RAPPORT D´INFORMATION - senat.fr .fiscalité des transactions de la direction ... des critères

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  • N 110

    SNAT SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

    Enregistr la Prsidence du Snat le 8 novembre 2016

    RAPPORT DINFORMATION

    FAIT

    au nom de la commission des finances (1) sur lefficience des dpenses fiscales

    relatives au dveloppement durable,

    Par M. Albric de MONTGOLFIER,

    Rapporteur gnral,

    Snateur

    (1) Cette commission est compose de : Mme Michle Andr, prsidente ; M. Albric de Montgolfier, rapporteur gnral ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hlne Des Esgaulx, MM. Andr Gattolin, Charles Guen, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung, vice-prsidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, Franois Marc, secrtaires ; MM. Philippe Adnot, Franois Baroin, ric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, ric Dolig, Philippe Dominati, Vincent bl, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-Franois Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Lamnie, Nuihau Laurey, Antoine Lefvre, Grard Longuet, Herv Marseille, Franois Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel.

  • - 3 -

    S O M M A I R E Pages

    LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR GNRAL ....................................................... 5

    1. Un poids prdominant des dpenses dfavorables au dveloppement durable qui aura tendance saccrotre en raison de la progression de la taxe carbone ............................... 6

    2. Des aides la rnovation des logements peu efficaces et qui produisent des effets daubaine mal valus .......................................................................................................... 7

    3. Des dpenses fiscales relatives aux consommations de carburants ayant principalement pour finalit dapporter un soutien conomique sectoriel ...................................................... 9

    4. Consolider les dpenses fiscales relatives aux nergies renouvelables en les articulant mieux avec les autres aides existantes .................................................................................. 10

    5. Conduire une valuation exhaustive des dpenses fiscales relatives au dveloppement durable dont les effets sont peu documents ......................................................................... 11

    6. Assurer un meilleur suivi et un meilleur pilotage des dpenses fiscales par les ministres comptents .......................................................................................................................... 12

    AUDITION POUR SUITE DONNER ................................................................................. 15

    ANNEXE : COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES LA COMMISSION DES FINANCES ........................................................................................... 37

  • LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR GNRAL - 5 -

    LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR GNRAL

    Mesdames, Messieurs,

    Les dpenses fiscales relatives au dveloppement durable reprsentent un ensemble htroclite de dispositions drogatoires limpt, rparties sur plusieurs missions du budget gnral, qui ont un impact positif ou ngatif sur lenvironnement.

    Si certaines dpenses fiscales ont t explicitement cres dans un objectif de protection de lenvironnement, linstar de celles visant une amlioration de la performance nergtique des logements, dautres dispositifs crs pour soutenir certaines activits conomiques peuvent avoir des effets environnementaux dfavorables parfois peu connus, ou mal valus.

    De faon gnrale, le Parlement dispose de peu dinformations quant lefficacit de ces dpenses fiscales quil est amen crer ou prolonger, alors mme quelles peuvent reprsenter des montants financiers importants.

    Cest pourquoi, la commission des finances du Snat a demand la Cour des comptes de raliser, en application de larticle 58-2 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), une enqute afin de recenser lensemble des dpenses fiscales existantes ayant un impact sur lenvironnement et den valuer lefficience.

    Cette enqute permet daborder cette question sous trois principaux angles, qui forment les chapitres du rapport :

    - un classement et une valuation globale du montant des dpenses fiscales relatives au dveloppement durable, qui montre que le poids des dpenses fiscales dfavorables lenvironnement est suprieur celui des dpenses favorables ;

    - un examen des dispositifs de suivi, de pilotage et dvaluation des dpenses fiscales ;

    - une valuation de lefficience des principales dpenses fiscales relatives au dveloppement durable relatives la rnovation thermique des logements, la politique des transports et la prservation des ressources naturelles.

  • - 6 - LEFFICIENCE DES DPENSES FISCALES RELATIVES AU DVELOPPEMENT DURABLE

    1. Un poids prdominant des dpenses dfavorables au dveloppement durable qui aura tendance saccrotre en raison de la progression de la taxe carbone

    Sur les 94 dpenses fiscales ayant un impact environnemental identifies et values par la Cour des comptes, 65 affichent un soutien sectoriel, 6 un soutien gographique et 19 un objectif de protection de lenvironnement. Sur les 65 dpenses fiscales sectorielles, 39 ont un effet positif et 26 un effet ngatif sur lenvironnement.

