Publicado por el Centro de Estudios sobre Refugiados, en asociación con el Consejo Noruego para Refugiados/Proyecto Global de Desplazados InternosEEDDIICCIIÓÓNN EENN EESSPPAAÑÑOOLL PPUUBBLLIICCAADDAA PPOORR EELL IINNSSTTIITTUUTTOO DDEE EESSTTUUDDIIOOSS IINNTTEERRÉÉTTNNIICCOOSS,, UUNNIIVVEERRSSIIDDAADD DDEE SSAANN CCAARRLLOOSS DDEE GGUUAATTEEMMAALLAA

13septiembre 2002

NORWEGIAN REFUGEE COUNCIL

11 de septiembre:¿ha cambiado

algo?

revista

INSITUTO DE ESTUDIOSINTERÉTNICOS

Bienvenidos a esta publicación especial de laRMF, la cual ha sido producida en

colaboración con el Instituto de PolíticaMigratoria (MPI) en Washington DC. Sentimosque las implicaciones para los refugiados ydesplazados internos de los ataques terroristasdel 11 de septiembre del 2001 y eventossubsiguientes, han tenido una significación talque motivaron el cambio de nuestro cronogramade publicaciones, para acomodar una edición adicional.

Muchas gracias a nuestros colegas del MPI, por su trabajo al comisionar y revisar artículos ycoordinar con los autores. Su presentación (páginas 4-7) enfatiza el contexto y tesis sobre estetema y presenta las recomendaciones en cuanto a políticas.

Dos comentarios adicionales, los cuales la RMF encargó para la edición en árabe, han sidoincluidos después de la edición especial de MPI. Éstos apuntan hacia las implicaciones del 11 deseptiembre para el Oriente Medio y han sido incluídos con el propósito de promover futurasreflexiones.

Estamos extremadamente agradecidos con el Departamento para Desarrollo Internacional delReino Unido (DFID), por su generoso apoyo al proveer los fondos necesarios para cubrir losgastos de producción y distribución de las versiones en Inglés y Árabe de esta edición especial.

¿Está usted recibiendo la Revista de Migraciones Forzadas por primera vez? Pararecibir publicaciones posteriores, o para enviar artículos o sugerencias, por favor contacte con:

Instituto de Estudios Interétnicos/IDEI-USAC 10a. Calle 9-37, Zona 1 Guatemala 01001

Teléfono: +502 251-2391 Fax: +502 251-2394email: rmf@usac.edu.gt

La suscripción a la Revista Migraciones Forzadas es gratuita. Los temas más relevantes de lospróximos dos números, se mencionan en la primera columna de esta página.

Con nuestros mejores deseos,

Marion Couldrey & Tim Morris

Carta de los Editores Invitados de la Sección Especial del Instituto dePolítica Migratoria

Nos sentimos privilegiados de tener la oportunidad de trabajar con los editores de la RMF,en la Sección Especial incluida en esta edición extraordinaria. Por trabajar en aspectosrelacionados con migraciones y asuntos humanitarios, además de estar ubicados enWashington DC, nos sentimos interesados en unir nuestras reflexiones, relacionadas con elimpacto de los eventos del 11 de septiembre en las migraciones forzadas y protecciónhumanitaria.

En particular, estamos agradecidas con la Fundación Andrew W. Mellon por su generosoapoyo al trabajo de MPI en migraciones forzadas, que incluyó el establecimiento de undiálogo entre investigadores, profesionales y políticos en relación a este tema.

Nuestro agradecimiento se extiende a todos nuestros colaboradores (muchos de los cuales seencuentran activamente involucrados lidiando con las consecuencias del 11 de septiembre yla guerra en Afganistán), por encontrar el tiempo para poner sus pensamientos yobservaciones en papel. Esperamos que usted encuentre el resultado tan estimulante comonosotros lo encontramos al trabajar en él.

Kathleen Newland, Joanne van Selm, Monette Zard y Erin Patrick.

de los editores de la RMF

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Fotos de la portada: World Trade Centre: Panos/HH/Rene Clement • Soldados de la Alianza Norte camino a lalínea de frente de Taloqan, octubre de 2001: Panos/Martin Adler • Ayuda a refugiados afganos en Pakistán:Panos/Clive Shirley.

Revista Migraciones Forzadasprovee un foro para el intercambioregular de experiencias prácticas,

información e ideas entre investigadores,refugiados y desplazados internos, yaquellos que trabajan con ellos. Se

publica tres veces por año en inglés,español y árabe, por el Centro de

Estudios sobre Refugiados/Universidadde Oxford, en asociación con el Proyecto

Global de Desplazados Internos delConsejo Noruego para los Refugiados.La versión en español es producida por

IDEI en Guatemala.

Editores en OxfordMarion Couldrey y

Dr Tim Morris

Encargada de SuscripcionesSharon Ellis

Forced Migration ReviewRevista Migraciones Forzadas

Refugee Studies Centre, Queen Elizabeth House,

21 St Giles, Oxford, OX1 3LA, UKEmail: fmr@qeh.ox.ac.ukTel: +44 (0)1865 280700Fax: +44 (0)1865 270721

Global IDP Project Proyecto Global de Desplazados

InternosChemin Moïse-Duboule 59

CH-1209 Geneva, Switzerlandemail: idpsurvey@nrc.ch

Tel: +41 22 799 0700Fax: +41 22 799 0701

El material de la Revista MigracionesForzadas puede ser reproducido

libremente, pero por favor cite la fuente.Las fotografías solo pueden ser

reproducidas en el contexto de losartículos en los que aparecen (con suscréditos). El material e informacióncontenida en la Revista Migraciones

Forzadas, representa la opinión de losautores y no necesariamente refleja los

puntos de vista de los Editores, delCentro de Estudios sobre Refugiados o

del Consejo Noruego para losRefugiados.

Próximas Ediciones en 2002Refugiados y Desplazados Internos de

Edad MaduraNiños

Sitio Webwww.migracionesforzadas.org

EDICIÓN EN ESPAÑOLI D E I

Instituto de Estudios Interétnicos de laUniversidad de San Carlos de

Guatemala10a. Calle 9-37, Zona 1

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Teléfono: +502 251-2391Fax: +502 251-2394

email: rmf@usac.edu.gtColaboraron en esta edición:

Irayda RuizVíctor M. Carranza G.

RMF 13

Presentación 4Por los Editores Invitados, del Instituto de Políticas Migratorias

Afganistán: conflicto y desplazamiento 1978 a 2001 8por Hiram A. Ruiz

Esperanza en la cima 11por Filippo Grandi

Relaciones entre civiles y militares en Afganistán 14compilado por Tim Morris

Consideraciones en política exterior, en el manejo de 16los refugiados de Afganistán: cuando la seguridad y la protección chocanpor Joanne van Selm

Recibiendo a buscadores de asilo de Afganistán: 19Australia, la ‘crisis’ del Tampa y la proteccióna refugiadospor William Maley

Refugiados afganos en Europa 22por A-R Faquiri

Afganistán y los retos de la acción humanitaria en tiempos 23de guerrapor Roberta Cohen

Revigorizando el reasentamiento: realidades cambiantes 28demandan enfoques cambiadospor John Fredriksson(con un estudio de caso por Marta Bivak y Ceri Oeppen)

Exclusión, terrorismo y la Convención sobre Refugiados 32por Monette Zard

Escrutinio en las afluencias masivas: el reto de la exclu- 35sión y separaciónpor Bonaventure Rutinwa

¿Qué se requiere para reconstruir un Estado? 38por Paula R Newberg

La seguridad y la ética del asilo, después del 11 de 40septiembrepor Matthew J Gibney

Recursos 43

Los palestinos luego del 11 de septiembre: ¿deseando 44que los refugiados no existan?por Abbas Shiblak

Estremecimientos para los kurdos iraquíes, luego del 4611 de septiembrepor Maggy Zanger

Reduciendo las tensiones en un mundo tumultuoso: 47el Real Instituto de Estudios Inter-Religiosospor Su Alteza Real, Príncipe El Hassan bin Talal

3

Reflexiones adicionales

Artículo de cierre

contenido11 de septiembre:

¿ha cambiado algo?

Sección Especial

s quizá aún muy pronto paradefinir la magnitud de lasignificación histórica del 11 deseptiembre de 2001.

Eventualmente, éste será visto quizácomo el inicio de un nuevo período detransición, de la post-Guerra Fría haciala “Guerra Gris”. Para los refugiados ydesplazados internos, así como para losque trabajan con ellos o para quienesestudian las migraciones forzadas, sinembargo, es ya claro que los ataquesterroristas del 11 de septiembre a losEstados Unidos han golpeadoduramente ciertos asuntosfundamentales. Existe un nuevo sentidode vulnerabilidad en Occidente, laconsecuente “guerra contra elterrorismo” ha creado nuevosobstáculos para las personas que buscanasilo fuera de sus países de origen y losgobiernos se ven tentados a etiquetarcualquier fuerza de oposición como“terrorismo”.

En primera instancia, la atención se hacentrado en la fase inicial de la guerrainternacional en contra del terrorismo:los Estados Unidos lideraron el ataquecontra las fuerzas de al-Qa’ida y elTalibán en Afganistán. Sin importarcómo se desenvuelva la guerra encontra de los “terroristas con alcanceglobal”, individuos de muchos paísesserán desplazados como resultado deesta guerra del siglo XXI. En algunoscasos, los desplazamientos se darán enpaíses que han producido cientos, milese incluso millones de refugiados ydesplazados internos durante las últimasdécadas, como sucede con Afganistán.En otros casos, quizá este fenómeno dedesplazamiento sea completamentenuevo y provendrá de los lugaresmenos esperados. Para los nuevosdesplazados, sin embargo, el ambientepolítico que rodea su recepción albuscar asilo, así como la protección yasistencia que se les ofrezca, se veránafectados según parece por las nuevasrealidades políticas. Estas realidadesnos hacen lucir como en el mundo deJames Bond, donde la nacionalidad porsí misma ya no es una herramienta paradefinir a los enemigos, ya que estodepende de una serie de factores quepodrían convertir en sospechoso a casicualquiera, dentro de un nuevo mundoregido por la dicotomía “con nosotros oen contra de nosotros”.

Viejos temas: nuevasdimensiones

A pesar de que las realidades hancambiado y seguirán cambiando, losdebates acerca de los diferenteselementos de la protección se definiránen el contexto de programas, políticas ydiscusiones legales del período de post-Guerra Fría. En la década de los 90, yamuchos debatían el movimiento depersonas, en términos de “seguridad”.

Podemos esperar ver que, dentro deeste marco, se intensificará el debatesobre migraciones forzadas en dosaspectos fundamentales:

i. Un énfasis en el arribo potencial deindividuos que abusen del sistemade asilo y puedan poner en riesgo laseguridad del país en el que buscanasilo.

ii. Un aumento en la preocupación porlas implicaciones, en materia deseguridad, que tendrán los flujos yéxodos masivos y el manejointernacional de los flujos derefugiados.

Con el creciente temor hacia los“terroristas con alcance global”, hacobrado énfasis la necesidad de evaluarcuidadosamente, e incluso quizá excluirdel estado de refugiados, a algunosindividuos buscadores de asilo, siexisten sospechas de que estuvieraninvolucrados en actividades terroristas.Los éxodos masivos de refugiados y suafluencia hacia los estados vecinos, sedarán probablemente cuando larespuesta a actos terroristas a una escalaglobal, implique (en mayor o menormedida) una guerra entre estados en unsentido más convencional.

Los desplazamientos masivos traenconsigo retos significativos para laseguridad, en relación con laselectividad. Las dimensionesindividuales y colectivas de esteproblema se ven entonces vinculadas:donde las crisis recientes como las deBosnia y Kosovo, dieron auge asistemas de protección temporalesbasados en la presunción, laexperiencia de los Grandes Lagos enparticular mostró que dentro de los

desplazados, junto a las víctimas delconflicto e inestabilidad a las quellamamos refugiados, también seencuentran combatientes y criminalesque buscan utilizar el país de asilocomo una plataforma desde la cualcontinuar peleando.

Lo imperativo del escrutinio hace másimpetuosa la necesidad de asegurar quese establezcan sistemas ecuánimes yadecuados para compartir la carga,entre los países que brindan asilo. Esesencial, al considerar tanto elcompartir el peso de estaresponsabilidad como los controlesrequeridos para ello, que los estadosaseguren a la población civil desplazadadentro de sus países de origen, unaadecuada asistencia y protección. Estodebe llevarse a cabo en forma tal quelos pricipios del asilo no se veancomprometidos - la denominada“tensión desplazado interno/refugiado”.

Afganistán: el contexto deuna crisis

Una amplia gama de asuntos necesitaser traída a colación, para podercomenzar a comprender lasimplicaciones del contexto posterior al11 de septiembre, en las respuestas a lamigración forzada. Podemos comenzara comprender esas implicacionesevaluando, por ejemplo, la gravesituación de los afganos desplazados,tanto por décadas de guerra como por la“Operación Libertad Duradera”; y lasituación de las personas detenidas odeclaradas sospechosas de estarinvolucradas con el terrorismo, cuandosimplemente ingresaban ladocumentación migratoria o desolicitud de asilo. Este discernimientodebe hacerse dentro del contexto de losavances en la protección a losrefugiados que se habían obtenidoprevio al mes de septiembre de 2001, ymuy especialmente al analizar si lasherramientas con las que ya cuentan losestados y organizacionesinternacionales, son suficientes paraposibilitarles, salvo algunos casos conmedios alterados de implementación,tratar con esta aparentemente nuevasituación. Por ello, esta ediciónespecial de la “Revista MigracionesForzadas” se concentraráespecíficamente en lasresponsabilidades de una variedad deactores, quienes responden a losdesplazamientos; las herramientas adisposición de estos actores y lautilidad de estas herramientas en unmundo crecientemente preocupado porla seguridad.

4 RMF 13

Presentaciónpor Kathleen Newland, Erin Patrick, Joanne van Selm y Monette Zard

Instituto de Políticas Migratorias, Washington DC

Ciertos eventos dividen el tiempo en un “antes” y un“después”. Hiroshima marcó el inicio de la era de laamenaza nuclear; la caída del Muro de Berlín marcó elfin de la Guerra Fría.

E

5RMF 13 Presentación

¿Dónde estábamos el 10 deseptiembre?

Al considerar el impacto del 11 deseptiembre en el tema sobremigraciones forzadas, es importanterecordar el clima político internacionalen relación a los refugiados ybuscadores de asilo que ya estabaestablecido. Las Discusiones Globalesde ACNUR para señalar el 50°aniversario de la Convención sobreRefugiados de 1951, estaban en plenamarcha y llegando al momentodefinitivo en el que, el 12 dediciembre, los signatarios se uniríanpara reafirmar su compromiso con losacuerdos de la Convención. Estasactividades tomaban lugar en un climaque, por más de una década, se habíacaracterizado por un crecienteescepticismo, más notable en Europa yAustralia, acerca de lo inapropiado dela Convención en los tiempos actuales.

Los ejes temáticos en las sesiones dosy tres de las Discusiones Globalesindican como áreas de preocupaciónpara los gobiernos y los activistas, lassiguientes: la cesación; las cláusulas deexclusión; la supervisión de laaplicación de la Convención; la no-represión; las alternativas a la huídainterna; el género; la unidad familiar;la detención; la reponsabilidad y lacarga compartida; el registro y ladocumentación; las afluencias masivas;el acceso a procedimientos; tercerospaíses seguros y países de orígenseguros; las modalidades de recepción;capacitación y formascomplementarias de protección. Todosestos temas han seguido siendo causasde preocupación durante y desde lacampaña de EE.UU. en Afganistán.Los documentos emanados de lasreuniones de las Discusiones Globalesquizá hubiesen sido capaces dedelinear un nuevo caso de estudio,pero los asuntos ahí surgidos nohabrían sido muy alterados por el“nuevo mundo” de una superpotenciadespertadada por el reto del terrorismo.De este modo, la pregunta que formaparte del título de esta EdiciónEspecial es pertinente: ¿Ha cambiadoalgo?

Organización de estaSección Especial

Esta Sección Especial está dividida entres partes. La primera comprende unpoco de preparación del escenario.Luego de la presentación, dos artículosnos ubican dentro del contextohistórico de la guerra y el conflicto enAfganistán —que han llevado aldesarraigamiento de millones devíctimas durante más de dos décadasde enfrentamientos civiles einternacionales— y la situación en elsuelo del propio país a principios de2002. Hiram Ruiz, quien ha seguido eldesarrollo de los eventos en la región

afgana por muchos años, examina lasdécadas de conflicto que dejaron alpaís vulnerable a los abusos delrégimen del Talibán y los miembros deal-Qa’ida por ellos protegidos. El papeldel ACNUR en la protección de losrefugiados y desplazados internosretornantes, es examinado a través deun reportaje de campo por elrepresentante de la organización enAfganistán, Filippo Grandi.

Las dos partes subsiguientes nos danuna mejor visión sobre“resposabilidades compartidas” y sobrelas herramientas existentes para laprotección y la efectividad de esasherramientas, en escenarios que hantraído nuevas dimensiones deseguridad a las situaciones dedesplazamiento. Los artículos tocan demanera variada diferentes capas de laspolíticas de respuesta, como son: decampo; regionales; regional-globalrelaccionadas y a nivel global. Estaseparación tiene la finalidad deestructurar la discusión hacia lasopciones de políticas disponibles a losestados y agencias de ayudahumanitaria. Temas recurrentesincluirán las relaciones entre estados,la cooperación interagencial y lasrelaciones entra las agencias de laONU, ONG’s y gobiernos. Las ideasque llevaron a comisionar estosartíulos son las siguientes:

Resposabilidad Compartida

En este contexto, la responsabilidadcompartida no se relacionadirectamante con la discusión sobre lacarga compartida y solidaridad en elsentido de distribución de losrefugiados, que ha sido uno de losasuntos mas importantes en todas lascrisis de desplazamientos masivos(Indochina, Los Balcanes y otros). Ensu lugar, examinamos las diferentesformas en las que los diferentes actorestoman parte en una resposabilidadcolectiva dentro de la cadena demanejo de las migraciones forzadas, ycómo estos actores (estados, ONG’s,organismos internacionales, la miliciay otros) se relacionan unos con otros.

A nivel de trabajo de campo, lacoordinación entre agencias así comolas áreas que han sido compartidasentre las ONG’s y las agenciasinternacionales, son el objeto delprimer ensayo. Las relaciones entreciviles y militares han sido unproblema mayor en el campo duranteesta crisis. Ambos, ONG’s y la milicia,tienen resposabilidades durante lasituación del conflicto; el contenido deesas resposabilidades es distinto. Unaresposabilidad de ambos podría decirseque es mantener claras las distincionesentre sus operaciones, por su propiointerés asi como por el interés de lapoblación. Tomando el tema de laresposabilidad compartida a un nivelinternacional, es importante evaluar el

papel de la política exterior y ladiplomacia en una crisis en la quetodos los estados tiene interesesmúltiples. Tanto como los interesesmúltiples, los estados tienen diferentesresponsabilidades que pueden competirentre sí dentro de una misma crisis;por ejemplo, al conducir al mismotiempo una política exteriorsignificativa y apropiada y a la vezcumplir con las obligacionesinternacionales en materia deprotección. Lo que es más, losEstados se comportan de maneradistinta ante los mismos problemasfrente a crisis diferentes. Nuestrosegundo artículo en esta seccióncontrasta el cierre de fronteras dePakistán, con el de Kosovo-Macedoniaen 1999.

Finalmente, miramos más allá deAfganistán hacia los países que hanrecibido asilados afganos durante lasúltimas décadas, y su reacción haciaaquellos que buscan asilo ahora que lasituación ha cambiado en Afganistán.Dos artículos consideran los medios dearribo de los refugiados afganos en lospaíses de destino, la recepción queestos buscadores de asilo tienen, elfrecuente rechazo y la urgencia haciasu retorno. El primero de estos ensayosanaliza la respuesta de Australia alincidente del Tampa en agosto de 2001y otros incidentes similares decontrabando de inmigrantes después deesa fecha. Llama la atención el altoporcentaje de rechazo de concesión deasilo a afganos durante las últimasdécadas. Esta misma situaciónprevalece en la Unión Europea, dondela atención se ha centrado en ladevolución de afganos hacia la“situación nuevamente segura” en supaís de origen.

El tema de los desplazamientosinternos se cruza enmedio de nuestrosdos temas sobre resposabilidadcompartida y sobre las herramientasexistentes para la protección. Un grannúmero de instituciones estánintentando proveer asistencia a losdesplazados internos del mundo, perolos medios claros de coordinación ycómo compartir resposabilidades nohan sido desarrolladossatisfactoriamente. En el otoño de2001 en Afganistán, los desplazadosinternos se convirtieron en el centro deatención a nivel internacional,especialmente porque, como semenciona en el contexto de la políticaexterior indicada anterionmente, losestados no previeron que esosdesplazados internos se convertirían enrefugiados debido a que ya existía ungran número de casos anteriores degrandes desplazamientos hacia paisesvecinos (aun si ACNUR hubieseestado preparado para ellos).Adicionalmente, mientras lasherramientas legales de protección derefugiados se han desarrollado, lasherramientas para la protección de

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desplazados internos aun son débiles.La pregunta en el caso de losdesplazados es entonces si la falta deun mecanismo internacional (aceptado)para la protección de desplazadosinternos, se adecúa a un mundocambiante donde la naturaleza de lasoberanía está en constante cambio.

Herramientas existentes:nuevas dimensiones

La herramentas existentes para laprotección de refugiados ydesplazados, han sido consideradas pormuchos como insuficientes para tratarcon las nuevas crisis y por lo tantopara tratar con muchas de lascircunstancias (por ejemplo, terroristasbuscando asilo bajo otra identidad) quepodrían considerarse como “nuevas”.Muchas de las herramientas existentesson suficientes; su aplicación y uso porlos gobiernos, sin embargo, podría noserlo. Por ello, sugerimos que lasnuevas dimensiones deberían serincluidas dentro de estas herramientas.

Los EE.UU., Australia y Canadá seencuentran entre los países que buscanmanejar la inmigración de refugiados através de programas de reasentamiento.La Unión Europea ha limitado elreasentamiento organizado en términosgenerales, pero empleó un programa deevacuación humanitaria durante lacrisis de Kosovo, creandoefectivamente un precedente de“reasentamiento” a corto plazo.Mientras este tipo de reasentamientonunca fue considerado en la crisis deAfganistán, el primer artículo en estasección explora el potencial uso delreasentamiento como una herramientapolítica, que permita a los estadostratar con los éxodos masivos de unamanera efectiva. La realidad siguesiendo, sin embargo, que comoresultado del 11 de septiembre, lospaises en los que tradicionalmente seha dado el reasentamiento como losEE.UU. han suspendido y/o reevaluadosus programas al respecto. Los costoshumanos de esta decisión política sonexplorados en un estudio adicionalsobre un caso.

Una herramienta que posiblemente haido tomado significación posterior al11 de septiembre, es el artículo 1F dela Convención de Refugiados de 1951;las llamadas cláusulas de exclusión sonmedios importantes, en los cuales seasegura que el sistema de protecciónde refugiados no sea objeto de abusopor terroristas y aquellos que hayancometido delitos de guerra o delitos delesa humanidad. Sin embargo,conforme los estados vayan tornandosu atención hacia estas cláusulas, esimportante asegurar que las mismassean aplicadas de manera justa yapegada al derecho.

Se necesita una guia sobre los alcancesde los crímenes considerados por el

Artículo 1F, y los procedimientos desalvaguarda que deben estar presentesen cualquier aplicación de las clásulasde exclusión. El escrutinio en loscampamentos de refugiados, en unesfuerzo por aplicar las cláusulas deexclusión en el campo en las afluenciasmasivas, lleva los retos a otro nivel. Enuna situación donde los combatientes,declarados y no declarados, así comoaquellos que probablemente hancometido serios crímenesinternacionales, se han mezclado conlos refugiados de buena fe, sepresentan dificultades adicionales.Recurriendo a experienciascomparativas, un artículo sobre elescrutinio trae a reflexión los dilemaslegales y prácticos (incluyendo ladivisión de las resposabilidadesinteragenciales en esta área), los cualesprobablemente serán afrontados en unapráctica tal en el contexto de Pakistán.

Mientras que no hay ni un modelo de“herramienta existente” que pueda serusada en la reconstrucción, hayexperiencias y lecciones a las cualesrecurrir. Estas pueden ayudar paratratar de asegurar no sólo que larecontrucción de Afganistán seaexitosa y el retorno de los desplazadossea verdaderamente una soluciónduradera, sino también para asegurarque en el país terminen las cíclicasguerras civiles y deje de ser un lugaren el que los terroristas puedanentrenarse y conspirar a placer. Losprecedentes se han sentado para laparticipación internacional en elperíodo de reconstrucción post-conflicto, más recientemente enKosovo y Timor Oriental. Al mismotiempo, emergen preocupaciones deexperiencias pasadas sobre cómo laparticipación internacional puedeafectar el desarrollo de la capacidadlocal, para alcanzar un desarrollopolítico, económico y social mas alláde la situación de conflicto. Ladiscusión alrededor del potencial delAfganistán post-conflicto, comenzóaún antes de que los EE.UU. y susaliados iniciaran sus acciones militares.

Finalmente, nuestros pensamientos setornan hacia el marco normativo dentrodel cual el asilo y la seguridad estánrelacionadas. Nuevamente no existenherramientas claras y éticamentedefinidas, pero existe un cuerpo depensamiento, de literatura, de trabajo yexperiencia al cual se puede recurrir,para el análisis de cómo la protección arefugiados ha arribado a su estadoactual, y de lo que el futuro guarda odebiera guardar.

Instrucciones para políticas

Varios de los artículos comisionadospor MPI apuntan a conclusiones sobrepolíticas. Las conclusiones siguienteshan sido estimuladas por los artículos(aunque no recurren directamente aellos) y no son indicativos de ningún

acuerdo entre los autores. Entre lospuntos mas importantes están:

1. La coalición de estados enfrascadosen una guerra contra el terrorismo,ha conllevado adicionalmente, deforma implícita o explícita,resposabilidades inherentes a estaacción. La primera de ellas es quela comunidad internacional nopuede dejar nuevamente aislado aningún estado simplemente porqueotros estados no tienen la voluntadpolítica para involucrarse. Cadaestado que produzca afluenciasmasivas de refugiados odesplazados, y todo estado que llevesobre sus hombros una cargasignificativa de refugiados, seentiende ahora que presenta un graninterés en la política exterior decualquier gobierno con un vivosentido racional de interesespropios en un mundo altamanteintegrado.

2. Al compartir responsabilidadesdentro de una situación de conflictoque induzca desplazamientos, losestados participantes y los cuerposno-estatales necesitan mandatos yáreas de operación claramentedefinidos, y entendimiento dedónde sus obligaciones y deberes seven traslapados. La coordinación seve a menudo como una metaevasiva - no obtante es una metaobvia. La cuestión de lacoordinación, que con frecuencia esproblemática dentro de lacomunidad de asistenciahumanitaria, es aún más complejacuando la milicia se ve envuelta,tanto en el conflicto como en lasoperaciones de asistencia. Cuandoel involucramiento militar esesencial, los gobiernos necesitandistinguir claramante entreoperaciones militares y civiles (porejemplo, soportadas a través de laONU y las ONG’s) y estarconscientes de los beneficios que lacoordinación puede traer a todos losinvolucrados.

3. Al tratar con los éxodos depoblaciones, los estados necesitansopesar muchos factores depreocupación: la capacidad deprotección de los paises vecinos; lasconsecuencias para la seguridadtanto de los éxodos como de lasafluencias a los lugares hacia loscuales la población se dirige; lasalianzas con estos vecinos ensituaciones conflictivas. Sinembargo, el factor primario aconsiderar debe ser el balance deesas preocupaciones con lasobligaciones humanitarias,incluyendo el garantizar queaquellos que necesitan protecciónpuedan ejercer su derecho debuscarla fuera de su país de origen,y que no sean traídos de vuelta auna situación de peligro.

4. Las metas a corto plazo de lapolítica doméstica, no deben ser lacausa para que los gobiernosrenieguen de las obligacionesinternacionales a largo plazo.Especialmente al iniciar un debateen el tema de los refugiados y losasilados, los gobiernos deben estarconscientes de que su retórica esescuchada, no solo por los votantes,sino también por los refugiados ybuscadores de asilo.Pronunciamientos públicosderogatorios que discriminen encontra de los buscadores de asilo yrefugiados, pueden causarinestabilidad entre las comunidadesde refugiados, y a la vez dar laimpresión de que condonan ladiscriminación. Esto escontraproducente para todos losinteresados y está en contradiccióncon los gobiernos que se esfuerzanpor mantener sus obligacionesinternacionales de protección.

5. Los gobiernos europeos, enparticular, deben evitar ver cadaconflicto exitosamente resueltocomo una situación en la cual losque han sido refugiados puedanretornar. La seguridad en el paísdonde ha ocurrido la intervención,no puede ser maximizada en elcorto plazo forzando osobreestimulando el retornoinmediato de exilados. En lugar deello, y por el mejor interés del paísde origen, los refugiados y el paísanfitrión, debe ponerse especial

atención a las circunstanciasindividuales, incluyendo laextensión del período de refugio;así como permitir y facilitar visitasde corto plazo con vistas aestimular el retorno final, sin tenerque insistir en que éste último deballevarse a cabo. Proveer a laspersonas de seguridad personal, lacual viene con el derecho apermanecer en o retornar al país derefugio, usualmente es un factorque estimula el interés en retornaral menos sobre la base de unaprueba.

6. La provisión de asistencia por sísola, no es suficiente para darcumplimento a las obligacionesinternacionales. Para ambos,refugiados y desplazados internos,además de la provisión de ayuda, esesencial que los gobiernos exploreny desarrollen paralelamente losmedios que garanticen la seguridady protección, en lugares donde éstosno han sido establecidos; así comoque se observen las obligaciones deprotección donde éstos ya existen.

7. Al proveer seguridad y resguardo,los estados necesitan maximizar eldesarrollo de herramientas útilespara el manejo, tanto de lamigración, como de los escenariosde desplazamiento. El registro porejemplo, necesita ser mejorado enel campo. Y herramientas como losprogramas de reasentamiento, quepermiten protección óptima y

duradera, necesitan ser reconocidospositivamente.

8. Al evaluar las necesidades deprotección, la seguridad de losrefugiados genuinos así como laseguridad de los estados, lasautoridades debe hacer un usoapropiado de las herramientasexistentes, para excluir a ciertaspersonas de su estatus de refugiado;y para examinar a las poblacioneshabitantes en los campamentos ensituaciones de afluencias masivas,donde la aplicación individual delas cláusulas de exclusión quizá nosea apropiada.

9. Aprendiendo de los errores delpasado, la comunidad internacionalnecesita asegurar que lareconstrucción de Afganistán sea unproyecto por y para los afganos. Sinembargo, retomando la primeraconclusión hecha aquí, esto nosignifica ignorar el proceso dereconstrucción o retirarse delmismo inmediatamente. En lugar deello, esto significa un proceso deacompañamiento, en lareconstrucción del Estado y lasociedad; tanto por un estado quenecesita ser fuerte y seguro por símismo y por su gente, comotambién porque necesita ser fuertepara y dentro de la comunidadinternacional.

7RMF 13 Presentación

El Instituto de Política Migratoria (siglas en inglés MPI) es un centro deinvestigaciones académicas independiente, no partidario, no lucrativo,localizado en Washington DC, dedicado al estudio de los movimientos depoblación a través del mundo. El MPI provee análisis, desarrollo y evaluaciónde políticas de migración y refugiados a nivel local, nacional e internacional.Su objetivo es satisfacer la creciente demanda por respuestas significativas y

pragmáticas, a los retos y oportunidades que las migraciones a gran escala (sean éstas voluntarias o forzadas),presentan a comunidades e intituciones, en un mundo que se ve cada vez más integrado. El trabajo de MPI se organizaalrededor de cuatro pilares de investigación:

■ El manejo migratorio■ La Agenda Norteamericana de Migraciones y Fronteras ■ La protección a refugiados y la respuesta internacional humanitaria■ El asentamiento e integración de inmigrantes

Fundado en 2001 por Kathleen Newland y Demetrios G. Papademetriou, el MPI surgió del Programa Internacionalde Política Migratoria de la Dotación Carnegie para la Paz Internacional. El grupo de expertos analistas de políticas,busca crear un puente entre el mundo de la investigación migratoria y el de los hacedores de políticas, traduciendolos hallazgos de los investigadores en recomendaciones para líderes políticos, de negocios y periodistas alrededor delmundo.

