BahasaCover Timor East w/spine 7/17/02, 10:38 AM2

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

TIMOR TIMUR

BERBAGAI TANTANGAN KEBIJAKAN BAGI SUATU BANGSA BARU

Bank Dunia

Wilayah Asia Timur dan Pasifik

EKIVALEN MATA UANG

Unit Mata Uang: Dollar Amerika

TAHUN ANGGARAN

1 Juli – 30 Juni

TIMBANGAN DAN UKURAN

Sistem Metrik

SINGKATAN DAN AKRONIM

ADB - Bank Pembangunan Asia ARP - Proyek Pemulihan Pertanian AusAID - Lembaga Australia untuk Pembangunan Internasional BE - Lingkungan Usaha BPA - Otoritas Perbankan dan Pembayaran CA - Dewan Konstituante CEP - Proyek Pemberdayaan Masyarakat CFA - Otoritas Fiskal Pusat CFET - Dana Yang Dikonsolidasi Bagi Timor Lorosae CGIAR - Kelompok Konsultatif untuk Riset Pertanian Internasional CPO - Kantor Pembayaran Pusat EEZ - Zona Ekonomi Eksklusif ETTA - Administrasi Transisi Timor Lorosae EIRP - Proyek Rehabilitasi Infrastruktur Darurat FAO - Organisasi Pangan dan Pertanian FDI - Investasi Langsung Luar Negeri FIAS - Dinas Nasihat Investasi Asing FTP - Minyak Bumi Tranche Pertama GDP - Produk Domestik Bruto IAS - Standar Akuntansi Internasional ILO - Organisasi Buruh Internasional ITPT - Informasi, Teknologi, Pos dan Telekomunikasi JAM - Missi Penilaian Gabungan JICA - Lembaga Kerjasama Internasional Jepang JV - Usaha Patungan LPU - Unit Pertanahan dan Properti MAFF - Departemen Pertanian, Perikanan dan Kehutanan NCC - Dewan Konsultatif Nasional NGOs - Organisasi Non Pemerintah OECD - Organisasi untuk Kerjasama Ekonomi dan untuk Pembangunan SEP - Proyek Usaha Kecil TFET - Dana Perwalian untuk Timor Lorosae TLSMS - Survei Pengukuran Tingkat Kehidupan Timor Lorosae USAID - Lembaga Amerika Serikat untuk Pembangunan Internasional UNTAET - Administrasi Transisi PBB di Timor Lorosae VAT - Pajak Pertambahan Nilai

DAFTAR ISI No. Halaman

RINGKASAN EKSEKUTIF................................................................................................... i PENDAHULUAN .................................................................................................................. 1 BAB 1: JALAN PENUH KESUKARAN MENUJU KEMERDEKAAN ............................ 3 Latar Belakang Sejarah................................................................................................. 3 Pengantar Kemerdekaan............................................................................................... 5 BAB 2: PERKEMBANGAN DAN MASALAH EKONOMI DAN KEMISKINAN ........... 8 Pengaruh Pemungutan Suara dan Periode Transisi atas Perekonomian............................ 8 Karakteristik Kemiskinan ............................................................................................. 13 Persoalan Ekonomi dalam Periode Transisi.................................................................... 20 BAB 3: MEMPERBAIKI LINGKUNGAN USAHA........................................................... 25 Infrastruktur ................................................................................................................ 26 Lingkungan Hukum...................................................................................................... 30 Kerangka Hukum untuk Kepemilikan Tanah.................................................................. 36 BAB 4: MENINGKATKAN PENDAPATAN DAN PRODUKTIVITAS PERTANIAN ... 41 Pentingnya Pertanian dalam Perekonomian.................................................................... 41 Kerangka dan Prinsip Jangka Menengah....................................................................... 46 Permasalahan Kebijakan dalam Pertanian ..................................................................... 47 Bantuan Donor dan Persyaratan Pendanaan ................................................................. 57 BAB 5: MENANGANI KEBUTUHAN PENGEMBANGAN SUMBER DAYA MANUSIA 63 Peninggalan Indonesia .................................................................................................. 64 Strategi Transisional..................................................................................................... 67 Menuju Kerangka Jangka Menengah ............................................................................ 72 BAB 6: PENDAPATAN DARI LAUT TIMOR: PERMASALAHAN MANAJEMEN DAN PEMERINTAHAN ............................................................................................................... 81 Minyak: Berkat atau Kutuk? ........................................................................................ 81 Manajemen Pengeluaran.............................................................................................. 83 Manajemen Pendapatan dan Tabungan ......................................................................... 85 BAB 7: MEMPERTAHANKAN KEBIJAKAN KEUANGAN YANG HATI-HATI ......... 92 Pembangunan Fiskal: Gambaran Umum ....................................................................... 93 Kebijakan Pajak........................................................................................................... 98 Pilihan-Pilihan Pembiayaan......................................................................................... 100 Keberlanjutan Fiskal................................................................................................... 101 BAB 8: MEMASTIKAN MANAJEMEN PENGELUARAN PUBLIK YANG EFEKTIF103 Penganggaran, Penyusunan Program dan Kinerja Pengeluaran..................................... 104 Pengelolaan Bantuan Luar.......................................................................................... 114 Kapasitas dalam Pengelolaan Pengeluaran Publik ........................................................ 117 Berbagai Ancaman dan Peluang Yang Potensial.......................................................... 119

BAB 9: MEMBINA PEMERINTAHAN YANG EFEKTIF ............................................. 121 Membangun Dinas Sipil.............................................................................................. 121 Membina Pemerintahan yang Efektif dan Mengurangi Peluang Korupsi......................... 132 Memberdayakan Masyarakat Lokal............................................................................ 143 KOTAK DALAM TEKS Kotak 2.1: Penurunan Daya Saing dalam Pengolahan Kopi........................................................ 21 Kotak 2.2: Brunei dan Pengaruh yang Menyisihkan................................................................... 23 Kotak 3.1: Pengadilan ............................................................................................................. 33 Kotak 4.1: Prinsip-Prinsip Bantuan Donor untuk Sektor Pertanian.............................................. 58 Kotak 6.1: Dana Perwalian Tuvalu........................................................................................... 89 Kotak 8.1: Proses Pelaksanaan Anggaran .............................................................................. 109 Kotak 8.2: Botswana: Pelajaran Mengelola Pembangunan Yang Dikendalikan Mineral.............. 118 GAMBAR DALAM TEKS Gambar 2.1: Indikator menurut Distrik yang Terkena Dampak Tindak Kekerasan tahun 1999 ...... 18 Gambar 6.1: Strategi Tabungan................................................................................................ 76 Gambar 7.1: Alokasi Pengeluaran, 2001-02............................................................................... 95 Gambar 7.2: Alokasi Pengeluaran untuk Barang Modal, 2001-02................................................ 95 TABEL DALAM TEKS Tabel 2.1: PDB Tahun 2000 menurut Asal Industri dengan Harga Pasar Saat Ini......................... 8 Tabel 2.2: Indikator Ekonomi Pilihan, 1998 - 2002..................................................................... 11 Tabel 2.3: Indikator Sosial Pilihan ............................................................................................ 15 Tabel 2.4: Perubahan Yang Dinilai Sendiri Sejak Sebelum Tindak Kekerasan Tahun 1999 ........... 19 Tabel 2.5: Perubahan yang Dirasakan menurut Sektor ............................................................... 20 Tabel 4.1: Kontribusi Pertanian untuk PDB Pedesaan, 1993-1999 .............................................. 42 Tabel 4.2: Produksi Pertanian, 1997 dan 2001 ........................................................................... 45 Tabel 4.3: Perkiraan Pendanaan Saat Ini utk Pembangunan Pertanian dan Pedesaan, 2001-2005.. 62 Tabel 5.1: Perbandingan Pengeluaran Per Kapita untuk Kesehatan dan Pendidikan Seluruh Negeri........................................................................................................ 68 Tabel 5.2: Statistik Pendidikan Pokok Sebelum dan Setelah Referendum (Publik dan Swasta) ...... 69 Tabel 7.1: Pengeluaran dan Pendapatan ETTA......................................................................... 93 Tabel 7.2: Anggaran Sumber Gabungan tahun 2001-02.............................................................. 94 Tabel 7.3: Rekening dan Perkiraan Dana Yang Dikonsolidasi..................................................... 96 Tabel 7.4: Pendapatan Aktual dan yang Diproyeksikan.............................................................. 98 Tabel 9.1: Lapangan Kerja Dinas Sipil menurut Tingkat (2000-2001) ........................................ 122 Tabel 9.2: Perbandingan Gaji Bulanan .................................................................................... 126 Tabel 9.3: Rasio Kompresi Upah Dinas Sipil untuk Berbagai Negara........................................ 128 Tabel 9.4: Perbandingan Internasional Dinas Sipil – Upah dan Lapangan Kerja ......................... 129 LAMPIRAN Lampiran 1: Ciri-Ciri Khas Kemiskinan .................................................................................. 147 Lampiran 2: Produksi dan Pasar Beras................................................................................... 152 Lampiran 3: Dekompresi Gaji Dinas Sipil ................................................................................ 169

REFERENSI ....................................................................................................................... 171

PENGHARGAAN Laporan ini disusun oleh sebuah tim yang dipimpin oleh Sanjay Dhar dan terdiri dari Laura Bailey, Malcolm Bale, Sofia Bettencourt, Benu Bidani, José Braz, Julia Devlin, Peter Fallon, Jean Foerster, Adrian Fozzard, Francis Ghesquiere, Ronald Hood, Christopher Joubert, Michael Lewin, Patrick Meagher, Kasper Richter, Michael Stevens dan Craig Wilson. Muriel Greaves membantu dalam pengolahan dokumen. Sarah Cliffe memberikan berbagai saran yang membantu pada berbagai tahap. Saumya Mitra dan Michael Stevens membantu sebagai mitra peninjau. Laporan ini disusun di bawah bimbingan Homi Kharas and Klaus Rohland. Sebuah draft laporan disampaikan kepada pihak berwenang Timor Lorosae pada bulan Desember 2001 dan dibahas pada bulan Maret 2002. Tim ini menghargai berbagai komentar dari para pejabat pemerintah di Timor Lorosae.

i

RINGKASAN EKSEKUTIF

1. Timor Lorosae akan menjadi negara baru pertama di abad ke-21 pada tanggal 20 Mei 2002 setelah lebih dari empat abad di bawah pemerintahan kolonial dan seperempat abad di bawah pendudukan dan konflik. Menyusul kejadian tragis pada tahun 1999, Timor Lorosae, dengan bantuan keuangan dan teknis yang murah hati dari masyarakat donor, telah membuat kemajuan besar dalam memperbaiki perekonomiannya, membangun kembali infrastrukturnya, memulihkan para pengungsi ke tempat asalnya, dan membangun unsur – unsur utama suatu proses politik yang berkelanjutan dalam suatu lingkungan yang diwarnai perdamaian internal—keadaan ini berbeda jauh dengan masyarakat paska konflik lainnya.

2. Sejak tahun 1999, ketika diperkirakan PDB riil mungkin telah merosot menjadi sepertiganya, pemulihan ekonomi telah menguat—suatu asumsi efektif sebesar lebih dari 15 persen rata-rata pertumbuhan tahunan PDB selama tahun 2000 dan 2001 telah digunakan. Sedangkan hasilnya terutama didorong oleh hadirnya banyak komunitas asing dan berbagai upaya pembangunan kembali yang dibiayai oleh donor, perbaikan yang dilakukan tidak terbatas hanya pada sektor perkotaan; hasil pertanian selama dua tahun terakhir juga diperkirakan membaik secara berarti. Namun, pertumbuhan secara keseluruhan, diperkirakan akan sangat melambat pada tahun 2002 dan 2003 sewaktu sejumlah besar personil asing meninggalkan negeri ini.

BERBAGAI TANTANGAN KE DEPAN

3. Tantangan utama yang dihadapi Timor Lorosae adalah bagaimana mempertemukan antara kemiskinan yang parah dan kurangnya ketrampilan dalam mengelola manusia dengan prospek cemerlang di periode depan yang berasal dari kekayaan sumber daya alam negeri tersebut. Berbagai kebijakan untuk memenuhi kedua prioritas ini—pengurangan kemiskinan berkelanjutan dan pengelolaan yang mantap atas kekayaan sumber daya alam—adalah titik fokus laporan ini.

4. Masalah-masalah Periode Transisi. Keprihatinan yang mendesak pada dua tahun mendatang adalah mengelola transisi ekonomi dari administrasi UNTAET, yang akan mengakibatkan kepulangan banyak komunitas asing dan kerugian terkait berupa hilangnya lapangan kerja dan penghasilan bagi para warga Timor Lorosae—dan hilangnya keahlian teknis yang sangat dibutuhkan. Dalam jangka pendek, Timor Lorosae tidak memiliki opsi untuk memungkinkan nilai tukarnya mengalami depresiasi sebagai respons terhadap kejutan kebutuhan yang tidak diinginkan dengan pulangnya para orang asing, mengingat penggunaan dollar Amerika sebagai mata uang resmi. Masalah transisional lebih lanjut adalah bagaimana mengelola berbagai sumber daya publik untuk melewati periode tersebut sampai pendapatan lepas pantai yang memadai bisa direalisasikan.

5. Menghasilkan Kekayaan. Dalam jangka menengah, peningkatan yang diharapkan dari pendapatan lepas pantai menjadi ancaman tambahan bagi daya saing

ii

sektor produk non-minyak. Untuk membangun perekonomian yang tidak saja bersandar pada bantuan dan minyak, bangsa ini perlu meningkatkan iklim investasi swasta, membina penghasilan dan produktivitas pertanian, membina perbaikan pembangunan manusia secara berkelanjutan, dan memastikan bahwa kekayaan sumber daya alam negeri ini diinvestasikan dengan bijaksana. Terdapat berbagai rintangan serius dalam memperbaiki lingkungan usaha mengingat warisan sejarah Timor Lorosae akibat konflik dan isolasi serta perbedaan besar yang ditimbulkannya dengan negara-negara Asia Tenggara lainnya dalam hal infrastruktur, kelembagaan, kerangka hukum, pendidikan dan produktivitas. Caranya perbedaan ini dipersempit akan menjadi kunci untuk meningkatkan lapangan kerja dan produktivitas dan mengurangi kemiskinan.

6. Pembangunan Manusia. Dalam suatu situasi di mana berbagai macam tuntutan bersaing untuk sumber daya yang terbatas, pentingnya untuk meningkatkan standar pembangunan manusia demi kualitas dan tingkat laju pertumbuhan jangka panjang bukanlah sesuatu yang dibesar-besarkan. Kebutuhan akan pendidikan dan pelatihan dasar sangat mendesak dan bersama dengan pelayanan kesehatan inti harus menjadi bagian yang diberi peluang paling besar untuk mendapatkan sumber daya publik dalam setiap strategi pembangunan. Rancangan berbagai langkah yang efektif dan terjangkau untuk membantu orang miskin juga penting; maka demikian pula kebutuhan untuk memahami lebih baik karakteristik kemiskinan dan kemampuan para keluarga untuk membayar demi mendapatkan beberapa pelayanan.

7. Manajemen Pemerintahan dan Sektor Publik. Sangat disayangkan bahwa pengalaman paska kolonial dan paska konflik di kalangan negara-negara miskin dipenuhi dengan berbagai contoh salah-alokasi, salah urus, dan korupsi sumber daya. Ketergantungan yang tinggi akan bantuan dan sumber daya alam memperparah keprihatinan ini. Pada kasus Timor Lorosae, yang memperburuk risiko-risiko ini adalah terbatasnya jumlah personil yang memenuhi syarat untuk menanggulangi berbagai tantangan kelembagaan dalam membangun suatu bangsa dari nol. Akan sangat penting kemampuan untuk merumuskan dan berpaut pada cara-cara yang efektif dalam mengalokasikan sumber daya untuk tujuan pembangunan yang diprioritaskan. Pertama-tama, kejujuran dan pengabdian satu inti kecil para pemimpin yang ada akan sangat dibutuhkan; seraya waktu berlalu, kader pegawai pemerintah yang lebih besar harus dikembangkan. Karenanya, membangun dan mempertahankan pemerintahan yang efektif akan membutuhkan sejumlah reformasi kelembagaan, dan hal ini tidak mudah.

8. Pengurangan Kemiskinan. Hasil-hasil awal survei rumahtangga (TLSMS) yang baru-baru ini diselesaikan menunjukkan 40 persen mengalami kemiskinan pada tahun 2001. Insiden kemiskinan lebih rendah di kawasan perkotaan (25 persen) dibandingkan dengan kawasan pedesaan (44 persen). Kemiskinan merupakan fenomena pedesaan: 85 persen dari semua orang miskin tinggal di kawasan pedesaan. Insiden kemiskinan yang terendah adalah di Dili/Baucau (14 persen) dan yang tertinggi di pusat pedesaan dan pedesaan barat (49 persen). Tidak mengherankan kalau pertanian merupakan pekerjaan utama penduduk dan demikian juga khususnya di antara orang miskin. Di Timor Lorosae seperti di tempat-tempat lain, terdapat hubungan yang kuat antara kemiskinan konsumsi dengan rendahnya tingkat pendidikan. Kepemilikan aset, termasuk akses ke lahan, juga berkaitan dengan kemiskinan yang lebih rendah.

iii

9. Perkiraan sebuah survei yang dilakukan di semua desa di negara tersebut (sucos) memperlihatkan kerusakan perumahan yang berarti dan kehilangan ternak. Di antara hasil-hasil yang lebih mengejutkan dari survei suco itu adalah tingkat ketidakpastian ketersediaan makanan: Dalam laporan sucos lebih dari 40 persen tidak cukup makan antara bulan November dan Pebruari. Bagian ini memuncak pada bulan Januari, sewaktu dilaporkan 80 persen mengalami kekurangan makanan.

SUATU STRATEGI BAGI PERTUMB UHAN DAN PENGURANGAN KEMISKINAN

10. Pihak berwenang Timor Lorosae sangat menyadari tantangan yang mereka hadapi: menyusul pemilihan Dewan Konstituante pada tanggal 30 Agustus 2001, suatu proses untuk merancang sebuah kerangka strategi jangka menengah untuk mengartikulasikan dan melaksanakan berbagai tujuan pembangunan telah dimulai, dan suatu Komisi Perencanaan telah dibentuk untuk mengkoordinasi pekerjaan ini, dengan tujuan untuk menghasilkan suatu Rencana Pembangunan Nasional berdasarkan kemerdekaan. Salah satu tujuan utama laporan ini adalah untuk menjadi masukan bagi upaya tersebut.

11. Tujuan pertumbuhan berkelanjutan dan pengurangan kemiskinan dengan jelas akan difasilitasi dengan mewujudkan suatu lingkungan usaha yang kondusif bagi investasi swasta dan melalui rehabilitasi dan bantuan pertanian yang terus menerus kepada para petani dalam bentuk modal, pengetahuan dan keahlian pemasaran—dengan demikian menciptakan lapangan kerja swasta yang lebih luas dan produktivitas dan penghasilan yang lebih besar di pedesaan. Pada saat yang sama, terdapat berbagai rintangan yang serius dalam membangun dasar manufaktur yang signifikan, dan prospek pertumbuhan pertanian yang pesat dan berkelanjutan juga tidak pasti.

12. Faktor-faktor ini menunjukkan pentingnya dukungan donor yang terus menerus dalam jangka pendek, manajemen yang mantap dari kekayaan minyak dan gas Timor Lorosae dalam jangka panjang, dan keefektifan penyaluran bantuan dan kekayaan lepas pantai untuk mengatasi kemiskinan, khususnya untuk basis modal manusia. Ini pada gilirannya mengharuskan: pembangunan berbagai strategi tabungan dan investasi yang mantap untuk memperpanjang manfaat kekayaan lepas pantai melewati periode “pendapatan tak terduga”; penerapan manajemen pengeluaran publik yang transparan dan perangkat-perangkat anggaran untuk memanfaatkan secara efektif bantuan dan pendapatan; pengembangan dinas sipil yang efisien dan berorientasi pelayanan; dan membina budaya pertanggungjawaban dan orientasi pada hasil yang meminimalkan peluang untuk korupsi.

Mengatasi Distorsi Yang Disebabkan Kehadiran Sejumlah Besar Orang Asing dan Pilih Kasih Terhadap Masyarakat Kota 13. Kehadiran komunitas asing yang jumlahnya banyak dan kaya telah menaikkan upah dan harga jauh di atas yang berlaku di daerah-daerah tetangga atau di negara dengan tingkat produktivitas yang sebanding walaupun terdapat pengangguran di mana-mana. Hal ini telah mengganggu pengembangan usaha kecil dan parawisata dan mengurangi lapangan kerja pada kegiatan produktif lainnya (misalnya, pada pemrosesan kopi), namun

iv

walaupun demikian menaikkan jumlah penduduk Dili secara signifikan dari jumlahnya pada pemungutan suara sebelum tahun 1999 yang sebanyak 120.000 jiwa. Ketika komunitas asing mulai pergi, adalah penting untuk tidak menetapkan dengan peraturan atau peraturan perundang-undangan suatu struktur harga yang mencerminkan perekonomian yang bersifat mendua dan semu, tetapi membiarkannya tetap fleksibel sehingga kondusif bagi pengembangan sektor swasta dan penciptaan lapangan kerja yang berkaitan dengannya. Risiko ketidaklentukan upah dan harga diperparah dengan ketidakmampuan untuk memungkinkan nilai tukarnya mengalami depresiasi sebagai respons terhadap kejutan kebutuhan yang tidak diinginkan dengan pulangnya para orang asing. Dengan kemampuan yang rendah untuk mengelola nilai tukar atau kebijakan moneternya, pilihan Timor Lorosae untuk menggunakan mata uang sendiri akan ternyata kurang bijaksana dalam jangka pendek.1

14. Kombinasi antara tingkat upah yang lebih tinggi dari yang bisa dipertahankan dan ketidaklentukan tingkat nilai tukar menunjukkan bahwa upah dan harga harus dibiarkan menyesuaikan diri terhadap kondisi perekonomian daripada terhadap peraturan birokrasi. Mengingat sifat yang artifisial dari kondisi perkotaan sekarang, upah minimum jangan dipatok, paling tidak sampai dampak kepulangan orang asing telah sepenuhnya dirasakan. Hal ini tidak akan menghalangi peningkatan segi-segi lain dari peraturan pasar tenaga kerja, walaupun upaya khusus akan dibutuhkan untuk menyesuaikan peraturan semacam ini dengan kenyataan situasi pasar tenaga kerja Timor Lorosae di masa depan menyusul kepulangan orang asing.

15. Kehadiran orang asing yang banyak namun sementara bisa memiliki berbagai dampak ekonomi dan sosial yang signifikan, contohnya, dalam hal mendorong urbanisasi yang tidak bisa dipertahankan dan investasi yang salah dialokasikan demi memenuhi berbagai kebutuhan orang asing. Pendorong untuk tetap di wilayah pertanian dan pedesaan yang terpenting akan tergantung pada prospek penghasilan dan kualitas kehidupan pedesaan. Laporan tersebut memperhatikan tujuan-tujuan ini dengan menunjukkan pentingnya mempertahankan upaya yang telah dilakukan dalam meningkatkan penghasilan dan produktivitas pertanian, memperbaiki mutu fasilitas pendidikan dan kesehatan penduduk pedesaan, dan memajukan suatu struktur pemerintahan yang tepat pada tingkat masyarakat. Komunitas donor itu sendiri bisa mengurangi dampak dari kepergiannya dengan menarik staf UNTAET secara bertahap—memastikan agar tenaga trampil yang sulit digantikan oleh tenaga lokal tidak ditarik secara drastis—dan memberikan pesangon pada staf lokal yang diberhentikan, yang dapat berguna untuk dipakai sebagai modal awal usaha kecil.

16. Kebijakan pajak juga bisa memainkan peran untuk menghindari pilih kasih terhadap masyarakat kota yang mempersulit keadaan:

• Prioritas utama perlu diberikan pada upaya mengaitkan pelanggan kota dengan meteran listrik dan air dan mewajibkan mereka membayar biaya pemakaiannya,

1 Di bawah UNTAET, dollar Amerika digunakan sebagai mata uang resmi Timor Timur, walaupun rupiah Indonesian terus beredar di perekonomian desa.

v

dengan demikian menghapuskan penggunaan cuma-cuma yang telah berlaku pada sebagian besar periode keberadaan UNTAET.

• Penerapan pajak terhadap pelayanan di perkotaan (hotel dan restoran) perlu dipertahankan dan penerapan pajak terhadap komoditi pedesaan perlu dihindari.

Memperbaiki Lingkungan Usaha 17. Pembangunan Timor Lorosae selama ini telah didnominasi oleh proyek-proyek yang didanai donor, tetapi untuk meningkatkan periode pertumbuhan padat karya yang lebih panjang akan mewajibkan investasi swasta yang berkelanjutan, baik dalam maupun luar negeri. Masih terdapat halangan-halangan besar pada pengembangan sektor swasta yang mencerminkan: kekerasan pada tahun 1999 yang menghancurkan kapasitas pembangkit listrik, infrastruktur telekomunikasi, catatan-catatan dan arsip mengenai kepemilikan rumah dan tanah; pemutusan sistem hukum dan peraturan dari sistem Indonesia pada tahun 1999; serta kurangnya kerangka hukum kepemilikan tanah yang sudah berlangsung lama, kapasitas lingkungan hukum dan perundangan yang lebih luas. Pelayanan usaha juga terkena dampak pengungsian orang Indonesia dan orang Tionghoa yang mendominasi bidang-bidang ini, sedangkan kemampuan kewirausahaan penduduk setempat terkena dampak karena warisan sejarah ini.

18. Keterbatasan-keterbatasan kapasitas dan sumber daya menyiratkan bahwa tidak semua halangan dapat diatasi sekaligus; karenanya prioritas perlu ditetapkan. Yang menempati peringkat tertinggi pada urutan prioritas adalah mengatasi sekumpulan tuntutan sengketa tanah yang rumit, yang berasal dari periode pendudukan Portugal dan Indonesia, yang telah melarang berbagai kegiatan dagang dan investasi dan mengakibatkan berbagai bentuk pemalsuan dokumen kepemilikan tanah. Kurangnya kejelasan kepemilikan aset-aset tanah dan rumah juga menghilangkan sumber penjaminan paling penting yang bisa digunakan untuk pinjaman modal usaha. Karena itu upaya membentuk suatu sistem administrasi pertanahan yang resmi yang menjamin kepemilikan tanah terdaftar mendesak untuk dilanjutkan, dengan memberikan prioritas pada kawasan perkotaan di mana terdapat sengketa dan perselisihan soal tanah terparah dan tekanan terbesar untuk mendapatkan jaminan atas kepemilikan properti.

19. Ketidakmampuan mengagunkan asset juga mencerminkan kurangnya suatu Undang-undang Perusahaan yang berfungsi, yang melarang para kreditur membuat tuntutan yang dapat dipaksakan atas aset perusahaan, dan kurangnya kerangka hukum untuk kepailitan. Berbagai celah ini perlu diatasi agar pinjaman dapat diberikan (atas risiko mereka sendiri) oleh kedua bank asing yang ada kepada klien perusahaan dan perorangan, dan untuk mendorong bank asing di masa depan membuka usahanya di Timor Lorosae. Mengingat kapasitas pengawasan yang masih kecil oleh bank dan ketidakmampuan menjamin deposito atau memberi respons terhadap kinerja bank, pihak berwenang perlu menghindari pemberian ijin bank umum kepada investor lokal, dan membatasi pemberian ijin di periode yang akan datang hanya untuk bank asing terkemuka yang tunduk kepada peraturan dan didukung secara finansial oleh pihak berwenang mereka sendiri.

vi

20. Berbagai program mikro-keuangan dapat memainkan peran penting dalam mengembangkan baik sektor swasta maupun pedesaan. Menyadari hal ini, beberapa program telah disusun dengan dukungan para donor, walaupun awalnya lambat. Terlebih lagi, selama ini perhatian difokuskan pada sektor usaha umum sebagai akibat kerusakan modal fisiknya secara relatif lebilh besar menyusul pengrusakan pada tahun 1999. Tetapi tidak satu pun dari program pinjaman yang tersedia sesuai dengan kebutuhan khusus para petani. Karena itu perlu dipastikan bahwa para petani dan usaha-usaha yang berbasis di pedesaan memiliki akses yang memadai ke peluang untuk mendapatkan pinjaman, yang diberikan bersama dengan inisiatif dan pelatihan teknis dalam pemanfaatan kredit yang bertanggungjawab.

21. Sekarang telah terdapat kesadaran di dalam pemerintahan tentang pentingnya sistem telekomunikasi yang efektif dan efisien bagi sektor usaha dan bagi tujuan yang lebih luas dari pembangunan perekonomian: pendekatan yang baru-baru ini dipakai adalah mengumpulkan semua unsur sistem utama yang dibutuhkan dalam satu kontrak, dan mencari dan menerima pernyataan minat perusahaan-perusahaan telekomunikasi internasional. Sangat penting untuk memastikan agar transisi yang akan datang dari penyelenggaraan di bidang telekomunikasi yang didukung UNTAET ke struktur swasta yang diusulkan, berlangsung dengan gangguan minimum—dengan demikian perlu segera melakukan tender untuk kontrak jaringan telekomunikasi tersebut.

22. Suatu pasokan energi listrik yang stabil yang tersedia dengan harga bersaing juga merupakan pertimbangan yang penting bagi calon investor. Sedangkan pembangkitan tenaga listrik telah pulih sampai 90 persen dari kapasitas operasi sebelum referendum tahun 1999, periode sejak referendum tahun 1999 telah ditandai dengan kekurangan dan pemadaman listrik yang parah, kerugian yang mendasar bagi Otoritas Tenaga Listrik dan berdampak pada anggaran, keterlambatan memperkenalkan penggunaan meter , dan struktur biaya yang relatif tinggi. Tujuan-tujuan saat ini untuk mewujudkan kemandirian di bidang keuangan bagi Otoritas Tenaga Listrik dengan penentuan harga yang hati-hati, meningkatkan pemakaian meteran dan menurunkan tingkat awal penagihan, merupakan hal yang patut.

