REFORME DU CADRE HARMONISE DES FINANCES PUBLIQUES DE L’UEMOA

Par Hon. Soulé AdamACEPA

Séminaire WAPAC Ouagadougou Juillet 2014 1

Objectifs du moduleAppropriation par les participants de la

réforme budgétaire qui renforce les pouvoirs du Parlement en matière de contrôle.

Présenter les justifications, les objectifs et les innovations de la réforme du cadre harmonisé des finances publiques en cours dans les pays de l’UEMOA afin de les confronter au cours du débat avec les pratiques de gestion des finances publiques dans les pays anglophones de l’Afrique de l’Ouest.


Plan de présentationIntroductionArchitecture du cadre harmonisé des

finances publiques au sein de l’UEMOAParlement et transparenceContrôle parlementaire du budget en

exécutionConclusion



. L’UEMOA a été créée le 30 janvier 1994 par

sept pays de l’Afrique de l’Ouest qui sont des anciennes colonies françaises. Un huitième Etat, ancienne colonie portugaise a adhéré à l’Union le 5 mars 1997.

L’objectif ultime est l’intégration économique et monétaire qui passe par des étapes dont l’harmonisation de la législation des Etats, notamment le régime de la fiscalité, l’allocation optimale des ressources, etc


. Sept des huit pays ont toujours eu la même

tradition de gestion des finances publiques qui repose sur des principes et une législation qui sont une copie pas parfaite de ce qui se fait en France, notamment depuis la Constitution française de la Vème République et l’Ordonnance N° 59-2 du 2 janvier 1959 portant Loi organique relative aux lois de finances.

Rappel : l’Ordonnance de 1959 a été remplacée en France par la LOLF N° 2001-692 du 1er août 2001


. La nécessité d’adapter le cadre juridique des

finances publiques aux nouveaux standards internationaux de gestion axée sur les résultats est l’une des raisons qui ont plaidé pour une réforme d’envergure du système de gestion des finances publiques.

En effet, les crédits budgétaires décomposés en programmes sont ouverts pour financer une action ou un ensemble cohérent d’actions représentatifs de politiques publiques. A ces programmes sont associés des objectifs précis arrêtés en fonction des résultats à atteindre. Ces résultats mesurables à l’aide d’indicateurs font l’objet d’évaluation régulière et donnent lieu à un rapport de performance.



. Le nouveau cadre harmonisé repose sur 6 directives dont l’architecture se présente comme suit (de haut en bas) : -Directive n°01 portant code de transparence-Directive n°06 portant lois de finances-Directive n° 07 portant règlement général sur la comptabilité publique:

-directive n° 08 portant nomenclature du budget

- directive n°09 portant plan comptable général

- directive n°10 portant TOFESéminaire WAPAC Ouagadougou Juillet 2014 9

Architecture du cadre harmonisé


Directive n°01/2009/CM/UEMOA portant Code de transparence dans la gestion des finances publiques

La Directive n°01 constitue la pierre angulaire, voire le socle du cadre harmonisé ; elle est en amont du dispositif global

Le Code de transparence définit les principes et obligations que les Etats membres respectent, dans leur législation comme dans leurs pratiques, aussi bien pour la gestion des fonds de l’Etat que celle des autres administrations publiques

Le code de transparence repose sur 7 piliers :


Directive n°01- Légalité et publicité des opérations

financières de l’Etat- Attributions et responsabilités des institutions- Cadre économique- Elaboration et présentation des budgets

publics- Mise en œuvre des recettes et des dépenses- Information du public- Intégrité des acteurs


Directive n°06/CM/UEMOA portant lois de finances C’est la Directive la plus citée par les citoyens Pourquoi???Sans doute parce qu’elle « instaure de

nouvelles règles pour l’élaboration, l’exécution, le contrôle et le suivi du budget de l’Etat avec pour objectif d’améliorer l’efficacité de la dépense et, à travers elle, les politiques publiques » (1)

En effet, la Directive n°6 précise les ambitions et les principales innovations de la réforme :


