TEORIAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

UNIDADE 4 – O PATRIMONIALISMO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA

. Análise da Administração Pública no Brasil: da colonização portuguesa (1500) até a chegada da Família Real Portuguesa ao Brasil (1808) - A Administração Pública praticada no Brasil (colonial) foi reflexo da portuguesa (metrópole) – logo, a

fase patrimonial foi influenciada pela ação do Estado português

- OS PRIMÓRDIOS DO PATRIMONIALISMO PORTUGUÊS NA GESTÃO COLONIAL . Administração Pública no Brasil: começou na fase patrimonial

- Suas origens remotam ao Estado patrimonial português, transplantadas para o Brasil-Colônia a partir de 1500, ano de chegada de Pedro Álvares Cabral e sua comitiva

. Surgimento do Reino de Portugal: após anos de guerras entre sarracenos1 e espanhóis em solo europeu - O primeiro monarca foi Afonso Henriques (1139-1185), denominado Dom Afonso I – após a vitória sobre

um forte contingente mouro, ele se autoproclama rei de Portugal, soberano e senhor do reino . Traços marcantes da Monarquia patrimonial portuguesa:

- Como consequência do trono, Dom Afonso I passa a dispor de poder político e econômico . Sendo proprietário de todas as terras, ele dota a Coroa de enorme patrimônio rural . Nesta época, não havia distinção ente o que era de domínio público daquilo que pertencia ao

monarca (domínio privado) - O rei era, ao mesmo tempo, senhor da guerra e de terras - Não havia intermediários entre o soberano e seus súditos: ficava estabelecida uma relação direta de

mando e obediência - Prevalecia a dominação tradicional (tradição), ficando instituído o direito do herdeiro ao trono e sua

legitimidade para acesso ao poder . Patrimônio monárquico: a época, era maior do que o do clero e o dos nobres

- Suas rendas servias para a manutenção da Corte + financiamento de guerreiros e representantes da monarquia espalhados pelo reino

- Como era proprietário das terras, o rei podia doá-las à nobreza, outorgando-lhes imunidades tributárias em pagamento por serviços militares ou outros prestados ao reino

- O reino era organizado em circunscrições administrativas e distritos . A administração territorial cabia aos nobres + ao conjunto de funcionários mantidos pelas rendas

advindas dos não imunes tributariamente . Nobres administradores + funcionários: eram escolhidos, exclusivamente, pela vontade do rei

- Existiam os “concelhos”: terras que eram concedidas a qualquer interessado em nela habitar, desde que ali permanecesse sob o domínio absoluto do rei . Os concelhos serviam para:

- Efetivação das fronteiras territoriais: defesa contra a ação de invasores + povoação + cultivo de terras conquistadas

- Atenuar2 o poder da nobreza e do clero . Aqueles que recebiam o “concelho” eram chamados foreiros e tinham a incumbência de povoá-los,

cultivá-los e defendê-los de ataques inimigos - Além disso, os foreiros deviam contribuições à Coroa, ao contrário da nobreza que possuía

isenção tributária - Estas contribuições garantiam o incremento de renda dos tesouros reais, além de motivarem o

surgimento da categoria dos funcionários públicos . Mordomos e almoxarifes, responsáveis pelo recolhimento de tributos diversos inerentes às

concessões forais

1 Sarracenos: povo nômade pré-islâmico que habitava os desertos situados entre a Síria e a Arábia. 2 Dicionário Aurélio. Atenuar: tornar-se menos violento, ou menos grave, ou menos inconveniente; suavizar, amenizar, abrandar.

. Como o passar dos anos, as receitas se tornaram cada vez mais avultosas e o poder do monarca, após ter se aliado com os foreiros (povo), ficou fortalecido - Como consequência, a força do clero e da nobreza se minimizaram com o tempo - E a face patrimonial do Estado, ao não ser distinguido o que era público do que era patrimônio

privado, ficava mantida . O rei concedia o direito ao domínio útil da terra ao lavrador, mas mantinha o direito a receber um

tributo, não só sobre esse domínio, bem como do que era ali produzido – por isso ela era considerado o “principal lavrador da nação”

- As rendas da terra não eram a fonte exclusiva das riquezas reais: a Coroa estendia seus domínios sobre toda a economia vigente . Em meados do século XIII, o comércio marítimo tornou-se importante fonte de riqueza e, com a

intensificação de atividades comerciais entre Portugal e o resto da Europa e com o Oriente, o monarca também passou a apropriar-se de parte das riquezas geradas por essas expedições comerciais

. Grandes navegações + expansão do comércio marítimo deram origem a uma nova classe social: a burguesia3: cidadãos não vinculada às rendas da terra, mas financiadores e ligados às atividades comerciais

- Resumo: o soberano se destaca sobre todos os súditos . Ele é senhor da riqueza territorial, dono do comércio . O reino tem um dominus, um titular da riqueza eminente e perpétua, capaz de gerir as maiores

propriedades do país, dirigir o comércio, conduzir a economia como se fosse empresa sua . Estado Patrimonial de Estamento:

- Aquele no qual um grupamento de funcionários (letrados), sob o comando do soberano, passa a gerenciar o Estado e a responsabilizar-se pela justiça e elaboração de leis . Como os negócios da Coroa estavam cada vez mais prósperos pelo comércio ultramarino, era

necessário aprimorar a gestão, fortalecendo os quadrados de pessoal administrativos estatais – assim surgiram os grupos de aconselhamento e execução, sempre ligados ao rei

. A entrada destes no paço real português deu-se a partir do ano 1385, com a ascensão ao trono do rei Dom João I - Para WEBER, ocorreu a efetivação do estamento – conjunto de pessoas que se reconhecem

como pertencentes a um determinado grupo, detentoras de certos privilégios, bem como prestígios, advindos de um sentimento de honra social que as diferencia e as distancia dos demais membros de uma coletividade

- Características dos estamentos: . Possuem um modo de vida particular, efetivando-se a outorga de prestígio social a quem neles está

inserido . Formados no Estado por funcionários que passam a exercer o poder junto ao monarca – estes

possuem diferenciação em relação aos demais membros da sociedade, bem como da própria Coroa

. São grupos fechados que se apropriam de oportunidades econômicas e de cargos públicos

. São recrutados pelo rei e merecedores de honrarias

. Governam em paralelo ao monarca, determinando não só regras econômicas para o comércio, como também influenciando nas decisões de governo em todas as suas funções

. Clero + nobreza + comerciantes + restante da sociedade são seus subjugados - Os estamentos constituem um coletivo seleto de titulares supremos de importantes cargos públicos com

origens históricas de corpos ministeriais governamentais, raízes de uma burocracia pública pré-moderna . Entretanto, FAORO adverte que os estamentos não eram a burocracia moderna do século XX

- Era uma burocracia de caráter aristocrático, com ética e estilo de vida particularizados, de funcionários de alto escalão governamental que tomavam para si o direito de governar, ainda que à sombra de um soberano, assumindo- se como detentores de cargos e do saber técnico, colocando-se acima das demais categorias sociais à época

3 Burguesia: classe social na qual as pessoas (burgos medievais) se distinguem pela riqueza de que são detentoras e por suas relações mais ou menos diretas com os meios de produção.

- Como eles possuíam elevado grau de poder, acabavam tendo privilégios e as honrarias que os distinguiam socialmente como superiores

- Os estamentos são dotados de certos traços burocráticos: como por exemplo, o exercício do poder a partir de um cargo público, tendo como fonte para acesso a esse mesmo cargo o saber técnico . Entretanto, a ação desses “burocratas” não se dava por critérios objetivos, impessoais na tomada

de decisões, nem eram, necessariamente, escolhidos por usarem competências técnicas - O que ocorria era a apropriação individual do cargo, a partir de uma indicação do monarca, sem

ingresso por meio de aferição de critérios de conhecimento, mas sim pela vontade do senhor . E a ascensão a um cargo público ungia o novo funcionário de honras aristocráticas

- Um ser superior, ligado diretamente ao rei, assumindo poder para com este governar e legislar - Nas duras palavras de FAORO, o “Estado Patrimonial de Estamento” se resume em:

. Um modelo de governo no qual o rei é o “bom homem”, preocupado com o seu povo, cercado de um quadro de funcionários que ocupam o lugar da velha nobreza, contraindo sua ética e seu estilo de vida

. O luxo, o gosto suntuário4, a casa ostentatória são necessários à aristocracia: o consumo improdutivo acaba por transmitir o prestígio como instrumento de poder entre os pares e o príncipe sobre as massas, sugerindo grandeza, importância, força

. Aristocracia estamental + soberano foram um Estado que manipula a economia como um empresário, alimentando-se de receitas advindas da atividade comercial ultramarina

- Foi essa tipologia de Administração Pública que desembarcou no Brasil junto com Pedro Álvares Cabral e sua comitiva no Brasil, em 1500, sob os auspícios do rei Dom Manuel I

- O PATRIMONIALISMO NO BRASIL COLONIAL

. Nos tempos coloniais, ocorreu a transposição do Estado português para a então Colônia, passando a prevalecer aqui um estilo patrimonial e centralizador de Administração Pública, sustentado no paternalismo e no favoritismo como formas de acesso aos cargos públicos - Com a chegada da Corte portuguesa ao País, consolidou-se aqui uma Administração Pública:

. Forte, hierarquizada de forma difusa, complexa e fluída

. Imperava a “apropriação do público pelo privado”, em um espaço ambíguo e de difícil discernimento entre um e outro

. Cargo público era símbolo de status: com benefícios e privilégios aos seus ocupantes . AZEVEDO: a gênese da relação Estado e sociedade no Brasil teve início à época do descobrimento – a

partir daí, o Estado passou a ser visto como uma providência que precede os indivíduos e a que se recorre como um sistema de amparo e de proteção - Atrás da estrutura do Estado não se via:

