Rapport demografische voorsprong kwaliteitsslag onderwijs

maart 2008

Demografische voorsprong:

Kwaliteitsslag onderwijs

2

Inhoud

Samenvatting en conclusies 3

Deelrapport I Kwantitatieve analyse 11

1 Inleiding 13

2 Ontwikkelingen leerlingen 1991-2005 15

3 Prognoses primair onderwijs 2007-2025 19

4 Prognoses Voortgezet Onderwijs 33

5 Prognoses Middelbaar Beroeps Onderwijs 39

6 Prognoses Hoger Beroeps Onderwijs 43

Bijlage 1: Overzicht respons 47

Bijlage 2: Toelichting sleutels 48

Bijlage 3: Regio indeling naar gemeenten 51

Bijlage 4: Ramingen voortgezet onderwijs naar onderwijstype 52

Deelrapport II Diepteverkenning 55

1 Inleiding 57

2 Analysekader 59

3 Financiële aspecten van krimp 63

4 Krimp en kwaliteit 69

5 Maatregelen 73

Bjlage 1: Gesprekspartners 89

3

Samenvatting en conclusies

De provincie Limburg heeft al een aantal jaren te maken met een krimpende bevolking. Deze krimp wordt enerzijds veroorzaakt door vergrijzing (toenemend aandeel ouderen) en anderzijds door ontgroening (afname aandeel jongeren) van de bevolking. Zowel de ver-grijzing als de ontgroening hebben effect op het onderwijsstelsel. De ontgroening doet het aantal leerlingen dalen en de vergrijzing werkt door in het lerarenbestand. Deze ontwik-kelingen noodzaken de onderwijsinstellingen tot het nemen van ingrijpende maatregelen, met name ten aanzien van de bekostiging.

In opdracht van de Provincie Limburg en enkele schoolbesturen (Innovo, Movare, jongLe-ren (ook namens MosaLira en SKOMergelland), Stichting Limburgs Voortgezet Onderwijs (LVO) en Stichting Voortgezet Onderwijs Parkstad Limburg (SVO/PL) heeft het economisch advies- en onderzoeksbureau APE een onderzoek uitgevoerd naar de gevolgen van de demografische veranderingen voor het onderwijs. Het onderzoek is begeleid door een be-geleidingscommissie bestaande uit de initiatiefnemers en vertegenwoordigers namens de Tripoolgemeenten en van het ministerie van OCW. Het bestaat uit een kwantitatief gedeelte en een diepteverkenning in een aantal gemeenten in Zuid-Limburg.

I. Kwantitatieve analyseIn de kwantitatieve analyse is voor de gehele provincie Limburg het aantal leerlingen naar onderwijssoort (van primair onderwijs tot hoger onderwijs) geraamd voor de periode 2007-2025. Naast het aantal leerlingen zijn tevens de personeelsbehoefte, de ruimte be-hoefte en de budgettaire gevolgen geraamd. Dit deel van het onderzoek is ruim opgezet en beslaat de gehele provincie.

Primair onderwijsIn Limburg is al sinds 1998 een structurele daling gaande van het aantal leerlingen in het primair onderwijs. In de zuidelijke regio’s van de provincie heeft de daling enkele jaren eerder al ingezet. Tussen 1998 en 2007 is het aantal leerlingen in de provincie gedaald met 13.000 (-11%). De gerealiseerde krimp valt in het niet bij de daling van het leerlingental die nog in het verschiet ligt. Volgens de jongste ramingen neemt in de provincie Limburg het aantal leer-lingen in het primair onderwijs tussen 2007 en 2025 met 23.000 leerlingen af (-24%). Ook in de periode na 2025 moet, in ieder geval tot 2040, rekening worden gehouden met een voortdurende daling van de bevolking. De sterkste daling doet zich voor in de periode 2010-2015, het aantal leerlingen daalt in deze periode met meer dan 2% per jaar.

4

Binnen Limburg zijn grote regionale verschillen waarneembaar. De Westelijke Mijnstreek zal in de periode 2007-2025 met bijna 30% de grootste daling in het aantal leerlingen tegemoet zien. In het noorden en midden van Limburg heeft de krimp later ingezet en zal naar verwachting minder sterk zijn dan in het zuiden.Maar ook in de meer noordelijke regio’s moet rekening gehouden worden met een daling van ruim 20%.De personeelsbehoefte in het primair onderwijs daalt evenredig aan het aantal leerlingen en neemt in Limburg met bijna 1.400 fte’s af. De huisvestingsbehoefte daalt eveneens sterk, namelijk met bijna 130.000 m2.

Figuur 1: Ontwikkeling Primair Onderwijs 1995-2025 in Limburgse regio’s

60

65

70

75

80

85

90

95

100

105

110

1995 1997 1999 2001 2003 2005 2010 2020

Noord-Limburg Midden-LimburgParkstad* Westelijke MijnstreekMaastricht Heuvelland

Voortgezet OnderwijsHet voortgezet onderwijs krimpt in Limburg sinds 2005 licht. Tussen 2005 en 2007 is het aantal leerlingen in het voortgezet onderwijs in de provincie gedaald met ruim 2.000 (-3%). Ook in het voortgezet onderwijs heeft de daling van het aantal leerlingen zich in het zuiden van de provincie al enkele jaren eerder ingezet. De krimp zet zich in de komende jaren versterkt door. Het aantal leerlingen in het voort-gezet onderwijs neemt in de periode 2007-2025 naar verwachting met 28% af (17.000 leerlingen). Ook in het voortgezet onderwijs laten de dalingen grote regionale verschillen zien (zie figuur 2). Parkstad gaat de grootste afname in het aantal leerlingen tegemoet met een da-ling van 35%. De kleinste daling doet zich voor in de regio Noord-Limburg, in deze regio daalt het aantal leerlingen met 22%. Op basis van de meest recente bevolkingprognoses voor de provincie Limburg moet ook na 2025 rekening worden gehouden met een voortgaande daling van het aantal leerlingen in het voortgezet onderwijs.De personeelsbehoefte in het voortgezet onderwijs neemt volgens de huidige schatting tot 2025 af met bijna 1.400 fte’s. De huisvestingsbehoefte neemt in de periode 2007-2025 met 167.000 m2 af.

5

Figuur 2: Ontwikkeling Voortgezet Onderwijs 2000-2025 in Limburgse regio’s

60

65

70

75

80

85

90

95

100

105

110

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2007 2010 2015 2020 2025

Parkstad Westelijke Mijnstreek Maastricht Heuvelland

Noord Limburg Midden Limburg

MBO en HBODe ontwikkeling van het aantal MBO- en met name HBO-studenten is in mindere mate de-mografisch gerelateerd dan de ontwikkelingen in het primair en het voortgezet onderwijs. In het MBO is in de periode 2007-2025 een afname van 25% in het aantal studenten te verwachten, vooral na 2010. Het HBO vertoont als enige onderwijssoort een stijging van het aantal studenten in de ko-mende tien jaar. De daling in het aantal studenten manifesteert zich pas echt in de periode 2020-2025.

Structurele karakter van krimpOpvallend is dat de krimp structurele trekken heeft. Ook in de regio’s waar de daling van de leerlingenaantallen al is ingezet vóór de eeuwwisseling moet met een voortgaande en zich verdiepende krimp worden gerekend. Op grond van de meest recente bevolkingsprog-nose is te verwachten dat de bevolkingsdaling tot in ieder geval 2040 doorzet. Gegeven het structurele karakter kan de krimp niet met tijdelijke maatregelen worden opgelost. Het structurele karakter van de krimp verscherpt de opgave waarvoor schoolbesturen en gemeenten zich geplaatst zien.

Demografische ontwikkelingen in nationaal perspectiefOok andere regio’s in Nederland krijgen te maken met een daling van het aantal leerlingen in het primair en voortgezet onderwijs (zie figuur 3). Op nationaal niveau is in de periode 2006-2025 een afname van het aantal jeugdigen (0-20 jarigen) te verwachten met 7%. Tegenover een groei van de jeugdige bevolking in grootstedelijke regio’s (en Flevoland) staat een afname in meer perifere gebieden. De voorziene krimp in bijv. Zeeuws-Vlaanderen en Oost-Groningen is vergelijkbaar met de Zuid-Limburgse situatie.

6

Figuur 3: Ontwikkeling 0-20 jarigen 2006-2025 op regioniveau

75

80

85

90

95

100

2006 2010 2015 2020 2025

Zuid-Limburg Zeeuwsch-Vlaanderen Oost-Groningen Midden-Limburg Noord-Limburg Nederland

II DiepteverkenningHet diepteonderzoek concentreert zich op twee regio’s in Zuid-Limburg, Parkstad en Maas-tricht Heuvelland. De kwantitatieve analyse heeft duidelijk gemaakt dat deze regio’s reeds langere tijd geconfronteerd worden met teruglopende leerlingaantallen. De hiermee sa-menhangende opgave wordt de komende jaren verscherpt wanneer het aantal leerlingen jaarlijks circa 2% terugloopt. In de diepteverkenning is onderzocht welke (financiële) gevolgen de demografische ont-wikkelingen hebben voor het primair en voortgezet onderwijs en voor de indirect betrokken (gemeentelijke) beleidsterreinen in Parkstad en Maastricht/Heuvelland.

RemanenzkostenIn een beleidsarm scenario worden scholen geconfronteerd met zgn. “Remanenzkosten”. Met dit begrip wordt gedoeld op het verschijnsel dat bij teruglopende bevolkingsaantal-len de kosten in eerste instantie nagenoeg hetzelfde blijven, terwijl de inkomsten direct dalen.De inkomsten van de schoolbesturen zullen in een min of meer gelijke tred met het aantal leerlingen afnemen omdat de lumpsumbudgetten in het primair en het voortgezet onder-wijs sterk gerelateerd zijn aan demografische parameters. Overigens werkt de daling van het aantal leerlingen ook door in het macrobudget. Bij een geringer aantal leerlingen neemt het totale lumpsumbudget dat beschikbaar is voor alle scholen in Nederland dus af. Daarnaast werkt de afname van het aantal leerlingen snel door in de inkomsten van het primair en het voortgezet onderwijs omdat er sprake is van een geringe vertragingsstruc-tuur van één jaar respectievelijk drie maanden in de bekostigingstructuur. De uitgaven van de schoolbesturen lopen echter minder snel terug omdat een deel van de uitgaven vaste lasten zijn. Voorts nemen de personeelskosten toe door de vergrijzing. De hogere kosten van salarissen en van ouderenregelingen (BAPO) worden echter in de bekostiging niet integraal vergoed.

Krimp en KwaliteitNaast een financiële component kent de krimp ook een kwalitatieve component. Door de terugloop van de inkomsten en door de inflexibiliteit in de materiële kosten worden perso-nele uitgaven verdrongen en komen maatschappelijke gewenste onderwijsvernieuwingen

7

in de knel. Dit probleem wordt verscherpt door het feit dat de macrobudgetten voor mate-riële bekostiging structureel te laag zijn vastgesteld.In de komende jaren komen personele budgetten in het voortgezet onderwijs verder onder druk te staan omdat de terugloop van het aantal leerlingen sneller verloopt dan de na-tuurlijke uitstroom van docenten. Door deze asynchrone ontwikkeling dreigt de instroom van nieuwe docenten op te drogen waardoor de kwaliteit van het onderwijs in het geding komt.Daarnaast heeft de afname in het aantal leerlingen ook een direct gevolg op de kwaliteit wanneer er té kleine scholen ontstaan die uit onderwijskundig oogpunt niet gewenst zijn. Bovendien heeft de daling van leerlingen ook negatieve gevolgen voor de segregatie. Met name in Maastricht is dit verschijnsel zichtbaar. Aangezien de krimp verder doorzet, zullen er maatregelen moeten worden genomen om de negatieve gevolgen van krimp te beperken

MaatregelenScholen en overheden in Zuid-Limburg hebben met vertraging op de krimp gereageerd. Uitzondering vormt de gemeente Kerkrade waar al sinds 1998 een ingrijpend proces van herstructurering en kwaliteitsverbetering is ingezet. Maar ook in deze gemeente zullen aanvullende maatregelen moeten worden getroffen om aan de voortdurende krimp het hoofd te blijven bieden. Inmiddels is er bij gemeenten en schoolbesturen in Zuid-Limburg een toenemend gevoel van urgentie waarneembaar. Deze urgentie is echter zeker nog niet overal in Limburg in voldoende mate aanwezig. De beperkte respons op de enquêtes en de zeer uiteenlopende kwaliteit van de antwoorden zijn een vingerwijzing dat nog niet alle schoolbesturen en ge-meenten in Limburg op dit moment de demografische ontwikkelingen hoog op de agenda hebben staan. Veel schoolbesturen en gemeenten hebben alleen ramingen tot en met 2010 tot hun beschikking. Een lange termijn visie ontbreekt veelal. Waar ramingen voor de langere termijn zijn ontwikkeld zijn deze in sommige gevallen gebaseerd op zeer opti-mistische vooronderstellingen.

HuisvestingsplannenOm het verschil in inkomsten en uitgaven te verkleinen worden verschillende maatrege-len getroffen. In de onderzochte regio’s zijn integrale huisvestingsplannen geformuleerd, in samenwerking tussen de gemeente, schoolbesturen en kindpartners zoals kinderdag-verblijven, naschoolse opvang en sociaal cultureel werk. De operationele uitwerking van de plannen verschilt nog sterk per gemeente en loopt uiteen van het vaststellen van uit-gangspunten tot het beschrijven van scenario’s en formuleren van concrete maatregelen. In alle integrale huisvestingsplannen is de doelstelling schaalvergroting in combinatie met kwaliteitsverhoging. Waar mogelijk wordt met tijdelijke en flexibele bouw geanticipeerd op krimp.De uitwerking van de huisvestingsplannen is een aandachtspunt. Vaak ontbreekt nog een financiële paragraaf.

Schaalvergroting en regionalisatieEen belangrijke succesfactor bij het doorvoeren van noodzakelijke maatregelen wordt ge-vormd door de schaalvergroting op school- en bestuursniveau. De schaalvergroting bij

8

de schoolbesturen op bestuurlijk niveau bevordert de samenwerking in positieve zin. Ge-meenten behoeven daardoor met veel minder partijen overleggen. Daarnaast zijn de gefu-seerde schoolbesturen professioneler dan voorheen waardoor ze kunnen meedenken over mogelijke scenario’s en maatregelen. Dit neemt niet weg dat uit de interviews naar voren komt dat de samenwerking tussen gemeenten en schoolbesturen voor verbetering vatbaar is.Ook op bestuurlijk niveau worden samenwerkingsverband geïntensiveerd. Op dit moment gaan de grote schoolbesturen in het voortgezet onderwijs (SVO|PL en LVO) na hoe zij in samenwerking de krimp kunnen opvangen en tegelijkertijd een kwaliteitslag kunnen ma-ken.

InvesteringenOm de kwaliteit van de scholen te waarborgen en om het voorzieningen-niveau in overeen-stemming te brengen met de veranderende bevolkingsomvang moet er extra geïnvesteerd worden in het onderwijs. Deze investeringen dienen in eerste instantie te komen vanuit de gemeente en vanuit het schoolbestuur.

De reservepositie van de schoolbesturen in Zuid-Limburg bevat op dit moment nog enige buffer om een deel van de “Remanenzkosten” op te vangen. Zowel in het primair onderwijs als in het voortgezet onderwijs is de weerstandspositie van de schoolbesturen vergelijkbaar met de rest van Nederland. We moeten ons echter realiseren dat de grootste dalingen nog moeten komen en dat we nog aan het begin staan van een langdurig aanpassingstraject. Van de verwachte leerlingendaling tot 2025 is in Limburg op dit moment nog “slechts” 20% gerealiseerd. Het structurele en hardnekkige karakter van krimp vergt daarom middelen die al binnen enkele jaren de reserves van de scholen ver te boven gaan. Eenzelfde opmerking geldt grosso modo voor de bijdragen van de gemeenten. Het alge-mene beeld is dat de gemeenten in Zuid-Limburg op dit moment minder geld uitgeven aan onderwijshuisvesting dan zij uit het Gemeentefonds ontvangen. Daarmee wijken de Lim-burgse gemeenten niet af van het landelijke beeld. Op korte termijn zou een verhoging van het onderwijshuisvestingsbudget door de gemeenten de financiële problematiek enigszins verlichten. De ervaring met Kerkrade waar de leerlingendaling het eerst is ingetreden en waar al vroeg in het beleid is geaccommodeerd leert echter dat de budgetten voor onder-wijshuisvesting uit het Gemeentefonds niet voldoende zijn om de noodzakelijke toekom-stige aanpassingen door te voeren. Naar verwachting zal deze gemeente vanaf 2010 25% van de uitgaven voor onderwijshuisvesting moeten dekken uit de algemene reserve. Dat zal de gemeente voor pijnlijke keuzes stellen. Daarbij moeten we ons realiseren dat de middelen die gemeenten ontvangen uit het Gemeentefonds eveneens sterk demografisch gedreven zijn waardoor in de Limburgse regio’s ook andere gemeentelijke sectoren gecon-fronteerd worden met teruglopende inkomsten bij (aanvankelijk) gelijkblijvende uitgaven.De doorwerking van de krimp naar andere maatschappelijke sectoren beperkt de bijdragen die vanuit die sectoren kunnen worden geleverd. De woningmarkt is in sommige regio’s in Limburg door een ontbrekende marktvraag zeer onevenwichtig waardoor de interesse voor vrijkomende onderwijsgebouwen en grond gering of zelfs afwezig is.

9

Scholen en gemeenten zijn zich ervan bewust dat bij een geringer leerlingenaantal een structureel lager voorzieningen- en bekostigingsniveau hoort. Tegelijk moet worden gecon-stateerd dat de weg naar het structureel lagere niveau tijdelijk, maar gezien het karakter van de krimp langjarig, substantiële extra kosten met zich meebrengt.Schoolbesturen en gemeenten constateren dat de ruimte om de kosten van krimp te finan-cieren steeds kleiner wordt en binnen enkele jaren volstrekt tekortschiet. De bekostiging-systematiek in het onderwijs is niet ingesteld op massieve en langjarige krimpsituaties. Zonder aanpassing in de bekostigingsystematiek lopen de scholen grote financiële risico’s die doorwerken in de kwaliteit van het onderwijs en de leefbaarheid van de wijken en dor-pen.

10

11

Deelrapport I

Kwantitatieve analyse

12

13

1 Inleiding

1.1 AanleidingDe provincie Limburg heeft al een aantal jaar te maken met een krimpende bevolking. Deze krimp wordt enerzijds veroorzaakt door de vergrijzing en anderzijds door de ontgroe-ning van de bevolking. Zowel de vergrijzing als de ontgroening hebben effect op het on-derwijsstelsel. Door de ontgroening neemt het aantal leerlingen af en de vergrijzing werkt door in het lerarenbestand. Deze ontwikkelingen noodzaken de onderwijsinstellingen tot het nemen van ingrijpende maatregelen.

In dit rapport wordt verslag gedaan van het onderzoek dat APE in opdracht van de Provin-cie Limburg en een aantal Limburgse schoolbesturen heeft uitgevoerd naar de gevolgen van de demografische veranderingen voor het onderwijs. Het APE-onderzoek bestaat uit twee delen, een kwantitatieve analyse en een diepteverkenning.

Dit deelrapport heeft betrekking op de kwantitatieve analyse. Daarin is het aantal leerlin-gen naar onderwijssoort geraamd voor de periode 2007-2025. Naast het aantal leerlingen zijn tevens de personeelsbehoefte, de ruimte behoefte en de budgettaire gevolgen ge-raamd. Dit deel van het onderzoek is ruim opgezet en beslaat de gehele provincie.

1.2 OnderzoeksvragenDe probleemstelling van de kwantitatieve analyse kan als volgt worden geformuleerd:

“Wat zijn - onderscheiden naar schoolsoorten- bij ongewijzigd beleid de gevolgen van demografische ontwikkelingen in Limburg voor leerlingen, personeel, gebouwen en bekostiging op provinciaal, subregionaal en stedelijk niveau?”

De probleemstelling voor de diepteverkenning laat zich als volgt omschrijven:

“Welke (vooral financiële gevolgen) hebben de demografische ontwikkelingen voor het PO/VO onderwijs in Parkstad en Maastricht/ Heuvelland;■■

voor de indirect betrokken (gemeentelijke) beleidsterreinen in deze subregio’s in de ■■

periode 2007-2015?”

14

1.3 Aanpak in hoofdlijnenIn het kwantitatieve deel is van verschillende databronnen gebruik gemaakt. De aanvankelijke opzet voor het maken van de prognoses leunde zwaar op de informatie van de schoolbesturen over de toekomstige situatie in het onderwijs in Limburg. Daartoe is een enquête uitgezet onder alle Limburgse schoolbesturen waarin werd gevraagd naar ramingen van leerlingen, personeel en het bruto vloeroppervlak voor de periode tot en met 2025. Daarnaast werd gevraagd naar het budget voor personeel, materieel en huisvesting. Uit de respons bleek dat het voor veel schoolbesturen niet mogelijk was om de gevraagde ramingen op korte termijn te leveren. De voornaamste redenen hiervoor waren capaciteits- en tijdgebrek. Schoolbesturen die wel in staat waren gegevens aan te leveren, waren sterk geografisch geclusterd. Een representatief provinciaal beeld ontbrak daardoor. Bovendien verschilden de door de schoolbesturen toegepaste ramings methodieken aan-zienlijk van elkaar, waardoor het maken van een vergelijking bemoeilijkt werd.1 Om toch een adequate prognose te kunnen maken voor zowel het primair als het voortge-zet onderwijs is gebruik gemaakt van de bevolkingsprognose 2008-2040 van de provincie Limburg. Voor het primair onderwijs is de prognose van het aantal jongeren in de leeftijd 4 tot en met 11 jaar plus 30% van de 12-jarigen gebruikt. Voor het voortgezet onderwijs is de groep 13- tot en met 18-jarigen plus 70% van de 12-jarigen gehanteerd als basis voor de prognose van het aantal leerlingen. Voor het voortgezet onderwijs zijn verder gege-vensbronnen van het Cfi toegepast om de uitgangspositie van de prognoses vast te stellen. Daarnaast is voor het primair onderwijs gebruik gemaakt van de bekostigingsformules van het ministerie van OC&W om zo de bruto vloeroppervlakte, de personeelsbehoefte en het benodigde budget te voorspellen. Voor het voortgezet onderwijs zijn dergelijke formules afgeleid uit een prognosemodel van LVO. Het ministerie van OC&W en het Cfi hebben tevens gegevens geleverd om een prognose te kunnen maken voor zowel het middelbaar beroepsonderwijs als het hoger beroepson-derwijs. Voor deze twee typen onderwijs hebben wij ons beperkt tot het maken van leer-lingenramingen.

1.4 Opzet en indeling kwantitatieve analyseIn hoofdstuk 1 wordt gestart met een terugblik op de ontwikkeling van het aantal leerlin-gen in het primair en voortgezet onderwijs in de periode 1991-2005. In de hoofdstukken 1 tot en met 6 worden voor verschillende onderwijssoorten prognoses van het aantal leer-lingen, de benodigde huisvesting, de personeelsbehoefte en de aanverwante kosten ge-presenteerd voor het (speciaal) primair en het voortgezet onderwijs en het middelbaar- en hoger beroepsonderwijs. De opbouw van de hoofdstukken verloopt identiek. Eerst wordt er een toelichting gegeven op de toegepaste methodiek waarna de resultaten worden ge-presenteerd en de validiteit van de ramingen wordt behandeld.

1 In bijlage 1 staat een overzicht van de respons.

15

2 Ontwikkelingen

leerlingen 1991-2005

2.1 InleidingAlvorens de blik te richten op de effecten van krimp in de toekomst van het onderwijs in Limburg analyseren we eerst de ontwikkelingen uit het verleden te analyseren. In para-graaf 2.2 laten we zien dat de krimp een fenomeen is dat al langer in delen van Limburg waarneembaar is. Voor een deel kan de krimp verklaard worden uit migratie. In paragraaf 2.3 besteden we aandacht aan de migratie van leerlingen van en naar België.