    La Cour des comptes souligne le volume financier trs lev que reprsentent les dpenses fiscales dfavorables lenvironnement (13 milliards deuros en 2015, en prenant en compte le diffrentiel de taxation entre le gazole et lessence), qui est largement suprieur celui des dpenses fiscales favorables (4,9 milliards deuros en 2015).

    Sur la priode 2010-2015, le montant des dpenses fiscales favorables lenvironnement a baiss continment, sous leffet notamment des changements affectant celles en faveur du logement (en particulier la rforme du crdit dimpt pour le dveloppement durable intervenue en 20091), tandis que les dpenses dfavorables ont connu une augmentation.

    Il apparat donc premire vue que les efforts mis en uvre pour encourager les comportements profitables lenvironnement, comme la ralisation de travaux de rnovation nergtique des logements ou la protection du patrimoine naturel, sont annihils par limportance des dpenses fiscales qui encouragent les activits polluantes.

    volution des dpenses fiscales favorables et dfavorables lenvironnement

    entre 2010 et 2015 (en millions deuros)

    2010 2011 2012 2013 2014 2015

    Dpenses fiscales favorables lenvironnement

    6 878 6 533 5 038 5 013 4 028 4 973

    Dpenses fiscales dfavorables lenvironnement Total incluant le diffrentiel gazole-essence

    6 043 6 324 7 106 6 703 6 398 6 899 13 010

    Source : enqute ralise par la Cour des comptes

    1 Plusieurs mesures prises dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2009 et la loi de finances pour 2010 ont conduit une rduction des taux du CIDD (devenu depuis crdit dimpt pour la transition nergtique CITE) et un resserrement des dpenses ligibles. Le montant de la dpense fiscale est ainsi pass de 2,6 milliards deuros en 2010 673 millions deuros en 2013.

  • LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR GNRAL - 7 -

    Ce constat doit toutefois tre relativis puisque la progression des dpenses fiscales dfavorables lenvironnement rsulte notamment de lintroduction de la contribution climat nergie (CCE) ou taxe carbone par la loi de finances pour 2014. En effet, cette taxe vient majorer les tarifs de taxe intrieure de consommation sur les produits nergtiques (TICPE), sur le gaz naturel (TICGN) et sur le charbon (TICC) en fonction du contenu en CO2 des produits soumis taxation. La monte en charge de cette CCE depuis 2014 a conduit une progression sensible du poids de la fiscalit nergtique (4 milliards deuros entre 2014 et 2016) ce qui augmente mcaniquement le montant des dpenses fiscales associes ces taxes (exemptions ou taux rduits de taxes).

    2. Des aides la rnovation des logements peu efficaces et qui produisent des effets daubaine mal valus

    Les dpenses fiscales relatives la rnovation des logements, en particulier le crdit dimpt pour la transition nergtique (CITE), lco-prt taux zro (co-PTZ) et le taux rduit de taxe sur la valeur ajoute (TVA) 5,5 % sur les travaux de rnovation nergtique ont eu jusqu prsent des rsultats dcevants au regard des objectifs fixs, alors mme quils ont reprsent un cot de plus de 3,7 milliards deuros en 2015.

    Comme le rappelle la Cour des comptes, lobjectif de diminution de la consommation nergtique des logements de 38 % entre 2009 et 2020 fix par la loi Grenelle I est loin dtre atteint : la baisse a t de 1 % seulement sur la priode 2009-2016.

    Par ailleurs, ces dpenses fiscales sont globalement inefficientes : le cot de la tonne de CO2 vit est compris entre 214 et 325 euros, soit un montant largement suprieur au cot dvitement recommand par le rapport Quinet de 2008 compris entre 32 et 56 euros par tonne de CO2 entre 2010 et 2020.

    Si le CITE a permis daccompagner une monte en gamme de la performance nergtique des quipements et des techniques de rnovation nergtique des btiments, il parait peu incitatif sagissant des gros travaux de rnovation en raison du plafonnement du montant des travaux ligibles1. Par ailleurs, il semble produire des effets daubaine difficiles valuer.

    Lco-PTZ est un dispositif qui rencontre un succs limit : seuls 24 000 prts ont t mis en 2015, sur un objectif initial de 50 000 prts. Ceci sexplique notamment par les taux dintrts bas qui rendent ce dispositif moins attractif pour les banques et pour les particuliers.