El interés central del trabajo del MPI en la protección hacia los refugiados en 2002, es el tema de los desplazamientosinternos. El MPI está colaborando con la recientemente establecida Unidad de Desplazados Internos, dentro de laOficina del Coordinador de Asunstos Humanitarios de la ONU (OCHA), para explorar algunos de los retos contínuosen la provisión de una protección efectiva y asistencia a los desplazados internos. Los resultados de este estudio seránpublicados en septiembre de 2002. Un segundo esfuerzo colaborativo, con el Proyecto CUNY sobre DesplazamientosInternos de la Institución Brookings, analiza las complejas relaciones entre los sistemas internacionales de protecciónpara refugiados y los evolucionantes mecanismos de protección a los desplazados internos, con la visión de progresarhacia el desarrollo de un completo régimen de protección para esos dos grupos.

Al final de la primavera de 2002, MPI lanzó la Fuente de Información sobre Migraciones(www.migrationinformation.org), un nuevo sitio en la web que ofrece datos actualizados y autorizados sobremigraciones internacionales, así como análisis de expertos en migraciones y despachos de corresponsales extranjerosalrededor del mundo.

Para más información sobre el Instituto de Política Migratoria, visite nuestro website en: www.migrationpolicy.org

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e hecho, Afganistán haexperimentado por más de dosdécadas una de las más grandescrisis de refugiados a nivel

mundial. Entre la invasión de lossoviéticos a Afganistán en 1979 y eldía de hoy, uno de cada cuatroafganos ha sido un refugiado. En lacúspide de la crisis a finales de los80’s, habían mas de seis millones derefugiados.

Cuando empezaron los bombardeosestadounidenses en octubre de 2001,3.6 millones de afganos yapermanecían refugiados,principalmente en Pakistán e Irán;mientras que unos 700,000 más erandesplazados internos1. Décadas deconlficto y abusos a derechos

humanos, tanto por el régimen Talibáncomo por las fuerzas de oposición, yuna severa sequía, causaron gravesbajas en el pueblo afgano.

Inicios del conflicto

El golpe de estado que llevó al poderal gobierno comunista en Afganistánen abril de 1978, encendió la mechadel primero de una serie de conflictosque han afectado a Afganistán, y handejado un estimado de 1.5 millones deafganos muertos2. La población deAfganistán, en su mayoría carente deeducación formal, tradicionalista yrural, resintió y resistió profundamenteel régimen comunista. De cara a laoposición generalizada, el régimenhizo uso de la fuerza. Sus tácticas

violentas dejaron a decenas de milesde afganos muertos y promovieronéxodos de miles de refugiados, y ellevantamiento de un movimiento deresistencia armado.

Preocupada porque el gobiernocomunista de Kabul estaba perdiendoterreno, la Unión Soviética invadióAfganistán en diciembre de 1979. Lapoblación civil una vez más enfrentó laviolencia e intimidación y cientos demiles más de refugiados huyeron deAfganistán.

Durante los ochentas, nuevas fuerzasde oposición afganas —los mujahidino guerreros santos— crecieronrápidamente, incrementando laintensidad en el conflicto. En 1981,alrededor de 1.5 millones de afganoseran refugiados3; para 1986 estenúmero se había incrementado,llegando a cerca de cinco millonesmayoritariamente en Pakistán e Irán4.La mayoría de los refugiados enPakistán eran de la etnia Pashtún,habitando en campamentos derefugiados establecidos por ACNUR através de dos provincias del extremooeste de Pakistán, la provinciafronteriza del Noroeste y Baluchistán.

A través de los años, los campamentosse convirtieron en villas y comenzarona asemejarse a otras villas en Pakistán.Muchos de los refugiados se forjaronuna vida razonable y predecible, almenos comparada con la que podríanesperar en Afganistán. La mayoría

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Afganistán: conflicto ydesplazamiento 1978 a 2001

por Hiram A. Ruiz

Los trágicos eventos del 11 de septiembre de 2001 yla subsiguiente acción militar liderada por EE.UU.en contra del régimen Talibán en Afganistán y al-Qa’ida, puso a Afganistán en primer plano a nivelinternacional, y finalmente lo colocó en la agenda delos más altos niveles de decisión política alrededordel mundo. Lo que los medios de comunicación y lasesferas de decisión política descubrieron, fue un paísdesgarrado por conflictos y en medio de una de laspeores crisis humanitarias en el mundo.

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Campamento derefugiados de Jalozai,cerca de Peshawar,Pakistán, 2001

9RMF 13 Afganistán: conflicto y desplazamiento 1978 a 2001

encontraron al menos un trabajo desubsistencia en la economía local oarrendaron tierra para cultivos.Algunos mantenían un pie en ambascomunidades, viviendo en Pakistánpero empleando a otros campesinos enAfganistán para cultivar su tierra.

Los refugiados afganos en Irán, sinembargo, no se beneficiaron de unaasistencia similar. En 1979, unarevolución puso a un régimen islámicofundamentalista en el poder en Irán, yestudiantes radicales se apoderaron dela embajada de los EE.UU., tomandodocenas de rehenes estadounidenses5.Los EE.UU. y sus aliados se rehusarona financiar programas en Irán, inclusopara los refugiados, y Teherán noquería a las agencias occidentales —incluyendo ACNUR— en Irán.Dejados a su suerte, muchos de losrefugiados afganos se asentron en lasáreas urbanas, con muy pocaprotección, forzados a competir contralos locales por un limitado número deoportunidades de empleo.

La ocupación soviética en Afganistánprobó ser costosa en vidas así como engastos, provocando oposición políticadentro de la languideciente UniónSoviética. En febrero de 1989, Moscúretiró sus tropas de Afganistán dejandoen el poder a un régimen títereencabezado por MohammedNajibullah. Las Naciones Unidastrataron fallidamente de alcanzar unacuerdo de paz entre Najibullah y losmujahidin, pero no alcanzaron ningúnresultado. En abril de 1992, losmujahidin capturaron Kabul yasesinaron a Najibullah.

La guerra civil

La victoria de los mujahidin disparóuna inmediata y masiva repatriación.Entre abril y diciembre de 1992, unestimado de 900,000 afganosretornaron a sus hogares6. ACNUR hadicho que ese fue “el más grande ymás rápido programa de repatriación(jamás) asistido por ACNUR”. LaONU estableció dos programas deasistencia a los refugiados retornantes.En Pakistán, ACNUR ofreció a losrefugiados que devolvieran sus tarjetasde raciones de alimentos, una suma dedinero que sería usada para eltransporte de vuelta a sus hogares ypara cubrir sus necesidades inicialesen Afganistán. En Afganistán, la ONUcreó la Operación Salam para asistir alos retornados en el proceso dedesminado, programas de salud,rehabilitación del servicio de agua yeducación básica. ACNUR ademásasistió a los refugiados afganosrepatriados desde Irán, pero en unaescala mucho menor.

Desde la salida de los soviéticos deAfganistán, sin embargo, el interés deoccidente en el país decayó. Losfondos para la reconstrucción y larepatriación, así como la asistencia al

gran número de refugiados quepermanecían en Pakistán e Irán, seagotaron. Pronto la Operación Salamcolapsó. Aunque la repatriacióncontinuó activamente durante 1993,finalmente se niveló.

Dos factores contribuyeron a hacerlenta la repatriación: una asistenciainadecuada para la repatriación y lalucha interna que surgió entrefacciones de los mujahidin que habíantrabajado conjuntamente para sacar alos soviéticos y a Najibullah.Incapaces de llegar a un acuerdo en larepartición del poder político, losmujahidin se tornaron unos contraotros “conforme cada uno buscóalcanzar sus objetivos por mediosmilitares”.7 Afganistán se convirtió enlos que el experto sobre asuntosafganos, Robert Kaplan, describiócomo “el convulsivo nido de caudillosmezquinos que pelearon y negociaronentre ellos por pequeños trozos deterritorio”.8 La pelea por el control deKabul dejó un estimado de 50,000muertos y la mayor parte de la ciudaden ruinas. En Kandahar, la ciudad másgrande en el sur de Afganistán, losciviles “tenían muy poca seguridad deno ser asesinados, violados, asaltadoso extorsionados”.9

El surgimiento del Talibán

Durante los ochentas e inicios de losnoventas, las escuelas religiosasllamadas madrassas se volvieronpopulares entre las poblaciones derefugiados afganos, ya que éstas eranen muchos casos, la única forma deeducación y disciplina disponible paralos niños varones refugiados. Lasescuelas fueron principalmentefinanciadas por grupos ultraconservadores de Arabia Saudita, y loslíderes religiosos conservadorespashtunes en Pakistán y el sur deAfganistán. En ellas se enseñaba elestudio del Corán y el sacrificio enlugar de la matemática o literatura porejemplo. Las madrassas probaron serterreno fértil para el movimientoTalibán. A los estudiantes se lesenseñaba que la cura para todas laspeleas entre facciones, así como parala falta de legalidad, se encontraba enla creación de un estado islámicoestricto. El Talibán comenzó a tomarbajo su control rápidamente la mayorparte de la región de Kandahar en1994.

La mayoría de afganos fueronreceptivos hacia el Talibán al principio,ya que ellos trajeron inicialmenterelativa paz y estabilidad a unanación desgarrada por la guerra. Paramediados de 1995, el Talibán habíacrecido a más de 25,000 combatientesy controlaba la mayor parte del sur yoeste de Afganistán. Sin embargo, elmovimiento, que seguía al pie de laletra un antiguo código social triballlamado Pushtunwali, provocó rechazoen la vasta mayoría de afganos, que

nunca habían estado sujetos a talesrestricciones. Cuando el movimientose dirigía hacia el norte, se enfrentócon una creciente resistencia de variosde los antiguos grupos mujahidin, loscuales eventualmente se unieron yorganizaron, formando la Anti-TalibánAlianza del Norte. Los Talibáncapturaron Jalalabad y Kabul a finalesde 1996 y Mazar-e-Sharif —la capitalde facto de la Alianza del Norte— en1998.

La lucha por el control del norte deAfganistán generó un nuevo éxodo derefugiados. Muchos de la élite educadade Kabul, incluyendo trabajadores delgobierno, profesionales de la medicinay maestros, huyeron hacia Pakistán.Ellos se oponían a la actitud anti-occidental, fundamentalista islámicadel Talibán, y muchas de las

restricciones que el Talibán le imponíaa la población. Muchos miembros deminorías étnicas como la de losHazara, que temían discriminación porparte del Talibán (dirigido porpashtunes), también huyeron.Adicionalmente, cientos de miles deciviles de la región fueron desplazadosinternamente.

El período post-Guerra Fría

En Pakistán, el ACNUR y el PMA,encarando una enorme escasez defondos para llevar a cabo lasactividades de atención a refugiadosafganos, además de sufrir asaltos,robos y amenazas por parte de loscaudillos locales, finalizaron la ayudaalimentaria a la mayoría de loscampamentos de refugiados a finalesde 1995.

Ellos basaron su decisión —la cualtuvo un impacto significativo a largoplazo tanto en los refugiados enPakistán como en la actitud delgobierno Paquistaní hacia supresencia— en los resultados de unaencuesta, que indicaba que la mayoríade los refugiados eran autosuficientes,o podrían llegar a convertirse enautosuficientes si eso fuera necesario.Un año después de la suspensión de laayuda, sin embargo, un estudiosubsiguiente encontró que, lejos deconvertirse en autosuficientes, muchosrefugiados de los campamentos“vivían en condiciones marginales deexistencia, dependiendo de trabajosintermitentes por día”.10

El cese de la ayuda alimentaria a losresidentes de los campamentos, generóéxodos de decenas (quizá cientos) demiles de refugiados desde loscampamentos hacia las ciudadesPaquistaníes. Las autoridadesPaquistaníes culparon al crecientenúmero de refugiados en las ciudades

un convulsivo nido de caudillosmezquinos

10 Afganistán: conflicto y desplazamiento 1978 a 2001 RMF 13

de Pakistán, del aumento de los malessociales y económicos. De acuerdo aun alto oficial de gobierno, losrefugiados han causado “unincremento del crimen, la drogadiccióny el tráfico de drogas, y comercioilícito. La gente local dice que losafganos les quitan sus trabajos yelevan el costo de los bienes”.11

Agencias de la ONU y ONGsinternacionales buscaron ayudar a laspoblaciones de desplazados dentro deAfganistán, pero sus esfuerzos fueronconstantemente afectados por laproliferación de enfrentamientos y ladesconfianza del Talibán hacia ellos.Esa falta de confianza se incrementócuando la ONU impuso sanciones aeste régimen en 1999. Un año mástarde, una evaluación del impacto delas sanciones hecho por la Oficina delCoordinador de Asuntos Humanitariosde la ONU encontró que las sanciones“tuvieron un efecto negativo tangible...en la habilidad de las agencias de

ayuda humanitaria para proveer deasistencia a la gente en el país”. Elreporte añade que muchos afganos enlo individual se sintieron victimizadospor las sanciones, creyendo que laONU se había “dispuesto a hacer dañoen lugar de ayudar a los afganos”.

No obstante, en diciembre de 2000,aún cuando la ONU, los gobiernosdonantes y las ONGs hacían esfuerzospara proveer ayuda humanitaria a losvulnerables civiles afganos, el Consejode Seguridad de la ONU, incitado porlos EE.UU. y Rusia, votó por imponersanciones adicionales a el Talibán. LasONGs y agencias de la ONU queproveían ayuda humanitaria aAfganistán, dijeron que las sancionesadicionales volverían más tensas lasrelaciones entre ellas y el Talibán, ypodrían poner en riesgo la vida de supersonal y provocar su retiro,obstruyendo los esfuerzos de ayuda.Las agencias de la ONU retirarontemporalmente a su personal deAfganistán cuando el Consejo deSeguridad aprobó las sanciones.12

Pakistán: el fin de labienvenida

En 1999, la creciente frustración dePakistán con el aparentementeinterminable conflicto en Afganistán yla creciente población de refugiadosafganos, los llevó a un incremento enel acoso a estos últimos. La policíapaquistaní en las ciudades grandes,detuvo a afganos indocumentados ydeportó a muchos que no pagaronsobornos. En junio de 1999, la policíademolió las tiendas de numerososmercaderes afganos en un mercado en

Peshawar y asaltó a los vendedores ysus compradores afganos. Más tarde, elmismo año, las autoridades locales enBaluchistán enviaron de vuelta en lafrontera a 300 afganos buscadores deasilo y forzaron a miles de afganosrefugiados que habían vivido en Quettaa mudarse hacia los campamentos.13

Otra afluencia de refugiados, la másgrande en cuatro años, inició amediados de 2000. Esta siguió afuertes enfrentamientos en el norte deAfganistán y a los crecientes efectos dela peor sequía en 30 años. El ACNURestimó que más de 172,000 afganosingresaron a Pakistán en 2000.

En respuesta a esta afluencia y comoresultado de su frustración con lacomunidad internacional, Pakistáncerró su frontera con Afganistán ennoviembre de 2000. Aunque el cierrede frontera fue bastante ineficaz entérminos prácticos (la frontera esporosa y los guardias fronterizosfácilmente sobornables), esto marcó elendurecimiento de la postura dePakistán. Las autoridades paquistaníes,resentían lo que ellos veían como elabandono de la región por lacomunidad internacional, después delretiro de los soviéticos; y elendilgamiento a Pakistán de más dedos millones de refugiados, con pocasperspectivas de retornar pronto a sushogares. Con recelo, muchos dentro dela comunidad internacional reconocenque el creciente maltrato de lospaquistaníes hacia los refugiadosafganos en años recientes, puedeatribuírse a tal abandono.

La endurecida postura de Pakistánhacia los refugiados afganos, continuódurante la crisis de desplazamiento quesiguió al inicio de las accionesmilitares de los EE.UU. en Afganistán,en octubre de 2001. Al igual que todoslos otros vecinos de Afganistán,Pakistán mantuvo sus fronterasoficialmente selladas, dejandoatrapados a decenas de miles deafganos en lugares de peligro dentro deAfganistán. Aunque ACNUR y losgobiernos donantes prometieron cubrirel costo de la asistencia a nuevosrefugiados, Pakistán continuó temiendoque la comunidad internacionalnuevamente perdería pronto el interés,y dejaría a Pakistán debatiendo parahacerse cargo de aún más refugiados.

Conclusión

La crisis que existía antes del 11 deseptiembre tenía 24 años de estarseformando. La intervención de losEE.UU. complicó inicialmente lasituación, desplazando a cientos demiles más de civiles e interrumpiendolos esfuerzos de ayuda. Sin embargo,el dejar fuera al Talibán, lainauguración de un nuevo gobierno yla promesa de una sustancial ayudainternacional a largo plazo, ha dado a

la gente de Afganistán su primerdestello de esperanza en muchos años.

Está ahora en las manos de lacomunidad internacional, el asegurarque no se repitan los errores quellevaron al sufrimiento de los civilesafganos y contribuyeron a un climapolítico que facilitó el trabajo a losterroristas.

Hiram A. Ruiz es el Director deComunicaciones para el ComitéEstadounidense para Refugiados(siglas en inglés: USCR). Estambién autor de Pakistan:Afghan Refugees Shunned andScorned (USCR, septiembre de2001), Afghans in Crisis (USCR,febrero de 2001) y Left Out in theCold: The Perilous Homecomingof Afghan Refugees (USCR,diciembre de 1992).email: hruiz@irsa-uscr.org

Para información estadísticasobre los movimientos derefugiados afganos, ver:www.refugees.org.

1 Estadísticas compiladas por la Oficina del Coordinador deAsuntos Humanitarios de las Naciones Unidas (siglas eninglés: UNOCHA), Desplazamiento Interno en Afganistán,junio de 2001.

2 Human Rights Watch (HRW) ‘Crisis de Impunidad: ElPapel de Pakistán, Rusia e Irán en Acrecentar la GuerraCivil’, Nueva York, julio de 2001, p3.

3 Censo Mundial de Refugiados 1981, ComitéEstadounidense para los Refugiados (siglas en inglés: USCR),Washington.

4 Censo Mundial de Refugiados 1986.

5 ACNUR, El Estado de los Refugiados del Mundo 2000,Oxford University Press, Oxford, 2000, p117.

6 Censo Mundial de Refugiados 1994.

7 Agencias Británicas, Grupo Afganistán (siglas en inglés:BAAG) ‘Paquete de la Reunión Afganistán’, enero de 2001,p5.

8 Robert D. Kaplan ‘El Talibán’, The Atlantic, septiembre2000.

9 HRW ‘Crisis de Impunidad’, p15.

10 Censo Mundial de Refugiados 1997.

11 Entrevista del USCR con Muhammad Haroon Shaukat,director general, Ministerio de Asuntos Exteriores, Islamabad,junio de 2001.

12 Censo Mundial de Refugiados 2001.

13 Red Regional Integrada de Información (siglas en inglés:IRIN), UNOCHA, Islamabad, agosto 16 de 2001.

el cierre de fronteras … marcóel endurecimiento de la posturade Pakistán

11RMF 13

uatro meses después delestablecimiento de laAdministración Interina1, laautoridad central y los grupos

de poder regional aún se encuentranbuscando un equilibrio y un modo devida. La característica mássobresaliente de esta situación, esquizá este contraste entre los caudillos(que han estado peleando desde laocupación soviética, trayendo primerolibertad y luego fragmentación al país)y la emergente -pero aún novata-dirigencia política, presta a llevar aAfganistán rápidamente por el difícilcamino entre un “estado fallido” y unpaís “normal” después de 23 años deguerra.

A pesar de su aparente fragilidad,nadie puede menospreciar el enormeprogreso hecho desde el Acuerdo deBonn2: el establecimiento de unaAdministración Interina, la rápidaformación de la Loya Jirga, el retornode la comunidad diplomática a Kabul,la reapertura de los principales ejesviales, la posibilidad de que lasagencias de cooperación tengan accesoa áreas más amplias del país, lapresencia de las FuerzasInternacionales de Asistencia enSeguridad (ISAF por sus siglas eninglés), aunque solo presentes enKabul, y la proliferación (al menos en

las áreas urbanas) de negocios ytiendas.

Aún los mas cínicosobservadores deAfganistán –y los haymuchos- debenadmitir que, a pesarde todos losproblemas, el país

está abriéndose haciael resto del mundo.

No debemosolvidar que

es la

primera vez en décadas, que a pesar delos peligrosos estallidos de violencia,Afganistán no está en guerra consigomismo. La ausencia de una guerra civilgeneralizada es quizá el cambio mássignificativo de todos.

Fragilidad y determinación

Dos impulsos contradictorios -rivalidades étnicas y políticas y unpalpable deseo de paz- son evidentesen el suelo afgano. Una serie de“factores de fragilidad” nublan losprospectos de estabilidad y retornosostenible de los refugiados ydesplazados, entre los que se incluyen:

■ Tensiones y luchas frecuentes envarias áreas, entre las faccionespolíticas regionalistas; éstos sonfocos contenidos de pelea, loscuales sin embargo pueden traer unsentimiento de profundainseguridad en un área dada: en laprovincia de Nimroz, en elsuroccidente de Afganistán, porejemplo, las luchas surgieronrecientemente entre diferentesgrupos locales, lo cual evitó queACNUR enviara el primer convoyde repatriación desde Irán hacia estaremota área.

■ La falta de voluntad de laComunidad Internacional paraexpandir la presencia de la fuerzamultinacional (ISAF) más allá deKabul.

■ Acoso hacia las comunidadesminoritarias Pashtún, etiquetadascomo “Talibán” en el Norte yOccidente, frecuentemente en lascercanías de campamentos dedesplazados internos; y losconsiguientes nuevosdesplazamientos de estascomunidades, algunas vecesdirecto hacia Pakistán; estasituación ha mejorado,especialmente en occidente, luego

de que lasautoridades

centralesy localestomaran

acciones decisivas, pero aúnnecesita monitoreo y vigilanciacontinuos.

■ El tenue control de laAdministración Interina en muchaspartes del país y una casi completacarencia de recursos por parte delgobierno central (solo el 20% delpresupuesto nacional puede sercubierto con los ingresosnacionales. El resto, durante esteaño, dependerá de la ayudaextranjera).

■ A pesar de la continua atencióninternacional recibida y elcompromiso de paz, la lentatraducción de las intenciones,manifestadas en enero durante laConferencia en Tokio sobre laReconstrucción, en contribucionesfinancieras concretas; además deuna muy limitada actividad derecuperación, especialmente fuerade Kabul y las mayores ciudades.

La Autoridad Interina estáindudablemente tratando -bajo esasdifíciles circunstancias, y con muylimitados recursos- de afirmar suautoridad y promover los principios delAcuerdo de Bonn: la unidad nacional yla reconciliación, la solución pacíficade conflictos y el mandato de la ley.Con o sin el soporte de la ONU, hahecho esfuerzos de mediación envarios lugares. Los viajes delpresidente Karzai a los centrosprovinciales han tenido mucho éxito.El personal de ACNUR en Herat, porejemplo, presenció una bienvenidapopular espontánea cuando él visitóesta ciudad occidental en febrero, lacual fue más allá de un desplieguepopular organizado. Esto hablómuchísimo del deseo de los afganos dereconocerse bajo un liderazgo concredibilidad, y acerca de sudesconfianza en las viejas divisiones.

En este escenario, y dentro del marcoemergente de la Misión de Asistenciade las Naciones Unidas en Afganistán,ACNUR continúa haciendopreparativos, conjuntamente con elMinisterio de Repatriación de laAdministración Interina, para lo quepodría ser un masivo retorno deafganos de fuera y dentro del país.Desde que el Ministerio deRepatriación y ACNUR iniciaron lafacilitación del retorno voluntariodesde Pakistán, el uno de marzo, unas353,000 personas se han abocado a laasistencia organizada. El retorno derefugiados es ahora facilitado tambiéndesde Irán. Los desplazados internoshan expresado su deseo de retornar enmuchas partes de Afganistán.

Esperanza en la cimapor Filippo Grandi

Mientras una primavera lluviosa -la primera despuésde años de sequía– hace brotar los capullos en loshuertos de Afganistán, muchas preguntas siguen aúnsin ser contestadas, sobre el futuro de este golpeadopaís.

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Hamid Karzai en laceremonia paracelebrar la re-apertura de lasescuelas en Kabul, 23de marzo de 2002

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Los “factores de fragilidad” descritosanteriormente, sin embargo, estánpresentes; la experiencia de previosmovimientos de repatriación, que nopudieron ser sostenidos debido alsurgimiento de nuevosenfrentamientos, y la incertidumbre delos verdaderos efectos de la nieve ylluvia de invierno -de lo cual noexisten aún datos precisos- tiene unefecto desmotivante en muchaspersonas que, de otra manera,retornarían a casa este año. Aunque enACNUR somos optimistas de que larepatriación continuará –y es que larepatriación constituye, después detodo, un voto de confianza en el futurode Afganistán- muchos factores puedenaún retardar o interrumpir el flujo deretornados.

Una población aún enmovimiento

Dada la situación en el campo, quizáno sea una sorpresa escuchar quemuchos afganos se preparan para unretorno temprano - algunos de ellosdespués de años de exilio. En estaetapa temprana, es posible que algunosretornantes vayan para evaluar laviabilidad de traer a sus familias devuelta a casa, pero aún no se hancomprometido con la repatriación. Sinembargo, un alto porcentaje de losretornados que vienen de Pakistán -yen menor número de Irán- estáformado por familias, que se asumetienen intenciones de quedarse.

La situación de los desplazadosinternos es más fluida, pues en todo elpaís --especialmente en el norte, yregión central, y quizá pronto en eleste y sur-- los desplazados por elconflicto manifiestan su intención deretornar a casa pronto. Aunque lasituación de algunos desplazadosinternos no será resuelta en el futuroinmediato, los programas paradesplazados internos deben serreorientados hacia el retorno, cuandosea posible. Situaciones persistentes yen algunos casos obsoletas con losdesplazados internos, pueden ser unobstáculo para el retorno derefugiados. Los refugiados retornantespueden verse atraídos hacia loscampamentos de desplazados internos,y convertirse en desplazados internos acambio. En muchas partes del país, lasautoridades afganas promueven elretorno de los desplazados internos, yes crucial que los colaboradoresinternacionales, particularmenteACNUR -la principal agencia de laONU para desplazamientos afganos-tomen el papel de ‘facilitadores’ en talretorno.

La posición de ACNUR ha sido,durante los últimos meses, ver losdesplazamientos de una maneraholista. Las causas de la huida sonsimilares, sea cual sea la naturaleza deldesplazamiento. Reorientar laasistencia hacia el retorno requiere

romper el círculo vicioso en el cual losrefugiados, desplazados internos,víctimas del contrabando humano einmigrantes ilegales, han sido una delas más dramáticas y visiblesmanifestaciones.

El apoyo a los derechos humanos -especialmente en el contexto deldesplazamiento- es también importantepara la paz y seguridad, no solo a nivelnacional sino regional, dadas lasvinculaciones étnicas a través de lasfronteras. A principios de este año,ACNUR por ejemplo detectó una claraconexión entre el acoso a los pashtunesen el norte de Afganistán y a losrefugiados no-pashtunes en algunasáreas de Pakistán. La subsiguientetensión en ambas áreas era una claraseñal de peligro. La protección a losrefugiados y retornados debe serproyectada como una herramienta deestabilidad, así como un fin en símisma.

El apremio por la seguridad

Seguridad y estabilidad son las piedrasangulares de cualquier proceso deretorno y reconstrucción; pero como hadicho el Alto Comisionado Lubbersdurante su visita reciente a Afganistán,el éxito de la reintegración de losrefugiados es también, a su vez, lapiedra angular de la seguridad yestabilidad. Esto, claro está, essobreentendido por todos, y mejor aúnpor los afganos comunes y corrientes,quienes tienen grandes expectativas enesta área.

La ISAF fue creada como parte delAcuerdo de Bonn y entró en funcionesen enero de 2002. Está concebidacomo una unidad multinacional parapreservar la paz de hasta 4,500soldados, que serían enviados a Kabul,actualmente liderados por losbritánicos. Aunque EE.UU. estájugando un papel de “observador” ytiene por supuesto una presenciamilitar separada en el país -la cualcontinúa la guerra contra losremanentes grupos de Talibán y al-Qa’ida-, no enviará tropas a la fuerzamultinacional.

La opinión pública afgana continuademandando, algunas veces en vozalta, que la fuerza multinacional seaexpandida, tanto geográficamentecomo en número.

Algunas veces -con notablesexcepciones- aún facciones enconflicto solicitan el envío de lasfuerzas internacionales. Habiendoclaramente expresado la mismasolicitud el presidente Karzai,secundado por el RepresentanteEspecial de la Secretaría General de laONU, se hace dificil para los afganosel comprender por qué las ISAFcontinúan limitadas a Kabul. Ningunade las razones planteadas para lo

limitado de su envío, parececonvencerlos.

La ausencia de un despliegue másamplio de las ISAF daña los esfuerzosde alivio y reconstrucción fuera deKabul, especialmente por actoresbilaterales; aumentando por ello el“factor de atracción” que ejerce lacapital en la población y especialmenteen los retornados, la mitad de loscuales hasta el momento han escogidoregresar a Kabul. En este contexto, escrucial que ACNUR y otros actoresmotiven esfuerzos más sistemáticos(no sólo por las agencias sino por losgobiernos con poder y recursos) haciael desarme y reintegración de loscombatientes - una tarea hercúlea enAfganistán pero que en ciertomomento será necesaria, y respecto ala cual muy poco se ha hecho hasta elmomento.

Otro reto, uno que está íntimamenteligado a la seguridad en los retornos,es el desminado. Afganistán es uno delos países más minados del mundo.Miles de afganos trabajan para la ONUy ONGs, tratando pacientemente deliberar al país de este azote. ElRepresentante Especial del SecretarioGeneral los ha llamado “los verdaderoshéroes no mencionados deAfganistán”. Su trabajo necesita serapoyado.

Mirando hacia adelante

Todo esto hace preguntarse cómo laONU y ACNUR en particular, puedenayudar a que el proceso deestabilización tome impulso hastavolverse irreversible. Esta es lacondición previa, no sólo para elretorno de refugiados sino tambiénpara el retorno de la riqueza - de losafganos mejor preparados, quienes hanestado en el exilio por años, y de losrecursos financieros y materiales queafganos dispersos podrían sermotivados a invertir en lareconstrucción del país.

Por ahora, ACNUR goza de relativasventajas en el proceso dereconstrucción afgano. Tiene unapresencia bien organizada en todas lasciudades mayores y se estáramificando hacia numerosaslocalidades en el campo. Esto le daráacceso a mejor información sobre lasáreas de retorno, algo que es crucialpara ayudar a los refugiados ydesplazados internos a tomardecisiones acerca de su futuro. Lapresencia regional le dará también aACNUR más credibilidad al hablar delas necesidades de los afganos.Finalmente, hasta aquí por lo menosACNUR goza del soporte de lasautoridades, las cuales han reconocidola importancia y urgencia de su tarea:el retorno y la reintegración de losrefugiados y desplazados internos esuna prioridad clara en el Plan Nacional

12 Esperanza en la cima RMF 13

de Desarrollo de la AdministraciónInterina.

Estas ventajas comparativas permiten aACNUR tratar de ver más allá de lasoperaciones cotidianas, hacia loselementos claves del ambiente al queellos tienen la gran responsabilidad deayudar a la gente a retornar.

