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POPULAÇÃO E BEM-ESTAR SOCIAL NO BRASIL: 40 ANOS DE AUSÊNCIA DE POLÍTICA NACIONAL DE HABITAÇÃO POPULAR (1964-2002)1
Eduardo Fagnani, IE/Cesit/Unicamp
RESUMO
Este ensaio pretende evidenciar que, entre 1964 e 2002, o Brasil não dispôs de
uma efetiva política nacional de habitação popular. O ponto em comum dos quase 40
anos analisados é que as sucessivas políticas nacionais de habitação tiveram pífios
impactos redistributivos. Em geral, elas se mostraram inacessíveis às famílias situadas
nas classes de rendimento mensal familiar per capita inferior ou igual a três salários
mínimos (em que se situam mais de 80% das famílias brasileiras). Argumenta-se que o
principal fator responsável por essa permanente incapacidade governamental de
enfrentar a questão da moradia popular repousa no caráter regressivo das fontes de
financiamento das políticas implantadas – que foram instituídas entre 1965/67 e que
permanecem ativas na atualidade. Essa constatação reflete uma das inúmeras faces da
recorrente marginalização dos objetivos ligados à distribuição da renda no âmbito das
estratégias macroeconômicas adotadas no período analisado.
PALAVRAS-CHAVE Políticas sociais – Brasil; política habitacional; bem-estar social.
APRESENTAÇÃO
Ao longo dos quase 40 anos pesquisados neste texto (1964-2002), o Brasil não
dispôs de uma efetiva política nacional de habitação popular. Passaram-se mais de 20
anos de ditadura militar sem que esse tema tivesse alguma relevância na agenda de
prioridades nacionais. Seguiram-se outros 20 de experiência democrática, e esse quadro
manteve-se inalterado: nossas lideranças democráticas – outrora críticos atrozes da
política habitacional da ditadura –, uma vez instaladas no poder, pouco fizeram, além de
discursos e promessas. Estavam sempre descoladas da política real, cada vez mais
ortodoxas e conservadoras no campo econômico e social.
Essa prolongada ausência de ação estatal efetiva contribuiu para que a questão
da moradia popular se fosse agravando progressivamente até se tornar estruturalmente
crônica (Maricato, 1996 e 2001). Essa omissão é ainda mais grave se consideramos a
enorme demanda por habitação popular gerada pelo notável processo de urbanização e
1 Baseado em Fagnani (2005).
1
crescimento demográfico ocorrido entre 1950 e 1980. O mesmo se observa nas décadas
seguintes, conseqüência da estagnação econômica e seus efeitos sobre a crise social e a
mobilidade.
O ponto em comum da experiência da ditadura militar e dos governos
democráticos ao longo dos quase 40 anos analisados é que as sucessivas políticas
nacionais de habitação tiveram pífios impactos redistributivos. Via de regra, elas se
mostraram inacessíveis às famílias situadas nas classes de rendimento mensal familiar
per capita inferior ou igual a três salários mínimos.
A gravidade desta constatação é evidente se consideramos que, de acordo com a
Síntese de Indicadores Sociais – 2005 (Fibge, 2006), mais de 80% das famílias
brasileiras auferiam rendimento mensal familiar per capita igual ou abaixo de três
salários mínimos – e nas Regiões Norte e Nordeste esse percentual é próximo de 90%
(Tabela 1). Da mesma forma, note-se que 84% do déficit habitacional existente no País
diz respeito às famílias situadas nessa faixa de rendimento.
Tabela 1 Famílias, total e sua respectiva distribuição percentual, por classes de rendimento mensal familiar per capita em salário mínimo, segundo Grandes Regiões-2005 Grandes Total (1) Classes de Rendimento Mensal Familiar per capita em Salário Mínimo (%) Regiões Até Mais de Mais
de Mais de Mais de Total Mais
de Mais de
1/4 1/4 a ½ 1/2 a 1 1 a 2 2 a 3 Até 3 3 a 5 5 Norte 4.005.090 10,8 22,4 29,0 19,3 6,0 87,5 4,3 3,2 Nordeste 14.536.519 18,5 24,9 27,4 13,8 3,8 88,4 3,0 2,9 Sudeste 24.772.268 3,5 11,1 24,9 26,6 10,8 76,9 8,8 8,3 Sul 8.701.118 3,5 9,9 24,0 30,2 12,4 80,0 9,4 7,9 Centro-Oeste 4.024.523 4,2 14,9 28,2 26,2 8,4 81,9 6,7 7,9 BRASIL 56.039.518 8,0 15,6 26,0 23,3 8,7 81,6 6,9 6,4
Fonte:FIBGE (2006)
Notas (1) famílias em domicílios particulares; exclusive as pessoas cuja condição de ocupação na família era pensionista, empregado doméstico e parente de empregado doméstico; inclusive as famílias sem declaração de rendimento e sem rendimento.
Fonte: FIBGE 2006/ Ano 2005
Este artigo procura realçar que o principal fator responsável por essa permanente
incapacidade governamental de enfrentar a questão da moradia popular repousa no
caráter regressivo das fontes de financiamento das políticas implantadas. Essa
constatação reflete uma das inúmeras faces da recorrente marginalização dos objetivos
2
ligados à distribuição da renda no âmbito das estratégias macroeconômicas adotadas no
período analisado.
Essa abordagem é realizada pela reconstituição de quatro momentos centrais da
intervenção do Estado no setor habitacional. No primeiro, entre 1964 e 1984, procura-se
evidenciar que as bases inadequadas de financiamento da moradia popular – que
permanecem intactas até os dias de hoje – foram erigidas no bojo do processo de
reforma do Sistema Financeiro Nacional processado pelo regime militar entre 1965 e
1967. É nesse contexto que emergiu o Sistema Financeiro da Habitação (SFH), cujo real
objetivo era criar mecanismos de financiamento de longo prazo para a indústria da
construção civil – e, como subproduto, legitimar o regime militar junto aos extratos de
rendas média e alta. Assim, o SFH jamais foi concebido com o objetivo de construir
habitação para pobres.
O segundo momento inicia-se em meados dos anos 70, quando, no bojo da luta
pela redemocratização do País, a oposição ao regime militar formulou uma ampla
agenda de reforma da política habitacional e do SFH herdados do autoritarismo. O foco
desta agenda era ampliar o papel redistributivo dessa ação governamental,
redirecionando-a para as camadas mais pobres. Isso implicava em alterar a posição
subordinada da questão habitacional no âmbito da estratégia macroeconômica.
