............................................28

Zaključak...................................................................................................................................................29

Literatura...................................................................................................................................................30

Zakonodavstvo......................................................................................................................................30

Strategije i priručnici.............................................................................................................................30

Monografije...........................................................................................................................................31

Internet stranice.....................................................................................................................................32

2

„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak

Uvod

Uprava predstavlja jedan od najvažnijih segmenata svake države, a vrijeme je to koje

diktira i zahtjeva od uprave da se prilagođava i napreduje, kako bi bila pristupačnija građanima.

Uprava je ta koja treba da se stara o dobrobiti građana, opštem društvenom i kulturnom napretku,

ekonomskom razvoju i socijalnom blagostanju uopšte.

U ovom radu posvećena je pažnja jednom segmentu uprave – državnoj upravi, koja

predstavlja produženu ruku izvršne vlasti, a funkcionisanje državne uprave predstavlja odraz

vođenja kompletne države.

S obzirom da je država Crna Gora odlučna da postane dio evropskog sistema vrijednosti,

tako novostvorena uprava bi radila u skladu sa evropskim normama i vrijednostima. Uprava

treba da se osposobi, pripremi i uskladi svoj zakonodavni okvir s Acquis communautaire-om i da

na osnovu implementacije istog , prilikom primjene sopstvenih propisa, djelotvorno funkcioniše

u okviru evropskog administrativnog sistema. Upravo iz tih razloga, državna uprava je izložena

mnogobrojnim reformama. Uvode se razne promjene, jer se uprava temelji na principu „3E“,

odnosno efikasnost, ekonomičnost i efektivnost i to je ono čemu se teži prilikom reformi.

Uz to je bitna i njena organizacija, koja predstavlja izvor moći svakog kolektiviteta. Ono

što se zahtijeva od crnogorske uprave jeste poštovanje principa i načela međunarodnog prava, uz

načela evropskog administrativnog prostora (EAP), kako bi Crna Gora ispunila uslove

pristupanja Evropskoj Uniji. Ono što je naročito važno, jeste i kvalitetna primjena Novog Zakona

o upravnom postupku, sa čijom primjenom će se početi od 01. jula iduće godine.

Uprava je nezaobilazan segment u životima građana. Ne samo da je neophodna

građanima kao korisnicima usluga uprave, već je isto tako neophodna i za funkcionisanje jedne

države. Ona je korijen od kojeg sve kreće. Država ne bi mogla funkcionisati bez postojanja

uprave.

3

„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak

Predmet, cilj i hipoteza rada

Predmet rada je „organizacija i metod rada u državnoj upravi“. U radu se prikazuju

funkcionisanje državne uprave, poslovi koje obavljaju organi državne uprave, kao i odnosi i

saradnja među njima. Rad je podijeljen u dvije cjeline, a to su:

teorijsko-pravni aspekt, i

pozitivno-pravni aspekt.

U teorijsko-pravnom aspektu se govori o pojmu uprave, tačnije o teorijskom pojmu i

organizacionom pojmu uprave.

U pozitivno-pravnom aspetu se govori o pojmu uprave, organizacije, modelima uprave,

organima uprave, a definisani su osnovni principi.

Cilj rada je da ukaže na važnost državne uprave koja sve više teži da bude dostupnija

svojim korisnicima, odnosno građanima. Glavna hipoteza jeste negativan uticaj stalnog

mijenjanja zakonske i podzakonske regulative u oblasti organizacije državne uprave.

Metode rada:

Prilikom izrade rada, korišćene su sledeće metode:

1. Teorijski metod - baziran je na obradi instituta upravnog prava, predstavljanja

modela funkcionisanja uprave i načina upravljanja;

2. Pozitivno-pravni metod baziran je na važećim propisima, koji regulišu sistem

organizacije državne uprave u Crnoj Gori.

4

„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak

I Teorijsko-pravni aspekt uprave

1. Pojam uprave

Uprava predstavlja jedan od osnovnih i najspornijih pojmova upravnog prava. Etimološki,

pojam uprave se izvodi iz riječi upravljanje, što znači vladanje, vođenje, usmjeravanje,

pomaganje, rukovođenje, koordiniranje, sprovođenje i upućivanje. Takođe, pored izraza uprava,

postoji mnoštvo sinonima kao što su administracija i administrirati (administration,

amministrazion). Izraz „javna“ zapravo označava razliku u odnosu na administraciju u

preduzećima, bankama i drugim institucijama privatnog karaktera. 1

Uprava je jedan kompleksan i višeslojan sistem institucija, koji se ispoljava kao vršenje

specifičnih upravnih aktivnosti od strane ljudi koji djeluju preko državnih organa i

mnogobrojnih organizacija van državne strukture. Državna uprava je samo dio sveukupnog

državnog sistema. Ona je jedna složena i uglavnom hijerarhijski postavljena upravna struktura

koja čini „kičmeni“ stub države.2

Tako po njemačkoj teoriji, na čelu sa osnivačem njemačke nauke upravnog prava Oto

Majerom, uprava (upravna djelatnost) je ona državna djelatnost koja predostaje u odnosu na

zakonodavstvo i sudstvo. Uprava je sve ono što nije zakonodavstvo i sudstvo.3

Pod državnom upravom se podrazumijeva određena državna djelatnost koja se razlikuje po

određenim obilježjima od drugih državnih djelatnosti. Formalno ili organizaciono gledište

definiše državnu upravu kao onu djelatnost koju vrše isključivo organi državne uprave, a to su

oni organi koji su ustavom ili zakonom određeni kao organi državne uprave.

1 Đorđije Blažić, Državna uprava i upravni sistemi (Hrestomatija), 2007., str. 772 Isto, str. 703 Isto

5

„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak

Pored ovog gledišta, postoji i materijalno i funkcionalno. Za razliku od predhodnog, ova

gledišta definišu državnu upravu sa aspekta sadržine akata i radnji koje državni organi donose,

odnosno preduzimaju u vršenju upravne djelatnosti. 4

Što se tiče određivanja pojma uprave postoje dva i to su negativan i pozitivan pojam

uprave. S obzirom da je uprava jedan složen fenomen, kojeg je nemoguće obuhvatiti jednom

definicijom negativan pojam je zasnovan na skepticizmu, jer uprava obuhvata ogroman broj

organa i organizacija, obavlja veliki broj poslova, koji su međusobno različiti i heterogeni među

kojima se teško pronalazi povezanost koja bi ih povezala u jednu cjelinu koje čine upravnu

funkciju.

Pozitivan pojam uprave polazi od same djelatnosti, odnosno poslova koje uprava obavlja,

to jest koji su to poslovi, akti i radnje koje uprava donosi i slično. Pojam uprave u pravnom

smislu možemo odrediti u teorijsko-pravnom i pozitivno-pravnom smislu. Prvi polazi od

određenih teorijskih pretpostavki, dok se pozitivno pravni zasniva na pozitivno-pravnim

tekstovima i eventualne definicije uprave koja je data u propisima (ustavu i zakonima).5

Uprava je stvorena da bi (pored vršenja raznih materijalnih akata koji stoje u nadležnosti

države, prije svega akata nasilja) donosila pojedinačne akte kojima se određuju dispozicije.