23. Jaringan jalan cukup luas sesuai dengan tingkat perekonomian, tetapi dibangun dengan rancangan dan bahan bermutu rendah—biaya pemeliharaan dan peningkatan mutu jaringan tersebut diperkirakan sebesar 24 juta dollar per tahun, yang lebih besar dari pendapatan Pemerintah dari lepas pantai pada TA02. Apalagi departemen urusan jalan menghadapi kekurangan staf lokal yang parah, sehingga perlu terus menggunakan staf asing. Karena itu berbagai keputusan yang sulit diperlukan untuk memperjelas tanggungjawab pemeliharaan pemerintah pusat; dalam penetapan prioritas tersebut, faktor komersial dan sosial perlu dimasukkan.

vii

Meningkatkan Penghasilan dan Produktivitas Pertanian 24. Sebelum referendum tahun 1999, kegiatan pertanian dan kegiatan pendukungnya memperkerjakan lebih dari 75 persen penduduknya, menyumbang 35 persent dari PDB, dan setara dengan 90 persen dari devisa. Karena kebanyakan petani menekuni pertanian untuk menunjang kehidupan mereka yang sering melibatkan beraneka ragam tanaman, jelas meningkatkan penghasilan dan produktivitas pertanian sangat penting bagi setiap strategi pengurangan kemiskinan dan bagi sasaran penjaminan pasokan pangan. Walaupun begitu pertanian tidak luput dari kerusuhan tahun 1999 yang bersifat merusak tersebut; akibat referendum tahun 1999, mungkin kelaparan hanya teratasi melalui tradisi solidaritas dan berbagi dalam masyarakat, ketersediaan hasil bumi cadangan tradisional (cassava) dan bahan pangan dari tanaman hutan (sago) dan pembagian beras, minyak goreng dan suplai pangan lain secara cuma-cuma (sering diangkut dengan helicopter ke daerah-daerah pedalaman).

25. Produksi pertanian diperkirakan telah pulih secara signifikan selama tahun 2000 dan 2001 untuk kebanyakan tanaman pangan—dibantu oleh berbagai upaya pembangunan kembali dan rehabilitasi yang terpadu dan pemberian pelayanan penyuluhan oleh komunitas donor dan Ornop-Ornop, walaupun banyak petani asal Indonesia telah pergi. Perbaikan terjadi bersamaan dengan penyesuaian-penyesuaian besar. Praktek Indonesia sebelumnya yang mengatur harga input dan output, kendali atas distribusi input, dan pembelian surplus hasil produksi oleh pemerintah berakhir dengan drastis—sebagai akibat dari perginya birokrasi pengawas—dan digantikan dengan kontak ke harga-harga internasional (berbagai impor dikenakan 10% tarif berlaku secara menyeluruh). Pada saat yang sama, para petani telah mengambil manfaat dari suatu tingkat bantuan luar yang akan sulit dipertahankan kelanjutannya.

26. Penyesuaian bagi petani padi ternyata khususnya traumatis, atau paling tidak diplublikasikan dengan lebih baik. Walaupun produksi beras pada tahun 2001 diperkirakan telah membaik sampai sekitar 90 persen dari tingkat tahun 1998 dan jauh melebihi produksi tahun 1999 atau 2000, para petani mengalami kesulitan dalam menjual kelebihan panen mereka, karena ternyata jaringan distribusi dan pemasaran beras impor di Dili dan masyarakat di kota-kota sekitar lebih maju. Penghasi beras lokal mengalami kesulitan dalam memasuki pasar karena khususnya kurang ada sistem pemrosesan paska panen, khususnya pengepakan untuk pengangkutan, dan karena para petani kurang mengenal cara distribusi dan pemasaran mengingat sistem sebelumnya yang diatur. Kurangnya keberadaan toko-toko untuk membeli input dan akses yang kurang memadai ke peluang mendapatkan kredit juga menunjukkan kendala-kendala yang signifikan. Sebagai kontras, harga beras impor di tingkat pengecer ternyata tidak lebih murah dari beras lokal—walaupun hal ini bisa jadi diakibatkan mark-up dan keuntungan yang lebih tinggi bagi distributor beras impor—dan beras yang dibagikan secara cuma-cuma memang mengurangi kemampuan petani lokal untuk menjual surplus mereka.

27. Suatu respons kebijakan yang berkelanjutan perlu mencakup mengatasi problem spesifik para petani padi yang sedang mengalami kesulitan—pemrosesan paska panen, pengepakan, pemasaran, akses kredit, dan memfasilitasi ketersediaan input yang dibarengi dengan pengecualian tarif. Tetapi berbagai masalah ini tidak dapat diatasi

viii

dalam waktu singkat, dengan meningkatkan tekanan untuk peningkatan proteksi dalam bentuk tarif impor beras yang lebih tinggi. Kebijakan seperti ini mungkin dapat dibenarkan jika tarif yang lebih tinggi tersebut besifat wajar dan sementara—agar tersedia cukup waktu yang masuk akal untuk mengembangkan penyesuaian di atas.

28. Tetapi juga terdapat kelemahan-kelemahan serius untuk menaikkan tarif beras yang perlu dengan hati-hati dipertimbangkan sebelum keputusan apapun diambil. Pertama, para petani padi terdiri atas kira-kira 26 persen dari keluarga-keluarga (tidak semuanya murni penjual beras); setiap upaya meningkatkan penghasilan mereka sebagai hasil dari proteksi yang lebih tinggi harus mempertimbangkan hilangnya daya beli penduduk lainnya, khususnya penurunan konsumsi beras oleh konsumen miskin di kawasan perkotaan dan kawasan pegunungan (yang terakhir disebutkan merupakan lokasi di mana kemiskinan paling parah). Kedua, karena merupakan barang konsumen pokok, menaikkan harga beras akan memperumit masalah daya saing seperti ditunjukkan di atas. Ketiga, bahkan jika suatu tarif yang lebih tinggi dimaksudkan bersifat sementara, pengalaman internasional menunjukkan bahwa membalik proteksi yang lebih tinggi tersebut akan sulit dalam praktek. Hal ini pada gilirannya bisa mendorong berbagai perubahan pada pola tanaman pangan yang belum tentu bermanfaat atau berkelanjutan dalam jangka panjang. Faktor-faktor ini menunjukkan bahwa keputusan yang terburu-buru untuk meningkatkan proteksi perlu dihindari, dan apapun keputusannya harus didahului dengan mengembangkan cara-cara yang fisibel untuk membantu konsumen beras yang miskin.

29. Di luar kebijakan tentang beras, Timor Lorosae perlu memutuskan kerangka kebijakan luas mana yang ingin dijalankan bagi pertanian. Penilaian laporan ini adalah bahwa setelah suatu periode transisi, akan lebih baik bagi negara tersebut untuk membiarkan petani memutuskan dengan keleluasaan yang maksimum tentang produksi dan pemasaran, dengan peran pemerintah terfokus pada pengawasan dan pembiayaan investasi pertaniannya sendiri, membentuk dan menerapkan suatu kerangka peraturan dan pemberiaan pelayanan, riset dan pendidikan. Peran terbatas ini (dibandingkan dengan era pemerintahan Indonesia) disarankan bukan hanya karena kapasitas pemerintah yang terbatas untuk mengintervensi dengan lebih agresif dan keterbatasan sumber daya untuk melakukannya secara berkelanjutan, tetapi khususnya karena bukti yang diperlihatkan oleh berbagai sistem perkenonomian kecil tentang manfaatnya mengandalkan sinyal pasar dan harga-harga internasional untuk membimbing keputusan-keputusan petani.

30. Keamanan Pangan. Dalam jangka panjang, keamanan pangan akan dicapai bila keluarga-keluarga sudah cukup produktif untuk menanam atau membeli cukup makanan bagi keluarga mereka. Tetapi kemungkinan kekurangan bahan pangan jangka pendek lebih baik diantisipasi dengan menyisihkan dana-pelindung daripada berusaha mencapai swasembada pangan dengan mengelola stok publik, yang di negara lain telah mendistorsi insentif petani dan terbukti mahal dan sulit dipertahankan. Dana-pelindung akan disisihkan untuk memberikan bantuan secara langsung kepada yang paling membutuhkan (secara tunai ataupun voucher) selama masa panen yang khususnya buruk, dengan demikian memperjelas perlunya pemerintah membeli bahan makanan pokok, menumpuk pangan atau mengendalikan harga-harga itu sendiri.

ix

31. Kopi merupakan ekspor dalam negeri terbesar Timor Lorosae dan sumber penghasilan penting bagi sekitar 40,000 keluarga. Walaupun harga-harga dunia selama ini sangat rendah, ternyata masih terdapat cukup peluang untuk meningkatkan penghasilan petani dari kopi. Manfaat khusus bisa didapat dari perbaikan pemrosesan biji kopi dan beberapa alternatif untuk meningkatkan nilai tambah di Timor Lorosae perlu dikaji. Juga penting untuk memberikan bantuan kepada petani dalam memperbaiki stok pohon kopi (menanam kembali pohon kopi dan berbagai tanaman peteduh dan memangkas pohon) dan dalam menciptakan fasilitas pemasaran yang lebih bersaing. Sifat organik kopi Timor Lorosae merupakan faktor yang bisa membuatnya unggul di atas rata-rata harga kopi dunia dan perlu diamankan dengan cara-cara yang efektif dan hemat.

Memenuhi Kebutuhan Pembangunan Manusia

32. Karakteristik inti dari tiap strategi pengurangan kemiskinan harus mencakup upaya untuk memastikan setiap orang—khususnya orang miskin—memiliki akses yang efektif ke pendidikan dasar dan paket pelayanan perawatan kesehatan penting yang terjangkau. Penduduk yang sehat dan berpendidikan akan memungkinkan tenaga kerja yang lebih produktif untuk merespon perubahan lingkungan dan mengembangkan penduduk yang lebih mampu menyumbang kepada biaya pelayanan.

33. Peninggalan Indonesia. Walaupun pemberian pendidikan dan pelayanan kesehatan diperluas pada jaman pemerintahan Indonesia, Timor Lorosae tetap mewarisi pendidikan dan pelayanan kesehatan yang rendah dibandingkan dengan Indonesia maupun wilayah sekitar secara umum. Tingkat buta huruf tetap tinggi—sekitar 50 persen dari jumlah penduduk—dan bahkan pendidikan dasar universal belum tercapai. Tingkat pendaftaran bersih pada tahun 2001 (yaitu suatu bagian tingkat umur yang relevan memasuki masing-masing tingkatan sekolah) hanya 74 persen untuk anak-anak umur sekolah dasar, 22 persen untuk anak-anak umur sekolah lanjutan dan 16 persen untuk anak-anak umur sekolah lanjutan atas. Juga nyata terlihat ketidakmerataan antara orang desa dan orang kota dalam hal penghasilan dan jenis kelamin untuk mengakses dan menamatkan sekolah.

34. Hasil-hasil di bidang kesehatan selama menjelang akhir tahun 1990an masih sangat buruk. Harapan panjangnya umur masih rendah, dengan perkiraan di bawah 50 tahun. Angka kematian bayi sangat tinggi sebesar 135 per 1000 kelahiran pada tahun 1995, status kesehatan reproduksi penduduk merupakan masalah serius, dan angka kesuburan 4,43 (berbanding 2,78 di Indonesia). Angka alami pertambahan penduduk—sekitar 2,2 persen dengan demikian cukup tinggi. Lebih jauh, dengan hanya 22 persen kelahiran pada tahun 1998 yang dibantu oleh dokter atau bidan, angka kematian ibu juga sangat tinggi. Penyakit Malaria dan TB merupakan dua penyakit paling serius. Tetapi walaupun tingginya jumlah pasien berobat jalan yang menderita penyakit malaria and TB, pasien obat jalan amat jarang yakni hanya 1 kunjungan per kapita.

35. Strategi Transisi. UNTAET dan komunitas donor telah bersepakat untuk memberikan prioritas yang sangat tinggi bagi pendidikan dan pelayanan kesehatan. Telah banyak dibuat upaya untuk memperbaiki efisiensi pengeluaran publik di bidang kesehatan dan pendidikan dengan menangani masalah kelebihan staf yang sudah kronis,

x

meningkatkan upah pegawai pemerintah yang sebelumnya rendah, mengganti infrastruktur hanya apabila terdapat kebutuhan yang nyata, memastikan pembiayaan input yang bermutu dan berupaya memusatkan perhatian pada pemberian dan produk pelayanan. Kedua sektor harus berhadapan dengan kekurangan ketrampilan yang sangat besar yang disebabkan oleh kepergian guru-guru sekolah lanjutan, dokter-dokter dan para administrator Indonesia.

36. Jumlah keseluruhan tingkat pendaftaran sekolah telah dipulihkan mulai tahun 2000, walaupun pendaftaran sekolah lanjutan pertama dengan sekolah lanjutan atas masih di bawah tingkat sebelum kerusuhan. Investasi terencana akan menjamin bahwa kapasitas pendaftaran sekolah lanjutan pertama akan melampuai tingkat sebelum kerusuhan. Tetapi, sekolah lanjutan atas dan sistem pendidikan tingkat tersier, menghadapi kekurangan tenaga trampil yang signifikan, menyebabkan kebutuhan akan pelatihan sambil-bertugas.

37. Pada bidang kesehatan, berbagai upaya telah dibuat untuk membangun kembali pelayanan kesehatan wilayah dan pelayanan rawat inap yang amat penting sambil membentuk sebuah otoritas kesehatan pusat dan kemampuan mengembangkan sumber daya manusia. Dari awal, telah ada kesadaran akan kebutuhan untuk mengembangkan-ulang sistem kesehatan dalam suatu kerangka kebijakan yang berkelanjutan. Dari perspektif program, tekanan diberikan pada penyampaian sebuah program inti yang mampu mengatasi berbagai masalah kesehatan besar yang dihadapi negara tersebut—pencegahan, imunisasi, pengendalian TB, perawatan klinik dasar (termasuk untuk malaria) dan pengembangan mekanisme perawatan referral untuk perawatan darurat.

38. Menuju Kerangka Jangka Menengah. Anggaran sumber-sumber gabungan TA02 dan proyeksi ke depan bagi anggaran operasional untuk periode TA05 merupakan langkah-langkah penting menuju penempatan anggaran ke dalam kerangka pengeluaran publik jangka menengah. Namun masih terdapat suatu ketidakpastian sehubungan dengan apakah semua tekanan jangka menengah atas anggaran pendidikan dan kesehatan—yang terdiri dari 38 persen dari total anggaran CFET—telah dipenuhi. Untuk memastikan suatu proses perencanaan pengeluaran publik yang baik, adalah sangat mendesak agar “keseluruhan pendekatan perhitungan biaya kebijakan” telah dilakukan untuk semua pengeluaran, bagaimanapun caranya dibiayai. Juga sangat penting agar biaya-biaya operasi berkelanjutan dengan jelah ditentukan dan sepenuhnya dimasukkan sebelum keputusan diambil untuk menerapkan kebijakan baru. Hal ini mendatangkan dampak signifikan terhadap donor dan bagaimana mereka bekerjasama dengan pemerintah. Proses pertanggungjawaban di dalam berbagai instansi dan pengadaan terkait, akuntansi dan prsedur audit juga mewajibkan fokus yang berkelanjutan.

39. Masalah Jangka Menengah Yang Dihadapi Pendidikan. Suatu pertanyaan yang mendesak adalah seberapa cepat tiap tingkatan pendidikan dapat dikembangkan. Mengingat keterbatasan sumber daya dan guru dan manfaat relatif pendidikan yang diperluas, suatu komitmen untuk memastikan bahwa semua anak menamatkan paling tidak sekolah dasar perlu menjadi prioritas utama pendidikan—dan dapat dicapai pada tahun pertama kemerdekaan. Mencapai pendidikan lanjutan universal pertama dalam jangka menengah akan lebih sulit mengingat terbatasnya biaya-biaya tambahan dan guru-

xi

guru terlatih. Karena itu peningkatan ketrampilan dan kemampuan tenaga pengajar harus mendapat prioritas utama; Tingkat kecepatan pengembangan sekolah lanjutan atas akan bergantung pada hal ini dan ketersediaan sumber daya tambahan, sedangkan untuk mempertahankan tingkat kesinambungan selama ini bagi sekolah lanjutan atas ternyata baik. Tingkat kembalinya orang-perorangan ke pendidikan tersier kemungkinan besar akan tinggi dalam jangka pendek, dan penetapan-ulang biaya sekolah bagi keluarga yang mampu dapat dibenarkan. Dukungan donor yang banyak jumlahnya akan terus dibutuhkan; tetapi penting agar dukungan seperti itu dioptimalkan untuk memenuhi kebutuhan segera akan ketrampilan dan pendidikan bagi perekonomian; dan agar kapasitas pendidikan dan pelatihan dikembangkan konsisten dengan kebutuhan jangka panjang.

40. Masalah Jangka Menengah Yang Dihadapi Kesehatan. Kementerian Kesehatan telah membuat kemajuan yang signifikan dalam pengembangan anggaran program bagi TA2001-02 konsisten dengan prinsip-prinsip perencanaan pengeluaran publik. Cakupan dari masalah yang perlu diberi perhatian dalam jangka menengah termasuk menuntaskan: suatu strategi pembangunan rumah sakit yang memuat biaya rumah sakit sampai 35-40 persen dari total anggaran kesehatan; transisi tanggung jawab atas program kesehatan wilayah dan penerapan rencana kesehatan wilayah ke tim manajemen kesehatan wilayah; suatu strategi pengembangan sumber daya manusia termasuk pengembangan kader perawat umum sampai tahap mampu menggantikan beberapa dari kegiatan yang dilakukan oleh dokter; suatu kerangka kebijakan kesehatan termasuk kebijakan penentuan harga yang mempertimbangkan kebutuhan orang miskin; dan suatu kebutuhan untuk terus memfokuskan-ulang sumber daya dan upaya pada paket perawatan kesehatan inti yang dapat berdampak luas terhadap hasil-hasil bidang kesehatan—imunisasi, penyakit menular dan yang mengandung organisme penyebar penyakit termasuk malaria, TB dan HIV/AIDS, kesehatan anak, kesehatan reproduksi dan program kesehatan pencegahan.

xii

Mengelola Pendapatan Minyak dan Gas Laut Timor 41. Pada bulan Juli tahun 2001, Timor Lorosae merundingkan suatu pengaturan dengan Australia, yang tunduk kepada ratifikasi parlemen Timor Lorosae dan Australia, mengenai pembagian sumber daya minyak dan gas dari Kawasan Pengembangan Minyak Bumi Bersama (JPDA) Laut Timor, dengan 90 persen berakumulasi untuk Timor Lorosae. Selanjutnya, suatu perjanjian bersyarat mengenai pengembangan proyek LNG Bayu Undan di JPDA telah dicapai, yang akan menghasilkan pendapatan untuk Timor Lorosae selama periode lebih dari 20 tahun yang akan mulai pada tahun 2004. Negosiasi atas pengembangan ladang yang lebih luas lainnya (Greater Sunrise) sedang berjalan, dan produksi belum akan mulai sebelum paruh kedua dekade ini. Sedangkan dasar hukum perjanjian ini masih akan dituntaskan dan hasil pendapatannya belum pasti, harapan bahwa Timor Lorosae akan mampu secara drastis menurunkan tingkat ketergantungannya pada bantuan luar dalam tiga tahun tampak menjanjikan.

42. Berdasarkan pengalaman negara lain yang kaya sumber daya alam, prospek pendapatan tak terduga dari minyak dan gas yang signifikan ada untung ruginya karena terdapat banyak bahaya dan batu sandungan. Contohnya, pengeluaran berlebihan oleh pemerintah selama periode pertumbuhan yang subur bisa menaikkan harga relatif barang non-perdagangan dan menarik sumber daya keluar dari sektor barang non-minyak, yang menghalangi pembangunannya. Pengeluaran oleh pemerintah bisa dengan mudah melebihi kapasitas penyerapannya, menurunkan efisiensi investasi, menaikkan pengeluaran yang boros dan menyebabkan pengeluaran berkala yang tidak mantap. Ketidakpastian pendapatan mendorong ke pola investasi yang tidak stabil sehingga keseluruhan perekonomian menjadi lebih rapuh menghadapi siklus usaha. Akhirnya, korupsi dan pemerintahan yang buruk telah banyak dikaitkan dengan negara-negara berkembang pengekspor minyak.

43. Untuk menghindari kesalahan-kesalahan di masa lalu yang dibuat oleh para pengekspor minyak lainnya dan untuk memastikan agar kekayaan lepas pantai diinvestasikan dengan bijaksana untuk manfaat sekarang maupun generasi yang akan datang, suatu strategi mengenai penggunaan kekayaan ini secara berkelanjutan perlu disusun sebelum pengeluaran mulai melebihi tingkat penggunaan yang diinginkan. Dua unsur utama pada strategi ini adalah: (i) menyusun pedoman untuk menabung versus membelanjakan pendapatan tak terduga—agar pengeluaraan pemerintah berlangsung melewati periode pendapatan tak terduga; dan (ii) memastikan agar investasi akumulasi tabungan keuangan dikelola dengan cara yang transparan dan dipercayakan kepada para pengelola dana internasional peringkat teratas yang bisa memaksimalkan keuntungan finansial untuk Timor Lorosae sesuai dengan tujuan-tujuan investasi yang ditetapkan dengan baik.

44. Tidak terdapat aturan yang unik untuk kelancaran dan suatu strategi pembelanjaan pemerintah yang persis tidak bisa dirampungkan sebelum jelas status perjanjian dagang tersebut. Lagipula, berbagai asumsi sehubungan dengan harga, produksi dan tingkat pendapatan akumulasi tabungan perlu diupdate secara teratur. Walaupun demikian, penting untuk mengembangkan kapasitas guna menilai secara saksama implikasi senario

xiii

alternatif, untuk secara akurat memberi informasi kepada debat publik dan untuk mengembangkan parameter yang bisa diandalkan bagi kebijakan fiskal.

45. Pengalokasian arus nominal konstan dalam jangka waktu tak terbatas bagi pengeluaran pemerintah pada saat surplus fiskal tercapai merupakan titik awal yang berguna dalam analisis pemanfaatan pendapatan tak terduga. Bergantung pada penilaian kapasitas penyerapan, kebutuhan investasi, prospek pengembangan perekonomian non-minyak dan tingkat ketersediaan pembiayaan konsesi, pihak berwenang dapat berharap untuk meningkatkan atau menurunkan tingkat kecepatan pemanfaatan pendapatan tak terduga dari minyak. Strategi apapun yang dipilih, pendekatan berdasarkan aturan untuk melancarkan pengeluaran pemerintah bisa menjadi alat yang penting untuk menghindari batu sandungan akibat pendapatan tak terduga yang telah membuat banyak negara lain kalah. Juga penting untuk menyediakan informasi yang saksama mengenai aliran pendapatan untuk meningkatkan proses perumusan tabungan yang transparan, dan untuk meminimalkan peluang teralihnya sumber daya dari prioritas publik.

Mempertahankan Kebijakan Fiskal Yang Berhati-hati

46. Dalam jangka menengah, pembiayaan publik Timor Lorosae akan banyak dibentuk oleh tingkat pendapatan Laut Timor, yang, walaupun masih mnghadapi banyak ketidakpastian, tidak diragukan akan menjadi sumber pendapatan terbesar. Tetapi sebelum pendapatan minyak dan gas yang lebih signifikan mengalir, bangsa tersebut akan tetap sangat bergantung pada pembiayaan donor: pada tahun fiskal sekarang, contohnya, pendapatan yang diperkirakan sebesar 31 juta dollar Amerika (termasuk pendapatan lepas pantai) masih di bawah 60 persen dari pengeluaran Dana Yang Dikonsolidasi dan hanya 14 persen dari keseluruhan pengeluaran termasuk belanja yang dibiayai oleh lembaga multilateral dan bilateral.

47. Mengembangkan sistem administrasi yang mantap dan tidak korup untuk pemungutan pajak merupakan sebuah disiplin yang penting untuk dimulai dari awal. Pada saat yang sama, godaan untuk menaikkan pajak demi mengurangi defisit anggaran yang sangat besar dalam jangka pendek harus dikendalikan oleh kemiskinan dan kurangnya daya beli sebagaian besar penduduk, langkanya usaha swasta, langkanya pejabat administrasi yang trampil (dan karenanya biaya kesempatan yang tinggi), dan biaya yang tinggi (dibandingkan dengan hasil pemungutan pajak) untuk pemeliharaan administrasi pajak yang efektif. Dalam prakteknya hal ini mungkin memerlukan suatu rejim yang akan mengenakan pajak yang bersahaja bagi suatu kegiatan yang produktif, paling tidak selama tahap awal sebagai pendorong bagi penciptaan kegiatan seperti itu. Sebagai kontras, upaya tambahan diperlukan untuk mengatasi problem pemungutan yang buruk atas tagihan dan biaya pengguna—tidak hanya untuk mengurangi subsidi bagi ala t-alat rumah tangga, tetapi juga untuk memajukan penggunaan yang hemat atas sumber daya yang terbatas dan menghindari pemborosan. Dan kehati-hatian administratif perlu dipelihara dalam pemungutan tarif impor, yang merupakan lebih dari separuh pendapatan lepas pantai.

48. Timor Lorosae akan terus membutuhkan tingkat pembiayaan yang signifikan dari donor untuk membiayai defisit anggarannya pada TA03-TA05. Dalam sekala besar, hal

xiv

ini mencerminkan dampak proyek-proyek investasi yang dibiayai oleh donor itu sendiri, biaya dinas sipil yang telah dipangkas secara mendasar dan kebutuhan mempertahankan pengeluaran untuk barang modal yang sangat penting. Dengan sedikit kegiatan produktif dan penghasilan pajak dalam jangka pendek, tidak ada cara untuk membiayai defisit di dalam negeri (melalui uang atau pembiayaan utang) dan tidak adanya akses ke pembiayaan dagang luar, hanya terdapat sedikit alternatif kecuali komunitas donor meneruskan bantuan keuangan dan teknis yang cukup besar.

49. Dukungan donor yang terus-menerus sampai tiga tahun mendatang dibuat menarik dengan prospek menurunnya kebutuhan akan dukungan seperti itu setelahnya—di saat bantuan donor bisa dibatasi hanya terutama untuk bantuan teknis dan kemungkinan pinjaman konsesi. Walaupun ketidakpastian masih ada sehubungan dengan pendapatan minyak dan gas lepas pantai, perkiraan saat ini memperlihatkan bahwa Timor Lorosae akan mampu memenuhi berbagai kebutuhan pengeluaran publiknya setelah TA05 dengan mengandalkan sumber dayanya sendiri, terutama aliran pendapatan lepas pantai, dan surplus fiskal akan bertumbuh secara signifikan pada akhir dekade ini. Namun, manajemen dan pengawasan yang efektif terhadap pengeluaran publik perlu dipertahankan, terutama jika ketergantungan pada aliran utang ingin diminimalkan oleh pihak berwenang.

Memastikan Manajemen Pengeluaran Publik Yang Efektif

50. ETTA telah menempatkan unsur-unsur utama sistem manajemen pengeluaran publik yang berorientasikan kinerja yang transparan, dengan menerapkan praktek internasional yang terbaik. Corak-corak utama sistem sekarang adalah: suatu proses anggaran tahunan yang membuat perkiraan ke depan mengenai pengeluaran pada tingkat instansi, terkait dengan target-target kinerja, dan mempertemukan proposal-proposal ini dengan keseluruhan kendala keras sumber daya; suatu sistem pembayaran yang terpusat yang membutuhkan otorisasi Kantor Bendahara untuk sebagian besar komitmen keuangan dan yang melakukan sebagian besar pembayaran dari Dana Yang Dikonsolidasi atas nama instansi- instansi; dan proses sentralisasi penerimaan pegawai untuk penetapan jabatan-jabatan dan sistem mamajemen daftar gaji yang mengaitkan susunan pegawai dengan batas-batas anggaran. Sistem ini telah memungkinkan kontrol pegneluaran yang hati-hati dan pelaporan yang tepat waktu tentang pengeluaran inti pemerintah. Laporan terakhir tentang Anggaran Terpadu tahun 2000/01 telah diaudit oleh perusahaan internasional dan mendapat seritifikasi tanpa persyaratan.

51. Disebutkan enam tantangan masa depan bagi suatu sistem yang secara alami berada di tahap awal pembangunan:

• Pengembangan kerangka jangka menengah untuk manajemen pengeluaran, sesuai dengan stabilitas makroekonomi, yang dapat mengalokasikan sumber daya sesuai dengan prioritas dan memberikan aliran sumber daya yang bisa diprediksikan ke berbagai instansi. Hal ini menuntut suatu tinjauan kebijakan pengeluaran resmi sebagai bagian proses anggaran, didukung dengan tinjauan mendasar secara berkala atas kebijakan pengeluaran publik dan dampaknya. Untuk

xv

mendukung proses kebijakan ini, perlu dibuat usaha lebih lanjut untuk menentukan standar pemberian pelayanan yang cocok dan analisis biaya per unit.

• Memantapkan orientasi kinerja dan pemberian pelayanan sistem manajemen. Peraturan anggaran perlu memastikan bahwa para manajer lini dan wilayah terlibat dalam perumusan anggaran instansi. Secara ideal, anggaran akan mencantumkan alokasi pada tiap tingkat wilayah, menelusuri dan memfasilitasi pengalihan sumber daya ke lapangan. Dapat dengan tegas diusulkan pelembagaan sistem bantuan komunitas, untuk memastikan keberlanjutan inisiatif pemberdayaan masyarakat.

• Pemeliharaan kontrol pengeluaran, untuk memastikan bahwa sumber daya digunakan sesuai dengan arah kebijakan dan sesuai dengan batas-batas pengeluaran. Hal ini bisa dicapai sebaik mungkin dengan mempertahankan sistem pelaksanaan pengeluaran dan penerimaan pegawai pemerintah yang terpusat. Tekanan kemungkinan besar akan membangun suatu sistem manajemen yang lebih bersifat bersifat desentralisasi—tetapi kemungkinan besar lebih lemah—khususnya bila kinerja sistem terpusat merosot.

• Penciptaan struktur pemerintahan yang menjamin transparansi dan menuntut eksekutifnya untuk bertanggung jawab atas kinerjanya. Auditor yang independen, bertanggungjawab kepada legislatif, sangat penting untuk menjamin pengawasan yang memadai terhadap eksekutif. Secara ideal, mekanisme pelaporan pengeluaran perlu dilengkapi dengan pelaporan mengenai kinerja sesuai target pemberian pelayanan yang disepakati pada tingkat instansi.

• Perumusan rencana yang realistis dan dengan sumber daya terbatas untuk membimbing pengambilan keputusan di seluruh jajaran pemerintahan. Timor Lorosae sedang dalam proses menyiapkan Rencana Pembangunan Nasional, didukung oleh konsultasi yang luas dengan masyarakat sipil. Unsur penting pada rencana ini adalah kegiatan penetapan visi yang akan menentukan prioritas, sasaran dan strategi pembangunan jangka panjang. Suatu kerangka kelembagaan dan prosedural yang sesuai dibutuhkan untuk menjamin agar proses ini mendukung perencanaan operasional tahunan dan proses anggaran.