A pesar de cualquier tipo denegociación pragmática ycompromisos, que las agenciasinternacionales y otros actores externostengan que continuar haciendo con loscírculos de poder local, para poderentregar la muy necesitada asistencia,todos deben aprender a pensar entérminos de apoyo a una autoridadcentral, y a sus adecuadamentedescentralizadas, pero no obstanteestructuradas, ramificaciones en lasprovincias. Esto se hacepsicológicamente dificil,particularmente para las agencias deayuda, después de años en tensión conel Talibán y de los compromisos ad-hoc hechos en el período de guerra conlas fuerzas Mujahedin. Aún así, Escrucial que todos acepten la firmeinvitación de la AdministraciónInterina, a utilizar la ayuda paramejorar la credibilidad de lasautoridades legitimadas, y no parapromover la visibilidad de losrespectivos países o agencias.

Es especialmente importante que se déun cambio de mentalidad. La asistenciahumanitaria por ejemplo,especialmente en cuanto a alimentos,es aún necesaria en Afganistán; peronecesita ser meticulosamente re-examinada, y ser re-dirigida a las áreasde mayor necesidad, o hacia áreasdonde pueda constituir un factor deatracción hacia el retorno yestabilización, en lugar de lo opuesto.Debe haber un decisivo cambio dedirección hacia la recuperación real. Ladistribución gratuita en grandesciudades o cerca de ellas, y encampamentos de desplazados internos,se ha convertido en un factor dedesplazamiento en sí misma, cuandolos desesperados habitantes de laciudad tratan de acceder a la asistenciacuya finalidad son los desplazados; encontraste, la asistencia para eldesarrollo provista en áreas rurales ylas intervenciones sistemáticas parapoblaciones urbanas o urbanizadas, esaún muy limitada.

Esto podría tener otro efecto nodeseado: miles de retornantes, tantorefugiados como desplazados internos,están ya optando por regresar a loscentros urbanos aunque originalmentevinieran del campo. Claramente, enespecial en el caso de los refugiados,esto se vincula con el hecho de quehan pasado varios años trabajando enlas ciudades de Irán y Pakistán, y sehan urbanizado. Pero en muchos otroscasos, es simplemente que lasoportunidades ofrecidas en las

ciudades afganas, y que no existen enáreas rurales, atraen a la gente haciaKabul, Herat y otros centros mayores.Los campamentos de desplazadosinternos en las cercanias, corren elriesgo de convertirse en asentamientosmarginales. Los vínculos entre eldesplazamiento, el retorno y laurbanización, tendrán grandesimplicaciones para el programa derepatriación. ACNUR necesitaexaminar esto detenidamente, juntocon sus asociados y la AdministraciónInterina.

El proceso de reintegración es una grantarea, aún para un actor relativamentepequeño como ACNUR. Pero en vistade que ACNUR está -de algunamanera- a la cabeza de los esfuerzosinternacionales en Afganistán, y debidoa que su contraparte gubernamental, elMinisterio de Repatriación, es algo asícomo un “ministerio de emergencia”,se tiene una gran responsabilidad decrear buenos precedentes. Esto atañe ala forma en que las agencias operan enAfganistán - la necesidad de ayudar ala Administración Interina, a crear ensus oficiales una cultura de trabajo conlas comunidades afganas y nosimplemente para la burocracia.

Y finalmente, cualquiera que sea laforma en la que uno ve la situación, esesencial que todos los involucrados enlos esfuerzos afganos, incluyendo lasagencias como ACNUR, tomen másseriamente la necesidad apremiante deque los afganos se conviertan en losdueños del proceso de reconstrucción,y ultimadamente del propioAfganistán. Mucha retórica ha sidoapilada sobre los afganos en este tema,pero muy poco se está haciendo aún.ACNUR y otras agencias, al establecersus operaciones en Afganistán,necesitarán ser muy creativas y pensarmás alla de lo convencional, porejemplo, en términos de reclutamiento,apoyo y entrenamiento.

Una cosa debe ser clara, y debehacerse clara. La comunidadinternacional está en Afganistán paralargo, aún en términos de repatriacióny retorno. Obviamente, en un país taninundado de armas -en un país endonde la guerra, como un ancianoafgano me dijo, “ha cambiado laforma en la que hablamos losunos con los otros”- lasmejorías tardarán años antesde ser sentidas por laspersonas comunes ycorrientes. Pero estotiene que comenzar enalgún momento. Ahoraes cuando.

Filippo Grandi es el Jefe de laMisión de ACNUR enAfganistán.

Los puntos de vista expresados aquí, son los del autor y nonecesariamente reflejan los puntos de vista de la ONU.

1 Según el Acuerdo de Bonn, la Autoridad Interina “debeconsistir de una Administración Interina encabezada por unPresidente; una Comisión Independiente Especial para laconvocatoria de una Loya Jirga de Emergencia; y una CorteSuprema de Afganistán, así como otras

cortes que puedan ser establecidas por la AdministraciónInterina.”

2 El título completo es el “Acuerdo de Arreglos Provisionalesen Afganistán previos al re-establecimiento de lasinstituciones permanentes de gobierno”, y es conocidocomúnmente como el Acuerdo de Bonn.

13RMF 13 Esperanza en la cima

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diferencia de las experienciasrecientes de mantenimiento depaz en los Balcanes, la

relación civil-militar en Afganistán seve complicada por el hecho de queexisten dos fuerzas extranjeras distintasoperando en el país.

La multinacional Fuerza Internacionalde Asistencia para la Seguridad (siglasen inglés ISAF), liderada por losbritánicos, trabaja bajo el mandato dela ONU en el área de Kabul. Sustropas operan uniformadas. La ISAFtiene un extenso componente deCIMIC (cooperación civil-militar) y hatomado bajo su responsabilidadproyectos de apoyo humanitario apequeña escala en y alrededor deKabul.

La fuerza de la Coalición liderada porlos EE.UU. tiene presencia en variasregiones del país, está conduciendooperaciones de ofensiva militar enpersecución de individuos buscados yno opera bajo el mandato de la ONU.Tiene un amplio elemento civil-militar(la Fuerza Combinada Conjunta deOperaciones Civiles y Militares - CJC-MOTF por sus siglas en inglés), que seencuentra implementando un programade soporte humanitario de 5 millonesde dólares en todo el país. Varias de lasfuerzas de la Coalición, incluyendotanto aquellas que están involucradasen operaciones militares, como las quelo están en actividades de apoyohumanitario, operan vestidos de civil yestán armados. La CJC-MOTF haestablecido los Centros Humanitariosde Vinculación con la Coalición(CHLCs por sus siglas en inglés), envarios centros urbanos alrededor delpaís. El personal de los CHLC no usauniforme y llevan armas visibles y/uocultas. CJC-MOTF trabaja de cercacon la Administración Interina Afgana(IA) y USAID (cuyo personalocasionalmente usa fuerzas militarespara el apoyo logístico).

La situación actual en Afganistán,continúa en dirección hacia elcrecimiento de la participación militaren las actividades de ayudahumanitaria, desde sus inicios en losaños 90.

Las operaciones militares concomponentes humanitarios han tenidolugar en Somalia, Bosnia, Kosovo,Timor Oriental y otros lugares. Estatendencia ha sido vista conpreocupación por las ONGs, ya quehace emerger preguntas fundamentalesacerca de las diferencias de enfoque delas organizaciones humanitarias y losmilitares.

En la reunión de coordinación deONGs convocada por el CuerpoCoordinador de Agencias para laAyuda Afgana (siglas en inglésACBAR), en marzo de 2002, seexpresó la preocupación acerca de lamezcla militar-humanitaria de losmandatos de las fuerzas de laCoalición, y el uso de vestimenta civily armas ocultas tanto por combatientescomo por el personal de apoyohumanitario.

Las ONGs que operan en Afganistánestán alarmadas acerca de la confusiónpotencial creada en la mente de losafganos, por los soldados armados dela coalición que toman parte en asuntosciviles, vistiendo y operando en formasimilar al personal de las ONGs.Personal vestido de civil que no esempleado por la comunidad de ayudahumanitaria, incluye no sólo a lasFuerzas de Operaciones Especiales deEE.UU. y de la Coalición, sinotambién al personal del FBI, la CIA yla DEA (agencia antidroga de losEE.UU.).

Existe un temor real de que lasacciones de ayuda humanitaria, seanvistas como un frente de recolecciónde inteligencia para las fuerzas de la

Coalición. La presencia de personal nohumanitario sin uniforme, haconducido a las ONGs a revisar losprocedimientos de seguridad y a llevara cabo campañas de visibilidad. Elpersonal, vehículos e instalacionestuvieron que ser claramenteidentificados, en un esfuerzo porasegurar que los pobladores locales noconfundieran al personal de lasagencias humanitarias y susinstalaciones, con aquellos que sevisten similarmente y usan vehículossimilares. La milicia de los EE.UU., lacual da gran valor a ganar las mentes ycorazones, al ser vistos haciendo llegarasistencia humanitaria, parece no estarpreocupada de las posibles amenazas ala seguridad del personal de las ONGs.

El Coordinador de la AyudaHumanitaria de la ONU simpatiza conlas preocupaciones de las ONGs, y estátratando de mantener una claraseparación entre el sistema de ayudahumanitaria y ambos ISAF y lasfuerzas de la Coalición.Desafortunadamente, la incidencia dela ONU en los planes de ayudahumanitaria de CJCMOTF (e ISAF)parecen ser débiles. Los únicoscontactos regulares de CJCMOTF conel sistema de la ONU, se dan a travésdel Centro de Logística de la ONU; elcual está compuesto principalmentepor especialistas en logística y no estáinvolucrado activamente en laevaluación de la ayuda humanitaria ode las actividades de programación.

Está lejos de ser cierto que el actualperíodo de “luna de miel” entre ISAF ylas fuerzas de la Coalición vaya acontinuar. La milicia de EE.UU.reconoce que su misión en Afganistánes distinta de cualquier otra. El hechode que las fuerzas de la Coalición seencuentren involucradas en unaofensiva militar aún vigente,indudablemente complicará su relacióncon la población local, sin importarcómo el componente “señuelo” de sutáctica continúe. Si las relaciones de laCoalición con las comunidades sedeterioran, la asociación de las ONGscon esas fuerzas (sea ésta real oaparente) puede tener consecuenciassignificativas en su habilidad deproveer, de manera segura y efectiva,la ayuda humanitaria y asistencia parala reconstrucción en los meses y añospor venir.

Para la mayoría de ONGs enAfganistán, los principios de

14 RMF 13

Relaciones entre civiles ymilitares en Afganistán

compilado por Tim Morris

Existe un grado considerable de confusión, tantodentro de la comunidad de ayuda humanitariacomo de la población afgana, acerca de lasdiferentes fuerzas militares presentes en Afganistán,particularmente en lo que atañe a sus respectivosmandatos, apoyo humanitario y operacionesvinculadas.

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humanidad, independencia eimparcialidad, son la piedra angular desus programas. La aplicación de esosprincipios asegura la aceptación yacceso a poblaciones en riesgo, encircunstancias que no permitirían laasistencia o apoyo de otros actores. Enel pasado, las ONGs han sido confrecuencia capaces de negociar elacceso a civiles en todos los lados delconflicto en Afganistán, y llevar a caboactividades vitales de ayudahumanitaria y salvamento de vidas.Para apoyar su independencia eimparcialidad, las ONGs hacen unesfuerzo consciente de no actuar comoinstrumentos de la política exterior deun gobierno, y creen que la asistenciano debe ser conducida por el interéspolítico de ningún donante enparticular. Es importante reafirmarentonces los principios de El Códigode Conducta de la Cuz Roja/MediaLuna Roja Internacional y ONGs en laAtención a Desastres , el cual buscaguardar los estándares decomportamiento de las ONGs,mantener la independencia ymaximizar la efectividad e impacto alos que las ONGs aspiran.

Las organizaciones nacionales einternacionales de asistencia ydesarrollo, tienen amplia experiencia yredes establecidas en Afganistán; yestán generalmente mejor ubicadaspara entregar asistencia en formaefectiva. Usualmente, es menosapropiado que los militaresimplementen directamente lasactividades humanitarias, cuando lasagencias de ayuda humanitaria estánpresentes y son capaces de brindaresos servicios.

La Reunión de Coordinación de ONGsrecomendó que:

■ La milicia debe concentrarse en lasactividades que son de sucompetencia específica: mantenerun ambiente seguro en el cual laayuda humanitaria puede sertrasladada; proveer una presenciaque inspire seguridad, tanto para lapoblación local como para elgobierno naciente; entrenar a unnuevo ejército nacional multiétnicoy apolítico; asistir y monitorear alas fuerzas locales en sus esfuerzospor mantener la seguridad y asistiren la remoción y desecho de minasantipersonales, municiones noutilizadas y otros armamentos.

■ Si las fuerzas militaresinternacionales en Afganistán vanmás allá de sus responsabilidadesen materia de seguridad, debenenfocarse en proyectos donde supericia en ingeniería militar puedeser útilmente aplicada en lareparación de infraestructura clave.

■ Las fuerzas militaresinternacionales deben actuar todo eltiempo de manera tal, que haya unaclara distinción entre los actoresmilitares y civiles.

■ El personal militar involucrado enla conducción de asuntos civiles,debe estar uniformado y claramenteidentificado como soldados todo eltiempo.

■ El personal de los más altos nivelespolíticos y las autoridades militares,

deben comprender y reconocer elriesgo potencial para lostrabajadores de ayuda (surgido porla confusión entre los actoresmilitares y de ONGs) y comunicarsu comprensión hacia los nivelesmás bajos de la cadena de mando.

■ La transparencia debe mantenerseen cualquier involucramientomilitar en operaciones civiles. Lossoldados (y los oficiales deinteligencia) no deben en ningúncaso decir que están en Afganistáncomo “trabajadores de ayudahumanitaria”.

El ejército de los EE.UU. ha tomadoen cuenta parcialmente laspreocupaciones de la comunidad deONGs con respecto a los uniformes.Las tropas civil-militares en Kabul yMazar (pero no en el resto deAfganistán) llevan ahora uniformes.

Tim Morris es uno de losEditores de la Revista deMigraciones Forzadas.Los materiales para este artículo fueron obtenidos de unadeclaración dada a conocer en marzo de 2002 por la ReuniónCoordinadora de ONG convocada por ACBAR: La Necesidadde una Clara Distinción entre Programas Humanitarios yActividades Militares en Afganistán. Aunque la declaraciónfue respaldada por muchas ONGs (miembros y no-miembrosde ACBAR), éstos no necesariamente representan los puntosde vista de todas las organizaciones que trabajan enAfganistán.email: acbar@acbar-isb.org.pk

Materiales adicionales fueron proporcionados por GeorgeDevendorf (Director de Operaciones de Emergencia, Cuerposde Piedad. email: gdevendorf@mercycorpsdc.org)

15RMF 13 Relaciones entre civiles y militares en Afganistán

El Regimiento deParacaidistas delEjército Británicopatrullando Kabul,2002.

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16 RMF 13

n este artículo, examinaré lasformas en las cuales lasconsideraciones de políticaexterior jugaron un papel para

los países occidentales y Pakistán, enel manejo de la crisis potencial derefugiados que resultaría delbombardeo de EE.UU. a Afganistán yel simultáneo esparcimiento deinseguridad e inestabilidad dentro unpaís ya devastado por la guerra. Severá que las preocupaciones por ladefensa y seguridad han sobrepasadola obligación de dar protección arefugiados y han dirigido la políticaexterior de todos los paísesinvolucrados.

Antecedentes

Después de décadas de guerra,millones de afganos eran ya refugiadosen Irán y Pakistán en septiembre de2001. Por más de una década (exceptobrevemente a la altura del conflicto delos Balcanes), los afganos habíanencabezado la lista de solicitantes deasilo en Europa. En Pakistán e Irán, losmayores receptores de refugiados, cadauno con más de dos millones deafganos, la mayoría de refugiados hanpermanecido en campamentos. Muchosde los que han huido, han recurrido acontrabandistas de personas, enextenuantes viajes hacia Europa oAustralia.

El 20 de septiembre de 2001, comoparte de la reacción institucional iniciala los ataques terroristas, el Consejo deMinistros de la Unión Europea(Justicia y Asuntos Domésticos)solicitó a la Comisión Europea

“Examinar el ámbito para la aplicaciónde la Directriz del Consejo sobreProtección Temporal, en caso denecesitarse arreglos de protecciónespeciales dentro de la UniónEuropea”. La Directriz de ProtecciónTemporal es una de las pocasacordadas desde la entrada en vigor delTratado de Amsterdam, y debe serimplementada si los Estados Miembrosconsideran que habrá una afluenciasignificativa hacia la Unión Europea.Claramente, era poco probable quehubiese tal afluencia masiva deafganos, aunque más personasempezaran a recurrir a contrabandistas.La declaración de que la UE estabalista para recibir afganos fue unadeclaración simbólica de políticaexterior. Las realidades en el campoaseguraban que el sugerido uso de laProtección Temporal, no interferiríacon la tendencia general a rechazarsolicitantes de asilo afganos, ni conlos temores de seguridad domésticaque conllevaba el arribo de nuevosrefugiados afganos.

Preparativos

Conforme ACNUR hacía planes dealbergar a un número anticipado de300,000 nuevos refugiados enPakistán, este proceso se enredó endifíciles negociaciones con el gobiernoPaquistaní. Los sitios ofrecidos paracampamentos por los Paquistaníes,tenían muchas desventajas: proximidada la frontera afgana, terrenoinapropiado, carencia de agua y elfuerte sentimiento anti-EE.UU. de lapoblación local. La cantidad real degente atravesando la frontera, aún en

las primeras semanas del bombardeoestadounidense, fue mucho menor quelo esperado: menos de 2,000refugiados al día, según los reportes deONGs. Muchos se deslizaron a travésde remotos y desatendidos crucesfronterizos. Después de lasfluctuaciones iniciales de la política,Pakistán se mantuvo resuelto al cierreoficial de fronteras, lo que condujo alos refugiados al uso decontrabandistas, para poder llegar a larelativa seguridad de Pakistán. Losrefugiados pagaban a loscontrabandistas unos US$50 porcabeza, según se ha reportado - unasuma bastante significativa de dineropara un afgano que lo había perdidotodo durante los años de conflicto. Iránactuó de manera similar al limitar elcruce fronterizo, llegando al extremode deportar unos 2,000 afganos durantelos últimos meses de 2001.

Los esfuerzos de ACNUR y otros, parapersuadir a los vecinos de Afganistánpara que abriesen sus fronteras, notuvieron éxito. El presidente Musharrafdijo temer el arribo de dos millones denuevos refugiados. Pakistán se rehusóa admitir la existencia de los 50,000afganos que se decía estaban reunidosen el lado afgano de la frontera, en laprovincia oriental de Paktia. En losdías que siguieron inmediatamente al11 de septiembre, los EE.UU.solicitaron a Pakistán mantener lasfronteras cerradas como medida deseguridad. El no dejar salir a nadie,confinó no solo a los refugiados sinotambién a al-Qa’ida en Afganistán.Mientas que la medida tenía algunalógica militar y de seguridad, estoarremetía contra los derechoshumanos. Mientras los terroristasutilizaron métodos de encubrimientopara cruzar las fronteras y reagruparse,a los afganos les fue negado el derechoa obtener asilo en otro país, mientras larepresión fue implícitamentecondonada. Muchos hombres quetrataban de cruzar -mientras losguardias Paquistaníes disparabanalocadamente al aire sobre suscabezas- venían huyendo del

Consideraciones de políticaexterior en el manejo de losrefugiados de Afganistán:cuando la seguridad y la protecciónchocan

por Joanne van SelmLos valores de democracia, justicia y libertad, sonmetas establecidas en las políticas exteriores de lospaíses occidentales. Éstos son los mismos valoresque los ataques terroristas del 11 de septiembrepusieron a prueba. Esos son además los valores quedeben conformar las políticas de protección arefugiados.

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17RMF 13 Consideraciones de política exterior: cuando la protección y la seguridad chocan

reclutamiento forzoso del Talibán, ysin embargo fueron deportados devuelta a Afganistán.

Una miríada de preguntas salen a luz:¿Por qué las preocupaciones en materiade seguridad al parecer triunfaronsobre las obligaciones de protección,aún en una situación en la que losEE.UU. y sus aliados sabían que losmiembros de al-Qa’ida podían cruzarfácilmente las fronteras, sin necesidadde mezclarse entre los flujos derefugiados? ¿Por qué el PrimerMinistro Británico Tony Blair llamó aconstruir “una coalición humanitaria”para acompañar a la “coalición políticay militar”, pero no respondió a lasnecesidades de los refugiados, quetrataban de huir hacia Pakistán e Irán?¿Por qué los EE.UU. y sus aliadosesperaban que Pakistán cargara contodo el peso de los refugiados? ¿Porqué los países que lideran la alianzapolítica y militar, la cual depende de lamembresía paquistaní y elconsentimiento iraní para suviabilidad, corren el riesgo de perder elapoyo de estos países al no ofrecersepara aceptar refugiados?

Imágenes desde el campo

Esas preguntas se hacenparticularmente pertinentes, alcontrastarlas con una reaccióndiferente de los mismos actores,cuando 10,000 refugiados kosovaresfueron impedidos de entrar aMacedonia en abril de 1999. Conformelas imágenes de gente atrapada entierra de nadie, buscando seguridad enlas vías del ferrocarril, fuerontransmitidas al mundo entero, losgobiernos saltaron para entrar enacción. Dos programas fueron

establecidos: El Programa deEvacuación Humanitaria, quefinalmente llevó a más de 90,000kosovares a la seguridad en otrospaíses, y el Programa de TransferenciaHumanitaria, que llevó a unos 100,000kosovares de su refugio inicial enMacedonia, a uno de (ligeramente) máslargo plazo en Albania antes de suretorno a Kosovo. Los esfuerzos porrestaurar la calma en el panoramapolítico de Macedonia, eran motivadospor la necesidad de mantener buenasrelaciones con un país que albergababases de la OTAN, las cuales podríanconvertirse en puntos clave para lasmisiones de mantenimiento de la paz,en el período post-intervención enKosovo.

En el caso de los afganos atrapados enla frontera paquistaní, las pocasimágenes que fueron televisadas nohicieron a los refugiados “verse comonosotros”, de la manera en que sucediócon los kosovares albaneses. En vez depensar en programas de evacuación,los estados que ya tenían programasregulares de reasentamiento, de hechocortaron sus programassignificativamente como resultado del11 de septiembre (en los EE.UU.), y dela preocupación pública hacia elaumento de la tasa de llegadasespontáneas de afganos (en Australia).Por años, los gobiernos europeos hanvisualizado el reclamo de asilo de losafganos como no-válido para la calidadde refugiados. De los 150,000 afganosque han buscado asilo en Europa, solo36,000 han sido reconocidos comorefugiados. La denegación del estatusde refugiado ha sido basada desde hacetiempo, en el entendido de que losafganos no huían de persecuciónindividual en los terrenos

contemplados en la Convención de1951; o que estaban huyendo de unactor no-estatal (el Talibán). Luego del11 de septiembre, algunos temían quehubiesen terroristas entre losbuscadores de asilo afganos. De hecho,sin embargo, ninguno de los 19secuestradores de aviones y ninguno desus supuestos cómplices, habíansolicitado asilo en ningún momento enNorteamérica o Europa.

¿Estaba la ONU preparada?

En el caso de Kosovo, el ACNUR fuecriticado por haberse preparadoúnicamente para 100,000 personasdesplazadas, cuando un millón depersonas cruzó las fronteras de Kosovoen cosa de semanas. En el caso deAfganistán después del 11 deseptiembre, ACNUR había establecidoplanes de contingencia para unos 300-400,000 arribos. De hecho, entre el 11de septiembre y el 29 de octubre, solounas 80,000 personas cruzaron lafrontera hacia Pakistán y muy pocos deellos se registraron en los 15 nuevoscampamentos de estadía de ACNUR,para recibir ayuda internacional. Lamayoría se mezclaron con loscampamentos existentes, osimplemente desaparecieron dentro dela sociedad afgana que existe enPakistán. Algunos reportes sugirieronque ACNUR estaba confundido y nopodía dilucidar cuáles refugiadosestaban en qué lugar, indicando que lasrecomendaciones sobre registro ymanejo subrayadas en la evaluaciónindependiente de Kosovo, no se habianllevado a cabo.

Para el 6 de noviembre, 135,000habían cruzado las fronteras, aúnmenos de la mitad de la cantidad de

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Refugiados deKosovo, 1999.

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contingencia estimada por ACNUR.Varias decenas de miles más fuerondesplazados dentro de Afganistán,dejando a los trabajadores locales deagencias internacionales haciendo usoúnicamente de los recursos que estabana la mano y que sobrevivieron albombardeo de los EE.UU.

¿Dónde están losrefugiados?

En la ausencia de imágenesfotogénicas, la presión del público pormedidas para proteger a los refugiadosen Pakistán estuvo ausente.Aparentemente, ACNUR estabapreparado y más o menos cubriéndolo.Mientras Macedonia fue urgida a abrirsus fronteras para prevenir elsufrimiento humano, a Pakistán se lepermitió mantener sus fronterascerradas. Mientras Occidente mantuvoun silencio diplomático en relación alasunto del cierre de fronteras,probablemente había un alivio interiorentre los líderes políticos, que biensabían que ante los ojos de su públicoel miedo al terrorismo pesaba muchomás que la simpatía por los refugiados.

Un empleado anónimo de ACNUR fuecitado en un periódico Holandés,diciendo: “¿Por qué están todos esospolíticos visitando Pakistán ahora? Esono ayuda en nada. Somos aún losúnicos que gritan que las fronterasentre Pakistán y Afganistán debenabrirse y abrirse ya”. Cuando loslíderes visitantes, como el PrimerMinistro Holandés Wim Kok, dijeronque los refugiados podrían cruzar lafrontera sin importar el cierre, sirealmente lo necesitaban, la realidad esque muy poca gente lo estabahaciendo. Ellos claramente temían lasconsecuencias de intentar hacerlo: laincertidumbre de su recepción y elsombrío prospecto de retornar acampamentos de refugiados, quemuchos habían dejado recientementepara volver a Afganistán.

¿Quién arriesga qué?

En 1999, la OTAN arriesgó el perder elapoyo de Macedonia para suintervención militar, con tal de asistir alos refugiados. En el caso de Pakistán,sin embargo, la pérdida de un aliadomilitarmente estratégico era un riesgoque Occidente no estaba preparadopara asumir. Si el sufrimiento humanohubiese sido tan grande que Pakistánsolicitara ayuda, los aliados quizátendrían que haber respondido.Islamabad sin embargo, se veíaavergonzada ante la posibilidad detener que pedir ayuda, temiendo que elreconocimiento de una crisis podríaaumentar la inestabilidad interna. Elrégimen del General Musharraf estabaatrapado en un dilema. No podríanmanejar una afluencia masiva derefugiados, ni la aumentada oposicióna su controversial alianza con EE.UU.que una incrementada presencia derefugiados podría traer. Tampocoquería ser culpado por un desastrehumanitario. La solución fue liberar enforma mínima la tensión en lasfronteras, dejando pasar unas cuantaspersonas sin anunciarlo y con ello abrirlas compuertas. El gobierno sabia queno le convenía dejar saber a lapoblación Paquistaní, de cuánta genteACNUR no podía dar cuenta, ya fueseporque desaparecieron en loscampamentos o se fueron a vivir confamiliares.

Los EE.UU. y sus aliados necesitabana Pakistán, Irán y otros estadosfronterizos con Afganistán, en lasetapas iniciales de su pelea contra elterrorismo global. Llevados porpreocupaciones geo-políticas yestratégicas, ellos no podían permitirseque ningún aliado amigable o deseosose tornara en su contra. Hubiese sidotonto perder ese apoyo debido a quedichos países se sintiesensobrecargados con la presencia depoblaciones masivas de refugiados,viendo como Occidente eludía suresponsabilidad de protegerlos. LosEE.UU. y sus aliados no estaban losuficientemente preocupados comopara protestar por el cierre de las

fronteras, ni para anunciar lasconsecuencias a la opinión pública enOccidente.

En su discurso a una Sesión Conjuntadel Congreso el 20 de septiembre de2001, el presidente Bush dijo sinrodeos: “todo país, en toda región,ahora tiene una decisión qué tomar. Oestán con nosotros, o están con losterroristas”. Parece ser que algunosEstados entendieron por estar con losEE.UU., una implicación de no verseinvolucrados (ni siquiera pasivamente)en las crisis humanitarias que pudieranser fuente de situaciones políticamenteembarazosas, en un momento demucha susceptibilidad. Esta malainterpretación, puede incluso llevar alos estados (como Pakistán) a evitarhacer requisiciones de asistencia paracumplir sus obligacionesinternacionales de proteger a losrefugiados. Nosotros debemos sercautos en no aceptar la creación de unmundo, en el que los estados libres,democráticos y humanitarios le den laespalda a sus principios, rechazando apersonas de ideas similares en sussociedades. Mientras la estrategia y ladefensa requieran quizá de sacrificios,los principios de acceso al asilo y no-recrudecimiento son seguramente unprecio demasiado alto para pagar - ynos lleva lejos de un mundodemocrático, libre y justo, el cual laguerra en contra del terrorismo diceestar protegiendo.

Joanne van Selm es una AnalistaPrincipal de Política en elInstituto de Políticas Migratorias,Investigadora sobre RelacionesInternacionales en laUniversidad de Amsterdam y Co-editora del Diario de Estudiossobre Refugiados.

1 Conclusiones adoptadas por el Consejo (Justicia y AsuntosDomésticos) Bruselas, 20 de septiembre 2001, SN 3926/6/01REV 6, párrafo 30.

2 Human Rights Watch, Política de puerta cerrada:Refugiados afganos en Pakistán e Irán, Vol. 14 No. 2 (G),febrero 2002, http://hrw.org/reports/2002/pakistan/index.htmp23.

3 Ewen MacAskill, Anne Perkins y Richard Norton-Taylor‘Blair hace promesa de ayuda’, The Guardian, 28 septiembre,2001.

4 Matthew J Gibney “Kosovo y Más Allá: refugiadospopulares e impopulares”, Forced Migration Review, edición5, pp28-30

5 La crisis de los refuagiados de Kosovo: una evaluacionindependiente sobre la preparación y respuesta de ACNURpara la emergencia”, ACNUR, febrero 2000.

6 Frank Poorthuis “Wel even slikken, de mensen willen degrans over” (Difícil de tragar, la gente quiere cruzar lafrontera), De Volkskrant, 29 de octubre 2001 (traducción delautor).

Consideraciones en política exterior: cuando la seguridad y la protección chocan RMF 13

Cruzando la frontera cerca de Quetta, 2002.

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19RMF 13

l 22 de enero de 2002, elPresidente del gubernamentalConsejo de AsuntosMulticulturales de Australia,

Neville Roach, renunció de su cargo.En un artículo de periódico, tres díasmás tarde, este prominente y muyrespetado hombre de negociosexplicaba por qué había tomado tandramática decisión, la cual apareció enlos encabezados alrededor del país. “Siun consejero”, escribió, “se encuentracon un gobierno que se ha cerrado enuna postura completamente inflexible,la oportunidad de aportar algo de valordesaparece”. La controversia sobresolicitantes de asilo, continuó, “hahecho incuestionablemente un dañoserio al tejido multicultural deAustralia”. El se veía particularmenteafectado por la perversa operación dela nueva “Visa de ProtecciónTemporal” australiana, que rige paralos refugiados que hubieren arribadosin documentación; y argumentó que“la compasión parece haber sidolanzada por la ventana”.