Uprava je posebna grana državne vlasti. To je vlast rješavanja u tzv.upravnim stvarima. Uprava

je vlast rješavanja prerogativima državne vlasti i na osnovu zakona o pravu, obavezi ili pravnom

interesu određenog subjekta (stranke), neposrednom primenom propisa u konkretnoj

pojedinačnoj upravnoj stvari. Kako izvršenje prava uključuje kao ultima ratio (krajnje sredstvo) i

primjenu fizičke prinude, to pojam upravne vlasti obuhvata i primjenu fizičke prinude u

konkretnim situacijama izostajanja dobrovoljnog izvršenja prava, tj. potčinjavanja pravu.6

Za materijalni pojam uprave bitna je sama supstanca uprave kao djelatnosti. Materijalni

pojam uprave je dvojan. Uprava se shvata ili kao jedna od vlasti države ili kao javna služba. U

podlozi tih različitih shvatanja o upravi su dva različita shvatanja države - kao javne vlasti i kao

skupa javnih službi (službi neophodnih za zadovoljavanje dnevnih potreba čitave zajednice, pa

4 Branislav Radulović, Upravni postupak i upravni spor, državna uprava i lokalna samouprava u Crnoj Gori, Vlada Crne Gore, uprava za kadrove, Podgorica, 2008., str. 705 Đorđije Blažić, Državna uprava i upravni sistemi (Hrestomatija), str. 78-796 http://www.slilic.com/upload/docs/SLilic%20Sovjetska%20doktrina%202007.pdf, str. 19

6

„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak

otuda i njihovo podvođenje pod posebni upravni, upravno-pravni režim). Čuvena Digijeva

funkcionalna odredba uprave ulazila bi u drugu grupu shvatanja, pošto je i država po njemu

javna služba.7

1.1 Teorijski pojam uprave

Prilikom određivanje teorijskog pojma uprave razlikujemo najmanje dva osnovna pristupa:

a) pravno-politički i

b) socio-tehnološki.

Na njima je nastao (treći) moderni sistemski pristup koji upravu shvata kao "jedan složeni i

dinamički (upravni) sistem ljudske saradnje za socijalnu regulaciju". Teorijsko određivanje

uprave je obrađivano od mnogih autora i ima raznovrsnih shvatanja.8Pravno-politički pristup je

princip podjele vlasti i u tom kontekstu, određivanje upravne vlasti u odnosu na izvršnu vlast.

Izvršna vlast je grana državno-pravne vlasti kojoj je povjerena funkcija izvršavanja zakona

donijetih od strane zakonodavne vlasti. Međutim,funkcija izvršavanja zakona (izvršna funkcija)

podrazumijeva donošenje podzakonskih akata i pojedinačnih akata. Pojedinačni pravni akti

mogu biti sudski (presude i rješenja) i upravni (rješenja i zaključci). Tako proizilazi da izvršna

funkcija u sebi obuhvata sudsku i upravnu funkciju. Zbog toga se, kao dopunski kriterijum

razgraničenja, uzimaju organi koji ih vrše (sudsku funkciju vrše sudovi, a upravnu funkciju

organi uprave).

Funkcije izvršne i upravne vlasti se ne mogu u potpunosti izjednačiti. Izvršna funkcija

podrazumijeva vođenje politike, dok upravna funkcija obuhvata donošenje upravnih odluka

(rješenja) koje imaju za cilj svakodnevno operativno izvršavanje konkretnih zadataka koji se pred

državu postavljaju. Vremenom, uprava je dobila mnogo više poslova i ušla u mnoge društvene

oblasti i regulisala ih pravnim normama. Državna uprava dobila je i novu ulogu u društvu, da ne

vrši isključivo vlast, već da se stara o svojim građanima, pa se proširuju upravni poslovi, koje

7 http://www.slilic.com/upload/docs/SLilic%20Sovjetska%20doktrina%202007.pdf, str. 198 Đorđije Blažić, Predrag Dimitrijević, Upravno pravo Crne Gore, Fakultet za državne i evropske studije, Podgorica, 2008., str. 79-80

7

„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak

više ne vrše samo organi vlasti. S tim u vezi, javlja se podjela upravne funkcije na autoritativne

poslove (u kojima se vrši vlast) i neautoritativne poslove (gdje nema te vlasti).

U grupu autoritativnih poslova svrstavaju se:

odlučivanje u upravnom postupku,

vršenje upravnog nadzora,

postupanje u prekršajnom poostupku itd.

Dok u neautoritativne poslove spadaju djelatnosti kao što su:

predlaganje unutrašnje i spoljne politike,

vođenje politike razvoja, kojim država usmjerava ostvarivanje svojih socijalno

ekonomskih ciljeva. 9

1.2 Organizacioni pojam uprave

U teorijskom određivanju organizacionog pojma uprave, potrebno je odrediti upravu kao

posebnu organizaciju, tj. kao poseban sistem organizacionih cjelina, koji kao svoju osnovnu i

trajnu aktivnost ima obavljanje upravne djelatnosti. U organizacionom smislu, uprava se javlja

kao složena upravna organizacija sastavljena od brojnih i raznovrsnih organa i organizacionih

oblika koji uspostavljaju međusobnu komunikaciju na osnovu unaprijed utvrđenih pravila i

propisa. 10

U širem smislu, sistem uprave u okviru državne organizacione strukture, osim

organizacionih cjelina u okviru posebne organizacione strukture uprave, može obuhvatati i

organizacione cjeline u okviru drugih državnih organizacionih podsistema (npr. sudova), kao i

cjeline koje se nalaze van organizacione strukture države (npr. ustanove i preduzeća). U tom

smislu, teorijsko određivanje organizacionog pojma uprave podrazumijeva određivanje posebnog

organizacionog sistema koji obavlja upravne aktivnosti, kako u okviru državne organizacione

strukture tako i van nje.

9 Đorđije Blažič, Javna uprava (sistem javne uprave Crne Gore), Fakultet za državne i evropske studije, Podgorica, 2009., str. 4610 Stevan Lilić, Organizacioni pojam uprave, Pravni zbornik, br. 2-3/1995., Udruženje pravnika Crne Gore, Podgorica, str. 99

8

„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak

Polazi se od uprave kao vlasti i nastoji se odrediti manifestaciona forma pojave koja se

zove uprava u sklopu države. Podrazumijeva se složen sistem organa i organizacija, tijela i

slično, koje u sebi sadrže propisanu organizacionu strukturu. Uprava u užem smislu je državna

uprava, a u širem smislu, pored uprave i organizacione cjeline, van državne uprave ali u okviru

državne organizacione strukture, sudska uprava, regionalna, teritorijalna i lokalna uprava.

Određivanje teorijskog pojma uprave u organizacionom smislu polazi od određivanja

subjekata koji su ovlašćeni za vršenje upravnih aktivnosti. Prije svega, vršioci upravnih

aktivnosti mogu biti subjekti koji se nalaze u okviru posebne državne organizacije podstrukture

upravni organ. To su organi uprave i posebne upravne organizacije koje raspolažu izvornim

ovlašćenjima za vršenje upravnih aktivnosti, jer je upravnim organima, vršenje upravnih

aktivnosti osnovna djelatnost. 11

Takođe, pri određivanju teorijskog pojma uprave u organizacionom smislu , pravi se

razlika između državne uprave s jedne i javne uprave, sa druge strane. Dok je izraz državna

uprava karakterističan za one koncepcije, koje polaze od stanovišta da organizacioni pojam

uprave treba odrediti kao organski pojam uprave, u smislu da državne uprava obuhvata samo

organe državne uprave kao vršioce upravne vlasti, dotle se (naročito u anglosaksonskoj,

francuskoj i njemačkoj stručnoj literaturi) mnogo češće koristi javna uprava, odnosno javna

administracija. Ovo zbog toga što se u ovim zemljama vršenje upravnih aktivnosti ne shvata

isključivo kao vršenje upravne vlasti, već i kao obavljanje drugih djelatnosti, koje nemaju

autoritativnih obilježja. Javna uprava označava stručni dio državne upravne organizacije, ali i

nedržavne vršioce uprave (javne ustanove i javna preduzeća), a često i lokalnu samoupravu (npr.