• Pengembangan sistem manajemen bantuan eksternal yang akan mempertemukan sumber daya eksternal dengan prioritas pembangunan pemerintah dan memfasilitasi manajemen pengeluaran yang baik. Sistem yang ada menyediakan banyak kesempatan bagi konsultasi antara donor dan pemerintah tetapi tidak mencakup mekanisme yang memungkinkan pemerintah untuk mengelola pembiayaan eksternal secara efektif. Koordinasi bisa diperbaiki dengan perumusan strategi bantuan eksternal, yang menggariskan prinsip-prinsip yang luas bagi pemberian pertolongan. Perlu juga dibentuk suatu sistem dasar untuk menelusuri pencairan apakah sesuai komitmen, bersama dengan kontrol untuk memastikan bahwa instansi- instansi telah memasukkan semua bantuan eksternal ke dalam anggaran.

52. Pada periode tepat setelah kemerdekaan, pemeliharaan dan operasi yang efisien atas mekanisme kontrol pengeluaran Kantor Bendahara yang ada harus dianggap sebagai prioritas. Hal ini akan membutuhkan komitmen politik untuk disiplin anggaran maupun investasi yang memadai di pihak personil asing yang berpengalaman untuk dan pengembangan kapasitas. Walaupun berbagai negara telah berupaya untuk

xvi

mendelegasikan tanggungjawab kontrol pengeluaran kepada berbagai instansi, disiplin sering melemah, sehingga pengeluaran menjadi berlebihan, timbul hutang dan defisit yang tidak terprogram.

53. Perlu ditekankan bahwa mekanisme kontrol pengeluaran ini tidak berbenturan dengan dekonsentrasi dan desentralisasi dalam sektor publik. Koordinasi yang erat antara perencanaan territorial dan sektoral, keterlibatan para manajer wilayah dalam perumusan anggaran instansi dan pencantuman alokasi wilayah di dalam anggaran instansi, bisa memperkuat peran adminstrasi daerah dalam pengambilan keputusan anggaran. Suatu sistem dana alokasi umum yang diarahkan pada masyarakat, seperti sistem yang diterapkan melalui Proyek Pemberdayaan Masyarakat (CEP), bisa menyediakan saluran yang penting untuk membiayai inisiatif lokal.

Membangun Dinas Sipil Yang Efektif

54. Administrasi publik yang jujur, efisien, dan berorientasi pelayanan sangat penting untuk memelihara kepercayaan kepada pemerintah dan niat baik komunitas donor. Masalah-masalah utama dalam konteks ini berkaitan dengan ukuran, komposisi, kompensasi dan kebutuhan pelatihan dinas sipil yang akan mendukung tujuan administrasi yang baik sambil tetap konsisten dengan kendala-kendala fiskal.

55. Kenyataanya terdapat banyak kemajuan dalam membangun dinas sipil dan memperbaiki fungsinya menyusul kepergian eselon atasnya pada tahun 1999. Pihak berwenang bermaksud mempertahankan ukuran dinas sipil sampai kurang dari setengah jumlah sebelum referendum, dan susunan pegawai juga bersahaja dibandingkan dengan negara-negara yang sebanding. Tetapi dinas sipil menghadapi dua masalah besar: kinerja yang rendah pada golongan yang lebih tinggi (khususnya tingkat 5 dan 6); dan penerimaan staf tingkat menengah sampai yang lebih tinggi, selain guru dan perawat, yang kualifikasi dan pengalamannya lebih rendah dari yang dituntut. Berbagai masalah ini membutuhkan dekompresi gaji Tingkat 5 sampai 7 dan Tingkat 4 tidak termasuk personil pendidikan dan medis terhadap gaji bayangan untuk karyawan trampil tingkat terendah, dan pemetaan staf menurut tingkat dekompresi gaji ke dalam skala gaji yang sesuai. Tetapi, dekompresi apapun perlu tetap konsisten dengan kendala-kendala fiskal. Sampai pada tingkat di mana masalah penerimaan pegawai memperlihatkan kekurangan staf yang memenuhi syarat, staf asing dengan ketrampilan yang vital perlu dipertahankan, kemungkinan untuk periode yang diperpanjang.

56. Respons penting yang parallel terhadap masalah mutu dan pengalaman adalah ketersediaan pelatihan yang relevan. Tetapi akademi Pegawai pemerintah UNTAET yang menyediakan dasar yang baik untuk mengembangkan program pelatihan yang cocok, yang bisa ditingkatkan mutunya setelah pelatihan menyeluruh perlu dianalisis.

Membina Pemerintah Yang Efektif dan Mengurangi Peluang Korupsi

57. Meningkatkan budaya pertanggungjawaban dan orientasi ke hasil dalam lingkungan dinas sipil dan peradilan serta efisiensi birokrasi merupakan tujuan yang penting yang bisa ditingkatkan mutunya melalui keterlibatan aktif masyarakat sipil.

xvii

Karena itu pembinaan struktur yang transparan dan bertanggungjawab yang menghindari berkembangnya praktek korupsi patut mendapat pertimbangan yang saksama.

58. Prioritas administrative mencakup:

• Meningkatkan mutu mekanisme pemantauan dan pengaduan untuk pemantauan terhadap dan pelaporan atas kinerja pemerintah seperti pada pemberian pelayanan publik.

• Membangun input warga ke dalam komisi pelayanan publik untuk menyempurnakan transparansi dan integritas pada penerimaan pegawai dinas publik.

• Memperbaiki mutu transparansi administratif dengan mewajibkan publikasi pada Lembaran Negara sebagai prasyarat sebelum sebuah peraturan atau instruksi bisa berlaku.

• Tinjau ulang aturan dan praktek pengadaan untuk memastikan kepatuhan dan penegakan yang kokoh.

Pemberdayaan Masyarakat sebagai Cara untuk Meningkatkan Mutu Pemberian Pelayanan

59. Suatu keputusan yang mungkin penting dan berdampak pada pemerintahan maupun pemberian pelayanan berkaitan dengan tingkat desentralisasi administrasi. Tidak terdapat pemerintah daerah sebagai contoh siap-pakai yang bisa direkomendasikan; sebaliknya, solusi yang paling sesuai untuk Timor Lorosae seharusnya muncul dari penilaian biaya, keefektifan dan kapasitas untuk memberikan pelayanan publik di pusat dan tingkat lokal. Masalah pemerintahan daerah merupakan salah satu tema diskusi dalam konteks proses konsultasi yang akan memberikan input bagi Rencana Pembangunan Nasional pertama bangsa ini. Sejumlah kajian telah dilakukan dan akan menyediakan pedoman untuk tingkat desentralisasi yang sesuai. Mengingat mungkin terdapat dampak anggaran yang signifikan, tidak perlu tergesa-gesa mengambil keputusan. Lebih baik mulai dari struktur yang lebih sederhana dan mengembangkannya dengan bertahap kalau perlu, karena lebih mudah untuk menciptakan sebuah posisi pegawai pemerintah yang baru kemudian, daripada menguranginya jika struktur awal terbukti membebani secara tidak perlu.

60. Sampai pada tingkat di mana lembaga pemerintah yang kuat menjadi kenyataan, barangkali mungkin untuk memikirkan ulang struktur rumusan pelayanan publik dan ketentuan dalam cara-cara yang meningkatkan mutu dan kefektifan biayanya. Pengalaman awal pada Proyek Pemberdayaan Masyarakat menunjukkan bahwa memberdayakan masyarakat daerah—pengguna akhir dari pelayanan bersangkutan—bisa mewujudkan manfaat yang signifikan dari sudut pemerintahan dan efesiensi biaya pemberian pelayanan. Jika debat mengenai desentralisasi menunjuk kepada pembentukan dewan masyarakat yang representatif dengan tanggungjawab pengambilan keputusan, misalnya, tentu mungkin untuk memfokuskan peran kementerian-kementerian pusat untuk menetapkan standar dan kebijakan menyeluruh, sebaliknya daripada memfokuskan ke pemberian pelayanan. Keterlibatan masyarakat daerah juga bisa

xviii

memobilisasi pendapatan yang sulit dipungut pemerintah pusat—termasuk kontribusi masyarakat dalam bentuk natura.

1

TIMOR LOROSAE: TANTANGAN KEBIJAKAN BAGI SUATU BANGSA BARU

Pendahuluan

Timor Lorosae segera akan menjadi negara baru pertama pada abad ke-21 ini. Pada tanggal 30 Agustus 1999, dengan 98 persen pemilih yang hadir, 78,5 persen dari pemilih yang terdaftar memberikan suara mereka untuk transisi kepada kemerdekaan, setelah 24 tahun pendudukan oleh Indonesia. Pelaksanaan hasil pemungutan suara ini seyogianya menjadi peristiwa yang patut untuk dirayakan. Tetapi rakyat Timor Lorosae justru terpaksa menyaksikan kelahiran negeri baru mereka dengan kepulan asap dan air mata ketika pengumuman hasil pemungutan suara diikuti oleh tindak kekerasan terencana yang menimbulkan kehancuran fisik dan teror manusia di seluruh wilayah ini. Diperkirakan lebih dari 75 persen penduduk harus kehilangan tempat tinggal mereka dalam minggu-minggu setelah pengumuman hasil pemungutan suara, dan hampir 70 persen infrastruktur fisik mengalami kerusakan atau tidak dapat difungsikan lagi.

Pada tanggal 30 Agustus 2001, tepat dua tahun setelah pemungutan suara kemerdekaan, dilakukan pengambilan suara untuk memilih majelis konstituante yang dipercayakan untuk menyusun konsep undang-undang dasar dan yang mungkin menjadi parlemen pertama negeri ini. Otoritas transisi PBB, UNTAET, secara bertahap mengalihkan fungsi-fungsi pemerintahan kepada warga Timor sampai dilaksanakannya pemilihan. Dan, meskipun secara resmi masih bertanggung jawab atas pemerintahan di wilayah ini sampai terpilihnya seorang presiden yang diharapkan, Otoritas transisi PBB telah mengajukan suatu Kabinet berdasarkan hasil pemilihan anggota Majelis Konstituante. Jika dibandingkan dengan situasi lain dari resolusi paska konflik, transisi kepada kemerdekaan politik di Timor Lorosae telah mengalami kemajuan yang sangat pesat dan bebas dari masalah.

Transisi kepada kemerdekaan ekonomi membutuhkan waktu yang jauh lebih lama. Timor Lorosae adalah salah satu daerah yang termiskin di Asia Tenggara, dengan masalah-masalah yang berat berupa buta huruf, salah gizi, malaria dan tuberkulosis. Menurut angka statistik resmi, harapan hidup pada tahun 1996 mencapai rata-rata 52 tahun, 10 tahun di bawah rata-rata nasional Indonesia; angka kematian bayi berada di antara yang tertinggi di dunia (135/1.000 pada tahun 1995). Tingkat kemiskinan pada tahun 2001 diperkirakan sebesar 40 persen.

Timor Lorosae khususnya sangat miskin dalam bidang kemampuan teknik dan administratif. Selama empat setengah abad kolonisasi oleh Portugal dan dua setengah dekade pendudukan oleh Indonesia, orang-orang asing menduduki hampir semua posisi dengan tanggung jawab administratif atau dengan peluang ekonomi. Transisi dengan tindak kekerasan pada tahun 1975 dan 1999 disertai dengan kepergian sebagian besar pegawai trampil dan banyak pedagang, sehingga negeri baru ini sangat kekurangan tenaga-tenaga trampil yang dibutuhkan untuk pembangunan bangsa.

Pada bulan Juli 2001, Timor Lorosae mengadakan kesepakatan dengan Australia mengenai pembagian sumber daya minyak dan gas bumi dari Laut Timor, dan

2

selanjutnya mengadakan perjanjian yang bersifat sementara mengenai rezim pajak dan investasi baru untuk mengembangkan ladang baru yang penting. Seandainya kesepakatan-kesepakatan ini diratifikasi, maka diharapkan Timor Lorosae akan menerima pendapatan tak terduga yang signifikan selama lebih dari 20 tahun yang dimulai pada pertengahan dekade ini.

Tantangan yang dihadapi Timor Lorosae adalah bagaimana parahnya kemiskinan yang dibarengi dengan gentingnya kekurangan ketrampilan manajemen manusia dapat direkonsiliasikan dengan prospek yang kuat untuk arus kas tahunan yang besar dari kekayaan sumber daya alam negeri ini. Pemerintahan yang baru perlu memikirkan dan melaksanakan kebijakan untuk secara efektif mengurangi kemiskinan yang meluas dan keterbelakangan yang relatif dari bangsa baru ini dalam hal rendahnya tingkat pendidikan dan produktivitas. Pada waktu yang sama, upaya-upaya perlindungan kelembagaan perlu diberlakukan guna memastikan agar kekayaan minyak dan gas bumi tidak hilang akibat salah manajemen dan korupsi. Kebijakan untuk memenuhi kedua prioritas ini menjadi fokus dari laporan ini.

3

1. JALAN YANG PENUH KESUKARAN MENUJU KEMERDEKAAN

LATAR BELAKANG SEJARAH 1

Kemiskinan dan Lambatnya Pertumbuhan Hingga Abad ke-19

1.1 Pulau-Pulau Sunda Kecil (Nusa Tenggara) timur, termasuk Timor, selalu menjadi daerah-daerah termiskin di nusantara Indonesia. Kemiskinan Timor disebabkan oleh tanah yang tidak subur (tanah vulkanik di Jawa dan Bali jauh lebih subur) dan cuaca yang tidak teratur (karena angin musim dipengaruhi oleh daerah sekitar gurun pasir Australia). Satu-satunya produk yang berharga adalah kayu cendana, tetapi Belanda akhirnya menduduki pelabuhan utama, Kupang, dan daerah-daerah di mana banyak terdapat kayu cendana, di sebelah barat pulau ini.

1.2 Selama berabad-abad Timor Lorosae diperintah oleh para biarawan Dominican, misionaris yang sekaligus sebagai serdadu yang menjamin pertahanan negara dan kedaulatan Portugis secara resmi. Ekspornya yang utama adalah kayu cendana (yang semakin langka), lilin dan budak (ke perkebunan Belanda di pulau Jawa). Selama kampanye Napoleon, Inggris menduduki Hindia Belanda guna menghalangi intervensi Perancis, tetapi tidak mengganggu daerah milik Portugis di kawasan ini.

Perekonomian Kopi

1.3 Pada akhir abad ke-19, dalam proses persaingan imperialis di antara bangsa-bangsa Eropa, Portugal kembali mempertimbangkan nilai dari wilayah-wilayahnya yang berada di luar negeri, dan membuat upaya-upaya yang signifikan untuk “mengamankan” Timor Lorosae dan mempromosikan hasil perkebunan yang dapat diekspor. Dengan menggunakan insentif fiskal dan mempromosikan pembentukan perusahaan-perusahaan komersial, beberapa perkebunan besar didirikan pada akhir abad ini, yang memperluas produksi kopi komersial dan kopi rakyat, suatu hasil perkebunan yang dengan cepat menjadi (dan sekarang masih tetap sebagai) produk ekspor yang utama 2. Penduduk asli pedesaan kadangkala diharuskan membayar pajak secara natura (terutama kopi). Pajak meningkatkan produksi kopi, dan dengan demikian ekspor juga meningkat.

1.4 Pada tahun 1896, Timor mulai langsung melapor ke Lisbon (sebagai pengganti Goa atau Makao). Setelah kampanye militer “pengamanan”, bidang-bidang tanah yang luas dikonversikan menjadi perkebunan-perkebunan komersial. Keuangan negara di Timor selalu mengalami defisit dan subsidi tahunan yang dikirim dari Lisbon, yang 1 Sebagian besar pasal ini diperoleh dari Braga de Macedo, Braz dan Sousa Monteiro, Pembangunan nasional dan transisi ekonomi di bawah penyelenggaraan pemerintahan internasional: kasus Timor Lorosae, yang disajikan dalam Lokakarya Washington mengenai Timor Lorosae, tanggal 3-6 Agustus 2000. 2 Bagian kopi dalam total ekspor adalah antara 58 sampai 82 persen menurut Fortuna (1971, hal. 210).

4

kadang-kadang ditambah dengan subsidi dari Goa atau Makao, menjadi sangat penting bagi keseimbangan finansial koloni ini, maupun untuk menutup defisit perdagangan.

1.5 Sampai akhir masa kolonial, administrasi atas wilayah ini dilaksanakan melalui otoritas tradisional yang dipercayakan untuk menjaga ketertiban umum, meningkatkan pekerjaan umum dan memungut pajak. Tetapi sejarah Timor Portugis juga ditandai dengan terulangnya perang-perang suku dan pemberontakan terhadap pemerintah Dili.

1.6 Selama abad ke-20, perekonomian dikacaukan oleh beberapa huruhara (dan invasi Jepang). Subsidi dalam jumlah yang kecil dari Lisbon berarti bahwa rencana pembangunan tidak pernah terlaksana sepenuhnya. Pada akhir tahun 1960an dan awal tahun 1970an, pengeluaran negara bertambah, sehingga pendidikan dasar dapat diberikan secara merata dan jalan-jalan aspal yang pertama dapat dibangun3. Eksplorasi sumber daya mineral ditingkatkan dan pelayanan penyuluhan di pedesaan dilaksanakan.

1.7 Setelah revolusinya pada tahun 1974, Portugal meninggalkan kerajaan kolonialnya dan dengan tergesa-gesa memberikan kemerdekaan kepada wilayah-wilayahnya di luar negeri. Di daerah miliknya yang termiskin, setengah bagian barat Timor, suatu proses dekolonialisasi dimulai, di tengah-tengah keadaan yang sulit dengan tingkat penghasilan dan pendidikan sekolah yang rendah serta meratanya kelangkaan infrastruktur.

1.8 Dua partai politik utama muncul di Timor Lorosae, Uni Demokratis Timor (UDT) dan Asosiasi Sosial Demokratis Timor (ASDT), selain sebuah partai yang lebih kecil dengan hubungan yang kuat dengan Indonesia, Asosiasi Populer Demokratis Timor (APODETI). Pada tanggal 10 Agustus 1975, UDT melancarkan kup di Dili dan Portugal menahan pasukannya di barak-barak. Pertempuran pecah antara UDT dengan ASDT, dan ASDT berubah menjadi Fron Revolusioner untuk Kemerdekaan Timor Lorosae (Fretilin). Fretilin menguasai sebagian besar wilayah pada akhir bulan September, tetapi serangan ke perbatasan dengan Indonesia terus berlanjut selama bulan Oktober dan November. Pada tanggal 28 November 1975, Fretilin memproklamasikan kemerdekaan Republik Demokratik Timor Lorosae; pada tanggal 7 Desember, Indonesia berinvasi ke Timor Lorosae.

Indonesia dan Timor 1.9 Setelah kepergian Portugis pada tahun 1975, status hukum Timor Lorosae masih tetap berbeda dengan situasi de facto pendudukan dan penyerobotan oleh Indonesia. Meskipun Indonesia menganggap Timor Lorosae sebagai negara bagiannya yang ke-27, hal ini tidak pernah diakui oleh Perserikatan Bangsa-Bangsa, di mana Portuga l masih 3 Fortuna (1971) menyediakan data yang ekstensif mengenai Timor kolonial, termasuk indeks produksi fisik yang diperoleh berdasarkan rata-rata data produksi kopi, kopra, karet, lilin, kulit, sabun, ternak, beras, jagung, ubi, kacang-kacangan dan ubi kayu. Indeks yang terlalu sederhana ini, dengan basis 1950=100, mencatat nilai minimum 85 pada tahun 1952, nilai maksimum 250 pada tahun 1958 dan nilai sekitar 130 pada awal tahun 1960an. Fortuna juga menyajikan indeks pertumbuhan yang terdiri dari produk-produk yang sama dalam harga tahun 1950, yang disertai dengan perdagangan, pendapatan pemerintah, konstruksi, persediaan uang dan mobil-mobil yang beredar. Indeks mencapai nilai puncak 506 pada tahun 1959, dan turun menjadi 284 pada tahun 1962.

5

tetap menjadi “otoritas administratif”. Secara internasional, penyerobotan oleh Indonesia ini hanya diratifikasi oleh Australia.

1.10 Perlawanan oleh pihak Timor terus berlangsung secara aktif meskipun terjadi penangkapan para pemimpin secara berturut-turut dan di tengah-tengah ketidakpedulian internasional untuk sebagian besar dua dekade berikutnya. Dalam 24 tahun di bawah pemerintahan Indonesia dan perlawanan terhadapnya, hampir seperempat penduduk Timor dianggap telah berhenti berjuang dan bermigrasi secara paksa serta mengalami salah gizi dan gangguan kesehatan masyarakat lainnya. Pada tahun 1990an, dengan pembunuhan massal Santa Cruz dan pemberian Hadiah Perdamaian Nobel kepada dua orang pemimpin Timor Lorosae, tekanan internasional menjadi semakin kuat atas Indonesia agar membiarkan Timor Lorosae kembali menentukan nasibnya sendiri. Proses ini difasilitasi oleh fragmentasi internal rezim Suharto di Indonesia dan oleh konsolidasi berbagai partai kemerdekaan di Timor Lorosae di bawah wadah CNRT—Dewan Nasional Perlawanan Rakyat Timor.

PENGANTAR KEMERDEKAAN

Administrasi Transisi PBB

1.11 Pada bulan Mei 1999, dicapai kesepakatan melalui Perserikatan Bangsa-Bangsa antara Portugal dengan Indonesia mengenai penyelenggaraan referendum yang akan menentukan dukungan terhadap usul Indonesia untuk otonomi yang lebih luas di bawah negara Indonesia. Referendum ini diadakan pada bulan Agustus dan mayoritas rakyat Timor Lorosae menolak “otonomi” dan memilih kemerdekaan.

1.12 Pengumuman hasil referendum diikuti dengan meluasnya penjarahan, intimidasi dan pembunuhan, sehingga mendorong masyarakat internasional untuk menyelenggarakan suatu intervensi militer darurat di bawah naungan Perserikatan Bangsa-Bangsa guna memastikan digantikannya angkatan bersenjata Indonesia dengan kekuatan militer internasional. Hal ini diikuti oleh pembentukan administrasi transisi Perserikatan Bangsa-Bangsa untuk Timor Lorosae (UNTAET) pada bulan November 1999, yang diberikan kuasa yang luas untuk bertindak sebagai negara hukum selama transisi kepada kemerdekaan dan untuk membentuk lembaga- lembaga nasional.

1.13 Segera menjadi jelas bahwa Timor Lorosae berbeda dari situasi-situasi paska konflik yang lain. Missi Penilaian Gabungan (JAM) November 1999 menyatakan, dalam Makalah Latar Belakang Makroekonominya (Bank Dunia 1999a, halaman 2): “Timor Lorosae berbeda dari situasi-situasi paska konflik yang lain dalam salah satu aspek yang sangat penting. Tidak ada kebutuhan yang nyata akan pengamanan antara segmen-segmen penduduk yang berbeda suku, budaya atau agama. Yang dibutuhkan—dalam jumlah yang besar karena penghancuran yang bersifat terencana, menyeluruh dan massal—adalah rekonstruksi. Agaknya, akan lebih berguna untuk menganggap masalah ini sebagai situasi paska bencana alam, di mana angin topan yang sangat hebat telah menghancurkan semua bangunan serta sebagian besar hasil panen dan menghapuskan semua catatan dan memori kelembagaan”. Laporan JAM akhir (Bank Dunia 1999b, halaman 1) juga menyatakan: “Keamanan merupakan prasyarat yang kritis bagi

6

rekonstruksi. Tetapi, Timor Lorosae beruntung karena telah menghindari situasi konflik dalam negeri yang menghancurkan, dan operasi keamanan hendaknya dijaga sampai pada tingkat yang diperlukan untuk memelihara ketertiban, seraya mengurangi distorsi ekonomi dan sosial sebagai akibat dari kehadiran militer berskala besar”.

1.14 Pertemuan pertama para donor untuk Timor Lorosae diadakan di Tokyo pada bulan Desember 1999. Kebutuhan pembiayaan untuk bantuan kemanusiaan dan tahap awal rekonstruksi dapat dengan memadai ditutupi oleh komitmen-komitmen donor. Suatu Dana Perwalian PBB dibentuk guna menutupi sebagian besar fungsi khusus administrasi pemerintahan (modal dan biaya-biaya yang terulang serta pembinaan kapasitas), suatu Dana Perwalian tersendiri yang diselenggarakan oleh Bank Dunia dan Bank Pembangunan Asia guna membiayai proyek-proyek rekonstruksi dan pembangunan, sedangkan biaya administratif UNTAET ditutupi oleh anggaran kontribusi yang dinilai. Pertama-tama, Otoritas Transisi mulai merekrut tenaga yang diperlukan untuk mengisi posisi dalam bidang administrasi, yang hampir semuanya orang asing mengingat tidak adanya orang Timor dengan ketrampilan yang diperlukan.

1.15 Saat itu juga, UNTAET membentuk struktur tandingan Timor, Dewan Konsultasi Nasional (NCC), dengan perwakilan dari kekuatan-kekuatan politik yang berbeda di wilayah ini. CNRT, suatu wadah pergerakan partai-partai pro-kemerdekaan yang memperoleh 79 persen suara yang dikeluarkan dalam pemungutan suara, mendapatkan 7 dari 14 posisi dalam NCC. Selama bulan-bulan awal amanat UNTAET, banyak posisi dalam administrasi transisi yang masih belum terisi walaupun upaya-upaya perekrutan terus berlangsung. Kemajuan untuk menyelesaikan permasalahan penduduk yang mendesak seperti perumahan dan pembangunan kembali sekolah berjalan sangat lambat dan ketidakpuasan semakin berkembang akibat kurangnya pengaruh lokal dalam pengambilan keputusan. Pada pertengahan tahun 2000, UNTAET merespons dengan menggantikan NCC dengan Dewan Nasional yang diorganisasi secara lebih formal. Dewan Nasional ini mulai berfungsi sebagai perintis bagi suatu parlemen nasional. Pada waktu yang sama, setengah dari posisi kementerian diisi oleh warga Timor dan suatu upaya yang lebih kuat dibuat untuk merekrut penduduk setempat untuk posisi-posisi dalam bidang administrasi.

1.16 Seraya waktu berlalu, tuntutan rakyat Timor untuk pemerintahan sendiri yang lebih cepat apalagi dengan penilaian PBB bahwa ancaman instabilitas domestik sudah rendah, mengarah kepada keputusan untuk mempercepat proses transisi. Maka, pemilihan untuk Majelis Konstituante (CA) ditetapkan pada akhir bulan Agustus 2001. Pemilihan ini mencatat tingginya angka kehadiran pemilih (91.3 persen), benar-benar bebas dari masalah dan menghasilkan kemenangan mayoritas bagi Fretilin, dengan 55 dari 88 kursi, yang diikuti oleh Partai Demokratis dengan 7 kursi dan Partai Sosial Demokratis serta ASDT masing-masing dengan 6 kursi. Ke 14 kursi lagi dibagi-bagikan di antara 8 partai yang lebih kecil dan satu kandidat independen. Berdasarkan hasil ini, SRSG mencalonkan suatu kabinet yang terdiri dari 10 orang Timor, dengan 6 orang dari Fretilin dan 4 orang independen. Belum lama ini CA telah merampungkan undang-undang dasar setelah suatu masa konsultasi. Pemilihan presiden ditetapkan pada tanggal 14 April 2002. Timor Lorosae telah menjadwalkan kemerdekaan penuhnya pada tanggal 20 Mei 2002

7

dan pada tanggal ini pula peranan PBB hanya bersifat sebagai bantuan dalam pemeliharaan perdamaian dan kegiatan pembangunan.

1.17 Transisi dari perusakan kepada terpilihnya Majelis Konstituante dalam dua tahun, tanpa konflik internal yang berarti, dapat dipandang sebagai contoh pelatihan manajemen politik. Namun dari perspektif ekonomi, kesulitan-kesulitan yang timbul selama transisi, khususnya dalam merekrut kandidat-kandidat Timor dengan ketrampilan teknik dan administratif yang dibutuhkan untuk menjalankan pemerintahan, tetap menjadi rintangan yang penting untuk diatasi oleh bangsa baru ini. Proses transisi itu sendiri sangat memerlukan sumber daya manusia Timor yang terbatas dengan mendorong migrasi ke kota-kota yang lebih besar dan menciptakan banyak lapangan kerja yang mungkin hilang akibat keberadaan staf asing PBB. Akibatnya, kenaikan upah yang disertai dengan tingkat ketrampilan yang rendah menyebabkan potensi output bangsa baru ini tidak dapat bersaing dan kalangan berwenang hanya memiliki sedikit margin untuk disesuaikan.

8

2. PERKEMBANGAN DAN PERMASALAHAN EKONOMI DAN KEMISKINAN

PENGARUH PEMUNGUTAN SUARA DAN PERIODE TRANSISI ATAS PEREKONOMIAN

Penurunan Output Tahun 1999 2.1 Timor Lorosae dulu dan sekarang sebagian besar merupakan masyarakat agraris. Sekitar tiga per empat penduduknya memiliki mata pencarian utama dari pengolahan lahan. Sebelum tahun 1999, kira-kira sepertiga dari PDB berasal dari pertanian. Seperlima lagi dari PDB adalah jasa pelayanan pemerintah. Hal ini mencerminkan pentingnya aparat administratif provinsi di bawah sistem pemerintahan Indonesia. Konstruksi merupakan kategori terbesar berikutnya, meskipun sebagian besar dari kategori ini berhubungan dengan proyek-proyek modal sektor publik. Kurang dari 8 persen PDB non-minyak berasal dari kegiatan-kegiatan dalam sektor industri modern termasuk manufaktur, utilitas, perbankan dan keuangan.

