SEMINARIO di FORMAZIONE EUROPEA XXIII EDIZIONE

Seminario di Formazione europea 1

SEMINARIO di FORMAZIONE EUROPEA

XXIII EDIZIONE

Costituzione e federalismo in rapporto al sistema educativo di Istruzione e

Formazione Professionale:

opportunità e criticità Giulio Salerno

(Università degli Studi di Macerata)


Le domande “centrali” e una questione preliminare

• Secondo la Costituzione l’assetto del sistema educativo e formativo è improntato al federalismo? Quali conseguenze, in particolare, per la IeFP?

• Per rispondere a questa domanda occorre chiarire una questione preliminare: la nostra Repubblica è federale o comunque costituita ed organizzata in base a principi riconducibili al federalismo?


Qualche cenno di storia (o cronaca) costituzionale

• Con la legge di revisione costituzionale n. 3 del 2001 sono stati fortemente modificati alcuni profili essenziali dei rapporti tra centro e periferia

• Una riforma incisiva (“La Repubblica è costituita dai Comuni…”; art. 114), ma, dal punto di vista del federalismo, incompleta: manca, ad esempio, la rappresentanza delle collettività (o degli enti) territoriali negli organi centrali della Repubblica


Dalle intenzioni alla realtà

• Le buone ragioni: modernizzare e responsabilizzare l’intero sistema pubblico

• Le difficoltà applicative: debito pubblico (il federalismo costa!), scarsa crescita economica (dove trovare le risorse?), competizione europea e globale (formazione e concorrenza tra sistemi), reciproca debolezza dello Stato e degli enti territoriali (il federalismo richiede poteri pubblici reciprocamente autorevoli), crisi della politica, problemi tecnico-giuridici (la mancanza delle norme di attuazione o transitorie)


In particolare, alcune novità• L’interesse nazionale è scomparso • Sono cancellati i controlli preventivi sugli atti delle

Regioni e degli enti locali• Sono attribuite alle Regioni, in via generale, la

potestà legislativa e quella regolamentare, fatte salve le materie espressamente riservate alla competenza esclusiva dello Stato

• Le competenze amministrative tra Stato, Regioni e enti locali, sono distribuite secondo un modello ispirato al principio di preferenza per gli enti più vicini al cittadino (sussidiarietà verticale)

• E’ costituzionalizzata la sussidiarietà orizzontale: principio di “favor” per il privato sociale


Cosa manca per “riconoscere” che la nostra Repubblica è federale?

• Mancano almeno due aspetti essenziali• L’esistenza della Repubblica non è

subordinata all’accordo (cioè al “foedus”) tra gli enti costitutivi

• Le “autonomie territoriali” rimangono tali, cioè sussistono in base alla volontà della Costituzione che rimane un atto dello Stato (le Regioni non possono determinare – né concorrere a modificare - l’atto fondante della Repubblica, la Costituzione)


In definitiva, si può parlare attualmente di “federalismo”?

• Il termine “federalismo” è impiegato comunemente nel gergo politico e giornalistico, e anche nel titolo della legge n. 42 del 2009 sul “federalismo fiscale”

• Ma ciò non significa che esista già una Repubblica federale in senso proprio

• E’ un’espressione che indica, in modo sintetico, un processo di accentuato decentramento delle nostre pubbliche istituzioni che rimangono tra loro collegate all’interno dello Stato unitario (art. 5 della Costituzione)


Quali conseguenze per il sistema educativo e per la IeFP?

• Solo entro il nuovo assetto dei principi stabiliti nella Costituzione, pertanto, si può parlare di federalismo del sistema educativo e formativo

• A seguito della riforma costituzionale del 2001, l’assetto istituzionale del sistema dell’istruzione in generale, ed in particolare di quello della istruzione e formazione professionale (IeFP) – sono stati improntati all’attribuzione delle competenze dallo Stato a favore delle Regioni e degli enti locali


Un nuovo assetto o soltanto un percorso?