opštine i druge teriotorijalne zajednice javnog karaktera). S toga je pojam javna uprava mnogo

širi pojam od pojma državna uprava, jer označava sve vršioce upravnih djelatnosti, kako u okviru

državne organizacione strukture ( upravne organe i druge državne organe koji su ovlašćeni za

vršenje upravnih aktivnosti), tako i van nje ( nedržavne subjekte sa javnim ovlašćenjima). 12

Organizaciona struktura u upravi predstavlja trajni sistem veza i odnosa između pojedinih

djelova i elemenata te organizacije radi postizanja postavljenog cilja-što kvalitetnijeg obavljanja

11 Isto, str. 10012 Isto, str. 103

9

„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak

poslova državne uprave.13 Njena uloga, kao dijela izvršne vlasti i servisa za pružanje usluga,

sastoji se u obavljanju poslova koji su propisima stavljeni u djelokrug, odnosno nadležnost,

pojedinih organa. Djelokrug predstavlja skup poslova koji pripada svakom organu utvrđen

propisom, a nadležnost je precizno utvrđena sadržina tih poslova čije je obavljanje pravo i

dužnost svakog organa.14

Pojam uprave u organizacionom smislu nema mnogo različitih shvatanja. Najčešće se

polazi od organizacije. Polazi se od uprave kao vlasti, i nastoji odrediti manifestaciona forma

pojave koja se zove uprava u sklopu države. Većina autora se slaže da je uprava dio državnog

aparata (tzv. državna uprava) ali neki autori organima državne uprave dodaju i druge nedržavne

subjekte (organizacije koje imaju javna ovlašćenja) i taj spoj državne i nedržavne uprave

nazivaju javna uprava.15

Pod upravom u organizacionom smislu podrazumijeva se određeni složeni system

organa, organizacija, tijela i sl, koji u sebi sadrže propisanu organizacionu strukturu. Uprava

obuhvata veoma brojne i različite organe. Da bi se bliže odredili oni se mogu posmatrati u užem i

u širem smislu.U užem smislu upravu čine brojni i raznovrsni državni organi i organizacije koje

kao svoju osnovnu i trajnu djelatnost obavljaju upravne poslove i zadatke. Uprava u užem smislu

je državna uprava. Međutim, postoji teškoća precizne klasifikacije državnih organa po vrstama.

Upravu čine organi državne uprave (npr. ministarstva, uprave, sekretarijati, inspektorati i dr.) i

posebne državne organizacije koje obavljaju neautoritativne stručnotehničke poslove (npr.

zavodi, direkcije).16

U širem smislu upravu čine, pored uprave u užem smislu (državne uprave), i

organizacione cjeline (organi i organizacije) van državne uprave ali u okviru državne

organizacione strukture (npr. posebni organi u okviru sudova - sudska uprava, zakonodavnih

organa - stručne službe izvršnih organa itd.), kao i regionalna, teritorijalna i lokalna uprava

13 Đorđije Blažić, Radojko Đuričanin, Osnove ustavnog i upravnog uređenja Crne Gore, Uprava za kadrove, Podgorica, 2006. , str. 6214 Isto15 Đorđije Blažić, Državna uprava i upravni sistemi, Hrestomatija, str. 8116 Isto

10

„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak

(opštine i gradovi). Prema tome, upravu u širem smislu čine i organizacione cjeline van državne

organizacione strukture. One nemaju izvorna ovlašćenja za upravnu djelatnost već im se upravna

javna ovlašćenja povjeravaju (npr. javne ustanove, javna preduzeća). Kao vršioci upravne

djelatnosti mogu postojati i tzv. administrativne agencije ("nezavisna regulatora i druga

upravna tijela"), koja su nosioci prevashodno upravnih ovlašćenja, ali raspolažu i određenim

ovlašćenjima sudskog i zakonodavnog karaktera. Takve su npr. različite izborne komisije i dr.

tijela. Ovaj teorijski koncept shvata upravu kao javnu službu.

Nasuprot preuskom i anahronom državnom modelu uprave, modeli uprave koji danas

preovlađuju u razvijenim zemljama, posebno evropskim, polaze od koncepcije socijalne

funkcije države i uprave. Koncept socijalne funkcije, odnosno društvene uloge uprave polazi od

toga da se vršenje upravnih aktivnosti države ne može svesti isključivo na vršenje državne vlasti

(npr. izdavanje naredbi i primjena prinude i ograničenja), već da vršenje upravnih aktivnosti,

podrazumijeva vršenje javnih službi kao aktivnosti kojima se stvaraju i obezbjeđuju građanima

neophodni socijalni uslovi za njihov svakodnevni život i rad i koji doprinose opštem razvoju i

napretku društva kao cjeline. Uprava u širem smislu jeste javna uprava ili uprava.17

1.3 Funkcionalni pojam uprave

S obzirom da aktivnosti uprave imaju za cilj zadovoljenje potreba ljudi, kako

individualno tako i kolektivno, s toga možemo reći da je djelatnost uprave veoma složena i

heterogena. Ona obuhvata mnoštvo različitih poslova i zadataka, koji nisu jedna cjelina već su to

razne aktivnosti kojima uprava realizuje svoju socijalnu funkciju. Tako, uprava u funkcionalnom

smislu jeste posebna djelatnost uprave, odnosno to je skup određenih aktivnosti kojima ona

izvršava upravne poslove i zadatke.

Kada uzmemo u obzir sve poslove i zadatke koje uprava obavlja možemo odrediti upravu u

funkcionalnom smislu. Ti poslovi obuhvataju autoritativne, neautoritativne, pravne, materijalne i

druge poslove. Djelatnost uprave manifestuje se u dva oblika:

donošenjem upravnih akata, i

vršenjem upravnih radnji (autoritativnih i neautoritativnih).

17 Isto, str. 81-82

11

„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak

Međutim, uprava pored tih djelatnosti obuhvata i druge upravne poslove koje ostvaruje u

organizacionom smislu, odnosno kroz „vršenje javnih službi“. Prilikom određivanja uprave u

funkcionalnom smislu neophodno je razgraničiti upravnu funkciju od drugih državnih funkcija

(funkcija državnih organa). To je moguće na dva načina:

1.U teorijskom određivanju pojma uprave u smislu funkcije18, može se poći od formalnih

(spoljnih) obilježja upravne funkcije a to su: specifični organi (subjekti) koji obavljaju upravne

poslove (inokosno odlučivanje, monokratski oblik, hijerarhijska struktura, diskreciona vlast,

itd.), poseban postupak kao specifičan način na koji se poslovi uprave obavljaju (neformalnost

postupka) i specifični oblici ispoljavanja upravne funkcije (neformalnost akata i radnji).

Subjekti (nosioci) upravne funkcije se određuju na osnovu pozitivno-pravne nomenklature

upravnih organa i organizacija koje sve zajedno čine pojam javne uprave.