2.2 Aanvang krimp

2.2.1 Primair onderwijsFiguur 1 laat het verloop van het aantal leerlingen in het primair onderwijs zien in de pe-riode 1995 tot en met 2005. Uit de grafiek wordt duidelijk dat Parkstad de eerste regio is die met krimp wordt geconfronteerd. In Parkstad neemt het aantal leerlingen in het primair onderwijs vanaf 1997 jaarlijks gemiddeld met bijna 2% af. In de Westelijke Mijnstreek zet de daling in het primair onderwijs een jaar later in. De da-ling is echter minder sterk dan in Parkstad. In de periode 1998-2005 neemt in deze regio het aantal leerlingen jaarlijks met gemiddeld 0,8% af. Maastricht Heuvelland heeft vanaf 1999 met een dalend aantal leerlingen in het primair onderwijs te maken, gemiddeld 1,2% per jaar. Met name in de noordelijke delen van de provincie is de krimp later waarneembaar en geringer van omvang. In de regio Midden-Limburg stabiliseert het aantal leerlingen vanaf 1998. De eerste tekenen van krimp zijn in 2002 waarneembaar. In de periode 2002-2005 is de krimp jaarlijks 0,8%. In Noord-Limburg vindt de stabilisatie van het aantal leerlingen een jaar later plaats (1999), hier zet de daling van het aantal leerlingen zich eveneens in 2002 in. Hier is de jaarlijkse daling van het aantal leerling in de periode 2002-2005 0,5%.

In figuur 2 is de krimp op gemeentelijk niveau geanalyseerd. Daarbij valt op dat de demo-grafische ontwikkelingen per gemeente behoorlijk kunnen verschillen. In Kerkrade zet de krimp in 1996 als eerste in. Het aantal leerlingen in het primair onderwijs neemt hier vanaf 1996 structureel af met gemiddeld 2,4% per jaar. Dit resulteert in een afname van meer dan 20% in de periode 1996-2005. De gemeente Heerlen krijgt vanaf 1997 te maken met een dalend aantal leerlingen binnen het primair onderwijs. De afname in het aantal leerlin-

16

gen is in de periode 1997-2005 16%, wat een jaarlijkse afname betekent van gemiddeld 1,9%. De gemeente Maastricht wordt als laatste met een dalend aantal leerlingen gecon-fronteerd. In deze gemeente is in 1999 de eerste daling waar te nemen. Vanaf 1999 daalt het aantal leerlingen in Maastricht met gemiddeld 1,3% per jaar.

Figuur 1: Ontwikkeling van het aantal leerlingen in het primair onderwijs 1995-2005 onderverdeeld naar regio

85

90

95

100

105

110

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Noord-Limburg Midden-LimburgParkstad* Westelijke MijnstreekMaastricht Heuvelland

Bron: CBS (bewerking APE)

Figuur 2: Ontwikkeling van het aantal leerlingen in het primair onderwijs 1995-2005 in drie gemeenten in Zuid- Limburg

70

75

80

85

90

95

100

105

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Heerlen Kerkrade Maastricht


17

2.2.2 Voortgezet OnderwijsDe daling van het aantal leerlingen in het primair onderwijs bereikt het voortgezet onder-wijs enkele jaren later. In de gehele provincie Limburg is in 2004 sprake van een omslag-punt wanneer het aantal leerlingen (licht) daalt met 0,5%. In figuur 3 wordt een overzicht gegeven van de ontwikkeling van de krimp in het voortgezet onderwijs binnen de vijf Lim-burgse regio’s. Logischerwijze manifesteert ook hier de krimp zich als eerste in Parkstad (2002). In Parkstad daalt het aantal leerlingen van 2002 tot en met 2005 met 0,4% per jaar. Maastricht-Heuvelland doet de krimp in 2003 zijn intrede. Hier is de jaarlijkse daling 0,9%. De Westelijke Mijnstreek ziet in 2002 een eerste daling in het aantal leerlingen. Deze daling wordt een jaar later echter weer omgezet in een lichte stijging, in 2004 is er een duidelijkere daling waarneembaar in deze regio. In totaal neemt het aantal leerlingen in de Westelijke Mijnstreek in de periode 2002 – 2005 nauwelijks af. Ook in de noordelijkere provincies is al enige krimp zichtbaar in de periode 2000-2005. Noord Limburg heeft sinds 2002 al een dalend aantal leerlingen in het voortgezet onderwijs. Deze daling is echter geringer dan in de zuidelijkere regio’s, namelijk 0,1% per jaar. In Midden-Limburg zijn in 2004 de eerste tekenen van krimp zichtbaar.

Figuur 3: Ontwikkeling aantal leerlingen in het voortgezet onderwijs 2000-2005 naar regio

90

95

100

105

110

2000 2001 2002 2003 2004 2005

Parkstad Westelijke Mijnstreek Maastricht Heuvelland

Noord Limburg Midden Limburg


18

2.3 Migratie van leerlingenEen mogelijke verklaring van de leerlingendaling zou gelegen kunnen zijn in de migratie van leerlingen. Uit cijfers van de gemeente Maastricht blijkt dat het aantal Maastrichtse kinderen dat pri-mair onderwijs volgt in België tussen 2002 en 2007 weliswaar nagenoeg is verdubbeld, maar dit aantal blijft nog altijd achter bij het redelijk stabiele aantal leerlingen dat vanuit België onderwijs in Maastricht volgt. Per saldo neemt de nettomigratie naar Nederland tus-sen 2002 en 2007 af van 132 leerlingen naar 47 leerlingen. Als deze trend doorzet zal in de komende jaren een negatief migratiesaldo ontstaan in het primair onderwijs. In dat geval wordt de verwachte afname in het aantal leerlingen versterkt. Binnen het voortgezet onderwijs is sprake van een afwijkend beeld. Hier is vanaf het schooljaar 2004/2005 een negatief migratiesaldo zichtbaar van ruim 80 leerlingen. Er vol-gen dus jaarlijks meer Maastrichtse leerlingen voortgezet onderwijs in België dan omge-keerd. Deze ontwikkeling wordt vooral veroorzaakt door de forse toename (+250%) van het aantal Maastrichtse leerlingen dat onderwijs volgt in België in de periode 2002-2007. Ook in het voortgezet onderwijs zal een continuering van de trendmatige ontwikkeling de daling van het aantal leerlingen in de toekomst verscherpen.

19

3 Prognoses primair onderwijs 2007-2025

3.1 InleidingIn dit hoofdstuk worden leerlingenramingen gepresenteerd die betrekking hebben op het primair onderwijs. In paragraaf 3.2 komt het reguliere basisonderwijs aan bod en in para-graaf 3.3 wordt vervolgens het speciale basisonderwijs behandeld.

3.2 Primair onderwijs

3.2.1 InleidingIn deze paragraaf worden de ramingen voor het primair onderwijs getoond. In paragraaf 3.2.2 wordt de toegepaste methodiek toegelicht. Vervolgens worden de resultaten van onze prognoses gepresenteerd. Het betreft hier de prognoses van het aantal leerlingen, de personeelsbehoefte, huisvestingsbehoefte en de budgettaire gevolgen hiervan. Vervolgens wordt de validiteit van de prognoses besproken.

3.2.2 MethodiekDe oorspronkelijke opzet van het onderzoek was de ramingen rechtstreeks te betrekken van de schoolbesturen. Een flink aantal schoolbesturen kon om verscheidene redenen de gewenste gegevens echter niet leveren. Daarnaast was geretourneerde informatie niet altijd bruikbaar en niet representatief voor de gehele provincie door sterke geografische clustering en grote verschillen in toegepaste methodes. Verder gaf het gros van de enquê-tes alleen leerlingenramingen, omdat het voor schoolbesturen een arbeidsintensieve en gecompliceerde taak is om tevens ramingen te maken voor personeel en ruimtebehoefte. Omdat de gegevens uit de enquêtes niet toereikend waren voor het trekken van conclusies heeft APE naast de ramingen van schoolbesturen andere bronnen geraadpleegd.

Om toch een valide voorspelling te kunnen doen omtrent het aantal leerlingen in het pri-mair onderwijs is de bevolkingsprognose voor de Provincie Limburg gebruikt. Het betreft hier een prognose van de basisgeneratie 4- tot en met 11 jarigen en 30% van het aantal twaalfjarigen2, gemaakt door het onderzoeksbureau Etil. De ramingen van Etil zijn geba-seerd op de middenvariant van de lange termijn bevolkingsprognose van het CBS. Deze raming wordt gebruikt om per gemeenten en per leeftijdsjaar een prognose te maken op basis van gemeentelijk specifieke vruchtbaarheidscijfers, sterftekansen en migratiesaldi.

2 Deze basisgeneratie vertegenwoordigt de basisschoolpopulatie van een gemeente aangezien alle kinderen in deze leeftijd een leerplicht hebben.

20

Op basis van de bevolkingsprognoses van Etil heeft APE prognoses gemaakt over het aan-tal leerlingen in de periode 2007–2025. Een voordeel van deze prognoses is dat voor iedere gemeente dezelfde methodiek is toegepast. Dit vergemakkelijkt het vergelijken van de ramingen met elkaar. Daarnaast zijn de ramingen van Etil zeer recent (januari 2008).

Over de behoefte aan personeel, huisvesting en bekostiging gaf de respons op de enquête onder de schoolbesturen slechts in zeer beperkte mate informatie. Om toch een vertaalslag te kunnen maken zijn door APE sleutels toegepast op de leerlingenramingen die een beeld geven van de effecten van de krimp op de bekostiging, de inzet van het personeel en de omvang van de huisvesting. Deze sleutels zijn afgeleid uit de bekostigingssystematiek van het ministerie van OC&W. Tevens is gebruik gemaakt van rekentools op de website onder-wijspaleis.nl. In bijlage 2 staat een beschrijving van de toegepaste sleutels.

3.2.3 Resultaten

LeerlingenramingenIn Tabel 1 wordt een overzicht gegeven van de ontwikkeling van het aantal leerlingen per regio en gemeente.

Tabel 1 : Leerlingramingen 2007-2025 Primair Onderwijs (absolute getallen) Regio/Plaats 2007 2010 2015 2020 2025Provincie Limburg 99.096 93.884 82.143 76.828 75.783Noord-Limburg 27.594 26.675 23.762 21.942 21.688Midden-Limburg 21.546 20.644 18.067 16.799 16.614Parkstad* 20.128 18.965 16.546 15.704 15.491Westelijke Mijnstreek 13.460 12.314 10.676 9.806 9.576Maastricht Heuvelland 16.367 15.285 13.092 12.577 12.413Heerlen 6.997 6.590 5.889 5.628 5.463Kerkrade 3.401 3.160 2.863 2.839 2.845Landgraaf 3.110 3.061 2.703 2.498 2.391Maastricht 8.620 8.068 6.937 6.458 6.373Roermond 4.809 4.730 4.401 4.273 4.206Sittard-Geleen 8.381 7.794 6.678 6.273 6.214Venlo 8.130 8.019 7.697 7.353 7.139Venray 4.285 4.054 3.367 2.982 2.808Weert 4.576 4.263 3.759 3.534 3.510* inclusief gemeente Nuth

Bron: Etil, bewerkt door APE

Uit de tabel komt naar voren dat in de provincie Limburg het aantal leerlingen in het pri-mair onderwijs tussen 2007 en 2025 terugloopt met ruim 23.000 leerlingen. Dit is een da-ling van ruim 24% (1,5% per jaar). De verwachte krimp is daarmee op jaarbasis sterker dan in de periode tot 2007, toen de gemiddelde daling 1% per jaar bedroeg.De krimp manifesteert zich het sterkst in de periode 2010-2015. Het leerlingenaantal neemt in deze periode met 2,5% per jaar af. In de periode 2015-2020 zwakt de krimp af naar ruim 1% per jaar. In de periode 2020-2025 daalt het aantal leerlingen nog licht.

21

De Westelijke Mijnstreek is in de periode 2007-2025 de snelst krimpende regio. In de periode 2007-2010 neemt hier het aantal leerlingen met 9% af. Parkstad en Maastricht Heuvelland zien eveneens een forse daling tegemoet in het aantal leerlingen. In de periode 2007-2010 neemt het aantal leerlingen in deze regio’s met respectievelijk 7% en 6% af. De sterkste krimp is in de periode 2010-2015 waar te nemen. In alle Limburgse regio’s neemt het aantal leerlingen fors af. De daling varieert van 11% in Noord-Limburg tot 15% in Maastricht Heuvelland. In de periode 2015-2020 vlakt de krimp in heel Limburg af, het sterkst in de regio’s Wes-telijke Mijnstreek en Parkstad. De leerlingendaling in deze regio’s ongeveer even hoog als in de rest van Limburg (7%). In de laatste periode lijkt de krimp zich in de verschillende regio’s redelijk te stabiliseren, het aantal leerlingen blijft echter afnemen met 1 à 2%.

Op gemeentelijk niveau zijn er duidelijke verschillen te zien in de prognoses. In de gemeen-ten Heerlen, Kerkrade, Maastricht, Sittard-Geleen en Weert neemt het aantal leerlingen in de periode 2007-2010 met 6 à 7% af, terwijl het leerlingenbestand in de overige grote gemeenten met een geringere afname te maken hebben. De daaropvolgende periode heb-ben alle gemeenten met een forse krimp te maken. Vooral Venray ziet een grote daling in het aantal leerlingen tegemoet (21%), maar ook steden als Heerlen, Kerkrade, Landgraaf, Sittard-Geleen en Weert zullen in deze periode te maken krijgen met een grote daling in het aantal leerlingen. De gemeente Venlo kent tussen 2010 en 2015 de laagste daling. De daling van het aantal leerlingen in de grote gemeenten zet door in de periode 2015-2020, zij het in een lager tempo. De laatste periode vertoont een stabilisatie. Venray, Sittard-Geleen en Maastricht zullen over de gehele periode de grootste daling zien in het aantal leerlingen. In deze steden ligt de krimp tussen de 25 en 35%. Tegen deze ach-tergrond is de daling in Venlo en Roermond met ongeveer 12% bescheiden te noemen.

PersoneelsbehoefteDe daling van het aantal leerlingen in het primair onderwijs zal zich weerspiegelen in de personeelsbehoefte. In Tabel 2 wordt de personeelsbehoefte weergegeven (in aantal on-derwijs fte’s). Voor de provincie Limburg als geheel neemt de personeelsbehoefte over de gehele peri-ode gelijkmatig af met de daling in het aantal leerlingen. In totaal neemt in de Provincie Limburg de personeelsbehoefte in de periode 2007-2025 met bijna 1400 fte’s af. In de Westelijke Mijnstreek is procentueel gezien de grootste afname in personeelsbehoefte, in deze loopt de personeelsbehoefte terug met 233 fte’s af. Noord-Limburg heeft daarentegen verhoudingsgewijs de minste afname in personeelsbehoefte te verwachten.Het zwaartepunt in de vermindering van de personeelsbehoefte ligt tussen 2010 en 2015. In die periode neemt de personeelsbehoefte in de provincie Limburg af met ruim 12% (700 fte’s).

22

Tabel 2: Personeelbehoefte 2007 -2025 Primair Onderwijs (in fte’s) Regio/Plaats 2007 2010 2015 2020 2025Provincie Limburg 5.946 5.633 4.929 4.610 4.547Noord-Limburg 1.656 1.601 1.426 1.317 1.301Midden-Limburg 1.293 1.239 1.084 1.008 997Parkstad* 1.208 1.138 993 942 929Westelijke Mijnstreek 808 739 641 588 575Maastricht Heuvelland 982 917 786 755 745Heerlen 420 395 353 338 328Kerkrade 204 190 172 170 171Landgraaf 187 184 162 150 143Maastricht 517 484 416 387 382Roermond 289 284 264 256 252Sittard-Geleen 503 468 401 376 373Venlo 488 481 462 441 428Venray 257 243 202 179 168Weert 275 256 226 212 211* inclusief gemeente Nuth

Bron: Ettil, bewerkt door APE

HuisvestingsbehoefteOok de behoefte aan huisvesting is sterk gerelateerd aan het aantal leerlingen. Het beno-digde aantal vierkante meter is berekend op basis van het aantal klaslokalen en het aantal scholen dat weer is afgeleid van het aantal leerlingen. Op deze manier is per gemeente een prognose gemaakt van het bruto vloeroppervlak waar de gemeente recht op heeft. In Tabel 3 wordt de ruimtebehoefte per gemeente weergegeven. Aangezien de afname van het aantal leerlingen in de periode 2010-2015 het sterkst speelt, is de daling in de ruim-tebehoefte tevens het grootst in deze periode. Het benodigde bruto vloeroppervlak neemt in de provincie Limburg in de periode 2007-2025 met 128.905 m2 af (24%). De daling in de ruimtebehoefte neemt sneller af dan de daling in het aantal leerlingen. Dit komt omdat de berekening van het aantal benodigde vierkante meters gerelateerd is aan het geraamde aantal groepen per gemeente. Indien de afname in het aantal leerlingen marginaal is, hoeft dit dus geen afname in het aantal groepen en derhalve het aantal vierkante meters te betekenen. Als het aantal leerlingen substantieel daalt, heeft dit tot gevolg dat het aantal groepen nog harder terugloopt.

23

Tabel 3: Huisvestingsbehoefte (Benodigde Bruto Vloeroppervlakte in m2) 2007 -2025 voor Primair Onderwijs

Regio/Plaats 2007 2010 2015 2020 2025Provincie Limburg 542.535 508.795 444.360 419.090 413.630Noord-Limburg 152.425 145.845 127.470 120.505 118.965Midden-Limburg 118.720 111.405 98.070 91.175 90.930Parkstad* 108.290 103.040 90.125 85.610 84.875Westelijke Mijnstreek 73.640 66.500 57.540 52.780 51.590Maastricht Heuvelland 89.460 82.005 71.155 69.020 67.270Heerlen 38.080 35.700 32.130 29.750 29.750Kerkrade 17.850 16.660 15.470 15.470 15.470Landgraaf 16.660 16.660 14.280 14.245 13.090Maastricht 46.410 42.840 36.890 34.510 34.510Roermond 26.180 24.990 23.800 22.610 22.610Sittard-Geleen 45.220 41.650 35.700 33.320 33.320Venlo 44.030 42.840 41.650 39.270 38.080Venray 24.605 21.420 17.850 16.835 15.470

Weert 24.990 22.610 20.230 19.040 19.040* inclusief gemeente Nuth


PersoneelsbekostigingNadat er een schatting is gemaakt van de personeelsbehoefte kan deze schatting worden vertaald naar de bekostiging van het personeel. Deze bekostiging is sterk gerelateerd aan de ontwikkeling van het aantal leerlingen en laat daarom het zelfde verloop zien als de prognose voor het aantal leerlingen. Uit tabel 4 is af te lezen dat de bekostiging vanuit de overheid voor het personeel in de periode 2007-2025 met € 59 mln. terugloopt.

24

Tabel 4: Personeelsbekostiging (x € 1.000) 2007 -2025 voor Primair OnderwijsRegio/Plaats 2007 2010 2015 2020 2025Provincie Limburg 255.129 239.753 210.207 197.848 195.479Noord-Limburg 71.220 68.292 60.729 56.388 55.978Midden-Limburg 55.505 52.709 46.172 43.181 42.842Parkstad* 51.766 48.422 42.401 40.528 39.945Westelijke Mijnstreek 34.508 31.371 27.290 25.224 24.708Maastricht Heuvelland 42.130 38.959 33.615 32.526 32.006Heerlen 18.066 16.860 15.133 14.534 14.086Kerkrade 8.718 8.100 7.361 7.355 7.329Landgraaf 7.994 7.843 6.903 6.419 6.143Maastricht 22.257 20.662 17.816 16.681 16.502Roermond 12.442 12.163 11.325 11.022 10.844Sittard-Geleen 21.467 19.847 17.119 16.181 16.058Venlo 21.015 20.651 19.772 18.907 18.384Venray 11.069 10.302 8.586 7.629 7.230Weert 11.758 10.871 9.635 9.096 9.075* inclusief gemeente Nuth


Materiële bekostigingAfsluitend is een prognose gemaakt voor de materiële bekostiging. Tabel 5 geeft hier een overzicht van. De materiële bekostiging loopt over de periode 2007-2025 voor de gehele Provincie Lim-burg met € 13 mln. terug. De regio’s zien een terugloop van rond de € 2 mln. tegemoet, en op stedelijk niveau zal het budget maximaal met circa € 1 mln. afnemen.

25

Tabel 5: Materiële bekostiging (x € 1.000) 2007 -2025 voor Primair OnderwijsRegio/Plaats 2007 2010 2015 2020 2025Provincie Limburg 54.255 51.175 44.705 41.964 41.425Noord-Limburg 15.158 14.622 12.866 12.007 11.890Midden-Limburg 11.829 11.228 9.844 9.162 9.089Parkstad* 10.938 10.337 9.052 8.566 8.480Westelijke Mijnstreek 7.366 6.693 5.802 5.326 5.203Maastricht Heuvelland 8.964 8.296 7.141 6.904 6.764Heerlen 3.825 3.594 3.223 3.031 2.987Kerkrade 1.825 1.700 1.559 1.553 1.554Landgraaf 1.686 1.673 1.456 1.386 1.311Maastricht 4.686 4.356 3.748 3.497 3.475Roermond 2.629 2.547 2.398 2.303 2.285Sittard-Geleen 4.561 4.221 3.617 3.387 3.371Venlo 4.433 4.342 4.195 3.981 3.863Venray 2.386 2.183 1.816 1.646 1.545Weert 2.506 2.300 2.043 1.922 1.916* inclusief gemeente Nuth


3.2.4 ValiditeitDe bovenstaande leerlingenprognoses zijn vergeleken met de ramingen van een drietal Limburgse gemeenten: Kerkrade, Roermond en Heerlen elk van deze gemeenten heeft on-derzoeksbureau Pronexus ingeschakeld om een prognose te maken voor hun gemeente.

De ramingen van Pronexus zijn net als die van Etil gebaseerd op de ontwikkeling van de basisgeneratie. Pronexus maakt gebruik van software die wordt toegepast bij het opstellen van wijkgerichte bevolkingsprognoses van inwoners van 4 tot en met 12 jaar. Deze prog-nose wordt gekoppeld aan het herkomstgebied van leerlingen van een basisschool, om zo een prognose per school te kunnen maken.

De ramingen van de gemeente Roermond dateren uit januari 2007 en geven een prognose voor de basisscholen in Roermond. Ten opzichte van de Etil ramingen vertoont de prognose van Pronexus een positiever beeld. Pronexus gaat in de prognose uit van een toename van de basisgeneratie tot en met 2017. Deze stijging kan voornamelijk worden toegeschreven aan een verwachte bevolkingstoename in het nieuwbouwgebied Oolderveste. Echter, ook wanneer de nieuwbouw buiten beschouwing wordt gelaten blijft er nog een stijging tot 2010 in het huidige bebouwde gebied waarneembaar in de raming van de gemeente Roer-mond.

Gegeven dit verschil in uitkomst is ook de CBS-raming voor de relevante leeftijdscategorie in beschouwing genomen. Het CBS raamt eveneens een daling in het aantal leerlingen over de gehele periode.

26

De prognose van de gemeente Kerkrade stamt uit 2006. Pronexus hanteert voor de prog-nose van de basisgeneratie ditmaal dezelfde leeftijdsgroep als Etil, namelijk het aantal 4 tot en met 11 jarigen plus 30% van de 12 jarigen. De prognose van de gemeente Kerk-rade en de leerlingenramingen uit dit rapport vertonen in de eerste periode een identiek verloop. In de periode 2010-2015 voorspelt Etil een snellere daling dan Pronexus. In de laatste twee periodes is de daling die Etil prognosticeert geringer dan die van Pronexus. De daling over de gehele periode is echter eenduidig.