El contexto de esta explosión fue elfuror que resultó del llamado ‘Asuntodel Tampa”, un episodio que sacó a laluz una importante gama de tensionesen el régimen internacional deprotección a refugiados. En agosto de2001, el carguero noruego MV Tampasalvó a un gran grupo de refugiados, lamayor parte de ellos de origen afganode la región Hazara, de hundirse enuna balsa en las aguas entre Indonesiay Australia. Con el ojo puesto en lasencuestas de opinión, el gobiernoaustraliano del Primer Ministro JohnHoward buscó denegar al Tampa elpermiso de entrar en aguas territorialesaustralianas; una medida que traemalas reminiscencias de cuando enjunio de 1939, Cuba se rehusó a recibira los refugiados judíos en el San Luis,un navío que fue seguidamenteobligado a regresar a Europa - elllamado “Viaje de los Condenados”.Temiendo por el bienestar de las 434personas rescatadas a bordo, el capitándel Tampa se introdujo en aguasaustralianas alrededor de la Isla deNavidad, en donde fue abordado porcomandos australianos. Luego de sudetención, se anunció que el gobiernodel pequeño país del Pacífico llamadoNauru, un estado que no es parte de laconvención de 1951, había accedido aprocesar las solicitudes de asilo en su

suelo. El acuerdo de Nauru estabaasegurado con un amplio paquete deayuda, incluyendo el pago de cuentaspendientes en hospitales australianosde ciertos ciudadanos de Nauru.

Optimista por el resultado del asuntodel Tampa, y trompeteando los méritosde su “solución pacífica” al problemade los no invitados buscadores deasilo, el gobierno de Howard fuereelecto para el cargo en las eleccionesgenerales de noviembre de 2001. Lacampaña nacionalista del gobiernoestuvo dominada por condenas al“contrabando de gente”, presuncionesde que solo él determinaría quiénpodría entrar a Australia, insinuacionesno comprobadas de que “terroristas”podrían quizá buscar entrar a Australiaen barco disfrazados como refugiados,y alegaciones ministeriales (retractadasa regañadientes después de laselecciones) de que cierta “gente debarco” buscó lanzar a sus niños al marcomo una forma de comprometer lasobligaciones de protección de Australiabajo las leyes internacionales.Buscando vincularse a sí mismos conla ‘Guerra contra el Terrorismo’ de losEE.UU., luego de los ataques del 11 deseptiembre, el gobierno incluso enviótropas de tierra australianas a apoyar lamisión en Afganistán en contra deOsama Bin Laden, al-Qa’ida y elTalibán. La ironía de unirse a esteataque al Talibán, mientras seanatematizaba a los refugiados quehuían de los territorios dominados porel Talibán, fue algo que pasómayoritariamente inadvertido por elpúblico australiano, aunque no portodos.

Las dificultades de las situación enAfganistán y las graves circunstanciasque pueden haber llevado a losbuscadores de asilo, a hacer uso de losservicios de traficantes de personas,han recibido escasa atención de losprincipales partidos políticos enAustralia (el Partido Liberal y elPartido Nacionalista, que conforman lacoalición que rige actualmente el país,y el opositor Partido LaboristaAustraliano), habiendo quedado enmanos de partidos menores, como elPartido Demócrata Australiano y LosVerdes, el hacer un recuento másmatizado de los factores que estándetrás de la migración forzada haciaAustralia.

De cualquier modo, existen variasimplicaciones de esos eventos quemerecen ser sacadas a luz, como partede los debates que se llevan a caboacerca de la protección a losrefugiados, soluciones durables a losproblemas de los refugiados y lanaturaleza y contenido de la soberaníadel Estado.

Política doméstica

Existe el peligro de que los paísesdesarrollados busquen hacer uso delreasentamiento de refugiados, como unmedio para evadir susresponsabilidades específicas deprotección a refugiados. Australiaratificó la Convención de 1951 en1954, y su Protocolo de 1967 en 1973.Las obligaciones clave bajo estosinstrumentos, hacen referencia a losrefugiados que llegan al territorio deuno de los países miembros de laConvención, independientemente delos medios de arribo. Elreasentamiento de refugiados desdeotros territorios, es una medidavoluntaria que los países pueden tomar,pero no es una obligación de losmiembros de la Convención en símisma. Aún así, el gobiernoaustraliano ha tratado repetidamente dejustificar sus acciones, describiendo alos que han llegado con la ayuda decontrabandistas como “colados en lafila”, que con sus acciones hanafectado la habilidad de Australia deayudar a los refugiados “másnecesitados”. Dicha afirmación erafalsa en base a tres elementos:

Recibiendo a buscadores de asilode Afganistán: Australia, la ‘crisis’del Tampa y la protección arefugiados por William Maley

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Logo de laOrganización deInformación deRefugiados, unrecordatorio paratodos losaustralianos no-indígenas de queellos también son“gente de barco”.

Primero, el gobierno estaba encondiciones de comprometerse a hacerdisponible el mismo número de plazashipotéticas a ACNUR para elreasentamiento de refugiados,supuestamente 4,000 como en añosprevios; pues los recortes en las cifrasde visas de reasentamiento humanitario-recortes derivados de prioridadespresupuestales pero básicamente concarácter discrecional- no fueron hechosen plazas de refugiados. Este fue unescaso alivio para los afganos, ya quelas probabilidades para un afganocomún y corriente, de asegurar unaentrevista con uno de los saturadosoficiales de protección de ACNUR enPakistán, eran extremadamentepequeñas; pero demostró que laafirmación de que la “gente del barco”estaba dañando a la gente “másnecesitada” no tenia fundamento. Losrecortes vinieron dentro del llamadoPrograma Especial Humanitario, pormedio del cual los solicitantesrequieren patrocinadores en Australiapero sin necesidad de ser refugiados dela Convención.

Segundo, ya que los Hazaras (unaminoría Chiita que ha experimentadodiscriminación por largo tiempo y eradespiadadamente perseguida por elTalibán) fueron escasamenterepresentados dentro de la comunidadafgana australiana, éstos fueronpobremente ubicados para la obtenciónde patrocinadores y por ende, les fueefectivamente negado el acceso alPrograma Especial de AyudaHumanitaria. No es de extrañarse queellos fueran la mayoría de los afganosllegados por barco y que la vastamayoria de ellos fueran considerados“refugiados de la Convención”.

Finalmente, el programa propietario dereasentamiento australiano fuediseñado para favorecer los interesesde Australia, en vez de aquellos de losrefugiados necesitados (empleandoincluso exámenes médicos para excluir

a aquellos refugiados que tuviesenlimitaciones físicas y cuya condiciónhiciera costoso su manejo). Un estudiodel Consejo para Refugiados deAustralia, concluyó que el programa dereasentamiento ofrecido no era “unlugar en una fila, sino un boleto en unalotería”. Es difícil sorprenderse de queel contrabando de personas floreciera yefectivamente mantuviera siempre altala proporción de “refugiados de laConvención”, dentro del Programa“Humanitario” de Australia.

Las consideraciones de políticadoméstica pueden sobreponersefácilmente a las obligacionesinternacionales, cuando a ambas se lespresenta en marcado conflicto; y los

prospectos de ganancias a corto plazose verán tentadores, aún cuando a largoplazo los costos puedan serconsiderables. El Alto Comisionado delas Naciones Unidas para losRefugiados, Ruud Lubbers, advirtió enrelación a esto que: “Los buscadoresde asilo se han convertido en un temade campaña en varias batallaselectorales recientes y por venir, conlos gobiernos y los partidos deoposición rivalizando por aparecercomo los más duros contra losbuscadores de asilo ‘falsos’ que tratande ‘inundar’ sus países... Losrefugiados genuinos no debenconvertirse en víctimas una vez más.Seguramente, existen otras formas deganar las elecciones”. Al discutir losintentos australianos de excluir a la“gente de barco”, él acertadamentehizo la observación de quenecesitamos “usar la ley, y no la ley dela jungla”.

Soberanía y paranoia

Los reclamos de soberanía puedenfácilmente ser usados comoinstrumento retórico, para minimizar lafuerza de las obligacionesinternacionales. Aquí, hay dos ampliasobservaciones que no dejan de serpertinentes.

Comprometer uno mismo su Estado aobservar ciertas normas de las leyesinternacionales, es en sí misma unamanifestación de capacidad soberana.Por esta razón, las responsabilidadesde Australia bajo la Convención de1951, (y de hecho, de todo Estado bajocualquier tratado o convención quevoluntariamente haya aceptado), noson una limitación de sus capacidadessoberanas, sino un reflejo decapacidad soberana en acción. No esválido tampoco argumentar que laConvención no está funcionando comofue prevista en 1951; la afirmación queeste argumento enmascara, es que enrealidad ahora más gente cae dentro de

la definiciónde refugiadode laConvenciónde 1951, quelo esperadopor aquellos

países que la redactaron. Pero si eso esun problema, no es culpa de laConvención y aún menos de losrefugiados: es un reflejo de laslimitaciones que los estados, porrazones políticas, quisieran imponerleal alcance de su compasión. “Cuatro ocinco mil personas por año, muchos deellos mujeres y niños, no representanuna amenaza a la soberanía deAustralia”, escribió el ex PrimerMinistro liberal Malcolm Fraser enfebrero de 2002.

La segunda observación, es que laafirmación de que la habilidad decontrolar los movimientos depoblación es una capacidad esencialpara un Estado soberano, es ahistórica,especialmente si se remontan los

orígenes del moderno sistema deEstados desde la Paz de Westfalia en1648. Pasaportes y visas sonnotablemente más recientes en suproveniencia y no pueden atribuirse unuso desde tiempo inmemorial. Asícomo los controles de visas fueronusados en los años 30, en un intentopor bloquear los movimientos dejudíos europeos desde Alemania yotros estados amenazados por elNazismo, de igual modo los controlesde visas en años más recientes han sidousados para bloquear a los afganos laposibilidad de solicitar asilo en paísesoccidentales, forzándolos a recurrir atraficantes de personas.

Mas aún, la paranoia alrededor del“tráfico de personas”, tanto al nivel delas masas o de la élite, puede traercontramedidas que son seguramentemás degradantes para una democracialiberal, que ninguna medida que lostraficantes puedan tomar. Ello ademásinvolucra un alto grado de hipocresíapara lo que, como Sir MichaelDummett argumentara recientemente,es “la combinación de leyes severaspara restringir la inmigración y lasdrásticas medidas para evitar quelleguen refugiados, frecuentementeconducen a que la gente que huye decondiciones aterrorizantes ointolerables, no tengan otra forma deescapar: La culpa de la existencia deesos injuriosos traficantes de sereshumanos, descansa principalmentesobre los gobiernos, que han erigidolas barreras que los traficantes ayudana las personas atemorizadas a saltar.”

La política australiana de detenciónobligatoria de personas que arribanindocumentadas, ha hecho querefugiados de Afganistán seanretenidos, en condiciones agotadoras,en campamentos remotos (como elnotorio Centro de Detención deWoomera, en el que la mayoria deafganos son retenidos) y donde lastemperaturas de los desiertos que losrodean, es comparable con el explosivopoder del sentimiento dedesesperación, que la deshumanizacióny la incertidumbre producen.

En su afán de desanimar a otrosrefugiados de aproximarse a Australia,el gobierno se ha preparado para añadirtraumas adicionales a los que yatengan los que lo hagan. No es menossorprendente que los resultados hayansido intentos de suicidio, huelgas dehambre y otros actos de ira, poraquellos que sienten que sondeliberadamente tratados como laescoria de la Tierra. “Lo que ocurre enWoomera ahora”, argumentó el vocerode ACNUR Kris Janowski en enero de2002, cuando otra ola de disturbiosprovocó titulares en el mundo, “Es unamuy gráfica ilustración de cómo ladetención puede ir por mal camino”.

20 Recibiendo a buscadores de asilo de Afganistán: Australia, la ‘crisis’ del Tampa y la protección a refugiados RMF 13

el programa de reasentamiento ofrecido no era“un lugar en una fila, sino un boleto en unalotería”.

21RMF 13 Recibiendo a buscadores de asilo de Afganistán: Australia, la ‘crisis’ del Tampa y la protección a refugiados

Engaños

Los gobiernos pueden ser ridículamente-y en algunos casos casi criminalmente-optimistas, sobre la prospección de quelos refugiados podrán retornar en formasegura a sus países de orígen, luego deun período breve de proteccióntemporal. En ciertos y estrictamentecircunscritos casos, donde una amenazade corto plazo al bienestar de losrefugiados pueda ser eliminadarápidamente, la protección temporalquizá sea apropiada. ¿Pero puedenacaso los Hazaras afganos regresar aAfganistán de manera segura? Elgobierno australiano sugirió eso enenero del 2002, pero para losobservadores bien informados, afirmareso era tan insensato, como habría sidosugerir en mayo de 1945 que elmomento era apropiado para que losjudios alemanes regresaran a Alemania.No hay duda de que, con la caída delTalibán y la instalación el 22 dediciembre de la nueva AutoridadInterina en Afganistán, el país ha dadoun giro importante. En más de dosdécadas, las prospecciones nunca hanlucido mejor. Sin embargo, hay unmundo de diferencias entre el inicio deun proceso de transición y la finalinstitucionalización de las nuevasestructuras políticas, un proceso quetomará años y no meses. Las garantíasdadas por la Autoridad Interina sobre laseguridad para el retorno, son un pocomás que expresiones de buena voluntad:

la Autoridad no está en condiciones degarantizar su seguridad. Y al momentono existe una fuerza de seguridadinternacional en la región de Hazarajat,de donde la mayoría de refugiadosHazara son originarios, y es pocoprobable que alguna fuerza sea enviadapronto.

Lo que todos estos problemas reflejanes una forma rígida de ver el mundo, yuna incapacidad de reconocer que losasuntos humanos son irreductiblementecomplejos. Esto contrasta mucho con laperspectiva de Sir Robert Menzies,fundador del Partido Liberal y el PrimerMinistro australiano que ha ejercidodurante el período más largo en elpoder. En 1949, Menzies lideró laoposición del parlamento a la remociónde un refugiado de guerra. La políticaen esta área, argumentó Menzies, “debeser aplicada por una administraciónsensible, nunca rígida ni prepotente,sino sabia, ejerciendo un juicio en casosindividuales, recordando siempre losprincipios básicos, pero comprendiendosiempre que la administración severanunca ha mejorado ninguna ley, pero sílas ha obstaculizado; y quenotablemente la administración severatrae consigo en cualquier ley,hostilidades que quizá un día ladestruyan.” Sus sucesores han olvidadoestas sabias palabras, eso si es que sehan molestado en leerlas.

William Maley imparte clases enla Escuela de Política, de laUniversidad de Nueva Gales delSur en la Academia de las Fuerzasde Defensa Australianas. Es elEditor de ¿El Renacimiento delFundamentalismo? Afganistán y elTalibán (Hurst & Co., 2001) yautor de Las Guerras deAfganistán (Palgrave Macmillan,2002). email: w-maley@adfa.edu.au

1 Neville Roach “El liderazgo sin compasión nos estáseparando”, The Sydney Morning Herald, 25, January 2002.

2 Consejo de Refugiados de Australia, El Tamaño yComposición del Programa Humanitario 2000-2001: Puntos devista desde el Sector Comunitario, 2000, p53.

3 Ver Ruud Lubbers “No pateen a los refugiados solo parahacer puntos: los políticos que satanizan a los buscadores deasilo están jugando con la vida de las personas”, TheAustralian, 20 de Junio de 2001; refugiados, vol 4, No.125,p31.

4 Malcolm Fraser: “Un ánimo inhumano traiciona la regla deoro”, The Sydney Morning Herald, febrero 5 de 2002.

5 Michael Dummett “Sobre Inmigración y Refugiados”Routlege, 2001, p44.

6 Noticias Mundiales por Televisión de la BBC, 29 de enerode 2002.

7 Actas Oficiales de la Casa de Representantes de laCommonwealth de Australia, febrero 9, 1949, p68.

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fganistán merecíareconocimiento por su papelen la caída del represivoImperio Soviético. En cambio,

se convirtió en el mayor productor dedrogas del mundo y en el centro decomando y entrenamiento para losterroristas fundamentalistas islámicos.El Talibán actuó más como la ramaafgana de al-Qa’ida, que como elgobierno de Afganistán. La resistenciadel liderazgo Talibán a entregar a BinLaden y sus tenientes al gobierno delos EE.UU. refleja la posición desubordinación del Talibán hacia al-Qa’ida. La primera víctima de estasituación fue la población deAfganistán.

El derrocamiento del Talibán y eldesmantelamiento de al-Qa’ida hansido alcanzados, más o menos, enAfganistán. Sin embargo, otro tipo defundamentalismo islámico ha retornadoal poder. Los llamados gruposMujahed, retirados del poder por elTalibán, han regresado a tratar derestablecer su ideal de un estadoislámico. La experiencia del períodoentre 1992 y 1996, muestra que esteestado islámico solo puede ofrecer a lagente afgana anarquía, corrupción yrepresión. Desafortunadamente los

grupos Jehadi rodean a la AutoridadInterina establecida por la ONU enKabul. Su presencia deja poco espacioa los tecnócratas independientes parahacer su trabajo apropiadamente. Aúnen la capital, Kabul, solo hay pazdurante el día. En la noche, cuando lastropas extranjeras de mantenimiento dela paz regresan a sus bases, el mal usodel poder, la represión y lacriminalidad rigen la ciudad.

Los partidos fundamentalistas comoJamiat-I-Islami, del ex-presidenteRabani y el Etehad-I-Islami delprofesor Saiaf, se preparan para unalimpieza gradual de los miembrosliberales de la administración Karzai.Esta depuración comenzó con elasesinato de Abdul Rahman, elMinistro de Aviación, en el aeropuertode Kabul en febrero de 2002.

Muchos afganos que han viajado aAfganistán desde la caída del Talibán,han regresado una vez más a Europa,desmotivados después de buscar unaoportunidad de participar en lareconstrucción de su país. Algunosretornantes han sido asesinados oraptados. Y a pesar de la aún inciertasituación, las autoridades migratoriasde varios países europeos hancomenzado a hablar de un voluntario yaun forzado retorno de refugiadosafganos a Afganistán. La SecretariaBritánica del Interior ha pedido a losrefugiados en el Reino Unido regresara tomar parte en la reconstrucción.Otros países ya han tomado medidaspara contener el crecimiento en elnúmero de refugiados afganos.

Las autoridades holandesasaparentemente están dispuestas deremover a los 30,000 refugiados ybuscadores de asilo afganos deHolanda. En Octubre de 2001, elServicio Migratorio holandés congelóla toma de decisiones sobre solicitudesde asilo de afganos, con la finalidad deprevenir el otorgamiento dedocumentos de residencia a afganosque, unas semanas más tarde, podríanser considerados elegibles paradeportación. A finales de diciembre,cuando el régimen Talibán habíaperdido el poder, las autoridadesmigratorias solicitaron al gabineteholandés y al Parlamento, laaprobación del cese del procedimientonormal de adjudicaciones a las

solicitudes afganas de asilo. Se acordócongelar la toma de decisiones de lassolicitudes nuevas y existentes y dar alservicio migratorio hasta un año paratomar una decisión.

De acuerdo con la nueva Ley deExtranjería holandesa, una solicitud deasilo debe ser revisada dentro de seismeses desde que haya sido recibida. Siluego de su aceptación, los asiladoshan estado legalmente en Holanda portres años, y si el país de origen no esseguro para regresar aún al final deesos tres años, se les debe otorgar laresidencia permanente. A los afganosque hubieran llegado a ser elegiblespara este tipo de residenciapermanente, si su solicitud fuemanejada y aceptada a partir deoctubre de 2001, se les pide ahoraesperar un período no especificado detiempo, para el otorgamiento de susderechos legales.

El Ministerio de Justicia holandésparece esperar que, al final de esteperíodo, la situación de Afganistán seasuficientemente segura para permitirque las solicitudes de asilo de losafganos sean rechazadas. Es difícil decreer sin embargo, que los problemasde seguridad de Afganistán puedan serresueltos tan rápido. La vida de milesde refugiados afganos puede ponerseen riesgo si se les envía de vuelta. LaSecretaria de Estado para la Justicia,Ella Kalsbeek, ha dicho que estádesarrollando una política de retornode afganos y sugirió que podrían haberretornos forzados posteriormente. Laspalabras de la Sra. Kalsbeek hanalarmando mucho a los refugiadosafganos.

En Holanda, como en otras partes deEuropa, los refugiados y buscadores deasilo afganos temen por su futuro. Esdifícil decir si habrá un futuro para losque regresen del exilio. Esperemos quelos líderes europeos estudiencuidadosamente la situación en el sueloafgano, antes de juzgar si es seguropara que los afganos asilados retornen.

A-R Faquiri es el Sub-Directorde la Federación de RefugiadosAfganos en Europa (FAROE).

Refugiados afganos en Europapor A-R Faquiri

La tragedia del 11 de septiembre se convirtió en un punto

de cambio de dirección en la historia de un país a miles

de kilómetros de distancia de Nueva York, una nación sin

vínculo directo con lo que pasó en las Torres Gemelas.

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solo hay paz durante el día

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ste fue un cambio bienrecibido, que contrastafuertemente con la respuesta

internacional en Kosovo o Ruanda,donde la tajada del león en ayudainternacional y atención fue para losque estaban huyendo del país, mientraslos que se quedaron dentro fuerondejados básicamente sin ayuda algunay desprotegidos hasta que la guerraterminó.

Tres razones principales influyeron eneste cambio. Para comenzar, existíauna enorme crisis de asistenciahumanitaria inminente dentro del país,que no podía pasar inadvertida. Hasta6 millones de personas estaban enriesgo de morir de inanición. Aunquela amenaza de hambruna ya estaba allípara el 11 de septiembre, la salida delas agencias de ayuda humanitariaprevio al bombardeo de los EE.UU.,hizo la situación más urgente.Segundo, los flujos masivos derefugiados predichos como respuestaal bombardeo de los EE.UU., no sematerializó. Con el cierre de lasfronteras paquistaníes e iraníes, y las

restricciones del Talibán para salir, nomás de 200,000 pudieron dejar el paísdesde el 7 de octubre hasta finalizar elaño. Este cierre de la válvula de escapepara los refugiados, tuvo el efecto decambiar la atención hacia la gente deadentro. Tercero y más decisivo, losEE.UU. y sus aliados occidentales,hicieron de la ayuda humanitaria aaquellos dentro del país uncomponente sustancial de su estrategiamilitar y política, en un esfuerzo pordemostrar que la guerra contra elterrorismo no era en contra del Islam ode la gente de Afganistán.

Pero proteger y asistir a la gente dentrode Afganistán no sería tarea fácil. Lavoluntad política no estaba siempreahí, los mecanismos internacionales noestaban listos, y hubo choques entrelos actores, los cuales resultaron encompromisos difíciles que a vecesmermaron el resultado final.Probablemente un breve vistazo aalgunos de los retos sea instructivo.

Tensiones entre laprotección a refugiados y adesplazados internos

Cuando la campaña militar de losEE.UU. empezó, las agencias de laONU predijeron que entre uno y dosmillones de afganos huirían del país yse convertirían en refugiados. Esto noocurrió. Los países vecinos cerraronsus fronteras y los elementos delTalibán bloquearon los movimientosmasivos, especialmente de hombresjóvenes. Solo las personas con buenaconstitución física y recursos pararentar camiones o burros, cruzaron lasdifíciles montañas y sobornaron a losguardias fronterizos para poder salir -un total de 200,000, la mayoría haciaPakistán. El resultado fue que elnúmero de desplazados internos dentrode Afganistán subió de 1.15 millonesantes del 11 de septiembre, hasta 2millones. Grandes cantidades de esosdesplazados internos estaban en riesgode morir de inanición, encampamentos y asentamientos dondehabía poca o ninguna comida ymedicina, donde las condicionessanitarias no existían, y donde la gentetenía que cavar hoyos en la tierra paraguarecerse. Además, elementosarmados entraron a los campamentosde desplazados, reclutando a la fuerzaa los varones jóvenes y desplegandoviolencia, especialmente contra lasmujeres. Como uno de los oficiales deayuda internacional observaba: “La

Afganistán y los retos de laacción humanitaria entiempos de guerra

por Roberta Cohen

En Afganistán, a diferencia de la mayoría de otras

emergencias humanitarias, el interés de la comunidad

internacional, luego de los eventos del 11 de septiembre,

fue hacia los que estaban en riesgo dentro del país.

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Almacén del ComitéInternacional de laCruz Roja/MediaLuna Roja, cerca delAeropuerto de Kabul

gente que no puede dejar el país está...mucho peor que aquellos que están encampamentos de refugiados fuera deAfganistán... El número dedesplazados internos que se enfrentan ala muerte alcanzan ya 1.1 millones.”1

Mientras ACNUR atendía lasnecesidades de los refugiados, noexistía una actividad operativa para losdesplazados internos. Una variedad deorganizaciones internacionales, ElPrograma Mundial de Alimentos(PMA), el Comité Internacional de laCruz Roja (ICRC), UNICEF, laOrganización Internacional deMigraciones (OIM) y varias ONGs,hicieron su mayor esfuerzo desde fueradel país para traer alimentos ymedicinas a los que estaban dentro deAfganistán, a pesar de los bombardeosy los enfrentamientos en tierra.Personal local y ONGs valientementetrabajaron con ellos, distribuyendo laayuda cuando pudieron a aquellos enriesgo de morir de hambre oenfermedad. Pero sobre todo, como enmuchas otras crisis humanitarias, no

había un monitoreo completo ocentralizado de las condiciones de losdesplazados internos, ni evaluación desus necesidades, ni desarrollo deestrategias para protegerlos y asistirlos.En pocas palabras, los desplazadosinternos no tenían un paladín,especialmente en lo relativo aprotección.

La explicación se encuentra en elcuartel general de la ONU. Después delas debilitantes batallas territoriales quese dieron entre las agencias de ayudahumanitaria en 2001, el SecretarioGeneral de la ONU reafirmó, pormandato de los gobiernos donantes ymuchas agencias, que ninguna agenciaestaría encargada de los desplazadosinternos. Aunque ACNUR ha sidopropuesto como un candidato adecuadopara asumir esa responsabilidad a nivelglobal, se decidió que en su lugar laOficina Coordinadora de AsuntosHumanitarios (OCHA), el coordinadoroficial de la ONU para la ayuda,permanecería como el punto focal de laONU en relación a los desplazadosinternos. Para ayudarle a desenvolversemás efectivamente, la SecretaríaGeneral aprobó la creación de unaUnidad Especial para DesplazadosInternos. Pero esta nueva unidad no seformaría sino hasta enero de 2002,mucho después de que la emergenciaafgana empezara. Dado el vacío deresponsabilidad y el hecho de que ni laOCHA ni su Unidad estaban listos,ACNUR requirió la autorización paratomar el liderazgo en el papeloperativo en Afganistán para losrefugiados, desplazados internos yotras poblaciones afectadas por laguerra. Pero la solicitud no fue

considerada sino hasta que la guerrahabía terminado, exhortando aACNUR a “regresar a lo básico” yconcentrarse principalmente en laprotección de refugiados.

Consecuentemente, durante todo elperíodo de la guerra, ACNUR se apegóa su mandato y proveyó la protección yla asistencia principalmente arefugiados. Como un punto a su favor,ACNUR autorizó el envío de algunosabastos necesitados a los hacinados ydesesperados campamentos dedesplazados internos cerca de lafronteras con Pakistán e Irán; pero serehusó a trabajar directamente con esoscampamentos o a establecer nuevos.Argumentó preocupaciones deseguridad y el temor de que talinvolucramiento pudiera impedir elflujo de refugiados. Tampoco asumióun fuerte papel de abogar por esos uotros desplazados internos, a pesar delos problemas de protección reportadosen los campamentos. Golpeado por lacrítica de involucrarse demasiado conlos desplazados, culpado por no estar

bien preparadodurante la emergenciaen Kosovo (cuandolos refugiadosnecesitabanatención), e

influenciado por aquellos en el cuartelgeneral que apoyaban un enfoque másreducido, el personal de ACNURinsistió en que la mejor protección paraaquellos en riesgo dentro deAfganistán, eran “fronteras abiertas”.

Pero “fronteras abiertas” eradifícilmente una solución práctica, enun momento en el que los seisgobiernos vecinos mantenían susfronteras firmemente cerradas bajoargumentos de seguridad y con elamplio apoyo de los EE.UU. para esecierre. Con tal de asegurarse, elgobierno de Pakistán cedió algunasveces a la presión y permitió entrar alos más “vulnerables”, pero dejó bienclaro que no podrían absorber másrefugiados afganos. Junto a Irán,atendían ya cerca de cuatro millones deafganos de la guerras anteriores ytemían que la comunidad internacionallos dejara, como hicieron cuando lossoviéticos se retiraron, viéndoselas porsí mismos nuevamente con enormespoblaciones de refugiados qué cuidar.

Presionar por la apertura de lasfronteras contra todas lasprobabilidades, como la mayoría de losque abogan por los refugiados y losderechos humanos hicieron, tuvotambién el efecto de disminuir laenergía que debía ser dirigida haciadesarrollar estrategias, para tratar deproteger la integridad física de losmillones atrapados dentro.Notablemente muy poca atención, porejemplo, fue puesta en la posibilidadde crear áreas seguras en diferentespartes del país para proteger a losdesplazados internos y otras

poblaciones afectadas conforme seretiró el Talibán..

Ya fuera que se recordara el trauma deSrebrenica, o el indicar que la gentemal nutrida se enfermaría al mudarse alugares insalubres, se trató por variosmedios de desanimar a la gente; perocientos de miles hicieron simplementeeso, se mudaron a campamentos endiferentes partes del país, a pesar deque ahí estarían enormementedesprotegidos y sin ayuda. Después detodo, ¿qué se esperaba que los afganoshicieran, cuando los alimentos seterminaron en sus hogares, las bombasempezaron a caer y las batallas seintensificaron? De acuerdo con unespecialista militar, cada área segurahabría requerido 1,000 a 3,000soldados para asegurar protecciónadecuada, y varios países podríanhaber ayudado.2 Pero ni las áreasseguras ni otras ideas comparablesfueron objeto de una consideraciónseria. Si la guerra no hubieseterminado tan rápido, el despachoperentorio de salvaguardos podríahaber condenado a muchos afganos amorir.

Ahora más que nunca, son necesariasestrategias meticulosas para proteger yasistir, tanto a refugiados como adesplazados internos, que estánempezando a regresar a sus hogares.Dados los conflictos interétnicos en elpaís, posibles represalias e inseguridadgeneral, ACNUR debe ser instado ajugar el papel principal en el procesode retorno, tanto de refugiados comode desplazados internos, dado sumandato de protección. En el vecinoTayikistán, de 1993 a 1995, ACNURha jugado un papel de liderazgo enacompañar el retorno de desplazadosinternos y refugiados a sus áreas deorigen, monitoreando las condicionesen esas áreas, abogando por ellos antelas autoridades locales y grupos endonde ha habido acoso u otros abusosa los derechos humanos; ayudándolesincluso a ir a la corte en disputas sobrepropiedades. Esta participación debetener lugar en Afganistán también.Desafortunadamente (al menos almomento en que este artículo fueescrito - mediados de marzo), la ONUno ha decidido aún asignar a ACNURla reponsabilidad general del retornode los refugiados y desplazadosinternos. Más aún, los retornantes estánsiendo provistos de comida, ropa ymateriales de construcción, pero laprotección de su seguridad física yderechos humanos, no ha recibido laatención que merece.

Lo que se necesita, es el envío delpersonal de protección de ACNUR, alas áreas de retorno apoyadas por elpersonal de campo de la Oficina delAlto Comisionado de la ONU paraDerechos Humanos; y la formación de“grupos de trabajo de protección”, paraque diferentes organizacionesinternacionales, ONGs, la sociedadcivil y el nuevo gobierno, puedan

24 Afganistán: los retos de la acción humanitaria en tiempos de guerra RMF 13

los desplazados internos no tenían unpaladín

reunirse en forma regular a examinarlos problemas de protección y diseñarlas estrategias para tratar deresolverlos.

La difícil relación entremilitares y organizacioneshumanitarias

Dentro del mundo de la ayudahumanitaria, muchos argumentan quedebe mantenerse una clara separaciónde papeles entre los actoreshumanitarios y las fuerzas militaresdurante emergencias, especialmentecuando las fuerzas son beligerantes enel conflicto. Pero para los EE.UU., ensu guerra en Afganistán, las metashumanitarias y militares básicamenteconvergieron. Para hacer másaceptable su campaña militar en contrade al-Qa’ida y el Talibán, los EE.UU.buscaron ganar “las mentes ycorazones” de la gente de Afganistán ydel mundo islámico, lanzandoinicialmente paquetes de alimentos enun país en hambruna, para evitarmuerte por inanición. Se trataba de unplan de relaciones públicas, peroresultó en 2.5 millones de comidas

hechas lanzadas en áreas remotasdurante dos meses.