. O interesse coletivo de que é ou deve ser a suprema expressão

. Uma vontade objetiva que se desenvolve e reforça a dos indivíduos, para que esta se possa realizar completamente

. Uma sociedade politicamente organizada que, com um espelho mágico, transmite ao indivíduo, com sua imagem, um poder novo

- O que se via era, antes de tudo, as forças vivas, as personalidades que agem e têm em suas mãos as alavancas do comando . Não se respeitavam as instituições, seja qual for o indivíduo em que ela se instalou – mas os

personagens que detêm o poder ou se agitam no cenário político, envolvendo-se numa auréola de prestígio

- Do descobrimento até a revolução de 1930, verifica-se a centralidade do Estado – ao redor do qual foram sendo decididos os nossos destinos econômicos, sociais e políticos . Neste período, o Estado assumiu características do patrimonialismo, institucionalizando-se um tipo

de dominação tradicional definido pelos quadros administrativos estatais – pelo mando dos fazendeiros, dos senhores de engenho e dos coronéis

- Fato é que o patrimonialismo no Brasil formou camadas políticas que sempre se colocaram como superiores e autoritárias em relação à sociedade civil, situada à margem do processo de decisão política

4 Suntuário: referente a despesa luxuosa e ostentatória, inerente a uma coisa pomposa, luxuosa.

. A estrutura de mando político-estatal adaptou-se às mudanças contextuais, tendo sobrevivido ao longo do tempo e do espaço, mantido o povo à margem das decisões e sobre ele governando

- CRONOLOGIA HISTÓRICA: . De 1500 até 1550: ocorre o Descobrimento do Brasil, com a chegada de Cabral ao Brasil em 1500

- Os portugueses demonstraram muito pouco interesse pelas novas terras – não foram encontradas riquezas minerais (ouro e prata), que pudessem ser exploradas de imediato . A única coisa que importava era o monopólio do pau-brasil, madeira farta à época

- Naquele período, Portugal estava mais preparado e interessado em descobrir, conquistar, comercializar e pilhar5 – do que em realmente colonizar.

- Dentre as poucas iniciativas portuguesas neste período estavam algumas expedições com fins de reconhecimento das terras . A mais importante expedição foi a comandada por Martim Afonso de Souza6

- Só que a inércia portuguesa tornou-se perigosa: navegantes oriundos da Espanha, França e Inglaterra cobiçavam a Colônia e começaram a empreender constantes “invasões”. . Assim, ante as ameaças de perda do território

conquistado, urgia que Portugal providenciasse a efetiva colonização de seus domínios

. Para tanto, o Dom João III criou as capitanias hereditárias7, em 15348 – divisão do território colonial em quinze lotes de cinquenta léguas de costa e pelo interior, até a linha de Tordesilhas9 - Os 15 lotes deram origem a 14 capitanias,

doadas a 12 donatários . As capitanias hereditárias foram doadas a pessoas

que tinham interesse de se estabelecer com recursos próprios, porém sob a tutela de Portugal - A Coroa, além de não estar interessada na

colonização, também não queria despender recursos para tal empreitada10

- As doações serviram como forma de recompensa a alguns funcionários civis ou militares e a fidalgos (navegadores) que haviam enriquecido com o comércio oriental – ou seja, dentre os donatários não figuravam nomes da alta nobreza ou do grande comércio de Portugal

- A Administração Pública patrimonial descentralizada no Brasil nasceu com a doação das terras brasileiras (via capitanias hereditárias) pela Coroa a um donatário – observe que a posse do patrimônio público não se diferenciava do privado . Principais características:

- A capitania hereditária era doada a um donatário através das “cartas de doação” e dos “forais” . Cartas de doação: nela o rei declarava a doação e tudo que implicava – a administração

sobre a capitania e suas rendas, bem como o poder legal para interpretar e ministrar a lei

5 Dicionário Aurélio. Pilhar: subtrair fraudulentamente; furtar, roubar, surripiar. 6 Martim Afonso de Souza: militar português e comandante da primeira expedição colonizadora de Portugal ao Brasil. Entre 1530 a 1532, foi responsável pela criação da vila de São Vicente, no litoral, com breve penetração pelo interior, até as alturas da atual cidade de São Paulo. 7 O sistema de capitanias hereditárias, já utilizado por Portugal anteriormente, estava sendo bem sucedido nas ilhas do Atlântico: Madeira, Cabo Verde, São Tomé e Açores. 8 A primeira experiência com capitanias hereditárias no Brasil-Colônia, entretanto, ocorreu em 1504, ano em que Dom Manuel I doou a então Ilha de São João à Fernando de Noronha, arrendatário em contrato de exploração do pau-brasil. Na prática, não há notícia de sua colonização à época. Os descendentes de Noronha, entretanto, continuaram herdando o título de posse da capitania até ao seu último representante, em 1692. 9 Tratado de Tordesilhas: assinado em 1494, dividia as terras “descobertas e por descobrir fora da Europa” entre o Reino de Portugal e o recém-formado Reino da Espanha. Surgiu da contestação portuguesa às pretensões da Coroa espanhola resultantes da viagem de Cristóvão Colombo, que ano e meio antes chegara ao chamado Novo Mundo, reclamando-o oficialmente para Espanha. 10 Além de tudo, Portugal enfrentava crise financeira.

. Forais: nestas eram estabelecidos os direitos e deveres dos donatários e do Estado português – era também uma espécie de código tributário que estabelecia os impostos - Direitos da Coroa: arrecadar os impostos reais (que eram recolhidos em espécie) a

partir do que fosse produzido nas capitanias - Deveres dos donatários: promover a prosperidade da capitania em benefício próprio e,

em especial, em benefício da Coroa + conceder sesmarias11 a colonos (portugueses ou não) que professassem a fé católica

- Após a doação, o donatário passava a ter poder extremo sobre a capitania – ele detinha autonomia descentralizada de gestão . Podia legislar e controlar o pedaço de terra a ele designado . Ficava responsável pelas despesas de colonização

- O donatário tinha direito hereditário à terra: esta era repassada a seus descendentes – mais uma vez confundindo a posse do patrimônio público com o do privado

. Só que a experiência de administração descentralizada via capitanias hereditárias não logrou o êxito esperado. - No final, das 14 capitanias, apenas Pernambuco (Duarte Coelho) teve êxito, além do sucesso

temporário de São Vicente (Martim Afonso de Souza). Quanto às demais capitanias, malograram e alguns dos donatários não só perderam seus bens como também a própria vida.

- Dentre os motivos podemos citar: . Alguns donatários não vieram tomar posse, outros tiveram mortes drásticas e, a maioria

restante, tinha pouco interesse pelos territórios . Os constantes ataques dos índios . Estrangeiros, franceses em particular12, invadiram a Colônia . A grande quantidade de terras inférteis em algumas capitanias . A falta de capital: eram necessárias altas somas de dinheiro para desbravar, ocupar e

defender a terra e comprar escravos . Por último, é importante considerar a incompatibilidade do sistema descentralizado das

capitanias com o poder rigidamente centralizado do Estado metropolitano – que ficava sempre no controle absoluto da exploração mercantil colonial.

- Diante das grandes dificuldades de gestão das capitanias, o rei foi obrigado a substituir o modelo: de gestão colonial descentralizada para gestão colonial centralizada . A solução ficou por conta da criação do Governo-Geral, em 1548, nomeando Tomé de Souza13 o

primeiro governador-geral - Ao chegar ao Brasil, ele instalou a primeira “capitania real” – a “Baía de Todos os Santos”: ela

não era mais de um donatário e sim da Coroa portuguesa como poder central - Com ele chegaram ao Brasil aproximadamente mil pessoas: funcionários públicos, artífices,

. militares, degredados14 e seis jesuítas chefiados por Manuel da Nobreza - No exercício de suas funções como chefe do governo, o governador-geral era assessorado por

um poderoso corpo administrativo, . Ouvidor- geral: responsável pela justiça (tipo um juiz) . Capitão-mor da costa: militar responsável pela defesa do litoral . Provedor-mor: responsável pelos negócios da Fazenda, como a cobrança dos impostos

(tipo um tesoureiro) . Além de um contingente de outros cargos de gestão de diversas graduações hierárquicas

- Na mesma época foi fundada Salvador, a primeira cidade e capital da colônia - Ele importou gado bovino da Ilha de Cabo Verde, introduziu a lavoura cavadeira nas

proximidades de Salvador, fundou engenhos, concedeu sesmarias, construiu fortificações,

11 A pessoa beneficiada com uma sesmaria (o sesmeiro) passava a ser o legítimo proprietário da área concedida – ela era, portanto, uma propriedade privada. 12 Portugal e Espanha dividiram entre si os territórios conquistados pelo Tratado de Tordesilhas (1494), mas os franceses não aceitaram a validade jurídica do mesmo e ocuparam vários pontos do litoral brasileiro. 13 Tomé de Souza: importante militar e político português. Chegou ao Brasil em março de 1549 e instalou-se na então Capitania da Bahia de Todos os Santos, edificando a cidade de Salvador. 14 Indivíduos condenados a abandonarem Portugal para cumprimento de pena em outras terras.

edifícios públicos e a igreja matriz, além de incentivar a vinda de colonos e mulheres para aqui constituírem famílias

- Os direitos e deveres do novo governador-geral foram definidos pelo Regimento Real, documento de 1548 – conhecido como a primeira “constituição” do Brasil.

. As demais capitanias hereditárias não foram desativadas: simplesmente passaram ao comando do Governo-Geral

- Observe que neste período, a Administração Pública do Brasil passou de descentralizada para centralizada. . Antes as capitanias hereditárias, com seus poderosos donatários, detinham certa autonomia

(gestão descentralizada). Com a instituição do Governo-Geral, a gestão passou para um tipo nacional única (gestão centralizada), com poderes sobre todo o território colonial. - Porém, na prática, o poder político continuou descentralizado em todo o período colonial, pois

permaneceu concentrado nas mãos da elite latifundiária, classe dominante da qual faziam parte os próprios donatários. Em síntese, a centralização política existiu apenas formalmente.