De leerlingenramingen van Pronexus voor de gemeente Heerlen laten voor de periode 2007-2015 een gelijk verloop zien als de ramingen van Etil. De prognose van de gemeente Heerlen voorspelt echter een grotere krimp in de periode 2015-2025 dan de raming van Etil.

De ramingen van Etil zijn ook vergeleken met ramingen die schoolbesturen hebben aange-leverd. De meeste ramingen komen overeen met die van Etil. Er zijn echter twee uitzon-deringen. Voor de gemeente Eijsden zit er een fors verschil tussen de ramingen van Etil en het schoolbestuur. De raming van Etil voorspelt dat het aantal leerlingen fors toeneemt in de periode 2015-2020, terwijl het schoolbestuur van een minder forse stijging uitgaat. Dit verschil kan worden veroorzaakt door de veronderstellingen ten aanzien van het tempo van uitvoering van bouwplannen in de gemeente. Daarnaast is er in de raming voor de ge-meente Sevenum een verschil tussen de raming van het schoolbestuur en Etil. Het school-bestuur voorspelt dat in de periode 2020 – 2025 het aantal leerlingen afneemt, terwijl Etil een toename voorspelt. Het verloop van het aantal leerlingen is tot 2015 echter gelijk.

3.3 Speciaal basisonderwijs

3.3.1 InleidingOok voor het speciaal basisonderwijs zijn prognoses gemaakt. De opbouw van deze para-graaf kent dezelfde structuur als die van het primair onderwijs;eerst wordt de toegepaste methodiek toegelicht om vervolgens de resultaten van de prognoses te presenteren. Af-sluiten wordt kort aandacht besteed aan de validiteit van de prognoses

3.3.2 MethodiekDe respons op de enquête was voor het speciaal basisonderwijs (SBO) beperkt en de door de schoolbesturen gehanteerde uitgangspunten bij de ramingen verschilden sterk van el-kaar. Hierdoor is APE genoodzaakt tevens andere bronnen te raadplegen. Zoals beschreven in paragraaf 2.2.1 heeft APE voor het PO gebruik gemaakt van prognoses van de basis-generatie 4 tot en met 11 jarigen plus 30% van het aantal 12 jarigen. Voor een prognose voor het speciaal basisonderwijs kon deze prognose ook toegepast worden. Deze prognose op zich is echter niet toereikend voor het schatten van het aantal leerlingen. Daarom zijn tevens gegevens van het CBS omtrent de ontwikkeling in Limburg van het aantal leerlin-gen in het SBO geraadpleegd. Hierbij is gekeken naar het aantal leerlingen in het primair onderwijs en het speciaal basisonderwijs in de periode 2000-2007.

27

De gegevens van het CBS zijn gebruikt om te bekijken hoe het aantal SBO leerlingen zich tegenover het totaal aantal leerlingen in het primair onderwijs heeft ontwikkeld. Onder het special basisonderwijs vallen de volgende drie groepen leerlingen:1. Lom leerlingen Dit zijn kinderen met leer- en opvoedingsmoeilijkheden. 2. MLK leerlingen Onder deze categorie wordt verstaan het basisonderwijs aan moeilijk lerende kinde-

ren. 3. Iobk leerlingen Dit betreft het basisonderwijs aan in hun ontwikkeling bedreigde kleuters.

Het aandeel SBO leerlingen is ten eerste voor de provincie Limburg als geheel berekend. Het gemiddelde aandeel SPO-leerlingen is hier 3%. Het aandeel is over de periode 2000-2007 gemiddeld met 0,05 procentpunt gedaald, dit is dus een zeer lichte daling. Bij de prognoses zijn we er daarom van uit gegaan dat de verhouding gelijk is gebleven. Vervolgens is er gekeken naar de verhouding per gemeente, niet elke gemeente heeft immers een school voor speciaal primair onderwijs. Om een prognose te maken voor het aantal benodigde vierkante meters en fte’s en voor de bekostiging zijn de gegevens uit de enquêtes zijn gebruikt.

3.3.3 Resultaten

LeerlingenramingenIn Tabel 6 wordt een overzicht gegeven van het aantal leerlingen in het speciaal primair onderwijs. Het verloop van de krimp is hetzelfde als bij het primair onderwijs aangezien de prognose op dezelfde basisgeneratie is gebaseerd. In de provincie Limburg neemt het aantal leerlingen in het speciaal primair onderwijs over de gehele periode met 753 leerlingen af (24%). De regio Midden-Limburg zal het grootste aantal leerlingen verliezen, namelijk 159. De gemeente met de grootste daling in het aan-tal leerlingen is Sittard-Geleen met 142 leerlingen.Evenals in het primair onderwijs vindt de grootste afname in het aantal leerlingen plaats in de periode 2010-2015.

28

Tabel 6: Leerlingenramingen 2007 -2025 Speciaal basisonderwijs Regio/Plaats 2007 2010 2015 2020 2025Provincie Limburg 3.130 2.957 2.604 2.418 2.377Noord-Limburg 730 702 635 581 571Midden-Limburg 690 663 586 540 531Parkstad* 630 591 519 488 482Westelijke Mijnstreek 490 450 391 357 348Maastricht Heuvelland 590 551 473 452 445Heerlen 210 197 173 163 161Kerkrade 150 141 123 116 115Landgraaf 110 103 91 85 84Maastricht 440 411 353 337 332Roermond 260 250 221 203 200Sittard-Geleen 490 450 391 357 348Venlo 350 337 304 278 274Venray 120 115 104 95 94Weert 180 173 153 141 139* inclusief gemeente Nuth

Bron: E,til, bewerkt door APE

PersoneelsbehoefteZoals in paragraaf 2.3.1 is aangegeven kunnen de algemene formules die zijn toegepast voor het primair onderwijs niet worden toegepast voor het speciaal primair onderwijs. Hierdoor zijn wij afhankelijk van de respons uit de enquêtes aangezien de toegepaste methode niet bekend is moeten deze resultaten met enige bedachtzaamheid worden ge-interpreteerd. Uit Tabel 7 valt af te lezen dat de personeelsbehoefte in de provincie Limburg met 98 fte’s afneemt. In de laatste periode, 2020-2025, blijft de behoefte aan personeel voor alle regio’s en gemeenten nagenoeg gelijk. De regio’s Noord- en Midden-Limburg kennen als gevolg van de grootste leerlingendalingen de grootste afname in personeelsbehoefte, namelijk 21 fte’s.

Tabel 7: Personeelbehoefte 2007 -2025 Speciaal basisonderwijs (in fte’s) Regio/Plaats 2007 2010 2015 2020 2025Provincie Limburg 407 384 339 314 309Noord-Limburg 95 91 83 76 74Midden-Limburg 90 86 76 70 69Parkstad* 82 77 67 63 63Westelijke Mijnstreek 64 59 51 46 45Maastricht Heuvelland 77 72 61 59 58Heerlen 27 26 22 21 21Kerkrade 20 18 16 15 15Landgraaf 14 13 12 11 11Maastricht 57 53 46 44 43Roermond 34 33 29 26 26Sittard-Geleen 64 59 51 46 45Venlo 46 44 40 36 36Venray 16 15 14 12 12Weert 23 22 20 18 18* inclusief gemeente Nuth


29

RuimtebehoefteIn tabel 8 wordt een overzicht gegeven van het benodigd bruto vloeroppervlak per regio en gemeente.

Het aantal benodigde vierkante meter loopt evenredig terug met het aantal leerlingen. In de provincie Limburg is de afname in bruto vloeroppervlak 9.800 m2.

Tabel 8: Huisvestingsbehoefte (Benodigde Bruto Vloeroppervlakte in m2) 2007 -2025 voor Speciaal basisonderwijs

Regio/Plaats 2007 2010 2015 2020 2025Provincie Limburg 40.180 37.660 33.180 30.800 30.380Noord-Limburg 9.380 8.960 8.120 7.420 7.420Midden-Limburg 8.820 8.400 7.420 6.860 6.720Parkstad* 8.120 7.560 6.580 6.300 6.160Westelijke Mijnstreek 6.300 5.740 5.040 4.480 4.480Maastricht Heuvelland 7.560 7.000 6.020 5.740 5.600Heerlen 2.660 2.520 2.240 2.100 2.100Kerkrade 1.960 1.820 1.540 1.540 1.400Landgraaf 1.400 1.260 1.120 1.120 1.120Maastricht 5.600 5.180 4.480 4.340 4.200Roermond 3.360 3.220 2.800 2.520 2.520Sittard-Geleen 6.300 5.740 5.040 4.480 4.480Venlo 4.480 4.340 3.920 3.500 3.500

Venray 1.540 1.400 1.260 1.260 1.260



30

Bekostiging personeelParallel aan de terugloop van het aantal benodigde fte’s neemt de bekostiging van het per-soneel in de periode 2007-2025 op provinciaal niveau af met € 6 mln. Op regionaal niveau is de afname tussen de € 1 mln. en € 2 mln. Bij de gemeenten loopt de bekostiging tussen € 1 mln. en € 200.000 terug.

Tabel 9: Personeelsbekostiging (x € 1.000) 2007-2025 voor Speciaal basisonderwijsRegio/Plaats 2007 2010 2015 2020 2025Provincie Limburg 25.068 23.683 20.855 19.366 19.037Noord-Limburg 5.847 5.622 5.086 4.653 4.573Midden-Limburg 5.526 5.310 4.693 4.325 4.253Parkstad* 5.046 4.733 4.157 3.908 3.860Westelijke Mijnstreek 3.924 3.604 3.132 2.859 2.787Maastricht Heuvelland 4.725 4.413 3.788 3.620 3.564Heerlen 1.682 1.578 1.386 1.305 1.289Kerkrade 1.201 1.129 985 929 921Landgraaf 881 825 729 681 673Maastricht 3.524 3.292 2.827 2.699 2.659Roermond 2.082 2.002 1.770 1.626 1.602Sittard-Geleen 3.924 3.604 3.132 2.859 2.787Venlo 2.803 2.699 2.435 2.227 2.194Venray 961 921 833 761 753Weert 1.442 1.386 1.225 1.129 1.113* inclusief gemeente Nuth Bron: E,til, bewerkt door APE

Materiële bekostigingAls laatste is er een prognose gemaakt omtrent de materiële bekostiging. Tabel 10 laat zien dat op provinciaal niveau in de periode 2007-2025 een afname van € 1 mln. in de materiële bekostiging moet worden verwacht. In de regio’s zal deze afname tussen de € 10.000 en € 20.000 liggen. Op gemeentelijk niveau neemt het budget voor materiële bekostiging tus-sen de € 3.000 en € 15.000 af.

31

Tabel 10: Materiële bekostiging (x € 1.000) 2007 -2025 Speciaal basisonderwijsRegio/Plaats 2007 2010 2015 2020 2025Provincie Limburg 419 396 349 324 319Noord-Limburg 98 94 85 78 77Midden-Limburg 92 89 79 72 71Parkstad* 84 79 70 65 65Westelijke Mijnstreek 66 60 52 48 47Maastricht Heuvelland 79 74 63 61 60Heerlen 28 26 23 22 22Kerkrade 20 19 16 16 15Landgraaf 15 14 12 11 11Maastricht 59 55 47 45 44Roermond 35 34 30 27 27Sittard-Geleen 66 60 52 48 47Venlo 47 45 41 37 37Venray 16 15 14 13 13Weert 24 23 21 19 19* inclusief gemeente Nuth Bron: E,til, bewerkt door APE

3.3.4 ValiditeitAangezien er nauwelijks ramingen bekend zijn met betrekking tot het aantal leerlingen in het speciaal primair onderwijs, is het moeilijk een uitspraak te doen omtrent de validiteit. De respons op de enquête liet geen betrouwbare uitspraken toe over het aantal leerlingen op gemeenteniveau.

3.4 ConclusieDe ramingen voor het primair onderwijs en het speciaal basisonderwijs vertonen een over-eenkomstig verloop. Beide ramingen zijn gebaseerd op dezelfde bevolkingsprognose waar-door de pieken en dalen zich gelijktijdig manifesteren. Het verloop op gemeenteniveau kan echter wel verschillen aangezien sommige gemeenten geen scholen voor speciaal primair onderwijs hebben. Uit de in hoofdstuk 2 gepresenteerde grafieken bleek dat Parkstad koploper was wat be-treft de krimp. Aangezien deze regio in de periode 1995-2005 al een grote afname in het aantal leerlingen heeft gehad, is het logisch dat andere regio’s op dit moment grotere dalingen tegemoet zien. Uit de ramingen komt naar voren dat de krimp in het primair onderwijs sterker opzet in de regio Westelijke Mijnstreek dan eerdere ramingen uitwezen. Ook de noordelijkere regio’s in Limburg krijgen sneller dan verwacht met dalende leerlin-genaantallen te maken. Daarnaast is de gehele afname in het aantal leerlingen groter dan bij eerdere ramingen.

32

33

4 Prognoses Voortgezet Onderwijs

4.1 InleidingIn dit hoofdstuk worden de ramingen voor het voortgezet onderwijs behandeld. Paragraaf 4.2 gaat in op de toegepaste methodiek. In paragraaf 4.3 worden vervolgens de prognoses van het aantal leerlingen, het personeel, de ruimte en de budgettaire gevolgen gepresen-teerd. Paragraaf 4.4 behandeld de validiteit van de prognoses en in paragraaf 4.5 wordt een conclusie gegeven.

4.2 MethodiekEvenals bij het primair onderwijs is bij het voortgezet onderwijs een enquête uitgezet onder de schoolbesturen in Limburg. Aangezien de respons op de enquête en de kwaliteit hiervan ook hier niet toereikend was, waren wij genoodzaakt om uit andere bronnen te putten.

Net als bij het primair onderwijs bieden de geactualiseerde bevolkingsprognoses 2008-2040 van de provincie Limburg een goed alternatief voor de raming van leerlingen in het voort-gezet onderwijs. De prognoses zijn gebaseerd op de groep 12 tot en met 18 jarigen op gemeenteniveau. De groep 12 tot en met 18 jarigen is vervolgens per regio gegroepeerd.3 Deze keuze is gebaseerd op de vooronderstelling dat leerlingen in het voortgezet onderwijs vaak onderwijs volgen buiten de gemeente waar zij wonen, maar geen regio-overschrij-dend onderwijs volgen. De leerling populatie van een middelbare school komt vaak voort uit meerdere gemeente binnen een regio. Na het vaststellen van de leerlingpopulatie per regio, is deze populatie onderverdeeld naar schooltype. De verhouding tussen de verschillende typen onderwijs zijn bepaald op basis van data van het CBS over het aantal leerlingen per onderwijstype. Deze aantallen zijn vervolgens vermenigvuldigd met de indexcijfers per regio omtrent de basisgeneratie. Ver-volgens zijn de prognosecijfers voor het jaar 2007 gecorrigeerd op basis van cijfers van het Cfi over het feitelijk aantal leerlingen dat in 2007 wordt bekostigd. Deze stap is uitgevoerd om een zo recent mogelijke prognose te maken.

4.3 Resultaten

4.3.1 LeerlingenramingenUit tabel 11 is af te lezen hoe de leerlingendaling zich ontwikkelt in het voortgezet onder-wijs. De grootste afname is waar te nemen in de periodes 2015-2020 en 2020-2025.

3 In bijlage 3 staat een indeling van gemeenten naar regio.

34

In Limburg neemt het aantal leerlingen in het voortgezet onderwijs tussen 2007 en 2025 met ongeveer 17.000 af (28%). In de periode 2007-2010 is er sprake van een krimp rond de 5%. Deze daling zet zich in de volgende jaren in versterkte mate voort. Het zwaarte-punt van de krimp ligt voor Limburg in de periode vanaf 2015, wanneer een gemiddelde jaarlijkse terugloop is te verwachten van ruim 2%. Op regionaal niveau zijn grote verschillen waarneembaar. In het zuiden van Limburg is de daling forser en wordt eerder ingezet. In de periode tot 2015 bedraagt de daling in Park-stad 17%, waarmee de krimp bijna twee keer zo sterk is als gemiddeld in Limburg. In die-zelfde periode geeft Noord-Limburg een lichte krimp te zien die met 4% de helft bedraagt van het Limburgse gemiddelde. Na 2015 zijn de verschillen tussen de Limburgse regio’s veel geringer. De krimp loopt in de periode 2015-2025 uiteen van 24% in de Westelijke Mijnstreek tot 18% in Noord-Limburg, bij een provinciale daling van 20%. Opvallend is dat ook in de latere periodes de krimp in Parkstad groter is dan in de regio Noord-Limburg. Aangezien Parkstad een zeer sterke daling in het aantal leerlingen te verwachten heeft, geldt dit ook voor de gemeenten die in deze regio liggen. Heerlen, Kerkrade en Landgraaf vertonen hetzelfde verloop in aantal leerlingen als de regio. De gemeenten die de geringste daling in het aantal leerlingen te verwachten heeft zijn de gemeenten Venlo en Venray.

Tabel 11: Totaal aantal Leerlingen Voortgezet Onderwijs 2007 -2025 (absoluut) Regio/Plaats 2007 2010 2015 2020 2025Provincie Limburg 60.369 57.616 54.592 48.434 43.176Noord-Limburg 13.383 13.085 12.797 11.760 10.491Midden-Limburg 14.874 14.392 13.976 12.497 11.113Parkstad* 12.973 11.903 10.821 9.548 8.633Westelijke Mijnstreek 8.636 8.285 7.854 6.741 5.960Maastricht Heuvelland 10.503 9.952 9.145 7.888 6.980Heerlen 8.491 7.790 7.083 6.250 5.650Kerkrade 1.946 1.785 1.623 1.432 1.295Landgraaf 1.737 1.594 1.449 1.278 1.156Maastricht 7.204 6.826 6.272 5.410 4.788Roermond 6.726 6.508 6.320 5.651 5.025Sittard-Geleen 7.528 7.222 6.846 5.877 5.195Venlo 5.943 5.811 5.683 5.222 4.659Venray 2.370 2.318 2.267 2.083 1.858Weert 4.189 4.053 3.936 3.519 3.129* inclusief gemeente Nuth

Bron: Etil/Cfi bewerkt door APE

APE heeft tevens ramingen gemaakt naar type onderwijs. Aangezien deze ramingen op dezelfde bevolkingsprognose zijn gebaseerd, vertonen zij dezelfde trend als de hier boven-staande raming. De absolute getallen verschillen echter wel van elkaar. Deze ramingen zijn te vinden in bijlage 4.

35

4.3.2 PersoneelsbehoefteBij de raming van de personeelsbehoefte is gebruik gemaakt van een prognosemodel van LVO. Hierbij is een verhouding van 1 leerling per 0,08 fte aangehouden. Er is geen vaste voet berekend omdat deze niet op een valide manier te herleiden was.4

Tabel 12 geeft de personeelsbehoefte aan voor de periode 2007-2025. De afname in per-soneelsbehoefte vertoont dezelfde trend als de afname in het aantal leerlingen aangezien de personeelsbehoefte op de ontwikkeling van het aantal leerlingen is gebaseerd.

Tabel 12: Personeelsbehoefte Voortgezet Onderwijs 2007 -2025 (in fte)Regio/plaats 2007 2010 2015 2020 2025Provincie Limburg 4.796 4.578 4.336 3.851 3.430Noord-Limburg 1.063 1.040 1.016 934 833Midden-Limburg 1.182 1.143 1.110 994 883Parkstad* 1.031 946 860 760 686Westelijke Mijnstreek 686 658 624 536 474Maastricht Heuvelland 834 791 726 627 554Heerlen 675 619 563 497 449Kerkrade 155 142 129 114 103Landgraaf 138 127 115 102 92Maastricht 572 542 498 430 380Roermond 534 517 502 449 399Sittard Geleen 598 574 544 467 413Venlo 472 462 451 415 370Venray 188 184 180 165 148Weert 333 322 313 280 249* inclusief gemeente Nuth


In het voortgezet onderwijs in de Provincie Limburg neemt de personeelsbehoefte in de periode 2007-2025 met 1.366 fte’s af (28%). Op regionaal niveau ligt de afname tussen de 200 en 300 fte’s. Tussen de gemeenten zijn de verschillen groter, hier ligt de afname tussen de 50 en 200 fte’s.

4.3.3 HuisvestingsbehoefteIn tabel 13 wordt een prognose gegeven van het aantal benodigde m2. Net als bij de prog-nose van de personeelsbehoefte, is deze prognose gemaakt op basis van het prognosemo-del van LVO. Hierbij is een verhouding van 9,7 m2 per leerling gehanteerd en is er geen aparte vaste voet in de prognose verwerkt.

4 In bijlage 2 is een verantwoording over de toegepaste sleutels te vinden.

36

Tabel 13: Huisvestingsbehoefte (Benodigde Bruto Vloeroppervlakte in m2) 2007-2025 voor het Voortgezet Onderwijs

Regio/Plaats 2007 2010 2015 2020 2025Provincie Limburg 585.594 558.891 529.557 469.824 418.821Noord-Limburg 129.816 126.926 124.133 114.072 101.764Midden-Limburg 144.283 139.607 135.570 121.224 107.798Parkstad* 125.841 115.458 104.969 92.621 83.740Westelijke Mijnstreek 83.769 80.362 76.181 65.392 57.811Maastricht Heuvelland 101.885 96.538 88.704 76.515 67.708Heerlen 82.365 75.569 68.704 60.622 54.809Kerkrade 18.877 17.320 15.746 13.894 12.562Landgraaf 16.849 15.459 14.054 12.401 11.212Maastricht 69.881 66.214 60.841 52.480 46.440Roermond 65.243 63.129 61.303 54.816 48.745Sittard-Geleen 73.025 70.055 66.410 57.005 50.396Venlo 57.647 56.364 55.123 50.656 45.190Venray 22.993 22.481 21.986 20.204 18.024Weert 40.630 39.313 38.176 34.136 30.356* inclusief gemeente Nuth


In de periode 2007-2025 neemt op provinciaal niveau de huisvestingsbehoefte met onge-veer 167.000 m2 af. Voor de verschillende regio’s ligt de afname in het aantal benodigde m2 tussen de 25.000 en de 40.000 m2. Wederom is het verschil in afname tussen de ver-schillende gemeenten het grootst, de afname ligt tussen de 5.000 en 27.000 m2.

4.3.4 PersoneelsbekostigingNa het berekenen van de personeelsbehoefte kan ook een prognose worden gemaakt voor de personele bekostiging. De formule hiervoor is wederom afgeleid uit het prognosemodel van LVO. Opnieuw is in deze prognose geen vaste voet meegenomen aangezien het niet mogelijk was om dit op een betrouwbare manier uit het prognosemodel te herleiden.

Tabel 14 geeft de prognose van het budget voor de personele bekostiging weer. Hieruit is af te lezen dat in de provincie Limburg het budget voor de personele bekostiging met € 83 mln. afneemt. In de regio’s wordt een vermindering van het budget met € 13 tot € 20 mln. geraamd. De Limburgse steden zien een afname in het budget voor personele bekostiging van € 3 tot € 14 mln. tegemoet.