Posteriormente, nos dois primeiros anos do Governo da Nova República (1985-1990),
os setores comprometidos com essa agenda de mudanças passaram a ocupar postos de
comando na burocracia federal e, nessa condição, ensaiaram alguns movimentos com o
objetivo de implantar a referida agenda de reformas.
O terceiro momento corresponde aos últimos anos do Governo da Nova
República (1987-1990), quando a referida agenda de reformas, que vinha sendo
construída desde meados dos anos 70, foi definitivamente abandonada. Em seu lugar,
optou-se pela inesperada e abrupta extinção do BNH. Esse fato, somado à medidas
adicionais que se seguiram a partir de 1987, esvaziou a referida estratégia reformista e
contribuiu para que os paradoxos da política habitacional fossem acentuados. Desde
então, assiste-se à sobreposição da crise institucional à crise financeira herdada do
autoritarismo. Essas medidas representaram o início de um longo período de
desmontagem da capacidade de intervenção estatal no setor.
3
Finalmente, o quarto momento corresponde ao período 1990-2002, marcado pelo
avanço do neoliberalismo, no bojo do qual ampliaram-se, de forma expressiva, as
restrições macroeconômicas ao financiamento do gasto social. Após um novo ciclo de
agravamento da crise institucional e financeira da política habitacional ocorrido no
triênio 1990-1992, novos movimentos voltados para a reorganização da intervenção
federal no setor foram ensaiados entre 1995 e 2002. Todavia, mais uma vez, assiste-se à
recorrente seqüência de declarações bem intencionadas em prol da habitação popular,
mas absolutamente descoladas da realidade. Esta era ditada pela política
macroeconômica que estreitava as possibilidades de financiamento desse setor.
POLÍTICA HABITACIONAL NO REGIME MILITAR (1964-1984)
O traço marcante dessa etapa foi a evidência de que a intervenção estatal nas
políticas sociais não funcionou como mecanismo de redistribuição indireta da renda.
Esse fato foi resultado de quatro características estruturais da intervenção
governamental: o caráter regressivo dos mecanismos de financiamento do gasto social;
a centralização do processo decisório no Executivo federal; a privatização do espaço
público; e a fragmentação institucional.
Em conjunto, esses traços configuraram uma determinada estratégia de
intervenção estatal – que denominaremos modernização conservadora. Esses traços
estiveram presentes e ativos, com especificidade, em cada um dos setores que foram
objeto da ação governamental − educação, previdência, assistência, saúde,
suplementação alimentar, habitação, saneamento e transporte público (Fagnani, 2005).
Neste artigo, pretende-se realçar a especificidade de uma dessas dimensões
estruturais para a política habitacional: o caráter regressivo dos mecanismos de
financiamento que foram instituídas no pós-64.
Caráter regressivo dos mecanismos de financiamento da política habitacional
A análise da natureza das fontes de financiamento, da direção e da magnitude do
gasto social fornece indicações para compreendermos as relações entre a política social
e a política econômica geral do governo num período determinado. No caso brasileiro,
4
entre 1964 e 1984, era muito visível que os objetivos que visavam à eqüidade social
estavam em posição periférica, no âmbito da estratégia de desenvolvimento econômico.
Os mecanismos de financiamento da política social não promoveram articulações
positivas entre o desenvolvimento econômico e a distribuição da renda.
O Brasil é um país de industrialização tardia. Na década de 1960, apresentava
enormes heterogeneidades social e regional, dramática concentração da renda, formas
precárias de inserção no mercado de trabalho e um contingente expressivo de excluídos
e miseráveis, no campo e na cidade. Essas condições econômicas e sociais colocavam
limites objetivos à natureza das fontes de financiamento das políticas sociais. Para
promover a redistribuição da renda, indiretamente, pelas políticas sociais, usando-as
como mecanismo efetivo de combate à pobreza, seria preciso, necessariamente, utilizar
fontes de financiamento não-reembolsáveis. Entretanto, tanto no autoritarismo como na
atualidade, essa obviedade foi olimpicamente desconsiderada.
A principal característica dos mecanismos de financiamento da política social no
pós-64 foi seu caráter regressivo. Esse traço era percebido, sobretudo, pela restrita
utilização de recursos de natureza fiscal, aplicados a “fundo perdido”, sem exigência de
retorno financeiro.
A área da habitação foi uma das primeiras em que os militares intervieram após
o golpe. Em agosto de 1964, foram instituídos: a Política Nacional de Habitação, o
Banco Nacional de Habitação (BNH) e o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo
(Serfau). Além disso, foram plantadas as bases de um embrionário sistema de
financiamento, coordenado pelo BNH − como agência central − e integrado por órgãos
estatais e de economia mista, fundações, cooperativas mútuas e outras formas de
associação para construção e aquisição de residências.
Posteriormente, entre 1964-1965, foram adotadas várias medidas normativas,
dentre as quais se destacam: a definição da política nacional de cooperativismo, cujas
instituições atuariam na faixa do “mercado econômico”; a autorização para o
funcionamento das Associações de Poupança e Empréstimo, que atuariam na faixa de
“mercado médio”; a regulamentação das condições de operação das Companhias
Habitacionais (Cohabs), que atuariam no “mercado popular”; e a criação e a
regulamentação do Plano de Financiamento de Cooperativas Operárias (Coophab),
(Almeida e Chautard, 1976).
5
Nessa fase inicial, a política nacional de habitação contou com base financeira
extremamente limitada e fragmentada, muito longe ainda da configuração definitiva que
o Sistema Financeiro da Habitação (SFH) teria, a partir de 1968.2
Na verdade, a gestação dos mecanismos de financiamento da política
habitacional estava subordinada à Reforma do Sistema Financeiro Nacional e à Reforma
Tributária, duas das mais importantes medidas adotadas pelo regime militar entre 1964
e 1967, visando à “modernização conservadora” dos mecanismos de financiamento da
economia e do setor público (Sochaczewski, 1983; Oliveira, 1985).
Nesse contexto, o SFH foi formulado com o objetivo precípuo de se constituir
num mecanismo de financiamento sustentado da indústria da construção civil. Essa é a
verdadeira natureza do SFH, muito distinta da versão difundida pela retórica oficial de
que visava realizar o “sonho da casa própria” das “massas órfãs” e miseráveis que
migravam do campo para a cidade, como alegou Sandra Cavalcante, primeira dirigente
do BNH.
Nessa perspectiva, o SFH começou a assumir sua configuração definitiva a partir
de 1968, após a instituição do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) e da
Caderneta de Poupança, bem como da formação do Sistema Brasileiro de Poupança e
Empréstimo (SBPE), todas emergentes no bojo da reforma do Sistema Financeiro
Nacional.