Para muchos dentro de la comunidadhumanitaria, sin embargo, “el lanzaralimentos y lanzar bombas al mismotiempo” constituía una herejía. Lasmayores agencias de ayudarespondieron que la acciónhumanitaria debe ser neutral, imparcialy apolítica, y “dirigida por civiles paraciviles”. A menos que fueranclaramente diferenciadas de lasoperaciones militares, la independenciay credibilidad de la ayuda humanitariase vería afectada. Por supuesto, ellanzamiento de paquetes de alimentosdesde más de 6,000 metros de altura,sin monitorear su distribución a losnecesitados, difícilmente constituyeuna estrategia en la que las agenciashumanitarias podrían haberparticipado. Era riesgoso -podría atraerpersonas a un lugar donde estaríandesprotegidas o donde la comidapodría ser desviada. Y sólo proveyó deuna comida, o menos del 1% delestimado general de las necesidadesalimentarias. Pero en el momento queel personal de ayuda internacional tuvo

que dejar Afganistán, cuando empezó aser acosado, y la mayoría de losconvoyes de tierra no podían pasar, ellanzamiento desde el aire constituíauna de las únicas alternativasdisponibles para alcanzar las áreas másaisladas. Además, para una personahambrienta en Afganistán, importabamuy poco el que esto viniera de unafuente civil o militar. La ortodoxainsistencia de la comunidad de ayudahumanitaria, en el carácter civil de laayuda, tuvo el efecto de ponerla en ladudosa situación de estar dando demala gana alimentos a la gente enáreas de mala nutrición generalizada.

Las mismas reservas acerca del papelde los militares, salieron a luz en lacrisis de Kosovo. La comunidadhumanitaria misma admitió que noestaba preparada para proveer unrefugio adecuado, para los cientos demiles de refugiados que huían haciaMacedonia y Albania. Aún así,experimentaron un gran descontentocuando la OTAN intervino y empezó aconstruir los campamentos derefugiados, instaló las tiendasnecesarias y proveyó la seguridadcorrespondiente. La comunidad deayuda argumentó que las acciones dela OTAN mermarían el carácter deimparcialidad y neutralidad deACNUR, convirtiendo loscampamentos en blancos militares yponiendo en riesgo las relaciones conlas autoridades de Belgrado.

Esas son preocupaciones legítimas,pero mantener la completaindependencia de la actividadhumanitaria en todas las circunstanciases probablemente imposible y, enalgunos casos, puede ser peligrosopara las poblaciones que la comunidadinternacional está tratando de proteger.Un enfoque más realista sería lacreación, al surgimiento de cadaemergencia, de un marco parapromover la mejor comunicación entrelos actores humanitarios y militares.Una evaluación postconflictoencargada por ACNUR, reconoce quela agencia podría haber estado mejorpreparada si hubiese hecho unaplanificación conjunta de contingenciacon la OTAN.3

Los intereses de seguridad y loshumanitarios, después de todo, muchasveces convergen. La planificación y ladefinición de estrategias en conjunto,ayudarían mucho a asegurar que lasconsecuencias humanitarias de lasestrategias militares, puedan preversemás fácilmente y ser mejor manejadaspor ambas partes; y en particular, a quehaya coordinación entre bombardeosaéreos y la entrega de alimentos, paraque los convoyes de abastos y las rutaspuedan ser protegidas y los militares

25RMF 13 Afganistán: los retos de la acción humanitaria en tiempos de guerra

Los intereses de seguridad y humani-tarios... muchas veces convergen

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advertidos de las áreas de hambruna, alas cuales la comida debe llegar.

En Afganistán, esta colaboración tuvolugar, especialmente cuando el Talibáncomenzó a ser retirado. Los envíosaéreos de alimentos fueronconjuntamente planeados, aunque alfinal ellos no fueron necesarios. Lasagencias de ayuda, lideradas por elPMA, con el apoyo de militar ypolítico occidentales, lograronagresivamente ubicar millones detoneladas métricas de alimentos en lospaíses que rodeaban Afganistán, yluego enviarlos en camiones hacia elinterior del país; previniendo con ellouna gran hambruna que se anticipaba.

Pero la crisis de Afganistán revelótambién los peligros de demasiadacolaboración entre los actores militaresy humanitarios. El pronunciamientoconjunto en enero del PMA y elgobierno de EE.UU., donde se decíaque habían prevenido la hambruna enel país, pareció haber sidoampliamente diseñado para probar queel bombardeo de los EE.UU. no trajoconsigo hambruna; en su lugar, losEE.UU. y su socio el PMA, habíansalvado a la gente afgana4.Seguramente, el trabajo del ProgramaMundial de Alimentos merecereconocimiento; pero la evaluación fueexageradamente optimista y mostró lopeligroso de que los gobiernos queconducen las operaciones militares,sean los mayores patrocinadoras de laoperación de alivio. Al momento delanuncio, serios problemas en materiade seguridad alimentaria y protecciónaún plagaban el país: unos 100 niños yancianos desplazados internos sereportaban muertos a diario porinanición y exposición en las afuerasde Herat;5 poca o ninguna comidallegaba a la gente en y alrededor deKandahar; en Jalalabad y Mazar-i-Sharif, los caudillos locales estabanrobando la comida destinada para loshambrientos; y otros sectores del paíspermanecían inaccesibles a lasagencias de ayuda y la malnutrición sereportaba en aumento. Para el Comitéde Refugiados de los EE.UU., laorganización Salvemos a los Niños yotras agencias de ayuda, la crisishumanitaria se mantenía bastante“aguda”. Si es que la hambruna fueeliminada, replicaban ellos, fue por“dos meses - no más”.6

Otro punto controversial entre lacomunidad humanitaria y la milicia,fue el bombardeo en sí. Aunque lamayoría aceptó el hecho de que losEE.UU. tenían que responder con lafuerza al ataque al World Trade Centery el Pentágono, algunos grupos nogubernamentales y oficiales de la ONUexpresaron su oposición al bombardeodiario, y solicitaron una “pausa” parapermitir el envío de alimentos. Otrosllamaban la atención sobre el númerode víctimas civiles. Los EE.UU. por

supuesto tenían un serio interés enevitar víctimas civiles y se esforzaronen confinar sus ataques a objetivosmilitares. Pero las bajas de cualquierforma aumentaban. Mientras algunosponían el total en cientos, otros lohacían en miles. Las protestas públicasy privadas, sin embargo, disminuyeronsustancialmente cuando la victoria fuerápida y se hizo claro que muchosafganos dieron la bienvenida alderrocamiento del régimen Talibán.De cualquier forma, los subsiguientesbombardeos erróneos y ataquesterrestres de las fuerzas de los EE.UU.en contra de gente civil inocente,hicieron ver la necesidad de continuarel monitoreo, por parte de grupos dederechos humanos y ayuda humanitariahacia las actividades militares; con elobjeto de hacer presión para que seinvestiguen los incidentes y se tomenmayores precauciones. El uso debombas de racimo, algunas de lascuales permanecen aún sin explotar yponen en peligro a la población civilafgana, es otro punto álgido que estásiendo examinado por lasorganizaciones de derechos humanos,

que consideran esas armas como deuso ilegítimo.

El debate sobre una Fuerzade Seguridad Internacional

La necesidad de una fuerzamultinacional de seguridad, para laprotección tanto de los insumos ysuministros de ayuda, como delpersonal de ayuda y civiles, se hizoevidente cuando el régimen Talibáncolapsó. Grandes partes de Afganistánsucumbieron ante el vandalismo yausencia de la ley. En ausencia degobierno, ejército, policía y sistemajudicial, los grupos armados, algunasveces alineados con caudillos de laAlianza del Norte o miembros delTalibán en retirada, se apoderaron delas rutas de abastecimiento críticas,atacaron los convoyes de ayuda,saquearon y ocuparon las oficinas ybodegas de las agencias de ayuda,acosaron y golpearon a los trabajadoreshumanitarios y se envolvieron enbatallas entre facciones. Para mediadosde diciembre, las agencias

26 Afganistán: los retos de la acción humanitaria en tiempos de guerra RMF 13

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Campo paradesplazadosinternos cerca deMazar-i-Sharif,2002.

internacionales de ayuda no podían yadistribuir de manera segura mucha dela comida que habían ubicado enAfganistán y países vecinos, para

alimentar a millones de personashambrientas.

Si las metas militares y humanitariasde los EE.UU. convergieron endiferentes momentos durante lacampaña en Afganistán, cuando setrató de crear una fuerza internacionalde seguridad, para facilitar el envío dealimentos y proteger a los civilesafganos, esta convergencia llegó a sufin. El Pentágono bloqueó activamentela creación de una efectiva fuerzainternacional, sobre la base de que estoles distraería de su principal propósitomilitar de vencer a Osama Bin Laden yal-Qa’ida. Paralizados por el trauma deSomalia, los EE.UU. tambiénargumentaron que las tropasinternacionales se convertirían enblancos de ataque, haciendo que lasfuerzas de EE.UU. tuvieran que ir ensu rescate y provocándose bajas.

El temor de verse empantanados en elproceso de “construcción de nación”,condujo al Secretario de la DefensaDonald Rumsfeld a restar importanciaa la deteriorante situación humanitariay de seguridad en el país, haciendocomparaciones entre la “situación depeleas y ausencia de ley” enAfganistán con la situación en“algunas ciudades de EE.UU.también”.7 Dado que los EE.UU. seapoyaban principalmente en la Alianzadel Norte para llevar a cabo la mayorparte de la pelea, también minimizabanel hecho de que mucho del saqueo ymaltrato a los empleados de la ayudahumanitaria, tuvo lugar en áreascontroladas por las fuerzas de laAlianza. Por su parte, miembros de laAlianza del Norte se opusieron alestacionamiento de grandes cantidadesde tropas extranjeras en Afganistán,temiendo que su autoridad pudiera serlimitada. Ellos propusieron en su lugaruna fuerza completamente afgana deseguridad , pero era claro que ésta nopodría haber sido ensamblada atiempo; ni podían suprimirse en formasuficientemente rápida las rivalidadesentre facciones que definitivamenteobstruirían dicho ensamblaje.

La fuerza internacional autorizada porla ONU que si llegó a establecerse, enenero (la Fuerza Internacional deAsistencia en Seguridad), no era losuficientemente grande, ni tenía unmandato suficientemente amplio comopara ser efectiva. Fue confinada aKabul, la capital, para proteger el

recién formado gobierno; laconsideración de cualquier expansiónhacia otras áreas fue pospuesta y se lelimitó a no más de 4,500 miembros. El

resultado fue una continua falta deseguridad a través de amplias partesdel país, incluyendo las carreteras queconducen a Kabul; Alimentos einsumos que no pudieron llegar amuchos lugares; refugiados ydesplazados internos vacilantes devolver a sus hogares, y unareconstrucción y desarrollo a granescala que pudieron ser planeados perono ejecutados..

El envío de una fuerza internacionalmás efectiva podría prestar másautoridad al nuevo gobierno central, alpermitirle dirigir todo el país mientrasse crean el ejército nacional y lapolicía, se detiene a los criminalesactualmente envalentonados por laausencia de la presencia militar, y semuestra la seriedad de la comunidadinternacional, al traer estabilidad aAfganistán. Una fuerza tal se necesitaademás, para proteger los caminosclave, puentes y bodegas en todo elpaís; acompañar y proteger a losconvoyes de ayuda y a los trabajadoreshumanitarios; defender a civiles en lasciudades más grandes de ataquesindiscriminados y sin respaldo;desanimar las luchas entre facciones; ycrear el ambiente necesario para elretorno de millones de desplazadosinternos y refugiados.

A finales de enero, el nuevo Presidentede Afganistán públicamente apeló a laONU por la expansión de la fuerza deseguridad internacional, e indicó que elgobierno y muchos afganos apoyabandicha expansión. Los oficiales de laONU y las agencias de ayuda hanexpresado sentimientos similares.Hasta el momento, sin embargo, noparece existir voluntad política pararesponder a esta llamada, en granmedida debido a la oposición de altosoficiales del Departamento de laDefensa en los EE.UU.

Conclusión

La seguridad y protección de civilescontinúa siendo el problema máscrítico que enfrenta Afganistán, en superíodo de postguerra. Ningunacantidad de alimentos o abastos puedesustituir esta necesidad básica. Paraestar seguros, durante la emergencia,las agencias internacionales, gruposno-gubernamentales y personal localdesplegaron una notable cantidad deenergía y coraje, en sus esfuerzos porasegurar que la inanición y enfermedad

no vencieran a grandes cantidades depersonas dentro del país. El ejército delos EE.UU. se unió a este esfuerzo,teniendo un interés diferente enmostrar que su campaña no era encontra de los afganos. Pero el interésinternacional en la provisión dealimentos, medicinas y refugio, no fuecomplementado con ninguna iniciativasimilar para proveer seguridad aaquellos que quedaron atrapadosdentro. Aún cuando la guerra finalizó,el largo retraso en la instauración deuna fuerza internacional de seguridady el limitado mandato que al final se ledio, demuestra una vez más que laahora aceptada responsabilidad deevitar hambruna, aún no se extiende aproteger la seguridad física y losderechos humanos de la gente dentrode sus fronteras nacionales. El rumbofuturo de Afganistán, estarádeterminado en gran medida por cómola comunidad internacional manejeesta falta de protección. Esto continúasiendo una de las más seriaslimitaciones, en los esfuerzosinternacionales para resolver crisishumanitarias.

Roberta Cohen es Co-directoradel Proyecto sobre DesplazadosInternos de la InstituciónBrookings-SAIS, y co-autora deHuidas en Masa: La CrisisGlobal de DesplazamientosInternos (Brookings, 1998). Elladesea reconocer con muchoaprecio la asistencia en lainvestigación brindada porMarianne Makar.email: RCOHEN@brookings.edu

1 “El hambre y el invierno, las mayores amenazas para losafganos”, The Daily Yomiuri, Tokio, 11 de octubre de 2001.

2 Michael O’Hanlon, Conferencia de Prensa de la InstituciónBrookings, 12 de octubre de 2001.

3 La Crisis de Refugiados de Kosovo, Unidad de Evaluacióny Análisis de Política de ACNUR, febrero de 2002, párrafo554.

4 “Entrega Masiva de Alimentos Previene Hambruna enAfganistán”, Washington Post, 31 de diciembre de 2000.

5 “Los Refugiados Dejados en el Frío”, The Guardian, 3 deenero de 2002.

6 Comité para los Refugiados de EE.UU., Comunicado dePrensa, 7 de enero de 2002.

7 “Manejando una Guerra de Presión y Paciencia”,Washington Post, 16 de diciembre de 2001.

27RMF 13 Afganistán: los retos de la acción humanitaria en tiempos de guerra

La seguridad y protección de los civiles sigue siendo unode los problemas más críticos que enfrenta el Afganistánde la post-guerra.

on un nuevo gobierno interino,más de 3.5 millones derefugiados afganos en Irán yPakistán tienen ahora la

esperanza de que podrán retornar yreconstruir sus hogares y comunidades.

Otros refugiados, sin embargo, tienenuna vez más sus vidas en suspenso.Los pocos afortunados que han podidoasegurar un lugar en los limitadosprogramas de reasentamiento, enpaíses de occidente, vieron peligrar sufuturo cuando se cancelaron odesviaron los vuelos después del 11 deseptiembre. Los EE.UU. canceló suprograma (el más grande a nivelmundial) justo después del 11 deseptiembre, impidiendo el ingreso amás de 22,000 refugiados, a quienes yase había aprobado el ingreso al país. Elprograma estadounidense dereasentamiento ha estado bajo estrictoescrutinio, a la vez que las medidas deseguridad y los esfuerzos por reforzarlas fronteras se ha incrementado;restringiendo también el acceso alasilo. Este fue de hecho el únicoprograma de migración de los EE.UU.que se cerró completamente por meses,mientras que la visas para viajeros denegocios, turistas, estudiantes y otrosinmigrantes legales continuaban siendoemitidas. Para finales de diciembre de2001, habían arribado a los EE.UU.menos de 800 de los 14,000 refugiadosproyectados para el primer trimestredel “año de reasentamiento” que seinició en Octubre. En el 2002, losreasentamientos en los EE.UU.probablemente caerán por debajo delas 45,000 admisiones, el número másbajo en 23 años.

Los reasentamientos cayeron endecadencia durante los años 90 enmuchos países. Pero la etapa posteriora los trágicos eventos del 11 deseptiembre, éstos podrían probar seruna de las más útiles herramientas enel equipo de protección.

¿Qué es el reasentamiento?

Reasentamiento significa diferentescosas para diferentes personas. Paraalgunos, es una actividad restringida ylimitada, que es reservada para loscasos más dramáticos de violaciones alos derechos humanos y para aquellaspersonas severamente traumatizadas.Para otros, el reasentamiento es underecho inherente de los individuosque buscan protección (es decir, ustedes un refugiado, por lo tanto, usteddebe ser reasentado).

El reasentamiento forma parte delmandato de protección de ACNUR.ACNUR tiene por mandato proveerprotección internacional a refugiados,cuando los gobiernos han fracasado ylos individuos y familias se encuentranen riesgo. ACNUR tiene la misión debuscar soluciones duraderas a la gravesituación de los refugiados, sean éstasa través del retorno voluntario cuandolas condiciones lo permitan, o laintegración local en el país anfitrión, oel reasentamiento en un tercer país.Pero a diferencia de la prohibicióncontra la represión, contenida en laConvención de Refugiados de 1951, oel derecho a buscar y gozar de asiloenumerado en la DeclaraciónUniversal de los Derechos Humanosde 1948, el reasentamiento es unaactividad discrecional y voluntaria porparte de los países, a pesar deconstituir una parte medular de lasactividades protectoras de ACNUR.Aquí yace el enigma central. ¿Cómohace usted para armonizar el deseo deproteger a los refugiados, a través delreasentamiento, con el deseo de lospaíses de controlar la migración através de programas que admiten solocierto tipo de inmigrantes, tales comotrabajadores calificados e inmigrantesen familia?

Operacionalmente, el reasentamientoestá definido por una secuencia devarias etapas que son un reflejo deotros programas gubernamentales de

migración: identificación de casos,evaluación de las necesidades,verificación de la identidad,determinación de elegibilidad y elprocesamiento, transporte ytransferencia, así como la eventualintegración en el país receptor.

La política de reasentamiento, sinembargo, posee tres funcionesmedulares, todas ligadas al mandato deprotección de ACNUR y a lasobligaciones de los países en esta área:

- proveer protección internacional ysatisfacer las necesidades de losrefugiados, cuya vida, libertad,salud, seguridad u otros derechoshumanos fundamentales estén enriesgo

- ser una solución duradera para elpredicamento de los refugiados

- ser un instrumento para compartir laresponsabilidades a nivelinternacional

Por ello, a la vez que el reasentamientoes parte de los fenómenos mundialesde migración, sus características ycualidades distintivas están ancladas enel régimen internacional de refugiadosy las leyes sobre derechos humanos;separándolo de todas las otras facetasde la migración internacional.

En términos del régimen de refugiadosvisto en un sentido amplio, ladicotomía entre el refugiado comoindividuo -con asuntos específicos detipo personal y legal, que deben seradjudicados por las autoridadesnacionales competentes- y grupos derefugiados -quienes pueden mostrarcaracterísticas colectivas que requierande acciones por parte de la comunidadinternacional, para asegurar suprotección y supervivencia a largoplazo- es punto central en el debatesobre el papel de los reasentamientoscomo una respuesta a crisis derefugiados, y su utilidad como unaherramienta para soluciones duraderas.

Antecedentes sobre elreasentamiento

El reasentamiento no puede serentendido actualmente, si no se hacereferencia al papel que ACNUR hajugado en la reubicación de cerca dedos millones de refugiados de

28 RMF 13

Revigorizando el reasentamien-to: realidades cambiantesdemandan enfoques cambiados

por John Fredriksson

Los eventos del 11 de septiembre de 2001 tuvieronrepercusiones inesperadas para refugiados en lugareslejanos. La más dramática de todas ha sido el re-enfoque de los intereses internacionales en la gravesituación del pueblo afgano.

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29RMF 13 Revigorizando el reasentamiento: realidades cambiantes demandan enfoques cambiados

Vietnam, Laos y Camboya en losEE.UU., Canada, Australia, NuevaZelandia, Suecia, Francia y otrospaíses europeos. En 1979, en lacúspide del flujo externo de refugiadosen la región, el reasentamiento fue laúnica opción viable para 1 de cada 20de los cinco millones de refugiados anivel mundial. Para 1992, el fin delreasentamiento a gran escala desde elsureste de Asia, brindó la oportunidad

para que la comunidad internacionalredefiniera sus políticas y prácticassobre reasentamiento.Desde la perspectiva de los países dereasentamiento, emergieron doscorrientes paralelas. Algunos paísesdisminuyeron sustancialmente suscuotas de reasentamientos, alegando“fatiga por compasión” y restriccionespresupuestales. Otros retomaron susanteriores prácticas de concentrarse engrupos étnicos específicos, minoríasreligiosas y otras categorías depersonas de interés específico paragrupos especiales dentro del paísdonde se llevaría a cabo elreasentamiento.

Para ACNUR, el re-enfoque posterior ala situación del sureste de Asia hatenido tanto efectos positivos, comonegativos. Mientras las políticas dereasentamiento se enlazaronestrechamente con el mandato deprotección de los refugiados, losprogramas se encogieron

considerablemente y disminuyeron sualcance global.

El reasentamiento estaba articulado porparte de la Organización, como unaherramienta para la proteccióninternacional, particularmente en casosespecíficos tales como aquellos en losque se ven involucrados asuntos deseguridad, necesidades especiales desalud, víctimas de tortura y otras

formas severas detrauma, y mujeres enriesgo.

Este enfoque tanlimitado, dio comoresultado que cada vez

menos refugiados fueran identificadoscomo necesitados de reasentamiento;por el contrario los países parareasentamiento concentraban susesfuerzos en otros grupos, en formaindependiente del ACNUR. Al mismotiempo, el péndulo de ‘la solución’osciló del reasentamiento a larepatriación, a tal punto que losdocumentos que describían estaspolíticas empezaron a referirse a larepatriación como la “más feliz” de lassoluciones duraderas, mientras que elreasentamiento era “la menosdeseable”. La pregunta prevalece: ¿Alos ojos de quién era la “mas feliz” delas soluciones? ¿De los refugiados, delos países o de la comunidadinternacional, incluyendo el ACNUR?1

El reasentamiento en el másamplio contexto de lamigración

En ausencia de soluciones duraderas,tales como el manejo de programas

extensos de reasentamiento, losrefugiados, enfrentando fronteras cadavez más protegidas y accesorestringido al asilo, usualmenterecurren a contrabandistas ytraficantes. Como resultado, lossistemas de asilo en paísesdesarrollados aparentan estar bajoasedio por redes de contrabandistas ytraficantes, así como de inmigrantesque buscan mejorar su situacióneconómica y que se hacen pasar porrefugiados. Ya que muchos de losrefugiados no tienen más opción queunirse al irregular y frecuentementepeligroso bajo mundo de las corrientesde migraciones internacionales, éstosson con frecuencia doblementevictimizados y señalados como‘inmigrantes ilegales’. Ruud Lubbersha revigorizado el debate internacionalsobre la protección y las solucionesduraderas, en este contexto más ampliode las migraciones internacionales.

El orden inherente al proceso dereasentamiento, podría ser atractivopara los estados que están preocupadospor el carácter a menudo impredeciblede los movimientos de refugiados. Elreasentamiento es, por definición, unmecanismo ordenado de procesamientoy movilización de refugiados de unasituación caótica y peligrosa, hacia unlugar seguro en el país dereasentamiento. Con el incremento delénfasis puesto en la seguridad, laverificación de identidades y labúsqueda de fraudes de identidad a raízde los eventos del 11 de septiembre, elreasentamiento podría convertirse enuna herramienta efectiva para losestados que quieran participar en unarespuesta de protección internacional yayudar a los refugiados a encontrar unasolución a su situación.

Sin embargo, existe el peligro de queel reasentamiento sea utilizado comoun quid pro quo, para condonar losesfuerzos por parte del Estado pararestringir el acceso al asilo. En otraspalabras, el régimen internacional deprotección a los refugiados podríahacerse totalmente dependiente de ladiscreción que tienen los estados, paradecidir quién debe ser reasentado, y elderecho a buscar y gozar de asilopodria ser extirpado. El asilo y elreasentamiento deben ser vistos comopartes fundamentales del mismorégimen internacional de protección derefugiados, administrado y supervisadopor el ACNUR. Mientras que elreasentamiento es una respuestadiscrecional por parte de los estados, elasilo, como un corolario del principiode no-represión, es un derecho bajo lasleyes sobre Derechos Humanos. Elasilo, así como el reasentamiento, estándirigidos a las necesidades individualesde protección de los refugiados. Adiferencia del reasentamiento, sinembargo, el asilo no es discrecional yno debe estar sujeto a los caprichos decada Estado y de sus criterios deselección, más allá de aquellosenumerados en la Convención (i.e. lascláusulas de exclusión).

el péndulo de ‘la solución’ osciló delreasentamiento a la repatriación

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Repatriaciónhacia Birmania,a finales de ladécada de los 90.

¿Tiene el reasentamiento algo quéofrecer en un valiente nuevo mundo demigración controlada? La respuesta esun categórico “sí”, siempre y cuandohaya acuerdo acerca de lo que seentiende por migración controlada2.Migración controlada no es migraciónreducida, sino un proceso por el cualun Estado puede buscar controlar yregular la admisión ordenada deinmigrantes. No hay nadainherentemente negativo cuando losestados ven el reasentamiento dentrode este contexto más amplio, siempre ycuando el reasentamiento estéigualmente enmarcado dentro delsistema internacional de protección derefugiados. El reasentamiento tambiénpuede ser utilizado para aliviar elsufrimiento de los refugiados cuandoéste funciona como un instrumentopara compartir la responsabilidadinternacional, a través de las políticas,criterios y procedimientos acordadospor ACNUR.

Una nueva dimensión paralas herramientas yaexistentes

Así como el final del programa derefugiados del sureste de Asia dio a

ACNUR la oportunidad de integrar elreasentamiento al mandato deprotección, ahora, en el recuento del 11de septiembre, existe una ventana deoportunidad para redefinir elreasentamiento como un mecanismopara alcanzar soluciones duraderaspara muchos refugiados más.

La tarea a enfrentar es triple. Primero,debe desarrollarse una política sobre elpapel del reasentamiento como unvehículo para ayudar a los refugiados aobtener una solución duradera.Segundo, los procedimientosinternacionales para el reasentamientodeben ser revisados, ampliados y susrecursos incrementados. Finalmente,una política fuerte debe ser lanzadapara incrementar sustancialmente lascuotas de reasentamiento ofrecidas porlos diferentes estados, particularmentelos paises miembros de la UniónEuropea y otros paises desarrollados.

ACNUR y sus aliados clave en elproceso de reasentamiento, debendefinir claramente lo que significallevar a cabo los reasentamientos, nosolo para los relativamente pocos quetienen necesidad de protección legal,sino también para los refugiados quehan languidecido por años encampamentos o que viven en el limboen muchos de los centros urbanos delmundo. Este es el momento apropiadopara descartar la noción de que existeuna jerarquía de las solucionesduraderas, es decir, llamar a algunas

‘preferidas’ y a otras ‘no deseables’.Desarrollando una política clara sobrelos lazos intrínsecos entrereasentamiento y la necesidad desoluciones duraderas dará comoresultado guías operacionales ycriterios para este tipo de actividad dereasentamiento, algo que al momentofalta en el manual sobrereasentamientos del ACNUR. Undebate revigorizado sobre el papel delreasentamiento, con motivos de buscaruna solución duradera, es oportuno enmuchos paises. El reto propuesto aprincipios del año 2001 por el entoncesMinistro de Vivienda de Inglaterra,Jack Straw, para incrementarsubstancialmente la capacidad para losreasentamientos en Europa, debe seraceptado por parte de los encargadosde desarrollar dichas políticas.

Dos modelos

Al tratar de responder a la interrogantepolítica sobre cuándo el reasentamientoes apropiado como una soluciónduradera (distinto de la necesidad acorto plazo de rescatar refugiados porrazones urgentes de protección), surgendos posibles modelos.

Un modelo podría estarbasado en el lapso detiempo que un refugiadopermanece el limbo,esperando por un futuromás definitivo; teniendocuidado de no establecerarbitrariamente intervalos

de tiempo predeterminados, dado quela situación de cada refugiado es única.Sin embargo, es posible diseñar unenfoque basado en una fórmula, en laque se incluyen tanto el tiempo deespera como la probabilidad yfactibilidad de alcanzar un acuerdo derepatriación. Esta fórmula podría, porejemplo, estar ponderada de tal formaque, si un refugiado ha estado en unasituación de incertidumbre sólo por uncorto período de tiempo, la decisión decambiar a un proceso dereasentamiento puede ser diferida, aúnsi un programa de repatriaciónpareciera ser relativamente improbableen ese momento. Por el contrario,mientras más tiempo el refugiado haestado en el limbo, deberá asumirsemás aún que el reasentamiento es lasolución, a menos que un programa derepatriación sea inminente.

Otro modelo de política a seguir,podría articular el proceso por mediodel cual, mientras se respeta elprincipio de que la determinación delestatus de un refugiado sea tratada deforma individual, la necesidad delreasentamiento sería determinada enforma grupal. Identificar a un grupo derefugiados predeterminado, basándoseen características políticas, deprotección, de grupo étnico u otrascaracterísticas demográficas, podría alsu vez facilitar la identificación denecesidades así como losrequerimientos operacionales a nivelde campo.

Una arquitectura renovada

Desde los días del programa delsureste de Asia, los reasentamientoshan sido una actividad de bajaprioridad para muchas organizacionesy burocracias. Esta falta de atención hatenido resultados desafortunados. Elmismo ACNUR ha sido sacudido porun escándalo de fraude y corrupción enla oficina de la rama de Nairobi,involucrando a personal de ACNURque exigía sobornos a refugiados quebuscaban ser incluídos en la lista dereasentamientos. ACNUR se haencargado en forma diligente de lasdeficiencias en la operación dereasentamiento en Kenia, iniciadamucho antes de que saliera a luz unreporte de investigación realizado porla ONU. Las medidas tomadasincluyen el refuerzo de recursos para elpersonal, diseñando nuevosmecanismos de supervisión einstituyendo procedimientos para elmanejo de casos y el aseguramiento dela calidad. ¿Podrían emplearse medidassimilares a nivel global, para asegurarque el proceso de reasentamiento enotros lugares no sea vulnerable a estetipo de corrupción? Particularmente, ala luz de nuevas y grandespreocupaciones sobre la seguridad, elprocesamiento de los reasentamientosdebe llevarse a cabo con los más altosestándares y profesionalismo, paraasegurar la integridad del proceso y nominar la voluntad de utilizar elreasentamiento como medida deprotección. Con frecuencia se dice queel reasentamiento requiere mucho delpersonal. Es cierto que cualquierproceso que conlleva la evaluación denecesidades, identificación de casos,verificación de identidades y laadjudicación del estatus, requiere unnivel adecuado de personal y recursosoperacionales. Al mismo tiempo,muchas de las actividades comúnmenterelacionadas con el reasentamiento,tales como la evaluación denecesidades, el registro de refugiados,el manejo de casos y el asesoramientoindividual, son necesarias y ayudan entodas las otras facetas de lasactividades de asistencia y protecciónde refugiados a nivel de campo. Aúnmás importante, éstos son elementosesenciales en el diseño de estrategiaspara la repatriación y la integraciónlocal, ayudando a los refugiados atomar decisiones informadas. Cuandolas tareas de registro y evaluación derefugiados se hacen en el exclusivocontexto del reasentamiento, éstas sevuelven onerosas, difíciles deimplementar y en algunos casos,sujetas al fraude y la corrupción.