Directive n°06 : les ambitions de la réformeLe passage d’une logique de moyens à une logique

de résultats : moyens sont mis pour des résultats et justifier réalisation des objectifs ex ante

La réforme du mode de gestion : responsabilisation des gestionnaires (responsable de programme)

Le renforcement de la transparence : changement de nomenclature c’est-à-dire budget présenté sous forme de programmes, plus exhaustive, documentation améliorée et suppression des ‘’services votés’’

Le développement de la pluri-annualité : prise en compte à moyen terme de l’impact des politiques publiques, documents. Il s’agit d’une réponse technique aux problèmes d’articulation entre les stratégies nationales de développement et les budgets.


Directive n°06 : les principales innovationsLe principe de sincérité (art 30 & 72) : obligation de présenter des

comptes ou un budget reflétant une image sincère et fidèle de la situation et des perspectives économiques et patrimoniales nationales

La présentation du budget par politiques publiques et la démarche de la performance : programme, objectifs et indicateurs de résultats, responsable de programme, projets annuels de performance (annexés au projet de budget), rapports annuels de performance annexés au projet de Loi de règlement

La réforme de l’exécution : déconcentration de l’ordonnancement, fongibilité des crédits, compétence accrue du ministre des finances

Les nouvelles méthodes de budgétisation : présentation pluriannuelle de crédits (documents de cadrage pluriannuels ) (1), les plafonds d’emploi

Le renforcement des contrôles : rôle accru du parlement (débat d’orientation, rôle accru de la Cour des comptes.


Directive n°06

Il n’est donc pas exagéré de dire que cette Directive LOLF apparaît comme la ‘’Constitution financière des Etats de l’UEMOA ’’ car elle comporte des normes applicables les autres directives.


Directive n°07 portant Règlement général sur la comptabilitéLa Directive RGCP en son article 1er précise qu’elle fixe les règles fondamentales régissant l’exécution des budgets publics, la comptabilité, le contrôle des opérations financières, la gestion des deniers, valeurs et biens appartenant ou confiés à l’Etat et ses établissements publics à caractère administratif.De façon détaillée, elle prévoit :La déconcentration de la fonction d’ordonnateur principal, en matière de dépenses, à l’ensemble des ministres et présidents d’institutions constitutionnelles (article 8)


Directive n°07 RGCPLe nouveau contexte de budget programme

introduit par la Directive 06/2009, les nouvelles missions confiées à l’ordonnateur (article 8 de cette Directive) et au contrôleur financier (article 90), la mise en place d’un suivi particulier de l’exécution des opérations budgétaires par programme

La possibilité de constituer un réseau des comptables des administrations financières différent de celui des comptables directs du Trésor, avec des comptables principaux et supérieurs

En matière de comptabilité de l’Etat :Séminaire WAPAC Ouagadougou Juillet 2014 18

Directive n°07 RGCPEn matière de comptabilité de l’Etat :1. L’amortissement et les provisions pour

dépréciation, ainsi que les modalités de réévaluation de ces provisions (article 63)

2. Le calcul du prix de revient, du coût et du rendement de l’activité des services (art. 69) ;

3. L’intégration des opérations comptables dans la comptabilité économique nationale (art. 69) ;

4. La comptabilisation des opérations sur la base des droits constatés (art. 76)


Directive n°07 RGCPL’institution d’une période complémentaire comptable d’un mois (article 78)

L’institution d’une mission de contrôle a posteriori à la charge des contrôleurs financiers (article 90) afin d’évaluer les résultats et les performances des programmes

L’institution d’une responsabilité personnelle du contrôleur financier (art. 92) ; un dispositif de responsabilité personnelle s’applique désormais à l’ordonnateur, au contrôleur financier et au comptable public ; ce dernier a à sa charge la responsabilité pécuniaire

La référence aux normes internationales dans la mise en œuvre du contrôle interne.Séminaire WAPAC Ouagadougou Juillet

2014 20

Directive n°07 RGCP

En aval du dispositif, figurent les 3 autres Directives que sont :