- Ainda no século XVI, outras capitanias tornaram-se reais, tais como: Rio de Janeiro, Paraíba, Sergipe e Rio Grande do Norte

. De 1550 até 1808: Tomé de Souza fica no cargo de governador-geral até 1553. - Depois dele assume Duarte da Costa, administrador pouco habilitado e impopular. Sua ineficiente

administração foi marcada: . Pela briga com o bispo D. Pero Fernandes Sardinha, pelas incursões contra os índios para lhes

tomar as terras e doá-las aos moradores, pela invasão do Rio de Janeiro pelos franceses e pela chegada de mais colonos e jesuítas, entre eles José de Anchieta15.

- Duarte da Costa fica até 1558, quando passa o cargo para Mem de Sá, político hábil, dotado de uma capacidade administrativa superior à de seu antecessor. . Procurou moralizar os costumes combatendo os vícios, a vadiagem e o jogo; conciliar colonos e

jesuítas; fez as pazes com o bispado; combateu os indígenas e obrigou os submetidos a se organizarem nas missões jesuíticas para serem catequizados

. Em 1560, expulsou os franceses, e os índios tamoios que eram seus aliados, do Rio de Janeiro. Contou com a ajuda do seu sobrinho Estácio de Sá, fundador da cidade do Rio de Janeiro

- Em 1570 o sucessor de Mem de Sá foi nomeado. Entretanto, foi morto por piratas franceses antes de chegar ao Brasil. . Em 1572, Mem de Sá morre e o governo português, percebendo a grande dificuldade em

administração um vasto território constantemente vitimado por invasores e ataques indígenas, optou por dividir a Colônia em duas regiões administrativas: - Governo do Norte: com sede em Salvador, responsável de Ilhéus até o norte - Governo do Sul: com sede no Rio de Janeiro, responsável de Porto Seguro ao sul

. Essa experiência durou até 1578: ano em que retorna a unificação, passando Salvador a ser novamente cidade-sede do Governo-Geral

- Em 1580, o Brasil cai sob o “domínio espanhol”. O rei Felipe II da Espanha incorpora pacificamente o reino Português, tornando-se o mais poderoso monarca europeu. . Na prática, o rei da Espanha passou a ser o mesmo de Portugal. Mas as nações se mantiveram

separadas, sendo nomeado um vice-rei em Lisboa. . Principais consequências da união ibérica para o Brasil:

- Positivas: incentivo à penetração pelo interior, pois o Tratado de Tordesilhas foi suspenso, favorecendo a expansão da pecuária e as necessidades do bandeirismo

- Negativas: novas e intensas incursões europeias, baseadas nos conflitos entre Espanha e o resto da Europa . Os franceses controlaram a costa norte até 1612, ano de (re)fundação da cidade de São

Luiz do Maranhão. Em 1616, é fundada a cidade de Belém do Pará. Estes pontos foram estratégicos para que a região iniciasse um desenvolvimento econômico autônomo.

. A Holanda, antiga aliada dos portugueses, se transformou em inimiga. Funda a Companhia das Índias Ocidentais, com objetivos militares e comerciais, e começa a atacar e ocupar

15 Junto com Manuel da Nobreza fundou, em 1554, o Colégio de São Paulo de Piratininga, origem da cidade de São Paulo.

grandes faixas do litoral brasileiro em 1620. Eles construíram fortes e fundaram cidades como a Maurícia (atual Recife). - Os holandeses foram expulsos em 1654 (Guerra dos Guararapes), ano em que os

portugueses retomaram Recife. . Só que a gestão do imenso território, agora sem o Tratado de Tordesilhas, ficou cada vez mais

ineficiente: a comunicação era feita por via marítima e sob condições muito precárias, dificultadas pelas fortes correntes marítimas que afastavam as embarcações da costa brasileira - Então, em 1621 ocorre a mais marcante tentativa de dividir a Colônia em duas regiões

administrativas ou, neste caso, em dois estados, cada qual com seus governadores: . o do Maranhão, sediado em São Luís, abrangendo do Ceará à Amazônia . o do Brasil, com sede em Salvador, compreendendo as terras entre o Rio Grande do Norte

e o Sul. - A união dinástica durou até 1640, quando a aristocracia lusa, com o apoio francês, decretou a

independência de Portugal e implantou a dinastia da Casa de Bragança, sob o poder reinante de D. João IV . 1763: a sede do Estado do Brasil passa de Salvador para a cidade do Rio de Janeiro . 1774: os dois estados são novamente unificados, passando a chamar Estado do Brasil, com capital

na cidade do Rio de Janeiro - O Marquês de Pombal16 teve grande influência sobre esta decisão e sobre a extinção das - , haja vista já ter sugerido capitanias hereditárias

. 1792: Ocorre a Inconfidência Mineira, o primeiro movimento pela independência do Brasil, influenciado pelos ideários da Revolução Americana (1776) e da Revolução Francesa (1789). - A Coroa respondeu através da devassa: repressão que condenou à morte e ao degredo os

principais líderes do movimento – Tiradentes foi enforcado e esquartejado - Algumas características marcantes da Administração Pública colonial:

. Estilo de gestão predominantemente patrimonialista: não se distinguindo claramente o que era da Coroa e dos funcionários, em relação ao que seria de domínio público e privado

. Criação do Conselho Ultramarino em Portugal, a partir de meados do século XVII - Órgão responsável pelos negócios comerciais com as colônias: muito poderoso no Brasil. Foi

extinto com a chegada d Corte portuguesa ao Brasil (1808) - A partir de 1718, donatários de capitanias hereditárias ou governadores-gerais eram

designados para compor os quadros administrativos do Conselho Ultramarino na Colônia . Inchaço dos quadros de funcionários na Administração colonial para o exercício da fiscalização e de

atividades ligadas à promoção da justiça - Nem sempre os cargos criados tinham definições claras, por isso, não raro possibilitavam

conflito de atribuições . Instituição das câmaras municipais: instâncias de poder local, em que só podiam ser candidatos a

vereadores ou eleitores os “homens bons” - As câmaras detinham certa autonomia em relação aos governos-gerais e às capitanias, dadas

as distâncias que dificultavam a comunicação. Representavam geralmente os interesses de poderosos senhores locais, geralmente latifundiários

. Definição de um desenho verticalizado da Administração Pública com a seguinte composição hierárquica: - Rei - Ladeado por um corpo “ministerial” de altos funcionários (os estamentos) - Governador-geral ou vice-rei - Capitães das capitanias - Autoridades ligadas às câmaras municipais

. Definição de um corpo distante do perfil do burocrata moderno

16 Marquês de Pombal: nome dado a Sebastião José de Carvalho Melo, membro da nobreza de Portugal, secretário de Estado do Reino, uma espécie de primeiro-ministro do rei D. José I (1750-1777). Além da unificação administrativa da Colônia, foi responsável pelo uso obrigatório da língua portuguesa em todo o território nacional.

- Na administração da Colônia, a exemplo do que acontecia na Coroa, o funcionário se constituía à sombra do monarca: era escolhido, não praticava obediência a regras impessoais de conduta, nem se vinculava a aspectos de competência profissional

- Ou seja, a burocracia estatal colonial aqui instalada estava longe de ser parecida com a dos dias atuais: não se seguia obediência às regras de impessoalidade, de racionalidade; nem tão pouco o critério de mérito profissional era uma condição para o ingresso de funcionários em seus quadros

- Conclusão, o Brasil-Colônia vivenciou traços patrimonialistas profundos na constituição de sua Administração Pública a partir de 1500, expressão global do tipo de Estado dominante em Portugal

UNIDADE 5 – A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA RUMO À BUROCRATIZAÇÃO

- BRASIL: DA MONARQUIA À REPÚBLICA VELHA . Em novembro de 1807, fugindo das forças do exército de Napoleão Bonaparte17, a família real portuguesa

parte para o Brasil - O príncipe regente era D. João VI: ele governava Portugal desde 1799, ano em que foi reconhecido os

distúrbios mentais de sua mãe, Maria I. Ele assume o trono como monarca em 1816, diante da morte de sua mãe.

- A comitiva real desembarca na Bahia em janeiro de 1808, chegando três meses depois ao Rio de Janeiro, a nova sede do Império . Neste momento, o Brasil deixa de ser uma “simples Colônia”, apesar de ainda ser dependente da

Metrópole – 14 anos depois, aconteceria a independência (1822) . Junto com D. João VI, aportou na Colônia o aparato essencial de um Estado soberano – uma quantidade

substancial de nobres, cortesãos, lacaios, profissionais liberais, comerciantes e militares. Além destes, um conjunto de altos funcionários e representantes da máquina governamental portuguesa - Quando aconteceu o desembarque da Corte Real, a cidade do Rio de Janeiro era fétida e descuidada,

além de ter pouco mais de habitantes e habitações. . Para abrigar a Corte, composta de doze a quinze mil pessoas, muitos dos habitantes tiveram suas

casas confiscadas, já que a cidade não dispunha de habitações disponíveis . Mais de 2 mil proprietários tiveram suas casas confiscadas, sem nenhuma forma de indenização

que compensasse, devidamente, essa espoliação - As casas confiscadas pela recém-chegada Corte recebiam o “carimbo” de PR – Príncipe

Regente, ou na gíria popular, “Ponha-se na Rua!” – nasce aí a revolta dos moradores locais em relação aos recém-chegados

- A primeira ação do rei foi organizar aqui o seu corpo ministerial, dando partida para o emprego público abrigar tanta gente aqui chegada. . Ele criou as seguintes pastas: Negócios da Guerra e Estrangeiro + Marinha + Fazenda + Interior . As práticas de estruturação administrativa não se diferenciaram daqueles institucionalizadas em

Portugal: foram escolhidos para ocuparem os cargos públicos aqueles próximos e de confiança da Corte, os conhecimentos técnicos não foram priorizados. Foram ainda criadas unidades administrativas redundantes ou sem utilidade

- Em termos políticos, a vinda da Corte Real para o Brasil representou um marco histórico: . 1808: elevação do Brasil-Colônia à sede da Corte . 1815: elevação do Brasil-Colônia à categoria de Reino Unido à Portugal e Algarve

- Medidas administrativas que D. João VI exerceu nos treze anos de permanência no Brasil (ficou até abril de 1821): . Fundação do primeiro Banco do Brasil (1808) . Criação da Imprensa Régia (ou Real) e autorização para o funcionamento de tipografias e

publicação de jornais (1808) . Criação da Academia Real Militar e da Marinha (1810) . Abertura de algumas escolas, entre as quais duas de Medicina (Bahia e Rio de Janeiro)

17 Napoleão Bonaparte: importante general, autoproclamado e coroado imperador francês em 1804 – período posterior à Revolução Francesa. Conquistou e dominou grande parte da Europa, à exceção da Inglaterra. Em 1807, forçou o rei D. João VI a guerrear contra a Inglaterra, posição não aceita por Portugal, que a tinha como parceira.