Para ACNUR, el papel y función delreasentamiento dentro de laOrganización necesitan ser examinadosy fortalecidos. Si el reasentamiento seva a volver más importante, einvolucrará muchos más estados comosocios, más personal y recursos seránrequeridos. Adicionalmente, la formaen la que el reasentamiento esmanejado debe ser revisada, para poderfortalecer la responsabilidad

30 Revigorizando el reasentamiento: realidades cambiantes demandan enfoques cambiados RMF 13

Este es el momento apropiado paradescartar la noción de que existe unajerarquía de las soluciones duraderas

administrativa, concentrándose en losresultados. Una revisión y reforma delas prácticas de administración(incluyendo el reclutamiento depersonal especializado, entrenamientoy promociones, y la centralización dela supervisión sobre políticas yprácticas)es necesaria, tanto paraACNUR como para los paísesinvolucrados. Se requiere armonizarlas políticas y las prácticas entreACNUR y los países, para crear unsistema global coherente y, másimportante, echar a andar un programatransparente que pueda facilitar lasoperaciones de reasentamiento a nivelde campo. Cuando el reasentamientosea global y aplicado consistentementey los criterios de elegibilidad seantransparentes, el efecto ‘magnético’ delreasentamiento que muchos temen,será disminuido. En otras palabras,para los refugiados, si susoportunidades de ser reasentado son lasmismas -asumiendo el mismo nivel denecesidad- ya sea que se encuentren enBangkok, Dadaab o Moscú, no habríarazón para buscar en los alrededorespor el mejor lugar para ser procesado.

Un compromiso renovado

Si el reasentamiento se ha de convertiren una solución realista para losrefugiados, el número de los paísesparticipantes y las cuotas ofrecidasdeben incrementarsesignificativamente. Los paísesdesarrollados tendrán que contribuircon más recursos financieros, parapermitirle a ACNUR llevar a cabo sumisión. El Alto Comisionado Lubberstambién ha desafiado a las naciones

desarrolladas para incrementar losesfuerzos por compartir la carga, através de ampliar las cuotas dereasentamiento, sugiriendo una figurade 1 refugiado por cada 1,000habitantes. Hasta el momento, larespuesta de muchos gobiernos ha sidomuda o silenciosa. Utilizando estafórmula, los EE.UU. tendría una metade aproximadamente 271,000refugiados por año: un incremento del387% sobre su meta del año 2002.Para Alemania, esto significaría unprograma de reasentamiento de 83,000.

En forma realista, los estados de laUnión Europea podrían comprometersea sí mismos a incrementar las cuotasde reasentamiento a lo largo deltiempo, a 100,000 por año. Canadá yAustralia podrían cada uno regresar asus niveles anuales de 20,000 deprincipios de la década de los ‘90 y losEE.UU. a niveles históricos similaresde 130,000 por año. Aunque muchomenores en términos absolutos, ya hanhabido progresos en el incremento delnúmero de países interesados enofrecer reasentamiento, incluyendoChile, Brasil, Benin, Burkina Faso eIslandia.3

Más importante que los números y lascuotas, sin embargo, es la necesidad deque los países apoyen la opción delreasentamiento como parte de uncompromiso más amplio, para alcanzarsoluciones duraderas para losrefugiados. La infraestructura delreasentamiento no se mantiene por sísola. Es necesaria una renovadaatención en cuanto al registro derefugiados, identificación de casos y

soluciones duraderas para refugiadosen situaciones prolongadas. Elalmacenar de refugiados por años yaños en campamentos miserables ysituaciones insostenibles, despiertadescontento, victimiza a los másvulnerables y abre las puertas para queelementos criminales abusen y tomenventaja sobre los refugiados,erosionando aún más el apoyo público.La inversión en proyectosautosostenibles, microempresas,educación de refugiados yentrenamiento vocacional , todosdependen de buenos sistemas deregistro y manejo de casos. Elreasentamiento se convierte entoncesen una opción factible, un importantepero no exclusivo elemento en el menúde soluciones que los refugiadosnecesitan para recuperar la esperanzaen el futuro.

John Fredriksson es elCoordinador de RelacionesExteriores en la oficina regionalde ACNUR en Washington. email: fredriks@unhcr.chLos puntos de vista expresados aquí son los del autor y nonecesariamente reflejan la visión de la Organización deNaciones Unidas.

1 Ver por ejemplo Conclusiones Generales sobre ProtecciónInternacional (No.79 (XLVII)-1996), El Comité Ejecutivo,ACNUR, Ginebra; y el Manual para el Reasentamiento, abrilde 1998, División de Protección Internacional, ACNUR,Ginebra.

2 Su Sría. Jack Straw, Miembro del Parlamento, “UnEfectivo Régimen de Protección para el VigesimoprimerSiglo”, discurso ante el Instituto para la Investigación enPolíticas Públicas, Londres, 6 de febrero de 2001. Disponibleen el sitio web del periódico The Guardian,.2001.

3 Los progresos fueron hechos a este respecto en laConferencia Internacional sobre la Recepción e Integración deRefugiados Reasentados, del 21 al 27 de abril de 2001 enNorrköping, Suecia. Ver ICRIRR: Principios,www.unhcr.ch/cgi-bin/texis/vtx/home?page=search.

31RMF 13 Revigorizando el reasentamiento: realidades cambiantes demandan enfoques cambiados

Reasentamiento: ¿la única oportunidad de la seguridad a largo plazo?por Marta Bivand y Ceri Oeppen

ACNUR apoya una variedad de soluciones duraderas para los refugiados afganos en la India. Para todas las familias afganas que conocimos en NuevaDelhi, sin embargo, el reasentamiento fue la opción preferida. A muchos, la carencia de seguridad legal y económica en la India, combinada con lacontínua inestabilidad en Afganistán, no les dejan otra solución viable. Farishta, por ejemplo, se preocupa por el futuro de sus hijos: “En Afganistán nohay derechos humanos y los niños no pueden ir a la escuela. La vida es peligrosa en Afganistán. Pero la vida es peligrosa en la India también, y mis hijosno pueden ir a la escuela aquí tampoco porque no tenemos dinero para pagar las cuotas. Me gustaría que mi familia se reasentara en Canadá.” Paraotros, su deseo de reasentarse en otro continente se refuerza por el hecho de que ya tienen miembros de su familia viviendo en Norte América, Europay Australia. La familia de Masood nos dijo que, según ellos, no les queda ningún familiar en Afganistán, pero que están en contacto con miembros de sufamilia en los Estados Unidos y Canadá.

La familia de Ibrahim vino a Nueva Delhi de Kabul en 1990. Originalmente, el pensó que sólo estarían en la India por un par de meses, hasta que lascosas se calmaran en Afganistán. No tomó mucho tiempo para que ellos también empezaran a pensar en el reasentamiento. El 6 de agosto de 2001, lafamilia recibió una carta de la embajada de los EE.UU. en Nueva Delhi, concediéndoles reasentamiento en Richmond en los EE.UU. Luego de once añosde incertidumbre, empezaron a planificar su futuro. Las cuatro hijas adolescentes de Ibrahim estaban particularmente emocionadas, y deseaban continuarsu educación y tener una carrera profesional. Pero también admitieron que estarían tristes de dejar la India, y especialmente tristes de dejar a los amigosque habían hecho aquí. En la mañana del 11 de septiembre, Ibrahim y su familia abordaron su vuelo hacia Washington DC. Mientras estaban en el aire,los eventos en Nueva York se desarrollaron y su vuelo fue desviado hacia Canadá.

Ibrahim y su familia fueron de los últimos afganos reasentados en los EE.UU. A pesar de ello, muchos afganos en Nueva Delhi aún ven el reasentamientocomo su única oportunidad realista, para conseguir seguridad duradera. Quedarse en India sigue siendo una solución temporal, mientras muchos aún noestán convencidos de que vaya a ser posible retornar a Afganistán. Lo que no queda claro es si habrán más oportunidades para reasentarse.

Marta Bivand y Ceri Oeppen son estudiantes de tercer año de pregrado en el Departamento de Geografía en University College en Londres. Ellas pasaronel mes de agosto de 2001 en Nueva Delhi, realizando una inverstigación con refugiados afganos para sus tesis de pregrado.

Correo electronico: m.bivand@ucl.ac.uk ; c.oeppen@ucl.ac.uk.* Todos los nombres han sido cambiados.

l sentimiento de vulnerabilidadgenerado por los ataques, y lapercepción de que los terroristastomaron ventaja de las

sociedades abiertas y liberales paracometer sus actos atroces, hanintensificado un ya restrictivo climapara los refugiados y buscadores deasilo, todo justificado en nombre de laseguridad. A pesar de que ninguno delos 19 terroristas a bordo de losaviones era un refugiado, o alguien enbusca de asilo, los ataques perpetradoshan alimentado la percepción delpúblico de que los refugiados soncriminales y elementos no deseados enla sociedad. La ironía, como señalaRuud Lubbers, es que el refugiado esfrecuentemente la primera víctima depersecución y terror. Una tarea difícilse presenta, tanto para los gobiernos,como para los que abogan poraquellos: preservar los derechos yvalores que forman parte del corazónde las sociedades democráticas (de loscuales el principio del asilo es unapieza fundamental) y al mismo tiempo

tomar las medidas necesarias paraproteger a los ciudadanos y lasinstituciones.

En los meses recientes, se ha visto unincremento en la tendencia a relacionara los refugiados y buscadores de asilocon actos de terrorismo. La Resolución1373 del Consejo de Seguridad de lasNaciones Unidas (adoptada el 28 deseptiembre de 2001), que es la base dela respuesta de la comunidadinternacional a la amenaza terroristaluego de los eventos del 11 deseptiembre, hace referencia explícitaen dos oportunidades, a la necesidadde salvaguardar el sistemainternacional de protección derefugiados de los abusos por parte delos terroristas.1 Mientras que suposición sobre la necesidad deapegarse a los estándaresinternacionales de derechos humanoses bienvenida, sin embargo refuerza lapercepción de que la institución delasilo es de alguna manera un refugiopara terroristas. Al mismo tiempo ha

generado una ola de nuevas leyesrestrictivas y regulaciones a nivelnacional (inclusive, en países talescomo el Reino Unido y los EE.UU., laprospección de detenerindefinidamente a extranjerossospechosos de actividades terroristas;lo cual plantea varios problemaspotenciales para refugiados ybuscadores de asilo).

Las Cláusulas de Exclusión

Lejos de ser una capucha detrás de lacual los perpetradores de terror puedanesconderse, las leyes internacionales derefugiados explícitamente excluyen deprotección a aquellos que han violadolos derechos humanos de otros, o hancometido otros crímenes serios. Elgenocidio Nazi y los crímenes deguerra estaban aún frescos en lasmentes de los gobiernos queelaboraron el nuevo marco de derechoshumanos y leyes de refugiados,inmediatamente después del período dela postguerra; incluyendo laConvención de 1951 Sobre el Estatusde los Refugiados, cuando éstospensaron que tales casos “nomeritorios” debían ser impedidos dereclamar el estatus de refugiados. LaConvención contiene las llamadascláusulas de exclusión -Artículo 1F-

32 RMF 13

Exclusión, terrorismo y laConvención sobre Refugiados

por Monette Zard

En el recuento del 11 de septiembre, gobiernosalrededor del mundo han dirigido su atención alcombate del terrorismo global.

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que colocan a cualquiera que hayacometido estos crímenes, fuera delrégimen internacional de protección arefugiados. Las cláusulas excluyentesindican que las provisiones de laConvención sobre Refugiados de 1951,“no podrán ser aplicadas a cualquierpersona respecto de la cualexistan serios motivos paraconsiderar que:

a) haya cometido un crimencontra la paz, un crimen deguerra o un crimen contra lahumanidad, tal y como hansido definidos en los instrumentosinternacionales elaborados parahacer provisiones con respecto adichos crímenes;

b) haya cometido un crimen serio nopolítico fuera del país donde buscarefugio, previo a su admisión adicho país como refugiado;

c) sea culpable de actos contrarios alos principios y propósitos de lasNaciones Unidas.”

Ignoradas por muchos años,2 lascláusulas de exclusión fueroncatapultadas al frente de la agendainternacional, cuando la crisis de losGrandes Lagos en 1994 ilustró lasgraves consecuencias, de no darle laatención requerida a la aplicación delas mismas. La percepción de que se leestaba brindando proteccióninternacional a genocidas, y que laasistencia humanitaria estaba siendomanipulada para sostener lamaquinaria bélica de los interahamwe(milicia de los Hutu), cuestionó laintegridad de todo el sistema deprotección a refugiados.

Los gobiernos y ACNUR estánlegítimamente preocupados porasegurar que el sistema internacionalde refugiados no sea abusado por partede los terroristas; una preocupaciónque favorece los intereses a largo plazode los refugiados y buscadores de asiloque son de buena fe. Es importante, sinembargo, que las cláusulas excluyentesno se conviertan en otra vía por mediode la cual los países denieguen elacceso a la protección internacional, alampliar las razones por las que losrefugiados pueden ser excluídos,disminuyendo sus derechos al proceso.La exclusión es la sanción másextrema de las leyes de refugiados ycomprende la remoción de laprotección contra la represión, a unpaís de persecución.3 Es por ende vitalque la cláusulas de exclusión seaninterpretadas en forma restrictiva, y serecurra a ellas sólo cuando existaevidencia clara y contundente de laresponsabilidad individual de uncrimen serio, especificado en lascláusulas de exclusión. Tanto elproceso por el cual se toma la decisiónde excluir a alguien, como los motivossustantivos sobre los cuales se basadicha decisión, deben abordarse de

forma tal que los derechos delrefugiado sean respetados.Ampliando las bases para la exclusión:la definición de terrorismo

Como muchas veces se ha dicho, ‘loque para una persona es un terrorista,

para otra es un guerrero por lalibertad’. Mientras que la comunidadinternacional condenaba al unísono loseventos ocurridos el 11 de septiembrecomo la peor forma de terrorismo, losdías posteriores vieron el reinicio deldebate sobre lo que se considera conprecisión terrorismo. No existe unadefinición aceptada internacionalmentey es, sin ninguna sorpresa, un puntopantanoso en las negociaciones sobreuna Convención Amplia sobre elTerrorismo Internacional. La ONUtiene doce Convenciones, que tratandiferentes formas de amenazasterroristas, tales como la seguridadaérea y marítima, el uso de explosivosplásticos, la seguridad de personaldiplomático y la toma de rehenes. Estalaguna internacional significa que lalegislación que se ha adoptado a nivelnacional, particularmente luego de loseventos del 11 de septiembre, hatendido a emplear definiciones deterrorismo amplias y de largo alcance.Tales medidas tienen el potencial deque refugiados de buena fe seanincapaces de obtener proteccióninternacional.

El Acta sobre Medidas Anti-terrorismo,Contra el Crimen y sobre la Seguridadde 2001 en el Reino Unido, porejemplo, extiende la definición deterrorista a todos aquellos que tengan“enlaces” con un grupo de terrorismointernacional (sección 21(2)(c)). Seentiende que hay enlaces si dichapersona “apoya o ayuda” a tal grupo(sección 21(4)). La ambigüedad de talterminología, deja abierta laposibilidad de que los que buscan asilosean catalogados como terroristas, enbase a sus afiliaciones políticas, étnicaso sus filiaciones o lazos religiosos.Como un comentador ha resaltado, “...la definición contemporánea deterrorismo o de amenaza a la seguridadnacional, puede significar todo o nada... podría significar que un Kurdo tengasimpatía por el PLK (Partido LaboralKurdo) de Turquía: muchos, si notodos los Kurdos, la tienen; de igualforma los Tamiles con el TLTE (LosTigres de la Liberación de TamilEelam), los cachemires y la luchacontra la ocupación de la India, yotros.”4

En los EE.UU., el Acta sobre laUnificación y Fortalecimiento deAmérica a través de Proveer de las

Herramientas Apropiadas y Requeridaspara Interceptar y Obstruir elTerrorismo (conocida también como elActa USA-PATRIOT) (H.R. 3162) deigual forma expande el alcance de lasactividades relacionadas conterrorismo, e incluye apoyo material aproyectos humanitarios de gruposdesignados como organizacionesterroristas, que se encuentran en la listade la Secretaría de Estado. Máspreocupante aún, el acta USA-PATRIOT permite la detención ydeportación de individuos nociudadanos, que provean de asistenciaen forma legal a grupos que no estándesignados oficialmente comoorganizaciones terroristas. Laresponsabilidad recae en forma untanto perversa en el inmigrante, quientiene que demostrar que no sabía y queno podría saber que su asistenciacontribuiría a alguna actividadterrorista. Lo anterior esparticularmente problemático, dada laamplitud de la definición de actividadterrorista empleada en el Acta. Comolos defensores han hecho notar, dichasactividades pueden ahora incluir el usode un arma, u “otro instrumentopeligroso”, para causar “dañosubstancial a la propiedad”,5 entoncespueden incluir potencialmente actos dedesobediencia civil, que son unacaracterística de organizacionesactivistas tales como Greenpeace ymanifestantes en contra de laglobalización.

El Terrorismo dentro de laConvención de Refugiados

El terrorismo como tal, tampoco estáexplícitamente mencionado en laConvención de Refugiados. Decualquier forma, bajo el artículo 1F(a),los terroristas podrían encontrarseexcluidos, porque existen razonesserias para considerar que un “crimencontra la humanidad” ha sido cometido(y ciertamente los actos del 11 deseptiembre llegan a ese nivel). Ellospodrían también encontrarse fuera delartículo 1F(c), que excluye de brindarprotección internacional a aquellos quepodrían haber cometido actoscontrarios a los propósitos y principiosde las Naciones Unidas. Dada laamplitud de dicha provisión (quemenciona “actos” y no “crímenes”),ACNUR ha aconsejadoconsistentemente que ésta debe serinterpretada en forma restrictiva. Laadopción en noviembre de 2001, de laResolución 1377 del Consejo deSeguridad, que resalta que los actos deterrorismo internacional son contrariosa los principios y propósitos de laONU, probablemente causará unaexpansión significativa del uso dedicha cláusula para excluir refugiadosacusados de terrorismo.

La cláusula de exclusión que ha sidotradicionalmente más relevante en labatalla contra el terrorismo, es elArtículo 1F(b), que excluye de la

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‘lo que para una persona esun terrorista, para otra es unguerrero por la libertad’

aplicación de las leyes de proteccióninternacional de refugiados, a aquellosindividuos que han cometido crímenesserios no-políticos en algún país, fueradel país de asilo. Esta provisión esreflejo de otra en el Artículo 14 (2) dela Declaración Universal de losDerechos Humanos y está dirigida aasegurar que criminales que pueden serextraditados, no puedan escapar de serprocesados al reclamar estatus derefugiado. La interpretación yaplicación de esta provisión, es uno delos retos más complejos que enfrentanquienes poseen el poder de decisión. Elobjetivo central de la Convenciónsobre Refugiados, es después de todoproveer de protección a aquellos que,por sus actividades políticas, sonperseguidos; y los crímenes cometidospor los terroristas frecuentementetienen una connotación política. En elproceso de determinar si una ofensa es‘política’ y por lo tanto exenta deexclusión, o si se ha cometido uncrimen que convierta a su autor en nomerecedor de la protección arefugiados, los encargados de la tomade decisiones se ven forzados acaminar sobre una cuerda muy fina -pero crítica. Es crucial, para lograr queellos lleven a cabo su labor en formajusta y efectiva, que consideren todoslos elementos relacionados con uncaso; incluyendo los motivos tantopara que sea aceptado, como

rechazado. Un examen minucioso detodas las circunstancias relacionadascon la solicitud de asilo, permite alencargado de la toma de decisionescolocar en perspectiva todos losalegatos de conducta criminal yacusaciones de terrorismo. Esta formade proceder ha sido reafirmadarecientemente por el proceso deConsultas Globales, que declaran lanecesidad de un tratamiento completoa la aplicación de las cláusulasexcluyentes.6

Poniendo a la ley derefugiados en corto circuito

Sin embargo, aún antes del 11 deseptiembre, ACNUR ya estabateniendo que advertir a los variosestados que estaban buscando una víarápida para restringir lasconsideraciones sobre las solicitudesde asilo, de “no utilizar las cláusulasde exclusión como examen deadmisión”. Hacia notar que estapráctica no era consistente con lanaturaleza excepcional de las cláusulasde exclusión y se arriesgaban a“sopesar en base a prejuicios todos losfactores relevantes que deben ser parteintegral en cualquier decisión de

excluir”. Luego de los eventos del 11de septiembre, esta tendencia (dejar delado la determinación del estatus unavez la exclusión ha sido supuesta)probablemente se intensificará. Unalegislación reciente del Reino Unido,excluye consideraciones sustantivas asolicitudes de asilo cuando elSecretario de Estado certifica que laremoción del apelante podría serconducente al ‘bienestar público’ y quecualquiera de los dos artículos, 1F o33(2) (la provisión de expulsión de laConvención de 1951) son aplicables.La remoción de alguien sin haberprimero considerado su solicitud deasilo, es contraria al espíritu y letra dela Convención de 1951. En los EstadosUnidos, existe una igual preocupaciónrelacionada con la práctica de utilizarexclusiones estatutarias, para prevenirque personas sospechosas depertenecer a organizaciones designadascomo terroristas, puedan solicitarobtener protección como refugiados. Elproceso de designar a un grupo comouna organización terrorista, estainfluenciado más por consideracionesde tipo político que por el interés enlas cuestiones humanitarias quedeberían apuntalar cualquier peticiónde asilo.

Tales medidas se acercanpeligrosamente a atribuir laculpabilidad de una persona,

únicamente en base a su asociación; yestán en contradicción con el carácternecesariamente individual del procesode exclusión. Una aplicación adecuadade las cláusulas de exclusión, requiereque se examinen las actividades delsolicitante de asilo dentro de unaorganización, y su participaciónobjetiva en la comisión del actoexcluyente. Como lo estableció la Casade los Lores, una persona no debe serexcluida de lo establecido en laConvención únicamente porque él oella o sus actos, han sido denominados“terroristas”; es necesario que existanrazones serias para considerar que el oella ha cometido un crimen excluyentebajo el Artículo 1F.

En conclusión, aunque es importantereconocer que los estados tienen uninterés legítimo en la seguridad yquieran asegurarse de que terroristas yotros criminales no tomen ventaja delsistema de protección internacional, esvital que cualquier medida que se tomeno socave el sistema mismo. LaConvención de 1951 provee a losEstados de las herramientas con lascuales pueden asegurarse de que susintereses en la seguridad nacional, seanacordes con los intereses de aquellos

que escapan de la persecución y elterror. Cincuenta años de la ley derefugiados y una tradición orgullosa deproveer asilo a aquellos que lonecesitan, no deberían ser pasadas poralto o cortocircuitadas por los eventosdel 11 de septiembre.7

Monette Zard es una AnalistaPolítica en el Instituto dePolíticas de Migración, enWashington.email: zard@migrationpolicy.org

1 Esta es la continuación de una línea de resolucionesprevias, la más notable una Resolución de la AsambleaGeneral de 1996, sobre Medidas para Eliminar el TerrorismoInternacional, y su anexo, una Declaración para Suplementarla Declaración de 1994 sobre Medidas para Eliminar elTerrorismo Internacional A/Res/51/210 del 17 de diciembrede 1996, que puede verse enwww.un.org/documents/ga/res/51/a51r210.htm.

2 ACNUR emitió lineamientos públicos para la aplicación delas cláusulas de exclusión por primera vez en 1996 (LasCláusulas de Exclusión: Lineamientos sobre su Aplicación,ACNUR, Ginebra, 1996).

3 Es importante hacer notar, sin embargo, que la prohibiciónsobre la represión contenida en la Convención contra laTortura, aplica sin excepción.

4 Memorándum enviado por Nicholas Blake, Consejero de laReina, al Selecto Comité de Asuntos Domésticos de laCámara de los Comunes de Inglaterra, 15 de noviembre de2001, párrafo 13. www.parliament.the-stationary-office.co.uk/pa/cm/200102/cmselect/cmh../351apap04.htm.

5 De especial relevancia en esta discusión es la sección 411del Acta USA-PATRIOT, que enmienda la sección212(a)(3)(B) del Acta de Inmigración y Nacionalidad (8U.S.C. 1182(a)(3)).

6 Vea las Conclusiones Sumarias de la Mesa Redonda deExpertos de Lisboa, 3 y 4 de mayo de 2001, 30 de mayo de2001, EC/GC/01/2track/1.

7 Reporte sobre el Artículo 1F, Cláusulas de Exclusión,Comité Permanente del Comité Ejecutivo de ACNUR, juniode 1998, Sección C, Párrafo 15(i).

8 El Acta Anti-terrorismo y sobre el Crimen y la Seguridad2001, 14 de diciembre de 2001 – Artículo 33(1),www.hmso.gov.uk/acts/acts2001/10024-e.htm .

9 T v SSDH, (1996) 2 All ER 865, (1996) 2 WLR 766, Casade los Lores, 22 de mayo de 1996.

10 Interpretaciones del Artículo 1F por ACNUR,comentadores y la práctica de la mayoría de estados, indicanque la mera membresía de un grupo u organización no serábase suficiente para excluir a una persona, excepto encircunstancias excepcionales. Sin embargo, ACNUR dejaabierta la posibilidad para que en un pequeño número decasos, en donde “los propósitos, actividades y métodos dealgunos grupos u organizaciones terroristas sean de naturalezaparticularmente violenta y notoria”, la membresía, siempre ycuando sea voluntaria, puede ser suficiente. ACNUR,Lineamientos (diciembre de 1996), párrafo 47.

34 Exclusión, terrorismo y la Convención sobre Refugiados RMF 13

Cincuenta años de la ley de refugiados y una tradiciónorgullosa de proveer asilo a aquellos que lo necesitan, nodeberían ser pasadas por alto

oy en día, está fuera dediscusión que, en situacionesdonde hay flujos de población

diversa, aquellas personas que nomerecen la protección internacionaldeben ser excluidas del status derefugiados y que aquellos quedefinitivamente ponen en peligro dichaprotección, deben ser separados de losrefugiados ordinarios.1 Algunossugieren que está emergiendo unconsenso dentro del derecho legal derefugiados, en cuanto a qué personasson susceptibles de separación.2

Sin embargo, Afganistán ha remarcadoun sinnúmero de dificultades de tipolegal y práctico. El número de afganosque intentaron cruzar la fronteradurante la Operación LibertadDuradera, puede no haber alcanzadolas proporciones que muchosesperaban. Sin embargo, la expectativade una afluencia masiva una vez másplanteó la interrogante de cómo separara los civiles ordinarios, de personasque, bajo las leyes de refugiados, nomerecen protección internacional. Enel contexto de Afganistán, esto incluíaa los miembros de al-Qa’ida, quienesplanificaron o ejecutaron lasactividades terroristas quedesencadenaron la guerra; y a susanfitriones y facilitadores del Talibán.Ahora que muchos combatientes delTalibán y de al-Qa’ida han huido deAfganistán, varios países podrían tenerque juzgar qué tipo de involucramientoen la administración del Talibán, o enlas actividades de al-Qa’ida, puedancausar la exclusión del status derefugiado.

Mientras que la necesidad de separarno ha sido una de las característicasprominentes de los reportes sobre laregión, algunos asuntos pertinentesdeben ser elevados a consideración;pues son relevantes tanto para lasfuturas discusiones sobre este tema,como para tratar la situación actual.¿Qué tipo de conductas o atributospodrían requerir que una persona seaseparada o excluida? ¿Es ser o habersido miembro de al-Qa’ida suficientepara excluir o separar a alguien?¿Cómo debe llevarse a cabo laseparación o la exclusión en casos deafluencias masivas? ¿Qué debe hacersecon aquellos buscadores de asilo quehan sido ya separados o excluidos?

¿Sobre quién recae la responsabilidadde velar por las personas que sonseparadas?

Utilizando como comparación laexperiencia en África, este artículoresalta cómo los asuntos arribamencionados, han sido manejados conanterioridad y propone variassugerencias, sobre cómo resolverdilemas sobre la separación y laexclusión en situaciones de afluenciasmasivas.

Circunstancias legales y dehecho para laexclusión/separación

Las estipulaciones en los instrumentoslegales sobre refugiados aplicables enÁfrica, son bastante claras en cuanto aqué personas son excluidas del statusde refugiados.3 Sin embargo, casosreales de individuos que han sidoexcluidos, particularmente aquellossupuestos combatientes, han levantadocontroversia y señalado dificultadesconceptuales.

El arresto en noviembre de 2000 enTanzania, de dos refugiados deBurundi, que poseían armas ysupuestamente estaban involucrados enactividades militares en su país, es uncaso específico. ACNUR sopesó lasimplicaciones legales para poderdeterminar si ellos eran refugiados, oaún si eran personas que le competíana la agencia. Un punto de vista era quelos combatientes no podían serrefugiados, que un individuo queactiva y voluntariamente participaba enun conflicto armado, no caía dentro del

espectro de las obligaciones bajo lascuales los refugiados son protegidos.Cuando un individuo como éstos eshallado en un territorio no beligerante,un estado neutral, el o ella no debe sertratado(a) de acuerdo con losestándares legales sobre refugiados. Elotro punto de vista fue que el merohecho de que los refugiados retornaron

a su país de origen para pelear, no loshacía perder su status de refugiados,porque dicho status podría ser perdidoúnicamente si cayeran en una de lascinco condiciones de la Convención,que no incluyen el retorno al hogar.Por lo tanto, los refugiados queretornan a su lugar de origen y luegosalen de nuevo (incluso si retornancomo combatientes), aún le conciernena ACNUR como refugiados.

Procedimientos para laexclusión y separación

En situaciones de afluencias masivas,el procedimiento usual para determinarel status de refugiados es ladeterminación por grupos, en unaforma prima facie. Efectivamente, unestado reconoce el status de refugiado,basándose en las circunstanciasobjetivas obvias en el país de origen,que dieron inicio al éxodo. Elpropósito es asegurar la admisión a unlugar seguro y proveer oportunamenteasistencia, a aquellos que buscan asilo.

Sin embargo, el reconocimiento grupalcomo refugiados tiene variasdesventajas. Es difícil excluirelementos criminales y de otro tipo,que no merezcan la proteccióninternacional. Las acciones drásticas delos gobiernos, para evitar hospedarelementos criminales dentro de losrefugiados, han tenido seriasconsecuencias para aquellos quebuscan asilo. Un ejemplo lo constituyela decisión, en 1997, de la RepúblicaCentroafricana (RCA), de prohibir laentrada a todos los ruandeses quebuscaban asilo; para prevenir elingreso de supuestos genocidas.

Personal de ACNUR en el país ycolegas de Ginebra, debatieron cómodistinguir y separar refugiados debuena fe de aquellos que merecían serexcluidos. Las autoridades de la RCAcedieron un poco, únicamente luego deque ACNUR se comprometió aproveer de suficientes recursoshumanos y materiales, para discriminar

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Escrutinio en lasafluencias masivas: el retode la exclusión y separación

por Bonaventure Rutinwa

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extirpar a los elementos armados no merecedores deprotección, de entre los refugiados civiles, ha demostrado seruna actividad extremadamente riesgosa.

a los refugiados genuinos de loselementos criminales.

La mecánica de laseparación/exclusión

La aplicación de un enfoque primafacie para admitir a aquellos quebuscan asilo, ha significado que, dondesea necesario hacer una separación yuna exclusión, ésta se lleve a cabocuando ya los elementos buscados sehan mezclado con refugiados genuinosen los campamentos. En esta situación,eliminar a los elementos armados delos refugiados civiles, ha demostradoser una tarea riesgosa. Un caso aconsiderar, fue el intento por excluir alos elementos armados dentro del grangrupo de refugiados ruaneses en el estede Zaire, en 1994. A pesar dereconocer que la presencia deelementos armados, presentaba lamayor amenaza para los refugiados,también fue reconocido que separarlosdel resto de los otros refugiados seríauna tarea compleja y requeriría el usode la fuerza. Varias opciones militarespropuestas por el Secretario General dela ONU, fueron rechazadas por elConsejo de Seguridad y por los paísesa quienes se les había requerido tropas.Esto demandó del Secretario General,solicitar a ACNUR que proveyera de laseguridad necesaria. Fue sobre estabase que el Contingente de Seguridadde Campamentos de Zaire, fueestablecido en febrero de 1995, paraproveer seguridad a los refugiados ysepararlos de aquellos elementos nomerecedores.