2.U teorijskom određivanju pojma uprave, može se poći od materijalnih (unutrašnjih) obilježja

upravne funkcije. U tom pogledu, nastoji se utvrditi sadržina upravne funkcije, njena priroda i

karakter, jer se tako može sagledati upravna funkcija kao specifična djelatnost države. Polazi se

od podjele državno pravnih funkcija na zakonodavnu, upravnu i sudsku funkciju sa ciljem da se

odredi sadržina upravne funkcije.19

Međutim, tu postoje brojne razlike. Ono što je zajedničko prvobitnim shvatanjima je da

se sadržina upravne i drugih državnih funkcija određivala na osnovu filozofsko-teorijskih analiza

političke vlasti. Tek kasnije se zauzima pozitivistički pristup, pa se sadržina upravne funkcije

određuje na osnovu pozitivnog prava.

Tek na osnovu analize pravnog režima upravne funkcije može se odrediti njegova pravna

sadržina. Tako najzad dobijamo upravnu funkciju kao pravnu funkciju državeidrugih

javnopravnih kolektiviteta.

18 Predrag Dimitrijević, Prof. dr. Đorđije Blažić, Upravno pravo Crne Gore, Fakultet za državne i evropske studije, Podgorica 2008., str. 8219 Isto

12

„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak

II Pozitivno-pravni aspekt državne uprave Crne Gore

2. Organizacija državne uprave Crne Gore

Pravno politički položaj i uloga, organizacija, poslovi i druga pitanja u vezi sa

organizacijom i radom uprave regulisani su Ustavom Crne Gore20, Zakonom o državnoj upravi21 i

drugim propisima koji se odnose na ovu oblast ( Zakon o državnim službenicima i

namještenicima, Zakonom o zaradama državnih službenika i namještenika, Zakon o lokalnoj

samoupravi, itd.). Javna uprava obuhvata državnu i nedržavnu upravu, a nedržavna uprava

obuhvata lokanu upravu, javne službe, regulatorne organe, posebne ( samostalne) organizacije i

druge organizacije. Državna uprava predstavlja sistem državnih organa i organizacije koji su

Ustavom i zakonom jedne zemlje određuju i osnivaju kao organi državne uprave.

Isključivo se na osnovu važećeg propisa može utvrditi da je neki državni organ, organ

državne uprave, kao i to da se njegova djelatnost upravna funkcija. Državnu upravu karakteriše

princip hijerarhije kao osnovno organizacione načelo, inokosni način odlučivanja, a ne

kolegijalni, koji je karakterističan za skupštinu, zatim, specifični upravni poslovi i metod rada

autoritativno servisnog karaktera i slično. Sva ova organizaciona i funkcionalna obilježja državne

uprave, po prirodi stvari jesu imanentna obilježja državne uprave i proizilaze iz mjesta i uloge

koju ima uprava u državi i društvu. Tačno je da pravni propisi određuju organe državne uprave,

njihove upravne poslove i zadatke, ali priroda upravne funkcije opredjeljuje organizaciju

(unutrašnju i spoljašnju) i metode i sadržinu rada tako propisima definisane državne uprave.

Ustavom Crne Gore 22, u u odredbama koje propisuju položaj Vlade, regulisana je

istovremeno Vlada i državna uprava. Državnu upravu čine ministarstva i drugi organi državne

uprave. U Crnoj Gori ne postoji Zakon o Vladi ili ministarstvima, već tu oblast pravno reguliše

Zakon o državnoj upravi.

20 Ustav Crne Gore („Službeni list CG“, 2007.)21 Zakon o državnoj upravi („Službeni list RCG“, br. 38/2003 i „Službeni list Crne Gore“, br. 22/2008 i 42/2011.)22 Član 11, st. 2. Ustava Crne Gore („Službeni list Crne Gore“, 2007.)

13

„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak

Struktura državne uprave Crne Gore pokriva tri glavne oblasti:

oblast suvereniteta ili funkcija vlasti, što uključuje spoljne i unutrašnje poslove,

državnu upravu, pravosuđe, lokalnu samoupravu i finansije ( ali bez odbrane);

oblast privrede, što uključuje ekonomske odnose, saobraćaj, poljoprivredu,

vodoprivredu, šumarstvo, turizam, trgovinu, zaštitu okoline i sl.;

oblast društvenih djelatnosti – rad, zdravstvo, socijalu, nauku i tehnologiju,

prosvetu i kulturu.

2.1 Poslovi organa uprave

Odredbe članova 11-23 Zakona o državnoj upravi 23 uređuju glavne poslove državne uprave.

Poslovi državne uprave su:

1) Predlaganje unutrašnje i vanjske politike

Obuhvata izradu strategija, projekata, programa i međunarodnih dokumenata na osnovu

praćenja izvršavanja zakona i drugih propisa i sagledavanja i analiziranja stanja u oblasti, u cilju

usaglašavanja sistema sa savremenim, demokratskim i međunarodno priznatim standardima.

Crna Gora je stekla status kandidata za članstvo u Evropsku Uniju i to je ono čemu je Vlada

posebno posvećena, tako da se sistem državne uprave nalazi u procesu mijenjanja i usaglašavanja

sa sistemom koji se primjenjuje u EU.

2) Vođenje politike razvoja

Podrazumijeva utvrđivanje razvojnih strategija i podsticanje privrednog, socijalnog,

kulturnog, ekološkog i ukupnog društvenog razvoja.

3) Normativna djelatnost

Ona obuhvata izradu teksta nacrta i predloga zakona i drugih propisa i donošenje

podzakonskih propisa.

4) Izvršavanje zakona i drugih propisa23 Član 11-23, Zakona o državnoj upravi („Službeni list RCG“, br. 38/2003 i „Službeni list Crne Gore“, br. 22/2008 i 42/2011.)

14

„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak

Obuhvata vođenje upravnog postupka, donošenje i izvršenje rješenja i drugih pojedinačnih

akata, preduzimanje upravnih mjera i upravnih radnji, praćenje njihovog izvršavanja, davanje

objašnjenja, izdavanje stručnih uputstava i instrukcija za rad i ukazivanje stručne pomoći.

5) Vršenje upravnog nadzora

Upravni nadzor obuhvata:

a) nadzor nad zakonitošću upravnih akata;

b) nadzor nad zakonitošću i cjelishodnošću rada organa uprave, lokalne samouprave i drugih

pravnih lica u vršenju prenijetih, odnosno povjerenih poslova;

c) inspekcijski nadzor.24

Nadzor nad zakonitošću upravnih akata obuhvata kontrolu zakonitosti upravnih akata kojima

se, na osnovu zakona, rješava o pravima, obavezama i pravnim interesima fizičkih i pravnih lica i

preduzimanje zakonom propisanih mjera.

Nadzor nad zakonitošću i cjelishodnošću rada obuhvata:

a) kontrolu zakonitosti rada i postupanja;

b) kontrolu i ocjenu efikasnosti, ekonomičnosti i efektivnosti;

c) kontrolu cjelishodnosti organizacije obavljanja poslova i osposobljenosti službenika i

namještenika za obavljanje tih poslova;

d) odnose državnih službenika prema strankama, fizičkim i pravnim licima;

U vršenju nadzora se25:

pokreće postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti opštih akata;

nalaže izvršavanje utvrđenih obaveza;

predlaže prestanak, odnosno zabranu rada ustanove i drugog pravnog lica;

preduzimaju druge mjere predviđene posebnim propisom.

Inspekcijski nadzor vrši se neposrednim uvidom kod ustanova i pravnih lica, organa opština,

Glavnog grada, Prijestonice i Crne Gore, drugih organa i kod građana u pogledu pridržavanja

24 Zakon o državnoj upravi („Službeni list RCG“, br. 38/2003 i „Službeni list Crne Gore“, br. 22/2008 i 42/2011.)25 Isto, član 18 stav 1

15

„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak

zakona, drugih propisa i opštih akata i preduzimanjem upravnih i drugih mjera i radnji da se

utvrđeno stanje uskladi sa propisom. Inspekcijski nadzor se utvrđuje posebnim zakonom.