. Vinda da Missão Artística Francesa (1816), que deixou grande legado no campo das artes e da arquitetura, e fundação da Academia de Belas-Artes - Destaque para os traços do pintor Jean-Baptiste Debret, cujas obras retrataram o cotidiano dos

primeiros anos do período monárquico do Brasil. . Criação da Biblioteca Real (1810), do Jardim Botânico (1811) e do Museu Real (1818), mais tarde

Museu Nacional. . Mudança na denominação das unidades territoriais: passa de “capitanias" e para "províncias"

(1821) . Desenvolvida, a partir de 1818, política de atração de migrantes europeus, tanto para o

desenvolvimento de atividades agrícolas como também para as artes e ciências – geólogos, botânicos, mineralogistas, escritores, pintores e artífices

- Economicamente, entretanto, duas medidas administrativas devem ser destacadas: . Mesmo antes de chegar ao Rio de Janeiro, D. João VI assinou na Bahia o “Decreto de Abertura dos

Portos às Nações Amigas” - Esta carta régia punha fim ao Pacto Colonial, determinação da Coroa para que todos os

produtos das colônias passassem antes pelas alfândegas em Portugal. - Por outro lado, beneficiando largamente o comércio com a Inglaterra18.

. D. João VI decretou também a suspensão do alvará de 1785, que proibia a criação de indústrias (em outras palavras, proibia a exploração da atividade manufatureira) no Brasil. - Para entender melhor esta medida, é necessário frisar que vigorava, desde 1703, o Tratado de

Methuen (também chamado “Tratado de Panos e Vinhos”) entre Portugal e Inglaterra . Pelos seus termos, os portugueses se comprometiam a consumir com exclusividade os

produtos industriais ingleses (têxteis, principalmente) e, em contrapartida, os britânicos consumiriam os vinhos portugueses

. Por ser Colônia portuguesa, o Brasil também deveria seguir os termos do tratado - Depois de autorizada a exploração da atividade manufatureira na Colônia, foram criadas uma

fábrica de pólvora e três indústrias de ferro, uma em São Paulo e duas em Minas Gerais . Dadas as dificuldades de transporte de matéria-prima e do custo da mão de obra escrava,

as indústrias de ferro não lograssem grandes resultados econômicos . Para piorar, não existia expansão do mercado consumidor, haja vista ser produzido de tudo

nas fazendas, inclusive fabricação de ferro para o consumo próprio em forjas artesanais - Por outro lado, a abertura dos portos às nações amigas favoreceu a entrada de produtos

estrangeiros, principalmente os ingleses. . Em consequência de um tratado econômico, a Inglaterra tinha privilégios no comércio com

o Brasil, incidindo taxações menores sobre seus produtos . Ocorreu também a instalação de estabelecimentos comerciais ingleses e franceses em

terras brasileiras - Tudo isso retardou o desenvolvimento industrial do Brasil

. Em suma, as duas medidas acima elencadas representavam a reversão do Pacto Colonial, que estabelecia que: - A Colônia não podia produzir nada que concorresse com a metrópole - A metrópole detinha o monopólio de importação de produtos que a interessavam - Todos os produtos brasileiros exportados tinham como destino a Metrópole

. Gestão Pública: as práticas continuavam vinculadas ao patrimonialismo - Não foi repensado ou readaptado o sistema monárquico patrimonial de governo quando da vinda da

Família Real para a ex-colônia . Isso porque o eixo da política instaurada na Colônia era o mesmo daquele que imperava em

Portugal – um reino secular, que deveria servir ao desfrute e gozo da camada dominante - Os fidalgos que aqui desembarcaram ganharam pensões; os oficiais da Armada e do Exército,

acesso aos postos superiores; os civis e os eclesiásticos, empregos e benefícios.

18 Portugal precisou da escolta britânica para fugir da França Napoleônica em direção ao Brasil. Em contrapartida, prometeu abrir os portos brasileiros às nações amigas.

- FAORO: os portugueses que aqui chegaram eram arrogantes e desdenhavam o Brasil, haja vista estarem doidos para voltar a Lisboa. De todo modo, não compreendiam o País e o tratavam como uma conquista a ser explorada

- O primeiro Banco do Brasil, embora devesse atuar em prol das atividades comerciais e de impulsão da área industrial, serviu mais aos interesses do erário real e, por isso, teve vida curta de treze anos

- A receita pública, apesar de ter quadruplicada de 1808 a 1820, tinha dois terços comprometidos com a manutenção de luxúrias da Corte e seus agregados . Inclusive a manutenção de uma máquina administrativa inchada de funcionários e de suas regalias

. Retorno de D. João VI a Portugal: ocorreu em abril de 1821, período marcado pela Revolução Liberal do Porto, eclodida em 1820 - Desde a fuga da família real para o Brasil, o governo português delegou o comando de Portugal a um

regente inglês, o marechal William Beresford. Entretanto, os rebeldes da “Revolução Liberal do Porto” haviam destituído o regente e expulsado as tropas napoleônicas

- Diante do sucesso da revolução, uma junta provisória assumiu o governo, convocou as “Cortes Gerais Extraordinárias e Constituintes da Nação Portuguesa” e decidiram pelo: . Retorno imediato de D. João VI a Portugal . Dissolução da condição do Brasil como Reino Unido ao de Portugal e Algarve . Retorno do Brasil, atual sede do Reino, à condição de Colônia portuguesa

- A proposta de recolonização era tão ousada, que não previa governo-central no Brasil - O território seria dividido em províncias dotadas de autonomia limitada e os governantes seriam

militares indicados pelas Cortes de Portugal - A primeira saída adotada por D. João VI foi tentar enviar para Lisboa o então príncipe herdeiro Dom

Pedro, que seria incumbido de outorgar uma Constituição e estabelecer as bases de um novo governo . Contudo, já envolvido com o Brasil e com os ideais libertadores, o príncipe recusou a empreitada

- Cedendo às pressões de Portugal, D. João VI então deixa o Brasil em abril de 1821 e nomeou seu filho D. Pedro I, como príncipe regente . A situação do Brasil – sob regência de D. Pedro I – permaneceu indefinida durante o ano de 1821 . Em dezembro de 1821, chegaram ao Rio de Janeiro novos decretos emitidos pelas “Cortes Gerais

Extraordinárias e Constituintes da Nação Portuguesa” determinando: - Abolição da Regência e de Imediato retorno de D. Pedro I a Portugal - Obediência das províncias brasileiras à Lisboa (e não mais ao Rio de Janeiro) - Extinção dos tribunais do Rio de Janeiro

- Enquanto D. Pedro I se preparava para regressar a Portugal, o “Partido Brasileiro”, alarmado com a possibilidade de recolonização e influenciado pelos princípios liberais radicais, se posicionou fortemente pela independência . Ao ser sondado, D. Pedro I agradou da ideia emancipacionista – mas só desafiou as Cortes Gerais

Portuguesas depois que: - José Bonifácio de Andrada e Silva, membro do governo provisório de São Paulo, escreveu uma

carta criticando a decisão das Cortes de Lisboa e chamando atenção para o papel do Príncipe diante da crise

- O Senado da Câmara do Rio de Janeiro elaborou uma representação (com coleta de 8 mil assinaturas) em que se pedia a permanência de D. Pedro I no Brasil

. Logo após o documento ser entregue, em 9 de janeiro de 1822, o Príncipe Regente decidiu desobedecer às ordens das Cortes Gerais Portuguesas e permaneceu no Brasil - Este ato ficou conhecido como "Dia do Fico", em decorrência da decisão e da célebre frase

pronuncianda: "Se é para o bem de todos e felicidade geral da Nação, estou pronto. Digam ao povo que fico!".