37

Tabel 14: Personele Bekostiging Voortgezet Onderwijs 2007-2025 (x € 1.000) Regio/Plaats 2007 2010 2015 2020 2025Provincie Limburg 292.307 278.978 264.335 234.518 209.060Noord-Limburg 64.800 63.356 61.962 56.941 50.797Midden-Limburg 72.021 69.687 67.671 60.510 53.809Parkstad* 62.815 57.632 52.397 46.233 41.800Westelijke Mijnstreek 41.814 40.114 38.027 32.641 28.857Maastricht Heuvelland 50.857 48.189 44.278 38.193 33.798Heerlen 41.114 37.721 34.295 30.260 27.359Kerkrade 9.423 8.645 7.860 6.935 6.270Landgraaf 8.410 7.716 7.015 6.190 5.597Maastricht 34.882 33.052 30.369 26.196 23.181Roermond 32.567 31.511 30.600 27.362 24.332Sittard-Geleen 36.451 34.969 33.150 28.455 25.156Venlo 28.775 28.135 27.515 25.286 22.557Venray 11.477 11.221 10.975 10.085 8.997Weert 20.281 19.624 19.056 17.040 15.152* inclusief gemeente Nuth


4.3.5 Materiële bekostiging Het laatste onderdeel heeft betrekking op de prognose voor de ontwikkeling van het bud-get voor de materiële bekostiging. Ook deze prognose berust op een verhoudingsgetal dat is gefilterd uit het prognosemodel van LVO.

In tabel 15 wordt een overzicht gegeven van de prognose van de materiële bekostiging. Uit de tabel valt af te lezen dat de materiële bekostiging op provinciaal niveau met ongeveer € 10 mln. terugloopt. Op regionaal niveau ligt het budget in 2025 tussen de € 1 mln. en € 3 mln. lager dan in 2007. Per gemeente loopt de bekostiging tussen de € 300.000 en € 2 mln. terug.

4.4 Validiteit

4.4.1 Validiteit leerlingenramingenDe bovenstaande ramingen zijn vergeleken met een aantal ramingen voor het voortgezet onderwijs die op gemeenteniveau beschikbaar zijn. Net zoals bij het primair onderwijs geeft de gemeente Roermond een positievere prognose van het aantal leerlingen in het voortgezet onderwijs. Dit wordt veroorzaakt doordat in de prognose een groei van twee scholen is meegenomen. Deze scholen kenden in het verleden een toename in het aantal leerlingen en deze toe-name is vervolgens doorberekend. In onze ramingen is dit niet gebeurd.Ook de gemeente Heerlen heeft haar ramingen geactualiseerd. De bandbreedte tussen de ramingen van de gemeente en APE is slechts 1%.

38

Tabel 15: Materiële bekostiging Voortgezet Onderwijs 2007-2025 (x € 1.000) Regio/Plaats 2007 2010 2015 2020 2025Provincie Limburg 44.190 42.175 39.961 35.454 31.605Noord-Limburg 9.796 9.578 9.367 8.608 7.679Midden-Limburg 10.888 10.535 10.230 9.148 8.135Parkstad* 9.496 8.713 7.921 6.989 6.319Westelijke Mijnstreek 6.321 6.064 5.749 4.935 4.363Maastricht Heuvelland 7.688 7.285 6.694 5.774 5.109Heerlen 6.215 5.703 5.185 4.575 4.136Kerkrade 1.425 1.307 1.188 1.048 948Landgraaf 1.271 1.167 1.061 936 846Maastricht 5.273 4.997 4.591 3.960 3.504Roermond 4.923 4.764 4.626 4.137 3.678Sittard-Geleen 5.511 5.286 5.011 4.302 3.803Venlo 4.350 4.253 4.160 3.823 3.410Venray 1.735 1.696 1.659 1.525 1.360Weert 3.066 2.967 2.881 2.576 2.291

* inclusief gemeente Nuth


De respons op de enquêtes is gebruikt als referentiekader voor de prognose van Etil. Uit de vergelijking blijkt dat deze ramingen dezelfde trend volgen. Voor Heerlen komen de prognoses van OSB en LVO tot en met 2015 precies overeen met die van Etil. Daarna is er sprake van een bandbreedte van rond de 2%. Voor Sittard-Geleen en Weert wordt een overeenkomstig beeld geschetst, De ramingen lopen gelijk tot en met 2015, vervolgens ontstaat er een bandbreedte van ongeveer 2%. De ramingen voor deze twee steden zitten echter in 2025 weer op hetzelfde niveau.

4.4.2 Validiteit toegepaste sleutelsOm te controleren of de door ons toegepaste sleutels valide zijn, zijn deze naast de sleu-tels gelegd die in de geretourneerde vragenlijsten zijn. De sleutels die APE heeft toegepast vallen binnen de bandbreedte die herleid is uit de enquêtes. De sleutels die APE heeft toe-gepast zitten echter wel aan de onderzijde van de bandbreedte. Dit kan verklaard worden door het feit dat APE geen vaste voet heeft gehanteerd. Daarnaast werkt APE met gemid-delde verhouding voor alle schoolsoorten samen. Indien een school relatief veel VMBO leerlingen heeft betekent dit dat de bekostiging, het aantal m2 en de inzet van personeel hoger uitvalt dan door APE is geraamd.

4.5 ConclusieVoor het voortgezet onderwijs is de grootste daling in het aantal leerlingen te verwachten in de periode 2015-2020 en 2020-2025. Dit is een aantal jaar later dan in het primair on-derwijs. Krimp zet zich normaliter zes tot acht jaar later in het voortgezet onderwijs, omdat dan de leerlingen uit het primair onderwijs doorstromen naar het voortgezet onderwijs. De regio Parkstad en de daarbij horende steden Heerlen, Kerkrade en Landgraaf krijgen te maken met een krimp van 34%. Ook Maastricht Heuvelland ziet een dergelijke krimp te-gemoet. De Westelijke Mijnstreek heeft net als de andere twee zuidelijke regio’s een forse krimp te verwachten (31%). De noordelijke regio’s krijgen met een kleinere afname in het aantal leerlingen te maken. In Midden-Limburg neemt het aantal leerlingen met 25% af en in Noord-Limburg met 22%.

39

5 Prognoses Middelbaar Beroeps Onderwijs

5.1 InleidingIn dit hoofdstuk wordt een prognose van het aantal leerlingen in het middelbaar beroeps-onderwijs (MBO) gegeven voor de gemeenten Roermond, Maastricht en Heerlen. In de volgende paragraaf wordt de methodiek toegelicht die is gebruikt voor het maken van de prognoses. Vervolgens worden de prognoses gepresenteerd. In paragraaf 5.4 wordt de validiteit van deze prognoses besproken en paragraaf 5.5 worden de conclusies gegeven.

5.2 MethodiekEvenals voor het primair en het voortgezet onderwijs was de respons op de enquête uit het MBO niet toereikend voor het samenstellen van een valide prognose. Enkele gegevens zijn geretourneerd, maar deze waren niet volledig. Daarom zijn tevens andere bronnen geraadpleegd.Voor het MBO is het maken van raming gecompliceerder dan voor de hiervoor behandelde typen onderwijs. Het MBO is gevoeliger voor populariteitstrends en daarmee is het aantal MBO-studenten in vergelijking met het primair en het voortgezet onderwijs in mindere mate afhankelijk van demografische ontwikkelingen.

Voor het opstellen van de prognose heeft APE gegevens verkregen van het ministerie van OC&W, met name van het Cfi. De gegevens van het Cfi betreffen het aantal studenten per MBO instelling in Limburg voor de periode 1993-2006. Om deze gegevens naar de toekomst te kunnen extrapoleren hebben we landelijke voorspellingen omtrent de ontwik-keling van het aantal studenten aan MBO instellingen gebruikt. Deze gegevens beslaan de periode 2000-2030.

Aangezien deze laatste gegevens op landelijk niveau zijn, heeft APE een zogenoemd ‘in-stellingsaandeel’ berekend. Deze instellingsaandelen zijn berekend door over een periode van vijf jaar te bekijken welk deel van de studenten een MBO studie volgt aan een MBO instelling in Limburg. Van deze instellingsaandelen wordt vervolgens, per instelling, een 5-jaars gemiddelde genomen om kortlopende fluctuaties te neutraliseren.5 De gemiddelde instellingsaandelen zijn vervolgens vermenigvuldigd met het geraamde landelijke aantal MBO studenten. Vervolgens heeft een correctie plaatsgevonden waarbij rekening is gehou-den met de verwachte demografische ontwikkelingen in Limburg.

5 Gemiddeld instellingsaandeel = ∑

=

t

i Ned

Instel

Stud

Studt 1

1

40

Dit is gedaan door de demografische ontwikkeling van de groep 15 – 20 jarigen in de provincie Limburg tegen de demografische ontwikkeling van deze groep in Nederland af te zetten.6 Deze ontwikkeling is geïndiceerd en vervolgens vermenigvuldigd met de instel-lingsaandelen en de prognose van MBO studenten. De door APE gehanteerde prognose geeft een overzicht van de ontwikkeling van het aantal studenten van MBO instellingen op gemeenteniveau.

5.3 ResultatenDe prognoses voor het MBO dienen met enige voorzichtigheid te worden geïnterpreteerd. In tegenstelling tot het primair en het voortgezet onderwijs speelt hierbij namelijk de be-langstelling voor een opleiding of beroep een rol. Deze populariteit verschilt per periode en kan daarom het deelnamepercentage aan een opleiding beïnvloeden. Bij de ramingen is gebruik gemaakt van een meerjarig gemiddelde van het instellingsaandeel. Op deze ma-nier is de gemiddelde deelname (populariteit) aan de opleidingen aan een bepaalde MBO instelling meegenomen in de prognose.

De onderstaande tabel geeft het aantal MBO studenten in absolute aantallen per gemeente weer. Aangezien landelijke cijfers zijn gehanteerd bij het opmaken van deze prognose, la-ten alle gemeenten een gelijk verloop in studenten zien.

Tabel 16: Aantal MBO-studenten per gemeente (absoluut) Plaats 2007 2010 2015 2020 2025Roermond 13.196 12.978 11.981 11.033 9.930Maastricht 9.543 9.385 8.664 7.979 7.181Heerlen 8.094 7.960 7.349 6.768 6.091

Bron: CBS/Cfi/OCW bewerkt door APE

Ook in het MBO is over de gehele onderzochte periode een dalend aantal studenten waar te nemen. In de eerste periode (2007-2010) is de afname in het aantal student nog ge-ring, namelijk 1,7%. De daaropvolgende periodes is een snellere daling te zien. Het aantal MBO studenten neemt met bijna 8% af tussen 2010 en 2015. Een even grote krimp wordt geraamd in de periode 2015-2020. Vanaf 2020 daalt het aantal studenten in vijf jaar met 10%. Binnen het MBO is dus sprake van een zich verdiepende krimp naarmate de periode vor-dert.

6 Deze informatie is afkomstig uit CBS Statistieken.

41

5.4 ValiditeitVoor het MBO zijn, naar ons bekend, geen andere ramingen op gemeenteniveau gemaakt. Zodoende heeft APE alleen de ramingen van MBO instellingen zelf tot de beschikking om een schatting van de bandbreedte te kunnen geven.

De raming voor het ROC Leeuwenborgh (Maastricht) en de raming van APE vertonen de-zelfde trend. Het enige verschil is dat ROC Leeuwenborgh van een iets grotere daling vanaf 2010 uit gaat. Naast het ROC Leeuwenborg is de bandbreedte berekend voor de raming voor het Arcus College (Heerlen). Bij deze raming is er een verschil in raming voor de eerste periode (2007-2010). Het Arcus college raamt hier een lager aantal leerlingen dan APE. De tweede periode is het verloop wel gelijk. De trend van beide ramingen is neerwaarts.

5.5 ConclusieDe prognose van de ontwikkeling van het aantal MBO studenten indiceert een lichte daling tot 2010. Vervolgens wint de krimp in de periode na 2010 duidelijk aan kracht. Opvallend is echter dat de daling in het aantal MBO studenten zich eerder en sterker ma-nifesteert dan bij het voortgezet onderwijs. Dit kan deels verklaard worden door het nader bestuderen van de deelnamecijfers van het Cfi. Deze tonen aan dat het aandeel MBO stu-denten van 25 jaar en ouder sneller afneemt dan de rest van de studenten. Deze groep studenten heeft invloed op de geraamde studenten omdat het Cfi een landelijke prognose maakt van alle MBO studenten per leeftijd. In de door ons opgezette prognose is deze lan-delijke prognose gecorrigeerd aan instellingsaandelen en de demografische ontwikkelingen van 15 tot en met 20 jarigen in Limburg. Na deze correctie heeft de landelijke ontwikkeling echter nog steeds invloed op de cijfers. Daar het voortgezet onderwijs niet beïnvloed wordt door deze groep oudere studenten, is er een verschil waar te nemen tussen de ramingen.

42

43

6 Prognoses Hoger Beroeps Onderwijs

6.1 InleidingNaast prognoses voor het primair en voortgezet onderwijs en het MBO zijn er ook progno-ses gemaakt voor het HBO. In paragraaf 6.2 wordt de toegepaste methodiek beschreven waarna de prognoses worden gepresenteerd. Wederom wordt in de daar opvolgende pa-ragraaf de validiteit van de ramingen besproken en sluit het hoofdstuk af met een conclu-sie.

6.2 MethodiekOok het HBO is gevoeliger voor trends in deelname en de ontwikkeling van het aantal studenten is daarom in mindere mate demografisch gerelateerd. Voor het HBO geldt ook dat de respons uit het veld mager was. Mede hierdoor hebben we aanvullende gegevens gebruikt om het aantal studenten aan een HBO instelling in Limburg te voorspellen.

Voor het opstellen van de prognose voor het HBO heeft APE dezelfde methode toegepast als bij het MBO. Wederom is er gebruik gemaakt van landelijke cijfers van het ministerie van OC&W, het Cfi en het CBS.

Aan de hand van deze cijfers is het instellingsaandeel berekend welke is vermenigvuldigd met het geraamde landelijke aantal HBO studenten. Omdat ook hier een correctie naar demografische ontwikkeling wenselijk is, is het geraamde verloop van de groep 15 – 25 ja-rigen in de provincie Limburg afgezet tegen de demografische ontwikkeling van deze groep in Nederland.7 Deze ontwikkeling is geïndiceerd en vervolgens vermenigvuldigd met de in-stellingsaandelen en de prognose van HBO studenten. De door APE gehanteerde prognose geeft een overzicht van de ontwikkeling van het aantal studenten van HBO instellingen op gemeenteniveau.

6.3 ResultatenDe prognose van het de ontwikkeling van het aantal HBO studenten dient met enige nu-ance te worden geïnterpreteerd. Net als bij het MBO speelt in het HBO de populariteit voor een bepaalde opleiding of werkkring een rol. Deze populariteit verschilt per periode en kan daarom het deelname percentage van een opleiding beïnvloeden.

7 Deze informatie is afkomstig uit CBS Statistieken.

44

Daarnaast is de prognose van het aantal HBO studenten in mindere mate een lokale of re-gionale aangelegenheid. HBO studenten kunnen uit het hele land komen en daarmee krijgt de prognose een meer landelijk karakter.

Er is voor gekozen om toch een regionale demografische ontwikkeling mee te nemen in de prognose omdat de ontwikkeling van het aantal studenten nog steeds regionaal gerela-teerd is, zij het minder dan de andere onderwijstypes. De HBO opleidingen waarvoor prog-noses zijn gemaakt zijn alleen opleidingen die over het gehele land verspreid zijn.8 Daarom kunnen we er van uit gaan dat HBO instellingen in Limburg voornamelijk door Limburgse jongeren worden bezocht.

Tabel 17 geeft het aantal HBO studenten, in absolute aantallen, per gemeente weer. Aangezien landelijke cijfers zijn gehanteerd bij het opmaken van deze prognose laten alle gemeenten een gelijk verloop in studenten zien.

Tabel 17: Aantal HBO-studenten per instelling in een gemeente (absoluut) Plaats 2007 2010 2015 2020 2025Venlo 2.037 2.153 2.147 2.041 1.881Roermond 1.115 1.179 1.176 1.118 1.030Sittard 398 420 419 399 367

Heerlen 13.843 14.630 14.589 13.874 12.786

Bron: CBS/Cfi/OCW bewerkt door APE

In tegenstelling tot de prognose voor de andere onderwijssectoren neemt in de periode 2007 tot 2010 het aantal Limburgse HBO-studenten met 5,7% toe. In de daar opeenvol-gende periode blijft aantal HBO-studenten met een lichte afname van 0,3% vrijwel stabiel. In de periode 2015–2020 is er echter wel sprake van een duidelijke afname. Het aantal HBO-studenten neemt in deze periode af met 4,9%, gevolgd door een afname van 7,8% in de periode 2020-2025.

6.4 Validiteit Evenals bij het MBO zijn er voor het HBO geen andere ramingen van het aantal studen-ten bekend. Aangezien er tevens maar één enquête geretourneerd is, kan er slechts één vergelijking worden gemaakt tussen ramingen. De raming van het aantal studenten van Hogeschool Zuyd geeft een zelfde trend aan als de raming van APE. De raming van Ho-geschool Zuyd gaat van een lichtelijk negatiever verloop uit, maar de bandbreedte is zeer beperkt (1,8%).

8 De Hoge Hotelschool in Maastricht is bijvoorbeeld niet meegenomen in de analyse.

45

6.5 ConclusieDe globale trend die het aantal HBO studenten in Limburg volgt is een toename in de eer-ste periode, gevolgd door een stagnatie. Na 2015 krijgt ook het HBO met krimp te maken. Deze ontwikkeling sluit goed aan op het beeld dat is geschetst in de vorige hoofdstukken. Logischerwijze manifesteert de krimp zich het eerst in het primair onderwijs, waar de grote dalingen in 2010 plaatsvinden. Vervolgens wordt het voortgezet onderwijs rond 2015 door de krimp getroffen, wat resulteert in dalend aantal studenten in het MBO en HBO in de laatste periodes. Daarmee is duidelijk waar te nemen hoe de demografische ontwikkeling zich door de verschillende schoolsoorten beweegt. Toch zijn de dalingen in het HBO, pro-centueel gezien, van een kleinere orde dan bij de andere schoolsoorten. Dit hangt, zoals al eerder naar voren is gebracht, samen met het feit dat HBO instellingen niet alleen bezocht worden door studenten uit de regio en daarnaast te maken hebben met studietrends.

46

47

Bijlage 1: Overzicht respons

Tabel 1: Respons naar regio Primair OnderwijsRegio Aantal scholen In procentenNoord-Limburg 22 13%Midden-Limburg 24 14%Parkstad 58 34%Westelijke Mijnstreek 14 8%Maastricht Heuvelland 52 31%

Totaal 170 100%

Tabel 2: Respons naar regio Voortgezet OnderwijsRegio Aantal scholen In procentenNoord-Limburg 6 27%Midden-Limburg 6 27%Parkstad 5 22%Westelijke Mijnstreek 2 10%Maastricht Heuvelland 3 14%

Totaal 22 100%

48

Bijlage 2: Toelichting sleutels

Primair Onderwijs en speciaal basisonderwijs

Bij het maken van bekostigingsramingen heeft APE gebruik gemaakt van zowel gegevens uit de enquête als het bekostigingsstelsel basisonderwijs. Bij het schatten van het aantal scholen per gemeente is uitgegaan van 222 leerlingen per school. Dit aantal is uit het be-kostigingsstelsel te herleiden als gemiddelde. Dit wordt bevestigd door gegevens uit de enquêtes. Naast het aantal leerlingen is tevens het aantal groepen in het primair onderwijs bepaald. Het aantal groepen per gemeente hebben we herleid uit de formule:

179)( BA

G+=

Hierbij is G het aantal groepen, A het aantal leerlingen in de leeftijd 4 t/m 7 jaar vermenig-vuldigd met 9 en B het aantal leerlingen van 8 jaar en ouder vermenigvuldigd met 6,17. Nadat het aantal scholen en het aantal groepen per gemeente is berekend, zijn deze toe-gepast op de bekostigingsregels.

Voor het speciaal basisonderwijs is op basis van de enquêtes berekend hoe de gemiddelde bekostiging per leerling is. Tevens is het gemiddeld aantal m2 per leerling en het aantal fte per leerling op deze manier berekend.

In tabel B.4.1 is de formule voor de materiële instandhouding voor het primair onderwijs weergegeven. Om per gemeente het groepsgebonden budget voor de materiële instand-houding te berekenen is het aantal groepen zoals hierboven uitgerekend toegepast.

Tabel 1: Groepsafhankelijke formule materiële instandhouding primair onderwijs

2 groepen 3 groepen 4 groepen 5 groepen 6 groepen€ 16.813 € 21.632 € 27.857 € 33.279 € 36.893 Voor elke groep meer € 4.217 Bij meer dan 13 Groepen wordt het bedrag eenmalig verhoogd met € 1.606

Bron: Bekostigingsstelsel basisonderwijs Programma’s van eisen voor het jaar 2007, Cfi.

Het leerling-afhankelijke deel van de materiële bekostiging is gebaseerd op de onderstaan-de formule die op gemeente niveau is ingevuld.9

9 Bron: Bekostigingsstelsel basisonderwijs Programma’s van eisen voor het jaar 2007, Cfi.

49

BMI10 = Aantal scholen x € 11.451,07 + € 267,67 x aantal leerlingen.

Om tot een prognose te komen van het benodigde aantal vierkante meters is ook hier ge-bruik gemaakt van een schatting van het gemiddeld aantal groepen per school. Met behulp van de onderstaande tabel is vervolgens tot een bruto vloeroppervlak per school gekomen. Deze uitkomst is vermenigvuldigd met het geschatte aantal scholen om zo het benodigde aantal vierkante meters op gemeente niveau te voorspellen.

Tabel 2: BVO Normering

Aantal Groepen leerlingen (G) Genormeerd aantal m2 bruto vloeroppervlakte2 3753 4954 6505 7856 8757 9808 1085

9 119010 129511 140012 150513 161014 175515 186016 196517 207018 217519 228020 2385

Voor elke groep meer + 105

Bron: Bekostigingsstelsel basisonderwijs Programma’s van eisen voor het jaar 2007, Cfi.

Bij het berekenen van de personele bekostiging is gebruik gemaakt van de volgende for-mule:

Personele bekostiging = leerlingen 4 t/m 7 jaar x (€ 1457,57 + (€ 39,60 * GGL)) + leer-lingen 8 jaar en ouder x (€ 1021,88+ (€ 27,58 * GGL))De toegepaste gemiddelde gewogen leeftijd (GGL) is 40,28 jaar. Dit is de landelijke GGL van heel Nederland voor het jaar 2007.11 Om tot een raming van de totale personeelsinzet (in OP-fte’s) te komen is het aantal leer-lingen vermenigvuldigd met de factor 0,06. Deze verhouding tussen leerlingen en perso-neel is herleid uit de ingevulde enquêtes.

10 Bekostiging materiële instandhouding.11 Bron: AVV Regeling bekostiging personeel PO 2007-2008, Cfi.

50

De bekostiging van het speciaal basisonderwijs is in zijn geheel afgeleid van de uitkomsten van de geretourneerde enquêtes. Alleen voor het bepalen van het aantal groepen hebben wij ons (deels) gebaseerd op bekostigingsregels. Hierbij is uit gegaan van 11 leerlingen per groep. Het speciaal basisonderwijs kent een complexere bekostigingssystematiek waarbij onderscheid wordt gemaakt naar type leerlingen, zoals dove en blinde leerlingen. Aange-zien deze informatie niet beschikbaar is, is het niet mogelijk de reguliere bekostigingsre-gels toe te passen. Omdat het volgen van de bekostigingsregels niet mogelijk was hebben de geretourneerde enquêtes als leidraad gediend om een sleutel uit te filteren. Op basis van het nemen van gemiddelden en het toepassen van een regressieanalyse zijn de door de schoolbesturen toegepaste verhoudingen uit de enquêtes herleid. Deze zijn geëxtrapo-leerd naar de toekomst, waarbij de verhouding SBO en Po als gelijk is verondersteld. De bekostiging, de inzet van personeel en het benodigd aantal m2 voor het speciaal basison-derwijs is berekend op basis van onderstaande vergelijkingen:

Tabel 3: Formules bekostiging, normatieve bvo en personele inzetSleutel Formule Bekostiging personeel € 8.009 * het aantal SBO leerlingenPersonele inzet (in OP-fte’s) 0,13 fte * het aantal SBO leerlingenGeschat benodigd aantal m2 140 m2 * het aantal Groepen SBO leerlingen.Materiële bekostiging € 134 * het aantal SBO leerlingen

Voortgezet onderwijsBij het maken van ramingen voor het voortgezet onderwijs hebben wij ons gebaseerd op de systematiek die gebruikt wordt door een van de grote Limburgse schoolbesturen. Uit deze informatie zijn verschillende sleutels herleid die vervolgens zijn gehanteerd voor het maken van ramingen. In tabel 4 wordt een overzicht gegeven van deze sleutels.