• Si è avviato un nuovo quadro dei rapporti istituzionali (decentramento funzionale) e della forma di Stato (sussidiarietà) con cui la IeFP deve confrontarsi: si “prospetta” un sistema di istruzione e formazione nazionale ed unitario, composto da una pluralità di sistemi regionali

• Si tratta di un obiettivo ancora lontano; vedi, ad esempio, il problema del trasferimento delle funzioni amministrative in materia scolastica


Il coordinamento delle funzioni tra i livelli di governo

• E’ mancata una regia costante e univoca tra i livelli istituzionali

• Finalmente, l’Accordo in Conferenza Stato-Regioni del 29 aprile 2010 e l’Accordo in Conferenza Unificata del 27 luglio 2011 (figure nazionali di riferimento delle qualifiche e dei diplomi) sulla IeFP: primi passi importanti di cooperazione interistituzionale


L’istruzione in generale: un quadro costituzionale “complesso”

• Allo Stato la definizione delle “norme generali sull’istruzione” (art. 117, comma 2, lett. n).

• Alle Regioni la competenza legislativa concorrente - e conseguentemente la competenza regolamentare - in materia di “istruzione” (art. 117, comma 3 e comma 6)

• Alle Regioni spetta l’intera disciplina legislativa della materia, ma non la determinazione dei “principi fondamentali della materia” che è riservata alla legislazione dello Stato.

• Inoltre, è fatta salva l’“autonomia delle istituzioni scolastiche”, che diventa limite da rispettare da parte dello Stato e da parte delle Regioni


E quali sono le specifiche conseguenze per la IeFP?

• Dalla materia della “istruzione” è sottratto l’ambito “della istruzione e della formazione professionale” (art. 117, comma 3)

• Quindi, per la IeFP si attribuisce alle Regioni la potestà legislativa esclusiva, cioè senza la soggezione al limite dei principi fondamentali stabiliti con legge dello Stato, che invece valgono soltanto per il settore dell’istruzione scolastica.

• La IeFP è adesso esplicitamente considerata dalla Costituzione come uno specifico ambito dell’istruzione che è riservato alla esclusiva competenza regionale, ma non è prevista l’autonomia delle “istituzioni formative”; occorre ricorrere al principio di sussidiarietà orizzontale (con tutte le relative difficoltà applicative)


Il ruolo unificante dello Stato• Le leggi statali che pongono i “principi generali in

materia di istruzione”, devono essere rispettate dalle Regioni sia in materia di istruzione scolastica, che in materia di IeFP

• Occorre infatti tutelare l’unitarietà fondamentale del sistema nazionale educativo e formativo, soprattutto a garanzia della parità di trattamento dei cittadini sull’intero territorio (Corte cost. n. 200 del 2009)

• Inoltre allo Stato è riconosciuta anche la competenza di determinare i livelli essenziali delle prestazioni (LEP) attinenti ai diritti che spettano ai cittadini in materia di istruzione (complessivamente intesa) (art. 117, comma 2, lett. m)

• Questo vale anche per la IeFP (vedi il d.lgs. 226/2005 nella parte in cui delinea – seppure con qualche sommarietà – i LEP da osservare nell’ambito della IeFP)


Tre principi fondamentali dagli esiti problematici

• Poiché la IeFP è ritagliata all’interno della “istruzione” complessivamente intesa, la stessa IeFP deve costituire, assieme all’istruzione scolastica, una delle due “gambe” del sistema nazionale di istruzione e di formazione, e dunque non può essere negletta né dallo Stato né dai sistemi regionali (v. CdS 7299/2011: circa il requisito per l’ammissione al corso concorso abilitante)

• Questa impostazione costituzionale ha avuto ed ha difficoltà ad imporsi nel sistema delle leggi statali (vedi i provvedimenti successivi alla riforma Moratti) e regionali (con atteggiamenti omissivi o ostruzionistici)

• Ne derivano tre principi fondamentali, ciascuno con le relative opportunità e criticità


1) il riconoscimento costituzionale della IeFP

• E’ un passo in avanti di rilievo costituzionale• E’ una garanzia nei confronti della legge statale e

regionale; ma l’intervento della Corte costituzionale contro le leggi incostituzionali non è stato agevole (v. sent. 309 del 2010 contro la soluzione ibrida della Toscana)

• La garanzia costituzionale è poco efficace nei confronti della sua disapplicazione da parte delle Regioni e degli enti locali

• Occorre escogitare metodi di intervento capaci di interagire efficacemente con le Regioni e gli enti locali: promuovere la costituzione di un “Tavolo permanente” della IeFP (dove siano presenti anche le istituzioni formative)


2) la compresenza del sistema educativo della IeFP rispetto

all’istruzione scolastica• Significa libertà di azione e di organizzazione

della IeFP nel rispetto dei reciproci compiti• Ma lo Stato rispetta davvero questo principio?