- la Directive n° 08/2009/CM/UEMOA portant nomenclature budgétaire de l’Etat au sein de l’UEMOA,

- la Directive n° 09/2009/CM/UEMOA portant Plan Comptable de l’Etat (PCE) au sein de l’UEMOA

- la Directive n° 10/2009/CM/UEMOA portant Tableau des Opérations Financières de l’Etat (TOFE) au sein de l’UEMOA


Directive n°08 portant Nomenclature budgétaire de l’EtatLes objectifs spécifiques sont :Instaurer des règles permettant une gestion

rigoureuse, efficace et transparente Harmoniser les nomenclatures en usage dans

les pays en un cadre commun de référenceIntroduire dans les directives les classifications

administrative, fonctionnelle, par programme et économique conformes aux normes et aux pratiques internationales

Ouvrir la voie à d’autres types de classification ; par exemple par sources de financement, par bénéficiaires


Directive n°08 portant Nomenclature budgétaire de

l’Etat

Elle fixe les fixe les principes fondamentaux de présentation du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux du Trésor. Les innovations de la Directive :Suppression des titres au niveau des recettes et des dépenses à cause des redondances avec les intitulés des articlesL’introduction de la classification fonctionnelle rendue obligatoireL’introduction de la classification par programme


Directive n°08 NBELes emprunts à MLT, les emprunts à moyen

et long termes, les remboursements des prêts et avances ainsi que les produits de la cession des actifs sont retirés des recettes budgétaires et classés en ressources de trésorerie

L’amortissement de la dette publique ainsi que les prêts et avances ont été supprimés des dépenses budgétaires et sont classés en charge de trésorerie.


La Directive n° 09/2009/CM/UEMOA portant Plan Comptable de l’Etat au sein de l’UEMOA La Directive PCE détermine l’objet de la comptabilité

générale de l’Etat et les normes, règles et procédures relatives à sa tenue et à la production des comptes et états financiers.

La Directive LOLF (article 72) et la Directive RGCP (articles 70 à 80) évoquent la comptabilité générale de l’Etat. La Directive PCE diffuse un plan comptable ayant vocation à s’appliquer dans tous les Etats membres.

‘’La comptabilité générale de l’Etat s’applique à l’administration centrale et à ses établissements publics à caractère administratif’’ (art. 1er, al 2 Directive n°09)


Directive PCELa comptabilité générale de l’Etat a pour objet la connaissance exacte et sincère de son patrimoine et des opérations qu’il effectue, en fonction des droits et obligations qui lui sont reconnus.La comptabilité générale de l’Etat s’inspire des normes internationales, notamment du Système Comptable Ouest Africain (SYSCOA).Elle est fondée sur le principe de la constatation des droits et obligations.


Directive n°10 portant TOFECette directive prend en compte le volet statistique

du cadre harmonisé. Elle fixe les principes généraux relatifs à l’élaboration et à la présentation commune des statistiques sur les opérations financières de l’Etat.

En effet, les opérations des administrations publiques sont les transactions financières en recettes, charges, acquisitions et cessions d’actifs non financiers et financiers et en augmentation et diminution de passifs.

Elles sont classées selon leur nature dans une présentation commune à tous les Etats membres de l’Union qui est dénommée Tableau des opérations financières de l’Etat (TOFE).



.Dans les Etats démocratiques où le Gouvernement et le Parlement exercent des pouvoirs séparés et équilibrés, la bonne gouvernance suppose que la gestion des finances de l’Etat soit transparente et soumise à un contrôle externe et indépendant qui assure l’imputabilité de tous les actes pris à cet effet. Le cadre institutionnel mis en place par les six Directives répond à cette exigence


La documentation accompagnant le projet de loi de financesAvant d’être soumises au Parlement, les

ressources et les charges de l’Etat doivent faire l’objet d’une évaluation correcte. De cette évaluation dépend la sincérité du budget.

L’évaluation permet d’arrêter des prévisions inscrites dans une probabilité de réalisation malgré les aléas. Seule la qualité des documents qui fondent ces prévisions peut minorer l’impact de ces aléas.