O FGTS e a Caderneta de Poupança são presididos, exclusivamente, pela lógica
da auto-sustentação financeira. Essa lógica estava presente no SFH, cujos recursos
aplicados tinham de gerar retorno financeiro suficiente para compensar a inflação, os
juros, os custos administrativos e o lucro dos agentes privados. Esperava-se que as
aplicações desses recursos na construção habitacional gerassem retornos financeiros
suficientes para remunerar os investidores das cadernetas de poupança e o patrimônio
do trabalhador retido no FGTS. As mesmas aplicações também deveriam gerar um
excedente para a valorização dos capitais (públicos e privados) que participavam da
intermediação financeira, do processo produtivo e da gestão da política habitacional.
2 As fontes de financiamento previstas eram: crédito especial aberto pelo Ministério da Fazenda para a integralização do capital do BNH; contribuições compulsórias de 1% sobre a folha de salário das empresas (abolidas pela lei que criou o FGTS); contribuição compulsória dos IAP (não-inferior a 20% do orçamento de aplicações líquidas); percentual dos depósitos recebidos pela Caixa Econômica Federal; captação de recursos no mercado interno, pela colocação de Letras Imobiliárias emitidas pelo BNH; aplicação compulsória pelo Sesi/Sesc de 20% de suas receitas em Letras Imobiliárias (suspensa a partir de 1966); recolhimento anual, sob a forma de subscrição de Letras Imobiliárias, de 4% do valor dos aluguéis recebidos pelos proprietários de habitações.
6
Além da correção monetária, o custo da captação de recursos da Caderneta de
Poupança era de cerca de 12% (juros de 6% ao ano, mais taxas, despesas operacionais e
remuneração dos agentes financeiros). O custo dos recursos do FGTS era um pouco
menor. A partir de 1971, o patrimônio do trabalhador no FGTS passou a ser corrigido
com juros de 3%, metade do praticado na Caderneta de Poupança. Essa medida, que
visava baratear o custo do financiamento habitacional, penalizou o patrimônio do
trabalhador. Sobre os recursos do FGTS, além dos juros, também incorriam correção
monetária, taxas e despesas operacionais.
Também o “equilíbrio” do SFH dependia do retorno de suas aplicações,
resultante do pagamento das prestações pelos compradores de imóveis. A capacidade de
pagamento dos mutuários era, portanto, uma variável crucial. Não surpreende que os
recursos do SFH fossem direcionados – como foram – para a parcela da população
classificada como “clientela solvável”: os segmentos de mais alta renda, com maior
crédito na praça e capacidade de honrar seus compromissos. Por essa via, contudo, o
SFH desconsiderava o real quadro de carências dos trabalhadores de baixa renda, dos
pobres e dos miseráveis, a imensa maioria da população brasileira. De fato, não se
cogitou de utilizar parcelas de recursos fiscais não-reembolsáveis na composição do
funding do setor habitacional. Essa possibilidade não foi contemplada sequer nos
empreendimentos em habitação popular.
É fácil perceber os limites que esses mecanismos de financiamento impuseram a
uma política de habitação apresentada como dirigida aos mais pobres, as “massas órfãs”
evocadas por Sandra Cavalcante. O custo dos recursos do SFH era absolutamente
incompatível com a capacidade de pagamento da população de baixa renda, submetida
ao “arrocho salarial”, à insegurança do emprego, à alta rotatividade e a uma inserção
sempre precária no mercado de trabalho (Mattoso, 1995).
É curioso realçar que, três anos após o golpe de 64, a burocracia do BNH já
reconhecia a incompatibilidade do SFH (em fase de gestação) com a produção de
moradias para pobres.3 No final dos anos 60, essa incompatibilidade já era patente na
3 Almeida e Chautard (1976:22) referem-se a esse fato nos seguintes termos: “Estudos realizados em 1966 e 1967 para a elaboração do Plano Decenal de Desenvolvimento Econômico e Social já mostravam a impossibilidade de implementação dos programas de habitações populares com base nos recursos do Fundo de Garantia. (...) A preservação de um ritmo adequado de capitalização do FGTS e o baixo poder aquisitivo das famílias mais necessitadas de melhorias habitacionais já eram fatores que se tinha em conta e que motivaram as recomendações. Embora seja a fonte de recursos de menor custo para o BNH, a necessária capitalização do FGTS não permite financiamentos em condições muito subsidiadas. Mesmo discriminando prazos e taxas de juros de acordo com a
7
alta taxa de inadimplência dos mutuários do “mercado popular” (Azevedo, 1975). Essa
constatação foi definitiva para a guinada dada pelo BNH a partir de 1968, no sentido de
priorizar as famílias de média e alta rendas, base de legitimação política do regime
autoritário. Portanto, já no final da década de 1960, acabou-se, para os pobres, o “sonho
da casa própria”. Desde então, o BNH passou a privilegiar as famílias de renda mais
elevada e abandonou, definitivamente, as camadas de menor renda.
Os extratos de maior renda puderam sonhar um pouco mais. A fórmula
engenhosa encontrada pelo regime militar para manter essas esperanças foi adotar uma
recorrente “política de remendos” (Soibelman, 1978), que ampliava os subsídios e as
concessões nos financiamentos da casa própria para os mais ricos. Foram vários os
expedientes utilizados entre 1968 e 1984 para viabilizar o acesso e a permanência dos
mutuários no sistema. A contrapartida desses remendos foi o desequilíbrio estrutural do
SFH, que emergiu com vigor, no início dos anos 80, quando veio à tona o chamado
“rombo” do Fundo de Compensação de Variação Salarial (FCVS). Ele totalizava
dívidas de mais de US$ 60 milhões, que deverão ser pagas por diversas gerações até
2010.
Essa guinada em direção das famílias de média e alta rendas ocorreu de forma
absoluta entre 1968 e 1973. Posteriormente, no Governo Geisel (1974-1979), houve
uma tímida tentativa de promover correções marginais nesta rota, reorientando as
aplicações do SFH para as famílias com renda entre três e cinco salários mínimos,
alterando a anterior opção preferencial pelos ricos. Nesse sentido, foi ampliada a faixa
de atendimento do Plano Nacional de Habitação Popular (Planhap), pela elevação do
limite máximo de renda familiar de três para cinco salários mínimos. Assim, o chamado
“mercado popular”, operado pelas Cohab − que, na origem da política habitacional,
atendia famílias com renda de até três salários mínimos mensais − passou a atuar na
faixa de três a cinco salários.
