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Rapport 58-2 - L'agence nationale de rénovation urbaine ... · PDF file de rénovation urbaine, dans lesquels l’État, les collectivités territoriales, les acteurs du logement

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  • L’AGENCE NATIONALE DE RENOVATION URBAINE

    (ANRU) ET LA MISE EN ŒUVRE DES

    PROGRAMMES DE RENOUVELLEMENT

    URBAIN (PNRU ET NPNRU) Examen à compter de 2014

    Communication à la commission des finances du Sénat 

    Avril 2020

  • L'agence nationale de rénovation urbaine (ANRU) et la mise en oeuvre des programmes de renouvellement urbain (PNRU et NPNRU) - avril 2020 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

  • Sommaire

    PROCÉDURES ET MÉTHODES ........................................................................................................................ 5

    SYNTHÈSE ............................................................................................................................................................ 7

    RÉCAPITULATIF DES RECOMMANDATIONS .......................................................................................... 13

    INTRODUCTION ................................................................................................................................................ 15

    CHAPITRE I L’ANRU : DE NOMBREUSES RÉFORMES ENGAGÉES, UNE SITUATION JURIDIQUE ET FINANCIÈRE À STABILISER ........................................... 17

    I - UN ÉTABLISSEMENT EN CONSTANTE MUTATION DEPUIS 2014 .................................................. 17

    A - Des instances largement renouvelées ............................................................................................................... 18 B - De nombreux et délicats chantiers en cours ..................................................................................................... 23 C - Une gestion maitrisée des ressources humaines ............................................................................................... 29

    II - UNE SITUATION FINANCIÈRE FRAGILE, UN NOUVEAU CADRE DE GESTION À METTRE EN PLACE ..................................................................................................................................... 33

    A - Des difficultés temporaires de trésorerie que ne dissipe pas une trajectoire financière incertaine .................. 33 B - Les conséquences du nouveau cadre de gestion fixé par l’article 90 de la loi Élan en matière de contrôle interne .................................................................................................................................................. 44

    CHAPITRE II LE PNRU (2004-2021) : UN EFFET LEVIER AU LONG COURS ..................... 53

    I - UN PROGRAMME 2004-2014, DONT L’ACHÈVEMENT N’EST PRÉVU QU’EN 2021 ..................... 53

    A - Le PNRU, un instrument public d’accompagnement de la rénovation urbaine sur tous les territoires ............ 53 B - Un effet levier avéré dans les projets de rénovation urbaine ............................................................................ 61 C - Un suivi et une évaluation qui demeurent partiels ........................................................................................... 67

    II - UNE CLÔTURE DE PROGRAMME COMPLEXE ET PEU CONCLUANTE ..................................... 69

    A - Le cadre opérationnel et budgétaire de clôture du PNRU ................................................................................ 70 B - Une fin de programme étalée et un budget initial presque consommé ............................................................. 71 C - Les risques subsistant en fin du programme .................................................................................................... 72

    III - LE TUILAGE ENTRE LE PNRU ET LE NPNRU .................................................................................. 74

    A - Un tuilage opérationnel et financier complexe ................................................................................................ 74 B - Un tuilage réglementaire instable ..................................................................................................................... 75

    CHAPITRE III LE NPNRU (2014-2024), UN PROGRAMME EN CONTINUITÉ DU PNRU, APRÈS QUATRE ANS DE CADRAGE ........................................................................ 77

    I - DES MOYENS IN FINE STABLES ET DES RÉSULTATS ATTENDUS À LA BAISSE PAR RAPPORT AU PNRU ................................................................................................................................ 77

    A - Des objectifs quantitatifs moins ambitieux que ceux du PNRU ...................................................................... 78 B - Une géographie d’intervention ne couvrant que partiellement les quartiers prioritaires de la politique de la ville ................................................................................................................................................................ 82 C - La place et le rôle essentiels des bailleurs dans la réussite du NPNRU ........................................................... 87 D - L’accompagnement financier des collectivités ................................................................................................ 89

    II - LE NPNRU : UN DÉMARRAGE TARDIF ................................................................................................ 91

    A - Un démarrage reporté en pratique à 2019 ........................................................................................................ 92 B - Un retard lié à des causes endogènes et exogènes ............................................................................................ 93

    L'agence nationale de rénovation urbaine (ANRU) et la mise en oeuvre des programmes de renouvellement urbain (PNRU et NPNRU) - avril 2020 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

  • COUR DES COMPTES 4

    III - DES DÉFIS OPÉRATIONNELS ET HUMAINS POUR LE NPNRU QU’UN PILOTAGE LOCAL RENFORCÉ POURRAIT FACILITER ............................................................................................. 96

    CONCLUSION GÉNÉRALE ........................................................................................................................... 103

    GLOSSAIRE ...................................................................................................................................................... 105

    ANNEXES .......................................................................................................................................................... 107 

    L'agence nationale de rénovation urbaine (ANRU) et la mise en oeuvre des programmes de renouvellement urbain (PNRU et NPNRU) - avril 2020 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes

  • Procédures et méthodes

    Les rapports de la Cour des comptes sont réalisés par l’une des six chambres que comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs chambres et/ou plusieurs chambres régionales ou territoriales des comptes.

    Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité de la Cour, ainsi que des chambres régionales et territoriales des comptes, tant dans l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que dans l’élaboration des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la collégialité.

    L’indépendance institutionnelle des juridictions financières et statutaire de leurs membres garantit que les contrôles effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation.

    La contradiction implique que toutes les constatations et appréciations ressortant d’un contrôle ou d’une enquête, de même que toutes les observations et recommandations formulées ensuite, sont systématiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes concernés ; elles ne peuvent être rendues définitives qu’après prise en compte des réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des responsables concernés.

    La collégialité intervient pour conclure les principales étapes des procédures de contrôle et de publication.

    Tout contrôle ou enquête est confié à un ou plusieurs rapporteurs. Leur rapport d’instruction, comme leurs projets ultérieurs d’observations et de recommandations, provisoires et définitives, sont examinés et délibérés de façon collégiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au moins trois magistrats. L’un des magistrats assure le rôle de contre-rapporteur et veille à la qualité des contrôles. Il en va de même pour les projets de rapports publics.

    La Cour des comptes a été saisie par le président de la Commission des finances du Sénat, par lettre du 11 décembre 2018, en application de l’article 58-2 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, d’une demande d’enquête sur le fonctionnement de l’agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) ainsi que sur la mise en œuvre de ses programmes d’intervention, PNRU et NPNRU. Cette demande a été acceptée par le Premier président de la Cour des comptes, par une lettre datée du 28 mars 2019. Ce dernier a précisé les modalités d’organisation des travaux demandés à la Cour (Cf. annexe n° 1) et confié la rédaction d’un rapport à la 5ème chambre de la Cour des comptes.

    L’enquête, qui portait sur les exercices comptables de 2014 à 2018 de l’agence, a veillé à intégrer, dans toute la mesure du possible, les données relatives aux activités opérationnelles de l’agence actualisées à mars 2020.

    Le lancement des travaux de la Cour a été notifié par

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