La posibilidad de una resistencia a laseparación es grande, aún cuando losfactores específicos que se tuvieron enZaire (la confabulación por parte de lasautoridades locales y la negación deprincipios de protección) no existieran.Esto se hizo evidente en 1996, cuandoel gobierno de Tanzania intentótransportar a supuestos criminales a lafrontera con Ruanda. La policíaespecial antimotines y el ejércitotuvieron que intervenir, para apaciguarla revuelta de los refugiados. Cuandoel gobierno intentó llevar a Dar esSalaam a un líder de los refugiados,para quien ya se había arreglado unreasentamiento en otro país, losrefugiados sospecharon que éste iba aser encarcelado o enviado a Ruanda.Ellos amenazaron con violencia, hastaque el gobierno permitió que algunostestigos lo acompañaran a Dar esSalaam, para verlo abordar el aviónque lo llevaría al país dereasentamiento. Estos incidentesmuestran que la separación de losrefugiados, aún cuando ésta sealegítima, es una actividad muy sensibley debe manejarse con mucho cuidado.

¿Qué sigue luego de laexclusión/separación?

Aquellos que son excluidos del statusde refugiados y que no le conciernenya a ACNUR, pueden ser conminadosen teoría a que abandonen el territoriodel estado anfitrión. A menudo, sinembargo, esto es imposible debido alriesgo de persecución y tortura que lesespera en sus países. El hecho de suexclusión, les niega automáticamentecualquier oportunidad de ser aceptadospara un reasentamiento en un tercerpaís. En estas circunstancias, ¿quépuede hacer el gobierno anfitrión?

Una opción es expulsar a losrefugiados separados y excluidos bajoel Artículo 32 de la Convención de1951, si las actividades por las quefueron separados constituyen una

amenaza a la seguridad nacional o elorden público. Sin embargo, aúncuando las actividades de las personasseparadas coincidan con los límitespropuestos como amenaza a laseguridad nacional, ellos no pueden,bajo la ley sobre Derechos Humanos,ser enviados de vuelta a sus países deorigen si aún enfrentan la posibilidadde persecución o tortura. A menos queun tercer país este dispuesto aaceptarlos —algo que es muy pocoprobable— entonces el país anfitriónno tiene otra opción mas quepermitirles permanecer en su territorio.Una segunda alternativa para losseparados es recluirlos, tal como fueelegido por Tanzania en 1996 luego deestablecer un centro de detención enMwisa, en la región de Kagera. Mwisafue diseñado para hospedar a aquellosculpables de intimidación: refugiadosruaneses que estaban coaccionando o

36 Escrutinio en las afluencias masivas: el reto de la exclusión y separación RMF 13

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ersRefugiados ruandeses, DRC, 1997

37RMF 13 Escrutinio en las afluencias masivas: el reto de la exclusión y separación

de alguna manera disuadiendo a suscompañeros refugiados de retornar aRuanda. Después de la repatriaciónmasiva de diciembre de 1996, el lugarfue utilizado para hospedar a aquellosruandeses que dijeron temer por susvidas si retornaban a Ruanda. Desde laaprobación del Acta sobre Refugiados

en 1998, Mwisa se ha convertido en ellugar de detención de combatientes,además de refugiados y buscadores deasilo.

La detención de personas separadas delos refugiados en Tanzania, ha llamadola atención hacia una serie de asuntos.Dado que la separación resultaefectivamente en una restricción de lamovilización y la residencia de unapersona, ¿es esto compatible con losprincipios de derecho internacional,que requieren que tales restriccionessean impuestas únicamente cuando seanecesario y que las condicionesimpuestas, sean proporcionales alproblema que se está tratando? ¿Es lasola posesión de armas razónsuficiente para ser detenido sin juicioalguno? ¿Cuál debe ser la duración dedicha detención? La Sección 27 delActa de Refugiados, establece que elperíodo de detención debe ser de tresmeses; pero permite que el mismo seaextendido bajo lo previsto por el Actade 1963 sobre Detención Preventiva.¿Cuántas veces puede extenderse unadetención?

¿Quién es responsable delos separados?

Cuando la separación ya ha ocurrido,surgen preguntas sobreresponsabilidades y mandatos. Lasautoridades pueden estar endesacuerdo sobre el status de laspersonas separadas. Esto ocurrió en1997, cuando un grupo de guerrerosMai Mai de Zaire arribaron a Tanzania.En lugar de buscar asilo, los soldadosquerían mantener su status decombatientes. El Comité Internacionalde la Cruz Roja (CICR) concluyó queellos no eran combatientes según lospropósitos de las leyes internacionaleshumanitarias de conflictos armados y,por lo tanto, no eran individuos que leconcernieran a la Cruz Roja. ACNURno lidiaría con ellos mientrasreclamaran el status de combatientes yexpresaran el deseo de regresar a sutierra para pelear. Como resultado, elgobierno de Tanzania hubo demantenerlos en un estadio de fútbolpor casi un año, luego del cual ellosaceptaron el status de refugiados yfueron transferidos a un asentamiento.

Cada vez que las agencias externas,tales como el CICR y ACNUR, se

lavan las manos de cualquier categoríade buscadores de asilo, la carganaturalmente recae en el país anfitriónpara velar por ellos. Tal es, sinembargo, la carga injusta que enfrentanpaíses como Pakistán, si arrestaran odetuvieran a militantes del Talibán yal-Qa’ida.

Conclusiones yrecomendaciones

Mientras que la exclusión y laseparación son herramientasapropiadas para enfrentar losproblemas de flujos mixtos deindividuos que buscan asilo, existendificultades adicionales cuando lospaíses de asilo intentan hacer unescrutinio, para poder aplicar lascláusulas de exclusión. A pesar de lasprovisiones aparentemente claras delos instrumentos legalesinternacionales, las razones para laexclusión en casos individuales, no essiempre obvia.

Necesitamos resolver las dificultadesde forma tal, que se reconozcan laspreocupaciones de los paísesanfitriones y que sea compatible conlos principios de asilo. En cuanto a losex-militantes del Talibán y al-Qa’ida,yo argumentaría que el mero hecho dehaber pertenecido a dichos grupos, nodebería ser razón suficiente paraexcluir o aún separar inmediatamente alos individuos; siempre que los quebusquen asilo estén dispuestos arenunciar al terrorismo y la guerra,dejen cualquier arma y se conviertanen un refugiado ‘normal’. Debemosendosar las recomendaciones queemergieron del seminario organizadopor ACNUR, en febrero de 2001:

Las personas que previamentefueron miembros de organizacionesmilitares, no están excluidas debuscar asilo y protección comorefugiados. [Pero] antes deconsiderar brindar asilo a talespersonas/grupos, debe permitirse unperíodo de tiempo razonable, cuyopropósito es establecer si dichaspersonas han renunciadocompletamente a las actividadesmilitares y no tienen la intención dereanudar la guerra.4

En situaciones de afluencias masivas,todas las personas que arriban a lafrontera y buscan asilo deben seradmitidos como refugiados primafacie. Posteriormente, dichosindividuos pueden ser escrutados y, sise encuentra que no son refugiados,pueden ser excluidos. En casosexcepcionales, tales como acusaciónprevia por parte de un tribunal

internacional, la exclusión podría serconsiderada inmediatamente.

La reclusión de las personas separadas,debe ser consistente con los principiossobre refugiados y derechos humanos.En particular, las restriccionesimpuestas a los separados, incluyendoaquellas relacionadas con la libertad demovimiento, deben ser concordantescon la preservación del carácterhumanitario del asilo como un actopacífico y amistoso, la prevención deactos subversivos y ladesmilitarización de campamentos derefugiados, así como la ubicaciónsegura de los refugiados.5

La comunidad internacional debeproveer asistencia financiera y militar apaíses como Pakistán, que deben llevara cabo el proceso de separación. Lacarga de velar por las personasseparadas no debe recaer únicamenteen el país anfitrión. Si es aceptado quese necesita separar a los refugiados demala fe, la responsabilidad de velar porlos separados, debe ser compartida portodos aquellos a quienes compete laprotección a refugiados. Esta no es unasimple cuestión sobre mandato o aúnmoralidad. Es una de necesidadfuncional.

Bonaventure Rutinwa es Profesorde la Escuela de Leyes, de laUniversidad de Dar es Salaam,Tanzania.email: brutinwa@ucc.ac.tz

1 Para varias recomendaciones al respecto, vea: B. Rutinwa,"Seguridad y Protección a Refugiados en África del Este",Red de Participación de Refugiados, septiembre de 1996,pp11-14.

2 Ver C. Beyani “Criterio Legal Internacional para laSeparación de Miembros de Fuerzas Armadas, BandasArmadas y Milicias, de los Refugiados en los Territorios delos Países Anfitriones”, Diario Internacional de Leyes sobreRefugiados, Vol. 12, Suplemento Especial 2000, pp251-271.

3 Ver la Convención de 1951 sobre el Status de Refugiados,Artículo 1F y la Convención para el Gobierno de AspectosEspecíficos sobre Problemas de Refugiados en África, de laOUA (1969), Artículo I(5).

4 Resumen de Conclusiones Clave / Recomendaciones delSimposio Regional de ACNUR sobre el Mantenimiento delCarácter Civil y Humanitario del Asilo, Status de Refugiado,Campamentos y otros Sitios, 26-27 de febrero de 2001,Pretoria, Sudáfrica, párrafo 14(b).

5 C. Beyani, Op. Cit., p265.

la detención de las personas separadas,llama la atención hacia una serie de asuntos

os Estados Unidos, entre otros,han argumentadoenérgicamente —tanto antes deformar una coalición global

para pelear contra el terrorismo, comoahora, que mantiene una presenciamilitar en Afganistán pero se resisten ajugar un papel importante en lo queburlonamente llaman unareconstrucción nacional— que esposible hacer una distinción entre elestablecimiento de seguridad y laconstrucción de estabilidad política, yentre una rehabilitación física y elproceso de reconstrucción de lademocracia. Pero reconstruir el Estadoafgano debe significar revivir la vidapolítica en la nación afgana. Si esto nosucede, la recuperación de Afganistánestaría obstaculizada y la estabilidad dela región sería difícil de asegurar.

En 1989, la última vez que una guerraen Afganistán terminó en algo parecidoa la paz, los EE.UU. y sus aliadostrataron de manipular las lealtadeslocales, para decidir quién podríagobernar luego de que cayera elgobierno comunista. Fallaron, y elgobierno corrupto e ineficiente queresultó, impidió a los afganos lareconstrucción o la posibilidad degobernar su país. Sus acciones tambiénpermitieron, en parte, el surgimientodel Talibán, cuyo puritanismo —predicado, aunque no siemprepracticado— encontró apoyo entreaquellos que se sintieron abandonadospor los proveedores de ayuda, queutilizaban a los comandantes comointermediarios en la provisión deasistencia humanitaria. La gravedad deeste error no puede ser subestimada.Aunque salvar vidas es siempre lo másimportante durante momentos de crisis,la esencia de una compleja emergenciapolítica es el intrincado nexo entrepolítica y economía: si el proceso deproveer asistencia no toma en cuentalas consecuencias políticas de la ayuda,la recuperación nunca ocurrirá.

Una reconstrucción efectiva yduradera, siempre requerirá un balanceentre las iniciativas locales, paraconstruir la confianza política alinterior y entre las comunidades; y lasiniciativas nacionales, por crear bienespúblicos para todo el país. Los afganosestán familiarizados con lo anterior: enla ausencia de un Estado, la ONU ysus asociados han trabajado con milesde personas de pueblos y aldeas, paraproteger los recursos necesarios paragranjas y sistemas de irrigación,renovación urbana y, más críticamente,para remover minas antipersonales deáreas pobladas.

Por muy importantes que sean estosesfuerzos, no pueden reconstruir ysostener una economía para mantener aAfganistán intacto. Aquí es donde lareconstrucción del estado y lareconstrucción nacional se intersectan:creando la infraestructura física, losservicios sociales y un entorno quevele por las necesidades de losafganos, bajo el gobierno de losciudadanos de Afganistán. Paracomplementar las estrategias básicasde desarrollo comunitario, Afganistánnecesita estrategias de la cabeza a lospies, para reconstruir su Estado.También necesitan árbitros paramantener separados los interesescompetitivos y para ayudar a losafganos a adquirir de nuevo su vozpolítica, luego de largos años de estarprivados de ella. De oficio yocasionalmente por demanda, es este elpapel que la comunidad internacionaljuega hoy, en países destruidos por laguerra tales como Afganistán.

El establecimiento o re-establecimientode la autoridad moral de un estado, esexcepcionalmente difícil y Afganistánenfrenta enormes retos. El Acuerdo deBonn de 2001, orquestado bajo elauspicio de la ONU, quien permanececomo custodio de su implementación,establece un proceso de elección de unfuturo gobierno, mientras se estableceuna autoridad que maneje el proceso

inicial de reconstrucción. PeroAfganistán aún está sujeto a unacampaña dirigida por losestadounidenses, con la premisa decooperar con un abigarrado grupo decomandantes militares y políticostrasnochados, personas cuyo deseo porretener el poder contrastadrásticamente con la visión de ungobierno democrático y representativo;que es lo que persigue el Acuerdo deBonn.

Las gama de opciones que confrontanla Autoridad Interina de Afganistán, laautoridad de transición que va areemplazarle a mediados de 2002, laONU y un gran número de paísesdonantes, es realmente vasta. Losmodelos de reconstrucción y desarrolloque la ONU ha llevado a cabo en otraspartes, aunque no igualmenteejecutados, ofrecen algunas leccionespara Afganistán.

Aprendiendo del pasado

Cuando las Naciones Unidas se haencontrado fungiendo en lugar delEstado, en la ausencia de un gobiernoen funciones, ésta ha aprendido laimportancia crítica que tiene elresolver conflictos sociales y políticos,antes de que éstos crezcan fuera decontrol. En Kosovo, primero sealcanzó un cierto grado de seguridad yestabilidad para algunos de loskosovares y serbios, antes de que elproceso de rehabilitación se extendieraa áreas no urbanas. Al mismo tiempo,sin embargo, la situaciónindeterminada de Kosovo —un áreapolítica gris, que reflejaba la indecisiónde los miembros de la ONU y deBelgrado, más que la dificultad paraalcanzar la armonía entre los residentesde Kosovo— ha limitado el alcance dela recuperación. La lección fue: lapolítica —internacional y doméstica—y la reconstrucción —a corto y largoplazo— viajan juntas de la mano.

En la Ribera Occidental y en Gaza, laONU ha intentado durante variasdécadas responder a las crisis y almismo tiempo ha evitado crearinestabilidades regionalespotencialmente peligrosas; en partepor el simple hecho de mantener unapresencia constante, mientras que otrasorganizaciones han sido más volubles.Sus varias responsabilidades han sidomuy a menudo desarrolladas sin tenerprioridades claramente establecidas. Lalección aquí es también sobre la marcaindeleble de la política en la

38 RMF 13

¿Qué se requiere parareconstruir un Estado?

por Paula R Newberg

Esta pregunta, planteada un sinnúmero de vecesdurante el período post-Segunda Guerra Mundial,post-colonialismo y post-guerra fría, está tomandohoy una nueva forma en Afganistán, especialmenteentre los países donantes y organizacionesinternacionales preocupadas por esa nación.

L

39RMF 13 ¿Qué se requiere para reconstruir un estado?

recuperación: si las metas políticas nopueden alcanzarse, ya sean a corto olargo plazo, entonces la recuperaciónes poco probable.

En Camboya, Bosnia y Timor Oriental,la comunidad internacional haapadrinado el proceso de recuperación,creando una autoridad que supervise latransición política. Cuerpos estatales yorganizaciones no gubernamentales,han cambiado sus objetivos de trabajaren acuerdos de paz a la reconstrucciónde estados y, finalmente, laconvocatoria de elecciones. En cadacaso, la protección de los derechos haestado presente, junto consignificativas inversiones dirigidas a laeducación en derechos, para impedirque los conflictos se reanuden. No hayduda alguna de que la presenciainternacional parece ser muy grande -miles de vehículos blancos de ayudamarcan indeleblemente el paisaje. Peroen cada caso, la duración de la misiónha sido extensa, y el costo humano y ladevastación física causados por elconflicto y la indiferencia, han sidoenormes. Estas son razones adicionalespor las que una dirigencia local de lareconstrucción, llevada a cabo concuidado, sensibilidad, balance y buenjuicio, es extremadamente importante:para asegurar que la recuperación, unavez iniciada, pueda sostenerse..

Retos en Afganistán

Cada una de estas tareas, haencontrado obstáculos significativos;cada una de ellas ha tenido éxito sóloal grado de haber creado unaintersección entre la recuperación y elcambio político. Todas han requeridode mucho dinero. Afganistán requeriráaún más. Casi no posee reservasfiscales —excepto por US$4.5millardos en contribuciones (unafracción de la inversión per cápita enKosovo y Bosnia)— y su poblaciónpermanece esparcida, como resultadodel desplazamiento interno y el exilioprolongado.

Es por ello que la construcción de laconfianza entre la comunidad

internacional y Afganistán, es unprerrequisito para construir laconfianza entre los propios afganos:para permitirles a los afganos construirun Estado duradero y con credibilidady para impedir la desilusión local,causada por políticas de desarrollo maldirigidas, que podrían rápidamentefragmentar el país de nuevo. Es aquídonde las decisiones tomadas por lacomunidad internacional donante,durante la primera fase de la transicióna la reconstrucción, sonextremadamente importantes, en dosformas que están relacionadas.

Primero, si los países donantes insistenen su vieja práctica, de rehusarse acooperar en donaciones compartidas,dirigidas a la recuperación básica;entonces la capacidad del Estadocentral estará restringida a tal punto,que no podrá realizar sus funcionesesenciales. Cuando los donadores —sean estos bilaterales, multilaterales,gubernamentales o no— insisten encontrolar la adjudicación de recursos,al resistirse a la coordinación y, másaún, a la cooperación, ellosobstaculizan no sólo las tareas físicasde reconstrucción, sino también losrequisitos políticos y de seguridad parala recuperación.

Segundo, cuando los donadores seciñen a igualmente viejos hábitos, alnegociar en forma separada con losque controlan individualmente el podera lo largo del país —y en el caso deAfganistán esto incluye a los caudillos,que poseen armas, ejércitos y unpasado de represión— el Estadocentral está una vez más en peligro. Laecuación falaz entre desarrollolocalizado o descentralizado, por unlado, y por el otro, dar poder a loscomandantes locales, cuya existenciaes basada en el apoyo extranjero y noen el apoyo popular, es peligrosa paratodas las partes. Respetar el principiobásico de la soberanía popular, es unprerrequisito práctico para asegurar elrespeto de los individuos y lascomunidades. Sin él, será imposiblepara los refugiados poder retornar ypara todos los ciudadanos participar en

el proceso de recuperación.

La comunidad internacionalno podrá mantener el ímpetuinicial de los planes derecuperación, a menos querespete las institucionesestatales que ha ayudado acrear. En el caso deAfganistán, esto significasubrayar (y suscribir) a laAutoridad Interina deAfganistán, creada bajo elAcuerdo de Bonn, de formatal que el mandato del Estadose pueda extender mas alláde los límites de la ciudadcapital. Apoyar los procesosque le dan poder a unaautoridad de transición, hará

posible que el gobierno pueda trabajaren, y con, el país completo. Lasorganizaciones internacionales debenpor ello cambiar sus hábitos de actuarcomo si el Estado no existiera, y darpasos específicos para fortalecer elpoder de Kabul, en determinar el ritmoy la estructura del retorno de losrefugiados y los amplios alcances de larespuesta humanitaria. Este es unelemento esencial para la construccióndel Estado y debe definir el ambientepolítico en Afganistán.

Conclusión

Un Estado central viable, apoyadomaterial y políticamente por lacomunidad internacional, puedemantener lejos a individuos ajenos. Alo largo de los últimos 25 años, lasdivisiones domésticas de Afganistánhan permitido que sus vecinos (ahorapaíses al frente de la lucha globalcontra el terrorismo) y patrocinadoresocasionales, tomen ventaja del vacíopolítico para lograr sus ambiciones. Yasea por parte del movimiento delTalibán, el viejo Frente Unido, larecién potenciada Alianza del Norte ode líderes políticos que habían sidodesplazados, esta interferenciaacumulada ha envalentonado a líderesregionales para pensar que Afganistánles pertenece. Si las riñas civiles noson terminadas en forma juiciosa, bajoel auspicio neutral internacional —y sila recuperación no está organizada conun apoyo igualmente imparcial—entonces Afganistán sera el títere depoderes extranjeros o un territoriovulnerable, dividido por guerras ypropenso a cosechas ilícitas.Cualquiera de estas consecuenciassería la receta para un conflictoregional inevitable.

Luego de que los romanos derrotaron alas tribus germanas, al final del primersiglo, el historiador Tácito observó:”Ellos crearon un desierto y lollamaron paz.” El Afganistán modernoha sufrido por mucho tiempo lasimposiciones de extraños, pero estavez, la recuperación es simplementemuy importante para dejarla en manosde extranjeros. Si Afganistán ha desobrevivir su último destino, y si Asiacentral, oeste y sur han de sobrevivircon él, la comunidad internacionaldebe asegurar que los afganos tenganel derecho y la oportunidad de hacerque sus desiertos florezcan.

Paula R. Newberg es AsesoraEspecial para la Fundación delas Naciones Unidas,Washington,(www.unfoundation.org).

Jóvenes afganas asistiendo nuevamente a clases,en Kabul

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e ella”, argumentaba,“dependemos para nuestrainmunidad al mal y para el

completo valor de todos y cada uno delos bienes, más allá del momentoactual”.1 El 11 de septiembre acercómás las palabras de Mill a losciudadanos de los países occidentales.Esta lección desencadenó algunaslamentables consecuencias. Losataques de ese fatal día llevaron a laguerra, la guerra creó refugiados; losrefugiados huyeron en busca de asilo.Los primeros dos meses de la guerracontra el Talibán, dieron comoresultado la movilización de unos130,000 refugiados, muchos de loscuales encontraron un tipo hostil deasilo en el vecino Pakistán. Lasfronteras de Pakistán habíanpermanecido relativamente abiertaspara refugiados, en parte por presionesde ACNUR para que el país sirvieracomo un refugio humanitario, duranteel transcurso de la crisis. Aun mientrasse esperaba que Pakistán ofrecieramayor asilo durante el transcurso de la‘guerra contra el terror’, todo indicabaque los países occidentales ofreceríanmenos.

Operando casi al unísono, estos paísesimplementaron varios cambiospolíticos y legislativos, queseguramente tendrán un profundoefecto en la provisión de la proteccióna refugiados. En los EE.UU., elgobierno suspendió temporalmente elreasentamiento de 20,000 refugiados, aquienes se les había dicho que les seríapermitido entrar a los EE.UU.. Bajo lanueva Acta USA-PATRIOT, losextranjeros sospechosos de terrorismopueden ser detenidos sin ningún cargohasta por siete días. Adicionalmente,miembros de organizaciones terroristasprescritas por el Departamento deJusticia, pueden ser ahora deportados ose les puede negar su ingreso a losEE.UU. sin una revisión judicial. En elReino Unido, la nueva Acta sobreAnti-Terrorismo, Crimen y Seguridadfue aprobada rápidamente. El Actapermite al Secretario de Estado rehusarreclamos de asilo, a personas

consideradas como una amenaza parala seguridad nacional. Además, amplíala autoridad del estado para detener aindividuos considerados como unaamenaza terrorista, mientras acorta lasposibilidades de algunos buscadores deasilo. En Canadá, el nuevo PlanGubernamental Anti-Terrorismo creanuevos centros de detención, paraextranjeros sospechosos de actividadesterroristas, y endurece los sistemas deescrutinio, para asegurar que aquellosinvolucrados con grupos terroristas, noentren al sistema de asilo; proveyendotambién de más recursos monetariospara deportaciones.

Los legítimos buscadores de asilo,según aclararon rápidamente oficialesdel estado, no deben temer las medidasde seguridad bien dirigidas. Pero lacuestión es si tales medidas sonrealmente bien dirigidas. Mi objetivoen este artículo, sin embargo, no esanalizar qué tan adecuadas son lasdiferentes partes de la legislación, sinohacer algunas observaciones sobre elcontexto social más amplio, en el cualdichas leyes y políticas han florecido.El asilo es visto cada vez más, comoun vehículo a través del cual losterroristas y otros individuos nodeseados podrían internarse en paísesoccidentales. Luego del 11 deseptiembre, esta preocupación no esdifícil de entender. Pero los ataquesterroristas también nos dan laoportunidad de reflexionar sobre elvalor central y la continua importanciaque tiene el asilo para los refugiados.

El asilo como una amenazapara la seguridad

La visión de que la política de asilopueda tener implicaciones para laseguridad, se inició mucho antes de loseventos del 11 de septiembre. Laúltima percepción de que el asilo esuna amenaza para la seguridad, surgióa mediados de los años 80 y puedevincularse con cuatro grandesacontecimientos. El primero fue laratificación del Acta Europea

Unificada de 1987, que empezó adirigirse hacia la abolición del controlde fronteras entre los países miembrosde la Comunidad Europea. Lasnegociaciones sobre las implicacionesde una Europa sin fronteras, produjonueva preocupación sobre lasimplicaciones en la seguridad,provenientes de una interdependenciamutua. Desde un inicio, las discusionesunieron los asuntos del asilo y lainmigración con asuntos execrables delcrimen organizado, la migración ilegaly el terrorismo. La unión entre estaspreocupaciones, más aún, seinstitucionalizó en el Tratado deAmsterdam. En forma conveniente, elasilo fue ubicado bajo la categoría deasuntos que llevan a un área común de‘Libertad, Seguridad y Justicia’.

El fin de la Guerra Fría también jugóun papel clave en la unión de laspreocupaciones sobre refugiados y laseguridad. El desvanecimiento de lamayor amenaza a la seguridad —laamenaza de la aniquilación nuclear—proveyó a los académicos, al gobiernoy a los oficiales militares, de un granincentivo para concentrar sus energíasen una gama de nuevas preocupaciones(hasta entonces consideradas desegunda clase) de seguridad. Las“amenazas” provenientes de los quebuscan asilo y los refugiados, fueronsimplemente una de un gran número denuevas amenazas que debíanformularse durante este periodo.

Un tercer factor importante ha sido elincremento en la prominencia delConsejo de Seguridad, desde losinicios de los 90, como un vehículopara sancionar intervenciones militarespor parte de otros países. Lasintervenciones en Iraq, Somalia, Haitíy la antigua Yugoslavia, fueron, comoha observado Adam Roberts,legitimadas en parte por los deseos delos poderes dominantes, de detener losmovimientos de refugiados.2 Bajo elCapítulo 7 de la Carta de la ONU,estas intervenciones podrían serconsideradas legítimas únicamente sifueran como respuesta a una amenazaa la “paz y la seguridad internacional”.Así que las acciones del Consejo deSeguridad, proveyeron de un eslabón

La seguridad y la ética delasilo después del 11 de

septiembrepor Matthew J. Gibney

“La seguridad”, escribió el filósofo John Stuart Millen 1861, “es el más vital de todos los intereses.”

“D

más en la cadena de las asociacionesentre refugiados y seguridad.

Finalmente, el incremento en lasvinculaciones de asuntos de refugiadoscon la seguridad, refleja el avance delproceso de democratización a nivelmundial desde 1989. El surgimiento dela democracia multi partidaria enÁfrica, en particular, ha disminuido laautonomía de las élites estatales en ladeterminación de la agenda deseguridad. Las preocupaciones socialesampliamente difundidas, sobre lasamenazas económicas, culturales ysociales que representan los refugiadosy otros inmigrantes, han encontrado,consecuentemente, su camino en lasconsideraciones sobre defensa deestados tales como Sudáfrica yTanzania. Aún en las democracias másestablecidas, el fin de las hostilidadesde la Guerra Fría y la incertidumbrecreada por la globalización económica,han creado el espacio y el apetito parauna nueva gama de temores públicos.

Estos acontecimientos sonsignificativos por sí mismos, pero lainclinación hacia nuevas perspectivasde seguridad sobre la migraciónforzada, en realidad se aceleróinmediatamente después de laactividad terrorista reciente. Ladetonación de una bomba en el WorldTrade Center en 1993 en Nueva York,por parte de extremistas islámicos, unode los cuales tenía pendiente unadecisión para su asilo y, por supuestolos ataques del 11 de septiembre de2001, por extranjeros con visas devisitantes y de estudiantes,demostraron que las pláticas deseguridad corresponden realmente conamenazas que se pueden verificarempíricamente. Estos ataquesengendraron una serie de nuevas leyesy políticas restrictivas, a los largo delos estados de Occidente yparticularmente en los EE.UU.. Ahoraexiste un consenso sin precedentesentre los países, sobre los siguientesasuntos: los refugiados generalmenteconstituyen más una amenaza que algode valor; los peligros provenientes delos que buscan asilo son más diversosque antes; y existe la necesidad de unacooperación internacional para lidiarcon estos nuevos riesgos en laseguridad.3

El refugiado como unavíctima de la inseguridad

La conexión entre los refugiados y laseguridad, va más allá de tan sólo lasúltimas dos décadas. Cuando elfilósofo político inglés ThomasHobbes, se dedicó a justificar laobediencia al Estado moderno y sedirigió a una audiencia inglesa delsiglo XVII profundamente dividida yplagada de conflictos, colocó el papeldel Estado como proveedor deseguridad como su argumento central.El soberano, de acuerdo con Hobbes,debe hacer “lo que él considere

necesario que se haga... para lapreservación de la paz y la seguridad,al prevenir discordia en el hogar y lahostilidad extranjera.”4 En la épocacontemporánea, caracterizada porlímites legales específicos sobre laautoridad del Estado, pocos leotorgarían al Estado laprerrogativa de hacer “cualquiercosa que [éste] considerenecesaria” para asegurar la pazen el hogar. Sin embargo, cuandose habla del trato a extranjeros—”la hostilidad extranjera”—cualquier cosa se vale. Expandir lasdetenciones, nuevos procedimientos dedeportación para extranjeros y lasugerencia de la Administración Bush,sobre que se pueden emplear juiciosmilitares para algunos combatientesdel Talibán en Guantánamo, son casospara considerar.

La indiferencia popular a tales tratosdiscriminatorios, está ligada a ver a losextranjeros como una amenaza. ¿Cómopodemos estar seguros de que aquellosque reclaman asilo, vienen en busca deayuda y no a dañarnos? ¿No será queson hostiles a nuestros valores einstituciones? ¿Acaso no yace sulealtad en el país del que vienen? Loque está escaso en nuestras relacionescon extranjeros es la confianza. Estafalta de confianza es simplementeexacerbada, cuando una historia teñidade prejuicios racistas, llena los vacíosentre lo que sabemos y no sabemosacerca de un grupo particular depersonas. Mas aún, en una época detemores e inseguridades extensas, lasrazones para preocuparse acerca de losmotivos que traen los extranjeros, sonmás fuertes que nunca.

Sin embargo, el refugiado no es unextranjero ordinario. Existe algoprofundamente irónico en verlos comouna amenaza. Ya que el refugiado es,por definición, una persona víctima dela inseguridad. Su búsqueda deprotección reivindica la importancia dela seguridad. Pero ésta es sólo una delas caras de la moneda en el asunto delos refugiados. En virtud de haberescapado de conflictos violentos yviolaciones de derechos humanos, losrefugiados son también (aunqueinvoluntariamente) representantes dedichos fenómenos. Ellos son ejemploshumanos de cómo los Estados puedencaer y hundirse en la violencia, torturay opresión. Como representativos deestas características indeseables en lavida social, no es sorprendente que losrefugiados sean considerados como losportadores de la inestabilidad y lainseguridad que dieron origen a suhuida. Como en el caso de aquellosque huían de la peste, las reaccioneshacia ellos típicamente involucran unamezcla de simpatía por su situación ypreocupación de que sean portadoresde la enfermedad que destruyó supropia sociedad. Hay entonces algo dedesconcierto en la idea del refugiado.