Para as famílias com renda familiar de até três salários, foram criados novos
programas: o Programa de Lotes Urbanizados (Profilurb), o Programa de Construção,
Conclusão, Ampliação ou Melhoria da Habitação de Interesse Social (Ficam) e o
Programa de Erradicação da Submoradia (Promorar). Com essas medidas, a partir de
1974, o produto “casa” deixou de ser ofertado para a população com renda familiar renda familiar, tais recursos não permitem ao Banco fazer empréstimos cujas prestações estejam ao alcance das camadas mais pobres da nossa população”.
8
inferior a três salários mínimos. Para esses extratos – a maior parte da população do
País –, o SFH passou a reservar, apenas, “material de construção”, “lotes urbanizados” e
“favelas urbanizadas”.
Essa tentativa de mudança naufragou entre 1980-1984, em função do
agravamento da crise econômica, marcada pelo crescimento da inflação e da
vulnerabilidade do balanço de pagamentos, que culminou com o colapso cambial em
1982. Os mecanismos de financiamento da política habitacional foram duramente
atingidos pela recessão econômica (Fagnani, Braga e Silva, 1989). O FGTS debilitou-se
pelo desemprego e pela desindexação dos salários. A arrecadação bruta caiu e os saques
aumentaram, resultando em forte retração da arrecadação líquida. A política salarial
limitou a capacidade de pagamento dos mutuários, enfraquecendo essa fonte: pelo
Decreto-lei n. 2.065/83, os salários da classe média – na qual se incluía a maior parte
dos mutuários do BNH – passaram a ser corrigidos por índices inferiores (80% do
INPC) aos aplicados na correção da prestação da casa própria (INPC integral).
Potencializado pelo desemprego, o impacto dessa medida foi imediato. O índice de
inadimplência saltou de 26%, em dezembro de 1980, para 51%, em junho de 1984.
A crise do SFH restringiu as possibilidades da política habitacional. As
aplicações do BNH em habitação caíram pela metade entre 1982 e 1984. O número de
financiamentos habitacionais concedidos em 1984 correspondeu ao patamar de 1/3 do
número de 1980.
A política econômica também amplificou os desequilíbrios estruturais do SFH.
O montante dos saldos devedores acumulados no final dos contratos – que, na maioria
dos casos, não era de responsabilidade do mutuário – cresceu espetacularmente, gerando
um extraordinário “rombo” no Fundo de Compensação das Variações Salariais (FCVS),
referido anteriormente. O elevado custo dessa estratégia foi finalmente apresentado à
sociedade e passou a ser pago com recursos fiscais do Tesouro Nacional, refletindo uma
das mais notáveis medidas regressivas de toda a política social brasileira durante o
autoritarismo.
9
Reduzidos impactos da política habitacional na distribuição da renda
A análise dos resultados da política social implementada ao longo do ciclo
autoritário aponta para dois aspectos principais. De um lado, a oferta de bens e de
serviços expandiu-se de forma considerável. A modernização conservadora, ao criar
novos mecanismos institucionais e financeiros, potencializou a capacidade de
intervenção estatal. Essa modernização proporcionou inequívoca expansão da oferta de
bens e serviços.
De outro lado, essa expansão não foi direcionada para a população mais pobre e
teve reduzido impacto na redistribuição da renda. Em grande medida, esse reduzido
impacto foi conseqüência da incompatibilidade essencial que separa os mecanismos
regressivos de financiamento do gasto social e a busca da eqüidade num país como o
Brasil, em que a pobreza está universalizada.
No caso da política habitacional, entre 1964 e 1984 foram concedidos cerca de
4,5 milhões de financiamentos habitacionais. Expansão considerável, se considerarmos
que essa política pode ter beneficiado, direta ou indiretamente, cerca de 25 milhões de
pessoas (estimando-se em cinco membros o tamanho médio de uma família), que
representava parcela expressiva da população urbana nos anos 70. No entanto, menos de
5% das aplicações do SFH realizadas entre 1964 e 1984 foram destinadas às famílias com
renda de até três salários mínimos mensais. Na verdade, apenas em sua fase inicial (1964-
1967) tentou-se dar alguma prioridade às famílias situadas nessas faixas de renda.
ENSAIOS DE REFORMA NA TRANSIÇÃO DEMOCRÁTICA (1985-1986)
A partir de meados dos anos 70, o processo de reorganização política da
sociedade civil foi intensificado. Dentre as diversas manifestações desse movimento
destacam-se a retomada do movimento sindical; a emergência do movimento social,
amparado por setores progressistas da Igreja Católica; a organização de novos partidos
políticos de oposição; o revigoramento das associações comunitárias e das associações
profissionais e de classe; a retomada da mobilização estudantil; e o crescente
10
engajamento da universidade na luta pela restauração do Estado Democrático de
Direito.4
No bojo do processo mais amplo – cujo ápice foi a notável mobilização popular
em torno da campanha pelas eleições diretas para a presidência da República (1983-
1984) –, a oposição ao regime militar formulou uma extensa agenda de mudanças de
cunho político, econômico e social. Na primeira metade dos anos 80, podiam-se
identificar os contornos de um amplo projeto de reformas progressistas, de caráter
nacionalista, democrático, desenvolvimentista e redistributivo.
O Movimento Democrático Brasileiro (MDB), principal frente de oposição
democrática ao regime militar, teve papel destacado na construção dessa agenda de
transformação. Uma primeira versão desse projeto está no documento “Esperança e
Mudança: uma Proposta de Governo para o Brasil”, elaborado pelo PMDB, em 1982
(PMDB, 1982). Entre outros aspectos, a importância desse documento deve-se ao fato
de ele ter apresentado uma primeira consolidação das diversas agendas setoriais de
reforma que estavam sendo formuladas pelas forças democráticas.
Um dos eixos da “Nova Estratégia de Desenvolvimento Social” propostos pela
oposição ao regime militar era a reforma estrutural das políticas de reordenação do
espaço e do meio ambiente. Nesta perspectiva, o documento do PMDB apresenta para o
debate um conjunto de diretrizes voltadas para a reforma das políticas urbana (habitação
popular, saneamento, transporte coletivo), de meio ambiente e de desenvolvimento
regional.
Mais especificamente, o documento estabelece as diretrizes gerais que deveriam
orientar a formulação de uma política urbana democrática. Além disso, considera que a
implementação de uma verdadeira política urbana (que disponha de instrumentos
efetivos de planejamento urbano, de disciplina do uso e ocupação do solo e de coibição
da especulação imobiliária) depende da criação prévia de instrumentos fiscais e
jurídicos apropriados para isso. Desse ponto de vista, o documento sugere a instituição
de um conjunto de instrumentos jurídicos para a política urbana, de um lado; e de um
conjunto de instrumentos tributários para o planejamento urbano, de outro.