Tabel 4: Sleutels voortgezet onderwijsSleutel Per leerlingPersonele bekostiging € 4.842 per leerlingInzet personeel (in fte’s) 0,08 fte per leerlingVerwacht benodigd aantal m2 9,7 m2 per leerlingBekostiging materiële Instandhouding € 732 per leerling

In de bekostigingssystematiek voor het voortgezet onderwijs wordt normaliter onderscheid gemaakt naar leerjaar en onderwijstype (VMBO, Havo etc.). Aangezien wij geen informatie hebben naar leerjaar is deze systematiek niet doorgevoerd in de sleutels. Daarbij is ook geen vaste voet gehanteerd, daar deze niet makkelijk te herlijden was. Zoals aangegeven in paragraaf 2.4.3 zijn de door APE toegepaste sleutels wel valide.

51

Bijlage 3: Regio indeling naar gemeenten

Noord-Limburg Midden-Limburg ParkstadWestelijke Mijn-

streek

Maastricht

HeuvellandArcen en Velden Echt-Susteren Brunssum Beek EijsdenBeesel Leudal Heerlen Schinnen Gulpen-WittemBergen (L) Maasgouw Kerkrade Sittard-Geleen MaastrichtGennep Nederweert Landgraaf Stein MargratenHelden Roerdalen Nuth MeerssenHorst aan de

MaasRoermond

Onderban-

kenVaals

Kessel Weert SimpelveldValkenburg aan

de GeulMaasbree VoerendaalMeerlo WanssumMeijelMook en

MiddelaarSevenumVenloVenray

52

Bijlage 4: Ramingen voortgezet onderwijs naar onderwijstype

Tabel 1: Aantal Leerlingen Praktijkonderwijs 2007 -2025 (absoluut) Regio/Plaats 2007 2010 2015 2020 2025

Provincie Limburg 1.630 1.546 1.455 1.290 1.152

Noord-Limburg 343 335 328 301 269

Midden-Limburg 257 248 241 216 192

Parkstad* 547 502 456 402 364

Westelijke Mijnstreek 227 218 207 177 157

Maastricht Heuvelland 257 243 223 193 171

Heerlen 547 502 456 402 364

Kerkrade 0 0 0 0 0

Landgraaf 0 0 0 0 0

Maastricht 257 243 223 193 171

Roermond 168 163 158 141 126

Sittard-Geleen 227 218 207 177 157

Venlo 218 213 209 192 171

Venray 125 122 119 110 98

Weert 89 86 83 74 66


Bron: APE

Tabel 2: Aantal Leerlingen VMBO 2007 -2025 (absoluut) Regio/Plaats 2007 2010 2015 2020 2025Provincie Limburg 26.937 25.735 24.425 21.699 19.342Noord-Limburg 6.228 6.089 5.955 5.472 4.882Midden-Limburg 7.343 7.105 6.899 6.169 5.486Parkstad* 5.445 4.996 4.542 4.008 3.623Westelijke Mijnstreek 3.407 3.269 3.099 2.660 2.352Maastricht Heuvelland 4.514 4.277 3.930 3.390 3.000Heerlen 3.400 3.120 2.836 2.502 2.263Kerkrade 1.015 931 846 747 675Landgraaf 837 768 698 616 557Maastricht 3.008 2.850 2.619 2.259 1.999Roermond 3.966 3.837 3.726 3.332 2.963Sittard-Geleen 2.967 2.846 2.698 2.316 2.047Venlo 2.422 2.368 2.316 2.128 1.898Venray 1.112 1.087 1.063 977 871


Bron: APE

53

Tabel 3: Aantal Leerlingen HAVO 2007 -2025 (absoluut) Regio/Plaats 2007 2010 2015 2020 2025Provincie Limburg 14.772 14.092 13.341 11.829 10.545Noord-Limburg 3.187 3.116 3.048 2.801 2.499Midden-Limburg 3.502 3.389 3.291 2.942 2.617Parkstad* 3.228 2.962 2.693 2.376 2.148Westelijke Mijnstreek 2.165 2.077 1.969 1.690 1.494Maastricht Heuvelland 2.689 2.548 2.341 2.019 1.787Heerlen 2.004 1.838 1.671 1.475 1.333Kerkrade 431 395 359 317 287Landgraaf 441 405 368 325 294Maastricht 1.768 1.676 1.540 1.328 1.175Roermond 1.160 1.122 1.090 974 867Sittard-Geleen 1.787 1.715 1.625 1.395 1.233Venlo 1.604 1.568 1.533 1.409 1.257Venray 518 507 495 455 406

Weert 1.273 1.232 1.196 1.070 951* inclusief gemeente Nuth

Bron: APE

Tabel 4: Aantal Leerlingen VWO 2007 -2025 (absoluut) Regio/Plaats 2007 2010 2015 2020 2025

Provincie Limburg 17.030 16.243 15.371 13.617 12.138

Noord-Limburg 3.625 3.544 3.466 3.185 2.842

Midden-Limburg 3.773 3.650 3.545 3.170 2.819

Parkstad* 3.753 3.443 3.131 2.762 2.497

Westelijke Mijnstreek 2.836 2.721 2.579 2.214 1.957

Maastricht Heuvelland 3.044 2.884 2.650 2.286 2.023

Heerlen 2.541 2.331 2.119 1.870 1.691

Kerkrade 501 459 418 368 333

Landgraaf 458 421 382 337 305

Maastricht 2.171 2.057 1.890 1.630 1.443

Roermond 1.432 1.386 1.346 1.203 1.070

Sittard-Geleen 2.547 2.443 2.316 1.988 1.758

Venlo 1.699 1.661 1.625 1.493 1.332

Venray 616 602 589 541 483

Weert 1.217 1.178 1.144 1.023 910


Bron: APE

54

55

Deelrapport II

Diepteverkenning

56

57

1 Inleiding

1.1 AanleidingIn het tweede gedeelte van het onderzoek wordt verslag gedaan van een diepteverkenning. In de diepteverkenning wordt op basis van de kwantitatieve analyse een inventarisatie ge-maakt van praktische knelpunten en oplossingen. De diepteverkenning heeft betrekking op twee regio’s, Parkstad en Maastricht-Heuvelland. Binnen deze regio’s is de focus gericht op de gemeenten Heerlen, Kerkrade, Maastricht en Valkenburg aan de Geul. De periode die de diepteverkenning omvat is de periode 2007-2015. De kwantitatieve analyse heeft dui-delijk gemaakt dat deze regio’s reeds langere tijd geconfronteerd wordt met teruglopende leerlingaantallen. De hiermee samenhangende opgave wordt de komende jaren verscherpt wanneer het aantal leerlingen jaarlijks met gemiddeld 2% terugloopt.

1.2 OnderzoeksvragenDe probleemstelling voor de diepteverkenning laat zich dan ook als volgt omschrijven:

“Welke (vooral financiële gevolgen) hebben de demografische ontwikkelingen voor het PO/VO onderwijs in Parkstad en Maastricht/ Heuvelland;■■

voor de indirect betrokken (gemeentelijke) beleidsterreinen in deze regio’s in de periode ■■

2007-2015?”

Evenals in het kwantitatieve onderzoek is waar mogelijk gebruik worden gemaakt van be-staande informatie over de verwachte of geraamde ontwikkeling van het aantal leerlingen, personeelsbestand, huisvesting en financiën. Daarnaast is aanvullende informatie verkre-gen in een aantal gesprekken met direct en indirect betrokken partijen. In de bijlage is een overzicht gegeven van de geïnterviewde personen.

1.3 Aanpak in hoofdlijnenIn de diepteverkenning is waar mogelijk gebruik gemaakt van informatie van gemeen-ten en schoolbesturen over de geraamde ontwikkeling van leerlingen, personeelsbestand, huisvesting en financiën. Daarnaast is aanvullende informatie verkregen in een aantal ge-sprekken met direct en indirect betrokken partijen. In de bijlage is een overzicht gegeven van de geïnterviewde personen.Startpunt van de analyse zijn de demografische ontwikkelingen. Vervolgens wordt bezien of aangedragen maatregelen vanuit bedrijfseconomisch, juridisch en politiek-maatschap-pelijk oogpunt mogelijk en gewenst zijn.

58

1.4 Opzet en indeling diepteverkenningHet analytisch kader van het diepteonderzoek wordt toegelicht in hoofdstuk 2. In de hoofdstukken 3 beschrijven we de financiële aspecten van krimp. In hoofdstuk 4 ko-men de kwalitatieve aspecten van krimp aan de orde.In hoofdstuk 5 wordt het accent gelegd op de maatregelen die school besturen en gemeen-ten in de onderzochte regio’s hebben getroffen. Bij de beschrijving van de maatregelen besteden we met name aandacht aan de bedrijfseconomische, technische, juridische en politieke randvoorwaarden.

59

2 Analysekader

2.1 ‘Kostenremanenz’Een verandering in de omvang en de samenstelling van de bevolking heeft financiële effecten. Wanneer in tijden van krimp de uitgaven met een grotere vertraging reageren op de daling van de bevolking dan de inkomsten resulteert een tijdelijk financieel tekort. Dit verschijnsel wordt aangeduid met de term ‘Kostenremanenz’. Het begrip staat voor het fenomeen dat bij teruglopende bevolkingsaantallen de kosten in eerste instantie nagenoeg hetzelfde blijven, terwijl de inkomsten direct dalen. Dit komt omdat een gemeente, regio of instelling met vaste kosten te maken heeft, zoals huisvestings kosten. Deze kosten worden sowieso gemaakt, ongeacht het aantal personen dat er gebruik van maakt.

De demografische veranderingen noodzaken schoolbesturen en gemeenten tot beleids-aanpassingen. Hoe groter de aanpassingsmogelijkheden, hoe beter de uitgaven in de pas kunnen lopen met de (verminderde) inkomsten, hoe lager de zgn. Remanenzkosten. Figuur 1 laat de omvang van de Remanenzkosten zien bij een krimpende bevolking. Op de horizontale as staat het verloop van het aantal inwoners, of in het geval van scholen het aantal leerlingen. De verticale as geeft de kosten weer. Indien bij een school het aantal leerlingen afneemt zullen de inkomsten relatief snel dalen als de bekostiging sterk afhan-kelijk is van het aantal leerlingen in het lopende jaar. Dit wordt in de figuur aangegeven met de onderste lijn. De uitgaven van een school zijn door de vaste lasten echter minder makkelijk terug te brengen. De uitgaven worden in de figuur aangegeven met de bovenste lijn. Het gearceerde gebied tussen deze twee lijnen geeft de omvang van de Remanenz-kosten weer. Hoe sneller een regio zich kan aanpassen op de situatie des te kleiner dit gearceerde gebied zal zijn.

60

Figuur 1: Remanenzkosten in een krimpsituatie

Bron: Regionalverband Ruhr, Kommunale Daseinsvorsorge im Ruhrgebied bei rückläufiger Bevölkerung,

Essen, januari 2005, blz. 82

2.2 AnalysemodelIn het diepteonderzoek volgen wij een model dat in een aantal stappen zicht geeft op de flexibiliteit in de uitgaven12. Ten eerste is er de vraag of en zo ja in hoeverre het betreffende vraagstuk gerelateerd is aan de veranderende bevolking. Indien dit het geval is, moet er worden nagegaan of dit vraagstuk wordt beïnvloed door omvang, leeftijdsamenstelling of sociale aspecten. De volgende stappen richten zich op de oplossing van het probleem. Hierbij wordt gekeken wat er technisch en bedrijfseconomisch, op het gebied van recht en politiek administratief mogelijk is. Na deze analyse kan er in de laatste stap een indicatie worden gegeven van de mate van flexibiliteit van de kosten.

Bij technische-bedrijfsmatige kaders moet worden gedacht aan de minimale omvang, deel-baarheid van de productie, openingstijden etc. Juridische kaders hebben betrekking op ar-beidsrechtelijke aspecten (omscholing, mobiliteit, ontslagbescherming, leveringsplicht en leveringstandaarden) en regelgeving op het gebied van onderwijs en ruimtelijke ordening (bestemmingsplannen). Bij de politiek-administratieve kaders moet gedacht worden aan de doorzettingsmacht naar de burger, minimale zorgplicht, motivatie personeel en politieke prioriteiten.

2.3 Lessen uit DuitslandLimburg is niet de eerste regio in Europa die te maken heeft met een krimpende bevolking. In Duitsland is dit al een aantal decennia het geval.

Al vanaf de jaren zestig hebben de grote steden in het Roergebied (Essen, Duisburg, Bochum en Dortmund) te maken met teruglopende bevolkings aantallen. In de meer lan-delijke gebieden stijgt de bevolking op dat moment nog wel. De verwachting is dat in de steden in 2020 de bevolkings omvang meer dan 20% lager ligt dan in 1960. De gebieden rondom de steden zullen nog een groei te zien geven van bijna 20%.

12 Wij volgen daarmee het model gehanteerd is in: Regionalverband Ruhr, Kommunale Daseinsvor-sorge im Ruhrgebiet bei rückläufiger Bevölkerung, Essen, januari 2005.

61

De krimp is vooral het gevolg van een combinatie van lagere vruchtbaarheidscijfers en een wegtrekkende bevolking onder invloed van een vermindering van het aantal arbeidsplaat-sen.

BeleidsreactieLange tijd heeft het aan een politieke interventie ontbroken. In de jaren tachtig van de vorige eeuw werd de rechtvaardiging hiervoor gevonden in een, naar later bleek tijde-lijke, stabilisatie van de krimp. Op dit moment heeft de krimp wel een plek op de politieke agenda verworven. In 2005 is in opdracht van het Regionalverband Ruhr het rapport “Kom-munale Daseinsvorsorge im Ruhrgebiet bei rücklaüfiger Bevölkerung” verschenen. Daarin wordt geconcludeerd dat zonder ingrijpende maatregelen de gemeentelijke financiën niet structureel zijn opgewassen tegen de gevolgen van de krimp. Het rapport is breed ver-spreid en wordt algemeen onderschreven, maar de “Handelungskonzequenzen” zijn tot nu toe beperkt gebleven. Dat wordt mede veroorzaakt door de huidige gunstige economische conjunctuur waardoor de Duitse gemeenten een sterke toename zien van hun inkomsten. In Duitsland vloeien de belastingen op bedrijfswinsten toe aan de gemeenten. Met die ho-gere inkomsten kunnen de Remanenzkosten in ieder geval tijdelijk worden bekostigd.

Asymmetrie groei en krimpHet rapport stelt dat de financiële verhouding niet op een massieve krimp van de bevol-king is ingesteld. Groei en hoge inwoneraantallen worden beloond, krimp bestraft omdat de kosten niet voor vergoeding in aanmerking komen. Bij een groeiende bevolking is er evenzeer sprake van een aanpassingsproces, maar ondercapaciteit leidt in veel beperktere mate tot additionele kosten. Er is dus geen sprake van symmetrie. De aanpassing van de kosten aan een krimpende bevolking verloopt anders dan bij een groeiende bevolking, zeker wanneer er niet tijdig vanuit het beleid met passende maatregelen wordt ingespeeld op de demografische veranderingen.

OnderwijsTussen 2001 en 2015 wordt in het Ruhrgebied een daling van het aantal leerlingen in het basis- en voortgezet onderwijs verwacht van ongeveer 25%. In Duitsland zijn de Länder (deelstaten) verantwoordelijk voor het toezicht op de scholen en voor de kosten van het onderwijzend personeel en de investeringen in huisvesting. Ge-meenten zijn verantwoordelijk voor leermiddelen, vervoer, onderhoud en gedeeltelijk de oprichting. Het rapport concludeert dat de uitgaven in het onderwijs slechts in beperkte mate afhan-kelijk zijn van het leerlingenaantal. Bij de leermiddelen is het verband met de leerlingaan-tallen het meest duidelijk aanwezig. Bij de inrichting zijn de deelbaarheden gering (con-ciërges, onderhoud). Slechts een volledige sluiting zou de kosten wezenlijk terugdringen. Het netto-effect van sluiting hangt echter mede af van de additionele kosten en van reeds gerealiseerde besparingen. Bij kleinere scholen zijn de conciërge- en secretariaatsfuncties al bij elkaar gevoegd. Het potentieel voor vermindering van uitgaven moet zonder sluiting van scholen dan ook niet overschat worden. De studie raamt dat op personeelsgebied (secretariaat, conciërges) een vermindering van de Remanenzkosten met 50% mogelijk is in het basis onderwijs. In de overige onderwijs-

62

soorten worden met een geringere vermindering rekening gehouden (20%). Bij de ma-teriële uitgaven en investeringen wordt een vermindering van 25% resp. 10% mogelijk geacht. In Oost-Duitsland is een tendens zichtbaar om gesubsidieerd schoolbussysteem in te zet-ten bij schaalvergroting. Per saldo leidt dit tot een kostenbesparing.De juridische obstakels voor aanpassingen worden in de studie gering geacht.Het politiek-administratieve draagvlak kan aanzienlijk worden vergroot als de planning van voorzieningen plaatsvindt op regionale schaal. Daarnaast is in het Ruhrgebied gekozen voor een strategie waarbij niet alleen voorzieningen worden samengevoegd, maar tegelijk ook een kwalitatieve impuls wordt gepleegd (investering in ICT, kleinere klassen, ontwik-keling multifunctionele accommodaties). Dit vergt in eerste instantie grotere investerings-bedragen, maar bevordert het draagvlak.Per saldo worden de financiën door aanpassingsmaatregelen slechts ten dele ontlast. De Remanenzkosten blijven omdat de te verwachten verdere daling van de bevolking weer nieuwe aanpassing vereist die weer tot Remanenzkosten leiden.

63

3 Financiële aspecten

van krimp

3.1 InleidingIn dit hoofdstuk besteden we aandacht aan de financiële aspecten van krimp. Daartoe geven we allereerst in 3.2 een beschrijving van de bekostigingsystematiek in het primair en voortgezet onderwijs. Vervolgens analyseren we in 3.3. de uitgaven in het primair en voortgezet onderwijs op hun gevoeligheid voor veranderingen in de omvang van het leerlingenbestand. We maken daarbij onderscheid tussen personele, materiële en huisves-tingskosten. In 3.4 formuleren we enkele conclusies.

3.2 BekostigingsystematiekIn deze paragraaf wordt de bekostigingssystematiek voor zowel het primair als het voort-gezet onderwijs toegelicht. Per budget is er aandacht voor de opbouw van het personele, materiële en huisvesting component. In het bijzonder wordt daarbij gekeken naar de in-vloed van demografische parameters, zoals leerlingen op de bekostiging.

3.2.1 Primair onderwijsHet primair onderwijs kent sinds 2006 een lumpsumbekostigings structuur. Dit houdt in dat de onderwijsinstellingen voor de materiële en personele bekostiging één budget krijgen. De opbouw van de materiële en de personele component verschilt. De materiële bekosti-ging wordt grofweg bepaald door twee parameters. Ten eerste krijgen scholen een bepaald bedrag per leerling en ten tweede is er een vast bedrag (vaste voet) per school beschik-baar. De personele bekostiging, ofwel het formatiebudget, wordt eveneens bepaald door een vast bedrag per leerling, maar daarnaast speelt de gewogen gemiddelde leeftijd van het personeel (GGL) mee in de bekostigingsstructuur. In het primair onderwijs wordt de GGL bepaald per school.13 In de bekostiging van het primair onderwijs wordt dus via de school-afhankelijke GGL rekening gehouden met de leeftijd van de leerkrachten. Het aantal leerlingen dat wordt meegerekend voor het lumpsumbudget, is het aantal leer-lingen op 1 oktober in het voorgaande schooljaar. In de bekostiging van het primair onder-wijs zit dus een vertragingsfactor van 1 jaar.

13 Lumpsumbekostiging basisschool, Projectbureau lumpsum primair onderwijs.

64

Naast het lumpsumbudget is er een budget voor de huisvesting beschikbaar. Dit budget wordt verdeeld via het Gemeentefonds en is fictief, dat wil zeggen het budget is niet geoor-merkt voor huisvesting, maar vrij besteedbaar. Het budget is hoofdzakelijk gebaseerd op een aantal demografisch gerelateerde parameters, zoals het aantal leerlingen en het aantal inwoners in een bepaalde leeftijd en gezinnen met laag inkomen.

3.2.2 Voortgezet onderwijsHet voortgezet onderwijs kent net als het primair onderwijs een lumpsumbekostigings-structuur. In het voortgezet onderwijs is deze al langer van kracht, namelijk sinds 1997. De opbouw van het lumpsumbudget bestaat wederom uit een bekostigingsformule voor de materiële bekostiging en de personele bekostiging. Om de omvang van het budget te bepalen wordt gebruik gemaakt van dezelfde parameters als voor het primair onderwijs, de opbouw wijkt hier echter van af. Vanaf 1 januari 2006 is de bekostiging van een schooljaarbekostiging overgegaan op een bekostiging per kalenderjaar. Dit betekent dat het aantal leerlingen op 1 oktober bepalend is voor de hoogte van het lumpsumbudget. Voorheen was de vertragings factor één jaar, nu is deze verkort tot drie maanden hetgeen ongunstig is voor scholen die met een dalend aantal leerlingen te maken hebben. Daarnaast wordt, anders dan in het primair onderwijs, in de bekostiging gewerkt met een landelijk uniforme gewogen gemiddelde leeftijd voor het personeel (GGL). Omdat de GGL niet schoolafhankelijk is zullen scholen met een ouder docentencorps een financieel nadeel ondervinden. De opbouw en de parameters van het fictieve huisvestingsbudget uit het Gemeentefonds zijn gelijk aan die van het primair onderwijs. Zowel de lumpsumfinanciering als zijn sterk demografisch georiënteerd. Een snelle leerling-daling werkt direct door in de bekostiging. In het voortgezet onderwijs werkt deze afname na drie maanden al door, in het primair onderwijs is dit effect een jaar later zichtbaar.

3.3 UitgavenDe Remanenzkosten worden naast de omvang van de inkomsten bepaald door de mate waarin de uitgaven kunnen dalen. Deze uitgaven zijn net als de inkomsten onder te verde-len tussen personele kosten, materiële kosten en huisvestingskosten. Per kostenpost wordt aangegeven hoe de uitgaven zich ontwikkelen ten tijde van krimp.

3.3.1 Personele lastenGemiddelde personeelslastIn Limburg speelt behalve de ontgroening (minder leerlingen) ook de vergrijzing door in de uitgaven van schoolbesturen. Het lerarenbestand in zowel het primair als het voortgezet onderwijs vergrijst. Dit manifesteert zich in een hoge gemiddelde leeftijd (GGL) van het personeel, wat doorwerkt in hogere personeels kosten. De landelijk gemiddelde GGL is in het primair onderwijs 40,3 jaar, terwijl in Parkstad een GGL van 45,8 geen uitzondering is. Zoals in 3.2 is aangegeven wordt met deze leeftijdsop-bouw in de lumpsumbekostiging van het primair onderwijs rekening gehouden.

65

In het voortgezet onderwijs ligt de landelijk gemiddelde GGL rond de 43 jaar, in Parkstad ligt de GGL op 46,7 jaar. Omdat in de lumpsumbekostiging gerekend wordt met een lande-lijk gemiddelde GGL ondervinden de Limburgse schoolbesturen een structureel tekort.