Tabel 2.1: PDB Tahun 2000 menurut Asal Mula Industri dengan Harga Pasar Saat ini

2000 1993-98

Nilai Tambah Juta $

Bagian dalam PDB

%

Bagian dalam PDB non minyak a/

%

Bagian dalam PDB di luar a/

Minyak & UNTAET %

PDB non minyak rata-rata

%

Pertanian, Kehutanan & Perikanan Pertambangan & Penggalian Manufaktur Listrik, Gas dan Air Bersih Konstruksi Perdagangan, Hotel dan Rumah Makan Transportasi dan Komunikasi Jasa Keuangan dan Usaha Jasa (Pemerintah &Swasta) a. Pemerintah UNTAET Pemerintah lain b/ b. Swasta

83,3 74,5 8,7 2,6 45,9 25,1 23,2 21,1 108,2 106,3 83,4 22,9 1,9

21,2 19,0 2,2 0,7 11,7 6,4 5,9 5,4 27,6 27,1 21,3 5,8 0,5

25,9 1,0 2,7 0,8 14,3 7,8 7,2 6,6 33,7 33,1 26,0 7,1 0,6

35,0 1,3 3,7 1,1 19,3 10,6 9,8 8,9 10,4 9,6 -

9,6 0,8

32,2 0,9 3,0 0,7 18,5 9,3 9,7 3,9 21,7 20,7

- -

1,1

TOTAL 392,6 100,0 100,0 100,0 100,0 a/ PDB non minyak diperkirakan sebesar $321.2 juta; PDB di luar minyak dan UNTAET diperkirakan sebesar $309.2 juta. b/ Termasuk ETTA, TFET, LSM-LSM bilateral dan internasional. Sumber: Kementerian Keuangan 2.2 Estimasi PDB yang belum lama ini disusun dan komponen-komponennya yang diukur dalam dollar AS untuk tahun 2000 menunjukkan peningkatan yang tajam menjadi 19 persen dari PDB dalam bagian kategori pertambangan dan penggalian yang disebabkan oleh meningkatnya produksi minyak di Laut Timor. Peningkatan menonjol lainnya yang berhubungan dengan tahun 1990an adalah jasa-jasa pemerintah dan hal ini

9

mencerminkan relatif tingginya gaji staf asing UNTAET. 4 Kenaikan dalam dua kategori ini cenderung menurunkan kontribusi persentase kepada PDB kebanyakan sektor lain yang berhubungan dengan periode sebelumnya. Kontribusi sektor-sektor lain ini secara progresif meningkat jika bagian nilai tambahnya diperhitungkan, pertama di luar minyak dan kemudian di luar minyak maupun UNTAET (Tabel 2.1). Akan tetapi, bagian-bagian nilai tambah yang diukur untuk berbagai sektor tersebut ditentukan untuk terus berubah, seraya kontribusi minyak meningkat dan staf asing UNTAET pergi.

2.3 Sehubungan dengan perekonomian Indonesia, perekonomian lokal di Timor Lorosae kurang dipengaruhi oleh krisis keuangan Asia: Realisasi PDB-nya meningkat sekitar 4 persen pada tahun 1997 dan penurunannya yang tertinggi pada tahun 1998 hanya sekitar 2 persen—dibandingkan dengan penurunan PDB Indonesia sebesar 13 persen pada tahun 1998. Kemunduran terus berlangsung pada pertengahan pertama tahun 1999, yang diperburuk oleh ketidakpastian masa depan wilayah ini, khususnya setelah kesepakatan awal Mei melalui PBB untuk mengadakan pemungutan suara yang akan memilih antara otonomi atau kemerdekaan pada akhir bulan Agustus. Banyak warga Indonesia (yang berpenghasilan lebih tinggi) meninggalkan Timor Lorosae sebelum dilaksanakan pemungutan suara tersebut. Setelah menilai konsekuensi ekonomi dari pemungutan suara dan perusakan yang mengikutinya, termasuk pengusiran paksa sekitar seperempat penduduk wilayah ini, Missi Penilaian Gabungan (JAM) pada bulan November menyimpulkan bahwa kegiatan yang produktif sebenarnya telah terhenti dalam empat bulan terakhir tahun 1999. Dengan menambahkan kemunduran yang signifikan sebelum pemungutan suara ini, maka penurunan PDB secara keseluruhan pada tahun 1999 diperkirakan sebesar 38 persen. Estimasi IMF berikutnya, berdasarkan perincian yang lebih lengkap mengenai komponen-komponen PDB, mencatat penurunan sebesar 38,5 persen pada tahun 1999, dengan penurunan hasil pertanian sebesar 48,4 persen. 5

2.4 Informasi yang lebih baru memperlihatkan bahwa estimasi-estimasi ini mungkin berlebihan dalam menyatakan penurunan kegiatan ekonomi tahun 1999. Estimasi-estimasi oleh FAO/WFP bulan April 2000 mencatat penurunan tahun 1999 terjadi pada produksi tanaman pangan (khususnya beras dan jagung) sekitar 35 persen. Untuk tanaman non-pangan (khususnya kopi), estimasi-estimasi awal mengenai penurunan output tidak diteguhkan oleh suatu studi baru-baru ini mengenai contoh representatif dari sekitar 700 petani kopi, yang memperlihatkan penurunan volume produksi keseluruhan sebesar 18 persen pada tahun 1999. Estimasi-estimasi penurunan bidang utilitas dan jasa (masing-masing 50 persen dan 54 persen) tahun 1999 tampaknya juga estimasi yang berlebihan, bahkan sekalipun asumsi outputnya adalah nol selama empat bulan terakhir tersebut. Dengan mempertimbangkan semua indikator ini, dan seraya menantikan penelitian statistik yang lebih saksama, maka tampaknya wajar untuk menyimpulkan bahwa penurunan PDB sebenarnya pada tahun 1999, meskipun sangat besar, masih di bawah 38 persen. Bagian terparah dari kemunduran ini terletak pada tabungan domestik, 4 Estimasi dalam Tabel 2.1 mencakup tunjangan hidup/belanja harian yang dibayarkan kepada staf asing UNTAET, meskipun bukan gaji penuh. 5 Lihat Tabel A2 mengenai Timor Lorosae: Menetapkan Dasar-Dasar Manajemen Makroekonomi yang Sehat. IMF, 2000.

10

yang turun dari 26 persen PDB pada tahun 1998 menjadi 5 persen pada tahun 1999, dan pada investasi, yang turun hingga sedikit melebihi separuh dari tingkat tahun 1998.

Pemulihan yang Kuat pada Tahun 2000 dan 2001 2.5 Dengan tidak adanya pembukuan nasional yang dapat diandalkan, PDB sebenarnya diperkirakan telah bertumbuh sekitar 15 persen pada tahun 2000 dan dipercepat menjadi 18 persen pada tahun (Tabel 2.2).6 Laju pertumbuhan yang kuat pada tahun 2000 dan 2001 terutama didorong oleh lonjakan konsumsi hingga jauh di atas tingkat PDB, dicerminkan oleh kenaikan tabungan eksternal yang sebanding dengan penurunan tabungan pemerintah. Investasi sektor swasta juga meningkat pada tahun 2000-01 akibat meningkatnya pengeluaran dari proyek-proyek yang dibiayai oleh donor.

6 Estimasi IMF dipergunakan dalam pasal ini.

11

8 -23 Aktiva asing bruto (akhir periode) 0 0 16 24 13 O/w: Akun Laut Timor 0 0 3 7 10

Sumber: Data disediakan oleh UNTAET dan otoritas Indonesia; dan estimasi staf IMF.1/ CPI berdasarkan Rupiah untuk Dili sampai th. 2000 dan kemudian, CPI berdasarkan dolar U.S. untuk Dili.2/ Angka tahun 2002 mengacu kepada akhir Maret (estimasi sebagian).3/ Mengacu kepada suku bunga pinjaman yang diberikan di bawah Proyek Badan Usaha Kecil yang didanai oleh TFET.

Tabel 2.2. Timor Lorosae: Indikator Ekonomi Pilihan

(Dalam juta dolar A.S.)

(Dalam persen PDB)

(Dalam juta dolar A.S.)

(Perubahan persentase tahunan)

Estimasi

Penghasilan dari Minyak

Penghasilan dari minyak

1998 1999 2000 2001 2002Proy.

PNB (harga saat ini) 390 270 326 403 391 PDB 390 270 321 389 371

0 0 5 14 20

Pertumbuhan PNB (harga konstan) 1,3 -35,4 17,3 21,5 2,0 PDB 1,3 -35,4 15,4 18,3 -0,5

… … … 224,0 60,4

Inflasi (akhir periode) 1/ 80 140 3 0 -2

Neraca investasi-tabungan Investasi Bruto 35 21 29 25 22 Non-pemerintah 10 5 6 6 6 Pemerintah 25 16 22 19 16Tabungan domestik bruto 4 -13 -50 -47 -37Non pemerintah 6 -12 -1 -3 -1 Pemerintah -2 -1 -49 -44 -36 Tabungan eksternal 31 34 79 72 58

Uang, kredit dan suku bungaUang luas 39 48 … … …Mata Uang 5 9 … … … Deposito atas unjuk 2/ 6 11 6 7 11 Tabungan & deposito berjangka2/ 28 28 0 6 4 Aktiva domestik neto 2/ 36 47 -4 -4 -6 Suku bunga (persen per tahun) Onlending 3/ … … 10 10 10 Pinjaman konsumen … … … 11-19 11-19 Pinjaman usaha … … … 8-17 8-17

Sektor Eksternal Rek. Koran di luar transfer resmi -121 -92 -254 -290 -235 Rek. Koran termasuk transfer resmi -21 6 53 -11 -70

Neraca Perdag. -91 -67 -200 -233 -187 Ekspor brg dagang 61 52 5 4 9 Impor brg dagang -152 -119 -205 -237 -197 Jasa (netto) -31 -25 -58 -61 -50 Penghslan (net) 0 0 3 4 2 Transfer lancar (netto) 100 98 307 280 166 Akun modal dan keuangan (netto) 10 -3 -4 36 47 Neraca keseluruha 0 0 16

12

2.6 Ketika daerah di pedalaman menjadi stabil dan cuaca relatif menguntungkan, maka hasil pertanian pun dapat tetap bertahan. Produksi tanaman pangan (terutama jagung dan beras) tahun 2000 meningkat sekitar 15 persen, dan produksi sebagian besar hasil perkebunan yang penting mengalami pemulihan lebih lanjut pada tahun 2001. Produksi kopi tahun 2000 meningkat sekitar 40 persen, namun demikian dalam hal penghasilan, sebagian besar kenaikan itu hilang akibat turunnya harga kopi, yang terus berlanjut hingga tahun 2001. Pada bulan 2000, kegiatan rekonstruksi awalnya diarahkan kepada perbaikan jalan dan pembangunan kembali sekolah-sekolah. Banyaknya kehadiran pihak asing mendorong cepatnya pemulihan perdagangan dan penyelenggaraan jasa-jasa seperti restoran dan hotel. Pembangunan kembali gedung-gedung rumah tinggal dan komersial meningkatkan kegiatan dalam sektor konstruksi, khususnya pada tahun 2001. Jumlah perusahaan yang didaftarkan pun meningkat sebesar 13 persen pada tahun 2001. 2.7 Kekacauan pada tahun 1999 menimbulkan kelangkaan yang mengarah kepada lonjakan harga dengan inflasi yang dalam mata uang Indonesia rupiah diperkirakan mencapai 140 persen dalam tahun itu. Namun inflasi turun dengan cepat sejak pertengahan tahun 2000. Dan pada tahun 2001, harga-harga, yang sekarang diukur dalam dollar AS, bersifat tetap [flat] sepanjang tahun dan turun pada akhir tahun. Ini mencerminkan peningkatan ketersediaan pangan dan barangkali penyesuaian harga dan upah menurut kehadiran internasional yang mengalami penurunan. Tetapi, inflasi bersangkutan dapat meningkat apabila rupiah secara signifikan berapresiasi terhadap dollar AS, karena sebenarnya semua barang yang dikonsumsi bukan oleh orang asing diimpor dari Indonesia dan dijual dalam mata uang rupiah.

2.8 Neraca pembayaran sejak tahun 2000 sangat dipengaruhi oleh upaya rekonstruksi yang dibiayai oleh hibah, yang menyiratkan adanya selisih yang besar dalam rekening koran bersangkutan yang bergantung pada apakah transfer resmi dimasukkan atau tidak. Impor meningkat dengan tajam selama tahun 2000 dan 2001 karena meningkatnya permintaan dari proyek-proyek rekonstruksi dan konsumsi oleh masyarakat asing. Ekspor (yang telah direklasifikasi sejak tahun 2000 di luar perdagangan lintas batas yang tidak terdaftar) diperkirakan turun pada tahun 2001 karena anjloknya harga kopi yang mengurangi ekspor kopi senilai $1½ juta hingga $4 juta.

2.9 Walaupun demikian, pertumbuhan yang pesat selama dua tahun terakhir tersebut diperkirakan tidak akan bertahan pada tahun 2002 dan 2003; staf yang menyusun Rencana Pembangunan Nasional memperkirakan terjadinya pertumbuhan nol atau negatif selama periode ini yang diikuti oleh kecepatan yang lebih moderat dan berkelanjutan dari pada yang disaksikan belakangan ini. Beberapa faktor diperkirakan akan menyumbang kepada pertumbuhan yang lebih lambat (atau negatif) dalam dua tahun mendatang: penarikan diri dari sebagian masyarakat internasional dengan penurunan permintaan yang bersangkutan dan pengaruhnya bagi jasa-jasa yang terutama diselenggarakan untuk mereka; dan penurunan pengeluaran melalui anggaran kontribusi yang dinilai, yang dapat menyebabkan turunnya penghasilan sebesar 5 persen dari PDB non minyak pada tahun

13

fiskal 2002-03. Pertumbuhan pertanian yang pesat pada tahun 2002 juga tidak dapat diharapkan mengingat produksi hasil pertanian tampaknya pulih dengan meyakinkan pada tahun 2000-01 berkat keberhasilan panen-panen. Dengan mempertimbangkan faktor- faktor ini, daerah pedesaan diharapkan dapat mengambil manfaat dari tersedianya lapangan kerja yang lebih luas dalam proyek-proyek pembangunan dan rekonstruksi. Pengeluaran modal di bawah TFET diharapkan akan dapat bertahan hingga tahun depan, dan kegiatan-kegiatan yang terkait dengan perayaan kemerdekaan juga diharapkan akan dapat meningkatkan permintaan.

KARAKTERISTIK KEMISKINAN

2.10 Tindak kekerasan yang menghancurkan Timor Lorosae pada tahun 1999 telah menimbulkan perubahan-perubahan yang besar dalam kehidupan rakyat. Dampak dari kerusakan dan tindak kekerasan setelah referendum 30 Agustus 1999 hanya dapat dinilai secara tepat dengan sumber-sumber informasi yang baru. Sebagai tiang penopang untuk pengembangan strategi pengurangan kemiskinan, sebuah kemitraan gabungan yang terdiri dari ETTA, ADB, JICA, UNDP dan Bank Dunia melaksanakan penilaian kemiskinan 2001. Kegiatan-kegiatannya mencakup:

(i) Survei ke Suco. Suatu survei yang diadakan di seluruh 498 suco7 di Timor Lorosae dan diselesaikan antara bulan Februari dan April 2001. Survei ini menginventarisasi infrastruktur sosial dan fisik yang ada dengan karakteristik ekonomi dari tiap-tiap suco, dan dengan cakupan pelayanan masyarakat. Telah dikumpulkan data mengenai penduduk dan jumlah keluarga; akses ke infrastruktur (listrik, air bersih, irigasi, jalan dan pasar); ketersediaan pelayanan pendidikan dan kesehatan; program-program kemanusiaan dan rekonstruksi yang berjalan di tiap-tiap suco; ciri-ciri perekonomian setempat dan harga dari komoditas utama.

(ii) Survei ke Rumah Tangga. Suatu Survei Pengukuran Taraf Hidup Timor yang serba

guna (TLSMS). Pengumpulan data diselesaikan pada bulan Desember 2001. Telah dilakukan penarikan contoh atas 1.800 rumah tangga dari 100 suco melalui suatu kuesioner komprehensif mengenai rumah tangga yang mencakup demografi rumah tangga, perumahan dan aset, pengeluaran rumah tangga, pertanian dan pasar tenaga kerja, kesehatan dan pendidikan dasar, persepsi subyektif mengenai kemiskinan dan penghasilan dan modal sosial.

(iii) Penilaian Partisipatif mengenai Kemiskinan. Suatu penilaian kualitatif yang mendalam untuk melengkapi data yang dikumpulkan dari survei kuantitatif. Penilaian ini dilaksanakan pada bulan November and Desember 2001 di 24 suco, yang diseleksi dari 100 suco yang dicakup dalam survei ke rumah tangga dan dilakukan dengan penarikan contoh atas dua aldeia di tiap-tiap distrik. Penilaian ini membantu masyarakat setempat untuk mengumpulkan keterangan mengenai sebab-

7 Jumlah keseluruhan suco didasarkan atas wawancara dengan para kepala suco di seluruh negeri. Menurut Administrasi Internal, di negeri ini terdapat 446 suco. Bagaimana 446 suco menjadi 498 suco merupakan masalah yang masih perlu diselesaikan.

14

sebab kemiskinan dan potensi masyarakat untuk mendukung diri sendiri dengan sedikit bantuan dari pihak luar.

Hasil-hasil Utama dari Survei ke Suco dan Survei ke Rumah Tangga

Profil Kemiskinan 2.11 Dari temuan-temuan awal TLSMS 2001, luas kemiskinan8 di Timor Lorosae, seperti yang diukur menurut indeks jumlah jiwa (atau persentase penduduk Timor Lorosae yang miskin), adalah sebesar 40 persen9, yang berjumlah 330.000 individu (Tabel 2.3). Sulit untuk menilai kecenderungan kemiskinan sejak tahun 1999, mengingat survei dan metodologi untuk menghitung angka kemiskinan tidak dapat diperbandingkan sepenuhnya. Namun demikian, yang jelas kemiskinan di Timor Lorosae telah tersebar luas pada tahun 1999, dan estimasi-estimasi memperlihatkan bahwa angka kemiskinan Timor Lorosae dua kali lebih besar dari angka kemiskinan nasional Indonesia (Lampiran 1).10 Kemiskinan di daerah perkotaan lebih rendah (25 persen) daripada di daerah pedesaan (44 persen). Kemiskinan terendah terdapat di Dili/Baucau (14 persen), dan tertinggi di pedesaan pusat dan barat (49 persen). Mengingat lebih dari tiga per empat penduduk (76,5 persen) tinggal di daerah pedesaan, maka jelaslah kemiskinan terutama merupakan fenomena di pedesaan: 85 persen masyarakat miskin hidup di daerah pedesaan. Tidaklah mengherankan kalau pertanian menjadi pekerjaan utama penduduk, yang khususnya berada di antara masyarakat miskin. Temuan-temuan ini dapat dikonfirmasikan apabila kita menggunakan ukuran-ukuran kemiskinan lain yang lazim dipergunakan, seperti kesenjangan kemiskinan atau parahnya kemiskinan: kemiskinan di pedesaan lebih dalam dan lebih parah daripada kemiskinan di perkotaan. Demikian pula, peringkat di antara dimensi-dimensi geografis tidak terpengaruh dalam berbagai tingkat garis kemiskinan.

2.12 Kemiskinan bukan hanya terkait dengan tingkat konsumsi melainkan juga meliputi dimensi-dimensi seperti akses kepada pendidikan dan kesehatan. Dimensi-dimensi ini mencakup kemampuan yang penting bagi hak mereka sendiri dan dalam memberdayakan individu- individu untuk memanfaatkan peluang meningkatkan

8 Ukuran kemiskinan yang paling umum dipergunakan adalah golongan ukuran yang diusulkan oleh Foster,

Greer dan Thorbeck (FGT). Ukuran FGT ditentukan oleh:

α

α ∑=

−=

q

i

i

zyz

nP

1

1di mana, n=penduduk,

q=jumlah orang miskin, z=garis kemiskinan, iy adalah penghasilan individu I. α =0 menentukan indeks

jumlah jiwa yang merupakan bagian dari penduduk yang konsumsinya berada di bawah garis kemiskinan sehingga menentukan bagian (atau persentase) penduduk yang miskin. α =1 menentukan indeks kesenjangan kemiskinan yang memberikan indikasi yang tepat mengenai dalamnya kemiskinan dan yang bergantung pada seberapa jauh konsumsi masyarakat miskin itu berada di bawah garis kemiskinan. α =2 menentukan parahnya kemiskinan dan kesenjangan kemiskinan dari masyarakat miskin tertimbang oleh kesenjangan kemiskinan untuk mendapatkan gambaran keseluruhan. 9 Suatu rumah tangga dianggap miskin apabila rumah tangga itu tidak memiliki pengeluaran yang cukup untuk mampu membeli sejumlah makanan pokok yang memberikan 2.100 kilo -kalori per orang per hari, dan sejumlah barang non-pangan yang penting. 10 Angka kemiskinan tidak dapat diperbandingkan sepenuhnya dengan angka-angka SUSENAS 1999 karena sejumlah alasan, termasuk perbedaan-perbedaan dalam rancangan survei, konstruksi ukuran kemiskinan dan jangka waktu survei (Februari 1999 versus Agustus sampai Desember 2002).

15

kesejahteraan mereka. Di Timor Lorosae seperti juga di daerah lainnya, ada kaitan yang erat antara kemiskinan konsumsi dengan rendahnya tingkat pendidikan. Kemiskinan juga terkait erat dengan ukuran rumah tangga: keluarga yang lebih besar cenderung lebih miskin. Tetapi, hasil ini hendaknya dipandang dengan hati-hati mengingat analisa tersebut tidak memperhitungkan ekonomi skala. Kepemilikan aset, termasuk akses ke lahan, terkait dengan lebih rendahnya kemiskinan. Seperti di negera-negara Asia Timur lainnya, rumah tangga yang dikepalai seorang wanita lebih miskin daripada rumah tangga yang dikepalai seorang pria. Tidak ada hubungan yang jelas antara kemiskinan dengan usia seorang kepala keluarga.

Tabel 2.3. Indikator Sosial Pilihan (%)

Penduduk Bagian penduduk perkotaan 24 Bagian kelompok usia 0 – 14 49 Bagian kelompok usia 15 – 64 49 Bagian kelompok usia 65 ke atas 2 Kemiskinan Jumlah jiwa 39.7 Kesenjangan Kemiskinan 11.9 Parahnya Kemiskinan 4.9 Rasio Pendidikan-Pendaftaran Netto (2000/2001) Dasar (7 - 12 tahun) 74 Menengah Pertama (13 - 15 tahun) 22 Menengah Atas (16 - 18 tahun) 16 Kesehatan Anak Imunisasi campak (1 sampai 2 tahun) 17 Imunisasi DPT3 (1 sampai 2 tahun) 7 Penggunaan kelambu (balita) 48

Sumber: 2001 Survei Pengukuran Taraf Hidup Timor.

Kepastian pangan

2.13 Dalam survei ke suco, diajukan pertanyaan: “Adakah bulan-bulan ketika keluarga-keluarga di suco mengalami kekurangan pangan?” Jawaban mereka memberi kesan bahwa ketidakpastian pangan cukup tinggi mulai dari November sampai Februari, dan lebih dari dua per tiga suko melaporkan telah mengalami kekurangan pangan. Puncaknya terjadi pada bulan Januari, ketika empat dari lima suco mengaku menghadapi kekurangan pangan. Kekurangan pangan tampaknya terkait dengan siklus musim panen, yang memperlihatkan bahwa kekurangan pangan terparah terjadi pada akhir musim panen beras dan sebelum musim panen jagung. 11

2.14 Dalam survei ke rumah tangga juga diajukan pertanyaan yang serupa kepada seluruh rumah tangga. Jawaban mereka membenarkan temuan-temuan yang diperoleh

11 Panen jagung yang normal terkonsentrasi pada bulan Februari, Maret dan April. Beras biasanya dipanen dari bulan April sampai Oktober.

16

dalam survei ke suco. Sebagian besar penduduk melaporkan bahwa keluarga mereka mengalami kekurangan pangan selama bulan Desember dan Januari, yang dilanjutkan ke bulan November dan Februari.

Pendidikan 2.15 Survei ke suco memperlihatkan bahwa partisipasi sekolah relatif tinggi. Hampir 80 persen suco melaporkan bahwa semua atau hampir semua anak yang berusia 6-10 tahun bersekolah. Saat ini kira-kira sudah ada 900 sekolah yang beroperasi dan 80 persen di antaranya dioperasikan oleh pemerintah, sedangkan mayoritas sisanya dioperasikan oleh gereja. Rasio murid-guru rata-rata adalah 52, tetapi dapat sangat bervariasi di distrik-distrik.

2.16 Hasil permulaan dari survei ke rumah tangga memperlihatkan bahwa angka pendaftaran pendidikan dasar bruto12 selama tahun ajaran 2000-2001 dan 2001-2002 melebihi 100 persen, dibandingkan hanya 83 persen pada tahun ajaran 1998-99 dan 73 persen pada tahun ajaran 1999-2000. Demikian pula, angka pendaftaran pendidikan dasar netto13 meningkat dari 65 persen pada tahun 1998-1999 menjadi sekitar 75 persen pada tahun 2000-01 dan 2001-02. Selanjutnya, penurunan angka pendaftaran netto sehubungan dengan angka pendaftaran bruto memperlihatkan bahwa ada sejumlah besar anak yang tidak termasuk dalam golongan usia yang sesuai untuk sekolah dasar. Angka pendaftaran pendidikan dasar (bruto dan netto) untuk anak perempuan lebih tinggi daripada anak laki-laki. Angka pendaftaran lebih tinggi di daerah perkotaan daripada di daerah pedesaan. Kenaikan angka pendaftaran untuk anak perempuan dan kaum miskin telah mempersempit kesenjangan angka partisipasi sekolah antara golongan yang terkaya dengan termiskin, anak laki- laki dengan anak perempuan dan daerah perkotaan dengan daerah pedesaan.

Kesehatan 2.17 Ada lebih dari 200 fasilitas kesehatan yang beroperasi—ini mencakup lebih dari 100 pusat kesehatan masyarakat dan sekitar 60 pos kesehatan. Sebagian besar perawatan kesehatan disediakan oleh pusat kesehatan masyarakat dan rumah sakit. Akses ke fasilitas kesehatan masih merupakan masalah yang potensial. Misalnya, meskipun pusat kesehatan masyarakat beroperasi di kebanyakan kecamatan (sub-distrik), tak satupun dilaporkan ada di Cova Lima dan tidak ada fasilitas dengan tempat tidur dilaporkan ada di Manufahi. Sarana yang paling umum untuk mencapai suatu pusat kesehatan masyarakat adalah dengan berjalan kaki dan waktu rata-rata ke pusat kesehatan masyarakat adalah 70 menit. Rumah sakit terdekat berada di ibukota distrik untuk 48 persen suco dan di Dili untuk 33 persen suco. Jenis transportasi yang utama ke lokasi-lokasi ini adalah minibus—waktu dan uang yang dikeluarkan untuk mencapai rumah 12 Angka pendaftaran pendidikan dasar bruto dihitung sebagai rasio antara jumlah seluruh anak yang terdaftar di kelas sekolah dasar (1-6) dengan jumlah seluruh anak dalam kelompok usia sekolah dasar, yaitu berusia 7 sampai 12 tahun. Oleh karena itu jika terdapat anak yang usianya lebih tua atau lebih muda yang terdaftar di sekolah dasar, maka rasio ini dapat melebihi 100. 13 Angka pendaftaran pendidikan dasar netto dihitung sebagai rasio antara jumlah seluruh anak yang berusia 7-12 tahun yang terdaftar di sekolah dasar dengan jumlah seluruh anak dalam kelompok usia sekolah dasar (7-12 tahun).

17

sakit cukup banyak. Misalnya, waktu perjalanan rata-rata ke ibukota distrik adalah 2 jam dan biaya sekali jalan rata-rata adalah sebesar Rp 13.000.

2.18 Hasil permulaan dari survei ke rumah tangga memperlihatkan bahwa angka imunisasi anak sangat rendah. Hanya 17 persen anak yang berusia 1 sampai 2 tahun divaksinasi campak, dan hanya 7 persen menerima tiga kali suntikan DPT. Lebih dari seperlima penduduk melaporkan mengalami gangguan kesehatan bulan lalu, termasuk 2,5 persen yang melaporkan terjangkit malaria. Penyakit mengganggu kegiatan utama sehari-hari. 60 persen dari mereka yang jatuh sakit harus kehilangan rata-rata 7,5 hari. Sekitar 45 persen penderita mencari perawatan kesehatan, dengan jumlah yang lebih besar di daerah perkotaan (63 persen) daripada daerah pedesaan (48 persen). Hampir 40 persen mencari perawatan kesehatan di pusat kesehatan masyarakat, dan satu per empat pergi ke rumah sakit umum.

Listrik dan Air Bersih 2.19 Hanya seperlima dari seluruh aldeia di Timor Lorosae menerima aliran listrik, dengan kontras 30 persen aldeia sebelum terjadinya tindak kekerasan. TLSMS memperlihatkan bahwa sekitar 630.000 orang Timor, atau tiga per empat penduduk, hidup tanpa listrik. Sepertiga aldeia melaporkan bahwa sumber utama air minum mereka adalah pipa atau pompa di tempat umum dan 7 persen melaporkan air langsung disalurkan ke rumah. Satu-satunya perbedaan signifikan sehubungan dengan yang sebelum terjadinya tindak kekerasan adalah bahwa sekitar 29 persen melaporkan pipa-pipa umum dengan kontras 25 persen sebelum terjadinya tindak kekerasan sebagai sumber air utama mereka. TLSMS memperlihatkan bahwa sekitar 430.000 orang Timor, atau lebih dari setengah penduduk, mengandalkan sumber-sumber yang tidak aman untuk air minum.

Dampak Tindak Kekerasan Tahun 199914

2.20 Berdasarkan data dari survei ke suco, kita dapat mengetahui jumlah keluarga yang masih terlantar, jumlah rumah yang tak dapat dihuni karena tindak kekerasan, dan jumlah ternak yang hilang akibat tindak kekerasan. Banyak rumah tangga kehilangan aset ekonomi utama mereka—perumahan dan ternak. Bukti memperlihatkan adanya pola pengrusakan yang luas di negeri ini. Daerah-daerah yang terdekat dengan perbatasan Timor Barat terkena dampak yang lebih parah daripada daerah-daerah di bagian timur Timor Lorosae. Distrik-distrik dengan sebagian besar keluarga masih terlantar adalah juga distrik-distrik di mana sebagian besar rumah mengalami kerusakan (sebagaimana yang ditunjukkan oleh rasio rumah yang hancur dengan jumlah keluarga saat ini). Distrik-distrik ini adalah Bobonaro, Cova Lima, Manatuto, Oecussi dan Liquica (Gambar 2.1). Survei ke rumah tangga meneguhkan gambaran ini.