. Após o "Dia do Fico", D. Pedro I tomou várias medidas que desagradaram Portugal - Convocou uma Assembleia Constituinte brasileira - Organizou a Marinha de Guerra - Obrigou as tropas de Portugal a voltarem para o reino - E, por fim, firmou uma resolução onde determinava que nenhuma ordem vinda de Portugal

poderia entrar em vigor sem sua prévia autorização

. Foi essa última medida que tornou a relação política do Brasil com as Cortes portuguesas praticamente insustentável - Em setembro de 1822, as Cortes portuguesas enviaram nova carta para o Brasil exigindo a

anulação da Assembleia Constituinte brasileira e o retorno imediato de D. Pedro I para Portugal – caso não fosse imediatamente cumprida, haveria invasão militar

. Independência do Brasil: quando tomar conhecimento do documento, Dom Pedro I (que estava em viagem) declarou a “Independência do Brasil”, às margens do rio Ipiranga, em 7 de setembro de 1822 - Marcou o fim do domínio português e a conquista da autonomia política - O regime monárquico de governo independente de Portugal existiu por 67 anos – até 1889, ano da

“Proclamação da República” . Constituição política do império do Brazil: um ano após a independência do Brasil (1822), foi convocada a

primeira Assembleia Nacional Constituinte - Os trabalhos começaram em 3 de maio de 1823 e foram bastante conturbados, haja vista que radicais e

conservadores travaram uma verdadeira guerra no Parlamento . Parte dos constituintes era liberal-democrata (os radicais): queriam uma monarquia que respeitasse

os direitos individuais, consequentemente delimitando os poderes do imperador . A outra parte era conservadora e apoiava a manutenção dos direitos de D. Pedro I – por exemplo,

que este tivesse poder sobre o legislativo através do voto - Diante da desavença criada e percebendo que os radicais estavam em maioria, D. Pedro I mandou o

exército invadir o plenário em novembro de 1823, prendendo e exilando diversos deputados . Assim foi dissolvida a primeira “Assembleia Nacional Constituinte” do Brasil

- Após o ocorrido, ele reuniu 10 cidadãos de sua inteira confiança (todos pertencentes ao partido Português) e após algumas discussões a portas fechadas, redigiram a primeira constituição brasileira . Desta forma, em ato autoritário, D. Pedro outorgou ao país a chamada “Carta Imperial” de 1824

- Ela estabelecia direitos civis e políticos e instaurava a monarquia representativa - Criou quatro poderes: Executivo, Legislativo, Judiciário e Moderador

. O “Poder Moderador” estava acima dos demais e era exercido pelo imperador

. Ele estava dotado de grandes poderes, inclusive a organização do sistema de poder político, cabendo-lhe acumular a chefia do Estado e do Governo

. Características do Período Monárquico: - Organização do sistema de poder político:

. Nomeações: - Presidentes das províncias (ou governadores estaduais): nomeados por escolha do imperador

. Eleições: - Eleições para deputados gerais: mandatos de quatro anos - Eleições para senadores, que após elaboração de lista tríplice, eram escolhidos pelo imperador

e tinham mandato vitalício - Eleições para representantes legislativos das províncias

. Ficaram evidentes os avanços conquistados em termos eleitorais - No período Colonial: só eram escolhidos representantes municipais por voto dos “homens bons”

(donos de terra, por exemplo) - No período Monárquico: ficou permitido a outros segmentos da sociedade exercer o direito do

voto – mas ainda estavam excluídas as mulheres, os escravos e os analfabetos . Mas ainda ficava evidente:

- A frágil participação popular na escolha dos representantes - O poder de segmentos da sociedade para manipulação os resultados através de pressões e

interesses . Nas zonas rurais, grandes proprietários de terras . Nas zonas urbanas, a sociedade emergente

- Gabinetes ministeriais: . D. Pedro I montou 13 ministérios durante o período de Império

- Do quarto em diante, nomeou brasileiros para coordenar as pastas do Reino, Justiça e Negócios Estrangeiros, e Fazenda

- Entretanto, em análise geral, podemos afirmar que muito pouco foi alterado das características herdadas da máquina estatal de origem portuguesa . Do período colonial para o imperial, foram mantidas as ineficiências, os desperdícios, os privilégios

no uso da coisa pública, duplicidade ou órgãos públicos sem utilidade . Período regencial: é como ficou conhecido o decênio de 1831 a 1840, compreendido entre a abdicação de

D. Pedro I e o chamado "Golpe da Maioridade", quando D. Pedro II teve a maioridade proclamada. - D. João VI, então rei de Portugal, vem a falecer em março de 1826.

. De acordo com o tratado de reconhecimento da independência brasileira, assinado entre Brasil e Portugal, D. Pedro I era o Príncipe Real e herdeiro da coroa portuguesa.

. Só que a Constituição Brasileira de 1824 proibia qualquer possibilidade de nova união entre Brasil e Portugal

- D. Pedro I, pressionado por revoltas internas e pela necessidade de assumir o governo em Portugal, abdica ao trono brasileiro em abril de 1831 e deixa como sucessor o príncipe D. Pedro II. . Entretanto, o príncipe contava na época renúncia paterna com apenas 5 anos e 4 meses, não

assumir o governo . De acordo com a Constituição Brasileira de 1824, o governo seria dirigido por uma regência

integrada por três representantes - E, durante esta década, sucederam-se quatro regências:

. Regência Provisória Trina

. Regência Permanente Trina

. Regência Una do Padre Feijó

. Regência Una de Araújo Lima - Este foi um período bastante importante – mas também agitado

. A unidade territorial do país foi firmada

. A estruturação das Forças Armadas foi consolidada

. Iniciaram as discussões sobre o grau de autonomia das províncias e a centralização do poder . Segundo Reinado:

- Em 1840, D. Pedro II – então com 14 anos – assume o comando do Governo . Novamente, a administração pública do período é marcada pelo Patrimonialismo e pelo estamento

. Regime Republicano: - Em novembro de 1889, é instauração a República no Brasil

. Após um levante militar resultante de pressões internas o regime monárquico é derrubado e o segundo reinado termina

. Uma das grandes insatisfações daquele período foi gerada pela abolição da escravatura - Os proprietários de terras daquela época tinham os escravos como mercadoria de alto valor

econômico e, após a abolição, clamavam por indenizações para compensar os prejuízos - Esses grandes latifundiários fizeram parte no movimento que minou o apoio político à

Monarquia e reforçou o sentimento republicano nas esferas políticas e militares de oposição ao regime

. O primeiro Presidente foi o Marechal Deodoro da Fonseca - Novamente, o povo ficou à margem do processo político

. O movimento republicano ficou concentrado nas elites, com forte base oligárquica19 rural - D. Pedro II foi deposto e banido do País de forma pacífica retornando a Portugal

. 1ª Constituição republicana do Brasil: - Após a proclamação da República, não havia mais espaço para a Carta Imperial.

. Em 1891, foi formado o Congresso Constituinte, comandado pelos parlamentares mais influentes da época – dentre eles Prudente de Morais e Rui Barbosa.

. Ela vigorou durante toda a República Velha e sofreu apenas uma alteração em 1927. - Características:

. Extinguiu o Poder Moderador, o senado vitalício, dentre outras marcas do sistema político da Monarquia

. Regime livre e democrático: forma federativa de Estado e a forma republicana de Governo

19 Oligárquica: de oligarquia: regime político em que o poder é exercido por um pequeno grupo de pessoas, pertencentes ao mesmo partido, classe ou família.

. Grande autonomia aos municípios e às antigas províncias, que passaram a ser denominadas "estados", cujos dirigentes passaram a ser denominados "presidentes de estado".

. O presidencialismo foi adotado, sendo os presidentes eleitos pelo voto direto, não secreto (a descoberto), para mandatos de quatro anos, sem direito a reeleição - O vice-presidente era eleito independentemente do presidente, o que permitia a escolha de um

oposicionista . Descentralizadora dos poderes, com a separação do poder político em três funções: Legislativo,

Executivo e Judiciário - O Poder Legislativo passou a contar com a Câmara dos Deputados e o Senado Federal,

compondo o Congresso Nacional . Separação entre o Estado e a Igreja

- O País não mais assumiu uma religião oficial (antes era a católica) - As eleições não ocorreriam mais dentro das igrejas, o governo não interferiria mais na escolha

de cargos do alto clero e extinguiu-se a definição de paróquia como unidade administrativa - O monopólio de registros civis passou ao Estado: criação dos cartórios de registro - A administração dos cemitérios passou a ser do Estado, podendo ser ali sepultado qualquer

pessoal, independentemente de seu credo - O Estado assumiu a educação como função de Estado, tirando o monopólio antes exercido pela

Igreja . Não reconhecimento dos privilégios aristocráticos: os foros de nobreza e os brasões particulares

foram extintos . Coronelismo:

- Com a instauração da República, o patrimonialismo não deixou de predominar na gestão estatal . Na primeira fase republicana, conhecida por República Velha (1889 – 1930), ele continuou

marcando as relações entre Estado (coisa pública) e sociedade - O coronelismo é um bom exemplo dessa reprodução patrimonial

. Em 1831, ainda no período regencial da Monarquia, foi criada a Guarda Nacional no País - Ela enfraqueceu o Exército, e substituiu as milícias e ordenanças do período Colonial

. Nas províncias e municípios foram criados os “Regimentos da Guarda Nacional” - A direção dos grupamentos locais era conferida a “coronéis”, grandes proprietários de terras e

comerciantes abastados que compravam as patentes - Só que os coronéis, ao receberem o encargo de exercer o poder militar, acabavam extrapolando e

exercendo também o econômico e o político . Como consequência, eles tornavam-se “grandes mandatários locais”, com grandes propriedades

nas zonas rurais brasileiras, configurando uma oligarquia rural poderosíssima - CARVALHO: os coronéis se transformaram em chefes políticos locais

. Com a introdução do federalismo, após a proclamação da República, os “presidentes de estados” passaram a ser eleitos

. Para vencer as eleições, estes precisavam do apoio dos coronéis - Entre governos e coronéis surgiu então um pacto – os coronéis davam aos candidatos do

governo os votos de que necessitavam e o governo entregava-lhes o controle dos cargos políticos locais

. Formou-se uma pirâmide de poder: coronel apoiava governador, que apoiava coronel

. E assim o patrimonialismo permaneceu em seu melhor estilo - O poder do Estado se aliava ao poder privado dos proprietários

. O Estado sustentava os dois, em detrimento da massa dos cidadãos do campo e das cidades que ficava à margem da política

- Conclusão: o sistema político continuou excluindo o povo das grandes manobras políticas pelo acesso e controle do Estado e de suas máquinas administrativas . Como a base econômica do País era a agropecuária, a riqueza dos senhores de terra nos

municípios interioranos e os poderes político e militar dos coronéis permitiam-lhes o manejo de eleições e eleitores a seu gosto