Box A: GPL Parkstad versus Nederland in het voortgezet onderwijs

De gemiddelde personeelslast (GPL) bij de scholen voor voortgezet onderwijs in Parkstad bedraagt

in 2006 € 56.900 en deze stijgt naar € 57.900 in 2010. De landelijke GPL bedraagt € 54.100 in

2006 en ligt daarmee € 2.800 (5%) lager dan de werkelijke GPL. In 2010 loopt dit verschil op tot

€ 3.800 (7%) als we ervan uitgaan dat de landelijke GPL constant blijft. In Parkstad stijgt de ge-

middelde leeftijd van het onderwijzend personeel in het voortgezet onderwijs van 46,7 jaar (2006)

naar 49,4 jaar (2010).

BAPO-regelingDe vergrijzing van het personeelsbestand werkt ook door in hogere kosten van de BAPO-regeling14. Deze regeling geldt voor personeel in zowel het primair als het voortgezet on-derwijs. Werknemers van 52 jaar en ouder kunnen extra verlof opnemen dat deels wordt vergoed door het schoolbestuur. De vergoeding die het schoolbestuur ontvangt voor deze regeling zijn verwerkt in de GPL. In de lumpsumvergoeding wordt echter met een landelijk gemiddelde gewerkt. Aangezien op dit moment een aanzienlijk deel van het personeel in Limburg 50 jaar of ouder is, schiet de BAPO-vergoeding tekort voor de Limburgse school-besturen. Ter illustratie: het schoolbestuur voor het voortgezet onderwijs SVO/PL raamt tot 2012 de bruto kosten voor de BAPO die oplopen naar een bedrag van € 1,8 mln. per jaar, terwijl in diezelfde periode de personeelslasten met 17% teruglopen.In het primair onderwijs wordt dit probleem versterkt door het feit dat voor de in het verleden opgebouwde rechten door de recente invoering van de lumpsum niet is gereser-veerd.

Vaste kosten personeelScholen hebben te maken met kosten die niet volledig leerlingafhankelijk zijn. Deze kosten nemen niet in gelijke tred af met de daling in het aantal leerlingen. Vooral in het voortgezet onderwijs zal er in de komende jaren in sommige regio’s, anders dan in de rest van Nederland sprake zijn van een macro- overschot aan docenten.

Dit probleem wordt verscherpt wanneer de mogelijkheden voor vervroegde uittreding van oudere leerkrachten worden verminderd. In die situatie moet er rekening mee worden ge-houden dat de instroom van nieuw personeel drastisch wordt beperkt.Ook andere personeelskosten (bijv. schoonmaak) zullen bij een daling van het leerlingen-aantal niet afnemen, terwijl de vergoeding hiervoor wel in dezelfde mate af als de afname van de leerlingen.Ten tijde van krimp is er tevens minder budget beschikbaar voor het management, terwijl ook het management ten tijde van krimp nodig is om een kwaliteitsslag te maken.

14 Bevordering Arbeids Participatie Ouderen.

66

3.3.2 Materiële lasten De bekostiging voor het materiële component van de lumpsum wordt net als het personele component in grote mate bepaald door het aantal leerlingen. Indien het aantal leerlingen afneemt, neemt het budget dus ook af. In de praktijk zien schoolbesturen echter dat de ontwikkeling van de materiële kosten niet in gelijke mate terugloopt met het aantal leer-lingen. Te denken valt bijvoorbeeld aan het aantal klaslokalen. Indien het aantal leerlingen met 10% afneemt, betekent dit niet dat er onmiddellijk 10% van de lokalen kan worden afgestoten. Voor de materiële kosten maakt het niet uit of er 30 leerlingen of 20 leerlin-gen in dit lokaal zitten, het lokaal moet in dezelfde mate verwarmd en verlicht worden als voorheen. Dit geldt ook voor de gemeenschappelijke ruimtes als computer- en handvaar-digheidlokalen. Een bijkomend probleem ligt in de tekortschietende macrobudgetten voor de materiële bekostiging. Hierdoor moeten schoolbesturen structureel toeleggen op de materiële bekos-tiging. Uit onderzoek naar de toereikendheid van de materiële exploitatiebekostiging komt naar voren dat landelijk een tekort op de materiële kosten bestaat dat ligt tussen de € 110 mln. en € 190 mln. In een brief aan de Tweede Kamer heeft de vorige minister van OCW deze conclusie onderschreven en aangegeven dat structurele investeringen noodzakelijk zijn met daarbij de toevoeging dat het nieuwe kabinet deze afweging moet maken.15

Als er geen beleid wordt gevoerd wordt zal de krimp resulteren in een toenemend verschil tussen de baten en lasten van een schoolbestuur. Dit betekent dat de Remanenzkosten hoog zijn. In box B wordt een beeld geschetst van de verschillen tussen de baten en de lasten in het materiële component.

15 Brief Minister van OCW aan de Voorzitter van de Tweede Kamer over de bekostiging in het Voortgezet Onderwijs, 19 december 2006 (kenmerk VO/F-2006/47584).

67

Box B: Materiële bekostiging bij beleidsarm scenario in het voort-gezet onderwijs in Parkstad

Indien er een beleidsarm scenario wordt gevoerd, zullen de materiële baten van schoolbesturen

sneller afnemen dan de materiële lasten. Dit wordt in figuur 2 weergegeven. Het verschil tussen

de inkomsten en uitgaven worden gedurende de periode steeds groter. In 2006 bedroeg het tekort

nog € 1 mln., in 2020 is dit echter opgelopen tot een verschil van € 4,3 mln. Over de gehele periode

wordt er in Parkstad een tekort van € 45,2 mln. opgebouwd.

Figuur 2: Materiële inkomsten versus materiële uitgaven 2006-2020 bij een beleids-arm scenario in Parkstad

0

5.000.000

10.000.000

15.000.000

20.000.000

25.000.000

06 08 10 12 14 16 18 20

Materiële lasten Materiële baten

3.3.3 HuisvestingslastenBij een afname van het aantal leerlingen daalt ook de ruimtebehoefte. Deze ontwikkeling is op dit moment al duidelijk zichtbaar in de casusregio’s. Verschillende gemeenten hebben een stedelijk overschot van klaslokalen, maar op dit moment wordt deze leegstand nog redelijk goed opgevangen. Een aantal leegstaande lokalen wordt door de school gebruikt als extra ruimte. Het schoolbestuur bekostigt deze lokalen uit eigen middelen aangezien ze niet worden bekostigd vanuit het Gemeentefonds of de lumpsum. Daarnaast worden lokalen verhuurd aan bijvoorbeeld kinderopvang of sociaal cultureel werk. In tabel 1 is weergegeven hoeveel het ruimtelijk overschot op dit moment in het primair onderwijs in de vier casusgemeenten is. In de komende jaren zal naar verwachting de leegstand oplopen. De demografische veranderingen gaan ook doorwerken in andere sectoren waardoor de behoefte aan de vrijkomende ruimte van de scholen zal afnemen, terwijl de scholen zelf onvoldoende middelen hebben om de lokalen een onderwijsfunctie te geven.

68

Tabel 1: Lokalen overschot in het primair onderwijsGemeente Aantal lokalenHeerlen 45Valkenburg aan de Geul 10Maastricht 40Kerkrade 14 (in 2015)Bron: Huisvestingsplannen gemeenten

In het voortgezet onderwijs bestaat tevens een overschot aan klaslokalen. In de regio Parkstad zal het aantal leerlingen in de periode 2006 tot en met 2015 dalen met ongeveer 3.900 leerlingen. Zonder nadere maatregelen (d.w.z. in een beleidsarm scenario) zal er in 2015 een aanzienlijke overcapaciteit zijn van 41.700 m2.

3.4 ConclusieKrimp laat al zo’n 10 jaar zijn sporen achter in Parkstad en Maastricht Heuvelland. Dit heeft zijn effect op zowel de inkomsten als uitgaven van schoolbesturen. Aan de inkom-stenkant nemen de lumpsumbudgetten snel en nauwelijks zonder vertraging af, omdat zij de dalende leerlingenaantallen volgen. De kosten lopen echter niet in gelijke mate terug. De problematiek wordt verscherpt doordat scholen naast de krimp tegelijkertijd gecon-fronteerd worden met de kosten van de vergrijzing van het docentencorps. Dit resulteert in hoge Remanenzkosten.

69

4 Krimp en kwaliteit

4.1 InleidingTerugloop van leerlingen heeft een duidelijke financiële component, zoals we in het hoofd-stuk 3 hebben laten zien. Daarnaast heeft krimp ook gevolgen voor de kwaliteit. Als gevolg van de leerlingenafname en de daarbij behorende afname in inkomsten zal de kwaliteit van een school in een krimpende regio in het geding komen. In 4.2 komt de problematiek van de kleine scholen aan de orde en de relatie met kwaliteit. In 4.3 behandelen we de opheffingsnormen. Vervolgens komen in 4.4 de gevolgen van de leerlingendalingen voor de instroom van docenten aan de orde. In 4.5 besteden we aandacht aan de verdringing van personele uitgaven door materiële uitgaven bij krimp. In 4.6 trekken we enkele con-clusies.

4.2 SchoolgrootteWanneer het aantal leerlingen daalt, neemt in eerste instantie de klas- en schoolgrootte ook af. Nog los van de vraag of klassenverkleining een bijdrage levert aan kwaliteitsver-hoging wordt dit doel alleen bereikt als de budgetten niet neerwaarts worden aangepast. Door de teruglopende leerlingenaantallen is er echter wel minder budget beschikbaar voor personeel en materieel. Het totale takenpakket van het personeel blijft echter onveranderd waardoor per saldo een lastenverzwaring resulteert voor het verminderde personeelsbe-stand. De krimp in Parkstad en Maastricht Heuvelland heeft er in een aantal gevallen toe geleid dat te kleine klassen worden samengevoegd waardoor één leerkrachten meerdere klassen tegelijk moet onderwijzen. Het lesgeven aan twee of drie leerjaren tegelijk vergt andere competenties van een docent dan het lesgeven aan één leerjaar. Dit houdt in dat deze do-centen nieuwe competenties moeten verwerven. Deze koppeling van klassen komt in het primair onderwijs regelmatig voor. Ook in het voortgezet onderwijs gebeurt dit, bijv. door LWO- en VMBO-leerlingen bij elkaar in de klas te zetten. Op deze manier drukt de school de kosten, omdat één docent kan worden ingezet voor twee klassen. Het is voor leerlingen in dit geval niet mogelijk om onderwijs op hun eigen niveau te volgen. Dergelijke maatrege-len kunnen de kwaliteit van het onderwijs dus in het geding brengen. Indien klassen wor-den samengevoegd moet een docent op meerdere niveaus kunnen lesgeven. Daar komt nog bij dat leraren op een kleine school een uitgebreid takenpakket krijgen. Waar op een grote school plaats en budget is voor een remedial teacher, komt deze taak op een kleine school bij de groepsleerkracht terecht. Dit alles legt een grote druk op het personeel, en zodoende op de onderwijskundige kwaliteit. In box C wordt een praktijkvoorbeeld van een kleine school toegelicht.

70

Box C: Kwaliteit en kleine scholen

Het dilemma rond de kleine school kan geïllustreerd worden met een voorbeeld uit een kern van

een Limburgse gemeente. In deze kern staat een basisschool die financieel gezien nauwelijks het

hoofd boven water kan houden en onder de opheffings norm valt. De onderwijsstichting die de

school bestuurt wil daarom graag maatregelen nemen. De gemeente wil de school echter open-

houden omwille van de leefbaarheid in de kern. De onderwijsstichting besteedt daarom vanuit de

reserves jaarlijks € 60.000 aan de instand houding van deze school. De stichting geeft echter aan

dat de kleine school niet koste wat het kost zal worden opengehouden. Het schoolbestuur heeft

op dit moment een grens gesteld op 3 fte’s/ 44 leerlingen. Overschrijdt de school deze grens,

dan zal dit, in overleg met de gemeente, resulteren in sluiting. Uit de prognose blijkt dat dit rond

2010-2015 zal gebeuren. Deze grens wordt niet alleen uit financieel oogpunt opgesteld, maar ook

uit onderwijskundig oogpunt. Bij een schoolgrootte van lager dan 44 leerlingen is de kwaliteit van

het onderwijs niet meer te garanderen als het aantal fte’s daardoor onder de 3 daalt.

Het is duidelijk dat het hier gaat om twee organisaties met in principe dezelfde belangen, namelijk

het aanbieden van kwalitatief goed onderwijs. Deze partijen komen echter tegenover elkaar te

staan omdat er ook tegenstrijdige belangen in het spel zijn. De gemeente wil vanuit het oogpunt

van leefbaarheid de kleine school in de kern behouden zodat het voorzieningenniveau op peil blijft

en de leerlingen in de eigen kern naar school kunnen. Voor het schoolbestuur is hier echter een

grote financiële last aan verbonden omdat er structureel moet worden bijgedragen aan de instand-

houding van de school. Daarnaast is het nog maar de vraag of zo’n kleine school onderwijskundig

gezien gewenst is omdat het twijfelachtig is of de kwaliteit van het onderwijs gegarandeerd kan

worden bij deze schoolgrootte.

4.3 OpheffingsnormenDe overheid stelt door middel van opheffingsnormen grenzen aan de bekostiging van een school. In het primair onderwijs verschilt de opheffingsnorm per gemeente en is afhan-kelijk van de grootte van de gemeente en de leerlingendichtheid.16 Uit interviews en de aangeleverde enquêtes blijkt echter dat scholen die drie jaar onder deze gemeentelijke opheffingsnorm zitten niet altijd gesloten worden. Vaak worden dergelijke scholen open-gehouden omwille van de leefbaarheid in een bepaalde kern. Beleidsmakers en schoolbe-stuurders geven aan dat een absolute ondergrens voor het open houden van een school moeilijk vast te stellen is. Dit ligt tevens aan de kwaliteiten van het onderwijsteam en de geografische ligging van de school. Uit rapporten van de Inspectie van het Onderwijs blijkt dat scholen die onder de opheffings norm zitten vaak minder tijd te besteden hebben aan de zorgvraag van leerlingen. Er is in deze scholen minder aanbod van speciale zorg omdat er geen capaciteit en budget is om deze zorg aan te bieden. Daarnaast is er door capaci-teitsgebrek vaak minder tijd om de resultaten van leerlingen te evalueren en om inzicht te krijgen in de verschillen in onderwijsbehoeften van leerlingen. In het voortgezet onderwijs worden de opheffingsnormen landelijk vastgesteld. Ook hier geldt dat wanneer een school drie jaar onder de norm valt de bekostiging van rijkswege wordt stopgezet. Landelijk komt een dergelijke situatie vrijwel nooit voor, maar Parkstad is hiermee in de praktijk geconfronteerd toen het gymnasium Rolduc onder de opheffings-norm raakte en vervolgens is samengegaan met andere scholen.

16 Scholen die drie jaar onder deze opheffingsnorm zitten ontvangen geen lumpsumbekostiging meer.

71

4.4 Stagnerende instroom docentenDe teruglopende leerlingenaantallen perken de mogelijkheden voor de instroom van nieuw personeel sterk in. Van een lerarentekort is in de Zuid-Limburgse regio’s op macroniveau geen sprake. Integendeel, met namen in het voortgezet onderwijs dreigt in de komende ja-ren een overschot van leerkrachten. Daardoor dreigt een situatie van “brak water” waarbij nauwelijks jonge instroom mogelijk is. Deze situatie heeft naast financiële aspecten (ouder personeel is duurder) ook negatieve gevolgen voor de kwaliteit. Jonge docenten wordt nog slechts een tijdelijk contract aangeboden waardoor het risico bestaat dat zij zich afwenden van het onderwijs.

4.5 Verdringing van personeel door materieelVerschillende schoolbesturen in het voortgezet onderwijs geven in de interviews aan dat zij gedwongen zijn de financiële middelen voor het personeel in te zetten om het materiële component te bekostigen. Zoals we in hoofdstuk 3 zagen is het budget voor de materiële bekostiging structureel te laag. Dit resulteert in een kleiner budget voor docenten, conci-erges en management. Op verschillende middelbare scholen in Parkstad wordt het aantal lesuren bepaald aan de hand van het budget dat beschikbaar is voor het personeel. Indien dit budget afneemt omdat een deel wordt geïnvesteerd in de materiële bekostiging, resul-teert dit in minder contacturen wat betekent dat er voor de leerlingen verschillende lessen uitvallen. In de komende jaren wordt dit probleem vergroot wanneer tekorten ontstaan op het per-soneelsbudget omdat het natuurlijk verloop van leerkrachten achterblijft bij de daling van de leerlingenaantallenIn het primair onderwijs doet zich deze verdringing in mindere mate voor. Dit komt onder andere doordat de lumpsumbekostigingsstructuur hier pas sinds augustus 2006 geldt. Op dit moment worden wel al reserves ingezet om de materiële bekostiging rond te krijgen.

4.6 ConclusieDe veranderingen in de demografie brengen ook de kwaliteit van het onderwijs in het ge-ding. In het voortgezet onderwijs verdringen de materiële kosten de personele kosten. Dit resulteert in minder inzet van personeel. Daarnaast heeft de afname in het aantal leerlin-gen ook een direct gevolg op de kwaliteit omdat de scholen mee krimpen. Op die manier ontstaan er té kleine scholen die uit onderwijskundig oogpunt niet gewenst zijn. Als laatste komt de kwaliteit in het geding omdat er geen financiële middelen aanwezig zijn om de gewenste onderwijs vernieuwingen door te voeren en omdat de instroom van nieuw per-soneel opdroogt. Dergelijke problemen spelen op dit moment volop in Parkstad en Maastricht Heuvelland. Aangezien de krimp verder doorzet, zullen er maatregelen moeten worden genomen om de kosten te beperken.

72

73

5 Maatregelen

5.1 InleidingIn Nederland wordt het beleid doorgaans afgestemd op groei. Dit was in Limburg lange tijd ook het geval. Limburg groeit echter niet meer. Sommige regio’s, met name in het zuiden hebben al zo’n tien jaar te maken met een krimpende bevolking. Dit vergt een omslag in het beleid De eerste tekenen van de krimp worden vaak niet als krimp herkend en daarom wordt er vaak pas later actie ondernomen. Indien het schoolbestuur en de gemeenten ver-zaken om het beleid aan te passen op de krimpsituatie kan dit echter vergaande gevolgen hebben, zowel op financieel als kwalitatief gebied. (zie box D).

Box D : Situatie bij beleidsarm scenario

Een praktijkvoorbeeld van een beleidsarm scenario ten tijde van krimp is de situatie van een

Limburgs schoolbestuur voor primair onderwijs. Zowel het schoolbestuur als de gemeenten heb-

ben nauwelijks beleid gevoerd op de voorziene leerlingendalingen wat heeft geresulteerd in een

zwakke financiële situatie. In één gemeente heeft het schoolbestuur vier scholen heeft met in

totaal 9 locaties. In deze locaties is nauwelijks geïnvesteerd, wat heeft geleid tot een slechte huis-

vestingssituatie en locaties met té weinig leerlingen. Deze kleine locaties dragen niet bij aan de

kwaliteit van het onderwijs.

Uit de financiële analyse blijkt dat het weerstandsvermogen van de stichting beneden peil is. In-

dien hier niets aan gedaan wordt is dit weerstands vermogen binnen 2 tot 5 jaar negatief.

Op dit moment wordt het schoolbestuur overgenomen door een ander bestuur. Er is een plan

opgesteld om binnen 5 jaar de overtollige dis locaties af te stoten. Daarnaast hebben gemeenten

toegezegd om bij te dragen in de financiering van inhaalinvesteringen. Deze inhaal investeringen,

die bedoeld zijn om de scholen weer op het gewenste niveau te krijgen, is geraamd op een bedrag

van ongeveer € 900.000

In dit hoofdstuk ligt het accent op de mogelijke maatregelen en oplossingsrichtingen. Daarbij wordt in lijn met het analysekader aandacht besteed aan de technische en bedrijfs-economische mogelijkheden van de maatregelen (paragraaf 5.2), de wettelijke en arbeids-rechtelijke aspecten van de maatregelen (paragraaf 5.4) en het politiek en administratief draagvlak (paragraaf 5.5).

74

5.2 Technische en bedrijfseconomische mogelijkheden

5.2.1 HuisvestingsplanEen van de belangrijkste maatregelen voor een krimpende regio en sector is het formule-ren van nieuwe visie. Op basis van deze visie kan beleid worden gemaakt om zo de uitga-ven te beperken en tegelijkertijd de kwaliteit een impuls te geven. Binnen de onderzochte gemeenten zijn integrale huisvestingsplannen opgesteld waarin een meerjarige visie op de onderwijshuisvesting wordt gepresenteerd. Alle plannen hebben be-trekking op het primair onderwijs. De huisvestingsplannen zijn opgesteld in samenwerking met de gemeente, schoolbesturen en kindpartners zoals kinderdagverblijven, naschoolse opvang en sociaal cultureel werk. Het uitgangspunt van de huisvestingsplannen is om via schaalvergroting een kwaliteits slag te maken. De uitwerking van de plannen verschilt per gemeente. De meeste plannen kennen nog geen uitgewerkte financiële onderbouwing. In het plan van Valkenburg aan de Geul wordt deze wel aangegeven. Hier wil men de plan-nen bekostigen met het budget uit het Gemeentefonds en, voor zover mogelijk, met de opbrengsten van grond die kan worden verkocht omdat schoollocaties kunnen worden afgestoten.

5.2.2 RamingenHet is van belang dat zowel gemeenten als schoolbesturen in het bezit zijn van accurate ra-mingen. Op deze ramingen wordt immers het toekomstige beleid geformuleerd. Ramingen worden nog te vaak op niet onderbouwde optimistische vooronderstellingen gebaseerd. Het verdient aanbeveling dat gemeenten uniforme ramingsmethodes toepassen. Daarnaast moeten gemeenten bouwplannen niet te snel meenemen in ramingen. In een krimpende regio worden deze bouwplannen niet altijd uitgevoerd, simpelweg omdat er nauwelijks behoefte is aan nieuwe woningen. Indien de aanleg van een nieuwbouwwijk, en de daarmee gepaarde bevolkings groei, wel wordt meegenomen in de ramingen kan dit problemen veroorzaken voor de school die deze ramingen hanteert. De school, of het schoolbestuur, formuleert haar beleid op basis van deze ramingen en krijgt bij uitstel van de bouw te maken met een leerlingentekort en dus een overschot aan ruimte.

5.2.3 InvesteringenOm de kwaliteit van de scholen te waarborgen en om het voorzieningen niveau in over-eenstemming te brengen met de veranderende bevolkings omvang moet er extra geïnves-teerd worden in het onderwijs. Deze investering kan van twee kanten komen, vanuit de gemeente en vanuit het schoolbestuur.

Investeringen door gemeentenDe gemeente kan extra in het onderwijs investeren door de bouw van nieuwe gebouwen of de renovatie van oude gebouwen (mede) te financieren. Een dergelijke investering kan ervoor zorgen dat de onderwijskundige kwaliteit wordt verbeterd. Gemeenten ontvangen via het Gemeentefonds middelen voor onderwijshuisvesting. Deze vergoeding is voor ongeveer 70% gerelateerd aan demografische parameters17.

17 Inwoners, leerlingen, huishoudens met laag inkomen, minderheden, klantenpotentieel regio-naal, omgevingsadressendichtheid. Merk op dat snel groeiende gemeenten in het gemeente-fonds een extra vergoeding krijgen via de parameters “extra groei jongeren” en “extra groei leerlingen VO”.

75

Dit betekent dat de gemeente bij een dalend aantal leerlingen uit het fictieve onderwijshuis-vestingsbudget minder middelen ontvangt. Omdat ook andere sectoren te maken krijgen met krimp neemt de vergoeding uit het Gemeentefonds verder af. De mogelijkheden voor de gemeente om uit het Gemeentefonds middelen aan te wenden voor onderwijs worden daardoor in materiële zin beperkt. In Kerkrade heeft de gemeente er in de afgelopen jaren echter voor gekozen om tijdens de krimp wel extra geld uit te geven aan het onderwijs. Omdat hier vroegtijdig is geïnvesteerd, is de problematiek hier thans minder nijpend. Dat neemt niet weg dat in de komende decennia ook Kerkrade nog voor additionele opgaven komt te staan omdat de daling van de leerlingen verder doorzet zowel in het primair als in het voortgezet onderwijs.