2.21 Satu per lima suco melaporkan bahwa tidak ada rumah yang rusak. Kebanyakan di antaranya berasal dari distrik Baucau, Viqueque dan Manufahi. Dari rumah-rumah yang rusak ini, 53 persen dilaporkan telah direhabilitasi sebagian atau sepenuhnya. 14 Hasil survei ke suco dilaporkan dalam “Survei Suco di Timor Lorosae—Ikhtisar Hasil dan Implikasi Awal Guna Mengurangi Kemiskinan”, yang disusun oleh Craig Sugden, Konsultan, ADB.

18

2.22 Suco-suco tersebut juga melaporkan telah banyak kehilangan ternak15. Oecussi, Cova Lima dan Bobonaro melaporkan telah menderita kerugian terbesar sedangkan Baucau, Viqueque dan Manufahi melaporkan kerugian yang jauh lebih kecil.

Kesejahteraaan Subyektif

2.23 Survei ke rumah tangga mencakup suatu bagian mengenai ukuran-ukuran kesejahteraan subyektif, yang melengkapi informasi mengenai perubahan taraf hidup sejak zaman Indonesia. Dalam survei ini diajukan pertanyaan kepada para anggota rumah tangga yang berusia di atas 15 tahun mengenai penilaian mereka atas kesejahteraan mereka saat ini dibandingkan dengan situasi mereka sebelum tindak kekerasan tahun 1999. Pertanyaan-pertanyaan ini memperjelas bagaimana persepsi penduduk mengenai perubahan yang mereka alami sejak tindak kekerasan tahun 1999.

Figure 2.l: Indikator-Indikator menurut Distrik yang Terkena Dampak Tindak Kekerasan tahun 1999

Rasio keluarga yang masih terlantar dengan jumlah keluarga saat ini (persen)

0 5 10 15 20 25 30

Aileu

Ainaro

Baucau

Bobonaro

Cova Lima

Dili

Ermera

Liquica

Lautem

Manufahi

Manatuto

Oecussi

Viqueque

Bagian ternak yang hilang akibat tindak kekerasan (persen unit hewan)

0 20 40 60 80 100

Aileu

Ainaro

Baucau

Bobonaro

Cova Lima

Dili

Ermera

Liquica

Lautem

Manufahi

Manatuto

Oecussi

Viqueque

15 Jenis -jenis ternak yang berbeda dikonversikan ke dalam unit-unit hewan berdasarkan definisi internasional standar tentang unit hewan. Yakni, ternak besar (kerbau, sapi dan kuda) diasumsikan sama dengan 1 unit hewan, sedangkan ternak yang lebih kecil (babi dan kambing) diasumsikan sama dengan separuh unit hewan. Ayam tidak termasuk.

19

2.24 Ketika ditanya mengenai perubahan taraf hidup ekonomi sejak sebelum tindak kekerasan tahun 1999 (Tabel 2.4), lebih banyak orang merasa situasi mereka telah membaik daripada memburuk (35 persen dengan 23 persen), tetapi sebagian besar merasa hanya terjadi sedikit perubahan (43 percent). Yang lebih mencolok lagi adalah pandangan orang-orang mengenai perubahan kekuasaan mereka. Sebelum tindak kekerasan tahun 1999, dua per tiga merasa bahwa mereka sama sekali tidak memiliki kekuasaan. Saat ini, hanya 5 persen yang merasakan demikian. Secara keseluruhan, 85 persen merasa bahwa mereka memiliki kekuasaan yang lebih besar daripada sebelum tindak kekerasan tahun 1999.

2.25 Dalam survei ke rumah tangga juga diajukan pertanyaan, bidang-bidang mana saja yang telah membaik atau memburuk sejak sebelum tindak kekerasan tahun 1999 (Tabel 2.5). Para responden merasa bahwa kemajuan telah dicapai dalam bidang keselamatan, partisipasi politik, pendidikan dan status dalam masyarakat, sedangkan perumahan, permintaan produk, lapangan kerja dan infrastruktur telah memburuk. Pola ini sesuai dengan bukti yang dilaporkan dalam paragraf di atas. Ketika Timor Lorosae mempersiapkan dirinya untuk kemerdekaan, penduduknya merasa lebih diberdayakan daripada ketika zaman Indonesia, tetapi kurang ada kepastian sehubungan dengan kemajuan yang dicapai dalam bidang kesejahteraan ekonomi.

Tabel 2.4: Perubahan Yang Dinilai Sendiri Sejak Sebelum Tindak Kekerasan Tahun 1999 (%)

Posisi Ekonomi Kekuasaan Lebih baik 34,7 84,5 Sama 42,6 9,9 Lebih buruk 22,7 5,6 Sumber: Survei Pengukuran Taraf Hidup Timor 2001

20

PERSOALAN EKONOMI DALAM PERIODE TRANSISI

2.26 Perhatian utama pemerintahan baru Timor Lorosae adalah kebutuhan untuk menyusun dan melaksanakan kebijakan-kebijakan yang dapat dengan efektif mulai mengurangi meluasnya kemiskinan dan rendahnya tingkat pendidikan dan produktivitas bangsa baru ini. Bab-bab berikutnya dari laporan ini akan membahas beberapa faktor yang perlu untuk dipertimbangkan.

2.27 Persoalan ekonomi utama berhubungan dengan mendesaknya pengurangan staf internasional yang diharapkan setelah periode transisi. Dampak ekonomi dari masuknya sekitar 15.000 staf asing yang erat kaitannya dengan perekonomian (khususnya mengingat daya beli mereka yang tinggi dibandingkan penduduk setempat), telah meningkatkan untuk sementara waktu penghasilan dan lapangan kerja, mengkonsentrasikan pengeluaran di Dili, menaikkan harga relatif dari barang dan jasa yang dapat dan tidak dapat diperdagangkan, dan oleh karena itu mendorong arus sumber daya kepada kegiatan-kegiatan yang mungkin akan terhenti setelah kepergian orang-orang asing tersebut. Akibatnya dapat merugikan, misalnya, dalam hal tingkat upah nyata yang tidak kompetitif, tingkat konsentrasi dan migrasi ke daerah perkotaan yang berlebihan dan salah mengalokasikan investasi dalam industri jasa.

2.28 Masuknya badan-badan internasional, LSM dan pengusaha asing lainnya dalam jumlah yang besar—dan kurangnya staf lokal yang trampil—menyebabkan kenaikan upah sekitar empat kali lipat, yang diukur dalam dollar AS. Dalam industri kopi, misalnya, buruh tani tanpa ketrampilan berpenghasilan sama dengan $0,90 per hari pada pertengahan 1999 dan sekarang berpenghasilan $3,50. Upah pegawai negeri sipil ditetapkan secara bertingkat mulai dari sekitar $85 per bulan, yang berarti tiga kali lipat dari upah rata-rata di Indonesia. Akibatnya, jumlah seluruh pegawai negeri sipil harus tetap berada di bawah jumlah pra-pemungutan suara, sehingga dampak anggaran keseluruhan tidak berlebihan. Masalah yang lebih serius dengan upah sektor publik yang

Tabel 2.5: Perubahan yang Dirasakan menurut Sektor (%)

Membaik Memburuk Keselamatan 61 22 Partisipasi Politik 33 7 Pendidikan 32 13 Kesehatan 22 20 Lapangan Kerja 16 35 Status dalam masyarakat 12 2 Permintaan Produk 8 34 Perumahan 6 41 Infrastruktur 5 18 Lahan 4 9

Catatan: Individu-individu diminta untuk menunjukkan hingga dua bidang. Angka-angka di atas sudah termasuk pilihan pertama dan kedua. Sumber: Survei Pengukuran Taraf Hidup Timor 2001.

21

relatif tinggi (pada tingkat golongan yang lebih rendah) adalah efek demonstrasi mereka terhadap sektor swasta. Telah terdapat bukti mengenai hilangnya pekerjaan akibat mekanisasi dan pekerja luar negeri (Kotak 2.1). Banyak kegiatan pengganti impor yang dapat bertahan dengan upah yang lebih rendah tidak dapat dilaksanakan sehingga kehilangan peluang kerja yang potensial.

Kotak 2.1: Penurunan Daya Saing dalam Pengolahan Kopi

Sektor kopi di Timor Lorosae secara tradisional telah menjadi lapangan kerja yang luas meskipun atas dasar musiman. Pekerjaan berlangsung dalam bidang produksi, untuk merubah cherries menjadi green beans, dan di Dili, mempersiapkan beans untuk diekspor. Seluruh pekerjaan musiman diperkirakan digarap oleh 11.000 orang, tidak termasuk pekerja angkutan16. Menurut sebuah perusahaan pengolahan dan pengekspor yang besar, peristiwa-peristiwa sejak pemungutan suara tahun 1999 telah menjadikan Timor Lorosae sebagai produsen kopi termahal di dunia. Konstruksi infrastruktur dan transportasi sangat mahal; biaya keamanan tinggi dan buruh lebih mahal daripada di Brasil. Upah harian saat ini sebesar US$3.50, sedangkan pada tahun 1999 hanya 90 sen. Sebagai perbandingan, upah harian di Indonesia sekitar US$1.00 per hari dan bahkan lebih rendah lagi di Vietnam. Di Brasil di biaya relatif tinggi, pekerja kopi berpenghasilan US$60 per bulan. Akibatnya, para eksportir telah menempuh dua cara, keduanya menimbulkan pengurangan tenaga kerja di Timor Lorosae. Bila mungkin, mekanisasi ditingkatkan untuk mengurangi ketergantungan pada tenaga buruh. Salah satu perusahaan pengolahan telah menggunakan peralatan sortir dan tahun ini hanya mempekerjakan 150 pekerja penyortir, sedangkan biasanya 400 sampai 500 pekerja. Eksportir terbesar (dari segi volume) telah mulai mengekspor kopi kering ke Indonesia untuk diolah daripada melakukannya sendiri di Timor Lorosae. Sekali lagi, akibatnya adalah kurangnya tenaga kerja di Timor Lorosae.

2.29 Masalah penciptaan lapangan kerja perlu dipertimbangkan dari berbagai segi. Karena sektor publik tampaknya tidak akan berkembang semata-mata untuk menciptakan lapangan kerja bagi para pekerja jasa yang dibebastugaskan dengan kepergian orang-orang asing yang akan datang, maka para pekerja ini perlu mencari pekerjaan alternatif di sektor swasta atau mengembangkan bidang pekerjaan secara mandiri. Sebelum pemungutan suara tahun 1999, kegiatan manufaktur sangat sedikit, sehingga kebanyakan pengangguran baru akan bekerja di bidang pertanian, pekerjaan sektor publik pada tingkat menengah dan lebih rendah yang bersifat sementara, atau dalam bidang perdagangan, yang kebanyakan masih belum diaktifkan kembali. Sampai pada taraf di mana sumber-sumber pekerjaan baru dapat tersedia, tingkat upah perlu disesuaikan dengan kondisi-kondisi permintaan dan penawaran yang baru. Rintangan-rintangan yang bersifat peraturan atau perundang-undangan terhadap penyesuaian tersebut—seperti menetapkan upah minimum berdasarkan kondisi pasar artifisial saat ini—tidak boleh terbentuk.

2.30 Biaya buruh jelaslah bukan persoalan terpenting satu-satunya atau yang pasti akan menghambat pertumbuhan badan usaha swasta. Bahkan sekalipun tingkat upah di daerah

16 Sumber: Pomeroy, J. “Kopi dan Perekonomian di Timor Lorosae” yang disajikan dalam Forum Kebijakan Ekonomi ADB-ETSG, Dili, 26-28 Maret 2001.

22

tersebut terendah, tidak akan ada banyak investasi swasta yang dapat menciptakan lapangan kerja sampai situasi politik dalam jangka waktu yang lebih panjang ditetapkan (yaitu waktu setelah kemerdekaan, ketika para investor dapat mengukur posisi pemerintahan yang baru atas hak-hak milik, kebijakan perpajakan, perlindungan investasi dan perundang-undangan buruh, misalnya—seperti yang dibahas dalam bab berikutnya). Walaupun begitu, seraya perekonomian menjadi stabil, biaya buruh dapat menjadi pengekang yang penting bagi investasi dan lapangan kerja swasta. Saat ini, hampir semua barang manufaktur yang dikonsumsi di Timor Lorosae merupakan barang impor; jika biaya buruh yang berlaku tidak disesuaikan dengan tingkat regional, maka bangsa baru ini berisiko mengabadikan situasi ini.

2.31 Masalah yang erat kaitannya dengan tingkat upah adalah masalah produktivitas buruh. Bagi beberapa pengusaha di Timor Lorosae, masalahnya bukan hanya upah nominal yang relatif tinggi tetapi juga kurangnya produktivitas pekerja. Tingkat ketrampilan rendah, demikian pula motivasi pekerja, yang tercermin pada tingkat ketidakhadiran yang tinggi, kurangnya disiplin dan hubungan pekerja/atasan yang bermasalah. Sebagian masalah ini umumnya disebabkan oleh kenaikan upah yang tiba-tiba dan perasaan bahagia atas kemerdekaan. Tetapi untuk jangka waktu yang lebih panjang, penting agar perundang-undangan buruh dan pemberlakuannya cukup fleksibel dalam hubungannya dengan hak-hak pekerja sehingga tidak memperberat pekerjaan.

2.32 Risiko mengabadikan biaya buruh non-kompetitif dipertinggi oleh fakta bahwa depresiasi nilai kurs sebagai reaksi terhadap kejutan permintaan akan kepergian staf asing masih belum dimungkinkan meskipun dollar AS tetap menjadi satuan hitung. Di sisi lain, pilihan untuk memperkenalkan mata uang sendiri tidak disarankan untuk Timor Lorosae, setidaknya sampai kemampuan manajemen ekonomi dan keuangan ditingkatkan (dan oleh karena itu tidak dapat disarankan bahkan dengan kemampuan manajemen yang memadai). Tetapi jika dollar tetap menjadi mata uang resmi Timor Lorosae, maka kebutuhan akan fleksibilitas upah dan harga yang sesuai dengan perubahan kondisi-kondisi permintaan menjadi semakin ditekankan.

2.33 Peristiwa-peristiwa sejak pertengahan 1999 telah mendorong terjadinya migrasi pedesaan-perkotaan yang signifikan, khususnya ke Dili, di mana penduduk bertumbuh hampir dua kali lipat. Sebagian arus perpindahan ini mungkin disebabkan oleh kacaunya kehidupan di pedesaan dan tersedianya pekerjaan di Dili. Tetapi faktor- faktor lain turut menyumbang kepada migrasi bahkan meskipun prospek untuk mendapatkan pekerjaan rendah. Jasa-jasa seperti klinik dan sekolah menjadi lebih banyak tersedia di pusat-pusat kota seperti utilitas, yaitu listrik. Selain itu, masalah-masalah yang berkaitan dengan pencatatan meter telah membuat listrik digunakan secara gratis oleh para pemakai rumah tangga. Tindakan perlu cepat diambil untuk mencegah insentif seperti itu menjadi ciri-ciri yang permanen dari bias perkotaan. Tindakan tersebut hendaknya mencakup kepastian bahwa iuran pemakai ditarik untuk semua utilitas dan perluasan pemberian pelayanan dan utilitas ke daerah-daerah pedesaan. Akhirnya, insentif yang dapat bertahan di daerah pedesaan akan bergantung pada prospek penghasilan dalam bidang pertanian dan kualitas kehidupan pedesaan—pokok-pokok yang dibahas dalam Bab 4. Akhirnya, implementasi proyek-proyek padat karya guna memenuhi maksud tujuan yang telah diprioritaskan melalui proses anggaran, dan ketersediaan kredit awal usaha untuk kegiatan-kegiatan

23

badan usaha kecil dapat dijadwalkan sesuai dengan kepergian para staf asing guna mengurangi kejutan permintaan sebagaimana yang diperkirakan.

2.34 Masalah penciptaan lapangan kerja terkait dengan masalah antisipasi dominasi perekonomian oleh sektor minyak dalam beberapa tahun. Untuk beberapa tahun mendatang, Timor Lorosae akan terus bergantung pada pendanaan donor, tetapi pendapatan dari minyak dan gas bumi diharapkan dapat segera melampaui kebutuhan saat ini. Penciptaan lapangan kerja baru dalam sektor minyak diperkirakan kurang berarti karena aktivitasnya bersifat lepas pantai dan bukan padat karya. Tetapi, ketersediaan arus fiskal yang demikian besar melemahkan persepsi tentang perlunya sektor-sektor lain menjadi kompetitif. Risiko yang ditimbulkannya adalah bahwa tingkat upah akan tetap tinggi, dengan sedikit lapangan kerja di luar sektor publik, arus pendapatan dari minyak akan mendanai anggaran dan produksi domestik akan terbatas pada pertanian yang pas-pasan dan jasa-jasa yang tak dapat diperdagangkan. Sebagaimana yang terjadi di negara-negara kecil lain yang kaya akan minyak (Kotak 2.2), tekanan-tekanan akan meningkat untuk menaikkan pembayaran transfer dan, pada waktunya, bahkan sektor jasa pun akan menggunakan terutama staf imigran. Dalam kasus Timor Lorosae, prospek peningkatan pendapatan dari minyak saat ini diperkirakan bersifat sementara. Ini berarti bahwa, setelah peningkatan pendapatan itu terhenti, perekonomian mungkin akan memiliki sedikit saja fondasi yang kompetitif dalam bidang pertanian, manufaktur atau jasa, sehingga takkan mampu mendukung prioritas yang terlalu mengandalkan sumber daya lepas pantai.

Kotak 2.2: Brunei dan Pengaruh yang Menyisihkan

Brunei adalah produsen minyak terbesar ketiga di Asia Tenggara dan produsen gas alam cair terbesar keempat di dunia. Pendapatan fiskal yang besar dari produksi minyak dan gas buminya telah menggerakkan pertumbuhan sektor publik yang besar, sehingga dapat ditetapkan remunerasi yang sangat besar, sistem kesejahteraan yang komprehensif dan tingginya tingkat investasi pada infrastruktur. Meskipun negara ini dapat mempertahankan taraf hidup yang tinggi berkat rezeki minyaknya, pembangunan sektor swasta terhambat oleh semakin beratnya struktur pemerintahan dan semakin tingginya remunerasi sektor publik. Meskipun ada upaya dari pemerintah untuk mendiversifikasikan perekonomian, kegiatan-kegiatan produktif yang terkait dengan non-minyak secara bertahap telah lenyap dan sektor swasta telah berkurang sampai pada sektor konstruksi dan sejumlah industri jasa, yang sangat bergantung pada proyek-proyek pembangunan pemerintah17. Negara ini sekarang menghadapi meningkatnya masalah pengangguran meskipun 50 persen lebih dari tenaga kerjanya dipekerjakan oleh pemerintah. Hilangnya surplus fiskal pada tahun 1990an yang disertai dengan tersisihkannya kegiatan-kegiatan sektor swasta telah membuat perekonomian Brunei menjadi rentan terhadap fluktuasi harga minyak bumi.

2.35 Risiko-risiko ini menunjukkan perlunya meningkatkan daya saing secara berkelanjutan dengan: memelihara fleksibilitas upah; memperkuat kerangka hukum dan peraturan bagi badan usaha swasta dan menangani rintangan-rintangan utama bagi

17 Pertanian mewakili sekitar 5 persen dari PDB dan bahkan sayur-sayuran pokok pun sekarang diimpor.

24

investasi swasta; menghindari sistem pajak menjadi rintangan bagi investasi tersebut; dan melanjutkan program asistensi untuk petani berupa modal, ilmu pengetahuan dan keahlian pemasaran. Pada waktu yang sama, suatu strategi diperlukan untuk memastikan bahwa kekayaan minyak dan gas bumi Timor Lorosae dapat dengan efektif disalurkan guna mengurangi kemiskinan, khususnya untuk membangun basis modal manusia. Pada gilirannya, hal ini memerlukan: pengembangan tabungan yang sehat dan strategi investasi untuk memperluas manfaat kekayaan lepas pantai setelah masa pendapatan yang penuh rezeki; pengadopsian manajemen pengeluaran publik yang transparan dan instrumen anggaran untuk memanfaatkan bantuan dan pendapatan secara efektif; pengembangan jasa sipil yang berorientasi pada pelayanan; pemanfaatan partisipasi masyarakat untuk tujuan pembangunan; dan pemupukan budaya pertanggungjawaban yang meminimalkan ruang lingkup korupsi. Selebihnya dari laporan ini ditujukan untuk membahas masalah-masalah ini.

25

3. MEMPERBAIKI LINGKUNGAN USAHA

3.1 Analisis lingkungan usaha (BE) secara tradisional berfokus pada kebijakan-kebijakan yang mengatur bagaimana sektor swasta dapat berhasil berkembang dan menggerakkan pertumbuhan yang diperlukan untuk menciptakan pekerjaan serta peluang-peluang sumber penghasilan yang dapat dengan mudah diakses. Ini mencakup lingkungan hukum dan peraturan di mana suatu usaha beroperasi, infrastruktur fisik yang padanya lingkungan tersebut bergantung untuk memproduksi dan mendistribusikan barang dan jasa, ketersediaan jasa-jasa usaha seperti akuntansi, keuangan, asuransi, pelayanan hukum dan logistik, serta kualitas modal manusia. Bab ini berfokus pada dua faktor yang pertama dari faktor- faktor di atas. Jasa-jasa usaha diharapkan akan berkembang seraya aktivitas swasta berekspansi. Peranan langsung pemerintah belum terlihat, meskipun lingkungan peraturan akhirnya harus dikembangkan. Persoalan modal manusia dikupas dalam Bab 5. Anugrah sumber daya alam juga disinggung tetapi hanya sebagai faktor yang menentukan potensi pertumbuhan dan bukan sebagai sesuatu yang dapat secara langsung dipengaruhi oleh kebijakan.

Kondisi-Kondisi Awal

3.2 Timor Lorosae menghadapi beberapa tantangan dalam membangun suatu lingkungan usaha yang kokoh terutama karena kondisi-kondisi awal yang unik yang terkait dengan putusnya ikatan dengan Indonesia. Pemerintah Indonesia telah melakukan investasi yang cukup besar dalam beberapa bentuk infrastruktur. Jaringan yang terdiri dari jalan raya sepanjang 1200 km, distrik 2000 km dan jalan pembantu 1800 km, sangat penting bagi penduduk dan penghasilan per kapita Timor Lorosae. Jalan-jalan ini telah memburuk dengan tajam selama periode sejak referendum 1999. Infrastruktur yang lain rusak parah dalam tindak kekerasan tahun 1999. Pembangkitan tenaga listrik benar-benar telah lumpuh, meskipun kapasitas operasi sejak itu telah meningkat menjadi 22 MW pada akhir tahun 2000 dibandingkan dengan 26.5 MW sebelum referendum. Diperkirakan penduduk yang memiliki akses ke listrik mencapai 38 persen pada tahun 2001 dibandingkan 46 persen pada tahun 1997. Sebagian infrastruktur telekomunikasi mengalami kehancuran pada tahun 1999. Saat ini di Dili terdapat pelayanan telepon bergerak yang cukup lumayan tetapi pelayanannya masih terbatas dan digilir di ibukota-ibukota distrik yang lain. Umumnya, perlu digunakan telepon satelit untuk usaha-usaha di luar Dili.

3.3 Setelah referendum, hubungan ke seluruh sistem hukum dan peraturan Indonesia terputus. Pengesahan undang-undang yang baru bergerak lamban, sehingga menimbulkan risiko dan ketidakpastian bagi investor domestik dan asing. Penyelesaian masalah ini bukan semata-mata soal menyetujui peraturan perundang-undangan pengganti. Meskipun undang-undang Indonesia yang tidak bertentangan dengan peraturan UNTAET tetap dipertahankan, perangkat kelembagaan berbasis lokal yang lengkap harus dibentuk dan dilengkapi dengan staf agar undang-undang dapat mempunyai kekuatan dan arti penting. Ini merupakan biaya yang mahal bagi suatu negara merdeka yang memerlukan waktu untuk menerapkannya.

3.4 Jasa-jasa usaha mengalami kemacetan akibat eksodus orang-orang Indonesia dan Tionghoa, penutupan permanen badan usaha Indonesia yang bergerak dalam bidang jasa-jasa usaha dan pemusnahan arsip-arsip. Kebanyakan jasa keuangan saat ini hanya ditawarkan melalui cabang-cabang perusahaan asing yang berkantor di Dili. Jasa akuntansi dan audit sangat terbatas

26

dan tidak ada fasilitas asuransi setempat. Pemulihan jasa-jasa ini bergantung pada penetapan kembali kerangka hukum, program pelatihan untuk meningkatkan modal manusia dan jangka waktu pembuktian stabilitas yang akan menarik investasi- investasi baru.

Keterbatasan-keterbatasan

3.5 Pilihan-pilihan kebijakan yang sulit perlu dibuat dalam memutuskan seberapa jauh dan seberapa cepat pembangunan kembali dapat dilakukan. Kebutuhan infrastruktur Timor Lorosae dalam jangka menengah harus diukur menurut tingkat pertumbuhan ekonomi yang dapat dicapai negara ini. Misalnya, pemeliharaan jaringan jalan ekstensif yang ditetapkan di bawah pemerintahan Indonesia mungkin tidak ekonomis mengingat terbatasnya sumber daya publik bahkan meskipun renovasi awal dilakukan dengan hibah. Sebelum referendum, Timor Lorosae mendapatkan transfer fiskal netto dari Indonesia. Tetapi bahkan dengan sumber daya keuangan tambahan pun, masih saja terdapat keterbatasan realisasi sumber daya dalam renovasi maupun pemeliharaan. Dalam sektor kelistrikan misalnya, semua staf manajemen tingkat menengah dan atas di bagian utilitas listrik adalah orang Indonesia, yang pergi setelah referendum. Staf tinggal 70 persen dari tingkat pra-referendum dan posisi-posisi teknis dan manajerial yang penting masih belum terisi. Kapasitas untuk mengoperasikan sistem yang ada telah menjadi genting. Keterbatasan keuangan dan realisasi terjadi juga dalam penyediaan jasa-jasa usaha kepada masyarakat. Kantor pembuatan sertifikat tanah, jasa penyuluhan dan pengadilan niaga sangat penting bagi usaha dan pertanian, tetapi hal-hal ini memerlukan gedung dan perlengkapan dengan implikasi pengulangan biaya yang cukup besar bagi anggaran maupun permintaan akan staf yang memenuhi syarat, yang mungkin sudah langka. Singkat kata, ada biaya untuk membentuk suatu lingkungan usaha yang menguntungkan. Meskipun lingkungan usaha turut menentukan investasi dan pertumbuhan, pertumbuhan yang ditargetkan harus sepadan dengan biaya dan keterbatasan penawaran yang tersangkut dalam menciptakan lingkungan usaha yang diperlukan dan bersifat mendukung itu.

INFRASTRUKTUR

Transportasi

3.6 Jaringan jalan mempengaruhi beberapa aspek dari lingkungan usaha. Pertama, jaringan jalan sangat penting bagi pendistribusian barang-barang pertanian dan pengeksporan kopi. Kedua, di daerah terdekat dari ibukota, jaringan jalan menjadi penghubung ke pelabuhan dan bandara sehingga menentukan daya tarik dari lokasi- lokasi yang paling memungkinkan bagi pembangunan industri manufaktur ringan dan berorientasi ekspor. Ketiga, jaringan internal menjadi saluran-saluran distribusi dan menyumbang kepada pembangunan pasar untuk produk-produk setempat. Jaringan internal juga memungkinkan pergerakan masyarakat. Ini mempengaruhi pola pemukiman, waktu dan uang serta biaya pulang-pergi ke pekerjaan atau lokasi kerja dan kemudahan dalam menyediakan pelayanan publik seperti pendidikan yang menurut luasnya mempengaruhi kualitas jangka menengah tenaga kerja. Tantangan-tantangan utama dalam sektor transportasi ini berhubungan dengan bagian ketiga dan termahal dari jaringan jalan.

3.7 Jaringan jalan yang ekstensif di bawah pemerintahan Indonesia dibangun dengan standar rancangan dan bahan yang relatif rendah. Keadaan ini yang dikombinasikan dengan iklim dan kondisi-kondisi geologis yang sulit membentuk sistem pemeliharaan yang mahal, yang

27

memburuk dengan cepat selama ke-tiga tahun sebelum referendum ketika pengeluaran berulang yang diperlukan tidak dapat dinaikkan. Proyek Rehabilitasi Infrastruktur Darurat (EIRP) ADB dilaksanakan untuk melakukan perbaikan-perbaikan sehingga bantuan kemanusiaan dapat mengalir, dan untuk menyediakan drainase jalan, perbaikan jembatan, pemeliharaan yang tertunda, perbaikan administratif dan pelatihan. 1

3.8 Biaya-biaya berulang yang sedang berjalan untuk jaringan ini akan menjadi tinggi dan dianggarkan sebesar $16.4 juta dalam tahun fiskal 2001/02, meskipun biaya tahunan sebesar $25 juta telah diperhitungkan sebagai biaya peme liharaan rutin jaringan jalan raya sepanjang 1200 km.

3.9 Pembentukan sistem manajemen aset sangat penting untuk memastikan bahwa jaringan jalan dipelihara secara efisien. Menurut ADB, analisa organisasi saat ini menunjukkan kebutuhan untuk 90 orang sekalipun kontraktor swasta setempat dapat cukup diandalkan untuk melakukan pekerjaan sipil. Tetapi, departemen jalan sangat kekurangan tenaga yang memenuhi syarat dan baru dapat mempekerjakan empat orang staf setempat. Program-program pelatihan, pembentukan administrasi jalan dan pengadopsian prosedur perekrutan dan kontrak yang lebih fleksibel diharapkan akan dapat sedikit memperbaiki situasi ini. Tetapi keterbatasan penawaran yang mengharuskan penggunaan staf asing jelas akan tetap bertahan.

3.10 Sebelum referendum, pengiriman barang dan penumpang merupakan perpanjangan dari sistem pengiriman pesisir tambahan Indonesia. Tidak ada ekspor atau impor internasional langsung dari Dili karena semua muatan melalui pelabuhan Indonesia yang lain. Setelah peristiwa tindak kekerasan, bongkar muat barang di Dili terhenti sampai datangnya operasi pasukan pemelihara perdamaian. Jadi, pelabuhan mengalami masalah kemacetan sampai tersedia US$5 juta di bawah EIRP untuk perbaikan dermaga ketiga dan galangan peluncuran kapal serta peningkatan galangan peti kemas. Saat ini, pelabuhan menangani unit-unit yang berbobot sekitar 2.000 ton dan muatan curah 8.000 ton. Seperti halnya ketika zaman Indonesia, dan seperti pulau-pulau kecil di seluruh Pasifik pada umumnya, kapal-kapal sepenuhnya mengandalkan peralatan mereka sendiri untuk melakukan bongkar muat barang. Alat-alat bantu navigasi sedang dipugar dengan dana Jepang. Kemacetan bukan menjadi masalah lagi: waktu antrian menjadi kurang dari 24 jam, waktu tunggu di dermaga kurang dari enam jam dan bongkar muat peti kemas cukup lancar. Memang ruang penyimpanan peti kemas masih kurang, tetapi masalah ini sedang dipecahkan.