6) Odlučivanje u upravnom postupku o pravima i obavezama građana i pravnih lica

Ono obuhvata pokretanje i vođenje upravnog postupka, preduzimanje mjera i radnji u

postupku, donošenje rješenja o pravima i obavezama fizičkih i pravnih lica i njihovo neposredno

izvršavanje.

7) Obezbjeđivanje vršenja poslova od javnog interesa

Podrazumijeva sprovođenje djelatnosti javnih poslova preko preduzeća i ustanova,

preduzetnika, neposrednim izvršavanjem, davanjem koncesija, ulaganjem kapitala i drugim

mjerama koje omogućavaju efikasno i racionalno vršenje tih djelatnosti.

8) Drugi poslovi državne uprave utvrđeni zakonom i drugim propisima

Drugi poslovi uprave obuhvataju izradu analitičkih, informativnih i drugih materijala, stručno

metodološku obradu propisa u pojedinim oblastima, prikupljanje i obrađivanje podataka, kao i

poslove kojima se doprinosi razvoju i ostvarivanju funkcija državne uprave.

2.2 Ministarstva

Kao osnovni oblik organa državne uprave, ministarstva se osnivaju za jednu ili više

povezanih upravnih oblasti zavisno od prirode, značaja i obima tih poslova i potrebe

obezbjeđenja strategije razvoja. Ministarstva su najviši i samostalni organi državne uprave, jer

nijesu pod nadzorom nekog drugog organa uprave već su neposredno potčinjena Vladi.

Ministarstva su odgovorna za vlastitu organizaciju, menadžment i edukaciju vlastitog kadra.

Nadzor nad zakonitošću rada organa uprave vrše ministarstva, a aktom o osnivanju organa

državne uprave određuje se ministarstvo koje vrši nadzor nad zakonitošću rada samostalnog

organa uprave. Saglasno realnom principu organizacionog povezivanja i uspostavljanja

16

„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak

organizacione strukture, uvažava se potreba koncentracije istih ili međusobno povezanih poslova

u cilju adekvatnog vršenja svih poslova državne uprave. Takav način formiranja ( grupisanje

prema sličnosti materije i sadržine) pruža mogućnost za visok stepen specijalizacije i stručnosti u

obavljanju poslova, ali zahtjeva paralelno postojanje kompletnih organizacionih struktura, što

može biti preskupo i neracionalno i što otežava horizontalnu povezanost organizacionih cjelina

prema sličnosti radnih operacija, odnosno načinu vršenja.

Poslovi koje obavljaju ministarstva regulisani su Zakonom.26 Ministarstva vrše poslove

predlaganja unutrašnje i vanjske politike, vođenje razvojne politike, normativne djelatnosti i

vršenja upravnog nadzora u skladu sa zakonom. Pored ovih poslova, ministarstvo obavlja i

poslove izvršavanja zakona i drugih propisa, upravne i stručne poslove u upravnim oblastima za

koje je osnovano, kad se ti poslovi ne vrše u samostalnom organu uprave. Takođe, utvrđuju

razvojne strategije i podstiču privredni, socijalni, kulturni, ekološki i opšti društveni razvoj

praćenjem i razmjenom podataka i evidencija i statističkim i analitičkim praćenjem stanja u

oblastima za koje su osnovana i predlaganjem i donošenjem mjera. Ministarstva se osnivaju

Uredbom o organizaciji i načinu rada državne uprave.27 Unutrašnja organizacija i sistematizacija

organa državne uprave utvrđuje se zavisno od obima, vrste i složenosti poslova i na način kojim

se obezbeđuje njihovo efikasno, ekonomično i efektivno vršenje.28 Kriterijume za unutrašnju

organizaciju, sistematizaciju i nomenklaturu poslova (nazivi grupa poslova, sadržaj tih poslova i

uslovi za njihovo vršenje) i okvirni broj izvršilaca određuje Vlada.29 Akt o unutrašnjoj

organizaciji i sistematizaciji organa državne uprave utvrđuje Vlada, na predlog ministra, odnosno

starješine samostalnog organa uprave.30

26 Isto, član 2727 Uredba o organizaciji i načinu rada državne uprave („Službeni list Crne Gore“, br. 5/2012, 25/2012, 44/2012 - drugi propis, 61/2012, 20/2013, 17/2014 i 6/2015.)28 Član 36, Zakona o državnoj upravi („Službeni list RCG“, br. 38/2003 i „Službeni list Crne Gore“, br. 22/2008 i 42/2011.)29 Isto, član 3730 Isto

17

„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak

2.2.1. Propisi ministarstva

Normativna funkcija državne uprave, pored izrade teksta nacrta i predloga zakona i

drugih propisa, podrazumijeva i donošenje određenih podzakonskih propisa. Zakonom o

državnoj upravi utvrđen je princip po kome samo ministarstva, a ne i drugi organi uprave, mogu

donositi podzakonske propise. Međutim, u praksi se odstupa od navedenog i sve je više prisutna

pojava da se drugi organi uprave ovlašćuju da vrše ovu funkciju, odnosno da donose

podzakonske propise. Kako osnov za donošenje propisa proizilazi iz zakona i propisa Vlade i

služe njihovom izvršavanju, tako propisi ministarstva moraju biti u skladu sa istim.

Pravni akti koje donose ministarstva i organi uprave su pravilnici, naredbe i uputstva za

izvršavanje zakona i drugih propisa. 31Propisima ministarstva ne mogu se ustanovljavati prava i

obaveze za fizička i pravna lica. Pravilnik je najvažniji opšti pravni akt ministarstva. Njime se

razrađuju pojedine odredbe zakona, kao i odredbe drugih propisa radi njihovog izvršavanja.

Naredba, takođe, predstavlja pravni akt koji se donosi radi izvršavanja zakona i drugih propisa.

Ovom vrstom akta se razrađuje neko postupanje u određenom slučaju, koji slučaj ima karakter

opštijeg značaja. U poređenju sa pravilnikom, naredba kao opšti pravni akt ima uži domet, jer

naređuje ili zabranjuje neko ponašanje u određenom slučaju, pri čemu određeni slučaj ima opšti

značaj ( npr. naredbe u slučaju pojave širenja neke zaraze).

Uputstvo je pravni akt koji se, takođe, donosi radi izvršavanja pojednih odredaba zakona

i drugih propisa, a sadrži pravila o postupanju organa državne uprave u vršenju poslova iz

njihovog djelokruga. Ministarstva mogu da donose i pojedinačne pravne akte ( rješenja i

zaključke). Rješenje je pravni akt kojim se rješava pojedina upravna ili pravna konkretna stvar.

Istovremeno, rješenjem se, kroz rješavanje konkretne stvari primjenjuje zakon i drugi propis.

Zaključak predstvalja akt kojim se odlučuje o pojedinačnim pitanjima koja se tiču postupka, pod

uslovom da se ta pitanja ne rješavaju rješenjem.