La documentation…Le changement de nomenclature engendré par le passage à la présentation des crédits sous forme de programme renforce la compréhension du budget par les lecteurs extérieurs à l’administration : le Parlement et les citoyens. La présentation des crédits selon les politiques publiques poursuivies par l’Etat va en effet permettre aux acteurs externes d’apprécier plus aisément les choix budgétaires et les priorités du Gouvernement.Des documents obligatoires et facultatifs dont l’utilité est indiscutable accompagnent le projet de loi des finances.


La documentation

Aux termes de l’article 46 de la Directive n°06 le Projet de LF est accompagné obligatoirement des documents suivants :-rapport définissant l’équilibre économique et financier, les résultats connus et les perspectives-plan de trésorerie prévisionnel et mensualisé de l’exécution du budget -document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle tel que défini à l’article 52 de la Directive-documents de programmation pluriannuelle des dépenses, tels que prévus à l’article 53 de la présente Directive -des annexes


L’exploitation des documents par le parlementLes documents joints au Projet de loi des

finances sont très utiles pour la compréhension et la discussion du projet.

Ce sont des documents très techniques. Il revient au Parlement, d’examiner la

possibilité de s’attacher les services d’assistants parlementaires pour l’exploitation desdits documents.


Les débats d’orientation budgétaireL’article 57 de la Directive n°06 prévoit un débat d’orientation budgétaire au cours duquel sont examinés le document de programmation budgétaire et économique pluriannuelle visé à l’article 52 de la présente Directive, éventuellement accompagné des documents de programmation pluriannuelle des dépenses visées à l’article 53.Ce débat se tient au Parlement au plus tard fin deuxième trimestre de l’année. C’est une exigence calendaire de plus pour le gouvernement qui doit publier ces documents et les soumettre au débat d’orientation.



.Les recettes et les dépenses publiques ainsi que les crédits qui en résultent peuvent faire l’objet d’une réévaluation au cours de l’exécution du budget de l’Etat.Quelle que soit la modalité de cette réévaluation, sa visibilité pour le Parlement doit être assurée. Le Parlement doit également disposer de mécanismes d’évaluation de l’exécution avant la clôture de l’année financière.En outre, le Ministre des finances dispose d’un pouvoir de régulation (article 67 Directive)


La transparence des réaménagements budgétaires pour le Parlemento Les prévisions budgétaires initiales peuvent

être réévaluées, en cours d’exécution, suivant certaines procédures. Ces modifications peuvent résulter d’une loi de finances rectificative lorsqu’elles affectent le montant des recettes et des dépenses. Quand elles sont limitées à la répartition des crédits, elles peuvent résulter d’actes réglementaires.

o Conformément à l’article 48, une loi de finances rectificative est déposée au Parlement dans les cas suivants :


La transparence …- recours à la procédure de décret d’avance (article 23) ;- recours à la procédure d’annulation de crédits par

arrêté du ministre des finances (articles 25 et 67) ;- modification de l’équilibre budgétaire par

augmentation des recettes à cause d’une conjoncture favorable ayant entraîné l’augmentation des recettes fiscales ;

- modification de l’équilibre budgétaire du fait des évolutions du cadre légal ou règlementaire (ex. création d’une nouvelle contribution ou modification du cadre légal existant entraînant une charge nouvelle ou une augmentation de charge pour l’Etat).


La transparence …En vertu de la séparation et, surtout, de l’équilibre des pouvoirs, les prérogatives de l’Exécutif le limitent à proposer un budget et à ne l’exécuter qu’après autorisation du Parlement. Il en résulte qu’une modification substantielle de ce budget doit être du seul ressort du Parlement.S’il est compréhensible d’aménager le pouvoir financier en vue d’habiliter l’Exécutif à procéder à certaines modifications sans effet sur l’équilibre budgétaire, il est nécessaire, pour le respect du pouvoir du Parlement, que lesdites modifications soient portées à sa connaissance dès qu’elles interviennent.