Vedi la controversa sussidiarietà degli Istituti di Stato (finanziata dalle Regioni?)

• Il compito dello Stato non è sostituirsi alle Regioni, ma stabilire i principi essenziali del sistema educativo nazionale, garantire i diritti inviolabili e la parità di trattamento tra i cittadini (LEP e solidarietà finanziaria), e intervenire in caso di gravi omissioni degli enti competenti (poteri sostitutivi)


3) la competenza esclusiva delle Regioni

• Nei limiti delle leggi dello Stato (principi generali e LEP) le Regioni possono articolare il proprio sistema educativo della IeFP, anche determinando la distribuzione delle competenze amministrative

• Ma il quadro nazionale dei sistemi educativi regionali appare ancora sin troppo disarticolato: dalla disapplicazione all’applicazione “non conforme”

• Necessità di trovare un “minimo comun denominatore”: promuovere un modello-base di legge regionale sul sistema educativo della IeFP


Il problema delle competenze amministrative

• Nelle materie di competenza regionale, come la IeFP, soltanto le Regioni (e non lo Stato) possono attribuire le funzioni amministrative ai livelli istituzionali infraregionali, cioè alle Province e ai Comuni (art. 118, comma 2).

• Nella distribuzione delle competenze amministrative le Regioni devono privilegiare il Comune, “salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario”, la Regione non attribuisca le predette funzioni alle Province o a sé stessa “sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza” (art. 118, comma 1).

• Le competenze sono per le più provinciali; e se le Province saranno abolite?


E la sussidiarietà orizzontale?

• Infine, in base alla sussidiarietà orizzontale, le Regioni sono tenute a favorire “l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli o associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale”, tra cui rientra la IeFP.

• Ma il riconoscimento della sussidiarità implica tutela effettiva dell’autonomia organizzativa, garanzia di libero esercizio delle attività, sostegno finanziario delle iniziative del privato sociale…


Il problema delle risorse e il cd. federalismo fiscale

• La legge n. 42 del 2009 e il federalismo fiscale: dal 2013 saranno soppressi tutti i finanziamenti statali nelle materie di competenza regionale (art. 6 d.lgs. 68/2011), quindi anche nell’istruzione e nella IeFP

• La materia dell’istruzione rientra tra quelle le cui spese saranno garantite) a tutte le Regioni mediante l’accesso ad un fondo perequativo (alimentato dall’IVA), secondo il rispettivo fabbisogno standard: l’ammontare necessario per erogare i livelli essenziali delle prestazioni secondo efficienza e appropriatezza

• Va riconosciuto che nella ”istruzione” rientra anche la IeFP che eroga LEP (la prima versione del decreto parlava di “istruzione scolastica”)


Spesa storica e costi standard

• Il calcolo del fabbisogno standard avverrà per il primo anno (2013) sulla base della “spesa storica e dei costi standard, ove stabiliti”; per i successivi quattro anni devono convergere verso i costi standard (art. 15, comma 5, d.lgs. 68/2011)

• Occorre garantire che almeno la spesa storica regionale in relazione alla IeFP iniziale (quella che eroga i LEP) sia conteggiata all’interno del fabbisogno standard garantito a tutte le Regioni


Un ultimo elemento: il regolamento di riordino dei percorsi della IeFP

• E’ previsto l’adozione di un regolamento governativo che dovrà “garantire la piena coerenza del nuovo ordinamento dei percorsi di istruzione e formazione professionale di cui al d.lgs. 17 ottobre 2005, n. 226, con le intervenute modifiche ordinamentali al sistema di istruzione secondaria superiore introdotte ai sensi dell’art. 64, comma 4, del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133” (decreto legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito con modificazione dalla legge 19 luglio 2011, n. 111)

• Andrà approvato entro un anno, su proposta del Ministro dell’Istruzione, di concerto con quello del Lavoro, previa intesa con la Conferenza unificata


Criticità e opportunità

• Occorrerà vigilare con estrema attenzione su tale atto normativo, in quanto si tratta di un regolamento cd. autorizzato, capace cioè di modificare anche le disposizioni legislative vigenti.

• Potrà e dovrà essere l’occasione da un lato per mantenere la IeFP a pieno titolo all’interno del sistema di istruzione e formazione nazionale, e dall’altro per predisporre strumenti capaci di garantire la piena ed effettiva attuazione dei percorsi della IeFP nelle diverse realtà regionali

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