3.11 Biaya operasi pelabuhan berulang untuk tahun fiskal 2001/02 diperkirakan sebesar US$1.3 juta. Dalam tiga tahun, anggaran pelabuhan diperkirakan akan berimbang, melalui pemungutan iuran pemakai dan pelatihan staf lokal untuk menggantikan staf asing.

3.12 Untuk jangka waktu singkat, operasi pelabuhan di Dili tidak menjadi penghalang yang serius bagi pengembangan usaha. Tetapi, tidak tersedia tempat untuk perluasan pelabuhan dan dalam jangka menengah, perlu dibuat rencana untuk pengembangan lebih lanjut fasilitas- fasilitas di pelabuhan Hera 14 km dari Dili maupun untuk tempat penampungan peti kemas yang lebih luas. Pembangunan pelabuhan alami oleh swasta di Com mungkin diperlukan untuk mendukung pengembangan sumber daya Laut Timor, jika memang akan ada cukup banyak kegiatan.

1 DFID dan PKF juga banyak terlibat dalam permulaan rehabilitasi jalan.

28

Tenaga Listrik

3.13 Sebagai masalah lingkungan usaha, ketersediaan dan biaya listrik menjadi pertimbangan yang penting. Pemadaman listrik sering terjadi dan para investor yang memerlukan kontinuitas persediaan listrik mungkin tidak berminat untuk menetap di Timor Lorosae tanpa instalasi dengan kapasitas mereka sendiri. Kebanyakan usaha berapapun ukurannya memiliki generator sendiri seperti halnya dengan semua hotel dan sebagian besar operasi manufaktur. Bahkan untuk usaha-usaha yang tidak terlalu bergantung pada persediaan listrik yang terus-menerus, biayanya masih tinggi. Walaupun demikian, tujuan kebijakan yang ada sekarang untuk sektor ini sudah tepat. Tujuan kebijakan tersebut mencakup pencapaian kemandirian keuangan Otoritas Kelistrikan melalui penetapan tarif yang cermat, upaya pengidentifikasian pelanggan, peningkatan pencatatan meter dan penurunan ambang tagihan. Program pelatihan staf dan perumusan strategi pengembangan sektor kelistrikan untuk jangka yang lebih panjang di bawah Otoritas Kelistrikan yang baru, termasuk alternatif pembangkitan diesel, hendaknya menyumbang kepada pengurangan biaya.

3.14 Pokok persoalan utama dalam sektor kelistrikan ini adalah renovasi dan peningkatan kapasitas terpasang, kekurangan staf teknik dan manajerial dan pembentukan dasar keuangan yang berkelanjutan untuk operasi Otoritas Kelistrikan. EIRP sepenuhnya menggunakan pembangkit listrik diesel dan biaya-biaya telah naik dengan tajam mengikuti harga minyak internasional2. Enam puluh persen biaya yang berulang adalah untuk bahan bakar. Pada bulan Agustus 2000, tarif baru ditetapkan sebesar 12,3 sen per kWh. Untuk memfasilitasi pemulihan biaya, UNTAET/ETTA untuk pertama kalinya di Dili telah mengadakan pemasangan meter listrik di seluruh tempat tinggal dan tempat usaha. Tugas ini barangkali sudah rampung 70 persen. Pembebanan tagihan mulai berlaku pada tanggal 1 Agustus 2001 dengan tagihan pertama yang diterbitkan kepada pemakai pada bulan Oktober. Jadi, pemulihan biaya sebelumnya minim. Tarif yang baru adalah 24,9 sen per kw/jam untuk usaha dan $1 per bulan untuk 25 kw/jam pertama, ditambah 24,9 sen untuk setiap kw/jam tambahan untuk pemakai residensial, dan dapat berubah. Tarif ini tinggi menurut standar internasional tetapi mencerminkan biaya satuan yang tinggi serta sifat penawaran. Banyaknya penerapan internasional yang bersifat sementara serta tidak adanya pengaturan penagihan di luar Dili menciptakan distorsi yang akan dengan efektif menyebabkan beberapa redistribusi sebagai berikut:

• Konsumen di Dili akan mensubsidi konsumen di daerah-daerah lain di negeri ini, setidaknya dalam jangka waktu yang singkat (sampai pengaturan pemulihan biaya yang dilokalisasi terpasang di luar Dili.)

• Tarif per kw/jam jauh lebih tinggi daripada tarif yang dikenakan di bawah pemerintahan Indonesia (ketika harga bahan bakar diberikan subsidi yang besar). Jadi tarif baru ini telah diatur pada rentang yang lebih rendah dari kemungkinan opsi-opsi penetapan harga—mengingat bahwa permintaan di masa mendatang masih belum pasti sehingga perubahan harga listrik dari periode pra-UNTAET tidak terlalu besar.

3.15 Pengenaan tarif ini akan membawa keringanan finansial bagi pemerintahan UNTAET/ETTA dari beban untuk menyediakan listrik gratis, sebagaimana yang terjadi sejak

2 Lihat “Ikhtisar Tinjauan Sektor di Timor Lorosae” (ADB, ETTA), untuk cakupan yang lebih saksama dari permasalahan infrastruktur. EIRP berarti: Proyek Rehabilitasi Infrastruktur Darurat (Emergency Infrastructure Rehabilitation Project).

29

tahun 1999. Tarif ini akan meningkatkan derajat kelestarian, dan menyediakan listrik dengan biaya yang wajar bagi konsumen berpenghasilan rendah. Tetapi sejak penagihan dimulai, angka pembayaran tagihan masih rendah.

3.16 Generator bertenaga diesel, dengan berbagai kekuatan, saat ini melayani Dili dan distrik-distrik yang terpencil. Tidak ada jaringan listrik nasional. Ini berarti bahwa semua sumber tenaga listrik perlu dilokalisasi. Suatu strategi energi jangka panjang diperlukan dan upaya-upaya, dengan dukungan bantuan teknis yang didanai oleh ADB, sedang berlangsung untuk menentukan pendekatan terbaik dari segi efisiensi ekonomi dan lingkungan hidup.

Telekomunikasi

3.17 Tindak kekerasan pada bulan September 1999 telah menghancurkan sebagian besar infrastruktur telekomunikasi di Timor Lorosae. Ketika Interfet tiba, Telstra dari Australia diundang oleh PBB untuk menyelenggarakan pelayanan telekomunikasi dasar kepada masyarakat berdasarkan kontrak jangka pendek bergulir. Selama masa transisi yang terus menerus, UNTAET menggunakan fasilitas telekomunikasinya sendiri yang terpisah. Saat ini, Dili memiliki pelayanan telepon bergerak publik yang cukup lumayan. Walaupun masih terbatas, jangkauan pelayanan diperluas ke ibukota distrik Oecussi, Baucau, Kovalima dan Bobonaro. Telstra memiliki sebuah warnet (Internet café) di Dili. Transmisi data dari Dili melalui telepon bergerak tertentu dapat dilakukan walaupun masih lambat. Telepon satelit juga umum digunakan, khususnya oleh perusahaan dan organisasi yang beroperasi di luar Dili.

3.18 Divisi Informasi, Teknologi, Pos dan Telekomunikasi (ITPT) Timor Lorosae bertugas untuk menyusun kebijakan telekomunikasi, peraturan pendukung dan rencana operasional untuk menetapkan kesepakatan tingkat kapasitas dan pelayanan telekomunikasi di Timor Lorosae. Sebuah kebijakan telekomunikasi nasional disetujui pada bulan Mei 2001 yang meletakkan dasar untuk diberlakukannya undang-undang telekomunikasi nasional (Peraturan UNTAET 2001/15) pada bulan Juli 2001. Akhirnya, undang-undang ini memberi kuasa kepada ITPT untuk mengadakan tender jaringan telekomunikasi yang komprehensif dan terpadu, melalui suatu penawaran terbuka internasional. Proses tender ini sekarang sedang berlangsung dengan baik.

3.19 Setelah pengkajian eksternal dan debat internal yang alot, pemerintah memutuskan bahwa pendekatan terbaik adalah menggabungkan unsur-unsur sistem yang diperlukan menjadi sebuah kontrak termasuk pembuatan dan pemeliharaan jaringan untuk menyelenggarakan pengoperasian telepon bergerak dan terestrial, gerbang internasional, serta Internet, penyiaran dan akses jaringan swasta nasional. Oleh karena itu pemenangnya akan mendapatkan pasar telepon bergerak yang menguntungkan, tetapi juga wajib menyediakan jasa lain yang diperlukan namun kurang menguntungkan. Sambungan bergerak dan terestrial akan tersedia di semua ibukota distrik. Pengaturan yang diusulkan memerlukan akses universal ke jaringan oleh semua penduduk Timor Lorosae dan akan menyediakan kapasitas yang memadai untuk mendukung permintaan pemerintah Timor Lorosae di masa mendatang.

3.20 Jaringan yang diusulkan diperkirakan memerlukan biaya pendirian $15 juta dan kontraktor yang berhasil akan mendapatkan kepemilikan atas jaringan tersebut, setelah melakukan transfer ke pemerintah, untuk periode yang masih akan dirundingkan (tetapi berkisar antara 10 sampai 12 tahun). Suatu prinsip umum yang berdasarkan orientasi pemulihan biaya telah disetujui, meskipun pemerintah masih harus menyelesaikan kebijakan penetapan harga yang definitif, dan hal ini memerlukan negosiasi lebih lanjut dengan penyedia yang dikontrak.

30

Surat pernyataan minat dari perusahaan-perusahaan telekomunikasi internasional telah diminta dan diterima. Surat penawaran dari para calon pra-kualifikasi telah diminta, dengan maksud akan diimplementasikan pada akhir tahun 2002. Meskipun ruang lingkup saat ini dari jaringan yang diusulkan tidak menjangkau tingkat sub-distrik, jaringan tersebut harus cocok (compatible), misalnya, dengan kemungkinan hubungan telepon radio di masa mendatang sehingga menjadi jaringan telekomunikasi induk bagi 482 desa di Timor Lorosae.

3.21 Beberapa negara kepulauan Pasifik dan Karibia dengan penduduk yang bahkan lebih kecil daripada Timor Lorosae mendapati bahwa penggunaan kontrak monopoli eksklusif 10-tahunan gabungan menimbulkan harga-harga yang relatif tinggi—dan beberapa negara sekarang memilih untuk keluar dari kontrak. Tetapi, keadaan ini mungkin agak berbeda, yaitu bahwa negara-negara ini secara umum telah memiliki sistem sebelumnya yang memerlukan tambahan tertentu dan peningkatan. Sedangkan Timor Lorosae pada dasarnya harus mengembangkan suatu sistem yang lengkap sejak awal. Selain itu, kontrak eksklusif yang diusulkan di Timor Lorosae memfasilitasi penyediaan kewajiban pelayanan kepada masyarakat. Walaupun demikian, pengalaman dari negara-negara lain menjadi peringatan akan perlunya berhati-hati.

3.22 Jelaslah pemerintah sekarang mengakui pentingnya sistem telekomunikasi yang efektif dan efisien bagi pengembangan perekonomian Timor Lorosae di masa mendatang. Penting sekali agar peralihan yang akan datang dari pengaturan telekomunikasi dukungan UNTAET saat ini kepada struktur privatisasi yang baru dilakukan dengan sedikit mungkin gangguan terhadap usaha swasta dan publik. Juga penting bagi Timor Lorosae untuk merealisasikan potensi sistem yang diusulkan guna membantu maksud tujuan pembangunan yang lebih luas.

LINGKUNGAN HUKUM

3.23 Menurut Peraturan 1999/1, undang-undang yang berlaku di Timor Lorosae sebelum tanggal 25 Oktober 1999 akan terus berlaku. Ada beberapa perkecualian eksplisit tertentu untuk ketentuan umum ini. Misalnya, undang-undang yang mengatur pokok-pokok persoalan seperti hukuman mati dan pertahanan nasional telah dicabut. Tetapi sejauh menyangkut lingkungan kegiatan usaha, kerangka hukum masih tetap seperti yang ditentukan di bawah undang-undang Indonesia. Sebagai tindakan sementara, peraturan ini mungkin masuk akal. Tetapi kesulitan operasional dengan pengaturan tersebut segera muncul. Masalah utama adalah bahwa undang-undang Indonesia mencantumkan acuan yang eksplisit kepada badan-badan administratif Indonesia yang sekarang tidak lagi berwewenang atau hadir di Timor Lorosae. Misalnya, BKPM (badan investasi Indonesia) tidak dapat lagi memberikan keputusan mengenai investasi asing di Timor Lorosae. Sebagai gantinya, undang-undang tersebut dapat diubah untuk menggantikan acuan ke lembaga- lembaga Indonesia dengan lembaga- lembaga Timor Lorosae. Tetapi hal ini mengasumsikan bahwa lembaga- lembaga lokal tersebut sudah ada dan mempunyai kapasitas untuk melaksanakan fungsi- fungsi yang sebelumnya dilaksanakan oleh badan-badan Indonesia. Jadi, ada sejumlah kesenjangan di sini.

3.24 Dalam beberapa bidang, ada kebutuhan untuk perundang-undangan baru di mana kebutuhan tersebut saat ini sebagian besar telah terpenuhi. Undang-undang perpajakan, misalnya, telah disusun kembali, disetujui dan diundangkan, dan lembaga- lembaga pelaksana telah dibentuk dan dioperasikan. Penyempurnaan selanjutnya atas undang-undang tersebut mungkin diperlukan dan pengaturan dibuat untuk memastikan peralihan yang mulus kepada pemerintahan baru diakhir mandat ETTA.

31

3.25 Tetapi dalam bidang-bidang lain, jelas ada kebutuhan untuk undang-undang baru di mana kebutuhan tersebut belum terpenuhi. Alasannya sebagian karena persepsi bahwa lebih baik menunggu sampai diadakannya pemilihan dan terbentuknya Majelis Konstituante dan Dewan Menteri yang baru untuk memberi badan-badan perwakilan baru ini tanggung jawab untuk mengesahkan perundang-undangan fundamental tersebut. Tetapi, kemungkinan besar untuk waktu dekat Majelis Konstituante akan sibuk mengembangkan undang-undang dasar, dan kemajuannya akan lambat karena masalah-masalah yang sama seperti sebelum pemilihan, yaitu:

• Perundang-undangan yang baru diperlukan dan disusun, tetapi tidak disahkan, misalnya Undang-undang perusahaan, Undang-undang investasi.

• Perundang-undangan yang baru diperlukan tetapi tidak ada arah kebijakan yang diberikan oleh Kabinet, draft-draft tidak disusun dan pekerjaan tidak mengalami kemajuan, misalnya Undang-Undang Asuransi, Kepailitan, Niaga (kontrak).

• Perundang-undang yang baru diperlukan, draft-draft disusun tetapi masalah-masalah politik merintangi pengesahan misalnya Undang-Undang Pertanahan.

Undang-Undang Perusahaan

3.26 Di kebanyakan negara, investor yang ingin mendirikan suatu badan usaha dapat melakukannya dengan menggunakan salah satu dari beberapa kemungkinan struktur hukum: perusahaan perorangan, kemitraan atau perusahaan berbadan hukum publik atau swasta. Struktur perusahaan berbadan hukum memiliki beberapa keuntungan. Struktur ini dapat dipergunakan untuk membatasi kewajiban para pemegang saham. Struktur ini memberi para pemegang saham hak untuk mengeluarkan suara dan mengganti direktur jika mereka tidak puas dengan pengelolaan dan rentabilitas badan usaha. Struktur ini juga menyediakan suatu kerangka bagi para kreditor untuk mengklaim agunan ketika suatu perusahaan gagal melakukan pembayaran yang dijanjikan. Ketentuan-ketentuan ini mendorong investor untuk menyediakan modal dan kreditor untuk menyediakan kredit. Di Timor Lorosae masih belum ada Undang-Undang Perusahaan yang berlaku saat ini sehingga investor tidak dapat mendirikan suatu sarana berbadan hukum untuk melaksanakan usaha meskipun struktur ini merupakan bentuk yang lebih disukai bagi sebagian besar badan usaha dan bagi para investor asing.

3.27 Perundang-undangan yang baru, yang mencantumkan standar-standar yang diterima dunia internasional berikut ini, telah disusun draftnya tetapi masih dalam pertimbangan:

• Suatu perusahaan memiliki kewajiban tak terbatas atas utang-utangnya sedangkan kewajiban pemegang saham terbatas pada perkiraan nilai saham mereka.

• Perusahaan adalah badan hukum yang terpisah dari para pemegang sahamnya dan direktur adalah pelaksana dari perusahaan, yang tidak akan menanggung kewajiban sepanjang mereka tidak menyalahgunakan kekuasaan atau melampaui wewenang mereka.

• Suatu perusahaan tetap ada sampai perusahaan itu ditutup, dan terus bertahan terhadap adanya perubahan kepemilikan saham dan direktur.

• Suatu perusahaan dapat memiliki properti. Aset-aset menjadi milik perusahaan dan bukan milik pemegang saham karena kepentingan finansial pemegang saham ditunjukkan oleh kepemilikan saham.

• Suatu perusahaan dapat mengadakan kontrak. • Diberlakukan standar rapat umum dan pelaporan yang lazim.

32

• Kebutuhan modal minimum yang berbeda ditetapkan bagi perusahaan yang 100% dimiliki Timor Lorosae ($2,000) dan perusahaan yang tidak 100% dimiliki Timor Lorosae ($10,000).

3.28 Selain itu, dua bidang yang paling disoroti dalam undang-undang Indonesia—yaitu keharusan untuk memiliki Anggaran Dasar yang disusun oleh notaris dan jangka waktu peninjauan kembali setelah 60 hari—telah diubah. Tidak ada acuan kepada penggunaan seorang notaris dan jangka waktu 60 hari tersebut telah dikurangi menjadi 7 hari. Kedua perubahan ini menjadikan peraturan tersebut jauh lebih kompetitif tanpa mengurangi keefektifannya.

3.29 Meskipun demikian masih ada beberapa kemungkinan kesulitan. Undang-undang saat ini tidak memperlihatkan adanya hukuman atas pelanggaran undang-undang. Hal ini membuat pengadilan menjadi tidak penting yang diperlemah oleh beban-beban kasus yang berat dan kurangnya hakim-hakim yang terlatih. Pelaksanaan undang-undang ini akan menimbulkan pengeluaran-pengeluaran berulang tertentu. Secara khusus, ketentuan harus dibuat untuk melacak dan memonitor ketaatan perusahaan terhadap persyaratan pengarsipan termasuk laporan rugi laba tahunan dan neraca. Undang-undang yang baik akan sia-sia kalau tidak ada mekanisme dukungan kelembagaan. Undang-undang perusahaan bermanfaat (seperti kewajiban yang terbatas) bagi perusahaan dan pemegang sahamnya. Negara tidak dapat mempengaruhi substansi kewajiban perusahaan untuk berperilaku sesuai dengan undang-undang kecuali perusahaan memiliki sarana pemeriksaan, misalnya, bahwa anggota direksi tidak pailit atau bahwa kontrak tidak ditandatangani oleh perusahaan yang sudah pailit.

3.30 Peraturan 2000/4 mengharuskan setiap orang dan badan hukum yang bermaksud ingin menjalankan suatu usaha di Timor Lorosae untuk mendaftarkan diri kepada Unit Pendaftaran Usaha UNTAET. Tetapi peraturan ini masih belum dapat memenuhi kebutuhan Undang-Undang Perusahaan. Di banyak negara, Kantor Pendaftaran Perusahaan mengadakan sebuah Register Klaim yang mencatat digunakannya agunan oleh peminjam dan menghubungkan klaim dengan aset-aset yang tercantum dalam neraca perusahaan. Tanpa register yang terus diperbaharui, maka sulit untuk melaksanakan pinjaman yang beragunan. Klaim dalam hal cedera janji sulit untuk dilaksanakan dan tanpa register pusat, tidak ada pemeriksaan terhadap pengajuan ganda aset sebagai agunan oleh peminjam. Unit Pendaftaran Usaha yang ada dapat ditingkatkan untuk menjalankan fungsi- fungsi ini atau suatu badan lain dapat dibentuk untuk tujuan ini, dengan ketentuan bahwa anggaran dapat disediakan dan staf dilatih. Pendaftaran dilakukan dengan sederhana dan biayanya rendah sehingga hal ini tidak akan menjadi rintangan bagi pelaksanaan usaha. Tetapi sebagaimana yang saat ini sudah ditetapkan, Unit Pendaftaran Usaha memberikan cukup kesempatan bagi suatu badan usaha untuk mendaftarkan namanya. Banyak nama telah didaftarkan oleh pengusaha-pengusaha tamu yang hanya sedang mencari peluang usaha di Timor Lorosae tetapi sebenarnya belum pasti melakukan investasi. Jadi pendaftaran tidak dapat digunakan sebagai indikasi terhadap tingkat kegiatan usaha yang sebenarnya atau sebagai instrumen perencanaan.

Undang-Undang Investasi Asing

3.31 Kebanyakan negara berkembang memiliki undang-undang investasi asing (FIL) yang mengatur prinsip-prinsip. Menurut prinsip-prinsip inilah maka perusahaan dan orang-orang asing dapat memiliki properti dan menjalankan usaha di negara yang bersangkutan. Hak dan kewajiban mereka harus jelas dan adil guna meminimalkan risiko dan ketidakpastian yang mereka hadapi

33

dan guna memaksimalkan arus masuk investasi asing secara langsung. Jika tidak, potensi pertumbuhan menjadi terbatas karena berkurangnya akses negara ke modal keuangan maupun tertutupnya saluran alih teknologi. Akibatnya, investasi asing cenderung menjadi kecil dan terkonsentrasi pada kegiatan-kegiatan perdagangan dan jasa yang bernilai tambah lebih rendah di mana para investor mempertaruhkan asetnya dalam jumlah yang relatif sedikit dan siklus pembayaran kembali cukup singkat.

Kotak 3.1. Pengadilan Timor Lorosae memiliki sistem pengadilan dua tingkat. Ada empat pengadilan negeri tingkat pertama. Pengadilan-pengadilan ini tidak dispesialisasikan. Tidak ada urutan atau klasifikasi kasus. Jadi setiap pengadilan tingkat pertama dapat mengadili semua jenis kasus, apakah kasus pidana atau perdata dan apakah kasus yang berhubungan dengan kerugian, hukum keluarga atau perkara-perkara lain. Hanya ada satu pengadilan tinggi, yaitu pengadilan tingkat banding. Pengadilan ini terdiri dari suatu majelis dengan tiga orang hakim, yang meliputi satu orang Timor Lorosae dan dua orang hakim asing. Secara keseluruhan, ada 25 hakim untuk sistem pengadilan tinggi maupun tingkat pertama. Beban kasus sangat berat dan banyak yang masih belum terselesaikan. Tindak kekerasan sehubungan dengan kemerdekaan menimbulkan sejumlah besar kasus pidana. Prioritas utama diberikan kepada penyelesaian kasus-kasus ini guna membantu memelihara perdamaian dan stabilitas. Hal ini juga berarti bahwa kasus-kasus perdata dan khususnya sengketa komersial masih belum terselesaikan. Hukum pidana didasarkan atas undang-undang Indonesia. UNTAET telah melakukan perubahan atas Hukum pidana maupun hukum acara pidana guna menyesuaikannya dengan adat istiadat dan lembaga- lembaga Timor. Hukum dan hukum acara perdata yang didasarkan atas hukum Indonesia pada dasarnya tetap tidak berubah.

3.32 Contoh perundang-undangan untuk FIL dapat dengan mudah tersedia dari berbagai sumber dan secara khusus mencakup beberapa prinsip dasar seperti perlakuan nasional dan hak pengembalian dividen dan laba. Sektor/industri yang memenuhi syarat didefinisikan, demikian pula dengan pengaturan usaha patungan, prinsip-prinsip perpajakan, dan sebagainya. Penekanannya adalah untuk membuat aturan menjadi sederhana, transparan, didasarkan atas kriteria yang eksplisit dan bukan bersandar pada keputusan-keputusan pemerintah yang bersifat sesukanya atau tafsiran, dan sangat dibatasi dalam hal pemberian insentif pajak khusus atau insentif lainnya di luar yang diperlukan untuk membatasi terjadinya prasangka anti-ekspor.

3.33 Penyusunan draft Undang-Undang Investasi Asing untuk Timor Lorosae dimulai pada akhir tahun 2000 dan beberapa draft telah diedarkan. Draft-draft ini telah diulas oleh Badan Pertimbangan Investasi Asing (FIAS) dari Grup Bank Dunia serta badan-badan lain. Sejumlah keberatan telah diungkapkan mengenai penggunaan daftar cadangan dan daftar terbatas dan mengenai proses-proses penawaran tertentu, tetapi secara umum draft-draft tersebut tampaknya hampir mendekati praktek terbaik. Rancangan undang-undang dan kebijakan pendukung masih harus terus direvisi dan disusun kembali.

3.34 Karena secara terus menerus tidak ada FIL, dan meskipun ada pernyataan umum dari prinsipal untuk menyambut dan mendorong investasi asing di Timor Lorosae (yang pada umumnya telah diperkuat melalui keputusan-keputusan dari hari ke hari), masih belum terdapat kerangka hukum yang komprehensif untuk FDI. Sejauh ini, tingkat investasi asing masih kecil.

34

Tetapi, konsekuensi dari kesenjangan perundang-undangan ini hendaknya tidak terlalu dilebih-lebihkan. Pernyataan minat oleh para investor asing masih belum terlalu banyak. Investasi terbesar tampaknya terdapat di sektor minyak dan gas bumi. Dan di Timor Lorosae, sebagaimana juga di kebanyakan negeri lain yang memiliki industri- industri yang berbasis pada sumber daya, investasi asing di sektor ini mungkin harus dilaksanakan melalui pengaturan negosiasi khusus daripada melalui undang-undang investasi asing generik. Akhirnya, FIL menjadi semacam wadah perundang-undangan yang menjembatani undang-undang perpajakan, undang-undang bea cukai, undang-undang perusahaan dan berbagai jenis perundang-undangan lain. Untuk bekerja secara efektif, bagian-bagian lain juga harus diberlakukan. Pengesahan FIL yang tepat penting bagi pembangunan Timor Lorosae dalam jangka waktu yang lebih panjang. Tetapi pengajuan FIL tidak akan memicu peningkatan FDI yang besar dan cepat.

Perundang-undangan Sektor Perbankan dan Keuangan

3.35 Kerangka hukum yang mengatur bank dan lembaga- lembaga keuangan non-bank lebih maju daripada bidang-bidang lain. Tiga peraturan utama disahkan pada tahun 2000.

• Peraturan 2000/5 mengenai Perizinan Biro Penukaran Mata Uang • Peraturan 2000/6 mengenai Pendirian Kantor Pembayaran Pusat (CPO) • Peraturan 2000/8 mengenai Perizinan dan Pengawasan Bank

3.36 Selain itu, CPO (sekarang berubah menjadi Otoritas Perbankan dan Pembayaran (BPA)), telah mengeluarkan serangkaian instruksi yang memerinci praktek-praktek perbankan yang dapat diterima mengenai likuiditas, kecukupan modal, kualifikasi administratur, penjelasan kredit dalam jumlah besar, transaksi dengan orang-orang terkait dan audit. Catatan-catatan pelaporan dan neraca bank harus sesuai dengan Standar Akuntansi Internasional (IAS).

3.37 Draft sebuah peraturan perundang-undangan lanjutan yang mencakup lembaga- lembaga penerima setoran non-bank telah disusun dan diharapkan akan menjadi undang-undang dalam waktu dekat.

3.38 Tetapi lingkungan perundang-undangan yang menguntungkan ini tidak berarti bahwa para perantara keuangan telah memenuhi kebutuhan masyarakat usaha. Salah satu persoalan utama adalah ketidakmampuan lembaga- lembaga keuangan untuk menggunakan aset sebagai agunan. Ada beberapa masalah yang mendasarinya. Pertama adalah kurang berfungsinya Undang-Undang Perusahaan yang berarti bahwa, sebagaimana diuraikan di atas, kreditor tidak dapat melaksanakan klaim terhadap aset-aset perusahaan. Seperti juga di negara-negara lain, kadangkala perjanjian pinjaman finansial dapat dipergunakan untuk mengatasi masalah ini. Daripada meminjam untuk membiayai pembelian aset, kreditor membeli aset tersebut secara tunai lalu menyewakannya kepada perusahaan yang sedang berjalan. Jika terjadi cedera janji, tidak ada masalah dalam melaksanakan klaim. Kreditor dapat memiliki kembali aset tersebut dengan mudah karena jelas ia berhak atas asetnya. Pengadilan dapat diandalkan untuk mendukung klaim tersebut bila perlu. Hal ini dapat cukup berhasil untuk aset-aset bergerak tetapi menjadi lebih sulit untuk aset-aset tetap.3

3 Pembiayaan kadangkala masih dapat diatur bahkan atas aset tetap dan modal kerja melalui kesepakatan beli dan sewa kembali. Misalnya, suatu perusahaan yang ingin membeli suatu aset tetap dapat membiayainya dengan menjual aset-aset bergerak yang berbeda (khususnya mobil) kepada bank. Bank menyewakan kembali mobil tersebut ke perusahaan dan perusahaan menggunakan hasil penjualan mobil itu untuk membeli mesin.

35

3.39 Masalah kedua adalah tidak lengkapnya undang-undang kepailitan. Ketentuan umum dari Peraturan 1999/1 yang menyatakan bahwa undang-undang Indonesia sebelum tahun 1999 tetap berlaku di Timor Lorosae, tidak menyediakan kerangka hukum yang dapat dilaksanakan untuk kepailitan mengingat lembaga lokal yang diperlukan untuk melaksanakannya tidak ada. Hal ini menghalangi pemberian pinjaman mengingat tidak ada mekanisme yang jelas untuk menyelesaikan klaim kreditor bila terjadi ketidakmampuan membayar. Ini merupakan rintangan terbesar dalam memberikan pinjaman kepada orang-perorangan dan usaha-usaha yang tidak berbadan hukum. Saat ini, belum ada kebijakan kabinet yang dikeluarkan untuk mulai menggarap peraturan perundang-undangan mengenai kepailitan.