4 A bibliografia sobre o tema é ampla. Consultar especialmente: Almeida (1983); Singer e Brandt (1983); Durham (1984); e Sallum Jr. (1996).
11
O documento constata o agravamento das condições habitacionais, atestado pela
proliferação de favelas, cortiços, palafitas e habitações precárias nas periferias das
grandes cidades. Esse quadro era cotejado com a “inegável falência dos sucessivos
programas habitacionais do governo para a população de baixa renda”. Nesse sentido,
ressalta o “caráter elitista e excludente” da política habitacional implementada no pós-
64, fruto, dentre outros aspectos, da lógica de auto-sustentação financeira. Esta era
associada ao Sistema Financeiro da Habitação (SFH), que implicava na alocação de
recursos de “percentagem ridícula diante da magnitude do déficit habitacional da
população pobre”.
Esses aspectos críticos do SFH, somados à inexistência de uma política fundiária
urbana (que atuasse no sentido de reduzir os preços dos terrenos) e à insuficiência dos
instrumentos tributários para coibir a especulação com terras, resultaram na expulsão
sistemática dos trabalhadores para regiões periféricas, distantes dos locais de trabalho e
em áreas desprovidas de infra-estrutura e de serviços, geralmente em loteamentos
clandestinos e em áreas inadequadas.
Diante dessa situação, a oposição ao regime militar propunha quatro conjuntos
de diretrizes para a reforma estrutural da política de habitação popular. O primeiro
visava à democratização da política habitacional e do acesso à moradia condigna. O
segundo propunha medidas visando à reformulação do sistema financeiro de
habitação.5 O terceiro visava à compatibilização da habitação popular com o
planejamento urbano. E, finalmente, o quarto propunha um conjunto de outras medidas
destinadas a baratear o custo de produção da habitação. Além dessas medidas de
caráter estrutural, o documento propunha uma política de curto-prazo “para aliviar as
carências agudas”.
No biênio 1985-1986, novos impulsos de reformulação da política habitacional
voltados para a moradia popular foram ensaiados e seus principais protagonistas foram
algumas das lideranças do antigo MDB, com políticos e quadros técnicos que passaram
a ocupar postos de comando na burocracia federal e no legislativo. Essas forças
5 Esse objetivo implicava nas seguintes diretrizes: “O financiamento de um plano habitacional que dê prioridade à construção de habitações acessíveis à população de baixa renda exige a injeção de recursos no SFH, a fundo perdido, mediante transferências orçamentárias da União, com a finalidade de cobrir a diferença entre a remuneração das poupanças voluntárias ou compulsórias e o retorno dos financiamentos subsidiados. Isto se faz necessário para evitar a descapitalização do FGTS, patrimônio dos trabalhadores, e manter taxas de remuneração que não venham a desestimular a captação de poupanças voluntárias. Paralelamente, as poupanças voluntárias devem ser canalizadas para os programas habitacionais, juntamente com o uso de recursos orçamentários, calibrando-se o nível de subsídios de forma proporcional à renda familiar e às necessidades globais das distintas camadas sociais” (Idem:51-53).
12
lideraram os esforços para implementar o referido projeto de reformas progressistas no
âmbito do governo federal. A principal iniciativa que visava à reforma da política
habitacional foi a constituição, pelo presidente da República, do Grupo de Trabalho de
Reformulação do Sistema Financeiro da Habitação (GTR/SFH), em agosto de 1985.
O GTR foi incumbido de “analisar os fundamentos, a evolução e os problemas
do SFH” e apresentar subsídios e sugestões para a reformulação da política habitacional.
Em janeiro de 1986, os trabalhos foram concluídos e o relatório final encaminhado ao
Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU, 1986).
Segundo o relatório, os trabalhos foram balizados pelas diretrizes do I Plano
Nacional de Desenvolvimento da Nova República (I-PND/NR) que conferiam
“prioridade absoluta” ao atendimento dos estratos de menor renda, residentes nas
periferias urbanas. Dada essa premissa, o GT constatou o “evidente contraste” entre tais
diretrizes sociais e econômicas e a estrutura e os procedimentos então vigentes no
âmbito do SFH.
Com relação à reforma do SFH com vistas à formulação de uma efetiva política
de habitação popular, o GTR/SFH parte exatamente da crítica, enfatizada anteriormente,
de que as fontes de financiamento da política de habitação no pós-64 eram presididas,
exclusivamente, pela lógica da auto-sustentação financeira. Não era previsto o aporte de
recursos de origem fiscal a fundo perdido. Esse mecanismo de financiamento
inviabilizava o atendimento das camadas de menor renda.
Um dos princípios estabelecido pelos integrantes do GT era o de que a habitação
é parte da questão social e vincula-se, necessariamente, ao estágio de desenvolvimento
econômico alcançado pelo País. Nesse sentido, a política habitacional deveria
“proporcionar a todas as famílias brasileiras, ponderada a situação socioeconômica de
cada qual, as melhores condições possíveis de moradia”.
Outro princípio adotado pelo GTR/SFH, relacionado ao anterior, era que o
provimento da moradia popular era da “responsabilidade do Estado”. Em função da
estrutura de distribuição de renda, “nos países de industrialização tardia”, o mercado
mostrava-se inadequado para prover a oferta de habitação às populações carentes. Esse
quadro “impõe ao Poder Público a responsabilidade de planejar, programar, promover a
execução e fornecer recursos em volume e condições adequadas, que garantam àquelas
populações melhores condições de moradia”. O documento explicitou a visão correta de
13
que a “a questão do direito à moradia para a população de baixa renda é um dever do
Estado” (MDU, 1986, p.7).
O GTR/SFH sugere um elenco de medidas visando à reorientação das aplicações
do SFH. Essa apresentação era precedida por um diagnóstico das causas da “taxa de
inadimplência absolutamente anormal” que atingia o SFH, resultante da “evidente falta
de sintonia entre a lógica financeira com que opera o BNH e a capacidade de
pagamento, sobretudo dos mutuários de baixa renda” (MDU, 1986, p. 27). Visando
superar essa assimetria, o GT recomendou um conjunto de medidas que priorizasse as
famílias de menor renda.