31 Isto, član 38-40

18

„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak

2.3 Drugi organi uprave

Drugi organi osnivaju se kao organi uprave u sastavu ministarstva. Organ uprave u

sastavu ministarstva obavlja poslove izvršavanja zakona i drugih propisa, upravne i stručne

poslove u upravnim oblastima, kada obim i priroda poslova ne zahtjeva posebno organizovanje i

samostalnost u radu. Tako, ministarstvo može imati jedan ili više organa u sastavu, izuzev u

slučaju kada je za vršenje stručnih i sa njim povezanih upravnih poslova potrebna primjena

naučnih i posebnih stručnih metoda rada i saznanja ili kada u određenoj upravnoj oblasti nema

uslova za osnivanje ministarstva. U slučajevima kada je to propisano posebnim zakonom, organi

uprave se osnivaju kao samostalni organi uprave.32

Organi uprave se osnivaju kao: uprave, sekretarijati, direkcije, zavodi i agencije.33Kao što

se može primjetiti svi organizacioni oblici upravne djelatnosti su organi uprave, mada prema

svom karakteru sekretarijati, zavodi, direkcije i agencije su tzv. „upravne organizacije“, bez

obzira što naš upravni sistem ne koristi ovaj termin, odnosno ne poznaje ovaj organizacioni oblik

djelatnosti uprave. Značajno je naglasiti da se ovi organi osnivaju za vršenje ili pretežno

upravnih poslova ili pretežno stručnih i promotivno-razvojnih poslova. U prvu grupu spadaju

uprave, dok u drugi grupu poslova spadaju sekretarijati, zavodi, direkcije i agencije. Takođe,

organi uprave mogu imati i svojstvo pravnog lica, odnosno mogu u okviru svog djelokruga vršiti,

uz naknadu, usluge fizičkim i pravnim licima. Samim tim, oni vrše i sporednu djelatnost, tako da

nisu čisti organi državne uprave, već zbog navedene djelatnosti imaju sličnosti sa nekadašnjim

upravnim organizacijama.

Uprave se osnivaju za poslove neposrednog izvršavanja zakona, drugih propisa i

odlučuju o pravima i obavezama fizičkih i pravnih lica. 34

Sekretarijati se osnivaju za vršenje pretežno stručnih poslova, uz mogućnost vršenja

određenih upravnih i drugih poslova. Trenutno, u upravom sistemu Crne Gore postoje tri

sekretarijata, i to:35

32 Isto, član 2833 Isto34 Isto, član 3035 Isto, član 31

19

„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak

1. Sektretarijat za zakonodavstvo,

2. Sekretarijat za razvoj,

3. Sekretarijat za evropske integracije.

Zavodi 36su organi koji vrše stručne i sa njima povezane upravne poslove uz primjenu

naučnih metoda i saznanja. U Crnoj Gori postoje sljedeći zavodi:

Zavod za statistiku;

Hidrometeorološki zavod;

Seizmološki zavod;

Zavod za međunarodnu naučnu, prosvjetnu, kulturnu i tehničku saradnju;

Zavod za školstvo i

Zavod za izvršenje krivičnih sankcija.

Direkcije37 su organi koji vrše pretežno stručne i sa njima povezane upravne poslove, koji se

odnose na oblast privrede. Trenutno postoje četiri direkcije:

1. Republička direkcija robnih rezervi;

2. Direkcija za javne radove;

3. Direkcija za izgradnju auto-puteva;

4. Direkcija šuma Crne Gore.

Agencije su organi koji vrše stručne i sa njima povezane upravne poslove koji se vrše, uz

primjenu tržišnih principa, odnosno pružanja usluga i obezbjeđuju unapređenje razvoja. Kada je

riječ o Agencijama, neophodno je imati u vidu statusne razlike Agencija u upravnom sistemu

Crne Gore, koje proizilaze iz načina njihovog osnivanja, organa i vrste akata kojima se osnivaju,

organa koji vrši nadzor nad njihovim radom i njihovih funkcija. U tom smislu, upravni sistem

Crne Gore poznaje četiri vrste agencija, a to su:

1. Agencije kao organi državne uprave, koje Vlada osniva uredbom;

2. Agencije kao samostalne (upravne) organizacije, koje osniva Skupština zakonom;

3. Agencije kao samostalne upravne organizacije, koje osniva predsjednik opštine;

36 Isto, član 3237 Isto, član 33

20

„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak

4. Agencije kao regulatorna tijela, koje osniva takođe Skupština Crne Gore, materijalnim

zakonima.

Uredbom Vlade, osnovana je Agencija za duvan, kao organ uprave. Posebnim zakonom

osnovana je Agencija Crne Gore za prestruktuiranje privrede i strana ulaganja, koja je osnovana

kao specijalizovana organizacija ( tzv. upravna organizacija) i Agencija za nacionalnu

bezbjednost. Takođe, posebnim zakonima se osnivaju agencije kao regulatorna tijela, kao što su

Regulatorna Agencija za energetiku, Agencija za radio difuziju, Agencija za nadzor osiguranja.

Za vršenje poslova koji zahtjevaju posebna stručna znanja i samostalnost u radu, mogu se,

odlukom predsjednika opštine, osnivati agencije, tzv. upravne organizacije.

2.4 Upravljanje i odgovornost u organima državne uprave

Saglasno Zakonu o državnoj upravi, ministar predstavlja ministarstvo, upravlja i rukovodi

njegovim radom. Drugim organom uprave rukovodi starješina organa uprave ( direktor,

sekretar). Starješinu organa uprave imenuje i razrješava Vlada, na prijedlog resornog

ministarstva. Starješini organa uprave prestaje dužnost ostavkom, razrješenjem i prestankom

mandata Vlade. Takođe, za svoj rad, rad organa uprave kojim rukovodi, kao i za stanje u oblasti

odgovara resornom ministarstvu i Vladi. 38Tako upravom, zavodom, direkcijom i agencijom

rukovodi direktor, a sekteretarijatom sekretar. U ministarstvima i drugim organima uprave mogu

se postaviti rukovodeća lica.

U ministarstvima rukovodeća lica su: sekretar i pomoćnik ministra, a u drugim organima

uprave, pomoćnici i starješine. Sekretar ministarstva koordinira rad organizacionih jedinica u

ministarstvu, obezbjeđuje ostvarivanje odnosa i saradnje sa organima uprave u upravnim

oblastima, za koje je ministarstvo osnovano i drugim organima i za svoj rad odgovara ministru i

Vladi. Pomoćnik starješine organa uprave rukovodi i organizuje rad u jednom ili više sektora,

odnosno oblasti rada, vrši najsloženije poslove organa uprave i za svoj rad odgovara starješini

organa uprave i Vladi.

38 Isto, član 41

21

„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak

Prava, obaveze, odgovornosti i druga pitanja koja se odnose na status državnih službenika

i namještenika uređena su Zakonom o državnim službenicima i namještenicima.39 Državnim

organom, u smislu ovog zakona, smatra se ministarstvo, organ uprave, služba Predsjednika Crne

Gore, Skupštine Crne Gore, Vlade Crne Gore, Ustavnog suda Crne Gore, sud i državno

tužilaštvo.40

Međutim, nedostaci i dalje postoje, s toga je neophodno poboljšati kvalitet usluga,

motivisati i podsticati državne službenike i namještenike na rad. Kako se teži pristupanju EU,

novostvorena uprava mora da teži ka radu u skladu sa evropskim normama i vrijednostima.

Pored toga, uprava koja je više okrenuta ka građanima i poboljšanom komunikacijom,

pojednostavljenom organizacijom i načinom odlučivanja jeste ono čemu se teži. Posebnu pažnju

treba posvetiti edukaciji službenika, koja je trenutno nedovoljna.