. Desta forma, os senhores de terra e os coronéis elegiam os governadores – formando um círculo vicioso

- Em níveis municipais, eram outorgados poderes quase que absolutos aos senhores de terra e aos coronéis, reproduzindo práticas patrimoniais na Administração Pública

- No fim da República Velha (1930), a Guarda Nacional foi extinta . Mas os coronéis continuaram a existir, de forma simbólica

- Eles não detinham mais o título militar de oficial, e nem possuíam um corpo de guarda para comandar

. Pelo contrário, eram chamados de “coronéis” aqueles indivíduos poderosos, que comandavam os seus negócios e tratavam as pessoas de forma autoritária, bem como tinham influências nos interesses políticos e de Estado

. Eram os “coronéis por tradição” – sem legitimidade legal, mas nem por isso sem poder de mando - Interessante destacar que aqui cabe o “conceito de gestão vinculado à ideia de prática social”

. Mesmo tendo deixado de existir formalmente, ficam as práticas dos coronéis reproduzidas pela ação cotidiana das pessoas

. Poderosos que passam a agir amparados em ações sociais construídas pelos antigos coronéis, legalmente constituídos

. Não importa se não há a posse de um título de oficial, tampouco a existência física de uma guarda – o que realmente importa é que as práticas perpassam de maneira subjetiva e vão se reproduzindo em outras épocas e locais distintos, sendo legitimadas como tais

. Logo, torna-se comum nos dias atuais, fenômenos que eram típicos da República Velha - Herança do coronelismo: prática patrimonialista do clientelismo

. Existência de dependência na relação entre dominantes e dominados, na qual o coronel manda, protege e provê – e o grupamento de pessoas que vivem de seus favores, em troca, retribue com a fidelidade do voto (o chamado “voto de cabresto”)

. Essa relação legitima o poder do mandante em ocupar todos os espaços de poder, inclusive aqueles do Estado - Fica novamente confundindo a “coisa pública” com o patrimônio privado

. Entretanto, o fim da República Velha (1930) marca também um período ímpar na Administração Pública no Brasil – a partir de um aparato de mudanças, a Administração Pública finalmente assumiu um caráter burocrático provocando uma ruptura com o tipo patrimonial - A gestão estatal passou a ser profissionalizada e técnicas científicas de Administração foram

implantadas sem precedentes.

- A BUROCRATIZAÇÃO: DOS ANOS 1930 A 1985

. Durante a República Velha, o coronelismo foi decisivo - Imperava a “política dos governadores” – um pacto envolvendo ações políticas entre o tripé:

. Municípios: poder local - Os coronéis mantinham a base eleitoral sobre seu domínio – o chamado “curral eleitoral” - O voto eleitoral de seus apadrinhados era garantido através do famoso “voto de cabresto” - Os coronéis organizavam o eleitorado nos municípios e elegiam quem os interessava no

governo regional, garantindo a harmonia entre poderes local e regional - Desta forma, eles dominavam a política regional e viabilizavam apoio total ao governo central

. Estados federativos: poder regional - Os Estados elegiam representantes legislativos em suas assembleias

. Estes representantes apoiavam politicamente o governo federal, garantindo aos dois poderes (regional e central) o exercício de um governo sem oposições

- Os partidos dominantes nos Estados acordavam com o governo central apoio mútuo para governar sem oposições

. União: poder central - Nos Estados, era garantida a eleição de representantes fiéis ao governo central para o

Congresso Nacional . O tripé “município + Estado + poder central” também garantiu durante a República Velha, a chamada

“política do café com leite”. - Um grande acordo político, executada durante a República Velha (1898-1930), onde representantes

civis dos dois estados mais fortes economicamente à época se revezavam na escolha do Presidente da República

. São Paulo: mais poderoso economicamente, principalmente devido à produção de café, eram fortemente influenciados pelo setor agrário

. Minas Gerais: maior pólo eleitoral do país da época e produtor de leite - Ficou instalada então o poder dos governadores dos estados através da “política dos governadores”

. Eles detinham grande autonomia em relação ao governo federal e se articulavam para escolher os Presidentes da República

. Além disso, presidentes e governadores tinham o chamado “poder da degola” - Prerrogativa de destituir deputados e senadores eleitos que fossem da oposição, através das

Comissões de Verificação dos Poderes - Estas comissões existiam nos congressos estaduais (atuais assembléias legislativas estaduais)

e no Congresso Nacional - A “política dos governadores” foi inaugurada em 1898, com a posse do quarto Presidente da República

Campos Sales . Deste período em diante ficou instaurada a “República Oligárquica”, que perdurou até 1930

- Em termos eleitorais, era difícil para um cidadão da época exercer livremente o direito de escolha de seus representantes políticos . O voto não era secreto – logo, os coronéis detinham grande poder em suas terras . Em um País de economia predominante agrária, a população pobre acabava ficando dependente

dos favores dos coronéis . Para eles, era fácil constituir “currais eleitorais” e garantir o “voto de cabresto” – a fraude eleitoral

era prática comum . Até 1930, havia o predomínio do poder oligárquico rural e a Administração Pública tinha fortes marcas

patrimonialista - Entretanto, o ano de 1922 marcou o início da ruptura dessa ordem dominante, segundo IGLÉSIAS.

. Crise econômica mundial de 1929: - Foi uma das maiores crises econômicas capitalistas até então vivenciadas em nível mundial

. Teve como ápice a queda da Bolsa de Valores da Nova Yorque

. E como principais consequências altas taxas de desemprego, bem como drásticas quedas na atividade econômica em diversos países

- No Brasil, levou à derrocada da economia cafeeira e, consequentemente, à decadência da elite produtora rural

- Perdurou até o início da 2a Guerra Mundial. . Erupção de vários movimentos contestatórios, dentre eles o Tenentismo:

- Movimento que emergiu entre os militares, destituídos do poder central em 1894 (República dos Marechais) . Contrários às práticas de dominação da oligarquia rural, o “Tenentismo” foi liderado por

jovens oficiais tenentes, responsáveis por alguns levantes sufocados pelo poder central . Revolução de 1930: representou o golpe final contra a oligarquia rural

- Desde o governo de Afonso Pena (1906-1909) que o presidente era determinado pela "política do café com leite" – São Paulo e Minas Gerais (estados mais ricos e populosos da União), alternavam-se no poder

- Em 1929, o então presidente Washington Luís20 resolve por fim a esse jogo da sucessão presidencial – a vez era de Minas Gerais, mas ele nomeia como candidato oficial para as Eleições de 1930 o paulista Júlio Prestes . Estava desfeito o pacto da política do “café com leite” . Insatisfeita, a bancada mineira no Congresso Nacional rompe com a bancada paulista, une-

se à bancada gaúcha-paraibana e passa a apoiar Getúlio Vargas21 para a presidência e João Pessoa, da Paraíba, a vice-presidente – e avisaram, se não ganhassem haveria Revolução!

20 Washington Luís consultou 20 presidentes de estado (hoje chamados governadores) em julho de 1929, e recebeu o apoio de 17 deles a Júlio Prestes. 21 Getúlio também contava com o apoio do Partido Democrático de São Paulo, parte das classes médias urbanas, apenas três estados e os tenentes, que defendiam reformas sociais e econômicas para o país.

- Júlio Prestes foi eleito presidente em março de 1930, vencendo em 17 estados e no Distrito Federal – Getúlio Vargas foi largamente derrotado . Em julho de 1930, João Pessoa, vice de Getúlio, é assassinado e a ala radical usa este

episódio como estopim para um movimento revolucionário. - Getúlio Vargas, unido às elites mineiras, apoiado ainda pelas forças militares e liderando a

Aliança Liberal, organiza a chamada Revolução de 1930, impedindo a posse de Júlio Prestes e se auto-declarando Presidente da República . Estava instalado um novo período na Administração Pública no Brasil

. Era Vargas: - Getúlio Vargas assumiu a presidência do Brasil em novembro de 1930

. Fim da República Velha

. Início da industrialização do Brasil

. Início da derrocada do mundo rural em favor do urbano: ruptura com as oligarquias rurais no poder central

- Principais medidas pós-1930: . Governadores, agora chamados “interventores”, passaram a ser indicados por Getúlio . Suspensão do Congresso Nacional . Censura da imprensa . Soberania do Poder Executivo

- Foi a chegada de Vargas ao poder, através de um movimento político, concretizado por um golpe de Estado com apoio militarista, que promoveu a primeira tentativa de burocratização das máquinas estatais no Brasil . A partir de 1930, o Estado brasileiro passa a assumir um papel intervencionista na economia

- Ele passa a atuar como indutor do crescimento de base industrial - Desenvolvendo políticas de atendimento às demandas da população desprovida e carente

- Este período marcou a modernização do Estado brasileiro em oposição à era patrimonial . O conceito de moderno é aqui usado no sentido de que o Estado passou a adotar princípios

baseados na racionalidade legal . Administração Pública Burocrática:

- Características dessa modernização do Estado: . Contexto histórico-social específico . Rompimento com as amarras da economia agrário-exportadora baseado na exportação do café . Enfrentamento da forte crise mundial . Construção de uma política de substituição de importações, em prol de produção de bens duráveis

no País . Intensificação da migração campo/cidade, consolidando, anos mais tarde, a supremacia do urbano

sobre o mundo rural - As máquinas estatais foram reinventadas para que se conquistasse uma nova face do Estado

. De 1930 a 1964, vários órgãos governamentais foram criados, mudando não só as características do Estado, como também a estrutura de serviços - Pelo menos duas gerações de burocratas passaram a ter presença obrigatória:

. Na formulação e execução da política econômica de diversos Governos

. Na gestão das finanças públicas e, principalmente;

. No desenho (ou redesenho institucional) . A partir de então, torna-se importante:

- Adotar princípios técnicos universais à gestão pública - Formar quadros profissionais competentes, pertencentes a carreiras específicas

- Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP) . Uma das mais marcantes iniciativas de reforma do Estado deste período foi a criação do DASP22,

em julho de 1938. - Este órgão ficou encarregado de conceber, conduzir e executar as mudanças pretendidas -

representando a afirmação dos princípios centralizadores e hierárquicos da burocracia clássica . De acordo com o Decreto-Lei no 579/1938, que criou o DASP, eram suas atribuições:

22 Antes dele, em 1936, já havia sido criado o Conselho Federal do Serviço Público.

- Realizar estudos e diagnósticos de órgãos públicos com vistas à definir mudanças necessárias: . À economia de recursos financeiros e orçamentários . À otimização dos procedimentos, inter-relações entre si e melhorias no atendimento

- Responsabilidade pela organização anual da peça orçamentária a ser enviada ao Legislativo, sob as instruções diretas do presidente e, ainda, acompanhar a sua execução após aprovado

- Organizar e realizar concursos públicos para recrutamento de pessoal e preenchimento de cargos federais do Poder Executivo + definir políticas de aperfeiçoamento dos funcionários civis

- Definir políticas de gestão de materiais - Assessorar diretamente o presidente da república quando da sanção de projetos de lei - Realizar inspeções no serviço público - Elaborar relatórios anuais para o presidente sobre as atividades realizadas e a realizar

. Conclusão : via DASP, os conhecimentos da ciência da Administração foram introduzidos na gestão pública - Houve a profissionalização das máquinas estatais, através de planos organizacionais de

pessoal e operacional . Assim, buscava-se atenuar as influências de interesses políticos vinculados às práticas de

não distinção entre o que seria público e privado . Conclusão : nem só de vantagens viveu a burocratização do Estado brasileiro

- Ela também acabou permitiu o fortalecimento exacerbado do poder de detentores de altos cargos nas máquinas burocráticas públicas – surgia os tecnocratas, ou a tecnocracia pública . Estes, pelo alto grau de conhecimento técnico e dada a posse de informações, acabavam

agindo descolados da “Política” [com “P maiúsculo”] . Os tecnocratas desenvolveram um “círculo vicioso nocivo” que dificultava a participação de

diversos segmentos da sociedade civil sobre as ações estatais - Em nome do saber técnico, os tecnocratas passaram a praticar uma gestão na qual a

população, não detendo aquele saber, era automaticamente isolada . Em outras palavras, em nome de coibir o exercício da “política” [com “p minúsculo”] foi

institucionalizado um tipo de conduta que descolava a sociedade civil do processo decisório, delegando à tecnocracia, a responsabilidade pela definição e condução das políticas de governo

“Política” [com “P maiúsculo”]

Aquela derivada das lutas legítimas pela conquista do poder, na qual grupos com propostas para uma dada sociedade, defensores de uma determinada ordem social, desejavam alcançar o poder de Estado, para, enfim, colocar em prática suas ideologias

“política” [com “p minúsculo”]

Aquela que leva a práticas de cunho pratrimonialista, de interesses mesquinhos de apropriação do interesse público pelo privado

- Exemplo prático: . Funcionário público afirma que é técnico e não político e, por isso, suas decisões são

neutras - Lado Bom : ele detém o saber técnico e este é usado exclusivamente para exercer a

“Política” [com “P maiúsculo”] - Lado Ruim : ele possui um pretenso conhecimento técnico, mas fecha-se em uma

redoma, freando qualquer discussão crítica sobre suas decisões, provenientes de outras visões de mundo – acaba exercendo a “política” [com “p minúsculo”]

. Conclusão: na gestão pública, nunca um funcionário é totalmente neutro - Nunca um servidor é totalmente tecnocrata23, agindo de forma baseada somente no

seu conhecimento técnico - Na prática, um funcionário sempre é técnico-político

. Alguém que possui conhecimento técnico, mas que está sempre a serviço de grupos políticos que ocupam o poder de Estado – os mesmos que definem as formas de ação das políticas governamentais

23 Um tecnocrata convicto afasta a sociedade civil da Administração Pública, empobrece a política e pratica uma gestão autoritária.

. Logo, um funcionário é denominado técnico, pois, a partir de seu conhecimento, executa ações de forma coerente - Entretanto, ele sempre executa estas ações com o intuito de atingir objetivos que não

são exclusivamente técnicos ou neutros, desprovidos de algum interesse político - Como técnico-político, o funcionário deve estar preparado para utilizar o saber técnico

para convencer, nunca para impor uma única alternativa: . Refletir sobre o que faz . Ouvir críticas e reclames sociais . Saber negociar em situações de conflito

. Em suma, agir como gestor técnico-político significa zelar pelo uso do saber científico, mas sempre atento às ações políticas - Sempre atento às capacidades de saber negociar com interesses complexos e distintos

da sociedade civil que se manifestam na “Política” [com “P maiúsculo”]. - O tecnicismo exacerbado é um perigo para a gestão pública.

- Outras iniciativas para burocratizar a gestão estatal no Brasil (de 1930 e 1964): . Fortalecimento do Banco do Brasil:

- Como autoridade monetária e comercial, atendendo à alavancagem de políticas públicas estatais

- Como um corpo de funcionários burocráticos dotados de conhecimento técnico que lhes outorgava poder na condução do banco . O concurso público já marcava a forma de ingresso de funcionários

. Destaque ao Ministério da Fazenda, organização estatal que passou a incentivar: - A formação interna de corpo técnico de profissionais - A criação de Conselhos e Comissões Técnicas, visando ao aumento do poder político como

agência responsável pela formatação de políticas da área fazendária . Criação da Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC), em meados de 1940

- Responsável pelas diretrizes da política financeira estatal, passou a exercer o papel de entidade monetária junto com o Banco do Brasil e o Tesouro Nacional

- Deu origem ao Banco Central (1964 – início do governo militar no Brasil) . Criação do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE), em 1952

- Vinculada ao fomento, via financiamento do desenvolvimento econômico do País . Inicialmente era uma autarquia federal. . Desde 1971, é uma empresa pública federal, com o nome de Banco Nacional de

Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). . Instalação da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), em 1959

- Objetivava alavancar o desenvolvimento econômico da região nordeste brasileira - Contexto histórico em que ocorreu a burocratização da Administração Pública brasileira:

. Brasil estava sendo inserido na “economia industrial”: após a crise da economia cafeeira o Brasil e revolução de 1930

. Urbanização: fenômeno crescente, assim como suas consequências diretas - O Estado foi obrigado a agir de forma mais intervencionista – ele agora era o “agente indutor do

desenvolvimento econômico e social” . Conclusão: a burocratização não surgiu do acaso

- Ela veio vinculada a um momento histórico de grandes transformações, com novas exigências . Fases da burocratização:

- 1a fase das reformas administrativas brasileiras: . Parte : governo Vargas . Parte : governo Juscelino Kubitschek (1956 – 1961)

- Também representou uma experiência marcante - A visão de “planejamento governamental” foi fortalecida por meio do ambicioso Plano

de Metas – seu objetivo era fazer o Brasil crescer 50 anos em 5 . Parte : governo João Goulart (Jango) – tomou posse em 1961

- Deu início às reformas de base, propondo mudanças profundas: . Na educação

. Na posse de propriedades urbana e rural (reforma agrária)

. No processo eleitoral

. Na administração tributária - Entretanto, Jango foi deposto em março de 1964 pelo golpe militar

- 2a fase das reformas administrativas brasileiras – Regime Militar: . Até 1985, o Brasil viveu a fase ditatorial de governo . Os militares deram continuidade à face desenvolvimentista, iniciada em 1956 por JK

- Entretanto, instituíram um regime autoritário, em contrapartida à democracia experimentada desde 1955 (após queda de Vargas)

. Apesar dos desmandos do autoritarismo e da repressão política, os militares: - Aperfeiçoaram a burocracia e trouxeram certa flexibilidade para ação estatal - Eles objetivavam aumentar a agilidade, prejudicada pelos rígidos mandamentos burocráticos

. O instrumento usado foi a Decreto-Lei no. 200/1967 - Ele fortaleceu a descentralização administrativa, através da diferenciação entre:

. Administração Direta: englobando a prestação de serviços vinculados à presidência da República e aos Ministérios

. Administração Indireta: relacionada à prestação de serviços realizados por outras entidades de natureza jurídica própria - Cada tipo de estrutura administrativa possui características específicas que a

distinguem das demais, de modo a torná-la a ferramenta adequada para o desenvolvimento de determinada atividade.

- Conceitos importantes: . Desconcentração: divisão de competência no âmbito da própria estrutura da entidade, para

tornar mais ágil e eficiente a prestação do serviço, sem a necessidade de criação de uma nova pessoa jurídica. - Neste caso, criam-se estâncias decisórias (ou órgãos), dentro da própria entidade,

como os ministérios, secretarias, superintendências e outros - Conceito intimamente relacionado ao de Administração Direta – a prestação de

serviços, atribuída pela CF aos entes políticos, é feita diretamente por eles

. Descentralização: o ente político cria uma nova pessoa jurídica e a ela transfere, mediante lei, a prestação de determinado serviço público. - Visa conferir maior agilidade e eficiência à prestação dos serviços - A natureza dos serviços permite que sejam prestados por pessoa jurídica diversa da

entidade política - Conceito relacionado à Administração Indireta – a prestação de serviços é realizada de

forma indireta, por outras pessoas jurídicas criadas para esse fim específico

- Importante destacar que pode haver desconcentração numa entidade criada por descentralização – a nova entidade criada pode subdividir-se em órgãos, a fim de melhor realizar os serviços públicos

. Regime jurídico: - De Direito Público: marcado pela necessidade da presença da mão forte do Estado,

visto que os serviços a serem prestados pelas entidades submetidas a esse regime requerem o exercício de poderes24 que não podem ser outorgados a particulares

- De Direito Privado: destinado às entidades que prestam serviços que dispensam os poderes típicos de Estado, razão pela qual podem ser atribuídos a particulares.