La transparence…Ce mécanisme d’information pour la transparence de l’allocation des ressources préserve l’effectivité du contrôle exercé par le Parlement sur les remaniements du budget en cours d’exécution. Il facilite une reddition des comptes devant un Parlement régulièrement informé des évolutions de son référentiel de contrôle.La budgétisation en base zéro permet désormais aux parlementaires d’exercer leurs compétences de contrôle sur l’ensemble des crédits de paiement (CP) et des autorisations d’engagement (AE).La Directive N°06 a pris en charge, en son article 26, la nécessité d’une information immédiate du Parlement pour toute modification apportée par l’Exécutif au budget en cours d’exécution.


Les instruments du contrôle parlementaire Sous l’empire de la Directive, les instruments de contrôle parlementaire du budget en cours d’exécution devraient plus faciles à mettre en œuvre dans la mesure où l’Exécutif est quasiment contraint de publier les informations. Seule l’autocensure des députés est à craindre.En effet, Les citoyens, à la fois contribuables et usagers des services publics, sont clairement, régulièrement et complètement informés de tout ce qui concerne la gouvernance et la gestion des fonds publics : ils sont mis en capacité d’exercer, dans le débat public, leur droit de regard sur les finances de toutes les administrations publiques.


Les instruments…Les acteurs publics qui pilotent et gèrent les fonds publics, élus ou fonctionnaires, acceptent des obligations d’intégrité et de rectitude particulièrement exigeantes, à mesure de la confiance qui leur est faite. Les sanctions prévues sont effectivement mises en œuvre.Les instruments classiques de contrôle parlementaires peuvent donc être déclenchés en s’appuyant sur des faits tangibles.Au nombre de ces instruments, on peut citer :


Les instruments…- Auditions des membres du gouvernement- Questions écrites ou orales- Commissions d’enquête- Commissions temporaires d’évaluation et de

contrôle de l’exécution du budget- Suivi du budget par les rapporteurs spéciaux- Contrôle citoyen mis en œuvre par le

parlement et les OSC



Contrôle exercé…Le contrôle exercé par le Parlement sur l’exécution du budget de l’Etat clos est mis en œuvre à l’occasion de l’examen et du vote du projet de loi de règlement. Pour avoir autorisé l’exécution de recettes et de dépenses de nature diverse, évaluées dans leur montant et imputables à un ensemble de comptes constituant le budget de l’Etat, le Parlement a la mission de contrôler les réalisations issues de cette exécution et de s’assurer du respect de l’autorisation qu’il a donnée.Le Parlement bénéficie, dans l’exercice de cette mission, de l’assistance de la Cour des comptes. La Directive élargit les compétences de la Cour des comptes, notamment dans son rôle d’appui au Parlement.


Contrôle exercé…La Directive précise que le projet de loi de finances de l’année n+1 (déposé au parlement en année n) ne peut être discuté tant que le projet de loi de règlement de l’année n-1 n’a pas été déposé accompagné des documents visés aux articles 50 et 51 ; à savoir :- les comptes et états financiers de l’Etat ;- les annexes explicatives précisant le montant définitif des crédits ouverts, des dépenses réalisées et des recettes constatées ;- les rapports annuels de performance ;- le rapport de la Cour des comptes sur l’exécution de la loi de finances


Contrôle exercé…-la déclaration générale de conformité entre les comptes des ordonnateurs (compte administratif) et ceux des comptables publics (compte de gestion) - le cas échéant, les avis et recommandations de la Cour des comptes.En outre, l’article 75 alinéa 4 ajoute ceci ‘’ Le Parlement peut demander à la Cour des comptes la réalisation de toutes enquêtes nécessaires à son information’’.



.Le processus de transposition de ces directives dans le droit positif de chacun des Etats membres de l’UEMOA est en cours d’achèvement.Le défi à relever sera celui de préparer tous les acteurs de la chaîne à se mettre à niveau pour le pilotage de cette réforme qui pourrait accélérer le développement des Etats de l’UEMOA. Les Parlements devraient impulser cette dynamique.



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