2.5 Odnosi i saradnja

U okviru ovog poglavlja uređeni su:

odnosi organa državne uprave i Vlade;

odnosi između ministarstava;

odnosi između ministarstava i organa uprave;

odnosi ministarstava prema Skupštini i organa uprave prema sudovima;

odnosi ministarstava prema organima lokalne samouprave, javnim ustanovama i javnim

preduzećima i drugim pravnim licima čiji je osnivač država;

odnos organa državne uprave prema nevladinim organizacijama.

39 Zakon o državnim službenicima i namještenicima, („Službeni list Crne Gore“, br. 39/2011, 50/2011, 66/2012, 34/2014 i 53/2014 - drugi zakon)40 Isto, član 3

22

„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak

2.5.1 Odnosi između organa državne uprave i Vlade

Odnos između organa državne uprave i Vlade41, projektovan je saglasno ulozi i položaju

Vlade i njenog odnosa prema tim organima. Vlada, kao nosilac izvršne vlasti, osniva organe

državne uprave i vrši nadzor nad njihovim radom. U tom smislu, Zakonom o državnoj upravi,

uspostavljen je sljedeći odnos između organa državne uprave i Vlade:

u cilju ostvarivanja programa Vlade, ministarstva su dužna da preduzimaju naložene

mjere i radnje,

na zahtjev Vlade ministarstva proučavaju određena pitanja ili obavljaju određeni zadatak,

ministarstva su dužna da obezbijede izvršavanje zaključaka i akata Vlade koji su od

značaja za utvrđivanje i vođenje politike i realizaciju programa Vlade,

Vlada će poništiti propis ministarstva kojim se, suprotno propisu Vlade, povređuju

slobode i prava fizičkih i pravnih licca, kao i u drugim slučajevima predviđenim

zakonom,

Vlada će ukinuti propis ministarstva koji je u suprotnosti sa propisom Vlade.

Takođe, pored ovoga, ministarstva najmanje jedanput godišnje, podnose Vladi izvještaj o

svom radu i stanju u upravnoj djelatnosti, a na zahtjev Vlade podnose i poseban izvještaj o

pojedinim pitanjima iz djelokruga, mjerama koje su preduzeli i njihovim rezultatima. Iz

odgovornosti ministarstva za stanje u oblasti, za koje je osnovano, proizilazi pravo po kome

ministarstvo može Vladi dati predlog za uređivanje pitanja u toj upravnoj oblasti, a može da

zahtjeva da Vlada zauzme stav ili da da instrukcije za rješavanje pojedinih pitanja u upravnoj

oblasti. Organi uprave odnose prema Vladi ostavruju na navedeni način, s tim što te odnose

ostavaruju preko ministarstva, koje vrši nadzor nad njihovim radom.

41 Član 60, Zakona o državnoj upravi („Službeni list RCG“, br. 38/2003 i „Službeni list Crne Gore“, br. 22/2008 i 42/2011.)

23

„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak

2.5.2 Odnosi između ministarstava

Međusobni odnosi između ministarstava, shodno Zakonu o državnoj upravi42, se

ostvaruju na način što su ministarstva obavezna da sarađuju i da se međusobno obavještavaju o

svom radu, naročito o pitanjima koja su od značaja za njihov rad. Ministarstva su obavezna da

zajednički obavljaju poslove, ako tako odluči Vlada ili ako to proizilazi iz njihove propisane

obaveze.

Ministarstvo može zahtjevati da ga drugo ministarstvo uključi u vršenje određenih

poslova, koji su od interesa za to ministarstvo. Takođe, u pripremi i donošenju propisa

ministarstva su obavezna da međusobno sarađuju, odnosno da pribavljaju mišljenja od drugih

zainteresovanih ministarstava.43 Međutim, kada izvršavanje pojednih poslova spada u nadležnost

dva ili više ministarstva, izvršenjem tih poslova rukovodi ministarstvo u čijem djelokrugu je

pretežan dio poslova koje treba izvršiti.

Saradnja među ministarstvima je od velike važnosti, kao i koncentracija poslova unutar

istih. Jer, ukoliko bi se ta povezanost češće primjenjivala u praksi, u raznim oblastima, poslovi bi

se efikasnije sprovodili i realizovali.

2.5.3 Odnosi između ministarstava i organa uprave

Zakonom o državnoj upravi, u dijelu osnivanja organa uprave, utvrđen je princip da

ministarstva vrše nadzor nad radom organa uprave. Aktom o osnivanju organa uprave ( propisom

Vlade), određuje se ministarstvo koje vrši taj nadzor. U vršenju nadzora nad zakonitošću i

cjelishodnošću rada organa uprave, ministarstvo:

može obustaviti akte koji su donijeti van upravnog postupka kada su u suprotnosti sa

zakonom i drugim propisom i predložiti Vladi da ih ukine ili poništi,

traži izvještaje i obavještenja o pojednim pitanjima iz djelokruga,

42 Isto, član 6543 Isto, član 66

24

„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak

daje stručna uputstva i instrukcije,

upozorava organ uprave o uočenim nepravilnostima u njegovom radu i vrši drugu

kontrolu, u skladu sa propisom Vlade.

Iz nadzorne funkcije ministarstva u odnosu na organe uprave, ministarstvo, u okviru svog

djelokruga, odlučuje po žalbi na pojedinačne upravne akte koje u prvom stepenu donosi organ

uprave i vrši druge poslove koje po zakonu ima drugostepeni organ u upravnom postupku.

Nadalje, iz navedenog odnosa ministarstva prema organu uprave, proizilazi i pravo organa

uprave da traži od ministarstva mišljenje, objašnjenje i instrukcije za primjenu pojednih odredaba

propisa, kao i obaveza za organ uprave da podnosi ministarstvu izvještaj o radu i stanju u

oblastima za koje je osnovan.

2.5.4 Odnosi ministarstava prema Skupštini i organa uprave prema sudovima

U odnosu prema Skupštini ministarstvo je obavezno da, prilikom razmatranja

interpelacije, dostavi Skupštini izvještaje o pojedinim pitanjima i druge tražene podatke iz

upravne oblasti. 44Takođe, ministarstvo je obavezno da dostavi Skupštini spise, odnosno

dokumenta samo u okviru parlamentarne istrage, ukoliko ti spisi, odnosno dokumenti ne

predstavljaju državnu, vojnu ili službenu tajnu, shodno posebnom zakonu.

Ukoliko ti spisi, odnosno dokumenti predstavljaju državnu, vojnu ili službenu tajnu,

ministarstvo će omogućiti uvid i prepis istih. Ministarstvo je obavezno i da daje odgovore na

pitanja poslanika postavljena u Skupštini. U odnosu prema sudovima, organi državne uprave45

dužni su da na zahtjev suda, dostave spise i podatke na način i u rokovima utvrđenim zakonoma

kojima se uređuje postupak pred sudom.

44 Isto, član 7345 Isto

25

„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak

2.5.5 Odnosi ministarstava prema organima lokalne samouprave, javnim ustanovama, javnim preduzećima i drugim pravnim licima čiji je osnivač država

Određenje Zakona o državnoj upravi 46da se na odnose i saradnju ministarstava i organa

lokalne samouprave u vršenju poslova iz izvorne nadležnosti lokalne samouprave, primjenjuju

odredbe zakona kojim se uređuje lokalna samouprava. Princip o nadzoru ministarstava nad

organima uprave, sa svim pravima i ovlašćenjima iz tog nadzora, primijenjen je u odnosu organa

uprave prema javnim ustanovama, javnim preduzećima i drugim pravnim licima, čiji je osnivač

država. U tom smislu, organ uprave vrši kontrolu opštih akata koje dosnose ove ustanove,

preduzeća i pravna lica, upozorava njihove organe kada opšti akt nije saglasan sa Ustavom ili

zakonom i predlaže odgovarajuća rješenja, radi njihovog usklađivanja. Ukoliko isti ne postupe

po upozorenju, organ uprave može da zadrži od izvršenja takav akt, ukoliko njegovom

primjenom mogu nastupiti teže štetne posljedice i pokrenuti postupak pred Ustavnim sudom, za

ocjenu ustavnosti i zakonitosti tog akta.