3.40 Masalah ketiga berasal dari kesulitan-kesulitan sehubungan dengan kepemilikan tanah. Persoalan ini dibahas dalam konteks yang lebih luas di bawah ini. Tetapi sepanjang menyangkut keuangan, kurangnya kejelasan mengenai kepemilikan bidang tanah yang luas serta aset-aset bangunan (real estate), khususnya di daerah perkotaan, menyebabkan diabaikannya sumber agunan yang penting.

3.41 Di kebanyakan negara, sistem untuk saling membagikan informasi mengenai riwayat kredit peminjam telah berkembang di antara lembaga- lembaga keuangan termasuk bank, koperasi simpan pinjam dan perusahaan-perusahaan pemberi pinjaman (leasing). Sistem-sistem ini mengimbangi informasi asimetris antara peminjam dengan pemberi pinjaman dan membuat seluruh pinjaman lebih efisien dengan menyaring akses kredit para peminjam yang memiliki masalah kredit yang kronis. Sistem saling bagi informasi kredit ini dapat dijalankan secara pribadi, oleh lembaga keuangan itu sendiri atau oleh penyedia jasa khusus, atau oleh sektor publik. Pengaturan-pengaturan demikian sampai saat ini belum ada di Timor Lorosae, tetapi salah satu di antaranya perlu dibentuk guna mendukung pengembangan sektor keuangan.

3.42 Dengan kepergian bank-bank Indonesia, sekarang tinggal dua bank yang beroperasi di Timor Lorosae. BNU sudah ada sejak tahun 1999 tetapi belum banyak pinjaman yang diberikan dengan risikonya sendiri, dengan kegiatan-kegiatan utamanya yang terbatas pada jasa-jasa bank dasar seperti kliring dan transfer. ANZ didirikan belum lama ini dan memiliki kegiatan yang sangat terbatas.

3.43 Kedua bank ini beroperasi sebagai cabang dari kantor pusatnya di luar negeri dan karena itu tunduk kepada rezim peraturan dari otoritas di negeri asal bank-bank tersebut. BPA mengadakan korespondensi yang erat dengan otoritas pengawas Portugis dan Australia sehubungan dengan kegiatan-kegiatan di cabang setempat.

3.44 Telah diadakan pembahasan untuk mendirikan bank-bank yang berbadan hukum setempat, tetapi, sehubungan dengan perbankan komersial, sikap hati-hati harus diambil mengingat kurangnya kapasitas pengawasan dan ketidakmampuan untuk menjamin setoran atau bertanggung jawab atas penyelenggaraan perbankan. Jawaban yang tepat untuk kurangnya pemberian pinjaman komersial adalah mengatasi kekurangan yang disebutkan di atas yang, jika dibiarkan tidak teratasi, sama-sama akan menghambat pemberian pinjaman yang hati-hati oleh bank-bank setempat. Seraya permintaan bertambah, patut dipertimbangkan untuk menarik minat bank-bank komersial asing yang berkualitas tinggi lainnya yang berada di bawah pengawasan dan mendapatkan dukungan keuangan dari otoritas pengaturan mereka sendiri.

3.45 Sebaliknya, program-program keuangan mikro mungkin memainkan peranan yang penting dalam mengembangkan sektor swasta maupun pedesaan. Untuk itu, beberapa proyek

36

telah dibentuk termasuk Proyek Pembangunan Keuangan Mikro ADB dan sejumlah operasi keuangan mikro independen. Proyek Pemberdayaan Masyarakat (CEP) Bank Dunia telah meluncurkan kredit dan hibah kepada proyek-proyek tingkat desa. Proyek Badan Usaha Kecil (SEP) telah meluncurkan pinjaman kepada badan-badan usaha kecil dan menengah di seluruh ibukota distrik. SEP II, sebagai lanjutan dari SEP I, juga akan berupaya untuk memberikan peningkatan kredit kepada usaha-usaha yang layak sampai ke tingkat sub-distrik.

3.46 Awalnya, yang menjadi fokus adalah sektor usaha umum karena sektor ini mengalami kerugian modal fisik yang relatif lebih besar setelah tindak perusakan tahun 1999. Tetapi program-program ini dijalankan dengan lambat. Selain itu, pinjaman dan kredit yang sekarang sedang diberikan hampir selalu ditujukan untuk usaha-usaha hilir dari kegiatan-kegiatan pedesaan tradisional. Meskipun terciptanya permintaan hilir secara tidak langsung bermanfaat bagi para petani, tidak satupun dari program kredit yang ada saat ini benar-benar memperuntukkan pemberian pinjaman kepada masyarakat pedesaan, dengan mempertimbangkan kebutuhan khusus para petani. Sejak tahun 1999 sektor pertanian telah benar-benar pulih dan kembali kepada pola produksi musiman. Perlu dipastikan bahwa petani dan badan-badan usaha yang berbasis di pedesaan mendapatkan akses yang memadai ke kredit yang diberikan bersama-sama dengan inisiatif dan pelatihan teknik pertanian para petani dalam mempertanggungjawabkan penggunaan kredit.

KERANGKA HUKUM UNTUK KEPEMILIKAN TANAH

3.47 Pemerintahan kolonial Portugis yang diikuti oleh rezim Indonesia dan tindak perusakan yang meluas atas bangunan dan arsip tanah pada tahun 1999, telah menimbulkan serangkaian klaim sengketa tanah yang kompleks. Klaim-klaim ini perlu diselesaikan dengan mendesak. Kegiatan komersial dan investasi dalam konstruksi yang baru serta peningkatan permodalan maupun konstruksi dan pemugaran rumah tinggal mengalami hambatan tanpa mekanisme yang sesuai untuk menetapkan kepemilikan dan memberikan jaminan terhadap kemungkinan tindakan pengusiran. Pendudukan tanah secara tidak sah meningkat, begitu pula dengan penipuan tanah termasuk klaim-klaim palsu dan kejadian-kejadian mengenai orang-orang yang menyewakan dan menjual properti yang atasnya mereka tidak memiliki hak yang jelas. Ketidakpuasan masyarakat muncul akibat tekanan-tekanan ini masih belum terselesaikan.

3.48 Oleh karena itu, Unit Pertanahan dan Properti (LPU) Kementerian Infrastruktur mengembangkan seperangkat proposal mengenai hak-hak tanah dan pendudukan yang tidak sah. Sub Komite Kabinet bidang Pertanahan dan Properti mempertimbangkan perkara-perkara ini dan pada bulan Oktober 2000, kebijakan ETTA mengenai pertanahan ditetapkan oleh Kabinet dengan fungsi- fungsi yang diserahkan kepada LPU sebagai berikut.

• Menetapkan persetujuan penggunaan sementara untuk menguatkan penggunaan properti • Menyelesaikan sengketa yang terkait dengan penggunaan sementara • Mendaftarkan klaim-klaim tanah, bukan hak atas tanah • Menentukan suatu periode untuk mengajukan klaim-klaim tanah tepat hingga saat

kemerdekaan yang dirangkaikan dengan kampanye penerangan publik • Mengembangkan database nasional tunggal untuk klaim-klaim tanah • Mengembangkan suatu mekanisme untuk memberikan kepercayaan kepada para investor

seperti suatu peraturan yang mengatur persetujuan penggunaan sementara untuk jangka

37

waktu yang lebih panjang (misalnya 20 tahun) di mana kepemilikan tanah dengan jelas tidak perlu dipersoalkan (misalnya properti pemerintah)

• Memprakarsai suatu debat nasional mengenai persoalan tanah • Memperkuat kapasitas penyelesaian sengketa tanah di tingkat masyarakat.

3.49 Meskipun kebijakan Kabinet memberikan klarifikasi tanggung jawab yang menggembirakan, sebenarnya LPU sudah melakukan beberapa dari fungsi- fungsi ini. Penetapan hak-hak guna tanah oleh LPU telah menjadi cara yang efektif dalam membebaskan aset-aset untuk penggunaan yang produktif. Praktek pendelegasian keputusan-keputusan LPU mengenai penggunaan tanah kepada Administratur Distrik telah mempercepat prosesnya dan, untuk tahun fiskal ini, lebih dari $1 juta telah diajukan melalui penjualan hak-hak guna atas tanah publik dan tanah yang ditinggalkan. Tetapi penyewaan sementara rata-rata kurang dari satu tahun dan investasi oleh pemegang hak sewa masih terbatas mengingat persepsi risiko kedua belah pihak dalam lingkungan yang tidak pasti saat ini. Ketentuan-ketentuan sewa dengan hak guna sementara 20 tahun masih belum diimplementasikan. Selain itu, wewenang LPU hanya sampai pada tanah publik dan tanah yang ditinggalkan, sedangkan sebagian besar bidang tanah yang semakin luas dalam sengketa pihak swasta tidak tercakup. Oleh karena itu, penjualan hak guna tanah hanyalah strategi sementara sehingga diperlukan solusi yang lebih permanen.

3.50 Ini akan menjadi usaha yang besar. Bahkan sebelum dihancurkannya hampir semua arsip tanah pada tahun 1999, kurang dari 25 persen tanah telah terdaftar, sedangkan sebagian besar wilayah negera ini merupakan tanah tak terdaftar yang terdiri dari lahan hutan, perkebunan, tanah Negara dan tanah milik adat atau yang berada di bawah hak kepemilikan tradisional termasuk tanah yang diduduki oleh penduduk liar dan pengungsi. Pembentukan sistem administrasi tanah secara formal bukan hanya akan menghasilkan peneguhan atas kepemilikan tanah yang terdaftar melainkan juga pencatatan perincian semua tanah lainnya. Prioritas tertinggi hendaknya diberikan kepada daerah-daerah perkotaan di mana klaim-klaim persengketaan dan kepemilikan yang dipersengketakan adalah yang terparah dan tekanan-tekanan atas jaminan hak guna tanah adalah yang terberat. Di kebanyakan daerah pedesaan, bentuk-bentuk tradisional hak guna tanah untuk sementara ini masih akan dapat bertahan secara memuaskan, meskipun perincian tanah ini harus dikumpulkan dan dicatat dalam suatu database guna mendukung administrasi tanah di distrik-distrik.

3.51 Investigasi tanah dan tindakan pendaftaran sementara akan bergantung pada sistem pendaftaran dan pencatatan tanah yang diterapkan untuk tanah-tanah yang belum didaftarkan. Pendaftaran tanah hendaknya mencakup pencatatan hak-hak dan kepemilikan tanah yang didaftarkan sebelumnya di bawah sistem Portugis dan/atau Indonesia maupun pendaftaran baru dan transaksi-transaksi berikutnya yang mungkin terjadi. Sistem pencatatan tanah diperlukan untuk mencatat kepemilikan, penghuni dan keterangan lainnya untuk tanah-tanah yang tidak didaftarkan. Dalam jangka waktu yang lebih panjang, lebih disukai jika sistem pendafaran dapat mencakup semua tanah, suatu proses yang memerlukan rancangan dan implementasi suatu program pendaftaran yang sistematis dan membuat ketentuan khusus untuk mengatur tanah milik adat. Sistem pengukuran batas-batas tanah juga harus ditetapkan kembali untuk mendefinisikan tata ruang lokasi dari tanah yang terdaftar/tercatat. Suatu proses penyelesaian sengketa diperlukan untuk menyelesaikan konflik-konflik mengenai kepemilikan, hak-hak dan batas-batas dari tanah yang terdaftar atau tidak terdaftar.

38

3.52 Oleh karena itu, suatu Peraturan mengenai Pembentukan Majelis Hakim dari Pengadilan Negeri dengan Yurisdiksi Eksklusif atas Sengketa Tanah (draft 21 November 2000) dan Peraturan mengenai Pembentukan Komisi Pertanahan (draft 24 Oktober 2000) telah disusun. Peraturan mengenai Sengketa Tanah menetapkan dibentuknya “majelis hakim Pengadilan Negeri Dili” untuk mengadili dan memutuskan sengketa-sengketa tanah. Peraturan tersebut juga menetapkan majelis hakim Pengadilan Tingkat Banding Timor Lorosae untuk mengadili dan memutuskan kasus-kasus banding yang berasal dari keputusan majelis hakim Pengadilan Negeri.

3.53 Peraturan Komisi Pertanahan memberi Komisi Pertanahan wewenang atas:

• Verifikasi dan pendaftaran hak-hak tanah • Pemetaan kadaster dan pengukuran tanah • Penyelesaian sengketa tanah • Administrasi properti publik dan properti yang ditinggalkan

3.54 Kedua peraturan perundang-undangan ini masih belum disahkan oleh Kabinet/Dewan Menteri. Setelah peraturan perundang-undangan ini disahkan, penting sekali agar sumber daya anggaran yang diperlukan untuk membentuk badan-badan administratif bersangkutan disediakan dan agar pendanaan yang berulang untuk kelanjutan operasi badan-badan tersebut berada dalam ruang lingkup sumber daya fiskal yang diharapkan selama jangka menengah.

3.55 Konstitusi Nasional yang baru saja diadopsi melarang kepemilikan tanah oleh pihak asing. Sedangkan Pemerintah sedang menelusuri sarana-sarana alternatif untuk memfasilitasi investasi asing termasuk melalui penggunaan perjanjian sewa. Keabsahan hukum dari pengaturan-pengaturan sewa masih dirintangi oleh kekurangan-kekurangan kerangka hukum yang lain.

Undang-Undang Niaga

3.56 Undang-undang niaga menetapkan aturan-aturan transaksi ekonomi di antara pihak-pihak termasuk struktur kontrak, pengalihan properti dan mekanisme penyelesaian sengketa. Undang-undang ini menjadi dasar bagi terbentuknya suatu lingkungan usaha yang baik. Tetapi berbeda dengan undang-undang perusahaan Indonesia, yang menetapkan model yang cukup modern dan berpandangan ke depan bagi Timor Lorosae untuk menyesuaikan kebutuhannya sendiri, undang-undang komersial Indonesia sudah tua sekali dan didasarkan atas kitab undang-undang Belanda tahun 1847. Selain itu, kitab undang-undang Indonesia merupakan kombinasi yang buruk dari undang-undang yang mengatur hukum warisan, hukum keluarga, hukum properti maupun apa yang biasanya dianggap sebagai hukum niaga modern dasar atau kontrak. Kementerian Kehakiman di Dili bahkan tidak memiliki kelengkapan kitab undang-undang Indonesia yang terkait dengan persoalan undang-undang niaga dan tampaknya tak satupun dari kitab undang-undang ini ada di wilayah Timor Lorosae. Beberapa hakim mungkin memiliki pengetahuan dan pemahaman mengenai kitab undang-undang kuno tersebut, tetapi ini saja bukanlah dasar yang cukup untuk memberikan kepastian hukum dalam urusan bisnis.

3.57 Saat ini, tidak ada inisiatif untuk mengubah kitab undang-undang Indonesia atau mengajukan kitab undang-undang yang baru. Persoalan ini perlu diperhatikan. Mengadopsi undang-undang yang baru mungkin lebih disukai daripada mengadopsi undang-undang

39

Indonesia. Tetapi hal ini merupakan keputusan yang harus dibuat oleh pihak yang berwenang. Maka perlu segera dimulai pekerjaan menyusun dan mengesahkan perundang-undangan.

Undang-Undang Perburuhan

3.58 Peraturan-peraturan perburuhan telah menjadi pokok bahasan publik yang aktif di Timor Lorosae, yang dimulai dengan Lokakarya Konsultasi Tripartit UNTAET/ILO yang pertama mengenai Undang-Undang Perburuhan dan Hak-Hak Mendapatkan Pekerjaan pada bulan April 2000 dan diteruskan dengan konsultasi usulan Peraturan Perburuhan untuk Timor Lorosae yang diadakan pada bulan Januari 2001 oleh Divisi Pelayanan Perburuhan dan Sosial di Departemen Sosial, yang bekerja sama dengan ILO. Draft perundang-undangan disusun pada bulan Juli 2001 tetapi masih belum disahkan.

3.59 Draft undang-undang ini membatasi dirinya terutama pada pendefinisian struktur administratif dan adjudikatif. Dan persoalan-persoalan seperti tingkat upah minimum harus diputuskan menurut peraturan-peraturan turunannya. Tetapi, ada sejumlah ketentuan kuantitatif yang eksplisit. Beberapa faktor perlu dipertimbangkan dalam membahas dan mungkin mengubah draft maupun dalam menyusun peraturan-peraturan turunannya, untuk memastikan bahwa Timor Lorosae dapat mengadakan perlindungan pekerja sebagaimana mestinya seraya menjaga fleksibilitas pasar buruh yang memadai untuk memastikan daya saing dan penciptaan kesempatan-kesempatan kerja. Faktor- faktor ini meliputi:

• Tingkat upah lembur, durasi dan frekuensi • Hak atas pesangon dan persyaratan pemberitahuan • Tingkat upah minimum dan frekuensi penyesuaian • Cuti hari libur • Cuti sakit/kelurga/melahirkan • Minggu kerja • Perlakuan terhadap pekerja musiman • Penggunaan pekerja asing

3.60 Ada suatu perimbangan antara tindakan perlindungan buruh seperti upah minimum dengan tingkat investasi dan penciptaan pekerjaan. Investasi swasta akan ditarik sesuai dengan daya saing Timor Lorosae, yang sebagian ditentukan oleh produktivitas pekerja dalam hubungannya dengan tingkat upah dasar dan tunjangan yang harus diberikan. Kedua, lingkungan unik Timor Lorosae sebagai suatu bangsa baru memperlihatkan bahwa suatu periode penilaian mungkin diperlukan agar daya saing perekonomian dapat dikalibrasikan sebelum parameter pengaturan ini ditetapkan. Juga penting untuk memastikan konsistensi dalam lingkungan peraturan agar para investor tidak secara tiba-tiba menghadapi aturan-aturan baru padahal mereka telah mempertaruhkan sumber daya. Ini berarti pendekatan go-slow: gunakan waktu yang cukup untuk menetapkan standar-standar buruh pada tingkat yang sepadan dengan tingkat produktivitas dan daya saing Timor Lorosae; memberikan waktu transisi yang wajar bagi perusahaan untuk memenuhinya; berfokus awalnya pada struktur dan proses penetapan standar (susunan badan-badan pengaturan, prosedur pertimbangan/konsultasi) tanpa perlu menentukan batas waktu yang ketat untuk pembentukan batasan-batasan peraturan kuantitatif. Akhirnya, persoalan-persoalan tertentu dalam bidang-bidang seperti pemecatan sewenang-wenang, keselamatan pekerja dan pelecehan seksual dikupas lebih lanjut dalam bagian hak-hak

40

pekerja/manusia dan terlepas dari persoalan produktivitas dan daya saing. Pengaturan dalam bidang-bidang ini hendaknya ditangani secara langsung.

Undang-Undang Perpajakan

3.61 Undang-undang perpajakan telah disusun kembali secara komprehensif dengan menggunakan undang-undang Indonesia sebagai dasarnya. Tarif pajak atas penghasilan upah adalah sebagai berikut:

Rentang penghasilan (US$/bulan) Tarif (persen) Kurang dari 100 0 100-650 10 650 ke atas 30

3.62 Pajak harus dipotong, pada tarif antara 4 sampai 5 persen untuk penghasilan yang berasal dari jasa seperti konstruksi, transportasi dan pengeboran minyak, sampai 15 persen untuk bunga penghasilan dividen dan penghasilan dari properti. Selain itu, ada pajak jasa sebesar 10 persen yang berlaku bagi hotel, restoran, penyewaan kendaraan dan perusahaan telekomunikasi. Tarif pajak penghasilan untuk non-penduduk adalah 20 persen.

3.63 Impor dibebani bea masuk sebesar 5 persen dan pajak penjualan (khusus impor) sebesar 5 persen. Bea cukai harus dibayar atas sekelompok kecil barang mewah dan barang-barang “sin tax”. Ini paralel dengan sistem Indonesia dengan perkecualian bahwa sebenarnya tidak ada pembebasan pajak yang diberikan di Timor Lorosae sedangkan undang-undang Indonesia memiliki rezim pembebasan pajak yang kompleks.

3.64 Struktur perpajakan cukup sederhana dengan hanya tiga rentang tarif pajak upah yang secara umum bersih dari pembebasan pajak. Penggunaan pajak pertambahan nilai atas pajak tidak langsung pernah dipertimbangkan. Tetapi, hal ini ditolak dengan alasan bahwa pajak tersebut terlalu rumit dan akan memberikan sedikit saja tambahan pendapatan mengingat tipisnya nilai domestik yang ditambahkan dan tingginya proporsi impor. Dari segi transparansi, biaya ketaatan minimal dan kemudahan administrasi dan pelaporan, sistem perpajakan di Timor Lorosae masih cukup baik. Prioritas diberikan mulai dari tingkat tertinggi dalam penyusunan dan pengesahan draft perundang-undangan, penerapan unit wajib pajak yang besar dan penyusunan daftar wajib pajak. Aspek perpajakan ini telah ditangani dengan baik dan menyumbang kepada dikembangkannya suatu lingkungan usaha yang sehat. Insentif pajak, prioritas sektoral dan struktur perpajakan telah menjadi pokok yang diperdebatkan baru-baru ini dan dibahas dengan lebih rinci di bawah ini.

41

4. MENINGKATKAN PENDAPATAN DAN PRODUKTIVITAS PERTANIAN

PENTINGNYA PERTANIAN DALAM PEREKONOMIAN

4.1 Timor Lorosae adalah negara pegunungan yang kecil (19.000 km2), berpenduduk sedikit, yang memiliki sejumlah karakteristik geografis yang membuatnya kurang ideal untuk produksi pertanian—lahan yang tidak rata dan rawan erosi; tanah yang kurang subur, dan curah hujan yang tidak teratur dan sering sulit ditebak. Meskipun demikian, perekonomiannya secara dominan adalah pertanian, dengan sekitar 75 persen penduduk tinggal di daerah pedesaan tempat mereka bekerja sebagai petani kecil-kecilan yang bertahan hidup, yakni petani padi, jagung, kebun sayur, tanaman pohon, dan ternak. Perkiraan untuk tahun 2000 menunjukkan bahwa pertanian menyumbang sebesar kira-kira 26 persen dari PDB non-minyak.

4.2 Kebanyakan tanah di Timor Lorosae didominasi oleh produksi bahan pokok seperti misalnya jagung, singkong, padi, dan ubi jalar untuk konsumsi domestik. Lahan yang ditanami diperkirakan seluas 121.000 ha untuk jagung, 91.000 ha untuk padi.1 Tanaman lain mencakup kopi (89.000 ha). Sebagian besar tanah tidak digunakan secara intensif dan terdapat potensi untuk meningkatkan produksi tanaman, rerumputan, dan ternak. Dari perkiraan 600.000 ha tanah yang cocok untuk ditanami, hanya 40 persen yang diusahakan. Mungkin ada juga potensi untuk menambah keragaman produksi tanaman bagi konsumsi lokal dan barangkali ekspor. Sebagian besar dari pesisir selatan adalah dataran rendah yang datar, tetapi pemanfaatan tanah di sana dibatasi oleh ketersediaan air yang tidak tentu untuk irigasi dan akses jalan yang jelek ke pasar. Air hujan memang melimpah, tetapi hujannya musiman dan mengalir langsung ke laut. Membangun sistem penampungan air sulit karena hujannya lebat dan aliran airnya tidak stabil serta tersebar. Jadi, banyak petani tinggal di kawasan dataran tinggi, dan kebanyakan dari mereka memanfaatkan sistem pertanian yang berbeda-beda untuk memastikan keamanan makanan: pertanian tanaman hujan yang berselang-seling, terutama jagung; pertanian padi (di daerah yang lebih rendah dan lebih datar); kebun sayur di rumah, singkong, kacang buncis, dan jagung; ayam kampung, babi, dan mungkin kerbau; serta panenan produk hutan seperti asam jawa, kemiri, kayu cendana, dan ubi rambat. Tanaman kopi hutan juga terdapat di dataran tinggi, dan kelapa tumbuh di dataran rendah.

4.3 Sistem produksi pertanian saling tumpang tindih, di mana satu keluarga terlibat dalam tiga atau lebih kegiatan bertani. Kondisi iklim memungkinkan untuk bertani satu tanaman jagung dan satu atau dua tanaman padi per tahun, serta juga beragam polong-polongan, dan akar-akaran serta umbi-umbian. Hujan monsoon yang dapat diandalkan turun dari bulan Desember sampai Maret sewaktu lebih dari separuh hujan tahunan turun. Namun bahkan selama periode ini, distribusi dapat menjadi tidak seimbang dan musim kering biasa terjadi. Topografi pegunungan meningkatkan keragaman mikroiklim yang mempengaruhi produksi. Pada umumnya padi ditanam di daerah yang lebih rendah dan

1 Kelompok Kerja Pertanian MAFF: Draft Analisis Survei Rumah tangga Timor Lorosa’e, Maret 2002.

42

lebih hangat, jagung mendominasi ketinggian menengah, dan tanaman akar-akaran terdapat di dataran yang lebih tinggi.

4.4 Industri ternak, perikanan, dan kehutanan tidak dikembangkan dengan baik dan tidak banyak menyumbang ke PDB, meskipun industri tersebut memainkan peranan penting dalam kelangsungan hidup dan dalam kebudayaan.

4.5 Kopi, dan (tadinya) sejumlah sapi ternak adalah satu-satunya produk pertanian yang diekspor. Posisi kunci pertanian dalam ekonomi, serta produktivitasnya yang rendah, telah menciptakan kebutuhan untuk membangun kembali dengan cepat kapasitas pertanian baik untuk alasan keamanan makanan maupun pengadaan penghasilan.

4.6 Tabel 4.1 memberikan analisis tentang kontribusi sektor pertanian bagi PDB Timor Lorosae

Tabel 4.1. Sumbangan Pertanian untuk PDB Pedesaan, 1993 & 1999

1993 1999 Subsektor Bagian(%) Bagian(%) Tanaman pangan 64 61 Tanaman non-pangan 20 27 Ternak 13 8 Kehutanan 1 2 Perikanan 2 2 TOTAL 100 100

Sumber: Otoritas Fiskal Pusat, ETTA, 2001 Sistem Pertanian Utama 4.7 Menghadapi banyaknya ragam bentuk lahan, tanah, dan iklim, para petani telah mengembangkan berbagai sistem pertanian untuk memastikan keamanan makanan. Sistem produksi pertanian tradisional yang biasanya digunakan oleh para petani di Timor Lorosae adalah:

• Penanaman swidden tanaman yang bergantung pada hujan, terutama jagung; • Penanaman padi di dataran rendah, baik yang bergantung pada hujan atau yang

diberi irigasi; • Kebun rumah dengan tanaman yang bergantung pada hujan seperti jagung,

singkong, dan buncis, juga ayam, kambing, dan babi; • Produksi sapi dan kerbau Bali, juga digunakan untuk mengemburkan sawah

sebagai persiapan untuk penanaman padi (teknik menggembalakan banyak binatang di sekitar lahan, disebut rencah); dan

• Menuai produk hutan seperti asam jawa, kemiri, kayu bakar dan makanan cadangan seperti ubi rambat.

4.8 Selain sistem produksi ini, daerah-daerah tertentu memiliki lahan penyuluhanf untuk perkebunan tanaman pohon—kopi di dataran tinggi dan kelapa di dataran rendah. Beberapa perkebunan yang besar didirikan oleh orang Portugis tetapi sebagian besar adalah perkebunan kecil. Sistem pertanian saling tumpang tindih dengan penananam swidden yang merupakan kegiatan yang paling dominan. Di beberapa bagian negara ini,

43

pertanian swidden dipraktekkan secara terus-menerus sementara di daerah-daerah lain, kepadatan penduduk (lebih dari 50 persen per hektar) terlalu tinggi untuk penanaman swidden secara terus-menerus. Hal ini menambah kebutuhan untuk meningkatkan pelestarian dan pelokasian kembali, yang akan dibahas kemudian.

4.9 Kebun rumah yang biasanya seluas 0,25 ha, terdapat di sekitar kebanyakan pedesaan. 2 Di beberapa daerah, kebun-kebun itu beroperasi dengan baik dan sangat produktif. Di daerah lain tampaknya lebih jarang. Perbedaannya berhubungan dengan iklim dan etnisitas. Kebun rumah juga memiliki pohon berbuah dan binatang-binatang kecil. Biasanya, jagung dikonsumsi oleh rumah tangga dan kebanyakan tanaman akar-akaran diberikan kepada binatang. Musim hujan yang pendek dan tidak dapat diandalkan membatasi perkembangan kebun rumah dan di daerah-daerah yang lebih kering, binatang pilihan adalah kambing, bukannya babi.

4.10 Kultur padi tanah basah dapat diirigasi atau mendapat curah hujan. Jagung ditanam di daerah dataran tinggi pada awal musim hujan dan persiapan lahan untuk padi dilakukan setelahnya. Setelah padi ditanam, para petani kembali ke kebun swidden mereka di dataran tinggi untuk menuai jagung sebelum kembali lagi ke sawah untuk menuai padi. Dengan sistem ini, kondisi cuaca yang buruk untuk sebuah tanaman dikompensasikan dengan kondisi yang menguntungkan untuk tanaman lain. Tujuan petani bukanlah untuk mengintensifkan produksi, tetapi untuk memastikan keamanan makanan melalui diversifikasi. Meskipun demikian, hasil awal survei kemiskinan tahun 2001-02 memperlihatkan bahwa hampir 30 persen rumah tangga terus mengalami kekurangan makanan selama ’bulan-bulan kelaparan’ tradisional (November sampai Februari) antara musim panen padi dan jagung.

Perkembangan Paska-Konflik

4.11 Setelah pemungutan suara untuk merdeka pada bulan Agustus 1999, kekerasan yang meluas oleh para pendukung anti-kemerdekaan dilancarkan di Timor Lorosae. Banyak orang tewas dan banyak yang terpaksa menyingkir ke Timor Barat. Rumah-rumah dan properti dibakar dan dijarah. Pertanian, yang sudah ditelantarkan karena pertikaian politik, lebih terhantam lagi karena ternak untuk daging dan pedati dihancurkan atau digiring ke Timor Barat, mesin pertanian dan pemroses makanan dihancurkan atau dicuri, input pertanian (pupuk, pestisida, perkakas tangan) disingkirkan atau dibakar, stok makanan dan bibit dijarah, dan pasar kota lokal dibakar. Kebanyakan keluarga petani menyimpan tanaman di rumah mereka, jadi sewaktu kampung-kampung dan rumah dibakar, stok makanan yang vital dan persediaan bibit musnah. Hanya bibit yang disimpan di pohon atau ditanam di tanah yang tetap ada, dan bahkan beberapa dari bibit ini dikonsumsi selama krisis, sehingga mengurangi persediaan bibit untuk musim menanam berikutnya. Karena banyaknya orang yang pindah, kurangnya tenaga pria juga membatasi persiapan dan penanaman lahan. Kementerian Pertanian dijarah dan sekitar 80 persen dari stafnya pergi ke Indonesia dan tidak pernah kembali. Jalan-jalan dan jembatan di pedesaan tidak dipelihara dan tidak dapat dilewati sehingga mengisolasi para petani dari pasar dan persediaan input. Akibat banyaknya penyebab konflik ini,

2 Ukuran luas rata-rata dari lahan yang ditanami adalah 0,6-0,9 ha per rumah tangga, tetapi ini mencakup lahan selain dari kebun rumah.