Om de investering in het onderwijs mogelijk te maken is het van belang dat het geld dat vanuit het Gemeentefonds beschikbaar is voor onderwijs daadwerkelijk in onderwijs wordt geïnvesteerd. De monitor onderwijs huisvesting wijst uit dat de Nederlandse gemeenten als totaal minder geld uitgeven aan onderwijshuisvesting dan dat zij via het Gemeentefonds ontvangen.18 In Heerlen wordt jaarlijks structureel € 7 mln. uitgetrokken voor onderwijshuisvesting. Nieuwe investeringen in de periode 2007-2010 vragen om een structurele ophoging van de uitgaven van € 2,3 mln en een incidentele verhoging van € 1 mln. De toekomstige las-ten van de nieuwe projecten en de wettelijke onderhoudsverplichtingen kunnen volledig worden gedekt uit het fictieve budget voor onderwijshuisvesting van het Gemeentefonds ter grootte van € 9,6 mln.

In Kerkrade is de afgelopen 10 jaar een herstructurerings programma voor zowel het pri-mair en het voortgezet onderwijs doorgevoerd, waaronder de bouw van een brede school en een Campus. Het fictieve budget voor onderwijshuisvesting schiet tekort om de jaar-lijkse lasten te dekken. Door de investeringen resulteert een structureel tekort van ruim 5 ton. Dit bedrag wordt ten laste gebracht van de algemene begroting.

Naar verwachting loopt dit tekort de komende jaren op wanneer nieuwe projecten ter hand worden genomen en de baten teruglopen omdat de leerlingendalingen doorwerken in het budget onderwijshuisvesting. Rond 2010 wordt een tekort verwacht van circa € 1 mln. Dit betekent dat ongeveer 25% van de lasten niet gedekt wordt uit de middelen voor onder-wijshuisvesting.

In Valkenburg aan de Geul bedraagt het fictieve budget voor onderwijshuisvesting uit het Gemeentefonds rond de € 1,3 mln. Dit bedrag wordt daadwerkelijk aan het onderwijs uit-gegeven en hier wordt niet op toegelegd. De middelen die de gemeente ontvangt bij ver-koop van grond van afgestoten schoolgebouwen worden aan het budget toegevoegd.

In Maastricht is de afgelopen jaren € 7,5 mln. per jaar uitgegeven aan onderwijshuisves-ting. De komende jaren liggen de begrote kosten echter hoger door de op handen zijnde herstructurering van het onderwijs. De kosten voor onderwijshuisvesting zijn voor deze jaren geraamd op € 8,8 mln. per jaar. Het fictieve budget dat vanuit het Gemeentefonds beschikbaar is hiervoor niet toereikend.

18 Monitor Decentralisatie Onderwijshuisvesting PO/VO, Research voor Beleid 2006.

76

Investeringen door schoolbesturenVoor het voortgezet onderwijs is in augustus 1997 een lumpsumfinanciering ingevoerd. Dit betekent dat schoolbesturen vanaf die datum verantwoordelijk zijn voor de financiële huishouding. Dit geldt vanaf augustus 2006 ook voor schoolbesturen in het primair on-derwijs. Deze toegenomen verantwoordelijkheid heeft geresulteerd in het opbouwen van flinke reserves. Daarnaast zijn de reserves ook toegenomen door de verschillende fusies die op bestuurlijk niveau hebben plaatsgevonden. De laatste tijd staat de reservepositie van de schoolbesturen volop in de aandacht waarbij met name wordt gekeken naar het ei-gen vermogen. Aangetekend moet worden dat het eigen vermogen niet hetzelfde is als vrij besteedbare ruimte. Delen van het eigen vermogen kennen al een bestemming. Dat geldt niet alleen voor bestemmingsreserves maar ook voor de algemene reserve. Een van de indicatoren van de financiële positie is het weerstandsvermogen. Het weer-standsvermogen is het eigen vermogen uitgedrukt in een percentage van alle baten in een jaar inclusief de financiële baten en exclusief de buitengewone baten. Het weerstandsver-mogen geeft aan hoe lang een schoolbestuur kan doen zonder inkomsten. Zo betekent een weerstandvermogen van 0,40 dat een schoolbestuur 4,8 maanden zonder inkomsten kan blijven draaien. Ultimo 2006 bedroeg het weerstandsvermogen van de schoolbesturen in het voortgezet onderwijs in Nederland 27%. Het getotaliseerde eigen vermogen, bestaande uit algemene reserve, bestemmingsreserve en bestemmingsfonds van de VO-schoolbesturen bedroeg in 2006 € 1,6 mld.19

De schoolbesturen voor het voortgezet onderwijs in Zuid-Limburg laten een weerstands-vermogen zien dat niet significant afwijkt van het Nederlandse gemiddelde.20

Voor het voortgezet onderwijs is 17 oktober 2007 een regeling omtrent het weerstandsver-mogen gepubliceerd.21 Scholen moeten in het financieel jaarverslag een uitgebreidere toe-lichting geven over de bestemmings reserves. Hierbij moet aangegeven worden wat het be-drag van iedere reserve is, de specifieke bestemming hiervan, de termijn van aanwending en door wie de reserves worden aangewend. OCW hanteert momenteel een signalerings-grens voor het weerstandsvermogen met een bovengrens van 10% en een ondergrens van 40%. Aan deze signaleringsgrens zijn geen sancties verbonden, scholen moeten indien ze boven of onder de grens zitten wel verantwoording afleggen. De signaleringsgrens wordt als eerste signaal gebruikt om de reservepositie van het bevoegd gezag te beoordelen. Voor het primair onderwijs zijn dergelijke regelingen nog niet van kracht.

Voor het primair onderwijs ligt het weerstandsvermogen van de in Zuid-Limburg werkzame schoolbesturen in 2006 tussen de 19% en 23%.22 Voor het primair onderwijs is het niet mogelijk om een vergelijking te maken met het landelijke gemiddelde aangezien hier nog geen cijfers over zijn gepubliceerd. Dit komt omdat de lumpsumfinanciering pas in 2006 is ingevoerd. Wel heeft de Algemene Onderwijsbond in februari 2008 cijfers gepubliceerd over een andere indicator, de solvabiliteit (het vermogen om op lange termijn aan de ver-plichtingen te kunnen voldoen) in het primair onderwijs. De gemiddelde solvabiliteit van

19 Brief Minister van OCW aan de Tweede Kamer van 30 november 2007 (kenmerk VO/F-2007/42053).

20 Schoolbesturen voor het voortgezet onderwijs in Midden- en Noord- Limburg hebben een weer-standsvermogen dat hoger ligt dan 40%.

21 Regeling reserves voortgezet onderwijs 2007, Cfi. 22 Het ongewogen Limburgse gemiddelde weerstandsvermogen ligt iets hoger, te weten 26%.

77

het primair onderwijs in Nederland bedraagt 60%. De solvabiliteit van de Zuid-Limburgse scholen in het primair onderwijs bedraagt 52%.23

Uit de interviews komt naar voren dat schoolbesturen in zowel het primair als het voort-gezet onderwijs hun reserves al aanspreken om de gevolgen van de krimp te financieren. Schoolbesturen die hun reserves nog nauwelijks aanspreken hebben vooral scholen in be-heer die in het noorden van Limburg zijn gehuisvest.

De komende jaren zullen de schoolbesturen in Zuid-Limburg een fors beroep op hun reserves moeten doen om het hoofd te kunnen bieden aan de gevolgen van de demogra-fische ontwikkelingen. Gezien het structurele karakter van de krimp is het twijfelachtig of de omvang van de reserves voldoende is om de tekorten in de exploitatie op te vangen. Een schoolbestuur voor voortgezet onderwijs met scholen in de regio Parkstad geeft aan de kosten van de krimp niet uit de reserves te kunnen dekken. Het begrotingstekort in de periode 2006-2015 wordt geschat op € 18,5 mln., terwijl de reserves € 9,3 mln. bedragen. Indien al deze reserves zouden worden ingezet zal het bestuur nagenoeg failliet zijn en zullen de financiële problemen niet zijn opgelost. Een schoolbestuur voor primair onderwijs geeft aan de reserves wel te willen inzetten, maar daarbij afhankelijk te zijn van de goedkeuring van de scholen. De reserves zijn het bezit van de scholen die na verschillende fusies onder het bestuurlijk gezag van het school-bestuur vallen. Indien het schoolbestuur de reserve van school A wil inzetten om school B te bekostigen moet de medezeggenschapsraad van school A hier goedkeuring voor geven. Het schoolbestuur geeft aan dit beleid te willen veranderen zodat de reserves in de toe-komst gebuikt kunnen worden om de Remanenzkosten te beperken en de kwaliteits impuls mogelijk te maken.

5.2.4 Schaalvergroting en samenwerkingIn de huisvestingsplannen van de verschillenden gemeenten wordt samen werking en schaalvergroting benoemd als een centraal thema om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren en de kosten die krimp met zich mee brengt te reduceren. Indien een school-bestuur met krimp te maken krijgt kan het bestuur uit verschillende strategieën kiezen. Als eerste kan men geen actie ondernemen. Dit is gegeven het structurele karakter van de krimp geen reële optie. In Zuid-Limburg zijn de betrokken partijen het stadium van de negatie voorbij. Een tweede mogelijkheid is het verhuren van overtollige leslokalen. Ten derde kan men van een gemeenschap scholen opzetten, om zo kosten te delen. Verder kunnen fusies tussen scholen tot stand worden gebracht of kunnen brede scholen worden geïnitieerd. Naast samenwerking op schoolniveau kan er tevens samen worden gewerkt op bestuurlijk niveau. Daarnaast is het mogelijk om de herstructurering van de onderwijslo-caties uit te voeren in samenwerking met woningcorporaties.

23 De ongewogen Limburgse solvabiliteit bedraagt 57%.

78

5.2.4.1 Verhuur klaslokalenLeegstaande klaslokalen kunnen worden verhuurd aan derden. In de interviews is aange-geven dat verhuur weliswaar aantrekkelijker is dan leegstand, maar dat ook dan school-besturen nog moeten toeleggen om de exploitatie rond te krijgen. Het schoolbestuur moet namelijk hetzelfde tarief voor verhuur vragen als het tarief waarop het lokaal bekostigd is. Zoals in 3.3.2. is aan gegeven, schiet de materiële bekostiging door het ministerie van OCW tekort.

5.2.4.2 Gemeenschap van scholenDoor een samenwerkings verband met andere scholen aan te gaan kunnen vaste kosten gedeeld worden. Zo kan er een gemeenschap van scholen worden opgericht om te be-sparen op overheadkosten, zoals het management en de staf. De scholen blijven op de huidige locatie gesitueerd, maar wisselen wel personeel, kennis en ervaringen met elkaar uit. Het doel van een gemeenschap van scholen is het behalen van synergievoordelen zon-der dat er locaties gesloten moeten worden. Daarbij blijven de scholen als aparte eenheid voortbestaan en blijft in de bekostiging de vaste voet per school behouden. Een dergelijk samenwerkingsverband is echter niet meer efficiënt en kostenbesparend indien de krimp al in vergevorderd stadium is, zoals in Parkstad en Maastricht Heuvelland, In die situatie levert een gemeenschap van scholen nauwelijks voordelen meer op en zullen er verdere stappen moeten worden ondernomen. Een gemeenschap van scholen kan in dit stadium de kosten niet meer dekken en kan de kwaliteit niet meer waarborgen.

5.2.4.3 FusiesWanneer het aantal leerlingen zo sterk is afgenomen dat het handhaven van een aparte school niet meer rendabel is, is het fuseren van scholen een optie. Bij een fusie kunnen scholen gebruik maken van hetzelfde gebouw en worden faciliteiten gedeeld. Eventueel is het mogelijk om een nevenvestiging binnen een kleine kern open te houden als instroompunt voor kleuters. Op deze manier verdwijnt de voor ziening niet in één keer uit de kern en kunnen de jongste leerlingen in hun eigen kern naar school gaan. Het in-stroompunt is onderdeel van een school in een andere kern waar de groepen drie tot en met acht naar school gaan. Indien er van twee scholen één school gemaakt wordt, betekent dit dat voor de bepaling van het lumpsumbudget de leerlingen bij elkaar worden opgeteld. De fusieschool krijgt daarom maar één zgn. brinnummer. Dit betekent dat er één vaste voet wordt uitgekeerd, terwijl dit bij het handhaven van twee aparte scholen twee maal de vaste voet was. In het primair onderwijs bestaat hiervoor echter een overgangsregeling. Bij samenvoeging van scholen krijgt de fusieschool gedurende twee jaar een bijzondere bekostiging voor het personeel. Dit bedrag bestaat uit de personele bekostiging van alle scholen apart minus de personele bekostiging van de fusieschool. Het eerste jaar wordt dit bedrag volledig uitbetaald, het tweede jaar krijgt de fusieschool het halve bedrag.24 In het voortgezet onderwijs is het aanvankelijke voornemen van de regering om de fusie-prikkel af te schaffen teruggedraaid. Dat neemt niet weg dat een gedwongen fusie (omdat door de daling van het aantal leerlingen scholen, schooltypen of afdelingen onder de ophef-fingsnorm vallen) gepaard kan gaan met negatieve financiële effecten voor de bekostiging (verdwijning van vast voet in de bekostiging e.d.).

24 Regeling bekostiging personeel PO 2007-2008 artikel 42.

79

5.2.4.4 Brede scholenEen derde maatregel is het oprichten van een brede school. In een brede school werken verschillende organisaties samen die zich alle richten op de ontwikkeling van het kind. Op deze manier wordt getracht het gebruik van het gebouw te optimaliseren en de kosten te delen. Het is de bedoeling dat de verschillende organisaties samen werken om zo schaal-voordelen op te doen. Tevens wordt met een brede school beoogd om het onderwijs een kwaliteitsimpuls te geven omdat door samenwerking met verschillende partijen een breder aanbod gecreëerd kan worden. Zo kunnen in een brede school verschillende onderwijspro-fielen gevestigd zijn waardoor de ouders een brede keus hebben. De scholen in de brede school kunnen daarop weer voorzieningen met elkaar delen, zoals een gymzaal, computer-lokaal en een speelruimte. Daarbij is een brede school voor ouders aantrekkelijk omdat verschillende kindvoorzieningen op één plek gebundeld zijn. Op die manier is de zorg van het kind in de leeftijd van nul tot en met twaalf jaar gebundeld. De mate waarin de zorg gebundeld wordt hangt af van het voedingsgebied. De brede school kent een minimum-variant die bestaat uit een basisschool en een peuterspeelzaal, en een maximumvariant waarbij de brede school een basisschool, peuter speelzaal, kinderopvang, jeugdgezond-heidszorg, consultatiebureau, maatschappelijk werk, volwasseneneducatie en sportfacili-teiten huisvest. De behoeften van de bewoners van het voedingsgebied en de omvang van het gebied zijn bepalend voor de omvang van de brede school.

Uit de interviews komt naar voren dat de hierboven beschreven schaal voordelen niet altijd behaald worden. De verschillende partijen werken soms teveel langs elkaar heen omdat er vaak geen duidelijke afspraken zijn gemaakt over de samenwerking. De exploitatie van een brede school is ook niet altijd rendabel. Een begrotingstekort kan ontstaan doordat de partijen in de brede school geen goede afspraken over de exploitatie hebben gemaakt, niet het gehele exploitatiebudget inbrengen of omdat er niet efficiënt wordt samengewerkt om de kosten te delen. Deze problemen spelen echter niet alleen in Limburg. Een rapport van het Verwey Jonker Instituut geeft aan dat veel brede scholen in Nederland met dergelijke problemen rondom dit nieuwe concept worstelen. Deze problemen zijn voornamelijk af te leiden uit het feit dat er geen goede communicatie is tussen de betrokken partijen. Dit komt deels door institutionele verhoudingen. De verschillende organisatie worden aan gestuurd door afzonderlijke ministeries, waardoor de regelgeving van elkaar verschilt. Daarnaast hebben organisaties onderling te maken met verschillende werkwijzen, arbeidsvoorwaar-den, arbeidstijden en budgetten. Dit bemoeilijkt de integrale samenwerking. Indien er geen gepland overleg plaatsvindt binnen de brede school zal de communicatie stroef verlopen. Aangezien organisaties vanuit een eigen perspectief werken, is het gezamenlijk aanbieden van een kwalitatief goed product niet eenvoudig.

Daarom is het van belang dat er vanuit de brede school een gezamenlijke visie wordt uit-gedragen en er geregeld overleg plaats vindt.25

25 Effectieve omgevingsrelaties, scholen met een brede pedagogische verantwoordelijkheid, Dr. M. Steketee et al, 2006.

80

5.2.4.5 Samenwerking schoolbesturenDe hiervoor genoemde voorbeelden van schaalvergroting en samen werking zijn alle op school- en bestuursniveau. Het is echter ook mogelijk om op bestuurlijk niveau een sa-menwerkingsverband aan te gaan. Op dit moment gaan de schoolbesturen SVO|PL en LVO na hoe zij in samenwerking de krimp in het voortgezet onderwijs kunnen opvangen en waar mogelijk een kwaliteitslag kunnen maken.

5.2.4.6 WoningbouwcorporatiesNaast samenwerking tussen scholen en verschillende kindpartners kan er tevens worden samengewerkt met externe partijen zoals woningbouw corporaties.

Bijdragen woningcorporatiesIn de komende tien jaar is in Limburg sprake van een groot aantal wijken en buurten die vanwege de specifieke opgave in Limburg extra aandacht en investeringen vergen, mede vanwege de bevolkingskrimp. In het rapport “Limburg TransforMEERt” hebben de provincie en de Limburgse woningcor-poraties becijferd dat de komende tien jaar € 30 mld. nodig is om het woon- en leefklimaat in Limburg vitaal, aantrekkelijk en duurzaam te houden en de gevolgen van de structurele bevolkingsdaling op te vangen26. De Limburgse woningcorporaties zouden hiervan € 10 mld. moeten dragen. Volgens het rapport kenmerkt de specifieke Limburgse situatie zich o.a. door een:

Substantiële sloopopgave ■■

Krimp leidt vooral in de zwakste delen van het huursegment tot leegstand. Hier zal als eer-ste leegstand optreden waarbij te denken valt aan appartement gebouwen en portieketages zonder lift in naoorlogse buurten. Deze woningen zijn vaak eigendom van corporaties. Zij zijn dus de eerste partij die voor problemen wordt gesteld als de bevolking daalt. Het rap-port becijfert dat het uit de markt nemen van leegstaande gebouwen zonder dat er iets wordt teruggebouwd, afhankelijk van de boekwaarde en herinrichting, gauw zo’n € 50.000 per woning kost.

De sloopopgave in Limburg is groot. De huidige situatie is dat er gemiddeld 750 woningen per jaar worden gesloopt, de corporaties willen dit opschroeven naar 1500 per jaar. Om de incourante voorraad snel te amoveren moeten 2600 woningen per jaar worden gesloopt.

Rendementsopgave ■■

De achterblijvende ontwikkeling van vastgoedwaarde moet worden om gebogen. In Park-stad bedroeg de prijsstijging van het onroerend goed in de afgelopen vijf jaar ruwweg de helft van het landelijk gemiddelde. Daarbij zijn ook de woningwaarden verhoudingsgewijs laag waardoor de verdiencapaciteit bij transformatie beperkt is.

Maatschappelijke verbreding ■■

Het rapport concludeert dat de corporaties al in meerdere of in mindere mate actief zijn (brede scholen, sociaal-culturele voorzieningen en zorg centra), maar juist in krimpsituatie is verdere verbreding en intensivering noodzakelijk.

26 RO groep, Limburg TransforMEERt, september 2007.

81

Nieuw arrangementen zijn nodig die de maatschappelijke achterstand van bepaalde buur-ten en wijken verkleinen door te investeren in ketens wonen-welzijn-zorg en wonen-leren-werken. Actie moet worden geleverd door woning corporaties, gemeenten, zorgen onder-wijsinstellingen en overige maatschappelijke instellingen en marktpartijen.

Uit de gesprekken met betrokken partijen in Zuid-Limburg kan worden geconcludeerd dat de financiële bijdragen van corporaties aan de onderwijs sector nog zeer beperkt zijn. In een aantal gevallen is er sprake van samenwerking bij de ontwikkeling van brede scholen, bijvoorbeeld in Maastricht waar de corporaties het beheer over de brede scholen hebben. Deze constatering strookt met de conclusies uit het rapport “Limburg TransforMEERt” waar-in wordt gesteld dat de maatschappelijke investeringen van corporaties een factor 2 tot 3 hoger moeten liggen om het hoofd te kunnen bieden aan de maatschappelijke opgaven. De mogelijkheden voor de Limburgse woningcorporaties om bij te dragen aan de maatschap-pelijke opgaven zullen echter worden beperkt wanneer het investeringsvermogen van de woningcorporaties wordt aangetast als gevolg van een aantal maatregelen op rijksniveau. In het bijzonder gaat het daarbij om het langjarig volhouden van inflatievolgend huurbeleid en de vermogens afroming bij woningcorporaties.

Afstoten gebouwenKrimp heeft een groot effect op de woningmarkt, maar werkt ook door op de huisvesting van scholen. Zoals eerder aangegeven kampen scholen in Parkstad en Maastricht Heuvel-land op dit moment met leegstand wat hoge kosten met zich meebrengt. Het geheel of gedeeltelijk afstoten van schoolgebouwen kan voor scholen en gemeenten opbrengsten genereren. De mogelijkheden hiervoor worden echter begrensd door technische, juridi-sche en financiële randvoorwaarden. Bij de technische rand voorwaarden gaat het met name om de vraag of het schoolgebouw zonder al te veel ingrepen omgevormd worden tot een andere bestemming zodat het daadwerkelijk opbrengsten genereert. Bij de juridische randvoorwaarden moet vooral worden gedacht aan de mogelijkheden die bestemmings-plannen bieden. Vooral in Parkstad zijn die mogelijkheden zeer beperkt. In de regionale woonvisie die in september 2007 is vastgesteld gaat Parkstad ervan uit dat tot 2011 netto 2450 woningen (+2%) worden toegevoegd aan de regionale woningvoorraad27. De pro-vincie bewaakt gegeven de bestaande onevenwichtigheid op de woningmarkt deze kaders zeer strak. In de regio Parkstad is de woningmarkt zeer ruim. Het aantal te koop staande woningen is een veelvoud van de vraag. Dit gegeven maakt duidelijk dat de mogelijkheden om inkomsten te genereren uit het afstoten van gebouwen zeer beperkt zijn in die regio.

In de regio Maastricht is de woningmarkt minder uit het lood geslagen. In de regiovisie Maastricht-Mergelland 2005-2009 wordt een ambitie geformuleerd voor een programma van 5000 woningen28. Dit komt overeen met een toename van ruim 5%.

27 Provincie Limburg, Technische Analyse Woonmonitor Limburg 2006, Maastricht oktober 2007, Bijlage 7.

28 Provincie Limburg, Technische Analyse Woonmonitor Limburg 2006, Maastricht oktober 2007, Bijlage 8.

82

In Valkenburg aan de Geul is er nog een gezonde vraag naar bouwgrond. De regiovisie gaat uit van de bouw van 460 woningen in de periode 2005 – 2009 (+ 6%). In Valkenburg vloeien de opbrengsten van de verkoop van grond in een revolving fund dat tezamen met de inkomsten uit het fictieve aandeel onderwijs huisvesting van het Gemeentefonds de voe-ding vormt voor de bouw van scholen.