A separação dos subsistemas “social” e de “mercado” foi uma das propostas
defendidas por parte dos membros do GT. O subsistema “social” compreendia os
programas voltados para a moradia popular, que seriam financiados com recursos do
FGTS e do Tesouro Nacional a fundo perdido. O subsistema “mercado” compreendia os
programas dirigidos às camadas de rendas média e alta. Eles seriam financiados com
recursos da caderneta de poupança e seriam administrados pelas instituições financeiras
que integram o Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE), sob a supervisão
e controle do Banco Central.
A proposta de separação dos sistemas preconizava que o BNH (transformado em
Banco Nacional de Desenvolvimento Urbano, BNDU) fosse responsável apenas pela
gestão do subsistema “social”, enquanto a competência sobre o subsistema “mercado”
seria transferida para o Banco Central.
Embora não consensual, essa proposta apresentava uma vantagem de estabelecer
uma base financeira adequada (FGTS e recursos orçamentários) para o financiamento
de programas de moradia popular.
AS PRIMEIRAS CONTRAMARCHAS (1987-1989)
As “primeiras contramarchas” ocorreram nos últimos anos da transição
democrática. Elas são perceptíveis por uma série de reações às mudanças, impelidas
pela ala conservadora do pacto político da transição. Essa resistência, presente desde o
início da Nova República, ganhou vigor a partir de 1987, quando ocorreu a
fragmentação da “Aliança Democrática”. Nesse contexto, os setores progressistas do
referido pacto perderam espaço na condução do processo político e as forças que
14
haviam servido de base de apoio político do regime militar voltaram ao centro do poder,
comandadas pelo presidente da República, José Sarney.
Uma das frentes das primeiras contramarchas reativas às mudanças manifestou-
se na condução dos rumos da política social propostas diretamente, por ação do
Executivo Federal. Nesse sentido, a partir de 1987, a cúpula do governo procurou
esterilizar o projeto reformista, descontinuando e minando as iniciativas que vinham
sendo implementadas em 1985-1986.
Esse movimento de contramarchas foi emblemático na área habitacional. A
opção adotada pelo Executivo Federal representou o sepultamento da agenda reformista,
que, como vimos, vinha sendo aprimorada pelo GRT/SFH. Desconsiderando as
recomendações desse grupo, o Executivo Federal adotou uma medida surpreendente,
não cogitada nos debates em torno desse tema: a pura e simples extinção do BNH e a
transferência de suas funções para a Caixa Econômica Federal (CEF).6
A extinção do BNH foi repentina e imprevista. A expectativa geral sinalizava
para a redefinição das atribuições do BNH, não para sua extinção (Azevedo, 1988;
Melo, 1989; e Arretche, 1996). As razões pelas quais o governo adotou essa medida,
não precedida de ações preparatórias, são ainda obscuras. Todavia, desde então, criou-se
uma situação institucional marcada por duplicidade, pulverização de comando e
paralisia decisória. O espólio do BNH foi distribuído entre a Caixa Econômica Federal
(CEF) (vinculada ao ministério da Fazenda), o Conselho Monetário Nacional (CMN), o
Banco Central e o combalido Ministério do Desenvolvimento Urbano (MDU), recém-
criado.
Posteriormente, as crises institucional e financeira da política habitacional foram
agravadas por uma série de novas mudanças administrativas desastrosas implementadas
pelo Executivo Federal. A partir de 1987, como salienta Arretche (1996, p.110),
implantou-se “uma verdadeira via crucis” no espaço institucional de formulação e
gestão das políticas urbanas. As instituições burocráticas do setor experimentaram “um
caótico processo de transferências entre distintos ministérios”, afirma a autora. De fato,
observe-se que, em outubro de 1987, o Ministério do Desenvolvimento Urbano (MDU),
que havia sido criado em 1985, foi extinto e, em seu lugar, foi criado o Ministério de
Habitação, Urbanismo e Meio Ambiente (MHU). Em setembro de 1988, o MHU foi
6 Decreto-lei n. 2.291, de 21/11/1986.
15
extinto e, em seu lugar, foi criado o Ministério da Habitação e do Bem-Estar Social
(MBES). Finalmente, no âmbito do “Plano Verão”, em janeiro de 1989, o MBES foi
extinto e suas competências voltaram a ser assumidas pelo Ministério do Interior, como
na ditadura.
Em suma, essas medidas representam a desestruturação da capacidade de
intervenção do Estado no setor de habitação e saneamento. Seguiu-se um período
marcado pelo entorpecimento desses sistemas, paralisia no processo decisório, não-
enfrentamento dos problemas crônicos, superposição institucional, duplicidade de ações
e definhamento da capacidade de o governo intervir nos processos.
POLÍTICA HABITACIONAL E NEOLIBERALISMO (1990-2002)
Finalmente, o quarto momento corresponde ao período 1990-2002. Nesta fase, a
política habitacional compreendeu duas etapas. A primeira, durante o governo Fernando
Collor de Mello (1990-1992), quando as crises financeira e institucional herdadas da
década anterior foram levadas ao paroxismo. A principal evidência desse fato foi o
comprometimento de recursos do FGTS muito acima das possibilidades financeiras do
Fundo. Em decorrência dessa pilhagem, o Conselho Curador do FGTS determinou a
suspensão, por tempo indeterminado, da concessão de novos empréstimos, até que o
patrimônio do fundo fosse recomposto. O financiamento de novas operações ficou
suspenso entre 1992 e 1995. Além disso, o Conselho Curador estabeleceu regras mais
rígidas para as novas contratações (Zamboni, 1991).
A segunda etapa aconteceu entre 1995 e 2002, quando foram ensaiados novos
movimentos de reorganização da intervenção federal no setor. Todavia, mais uma vez,
esse esforço voltado para a habitação popular foi minado pela estratégia
macroeconômica. O brutal aumento da dívida pública ocorrido nesta etapa estreitou
ainda mais as possibilidades de utilização de recursos fiscais para subsidiar as famílias
de baixa renda.
Ensaios de reformulação no primeiro governo FHC (1995-1998)
Na primeira gestão de FHC (1995-1998), foram feitas novas tentativas visando à
reformulação da política habitacional. Para isso, foi criada a Secretaria de Política
16
Urbana (Sepurb), vinculada ao Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO),
agência responsável pela formulação, coordenação e implementação da política urbana
(habitação e saneamento) em escala nacional. A Sepurb formulou uma Política Nacional
de Habitação, o PNH (MPO, 1996), ancorada nos princípios da Segunda Conferência
Mundial dos Assentamentos Humanos (Habitat II), realizada em Istambul, Turquia.
Nessa perspectiva, também se destaca a instituição das “instâncias colegiadas”.