Takođe, organ uprave odlučuje i po žalbi na pojedinačna upravna akta koja u prvom

stepenu donose ove ustanove, preduzeća i pravna lica i vrši druge poslove koje po zakonu ima

drugostepeni organ u upravnom postupku. Organ uprave vrši kontrolu nad obavljanjem poslova

javnih ustanova i javnih preduzeća i drugih pravnih lica čiji je osnivač država.

2.5.6 Odnos organa državne uprave prema nevladinim organizacijama

Polazeći od značaja nevladinog sektora i njegovog aktivnog uticaja na promjene u

društvu, Zakonom o državnoj upravi uspostavljen je odnos između organa državne uprave i

nevladinih organizacija. U tom smislu utvrđena je obaveza za organe državne uprave da

konsultuju nevladin sektor kada su u pitanju zakonski i drugi projekti kojim se uređuje način

ostvarivanja sloboda i prava građana.47

46 Isto, član 7647 Isto, član 80

26

„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak

Pored toga ministarstva i organi uprave moraju da omoguće učešće nevladinim

organizacijama u radu radnih grupa, radi sagledavanja pitanja od zajedničkog interesa, ili za

normativno uređenje odgovarajućih pitanja. Dalje, državni organi uprave dužni su da sa

nevladinim sektorom organizuju zajedničke javne rasprave, okrugle stolove, seminare i drug

vidove zajedničkih aktivnosti o pitanjima od značaja za ostavrivanje prava i sloboda građana.

Konstruktivna saradnja zahtjeva da nevladine organizacije budu pravovremeno obaviještene o

programskim aktivnostima državne uprave i u tom cilju utvrđena je obaveza za državne organe

da nevladin sektor stalno informišu o sadržaju svojih programa rada, kao i o izveštajima o radi i

sl. .

Ovu oblast detaljinije uređuje Uredba o načinu i postupku ostvarivanja saradnje organa

državne uprave i nevladinih organizacija.48 Ova Uredba uređuje način i postupak ostvarivanja

saradnje između ministarstva i drugih organa uprave sa nevladinim organizacijama.49

Organi državne uprave, prilikom izrade i donošenja akata iz godišnjeg programa rada,

obezbjeđuje konsultovanje sa nevladinim organizacijama održavanjem sastanaka (seminari,

okrugli stolovi, radionice i dr.), i pisanom i elektronskom komunikacijom (dostavljanje predloga,

sugestija, komentara i dr.).50 Tako, prilikom određivanja načina konsultovanja u pripremi

određenog akta iz programa rada, organ državne uprave vodi računa o broju zainteresovanih

nevladinih organizacija za konsultovanje u pripremi tog akta, roku određenom za njegovu

pripremu i predloženim načinima konsultovanja.51

48 Uredba o načinu i postupku ostvarivanja saradnje organa državne uprave i nevladinih organizacija („Službeni list Crne Gore“, br. 7/2012)49 Isto, član 150 Isto, član 251 Isto, član 5

27

„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak

Zaključak

1. Transparentnost rada javne uprave omogućila bi jednak status svih građana kao i

privrednih subjekata. Stvorila bi se mogućnost objektivnijeg procjenjivanja rada

pojedinih službenika i organizacionih jedinica, ali i bolje razumijevanje problema sa

kojima se uprava susreće.

2. Uprava mora da se kreće u pravcu što fleksibilnije upravne strukture, koja treba da

predstavlja organizacioni okvir za njeno efikasno, produktivno i rentabilno djelovanje,

ako želi da postane nosilac promjena.

3. Pored toga, uprava koja je više okrenuta ka građanima sa poboljšanom komunikacijom,

pojednostavljenom organizacijom i načinom odlučivanja jeste ono čemu se teži. Posebnu

pažnju treba posvetiti edukaciji službenika, koja je trenutno nedovoljna.

4. Odredbe zakona su često nejasni, te je neophodno, da zakonodavac, precizno i jasno

definiše iste, konkretno u vezi prenesenih i povjerenih poslova, kako ne bi dolazilo do

sukoba nadležnosti.

5. Nedostaci su i dalje zastupljeni u državnoj upravi, s toga je neophodno poboljšati kvalitet

usluga, motivisati i podsticati državne službenike i namještenike na rad i edukaciju, a

kako se teži pristupanju EU, novostvorena uprava mora da teži ka radu u skladu sa

evropskim normama i vrijednostima.

28

„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak

Literatura

Zakonodavstvo:

Ustav Crne Gore, „Službeni list Crne Gore“, 2007.

Zakon o državnoj upravi („Službeni list RCG“, br. 38/2003 i "Službeni list

Crne Gore", br. 22/2008 i 42/2011.)

Zakon o državnim službenicima i namještenicima, („Službeni list RCG“, br.

39/2011, 50/2011, 66/2012, 34/2014 i 53/2014 - drugi zakon)

Uredba o organizaciji i načinu rada državne uprave („Službeni list Crne

Gore“, br. 5/2012, 25/2012, 44/2012 - drugi propis, 61/2012, 20/2013,

17/2014 i 6/2015.)

Uredba o načinu i postupku ostvarivanja saradnje organa državne uprave i

nevladinih organizacija („Službeni list Crne Gore“, br. 7/2012)

Strategije i priručnici:

Vlada Republike Crne Gore, Uprava za kadrove-Osnove ustavnog i

upravnog uređenja, priručnik, Podgorica, 2006. god.

Vlada Crne Gore, Strategija reforme javne uprave u Crnoj Gori za period

2011-2016. ”AURUM”, Podgorica, 2011. god.

29

„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak

Monografije:

Branislav Radulović-Upravni postupak i upravni spor, državna uprava i

lokalna samouprava u Crnoj Gori, Vlada Crne Gore, Uprava za kadrove,

Podgorica, 2008. god.

Duško Lozina-Mirko Klarić/Nova javna uprava, Sveučilište u Splitu, Pravni

Fakultet, Split, 2003. god.

Đorđije Blažić, Državna uprava i upravni sistemi (Hrestomatija), 2007.

godine

Đorđije Blažić, Predrag Dimitrijević, Upravno pravo Crne Gore, Fakultet

za državne i evropske studije, Podgorica, 2008. god.

Đorđije Blažič, Javna uprava (sistem javne uprave Crne Gore), Fakultet za

državne i evropske studije, Podgorica, 2009. god.

Đorđije Blažić, Radojko Đuričanin, Osnove ustavnog i upravnog uređenja

Crne Gore, Uprava za kadrove, Podgorica, 2006. god.

Članci

Stevan Lilić, Organizacioni pojam uprave, Pravni zbornik, br. 2-3/1995., Udruženje pravnika Crne Gore, Podgorica

30

„Organizacija i metod rada u državnoj upravi“ Sanja Mrdak

Internet stranice

http://www.slilic.com/upload/docs/SLilic%20Sovjetska%20doktrina

%202007.pdf

31