Una respuesta éticamentedefendible al 11 deseptiembre

¿Cuál, entonces, podría ser unarespuesta éticamente defendible a laspreocupaciones de seguridad que

surgen relacionadas con el asilo, luegode los ocurrido el 11 de septiembre?Necesitamos empezar por asegurar queeste sentimiento general dedesconcierto, sea desenmarañado depreocupaciones más legítimas sobreseguridad, que los estados puedantener. Este proceso requiere que losestados sometan sus propiaspreocupaciones de seguridad, al mismotipo de escrutinio que ahora aplican alas solicitudes de asilo. Sin embargo,permítanme trabajar hacia estaconclusión, diciendo un poco mássobre la seguridad.

La seguridad es, en su mayoría, unvalor instrumental. Esto es, nosotros laqueremos porque nos permite realizarotros valores, tales como la libertad, latranquilidad y la justicia. Sin embargo,su papel instrumental sugiere que elvalor de cualquier ganancia enseguridad, no es absoluto; debe sersopesado contra los costos que podríatener, en comparación con otrosvalores importantes. Esto tieneimplicaciones importantes. Porejemplo, podríamos asegurarnos deque el tipo de ataque terrorista queocurrió el 11 de septiembre no vuelvaa ocurrir, si estuviéramos dispuestos adejar en tierra todos los aviones enforma permanente. Pocos de nosotros,sin embargo, estaríamos dispuestos atolerar las consecuencias de esamedida. El costo en términos denuestra libertad de movilización,sobrepasaría por sí solo el valor de laseguridad agregada que podríamosobtener.

Pero los trueques asociados con losincrementos en la seguridad, no soncompartidos solamente entre losciudadanos. Muy importante, comohemos visto, es el hecho de que laseguridad de los extranjeros, como sonlos refugiados en busca de un lugar deresidencia seguro, es algunas vecescanjeada por los intereses de losciudadanos. En tiempos de gran dramanacional, las consecuencias para losextranjeros de estos canjes no formanparte del debate público. Sin embargo,desde una perspectiva ética, losintereses de los extranjeros deben valeralgo. Luego de los eventos del 11 deseptiembre, muchos oficiales y figuraspúblicas han solicitado nuevasrestricciones al asilo, sin siquieramencionar los efectos que estasmedidas tendrán en las vidas de losrefugiados. A pesar de ello, la verdad

41RMF 13 La seguridad y la ética del asilo después del 11 de septiembre

Lo que está escaso en nuestras relacionescon extranjeros es la confianza

no dicha del asunto es que, tantremendos como fueron los ataquesterroristas en Nueva York,Pennsylvania y Virginia, el número depersonas que perecieron en ellos esreducido, en comparación al númerode vidas que fueron salvadas de lamuerte y la tortura anualmente, comoresultado de las políticas de asilo delos EE.UU., Canadá y otros paísesoccidentales. Aun si, como algunasteorías éticas argumentan, existenbuenas razones morales para darprioridad a las necesidades de lospropios compatriotas, el valor de estasvidas salvadas no puede eliminarsecompletamente.

Una razón por la que podemos estarseguros de que los costos de hacer elasilo más restringido, serán másmuerte y sufrimiento, es porque losclamores de los refugiados estánsujetos ya a un escrutinio riguroso. Enlugar de tomar sus peticionesdirectamente, los Estados de Occidentehacen pasar a los refugiados a travésde un elaborado conjunto deprocedimientos, para probar que suseguridad estaría realmente amenazadasi retornaran a sus países. El objetivoes seleccionar a aquellos que realmentenecesitan protección, de aquellos queutilizarán el asilo con otros fines,menos urgentes o morales. Unrefugiado debe establecer que su temorestá ‘bien fundamentado’ y que estetemor se aplica a ellos comoindividuos. Este proceso paraestablecer la credibilidad y laaplicabilidad de las peticiones de losrefugiados, para obtener el status derefugiados, es caro y requiere muchosrecursos. A pesar de ello, argumentanlos oficiales, es necesario si laintegridad de la provisión deprotección ha de ser asegurada.

Aquí tenemos un poderoso modelo decómo los estados deben tratar con suspreocupaciones de seguridad, enocasión del 11 de septiembre. Justo asícomo los Estados de Occidente noconsideran directamente al buscador deasilo cuando reclama estar amenazado,de igual modo no deben tomar el actode exclusión basado en cuestiones deseguridad, como auto-justificado.Especialmente en estos tiempos,cuando los ataques terroristas hanhecho a nuestros gobiernos máspropensos a la exclusión, debemosaplicar algunos criterios rigurosos paradeterminar la validez de las amenazasde seguridad.

Hay tres preguntas que podemosextraer de las prácticas actuales deasilo, que son de ayuda en este asunto.Primero, ¿estamos aplicando unestándar claro de lo que constituye unaamenaza a la seguridad (algo análogoal Artículo 1F de la Convención deRefugiados)? Segundo, ¿existe unprocedimiento para investigar si losreclamos para excluir, basados enasuntos de seguridad, están ‘bienfundamentados’ (análogo a lossistemas para la determinación derefugiados)? Tercero, ¿se haestablecido un vínculo personal entreel individuo que busca entrar y lasupuesta amenaza de seguridad (algoanálogo a la renuencia de los estados adar protección a quienes buscan asilo,cuando provienen de ciertos países)?Esta preguntas tal vez no provean unplano para lidiar con todos los asuntosque surgen debido a la seguridad delingreso, pero indican claramente unprincipio general: que los estándaresque los estados utilizan para evaluarlas amenazas a la seguridad para sus

propiassociedades,

deben sertan

estrictoscomoaquellos quese exigen a losindividuos quebuscan asilo y deseanser admitidos.

Conclusión

Un escalofríosintieron muchaspersonas en

Occidente, el11 deseptiembre.

El mundo que veían, ahora parecíamenos seguro y más incierto. Estemundo cambiado dio razonamientospara nuevas medidas de exclusión ycontrol sobre refugiados, buscadoresde asilo y en algunos casos, residentesextranjeros en general. Nadie con unpoco de memoria histórica, podríasentirse sorprendido de que estasmedidas florecieran. En tiempos degran ansiedad, las comunidadespolíticas tienden a ser menostolerantes, a convertirse en lugaresaislados.

Sin embargo, si éste es el momentoexclusionario engendrado por el 11 deseptiembre, otro momento es aúnposible. La inseguridad y laincertidumbre generadas por losataques terroristas, acercó a variaspersonas en países estables yrespetuosos de los derechos, a lainseguridad que inunda la vida demuchos de los refugiados del mundo.Al hacerlo, mostró por qué lainstitución del asilo —con su promesade cambiar vulnerabilidad porprotección— es tan importante y porqué no debe ser cambiada por unincremento marginal en seguridad.Para muchos de nosotros, estemomento de conexión duró únicamenteunos pocos minutos. Pero este es unmomento que haríamos bien enrepetirlo en nuestras memorias. Sidejamos que ese sentimiento deconexión con los refugiados dé forma alas medidas de protección de nuestrassociedades, los eventos del 11 deseptiembre podrían cementar, en lugarde erosionar, los valores que laseguridad promete preservar.

Matthew J. Gibney tiene laCátedra Elizabeth Colson sobreMigraciones Forzadas, en elCentro de Estudios sobreRefugiados, en la Universidad deOxford. Su libro, The Ethics andpolitics of asylum: liberaldemocracy and the response torefugees, será publicado porCambridge University Press afines de 2002.email:matthew.gibney@qeh.ox.ac.uk

1 John Stuart Mill, Utilitarismo, Sobre la Libertad,Consideraciones sobre Gobierno Representativo. Editado porH B Acton, J M Dent, Londres, 1992, p56.

2 Adam Roberts, “Más Refugiados, Menos Asilo: UnRégimen en Transformación”, Diario de Estudios sobreRefugiados, Vol. 11, No. 4, 1998.

3 Para una discusión detallada sobre las implicaciones detransformar la migración en una preocupación por laseguridad, vea “Migrantes Como un Problema de Seguridad:Peligros de ‘Segurizar’ los Asuntos Sociales”, Jef Huysmans,en Migración y Seguridad Europea: La Dinámica deInclusión y Exclusión, Robert Miles & Dietrich Thranhardt,editores, Pinter, Londres, 1995; e Identidad, Migración y laNueva Agenda de Seguridad en Europa, Ole Waever et al,Pinter, Londres, 1993.

4 Leviatán, Thomas Hobbes, editado por C B Macpherson,Penguin, Harmondsworth, 1968, pp232-233.

42 La seguridad y la ética del asilo después del 11 de septiembre RMF 13

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43RMF 13

Recursos

Taliban: Militant Islam, oil andfundamentalism in Central Asia,por Ahmed Rashid, Yale UniversityPress, marzo 2001, ISBN:0300089023, 294pp, $14.95.Contacto: www.yale.edu/yup

Holy War: Inside The Secret Worldof Osama Bin Laden por PeterBergen. Touchstone Books, junio 2002,ISBN: 0743234952, 304pp, $11.20 víawww.amazon.com.

Fundamentalism Reborn:Afghanistan and the Taliban,editado por William Maley, New YorkUniversity Press, ISBN: 0814755860;marzo 1998, 256pp, $19.50 víawww.amazon.com.

Consejo Editorial de la versión de RMF en inglésAunque se menciona la afiliación institucional de los miembros del Consejo Editorial, ellos fungen como

individuos y no necesariamente representan a sus instituciones.

Jon BennettConsultor sobre Desarrollo en Oxford

Stephen CastlesCentro de Estudios sobre Refugiados

B S ChimniUniversidad Jawaharlal Nehru

Maurice HersonOxfam Internacional

Fred RobartsDFID

Michael Kingsley-NyinahACNUR

Erin MooneyProyecto Brookings-CUNY sobre

Desplazamiento Interno

Bonaventure RutinwaUniversidad de Dar es Salaam

Dan SeymourConsultor de UNICEF

Marit SorheimConsejo Noruego para los Refugiados

Marc VincentUnidad de Desplazados Internos de UNOCHA

Laurence WhiteheadUniversidad de Oxford

Stacey WhiteProyecto Global de Desplazados Internos

Richard WilliamsConsejo de Refugiados, Reino Unido

La sección de “enlaces” en el sitio web de la Revista Migraciones Forzadas(www.migracionesforzadas.org) tiene una extensa guía sobre información enlínea acerca de Afganistán, que ha proliferado desde el 11 de septiembre.

Fuentes clave en Internet, con información frecuentemente actualizada (en inglés) sobre Afganistán, incluyen:

Human Rights Watch: www.hrw.org/asia/afghanistan.php

Institute for War and Peace Reporting: www.iwpr.net/index.pl?afghan_index.html

Revolutionary Association of the Women of Afghanistan (RAWA) www.rawa.org

Relief Web www.reliefweb.int/w/rwb.nsf/vCD/Afghanistan

44 Reflexiones adicionales RMF 13

srael, más que cualquier otro país,se ha incorporado a la campañaestadounidense de “la guerraglobal anti-terrorista”, luego de los

trágicos acontecimientos del 11 deseptiembre. Al tiempo que Israelinvade las áreas auto-gobernadas delos palestinos y desmantela y destruyelas instituciones de la naciente entidadpolítica palestina, acordada durante losacuerdos de paz de 1993 en Oslo, losrefugiados palestinos se ven una vezmás en el lado receptor de un discursosimplista y peligroso, que barre consus aspiraciones de justicia, libertad ypaz.

Existe un consenso internacional sobreque la piedra angular de una soluciónpolítica y la resolución del problemade los refugiados palestinos, es elestablecimiento de un Estado Palestinoviable. La negativa israelí de retirarsede los territorios ocupados, la continuaanexión de tierra y la expansión de losasentamientos, han llevado al impasseactual en el proceso de paz y a uncírculo de violencia que ha llevado a lamuerte de personas inocentes, asícomo sufrimiento innecesario paraambos pueblos.

A pesar de que los Palestinos hanaccedido al compromiso histórico dedos Estados como una solución, elproceso de paz, con sus promesas deformar un Estado, se encuentraencallado. La lucha palestina por laliberación nacional contra laocupación, es mostrada por parte deIsrael como una forma de terrorismoque debe ser aniquilada. Loscampamentos de refugiados se hanconvertido en los blancos principalesdel ejército israelí, sujetos a niveles sinprecedentes de brutalidad, demolicióny destrucción; mientras que losservicios de UNRWA (la agencia de laONU encargada de ayudar a losrefugiados palestinos), la CruzRoja/Media Luna Roja y otras

agencias humanitarias, han sidointerrumpidos y bloqueados.

Para los palestinos en la diáspora, laesperanza de retornar a su hogar hasido destruida. Como otrascomunidades de inmigrantes, vivencon preocupación y miedo, enmedio deun clima cada vez menos tolerante enlos países anfitriones; como resultadode las medidas tomadas luego del 11de septiembre.

El establecimiento de Israel enPalestina durante el dominio británicoy la anexión de la Ribera Occidentalpor parte de Jordania, llevó a que lospalestinos no sólo perdieran su tierranatal, sino también, para la mayoría, laposibilidad de reclamar unaciudadanía. Tres instrumentos legalesaprobados por Israel al inicio de losaños 50 (la Ley sobre Propiedades delos Ausentes, la Ley sobre el Retorno yla Ley sobre Ciudadanía), clasificabana los refugiados palestinos desposeídoscomo “ausentes” (y por lo tanto,anulaban los derechos a una restituciónde propiedad, residencia y ciudadanía);mientras que estipulaba el derecho acualquier judío en cualquier parte delmundo, a una migración sinrestricciones, asentamiento yciudadanía automática.

Israel consideró a aquellos palestinosque permanecieron dentro de lasfronteras de 1948, como residentespero no ciudadanos. Únicamente alinicio de los años 80, obtuvieron laciudadanía. Cuando Jordania anexó laRibera Occidental al inicio de 1950,ellos adoptaron políticas similares.Como resultado, el resto de lapoblación palestina de la que fueraantes Palestina, estuvieron condenadosa vivir como refugiados sin país,poseyendo documentos para viajaremitidos por los países árabesanfitriones: Jordania, Líbano, Siria,Egipto e Iraq. Esta es la situación delos residentes de la Ribera Occidental

y Gaza. Hoy, más de la mitad de lapoblación total estimada de ochomillones de palestinos, son refugiadossin Estado.

Desde que Israel ocupó el resto dePalestina en 1967, ha seguido unapolítica administrativa de limpiezaétnica, especialmente en la parteocupada del Este de Jerusalén.1 Se haestimado que a más de 250,000pobladores de la Ribera Occidental yGaza, que estuvieron fuera de los

territorios al momento de la ocupación,no les fue permitido regresar y seconvirtieron en refugiados, algunos porsegunda vez. El resto de la poblaciónen los territorios ocupados, fueron unavez más considerados por parte deIsrael como residentes y nociudadanos. Las leyes de Israelaplicadas a residentes extranjeros,fueron aplicadas a los palestinos. Aúnmás palestinos, estimados alrededor de150,000, perdieron sus tarjetas deidentificación y sus derechos aresidencia, por medidas adicionalesimpuestas por Israel.

Desde Oslo, más palestinos han dejadoIsrael debido a medidas opresivas y lasduras condiciones económicas,causadas por restricciones almovimiento de personas (y bienes),que no sean otros que a los que se lesha permitido retornar a las áreascontroladas por la Autoridad Palestina.Los subsiguientes gobiernos israelíeshan motivado la inmigración masiva,para fortalecer su control en losterritorios ocupados. En contradicciónal espíritu de Oslo, la tasa decrecimiento anual de la poblaciónasentada en la última década ha sidomayor al 8%.2

Los palestinos están excluidos delrégimen de protección a refugiados ypersonas sin estado, porque sudesplazamiento es anterior a lacreación de ACNUR. El Artículo 1Dde la Convención de 1951 sobre elStatus de Refugiados y el Párrafo 7(c)de los Estatutos de ACNUR, estipulanque las personas que ya reciben

Los palestinos luego del11 de septiembre: ¿deseandoque los refugiados no existan?

por Abbas Shiblak

Mientras la comunidad internacional espera que lapoblación de refugiados afganos retorne a sushogares, un número igual de refugiados palestinosno ven indicios de retornar.

Ila esperanza de retornar a su hogarha sido destruida

45

asistencia de otra agencia de la ONU,no caen dentro del mandato deACNUR. A diferencia de ACNUR,UNRWA ofrece únicamente ayuda yasistencia, pero ninguna protección. Sumandato es restringido a los palestinosrefugiados en Jordania, Gaza, la RiberaOccidental, Siria, Líbano y Egipto; noasí a aquellos que viven en otros paísesárabes, o en comunidades fuera delmundo Árabe.

Los Estados Árabes han argumentado,y muchos continúan haciéndolo, quelos palestinos no deben estar incluidosdentro del régimen de refugiadosinternacionales, no sea que esto acalleel clamor por sus derechos nacionales.A pesar de que los estados árabes hanacordado en principio otorgar completa

ciudadanía, equivalente a la de suspropios ciudadanos, no han accedido ala naturalización. Los acuerdos ycompromisos hechos por los estadosárabes no han sido cumplidos. Lacompleta residencia y los derechossociales y económicos para lospalestinos, han sido negados en lamayoría de los estados árabes,particularmente para los 400,000refugiados palestinos en Líbano.3

Takkenberg ha indicado que es lacarencia de un estado, la ausencia de laopción de retornar a su país, la

negación incluso del derecho a tenerderechos, lo que subyace en el corazóndel problema de los refugiadospalestinos.4 Cambiar el status de lospalestinos de refugiados a ciudadanos,es clave para el cese del conflictoárabe-israelí. El derecho a retornar y elderecho a compensación y completaciudadanía en los países en los queresiden, no sólo son derechos humanosbásicos, sino también derechoscomplementarios que de ningunaforma se cancelan entre sí.

La cuestión de los refugiadospalestinos podría ser resuelta, siemprey cuando un completo Estado Palestinosoberano sea establecido, dentro delmarco de un acuerdo amplio de pazregional. Cualquier acuerdo debe

ampliar, en vez delimitar, lasopciones para losrefugiados. Elacuerdo debeincluir ya sea el

derecho a la repatriación, de acuerdocon las resoluciones de la ONU, o unacompensación y el derecho a unaciudadanía total en los paísesanfitriones, para aquellos que escojanno retornar o que no les está permitidoretornar a sus hogares de origen en laPalestina previa a 1948.

Hasta que esto suceda, los refugiadospalestinos ya no deben ser excluidosdel régimen legal generalinternacional, creado para laprotección de los refugiados y laspersonas sin país. Los eventos

recientes muestran que la “protecciónpasiva”, introducida por un númerorestringido de observadoresinternacionales, no es la solución.Ellos no pueden ofrecer el nivel deprotección que se requiere y, de hecho,su presencia obscurece la necesidad deir más allá de la naturaleza limitada delmandato de UNRWA.

Abbas Shiblak, un escritor yperiodista, es uno de losfundadores de SHAML - elCentro de Refugiados Palestinosy en la Diáspora -www.shaml.org.email: shiblak@lineone.net

1 Ver “Desplazamiento de la Población en Jerusalén”,Revista Migraciones Forzosas, Número 5, p39.

2 Para estadísticas de asentamientos, visite la base de datosde la Fundación para la Paz en el Oriente Medio,www.fmep.org/database y Americanos por la Paz Ahora,www.peacenow.org.

3 Ver “Grim prospects for Palestinian refugees in Lebanon”,Forced Migration Review, No. 11, p40.

4 El Status de los Refugiados Palestinos en las LeyesInternacionales, Lex Takkenberg, Clarendon Press, 1998.

RMF 13 Los palestinos luego del 11 de septiembre: ¿deseando que los refugiados no existan?

la carencia de un estado, subyace en el corazóndel problema de los refugiados palestinos

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Palestinos e israelíesse unen, para llevarcomida a la gente enel campamento derefugiados en Jenin,abril de 2002.

Reflexiones adicionales RMF 1346

esde la guerra del Golfo, Iraq haestado efectivamente divididoen dos. Dos administracionesKurdas que controlan un área

del tamaño de Suiza. A pesar de laconstante interferencia del régimen enBagdad y de Irán y Turquía, (temerososde que el caso de Iraq dé ánimos a suspropias grandes poblaciones kurdas), loskurdos iraquíes gozan hoy día de unalibertad social y política sin precedentesy una economía bastante estable. LaResolución 986 de la ONU, el programade petróleo por comida, ha inyectadounos US$3 millardos a los enclaveskurdos, no sólo proveyendo comida, sinoademás financiando proyectos agrícolas,en educación, salud, desminado yvivienda.

Conforme aumentan las pláticas sobreconvertir a Iraq en el blanco de la“segunda fase” de la “guerra contra elterrorismo”, los kurdos, junto conmiembros de otras minorías no árabes,residentes en los enclaves kurdos,experimentan tanto esperanza comotemor. Mientras desesperadamente ansíanque el ataque dirigido por los EE.UU. décómo resultado un cambio de régimen enBagdad, también temen la reacción deSaddam Hussein a cualquier acciónmilitar. Reportes de prensa recientes,indican que Bagdad ha instalado brigadasde infantería, unidades de artillería,tanques, armas antiaéreas y misiles, a lolargo de la línea del cese de fuego, que seencuentra a unos pocos kilómetros de losmayores centros de población en losenclaves. No hay ninguna garantía deque los EE.UU. o cualquier otrapotencia, puedan proteger a los que estánen las áreas kurdas, o, de hecho, queelijan hacerlo, si su atención está dirigidaúnicamente a la “guerra contra el terror”.Si se da otro éxodo masivo de kurdosiraquíes, es muy probable que tantoTurquía como Irán traten de usar laretórica de la guerra global contra elterror, para rehusarse a darles ingreso,con el pretexto de “protegerse” a símismos del “terrorismo”. Debe notarse,sin embargo, que los kurdos iraquíestienen un historial respetable de noemplear tácticas terroristas.

Casi todos los kurdos (y para el efectoAsirios, Turcomanos, Caldeanos,Armenios y Yezidis) mayores de diezaños, han sido refugiados o desplazadosinternos en algún momento de su vida.De acuerdo con Hábitat, el 23% de lapoblación del área kurda es víctima dedesplazamiento, como resultado de

genocidio, limpieza étnica y el conflictoen las últimas décadas.

En los últimos días de la guerra entreIrán e Iraq, a finales de los 80, lacampaña de Anfal (“prebendas”, enárabe) por parte del gobierno Iraquíincluyó masacres, desplazamiento ydesaparición. Unas 4,500 villas kurdasfueron destruidas y 500,000 personasfueron forzadas a permanecer enpoblados colectivos. Armas químicasfueron utilizadas en por lo menos 40ataques separados. Entre 50,000 y200,000 fueron muertos y otros 182,000desaparecieron y se suponen muertos. Elgran número de “viudas del anfal” —amuchas de las cuales se les negó elconsuelo de saber que sus esposos habíanfallecido— hacen de los pobladoscolectivos en el norte de Iraq hoy en día,uno de los lugares de mayor disparidadde género en el mundo.

La “arabización” de la región rica enpetroleo, alrededor de Kirkuk, laprincipal ciudad kurda (que permanecióen manos del gobierno iraquí al final dela Guerra del Golfo), se inició aprincipios de los 60 cuando el partidoBaath llegó por primera vez al poder. Lalimpieza étnica y la movilización(controlada por el gobierno) de árabesdel sur y centro de Iraq hacia dicharegión, alteró dramáticamente lademografía de ésta.

Desde 1991, la campaña de arabizaciónse ha revigorizado. Mientras que elComité de Refugiados de los EE.UU.establece que 100,000 personas han sidoexpulsadas desde la Guerra del Golfo,fuentes kurdas hablan de 200,000.Kurdos, Turcomanos y Asirios sonobligados a firmar un formulario,“corrigiendo” su nacionalidad. Cualquierpersona no árabe que necesite cualquierservicio oficial del gobierno iraquí —yasea que tenga que ver con tarjetas deraciones, propiedades, posesión devehículos o inscripciones escolares—debe llenar un formulario que dice:“deseo corregir mi origen étnico alárabe”. A aquellos que lo hacen, puededecírseles luego que, por ser árabes,deben mudarse al sur de Iraq. Aquellosque se rehúsen, se ven sujetos aintimidaciones, arresto y, eventualmente,su expulsión a uno de los enclaveskurdos. En los meses recientes, mientrasla atención se centra en Afganistán,existen reportes de que la razón a la quese lleva a cabo la limpieza étnica en laciudad y el gobierno de Kirkuk, se ha

acelerado. Una “ley” decretada por elConsejo Revolucionario Baathista, enseptiembre de 2001, permite que lanacionalidad de todos los iraquíes noárabes sea ‘corregida’. Tierrasresidenciales y agrícolas confiscadas aciudadanos no árabes, son entregadas aoficiales militares y fuerzas de seguridad.A los colonos árabes se les da tierra,dinero y armas, como “regalospersonales” de Saddam Hussein.

En las áreas autónomas kurdas, oficialesy trabajadores de la ONU yOrganizaciones no Gubernamentaleshacen un esfuerzo por acomodar el flujode expulsados. Los que tienen suerte,pueden reunirse con familiares que hansido forzados a salir de Kirkuk enoleadas previas de expulsión. Otros seaglomeran en los pueblos colectivos y loscampamentos provisionales cercanos.

La incertidumbre conduce a loshabitantes de los enclaves kurdos, yasean estos residentes o desplazadosinternos, a buscar oportunidades paramigrar. Para muchos, salirvoluntariamente es preferible a unafutura expulsión por parte de Saddam.Temores bien fundados y recuerdostraumáticos impulsan a los kurdos aarriesgar sumas astronómicas de dinero(hasta US$10,000 por persona), paraembarcase en viajes peligrosos a travésde Siria, Turquía e Irán y hacinarse enbarcos en mal estado, rumbo a Italia oAustralia. La amenaza de un ataque porparte de los EE.UU. —y la posiblerespuesta del régimen Iraquí— han hechoesta incertidumbre aún mayor.

Maggy Zanger enseñaperiodismo en la UniversidadAmericana en el Cairo. Ellacondujo la investigación en laregión del Kurdistán iraquí, en elverano de 2001. email: zanger@aucegypt.edu

Para mayor información sobre desplazamientos internos enIraq, ver el reporte del país del Proyecto Global deDesplazados Internos en:www.db.idpproject.org/Sites/IdpProjectDb/idpSurvey.nsf/wCountries/Iraq

Estremecimientos para loskurdos iraquíes luego del 11

de septiembrepor Maggy Zanger

D

stablecido en 1994, el RealInstituto de Estudios Inter-Religiosos (RIIFS por sus siglas

en inglés) surgió de un proceso deconsultas con instituciones educativas,culturales e inter-religiosas en elOriente Medio y Occidente, iniciadasuna década antes. El RIIFS fueoriginalmente creado para servir comoun centro para el estudio de lastradiciones cristianas y judías, en elmundo árabe/islámico y para mejorarla comprensión de la diversidadregional, con vistas a reducir lastensiones en el Oriente Medio.Inicialmente centrado en la religión,diversidad religiosa y el OrienteMedio, el Instituto ha ampliado suespectro para incluir estudiosinterdisciplinarios sobre la interaccióncultural, a nivel mundial.

Desde sus inicios, el Instituto hatrabajado en investigación, publicandotrabajos de referencia y en revistas yorganizando talleres, conferencias ycátedras. Además de publicar trabajosacadémicos concernientes alcristianismo y las relacionesmusulmanas/cristianas en el MundoÁrabe, RIIFS publica una revistatrimestral, Al-Nashra, que sirve comoun foro en el cual musulmanes ycristianos, pueden discutir asuntoscontemporáneos inter-credos;particularmente cuando éstos serefieren a las sociedades árabes eislámicas. Al-Nashra también trata deiluminar la relación histórica entre lastres religiones abrahámicas (Judaísmo,Cristianismo e Islam), con el objeto deprofundizar en el entendimiento

mutuo, en un momentoen que la toleranciafrecuentemente espresa de los titularesde prensa. La revistaes distribuidaampliamente y enforma gratuita, adirigentes políticos yfiguras religiosas en laregión, tanto cristianas

como musulmanas; asimismo a otrosinteresados en continuar la relación tanproductiva entre los adherentes dediferentes credos.

Desde 1999 el RIIFS ha publicado enforma semestral el Boletín del RealInstituto de Estudios Inter-Religiosos(BRIIFS), una revista académica quepublica artículos de investigación,ensayos y críticas de libros, cuyoscontribuyentes son reconocidosacadémicos que trabajan en todos loscampos de las ciencias sociales yhumanísticas.

El Real Instituto trabaja promoviendoel diálogo entre árabes musulmanes ycristianos y evaluando sus relacionesmutuas, como árabes, con el mundooccidental. En reuniones convocadaspor RIIFS, académicos, investigadores,líderes religiosos y periodistas, hanhecho preguntas tales como: ¿Cuál esel papel de los árabes cristianos en lasociedad árabe/islámica y cómo puedefortalecerse éste? ¿Cuáles son lasresponsabilidades de los árabescristianos hacia la sociedadárabe/islámica? ¿Puede la identidadárabe cristiana servir como uninstrumento, para cultivar relacionespositivas entre musulmanes árabes yOccidente? ¿Cuál es el impacto de lamigración de árabes cristianos hacia elOriente, sobre la fortaleza ysostenibilidad de las comunidadescristianas de la región?

El RIIFS ha estado durante largotiempo preocupado por la imagen

árabe en Occidente. Una reunión en1998, se centró sobre la aparenteidentificación del Oriente Medio porparte de Europa y los EE.UU., conamenazas hacia la paz mundial y elorden democrático, como el terrorismo,el resurgimiento del Islam, gobiernostotalitarios y armas de destrucciónmasiva. Esta percepción negativa de laregión y sus pueblos, ha sido invocadarepetidas veces en la memoria reciente;particularmente por los EE.UU., parajustificar el rompimiento de relacionesdiplomáticas, la aplicación desanciones económicas y aún el uso dela fuerza militar.

Desde los eventos del 11 deseptiembre, el Real Instituto harepensado la forma en la que puedecontribuir a la reducción de lastensiones, entre los mundosárabe/islámico y occidental; al diseñarprogramas dirigidos a políticos yeducadores. Un progreso genuinotomará tiempo. Aún existe laposibilidad de que una nueva atrocidad—real o percibida— endurezca losprejuicios y alimente conflictosestériles. No importando lo que elfuturo depare, el Instituto continuarátrabajando para lograr unentendimiento y profundizar latolerancia en ambos lados.

Para más información, contactar: Royal Institute for Inter-Faith Studies, PO Box 830562,Amman 11183, Jordan. Tel:+962 6 4618051/2. Fax:+962 6 4618053. email: riifs@go.com.jo. Web: www.riifs.org .

Reduciendo las tensiones enun mundo tumultuoso: el Real Instituto de EstudiosInter-Religiosos

por Su Alteza Real, Príncipe El Hassan binTalal, Patrocinador, Centro de Estudios sobre

Refugiados

47RMF 13 Artículo de cierre

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En Afganistán, la gente basa su vida y explica los eventos, en proverbios:

sobre la diversidad étnica:Cuando Dios terminó de crear el mundo, habían trocitos ypiezas sobrantes. Él decidió juntarlas todas... y el resultado

es Afganistán.

sobre la capacidad de recuperación:Si sólo hay pan y cebollas, igual mantén una cara feliz.

sobre hacer la paz:La sangre no puede ser lavada con sangre.

sobre la esperanza por el futuro:En una zanja donde el agua ha corrido, seguro

volverá a correr.