Tratou-se de iniciativa positiva (posteriormente abandonada) instituída pela Resolução
n. 181/95 do Conselho Curador do FGTS. Segundo essa nova sistemática, a alocação
dos recursos federais aos Estados e Distrito Federal era condicionada à constituição,
nesses entes federativos, de “instâncias colegiadas” de caráter paritário, com
representantes de municípios e da sociedade civil.
Nesses ensaios de reestruturação, alguns programas existentes foram
reformulados e novos programas foram instituídos. Dentre os programas financiados
com recursos do Orçamento Geral da União (OGU) direcionados às famílias de baixa
renda (até três salários mínimos de renda familiar mensal), destacou-se o
aperfeiçoamento do Programa Habitar-Brasil (que havia sido criado em 1993). Esse era
o principal programa de cunho social do governo, voltado para a reurbanização de áreas
habitacionais degradadas visando à melhoria das habitações existentes ou à construção
de novas habitações, bem como à instalação ou à ampliação da infra-estrutura. Os
recursos eram repassados ao poder público local que realizava as melhorias. Não era
exigida contrapartida financeira à população beneficiada, e o financiamento era
realizado com recursos do OGU, a fundo perdido.
Dentre os programas financiados com recursos do FGTS, voltados para as
famílias de média renda (até 12 salários mínimos), destacou-se a criação, em 1995, do
Programa de Financiamento Individual à Moradia, através da Carta de Crédito
(Programa Carta de Crédito).7 A fonte de recursos do Programa Carta de Crédito era o
FGTS, que, portanto, deveria ser ressarcido.8
7 Decisão do Conselho Curador do FGTS, por meio da Resolução n. 184/95. 8 A principal inovação era a concessão direta do crédito ao beneficiário (e não ao poder público). O Programa Carta de Crédito contemplava tanto o financiamento à pessoa física individual (Carta de Crédito Individual) quanto ao empreendimento que reunisse um grupo de pessoas físicas (Carta de Crédito Forma Associativa). As opções, em ambos os casos, contemplavam a aquisição de imóveis novos ou usados; construção de imóvel residencial; aquisição de terreno e construção; aquisição de lotes urbanizados; conclusão, ampliação ou melhoria de unidades habitacionais; e aquisição de material de construção.
17
Outro programa de habitação popular financiado com recursos do FGTS,
também instituído em 1995, foi o Programa de Atendimento Habitacional através do
Poder Público (Pró-Moradia).9 A exemplo do Habitar-Brasil, esse programa visava
reurbanizar áreas degradadas, para a melhoria das habitações existentes ou a construção
de novas habitações, bem como a instalar ou ampliar a infra-estrutura. Os recursos do
FGTS eram repassados aos Estados e municípios que realizavam as melhorias. O
governo federal exigia desses entes federativos uma contrapartida financeira. Para
candidatar-se aos recursos do programa, os participantes deveriam cumprir uma série de
exigências, relacionadas sobretudo às respectivas capacidades de endividamento.
Novos Ensaios no Segundo Governo FHC (1998-2002)
No segundo mandato do presidente FHC (1998-2002), observou-se uma nova
inflexão no discurso. A instituição de uma Política Nacional de Habitação, como parte
da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, foi um dos compromissos assumidos
pelo candidato FHC em sua caminhada rumo à reeleição. As “grandes metas da Política
Nacional de Desenvolvimento Urbano para o período 1999-2002” (Cardoso, 1998, p.
226-254) eram ambiciosas e, mais uma vez, irreais, ante o contexto macroeconômico.
Do ponto de vista institucional, destaca-se a extinção da Sepurb, substituída pela
Secretaria Nacional de Desenvolvimento Urbano, ligada diretamente à Presidência da
República, e transformada, em julho de 1999, em Secretaria Especial de Políticas
Urbanas (Sedu). Com a Sedu, foi iniciada nova fase de estudos visando redefinir, mais
uma vez, a política habitacional do governo. Na prática, deu-se início a uma nova fase
de formulação de propostas.
Essa nova etapa implicou na reformulação institucional, na extinção de
programas existentes e, portanto, na criação de outros novos. Nesse contexto, as
“instâncias colegiadas” (criadas em 1995) foram extintas.
Dentre os programas financiados com recursos do Orçamento Geral da União
(OGU), além do Habitar-Brasil, foi criado o Habitar-Brasil/BID. Este também era
voltado para as famílias com até três salários mínimos. A diferença era que, enquanto o
Habitar-Brasil era financiado com recursos do OGU, o Habitar-Brasil/BID era
9 Decisão do Conselho Curador do FGTS, por meio da Resolução n. 181/95.
18
financiado com recursos do OGU, do FGTS e do BID. Os dois programas tinham como
objetivo comum promover melhorias nas condições de moradia de famílias de baixa
renda − residentes em assentamentos precários, localizados em aglomerações urbanas,
regiões metropolitanas e capitais de Estado −, por meio de ações integradas para
habitação, saneamento, infra-estrutura urbana e trabalho social.
Dentre os programas financiados com recursos do FGTS, destacam-se várias
medidas visando à “simplificação” do Programa Carta de Crédito que, como vimos,
havia sido instituído em 1995. Outro programa financiado com recursos do FGTS,
voltado para a habitação popular, era o Programa Pró-Moradia, também lançado em
1995 e mantido nesta etapa.
Além dos Programas Carta de Crédito e Pró-Moradia, foram criados mais dois.
O primeiro era o Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social (PSH),
instituído em 2001 e voltado para a população de baixa renda.10 O PSH objetivava
tornar acessível a moradia para os segmentos populacionais de renda familiar
associados aos programas de financiamentos habitacionais de interesse social.
Entretanto, era operado por instituições financeiras privadas. Ou seja, tratava-se de um
financiamento às instituições financeiras que pretendessem aplicar recursos em
financiamentos para a população de baixa renda.
O segundo era o Programa de Arrendamento Residencial (PAR), também
instituído em 2001,11 que previa o arrendamento residencial com opção de compra. A
Caixa Econômica Federal (CEF) era o agente gestor do Programa. O PAR representava
uma alternativa ao paradigma da casa própria. Possibilitava o acesso à moradia por meio
do arrendamento, com opção de compra futura, às famílias com renda mensal de até seis
salários mínimos. Para a operacionalização do PAR, a CEF foi autorizada a criar o
Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), com o fim exclusivo de segregação
patrimonial e contábil dos haveres financeiros e imobiliários destinados ao Programa.