Autarquias Fundações

públicas

Empresas Estatais

Empresas públicas

Sociedades de economia mista

Regime Jurídico ou Personalidade Jurídica

De Direito Público Podem ser de Direito Público ou Privado

De Direito Privado

Legislação Criadas e extintas através de lei específica

Lei específica autoriza a instituição

Lei específica autoriza a instituição

Atividades desempenhadas

Tipicamente estatais, não se enquadrando em exploração de atividade econômica.

Demandem organização mais ágil e especializada, sem a burocracia comum aos órgãos da APd.

De natureza não-lucrativa, sem objetivos comerciais ou econômicos.

Voltadas para alguma atividade coletiva e de prestação de interesse público (p. e., educação, cultura e pesquisa).

Exploração de atividades de caráter econômico ou prestação de serviços públicos, onde o governo seja levado a exercer por alguma contingência de conveniência administrativa. É ideal para ocasiões em que as decisões requerem agilidade e competição.

Deve visar ao lucro, ainda que este seja utilizado em prol da coletividade.

Patrimônio e Receitas Patrimônio é público, sendo os bens públicos, protegidos pela impenhorabilidade e imprescritibilidade.

As receitas são próprias e estão consignadas na LOA25

Dotadas de autonomia administrativa, patrimônio próprio, geridas por respectivos órgãos de direção, sendo custeadas por recursos da União e de outras fontes

Capital integralmente público. É possível a participação de estados e municípios, desde que a maioria do capital pertença à União.

É permitido capital privado, desde que a maioria do capital pertença à União.

Existe uma parceria entre o poder público e as empresas privadas.

Regime de pessoal Estatutário ou celetista. Entretanto, é obrigatório seguir a CF no tocante à realização de concursos públicos, vedação de acumulação de cargos e teto remuneratório.

Celetista: legislação trabalhista (CLT26).

Para fins penais e para incidência de sanções contra atos de improbidade administrativa, os empregados são considerados agentes públicos.

Exigência de concurso público para admissão, proibição de acumulação de cargos e teto remuneratório.

Curiosidades Por serem de Direito Público, usufruem de prerrogativas inerentes ao ente político que as criou. Entretanto, ao contrário destes, as autarquias não possuem capacidade legislativa – somente capacidade de autoadministração.

São obrigadas a realizar licitação.

Caracterizam-se pela atribuição de personalidade jurídica a um determinado patrimônio, destinando-o a uma finalidade especifica

Conforme entendimento do STF+ STJ, a lei cria fundação também define o tipo de regime jurídico

São obrigadas a realizar licitação.

Qualquer forma jurídica (Sociedades Civis, Sociedades Comerciais, Ltda., S/A)

A administração das empresas públicas no Brasil é feita por dirigentes nomeados pelo Presidente da República – via de regra, pessoas do próprio quadro funcional.

Somente podem ser Sociedade Anônima (S/A).

Se exploradoras de atividade econômica, não lhes é dado nenhum privilégio; se prestadoras de serviços públicos, são concedidos alguns privilégios inerentes ao Direito Público, em respeito ao princípio da continuidade dos serviços públicos.

24 Exemplos: o poder de polícia (fechar um estabelecimento, por exemplo), as concessões de autorizações, permissões e licenças, o poder de julgar, o poder de penalizar o particular, entre outros. 25 LOA: Lei Orçamentária Anual. 26 Consolidação das Leis do Trabalho.

Autarquias Fundações públicas

Empresas Estatais

Empresas públicas Sociedades de

economia mista

Autarquias em regime especial:

- O Decreto no 200/1967, também fixou os princípios para o funcionamento da Administração Federal27: . Planejamento: o governo só agirá de acordo com um plano pré-estabelecido. . Coordenação: ação integrada para evitar duplicidade de atuação e consequente

desperdício de recursos. . Descentralização: o Estado passa a atuar indiretamente, delegando a terceiros as

atividades públicas ou de utilidade pública, mas sem deixar de fiscalizá-las. . Delegação de competência: transferência de competência a subordinados indicando a

autoridade delegante, a autoridade delegada e as atribuições objeto de delegação. . Controle: feito pela chefia (entre os subordinados), feita por auditorias (dentro do próprio

órgão) e pelo Sistema de Controle Interno (para controlar dinheiro e bens públicos).

- Em suma, o Decreto no 200/1967 foi um marco na reforma burocrática, haja vista ter permitido o fortalecimento da “administração paralela” . A Administração Indireta, até então emergente, tornou-se mais eficiente em alguns setores,

chegando inclusive a obter maior êxito, quando comparadas os ministérios aos quais estavam ligados

27 Em 1988, a nova Constituição Federal, vigente até os dias atuais, estabeleceu em seu artigo 37 como princípios gerais da Administração

Pública: a legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade. Através da Emenda no 19/1998, foi incluída a eficiência.

- A Petrobrás é um exemplo de eficiência, em contraposição a órgãos enfraquecidos, lentos e deficientes da Administração Direta

. As carreiras de funcionários de alto nível de formação e salários foram desprestigiadas na Administração Direta – por outro lado, a Administração Indireta passou a contar com melhores quadros de pessoal, bem como com estruturas salariais mais elevadas

. Outras iniciativas dos governos militares com vistas à modernização da Administração Pública brasileira - Criação do Ministério da Desburocratização (início da década de 1980) + Programa Nacional de

Desburocratização – tinham como objetivos . Revitalização e agilização das organizações do Estado . Descentralização da autoridade . Melhoria e simplificação dos processos administrativos . Promoção da eficiência

. Embora a partir de 1930 a Administração Pública brasileira tenha promovido uma ruptura com o patrimonialismo, suas práticas não foram totalmente abandonadas - A implantação da tipologia burocrática não impediu a reprodução de velhas práticas e a

institucionalização de novas na relação “Estado sociedade no Brasil” . NUNES mostra como esse processo pode ser visualizado no período que vai de 1930 a 1960

- Segundo o autor, foram estabelecidos quatro grandes padrões institucionais que disciplinaram a relação “Estado sociedade no Brasil” – as chamadas gramáticas28 . Clientelismo:

- Mecanismos de controle de certos recursos materiais e de mediação de interesses por intermédio de relações pessoais

- Não obedece a qualquer critério formal ou jurídico, pressupondo consentimento individual entre as pessoas sem nenhum instrumento legal condicionante.

. Corporativismo: - Mediação de interesses via instrumentos formalizados, cujos agentes são

representativos de determinadas categorias sociais diferenciadas, reconhecidas ou até mesmo criadas pelo Estado

- Seus arranjos passam pela organização horizontal de determinadas categorias sociais que são diferenciadas entre si e que possuem determinantes hierárquicos e formais.

- Constitui uma forma de intermediação pelo Estado de interesses distintos entre empresários e trabalhadores.

- Objetiva a eliminação ou a antecipação dos conflitos em uma sociedade de classes . Insulamento burocrático:

- Definição de instrumentos que promovem certa proteção do núcleo técnico do Estado, ou, ainda, certo distanciamento do técnico em relação à política, em busca de evitar a interferência da sociedade civil nas ações estatais.

. Universalismo de procedimentos: - Conjunto de regras de ação que garantem a impessoalidade, isto é, baseia-se no

princípio de igualdade de tratamento dos cidadãos perante a lei. - Na prática, as quatro gramáticas se combinaram de formas diversas ao longo do tempo

. Ora prevalecia uma em detrimento e/ou em conjugação com as demais, servindo de base para a ação dos aparelhos estatais junto à sociedade - Clientelismo: está vinculado à origem patrimonialista do Estado brasileiro e, portanto,

vigente desde os tempos do descobrimento – é uma prática recorrente no País - Universalismo de procedimentos + insulamento burocrático + corporativismo: surgiram

a partir da década de 1930 . 1a fase: Governo Vargas (1930-45):

- Implementada a legislação corporativista e criadas instituições corporativistas . Ensaiou-se o insulamento burocrático, através da criação de novas agências e

empresas estatais

28 Gramáticas: indicação da existência de diferentes combinações culturais e elementos dentro de uma mesma estrutura.

. Buscou-se instaurar o universalismo de procedimentos, principalmente através de tentativas de reforma do serviço público e da implantação do sistema de mérito

- Ou seja, as três novas gramáticas ‘modernizantes’ interagiram com uma antiga (o clientelismo) . Este último foi traduzido para as instituições formais por meio da operação de um

sistema político que beneficiava os grupos locais e estaduais remanescentes do período altamente descentralizado da República Velha

. 2a fase: 1946 a 1950 - O clientelismo foi retomado como gramática dominante

. O universalismo de procedimentos fora esquecido, bem como foram enfraquecidas as agências insuladas - O DASP, por exemplo, visto até então como ícone do regime autoritário

. O corporativismo não fora alterado . 3a fase: a partir de 1950 – governo Vargas e JK

- Insulamento burocrático foi a gramática mais marcante . Foram criadas diversas agências estatais responsáveis pela formulação e

implementação de políticas econômicas inerentes à industrialização - Período marcado pelo debate em torno do nacional-desenvolvimentismo, em que as

agências insuladas se incumbiam de traçar políticas isoladas das instâncias partidárias, tidas como clientelistas.

. 4a fase: governo Goulart (1961- 1964) - A gramática do clientelismo foi evidenciada em detrimento das outras três

. 5a fase: período militar - Insulamento burocrático foi a vedete da reforma administrativa de 1967

. Fortalecimento da chamada Administração Indireta, que deu margem a criação de várias agências, desvinculadas da participação e do controle da sociedade civil sobre o Estado

- Conclusão: a implantação da Administração Pública do tipo Burocrática no Brasil foi permeada pela: . Reprodução do clientelismo, herdeiro legítimo do patrimonialismo . Criação de novas práticas ou gramáticas