5.2.5 Personeel

5.2.5.1 Bekostiging personeel De bekostiging van het personeel vanuit het lumpsumbudget heeft in het primair onderwijs een vertragingsfactor van één jaar. Binnen de school besturen in Parkstad en Maastricht Heuvelland wordt de vertraging van één jaar niet toegepast. De schoolbesturen houden maandelijkse tellingen bij van het aantal leerlingen en het aantal nieuwe aanmeldingen die de basis vormen voor een betrouwbare prognose van het aantal leerlingen in het nieuwe schooljaar. Aldus weet het schoolbestuur voor aanvang van het schooljaar hoeveel perso-neelsleden elke school nodig heeft. Op basis van deze prognoses wordt het personeel over de scholen verdeeld zodat er geen discrepanties ontstaan. Het schoolbestuur kan op deze manier bij een dalend leerlingen-aantal het tijdelijke ‘extra budget’ gebruiken om een buffer op te bouwen.

5.2.5.2 Ontgroening en vergrijzingBij teruglopende leerlingenaantallen is er minder behoefte aan onderwijzend personeel. In het primair onderwijs loopt de daling van het aantal leerlingen redelijk synchroon met de uitstroom van het personeel als gevolg van de vergrijzing. Bovendien kunnen op be-stuurlijk niveau overschotten en tekorten aan personeel verdeeld worden zodat er geen ontslagen hoeven te vallen. In het voortgezet onderwijs is een verschil in tempo te verwachten tussen de terugloop in leerlingenaantallen en de uitstroom van docenten. Uit ramingen van SVO/PL (voortgezet onderwijs Parkstad) komt naar voren dat tot 2011 de feitelijke bezetting gemiddeld 25 fte hoger ligt dan de bekostigde formatie. In die jaren dreigt zonder nader beleid een tekort van circa € 1,5 mln. op het personeelsbudget.

5.2.6 KwaliteitKrimp biedt ook de kans om een kwaliteitsslag te maken. De casusgemeenten noemen dit alle in het huisvestingsplan. Juist ten tijde van krimp is er een herstructurering van de onderwijshuisvesting nodig. Zo kan de kans benut worden om zwakke scholen met zwakkere onderwijs teams uit elkaar te halen. Daarnaast kunnen achterstands leerlingen gespreid worden en kan een nieuw gebouw nieuwe kansen bieden. In Kerkrade is op deze manier van twee zwakke scholen een sterke school gemaakt. Door te investeren in de on-derwijslocatie en door nieuwe onderwijsteams te formeren heeft de fusieschool nieuw elan gekregen, waardoor tevens de kwaliteit van het onderwijs is verbeterd. Dit is tijdens een periode van krimp mogelijk omdat personeel zich er beter van bewust is dat aanpassingen noodzakelijk zijn en zich coöperatief toont bij de herstructurering. Uit gesprekken met schoolbesturen komt naar voren dat in een situatie van teruglopende leerlingenaantallen de concurrentie tussen de scholen toeneemt hetgeen een positief effect heeft op de kwaliteit van het onderwijs.

83

Voorts blijkt dat krimp en de daarmee gepaard gaande vermindering van inkomsten school-besturen aan te zetten tot het aanboren van aanvullende geldstromen. De krimp heeft bovendien tot gevolg dat de regio’s niet geconfronteerd worden met een aantal problemen die elders in Nederland wel duidelijk aanwezig zijn. Zo speelt het lera-rentekort in het voortgezet onderwijs op dit moment op macroniveau nauwelijks, hetgeen overigens niet uitsluit dat zich in specifieke vakken tekorten manifesteren. De nota Werken in het Onderwijs 2008 concludeert op basis van een risicoregio-analyse dat de arbeidsmarktknelpunten in Limburg het kleinst zijn, zowel in het primair als in het voortgezet onderwijs29.Daarnaast komt uit de interviews naar voren dat schoolbesturen in de casusregio’s geen moeite hebben om uitvoering te geven aan de wettelijke verplichting tot het aanbieden van voor- en naschoolse opvang. Vaak zijn er samenwerkings relaties met kinderopvang en is er genoeg overtollige ruimte beschikbaar.

5.3 Wettelijke en arbeidsrechtelijke mogelijkheden

5.3.1 Financiële gelijkstellingBij investeringen in het onderwijs moet rekening worden gehouden met de financiële ge-lijkstelling die bijzondere scholen gelijke rechten geeft als de openbare scholen. De financiële gelijkstelling kan tot problemen leiden wanneer de herstructureringsplannen in financiële zin niet gelijk zijn verdeeld over het bijzonder en het openbaar onderwijs. Deze situatie is aan de orde in Maastricht. Het openbaar onderwijs in deze gemeente werd van origine bezocht door kinderen van hoogopgeleiden van ‘buitenaf’, die o.a. door de universiteit naar Maastricht zijn getrokken. De behoefte aan openbare scholen is mede hierdoor toegenomen. De openbare scholen zijn toentertijd gevestigd op de grenzen van naoorlogse stadswijken. Deze positionering tussen de wijken geeft de openbare scholen een groter voedingsgebied ten opzichte van het bijzonder onderwijs dat van oudsher is gevestigd midden in de stadskernen. De bijzondere scholen zijn daardoor in sterkere mate onderhevig aan de gevolgen van krimp, waardoor vooral in het bijzonder onderwijs in Maastricht scholen moeten fuseren.Verder huisvesten de oude stadskernen veel achterstandsleerlingen die met name het bijzonder onderwijs bezoeken. De investeringsbehoefte manifesteert zich door bovenge-noemde factoren met name in het bijzonder onderwijs. Vanwege de financiële gelijkstelling dient deze investering door de gemeente Maastricht doorvertaald te worden naar het open-baar onderwijs tenzij de gemeente gebruik maakt van uitzonderingsposities van de wet. Indien de investering bijvoorbeeld wordt gedaan in het kader van het algemeen belang, of onder de noemer van een sociale herstructurering biedt de wet enige ruimte om alleen te investeren in het bijzonder- of het openbaar onderwijs.

5.3.2 Schaalvergroting en samenwerkingDe hierboven genoemde investeringen in het onderwijs moeten leiden tot een herstruc-turering van het onderwijs. Dit kan betekenen dat er schaal vergroting plaatsvindt, dat scholen leslokalen verhuren aan kind partners en dat er met verschillende partijen wordt samengewerkt.

29 Ministerie van OCW, Werken in het onderwijs 2008, Den Haag 2008, blz. 84-85.

84

5.3.2.1 Verhuur klaslokalenDe overtollige klaslokalen kosten de scholen op dit moment geld. Om de kosten te dekken kunnen deze lokalen verhuurd worden. Het verhuren van klaslokalen is echter aan regels gebonden. Als een school overtollige ruimte heeft kan de gemeente deze ruimte vorderen om te verhuren. De verhuur van een klaslokaal gebeurt meestal aan een andere school, kinderdagverblijven of sociaal cultu-reel werk. Een school mag de ruimte echter ook zelf verhuren, maar moet hiervoor wel toestemming krijgen van de gemeente. Als de gemeente toestemming geeft, kan de ge-meente indien nodig het lokaal altijd terugvorderen.30 De rolverdeling tussen het schoolbestuur en de gemeente verschilt per gemeente. In Maas-tricht is bijvoorbeeld vastgelegd dat in overleg met de gemeente bepaald wordt of het lo-kaal aan een bepaalde instantie verhuurd mag worden. De gemeente stelt een contract op en verrekent huur voor de buitenzijde. Het schoolbestuur verrekent vervolgens huur voor de schoonmaakkosten, gas, water en licht. De gemeente berekent een markt-conforme huur wanneer het gaat om een commerciële organisatie. Het schoolbestuur rekent echter bedragen die afgeleid zijn van de (tekortschietende) materiële bekostiging.

5.3.2.2 Verplicht aanbieden van openbaar onderwijsWanneer het aantal leerlingen zover krimpt zodat de school gedurende drie jaar onder de opheffingsnorm komt, mag het schoolbestuur de school sluiten. De school kan in dit geval fuseren met een andere school om samen verder te gaan. Op deze manier worden twee (te) kleine scholen samengevoegd om als één rendabele school verder te gaan. In kleine kernen kan dit echter moeilijkheden opleveren omdat de gemeente verplicht is om open-baar algemeen vormend lager onderwijs aan te bieden.31 Indien een openbare school onder de opheffingsnorm zit, maar wel 50 leerlingen of meer heeft en er binnen een straal van 5 kilometer geen andere openbare school aanwezig is, is de gemeente verplicht deze school in stand te houden. De school wordt in dit geval wel bekostigd vanuit de lumpsum. In het geval er minder dan 50 leerlingen zijn en er binnen een afstand van 10 kilometer he-melsbreed geen andere school openbaar onderwijs aanbiedt, is de gemeente verplicht de school open te houden. De school ontvangt hier tevens een vergoeding vanuit de lumpsum. Deze regeling geldt niet indien er in de gemeente geen behoefte is aan openbaar onder-wijs.32 Vanuit het Gemeentefonds is er echter minder geld beschikbaar omdat dit fonds het budget afstemt op onder andere het aantal leerlingen. Daarnaast is het onderwijskundig niet altijd gewenst om een school met minder dan 50 leerlingen open te houden.

30 Zie Wet op het Primair onderwijs artikel 108. 31 Conform artikel 23 van de grondwet: In elke gemeente wordt van overheidswege voldoende

openbaar algemeen vormend lager onderwijs gegeven in een genoegzaam aantal openbare scholen. Volgens bij de wet te stellen regels kan afwijking van deze bepaling worden toegela-ten, mits tot het ontvangen van zodanig onderwijs gelegenheid wordt gegeven, al dan niet in een openbare school.

32 Zie Wet op het Primair onderwijs artikel 153.4 en 153.5.

85

5.3.2.3 LeerlingenvervoerEen mogelijk alternatief voor het openhouden van kleine scholen in kleine kernen is het inzetten van leerlingenvervoer. De gemeente ontvangt vanuit het Gemeentefonds budget voor het inzetten van leerlingenvervoer, dat vooral gebruikt wordt voor leerlingen van het speciaal onderwijs. Indien in het primair onderwijs gebruik gemaakt wordt van deze rege-ling dienen de leerlingen ten minste een afstand te moeten overbruggen van zes kilometer. Is dit niet het geval dan is hiervoor geen vergoeding beschikbaar vanuit het Gemeente-fonds. Tot nu toe hebben schoolbesturen en gemeenten nog niet overwogen om leerlin-genvervoer structureel in te zetten voor het primair onderwijs. Er kan echter een afweging worden gemaakt welk scenario tot hogere kosten leidt. Het openhouden van een te kleine school kost school besturen geld omdat deze niet worden bekostigd vanuit de lumpsum, het inzetten van leerlingenvervoer bij een afstand korter dan 6 kilometer kost de gemeente geld.

5.3.3 Mobiliteit personeel In het primair onderwijs lopen de ontgroening en de vergrijzing in het vrijwel synchroon. In het voortgezet onderwijs zet de vergrijzing echter sneller in. Om discrepanties tussen vraag en aanbod van personeel op bestuursniveau op te lossen wordt het personeel tussen scholen uitgewisseld. Op deze manier worden getracht gedwongen ontslagen te voorko-men en wordt de vrijwillige mobiliteit van personeel aangemoedigd. Bij de meeste scholen is vastgelegd dat het personeel in dienst is van het schoolbestuur waardoor mobiliteit tus-sen scholen wordt bevorderd. Overplaatsing wordt meestal in overleg gedaan, maar een personeelslid kan bij weigering van overplaatsing in het uiterste geval ontslagen worden. Bij LVO ligt dit anders. LVO heeft een eigen CAO waarin staat dat mobiliteit niet afgedwon-gen kan worden. Op dit moment onderzoekt LVO de mogelijkheden om verplichte mobiliteit tussen scholen in de CAO op te nemen.

5.4 Politiek en administratief draagvlak

5.4.1 Beleidsontwikkeling Wanneer de Remanenzkosten moeten worden verminderd is het belangrijk dat hier poli-tiek en administratief draagvlak voor is. Daarnaast is het van belang dat de verschillende partijen, gemeenten en schoolbesturen, tijdig een beleid op de krimp formuleren.

Beleidsontwikkeling gemeenten In de vier casusgemeenten is niet tegelijkertijd actie ondernomen om oplossingen te zoe-ken voor de krimp. In Kerkrade was een gevoel van urgentie vroegtijdig aanwezig. Tien jaar geleden zijn daar de eerste initiatieven opgepakt. Op dit moment is in de visie van de gemeente de her-structurering van het onderwijs in Kerkrade in het primair onderwijs voor een groot deel afgerond (zie box E).

86

Box E: Herstructurering onderwijs Kerkrade

Kerkrade is tien jaar geleden begonnen met het herstructureren van het onderwijs. Eerst is een

visie opgesteld die later is verwerkt in een huisvestingsplan. Omdat het aantal leerlingen terugliep

en er dus een overschot van leslokalen ontstond, is op basis van leerlingenramingen het aantal

schoollocaties gefaseerd teruggebracht. In het primair onderwijs is het aantal locaties van 17 naar

11 teruggebracht. In de toekomst worden dit er waarschijnlijk 10. In het voortgezet onderwijs is

men van 10 locaties naar 3 locaties teruggegaan.

Het aantal locaties is verminderd door bijvoorbeeld twee scholen onder één dak te huisvesten.

Op deze manier kunnen een aantal vaste kosten worden gedeeld. Daarnaast zijn brede scholen

gerealiseerd in het primair onderwijs. Aangezien het scholenbestand in Kerkrade bij aanvang van

de krimp zowel in het primair als het voortgezet onderwijs in kwalitatief slechte staat was, zijn er

tijdens de herstructurering vooral nieuwbouwlocaties gebouwd. Deze locaties zijn aangepast aan

de wensen van de nieuwe onderwijsstromingen en toegesneden op de huidige situatie.

Omdat er gelijktijdig geïnvesteerd moest worden in het primair en het voortgezet onderwijs heeft

de gemeente op het onderwijsbudget moeten toeleggen. Dit was mogelijk omdat de gemeente-

raad de urgentie van deze herstructurering heeft onderkend. In de kernen en binnen de scholen

werd de noodzaak van de reorganisatie ook onderschreven, alhoewel er wel enige weerstand is

geweest. Kerkrade heeft van de krimp gebruik gemaakt om het onderwijs een kwaliteitsimpuls te

geven.

In Heerlen is de krimp iets later ingetreden dan in Kerkrade. In deze gemeente zijn echter lange tijd geen doelgerichte acties ondernomen om oplossingen te bieden voor de krimp. In 2006 is hier verandering in gekomen toen met de schoolbesturen uit het primair onderwijs een integraal huisvestingsplan is opgesteld. De uitgangspunten van dit plan zijn door de gemeenteraad goedgekeurd. Eens per vier jaar wordt er besloten welke specifieke acties moeten worden ondernomen. Er is in Heerlen de afgelopen jaren veel geïnvesteerd in het voortgezet onderwijs. De investeringen in het primair onderwijs zijn achtergebleven. Dit heeft geresulteerd in een kwalitatief slecht huisvestingsbestand in het primair onderwijs. In de komende beleidsperiodes legt de gemeente Heerlen zijn prioriteit bij investeringen in het primair onderwijs.

In Maastricht is het onderwerp krimp twee jaar geleden op de beleids agenda gezet. Des-tijds is door alle schoolbesturen een integraal huisvestingsplan voor het primair onderwijs opgesteld om het onderwijs te herstructureren. Op dit moment wordt het aantal onderwijs-locaties teruggebracht door middel van fusies, samenwerkingsverbanden en de stichting van brede scholen.

In Valkenburg aan de Geul is het proces later gestart. Naar aanleiding van het integraal huisvestingsplan van Maastricht is er in Valkenburg aan de Geul vorig jaar een huisvestings-plan opgesteld. In Valkenburg aan de Geul is eerst een visie heeft ontwikkeld alvorens het huisvestingsplan is opgesteld. Een beleid is op dit moment echter nog niet definitief ge-vormd.

87

Professionalisering schoolbesturenNaast de gemeenten is het belangrijk dat ook schoolbesturen actief zijn in het afstemmen van hun beleid op de krimp. Een aantal grotere school besturen in Parkstad en Maastricht Heuvelland ontwikkelen beleid om de gevolgen van krimp op te vangen. Er worden op be-stuurlijk niveau consistente actuele ramingen gemaakt en deze ramingen dienen als kader voor het beleid. Niet alle schoolbesturen in Limburg hebben de leerlingen daling even hoog op de agenda staan. Uit de matige respons op de door APE uitgezette enquête blijkt dat de urgentie bij deze schoolbesturen nog niet of nauwelijks aanwezig is. Het gaat hier dan vooral om klei-nere schoolbesturen in de casusregio’s en schoolbesturen in het noorden en midden van Limburg. De ervaringen in Parkstad leren dat het aanbeveling verdient tijdig, dat wil zeg-gen voordat de dalingen zich daadwerkelijk manifesteren, een visie op de veranderende demografische ontwikkelingen te formuleren, omdat de praktijk leert dat de uitvoering een langjarig traject vergt.

5.4.2 Schaalvergroting en samenwerkingSchaalvergroting en samenwerking zijn belangrijke maatregelen om in een krimpende re-gio de Remanenzkosten te verkleinen en daarbij de kwaliteit te verbeteren. In hoeverre er politiek en administratief gebied draagvlak is om deze maatregelen door te voeren wordt in deze paragraaf besproken.

Herstructurering onderwijslocatiesAangezien er in de casusgemeenten veel kleine dorpskernen of stads-wijken liggen die sterk vergrijzen, neemt de schoolgrootte hier af. Op dit moment staan er in deze kernen, met uitzondering van de gemeente Kerkrade waar scholen al gefuseerd zijn, nog veel kleine scholen. Deze scholen kosten de gemeente en de schoolbesturen veel geld omdat ze vaak rond of onder de opheffingsnorm zitten. Uit financieel en onderwijskundig oogpunt overwegen veel schoolbesturen een fusie van scholen, maar een gemeente als Heerlen heeft de leefbaarheid van de kern hoog op de agenda staan waardoor te kleine en niet rendabele scholen opengehouden worden. Het sluiten van kleine scholen ligt gevoelig in de gemeenteraad. Valkenburg aan de Geul is in tegenstelling tot Heerlen minder gevoelig voor de druk uit de dorpskernen. Indien het schoolbestuur de school wel wil openhouden is dit de verant-woordelijkheid van het schoolbestuur. Omdat in Valkenburg aan de Geul al sprake is van leerlingenstromen tussen kernen heeft de gemeente niet het gevoel dat de school kost wat kost opengehouden moet worden. Hierdoor is het voedingsgebied van een school soms al te klein om de school open te houden. Ook in Maastricht heeft het open houden van te kleine scholen omwille van de leefbaar-heid niet altijd de voorkeur. Uit kwaliteitsoverwegingen is fusie vaak een betere optie dan het structureel investeren van geld in de exploitatie van de school. De gemeente geeft aan dat er voor bepaalde kernen, zoals Itteren en Borgharen, een uitzondering kan worden gemaakt omdat het open houden van een school in die kernen in grote mate kan bijdragen aan de leefbaarheid. Het toepassen van een maatregel als het fuseren van scholen hangt in grote mate af van de politieke en sociale verhouding in de gemeente. Dit bepaalt ook aanpassingmogelijkhe-den van de gemeente.

88

SamenwerkingOm tot een effectief beleid en een degelijke aanpak van de knelpunten te komen is het belangrijk dat er op gemeentelijk niveau en tussen gemeenten en schoolbesturen goed wordt samengewerkt. In de onderzochte regio’s geven de gemeenten en schoolbesturen aan dat de samen-werking is verbeterd onder invloed van een toenemend gevoel van urgenties. De schaal-vergroting bij de schoolbesturen op bestuurlijk niveau bevordert de samenwerking in posi-tieve zin. Gemeenten behoeven daardoor met veel minder partijen te overleggen wat beter werkbaar is. Daarnaast zijn de gefuseerde schoolbesturen professioneler dan voorheen waardoor ze kunnen meedenken over mogelijke scenario’s en maatregelen. Dit neemt niet weg dat de samenwerking tussen gemeenten en schoolbesturen voor verbe-tering vatbaar is. Zo is er in de grotere gemeenten soms sprake van verkokering. School-besturen geven aan dat ze met teveel verschillende afdelingen te maken hebben. Uit een van de interviews kwam naar voren dat ambtenaren in kleine gemeenten vaak een breed en sterk uiteenlopend takenpakket hebben waardoor de kwaliteit van de taakuitvoering in het gedrang kan komen. Een oplossing hiervoor zou zijn dat de ambtenaren in de kleine gemeenten samenwerken en dat hierbij de taken onderling verdeeld worden.

5.5 Tot slotDuidelijk moge zijn dat de onderwijsstichtingen alternatieve scenario’s dienen uit te wer-ken om de zogenaamde Remanenzkosten als gevolg van manifeste leerlingendaling te beperken. Kernelementen bij de maatregelen zijn het maken van gemeenschappelijke af-spraken over leerlingenstromen, handhaving respectievelijk afstoten van afdelingen in het VMBO en herpositionering van avo-opleidingen. Hierdoor kunnen op lange termijn gebou-wen worden afgestoten waardoor besparingsmogelijkheden mogelijk zijn in de exploitatie. In Parkstad worden momenteel op basis van een samenwerkingsconvenant afspraken ge-maakt over de noodzakelijke maatregelen die in de periode 2008-2015 worden uitgevoerd. Na overeenstemming over het onderwijsaanbod in Parkstad kunnen de financiële effecten nader worden berekend. Nu al staat vast dat ook bij een substantiële herstructurering de materiële bekostiging een tekort zal blijven vertonen, ondanks de kostenvermindering die optreedt bij het stapsgewijs sluiten van gebouwen in de periode 2012-2015.

89

Bijlage : Gesprekspartners

Naam Organisatie en functie Datum

Prof. Junkernheinrich Universiteit Münster 14-06-07

Dr. Rutten Cfi, Onderzoeker/Ontwikkelaar 20-07-07

Drs. Driessen Cfi, Specialist Verantwoording en Control 31-07-07

Drs. Terschuur Cfi, Specialist Verantwoording en Control 31-07-07

Mevr. Strik Gemeente Valkenburg aan de Geul, beleidsmedewerkster

Onderwijs

19-09-07

Dhr. Frenzel Gemeente Maastricht, beleidsmedewerkster Onderwijs 19-09-07

Drs. Vastbinder Onderwijsstichting Innovo, voorzitter College van Bestuur 19-09-07

Dhr. Teeven Onderwijsstichting Innovo 19-09-07

Dhr. Bosch Gemeente Kerkrade, Wethouder Onderwijs 20-09-07

Dhr. Beaumont Onderwijsstichting Jong Leren, bovenschools manager 20-09-07

Drs. Monsewije Onderwijsstichting SVO|PL, voorzitter College van Bestuur 26-09-07

Drs. Niessen Onderwijsstichting SVO|PL, lid College van Bestuur 26-09-07

Dhr. Kirkels Stichting Limburgs Voortgezet Onderwijs, Manager Beleid

& Control Financiën

26-09-07

Dhr. Kraak Onderwijsstichting Movare, voorzitter College van Bestuur 26-09-07

Mevr. Hendriks Gemeente Heerlen, hoofd afdeling Onderwijs 26-09-07

Dhr. Dreessen Gemeente Heerlen,afdeling onderwijs 26-09-07

90

Colofon

Uitgave:Provincie LimburgAfdeling Economische Zaken

Grafische vormgeving:Provincie LimburgAfdeling Bestuursstaf en Externe Betrekkingen

Druk:SchrijenLippertsHuntjens, Voerendaal

8044

© Aarts De Jong Wilms Goudriaan Public Economics bv (APE)Website: www.ape.nl

Documents

Rapport demografische voorsprong kwaliteitsslag onderwijs