10 Medida Provisória n. 2.212, de 30/8/2001. 11 Instituído pela Lei n. 10.188 de 12/2/2001 (substituindo a Medida Provisória n. 2.135/23, de 28/12/2000).
19
Limites macroeconômicos à habitação popular
Essas tentativas de reorganizar a política federal de habitação e priorizar a
moradia popular foram novamente minadas pela estratégia macroeconômica. Mais uma
vez, repetiu-se o cansativo e inócuo esforço de planejamento e a sucessão de discursos
vazios em defesa da moradia popular.
O ajuste fiscal e as metas de superávits primários reduziram os raios de manobra
da política federal de habitação popular. O gasto social federal em habitação popular foi
irrisório ante o quadro crônico de necessidades, agravado no período. Mais
especificamente: a utilização de recursos fiscais do Orçamento Geral da União (OGU)
para os programas voltados para a população de baixa renda foi absolutamente residual.
A política macroeconômica do período também afetou as finanças dos Estados e
dos municípios e restringiu a capacidade desses entes federativos para enfrentarem a
questão social, em geral, e da habitação popular, em particular. Os Estados e municípios
encontraram sérias dificuldades para ampliar gastos e contratar novas operações de
crédito. Nessa perspectiva, a reduzida capacidade de endividamento dos governos
estadual e municipal dificultou o desempenho dos programas cujo repasse de recursos
era direcionado a esses entes federados. Essa situação afetou especialmente o
desempenho do Programa Pró-Moradia, também voltado para as camadas de baixa
renda, embora financiado com recursos do FGTS.
Como mencionado, as principais fontes de financiamento da política
habitacional, cujas gestão ou regulação são feitas pelo governo federal, são os recursos
do Orçamento Geral da União (OGU), os recursos do Fundo de Garantia por Tempo de
Serviço (FGTS) e os recursos depositados nas Cadernetas de Poupança, aplicados no
Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE). Em termos sintéticos, os
recursos do OGU financiam os programas voltados às famílias com renda per capita de
até três salários mínimos; o FGTS financia os programas dirigidos para os estratos de
média (mais de três a 12 salários mínimos); e a caderneta de poupança (SBPE) financia
as famílias de renda mais elevada
Os dados apresentados no trabalho realizado por Zamboni (2004) revelam que,
entre 1993 e 2002, a consolidação dos financiamentos habitacionais com recursos
provenientes de fontes geridas ou reguladas pelo governo federal (OGU, FGTS e SBPE)
totalizou contratações no valor de R$ 54 bilhões. Desse total, o OGU contribuiu com
20
apenas 4,2% (R$ 2,2 bilhões); o FGTS com 48,3% (R$ 26 bilhões); e o SBPE com
47,5% (R$ 25 bilhões).
O caráter excludente do financiamento habitacional consolidado fica ainda mais
evidente quando analisamos a distribuição desses recursos por faixa de renda das
famílias atendidas. Dos R$ 54 bilhões de financiamentos contratados (1993-2002),
62,3% foram apropriados por famílias com renda superior a dez salários mínimos;
23,1% pelas famílias com renda entre cinco e dez salários mínimos; 5,9% pelas famílias
com renda entre três e cinco salários mínimos; e 8,7% pelas famílias com renda inferior
a três salários mínimos.
Dessa forma, nos dez anos compreendidos entre 1993 e 2002, os recursos
federais do OGU aplicados a fundo perdido para o atendimento dos estratos mais pobres
totalizaram a irrisória soma de R$ 2,2 bilhões (média anual de R$ 224 milhões). Dez
anos de aplicações em programas para a habitação popular representam menos de 3%
do total superávit primário que o País tem gerado em um único ano! Ou, ainda,
representam menos de que o acréscimo no estoque da dívida interna gerado por uma
simples decisão do Banco Central de aumentar a taxa de juros em ½ ponto percentual.
Ou mesmo alguns poucos dias de pagamento de juros da dívida (em 2005, essa fatura
totalizou cerca de R$ 500 milhões por dia) .
Em suma, repetiu-se nesse período a recorrente e paradoxal assimetria entre a
direção do gasto governamental e o perfil das “necessidades habitacionais” e da
distribuição das famílias por classes de renda mensal per capita em salários mínimos.
NOTAS FINAIS
O objetivo deste texto foi realçar que, entre 1964 e 2002, o Brasil não dispôs de
uma efetiva política nacional de habitação popular. Procurou-se argumentar que o ponto
em comum dos mais de 20 anos de ditadura militar e de outros 20 de experiência
democrática reside em sucessivas políticas nacionais de habitação, mostrando-se
inacessíveis às famílias de menor renda. O principal fator responsável por essa
permanente incapacidade governamental de enfrentar a questão da moradia popular
repousa no caráter regressivo das suas fontes de financiamento, percebido pela restrita
utilização de recursos de natureza fiscal aplicados a “fundo perdido”, sem exigência de
21
retorno financeiro. O FGTS e a Caderneta de Poupança são presididos, exclusivamente,
pela lógica da auto-sustentação financeira. Esses mecanismos − instituídos no pós-64,
no bojo do processo de criação do SFH − perpetuaram-se como fontes principais de
financiamento das políticas habitacionais implementadas pelos sucessivos governos
democráticos que se sucederam entre 1985 e 2002.
Embora não seja objeto do artigo, note-se que esse traço estrutural do
financiamento da política habitacional permanece ativo no Governo Lula (2003/2006).
O aprofundamento do ajuste fiscal e das metas de superávit primário vem acarretando
uma continuidade no longo processo de estreitamento das possibilidades de
financiamento da moradia popular com recursos fiscais. Observe-se que, no triênio
2003−2005, tem sido modesto o patamar de recursos aplicados em moradia popular com
recursos do OGU − respectivamente, R$ 387 milhões; R$ 703 milhões; e R$ 682
milhões (Ministério das Cidades, 2006). Essa restrição de ordem macroeconômica, mais
uma vez, limita os esforços positivos que vêm sendo feitos pelo Ministério das Cidades
e pela CEF no sentido de reformular a política habitacional, visando priorizar as
camadas de menor renda.
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Eduardo Fagnani Professor do Instituto de Economia e pesquisador do Centro de Estudos Sindicais e de Economia do Trabalho – Cesit da Universidade Estadual de Campinas – Unicamp. Endereço para correspondência: Cesit - Instituto de Economia da Unicamp. Cidade Universitária Zeferino Vaz - Caixa Postal 6135- CEP 13.083-970, Campinas –SP, Brasil. E-mail: [email protected]
Data do Recebimento: 01/03/2006
Data da Aprovação: 27/03/2006
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