44

kehidupan di desa benar-benar terganggu dan produksi pertanian sangat berkurang. Pada awal milenium baru, Timor Lorosae terancam malnutrisi dan kelaparan.

4.12 Setelah kerusuhan berakhir, membangun kembali sektor pertanian menjadi kebutuhan utama. Periode rehabilitasi ini mendapat manfaat dari suntikan donor yang besar serta bantuan LSM selama masa-masa darurat dan paska-darurat.

4.13 Sebagai hasilnya:

• Kelaparan dan malnutrisi dihindari, karena tradisi solidaritas serta berbagi dalam masyarakat, ketersediaan tanaman siap tradisional (singkong) dan makanan liar (sagu), serta distribusi bebas (sering melalui helikopter ke daerah-daerah yang terpencil) beras, minyak gorang, dan persediaan makanan lain oleh badan bantuan nasional maupun internasional;

• Ada rekonstruksi dan penggantian yang cukup besar atas infrastruktur pedesaan serta fasilitas pengolahan-agro, seperti mesin pemroses biji kopi, penggilingan padi di desa, dan pengupas jagung;

• Banyak petani asal Indonesia yang tinggal di Timor Lorosae di bawah sistem irigasi baru telah meninggalkan provinsi itu, meninggalkan lahan kepada pemiliknya semula;

• Kementerian Pertanian, Perikanan, dan Kehutanan (MAFF) telah membentuk staf kantor pusat dan petugas lapangan untuk mengatur pembangunan kembali sektor pertanian.

4.14 Setelah kemerosotan tajam dalam hasil tahun 1998 karena musim kering dan pada tahun 1999 akibat pertikaian, terdapat ketidakpastian besar tentang kecenderungan produksi interim (Tabel 4.2). Perkiraan MAFF untuk panen tahun 2001 memperlihatkan pemulihan penuh dari level pra-konflik (1997) untuk sebagian besar tanaman—dengan produksi beras maupun jagung diperkirakan melampaui level tahun 1997. Akan tetapi, perkiraan awal dari survei rumah tangga menunjukkan produksi dan hasil yang lebih rendah selama bulan Agustus 2000-Agustus 2001.3 Meskipun sistem irigasi telah direhabilitasi, lahan luas yang teririgasi mungkin masih membutuhkan rehabilitasi. Pemulihan produksi pertanian juga terbatas karena kesulitan pasar yang terus terjadi dan di beberapa daerah karena kurangnya persiapan tanah

4.15 Produksi biji kopi hijau sebagian besar tidak terimbas oleh konflik, tetapi kehancuran kapasitas proses dan kurangnya pemeliharaan infrastruktur jalan mulanya mengakibatkan problem yang parah. Koperasi yang memroses kopi membuat upaya besar untuk mengganti tanaman yang hancur atau dicuri dan untuk membeli kembali stok yang dicuri. Produksi pada tahun 2001 tampaknya mencapai yang terendah pada level pra-konflik.

3 Mengingat berbagai metodologi yang berbeda, sulit menunjukkan suatu kecenderungan dari data yang terdapat di Tabel 4.2 dan seharusnya didekati dengan hati-hati. Mungkin data Indonesia telah dibesar-besarkan, dan karena perkiraan MAFF untuk tahun 2001 didasarkan atas data Indonesia, mungkin juga data tersebut terlalu tinggi. Selain itu, pengalaman baru-baru ini mengisyaratkan bahwa angka penggilingan di Timor Lorosae lebih dekat ke 50% sebaliknya daripada ke 65% yang digunakan di masa lampau. Hal ini mungkin mencerminkan kemampuan pengolahan yang merosot setelah panen.

45

4.16 Produksi hewan kecil tampaknya telah pulih. Ayam, babi, dan kambing sekarang terlihat lagi di daerah pedesaan dan perkotaan. Kerbau dan sapi Bali diimpor di bawah ARP, dan yang lain dibawa dari tempat persembunyian di pegunungan, tetapi jumlah total binatang besar tetap di bawah level pra-1999.

Tabel 4. 2: Produksi Pertanian, 1997 dan 2001

1997 2000-2001 Data Indonesia Data MAFF Data TLHS Tanaman Pangan

Produksi (MT)

Hasil (MT/ha)

Produksi (MT) Hasil (MT/ha)

Produksi (MT)

Hasil (MT/ha)

Padi 35.9791 2,7 38.340 2,9 28.927 1,30 Jagung 95.0002 1,8 113.527 2 68.959 0,57 Kacang 3.200 1,0 3.301 1,1 1.677 0,51 Kedelai 1.200 0,8 821 0,39 Singkong 66.500 4,0 68.237 4,2 55.349 0,61 Ubi jalar 16.200 3,9 43.976 4,1 31.663 0,47 Tanaman Pohon

Kopi 9.700 0,20 9.491 0,405 14.984 0,52 Kelapa 9.900 0,20 8.040 0,702 2.137 1,01 Kemiri 690 0,20 1.063 0,472 Coklat 42 0,08 Cengkeh 12 0,05 Ternak Ekor

Ayam kampung 585.355 350.422

Broiler 503.183 NA Kambing 202.934 131.125 Babi 362.473 23.912 Sapi 146.557 96.662 Kerbau 73.818 48.452 Kuda 32.792 20.396

Sumber: Biro Pusat Statistik Indonesia, 1998, Pelayanan Ternak Provinsi Timor Lorosae,

1998, dan UNTAET, perkiraan Kementerian Pertanian, Perikanan & Kehutanan (MAFF), Timor Lorosa’e Household Survey (2001). Angka untuk ternak dari JICA (2002) Studi tentang Pembangunan Pertanian Terpadu Timor Lorosae.

1 Mempertimbangkan perkiraan resmi Indonesia tentang produksi padi, dan 50% tingkat penggilingan. 2 Ini adalah perkiraan yang direvisi oleh para pakar MAFF dari produksi jagung tahun 1997. 4.17 Produksi dari kebun rumah tampaknya telah pulih, tetapi perlahan. Meskipun pohon yang menghasilkan buah dan tanaman akar-akaran tetap produktif, benih untuk tanaman tahunan tidak tersedia atau tidak terbeli oleh rumah tangga yang miskin yang tidak memiliki pendapatan tunai.

46

KERANGKA DAN PRINSIP JANGKA M ENENGAH

4.18 Membangun kembali pertanian Timor Lorosae dan mengembangkan sisa sektor pedesaan akan membutuhkan waktu bertahun-tahun dan bantuan luar yang cukup besar. Para petani Timor Lorosae serta pejabat pemerintah juga perlu memiliki kebiasaan berpikir yang baru.

4.19 Sebelum pemungutan suara untuk kemerdekaan, pemerintah pusat Indonesia memainkan peranan besar dalam pertanian di Timor Lorosae. Pemerintah pusat menetapkan harga yang dibayar oleh konsumen untuk bahan mentah pertanian dan pengembalian terjamin bahan mentah ini kepada para petani. Pemerintah pusat juga mengendalikan distribusi input pertanian, baik dengan memproduksinya melalui badan usaha milik negara, atau dengan membelinya dan menyalurkannya sendiri, atau melalui mekanisme subsidi harga. Nasihat untuk perluasan pertanian diberikan secara cuma-cuma kepada para petani, tetapi perdagangan internal diatur dengan ketat.

4.20 Timor Lorosae memiliki kesempatan untuk menciptakan lingkungan yang layak yang akan memungkinkan petani memutuskan bagi diri sendiri apa yang akan diproduksi dan bagaimana memasarkan produk mereka. Lingkungan demikian juga akan memungkinkan Timor Lorosae mengembangkan kerangka kebijakan pertanian yang didasarkan pada praktek terbaik global. Dalam lingkungan yang baru ini, pemerintah akan menjadi “fasilitator” perkembangan pertanian dan bukannya pengambil keputusan yang dominan serta penyedia input dan layanan pertanian. Setelah periode transisi, peranannya mungkin dibatasi hanya untuk menentukan dan melaksanakan kebijakan pertanian, mengawasi dan mendanai investasi pertanian pemerintah, menetapkan dan menegakkan kerangka peraturan “light-handed” (khususnya atas pengelolaan sumber daya alam dan persyaratan karantina), serta menyediakan layanan seperti vaksinasi, pengumpulan dan analisis data, riset yang adaptif terhadap produk pertanian, dan pendidikan pertanian.

4.21 Pelaksanaan kerangka tersebut didasarkan pada penilaian terhadap kapasitas yang terbatas untuk dengan sukses mengintervensi secara lebih agresif oleh pemerintah, oleh jarangnya sumber daya untuk melakukannya secara berkesinambungan, dan oleh bukti dari perekonomian terbuka kecil tentang keuntungan mengandalkan sinyal pasar serta harga internasional untuk menuntun keputusan petani. Selain itu, setelah membongkar sistem sebelumnya tentang harga yang diregulasi untuk input dan output, tampaknya sedikit saja manfaatnya bila kembali ke sistem yang tidak cocok bagi keadaan Timor Lorosae. Perlu tidaknya padi menjadi kasus istimewa selama transisi dibahas dengan lebih terperinci di bawah.

4.22 Prinsip-prinsip berikut ini untuk jangka menengah dapat menjadi panduan yang berguna seraya Timor Lorosae membangun sistem pertanian yang baru—selama corak-corak institusional yang spesifik dan potensi kegagalan pasar juga dipertimbangkan:

• Pertanian akan terus menjadi sumber yang terpenting untuk kehidupan sebagian besar penduduk dan kegiatan ekonomi utama di Timor Lorosae.

• Produksi pertanian dan keputusan harga hendaknya dibuat oleh pihak di sektor swasta yang terlibat dalam pertanian: petani, bankir, pemilik usaha, penyuplai,

47

dan pedagang. Pendekatan demikian meminimalkan tuntutan akan sumber daya pemerintah dan juga kesempatan untuk korupsi di antara pegawai sipil. Pendekatan ini menyiratkan bahwa baik perdagangan internal maupun eksternal hendaknya relatif bebas tarif, kuota, dan pajak guna memungkinkan produsen membuat keputusan tentang harga yang didasarkan pada harga yang berlaku.

• Apabila intervensi publik patut dilakukan, modelnya hendaknya adalah pendanaan publik dan pengiriman swasta. Misalnya, pemerintah mungkin ingin mendukung media massa atau kegiatan penyuluhan kelompok. Pemerintah dapat melakukannya melalui kontrak dengan agen penyuluhan swasta atau LSM untuk memberikan pelayanan (sebagaimana yang kini dilakukan MAFF dengan kampanye vaksinasi).

• Pemerintah hendaknya tidak memiliki badan usaha yang menghasilkan pajak, seperti misalnya rumah jagal, fasilitas gudang, fasilitas lumbung, pengumpulan traktor, atau pusat layanan dan perlengkapan pedesaan.

• Proyek pengembangan dan pembangunan fasilitas infrastruktur fisik pada tingkat komunitas hendaknya dipandu oleh proses yang melibatkan partisipasi.

4.23 Bagian berikut ini menggunakan prinsip-prinsip tersebut sebagai panduan dalam menyikapi permasalahan utama di sektor pedesaan Timor Lorosae, dan untuk menyoroti kegiatan prioritas yang mungkin dilakukan oleh komunitas donor selama periode transisi.

PERMASALAHAN KEBIJAKAN DALAM PERTANIAN

Peran Pemerintah dalam Pertanian 4.24 Tidak soal diterimanya secara umum suatu kerangka yang menggunakan sinyal harga untuk memandu alokasi sumber daya, keputusan investasi serta faktor upah dari produksi, ada perdebatan besar perihal seberapa cepat ekonomi demikian dapat dilaksanakan serta peranan pemerintah dalam menuntun dan mengatur hasil pasar. Sebagaimana jelas dari kurangnya pasar spontan untuk produk pertanian di Timor Lorosae, pasar dan lembaga (khususnya untuk pertanian) membutuhkan waktu untuk berkembang. Oleh karena itu, adalah berguna untuk memikirkan kebijakan transisional yang dapat dimanfaatkan pemerintah untuk membantu perkembangan pertanian yang konsisten dengan tujuan jangka panjang ketergantungan dasar pada keputusan swasta yang didasarkan pada harga internasional. Hal ini membutuhkan disiplin yang besar, kerangka dan kerangka waktu yang jelas, dan rencana komunikasi sehingga tekanan politik tidak membebani strategi sewaktu transisi dianggap lengkap.

4.25 Sebagaimana yang telah disadari pemerintah dan kelompok donor internasional, prioritas selama periode transisi adalah kebutuhan untuk menggalang produktivitas pertanian, yang secara tradisional rendah (Tabel 4.3). Ini saatnya dana publik yang besar dan tidak lazim diberikan kepada komunitas pedesaan. Pembelanjaan publik yang tidak lazim untuk merehabilitasi dan memperbaiki jalan, jembatan, daerah yang diirigasi, bangunan umum di daerah pedesaan, sanitasi dan persediaan air, serta komunikasi memang patut tetapi hendaknya disertai dengan rencana yang praktis untuk pemeliharaan yang berkesinambungan oleh masyarakat dengan atau tanpa bayaran dari pemerintah, maupun oleh sektor publik. Namun tindakan lebih lanjut dapat dibenarkan dalam jangka pendek. Mungkin perlu bagi pemerintah untuk membantu rekonstruksi fasilitas

48

penyimpanan makanan rumah tangga, untuk mengatur ketersediaan suplai input pertanian di pusat-pusat regional jika importir spontan tidak ada dan untuk mengecualikan input pertanian dari tarif impor, barangkali untuk menyewa truk bagi para pedagang dalam jangka pendek seraya mereka memantapkan usaha dagang mereka, dan membantu dalam pemantapan fasilitas perbankan di pedesaan. Idenya adalah untuk memantapkan kembali atau membangun hubungan pasar untuk keluarga petani secepat mungkin. Bagian di bawah ini tentang bantuan donor serta persyaratan dana dan Tabel 4.4 memberikan perincian yang lebih besar tentang program bantuan donor yang sudah ada.

4.26 Dalam jangka yang lebih panjang, pemerintah ingin menempatkan hal-hal dasar investasi, undang-undang, peraturan, kebijakan, serta kegiatan publik yang baik) yang mendefinisikan lingkungan yang layak untuk pertanian. Investasinya dapat mencakup mendirikan kembali stasiun riset yang adaptif dan fasilitas pelatihan pertanian, dan menyediakan layanan yang lebih luas bagi pertanian, pengelolaan tanah, serta pengelolaan/kemandirian rumah tangga pedesaan. Pemerintah ingin menetapkan aturan dan peraturan untuk pertanian, ternak, kehutanan, perikanan, pengelolaan tanah, pengelolaan sumber daya, dan pelestarian. Apabila mungkin, pemerintah hendaknya menyesuaikan peraturan dan kebijakan yang ada yang digunakan oleh negara-negara lain sebagai standarnya sendiri, daripada menciptakan peraturan yang baru. Salah satu contohnya mungkin adalah kebijakan persaingan. Selain itu, disarankan untuk mengenali proses pengujian dan sertifikasi dari negara-negara lain, seperti Australia, sehingga Timor Lorosae tidak perlu mendirikan lembaga yang kalau tidak akan dibutuhkan untuk melakukan sertifikasi sendiri untuk produk-produk pertanian.

4.27 Hibah luar negeri untuk pertanian selama tahun 2000-05 kemungkinan akan besar—melampaui 10 juta dollar AS dalam tahun anggaran 2001-02 saja. Hibah luar negeri ini kemungkinan merupakan peristiwa yang jarang dan hendaknya digunakan untuk melaksanakan kerangka serta infrastruktur untuk pertanian yang hidup dan untuk perkembangan jangka panjang sektor tersebut yang berkelanjutan.

4.28 Tujuan utama kebijakan pemerintah hendaknya mencakup mencapai:

• keamanan makanan melalui peningkatan produksi beragam makanan mentah dan pemulihan rumah tangga serta fasilitas penyimpanan tanaman di desa.

• peningkatan produksi tanaman dan binatang niche, dan promosi pasar internal serta penghasilan pendapatan alternatif yang sanggup untuk menyediakan pendapatan tunai bagi masyarakat yang ada.

• peningkatan sistem pertanian swidden di dataran tinggi yang akan meningkatkan mutu kehidupan dan mengurangi degradasi lingkungan. Namun, akan menjadi kesalahan untuk mengubah petani swidden menjadi petani yang tidak berpindah-pindah terlalu dini. Banyak dari mereka yang terlibat dalam shifting (swidden) agriculture di Timor Lorosae menggunakan metode yang mantap, dan terdapat bukti bahwa pekerja penyuluhan tidak memberikan nasihat yang baik kepada petani demikian di masa lalu.

49

Peningkatan Perlindungan untuk Padi? 4.29 Meskipun produksi banyak tanaman mungkin sebagian besar telah pulih hingga tingkat pra-1999, penyesuaian untuk petani padi tampaknya traumatis, atau setidaknya dipublisitaskan dengan lebih baik. Meskipun produksi padi pada tahun 2001 melampaui produksi pada tahun 1999 atau 2000, para petani menghadapi kesulitan dalam menjual surplusnya, karena jaringan distribusi dan pemasaran untuk beras impor di Dili dan di masyarakat dataran tinggi berkembang lebih baik. Produsen padi lokal menghadapi kesulitan dalam mengakses pasar khususnya karena kurangnya pemrosesan paska panen khususnya pengepakan untuk pengiriman, dan ketidaktahuan akan distribusi dan pemasaran mengingat sistem yang diatur sebelumnya. Kurangnya persediaan untuk membeli input serta akses yang tidak memadai ke kredit juga memperlihatkan rintangan yang besar. Sebagai kontras, harga beras impor pada tingkat pengecer tidak pernah di bawah harga lokal—meskipun hal ini mungkin mencerminkan mark-up yang lebih tinggi serta profit bagi para distributor beras impor—dan beras yang disumbangkan secara cuma-cuma mengurangi kesanggupan petani lokal untuk menjual surplus mereka.4

4.30 Lampiran 2 memberikan lebih banyak perincian tentang karakteristik produksi padi dan batasan terhadap pemasaran beras lokal di dalam negeri. Pokok-pokok berikut ini meringkaskan lampiran tersebut:

• Kebanyakan orang di Timor Lorosae adalah konsumen bersih beras, baik lokal maupun impor. Konsumen/pembeli bersih beras terbagi dalam sejumlah kategori yang mencakup:5 (i) orang miskin di pedesaan dataran tinggi; (ii) masyarakat dataran tinggi dengan pendapatan yang lebih besar yang berasal dari, misalnya, kopi; dan (iii) petani non-padi di dataran rendah yang mencakup masyarakat di kota provinsi dan Dili.

• Halangan utama terhadap peningkatan penjualan beras lokal di pasar-pasar di seluruh Timor Lorosae antara lain: (i) disfungsi pemrosesan, pengepakan, penyimpanan paska panen; (ii) problem dalam distribusi seperti jaringan, jalan, dan infrastruktur transportasi; dan (iii) kemungkinan biaya produksi yang lebih tinggi untuk beras lokal versus beras impor sampai taraf produksi beras asing disubsidi.

• Keputusan untuk makan nasi ataupun jagung tidak tetap dan tampaknya bergantung pada ketersediaan dan harga; meskipun demikian, kebanyakan memilih nasi. Dengan demikian, konsumsi jagung dan nasi bervariasi: masyarakat dataran tinggi diperkirakan mengkonsumsi 70 persen jagung sampai 30 persen nasi, sementara di dataran rendah persentase konsumsinya sekitar lima puluh lima puluh.

• Konsumsi beras pada saat ini diperkirakan sekitar 78.000 ton per tahun. Produksi lokal diperkirakan 29.000 ton (pada tahun 2001) dan beras impor pada saat ini berkisar sekitar 50.000 ton. Produksi, konsumsi, dan impor semuanya terganggu

4 Beras dalam jumlah besar dilaporkan telah diselundupkan melalui perbatasan di sebelah barat dan melalui perahu ke timur. 5 Tidak termasuk masyarakat ekspat yang diharapkan berkurang jumlahnya dan hendaknya tidak menjadi faktor dalam merumuskan kebijakan.

50

setelah kekerasan pada tahun 1999 tetapi produksi telah meningkat dan tampaknya kembali ke level pra-1999, dan konsumsi konon lebih tinggi daripada level pra-1999.

• Impor beras dilakukan oleh para pedagang swasta dalam menanggapi tenaga pasar, dan bukannya oleh badan pemerintah, donor dan penyelundup. Sekitar 57 persen impor para pedagang datang dari Vietnam, 35 persen dari Indonesia dan 8 persen dari Thailand menurut data Kontrol Perbatasan PBB.

• Beras lokal cenderung diecer pada harga yang lebih rendah secara marjinal ketimbang beras asing. Beras impor sedikit lebih mahal di daerah pedesaan termasuk pusat, dataran tinggi dan beberapa daerah perkotaan di distrik. Beras impor lebih murah di daerah perkotaan termasuk Dili/Baucau dan di barat.

4.31 Dalam menanggapi kesulitan yang dialami oleh petani padi, jangkauan kebijakan hendaknya untuk menyorot problem spesifik yang mengganggu petani padi—pemrosesan paska panen, pengepakan, pemasaran, akses kredit, dan memfasilitasi ketersediaan input disertai dengan pengecualian tarif; pada waktu yang sama, tuduhan penyelundupan perlu diselidiki. Rehabilitasi sistem irigasi, jika dijamin dengan kemantapan jangka panjang, juga perlu ditingkatkan. Tetapi, mengingat dibutuhkan waktu untuk menerapkan solusi bagi problem-problem ini, tekanan kuat untuk perlindungan yang dipertingkat dalam bentuk tarif yang lebih tinggi atas beras telah muncul. Kebijakan demikian barangkali dapat dijamin jika tarif yang lebih tinggi itu bersifat sedang dan sementara—untuk memungkinkan adanya kerangka waktu yang masuk akal untuk melakukan penyesuaian di atas.

4.32 Tetapi, juga ada kegagalan yang serius untuk menaikkan tarif pada beras yang perlu dipertimbangkan dengan cermat sebelum mengambil keputusan apa pun. Pertama-tama, petani padi mencakup sekitar 26 persen dari penduduk—dan proporsi penjual bersih jauh lebih sedikit dari jumlah itu; dorongan terhadap pendapatan mereka dari proteksi yang lebih tinggi harus ditimbang terhadap kerugian daya beli bagi sisa jumlah penduduk, khususnya konsumsi beras yang dikurangi oleh konsumen yang miskin di daerah perkotaan dan petani dataran tinggi (yang belakangan ini kemiskinannya sangat parah). Kedua, karena adalah keuntungan konsumen dasar, menaikkan harga beras akan memperburuk problem persaingan yang dibahas di Bagian 2. Ketiga, bahkan jika tarif yang lebih tinggi dimaksudkan untuk diberlakukan sementara, pengalaman internasional memperlihatkan bahwa membalikkan proteksi yang lebih tinggi dapat terbukti sangat sukar dalam prakteknya.

4.33 Selanjutnya hal ini dapat meningkatkan pergantian dalam pola bercocok tanam yang tidak terlalu bermanfaat atau dapat terus dilakukan dalam jangka panjang. Faktor-faktor ini memperlihatkan bahwa keputusan yang tergesa-gesa tentang proteksi yang lebih tinggi hendaknya dihindari, dan keputusan apa pun seperti itu hendaknya didahului dengan mengembangkan sarana yang praktis untuk membantu konsumen beras termiskin, khususnya di dataran tinggi, yang saat ini mendapat manfaat dari tersedianya beras impor dalam jumlah yang lebih besar.

51

Kopi sebagai Tanaman Istimewa 4.34 Kopi adalah ekspor yang dominan dari Timor Lorosae, dengan perkiraan sekitar 25.000 hektar kebun kopi yang produktif dan juga lahan seluas 23.000 hektar yang tidak produktif. Kira-kira 25.000 keluarga petani mendapat jumlah yang cukup besar dari pendapatan mereka dari perusahaan kopi kecil, sementara 15.000 keluarga lain mendapat sedikit dari pendapatan mereka dari sumber ini. Hasilnya sekitar 150 sampai 200 kilo biji hijau per hektar, kurang dari separuh potensi mereka jika teknik penanaman yang lebih baik diterapkan. Sebagian besar perusahaan kopi yang besar yang didirikan pada masa penjajahan telah ditelantarkan, dan semak kopi di situ diambil oleh petani yang tinggal di dekatnya.

4.35 Menurut laporan, ada banyak faktor kultural dan sosial yang kompleks, juga faktor eknomi, yang mempengaruhi penanaman kopi di Timor Lorosae. Para petani kopi sebagian besar adalah penduduk pegunungan berbahasa Mumbai yang konon “tidak berjiwa dagang”, memandang diri sebagai penjaga tanah sebaliknya daripada petani. Oleh karena itu, sangat sedikit kegiatan yang dikerahkan untuk menanam kopi. Semak tidak dibersihkan atau dilindungi, menanam kembali hampir tidak terjadi, pupuk dan pestisida tidak digunakan untuk meningkatkan hasil, dan keluarga dikatakan memanen kopi hanya untuk kebutuhan uang tunai pada saat itu dan bukannya untuk pemaksimalan profit. Penjelasan tetang sifat yang lebih ekonomis tidak diragukan dapat juga disarankan. Selama sebagian besar masa pemerintahan Indonesia, menurut laporan yang lebih ditekankan adalah menuai jumlah yang besar, tidak soal kualitasnya, karena semua kopi Timor dikirim ke Jawa untuk dicampur. Hanya dalam tahun-tahun belakangan ini saja organisasi koperasi yang tumbuh mulai membayar untuk ceri yang lebih baik mutunya dan untuk meningkatkan pemrosesan lokal.

4.36 Sebuah survei representatif baru-baru ini tentang penanam kopi yang diadakan oleh Bank Dunia di daerah produksi kopi utama menyimpulkan bahwa mayoritas petani akan siap untuk menginvestasikan lebih bayak upaya dalam kegiatan mereka jika hal itu berarti penambahan pendapatan. Jika mereka diberi pohon muda yang baik mutunya secara cuma-cuma, mereka akan siap untuk menanamnya dalam skala yang besar. Selain itu, sebagian besar menunjukkan bahwa mereka akan menyambut akses ke fasilitas umum untuk memproses ceri dan dengan demikian menghasilkan biji kopi yang lebih baik mutunya. Hampir semuanya siap untuk bergabung dengan asosiasi atau badan koperasi lain jika itu akan mempermudah akses ke fasilitas yang lebih baik.

4.37 Karena input rendah ke produksi kopi dan iklim yang baik, kopi Timor Lorosae dapat disertifikasi sebagai organik dan ada banyak permintaan akan kopi itu, baik karena alasan tersebut maupun karena karakteristik rasanya. Permintaan akan produk organik di seluruh dunia meningkat, dan kopi organik yang disertifikasi dari Timor Lorosae dapat menjadi sumber yang lebih bernilai untuk pajak ekspor. Saat ini, hanya sekitar 10 persen dari kopi Timor Lorosae yang dikatakan organik premium meskipun semua kopi yang diproduksi sebenarnya adalah organik. Upaya-upaya untuk meningkatkan hasil dan ekspor kopi hendaknya dibuat secara saksama, didasarkan pada meningkatnya varietas dan praktek kultural, bukan pada meningkatnya input yang dibeli seperti pupuk atau pestisida. Akan sangat bagus untuk menyertai upaya-upaya ini dengan suatu kampanye untuk memberi tahu para petani tentang pentingnya sertifikasi organik, sehingga Timor

52

Lorosae dapat memperoleh organik premium pada porsi yang lebih besar untuk ekspornya seraya segmen ini dari pasar global bertumbuh.

4.38 Akan tetapi, dalam waktu dekat, sebagian besar perolehan pendapatan hendaknya didapat dengan meningkatkan kualitas pemrosesan, suatu perubahan yang membutuhkan investasi dalam memperbaiki dan membangun fasilitas umum yang baru serta persediaan pohon muda bermutu baik dan nasihat kepada para petani. Dengan pengaturan pendanaan yang memadai seperti misalnya program finansial mikro, sebagian biaya infrastruktur dan layanan tambahan dapat ditanggung bersama oleh para petani, sementara pemerintah mungkin menyediakan semacam asuransi bencana.

Potensi Perkembangan Perikanan6 4.39 Sub-sektor perikanan tidak berkembang dengan baik tetapi mungkin memiliki potensi untuk meningkatkan keamanan makanan dan menyumbang kepada perkembangan skala kecil serta ekspor. Timor Lorosae memiliki kira-kira 650 km garis pantai tetapi sangat sedikit karang kontinental; kedalaman 200 meter terdapat di 2-8 km dari pesisir dan kedalaman 2000-3000 meter dalam 20 km. Sumber daya pantai terbatas pada bentangan sempit dari dasar laut yang curam. Statistik terbatas yang tersedia tentang kegiatan menangkap ikan sebelum tahun 1999 menunjuk ke rombongan yang terdiri dari kira-kira 630 perahu motor dan 1.387 kano. Data itu adalah untuk tahun 1997, sewaktu 9.066 nelayan dilaporkan menangkap total 2.423 ton ikan laut. Selama kekacauan pada tahun 1999, praktis semua perahu nelayan komersial yang lebih besar dilaporkan meninggalkan Timor Lorosae, meskipun 24 perahu konon berada di pulau Atauro, bagian dari Timor Lorosae berjarak beberapa mil dari Dili.

4.40 Problem terbesar saat ini dalam industri perikanan adalah kurangnya permintaan karena kurangnya daya beli. Rakyat miskin mengkonsumsi sekitar 10 gram per minggu per kapita, sementara yang ’kaya’ mengkonsumsi hanya sekitar 190 gram menurut data terakhir dari TLHS 2001. Rendahnya permintaan lokal akan ikan kemungkinan besar akan meningkat hanya kalau pendapatan keseluruhan meningkat.

4.41 Sebuah studi UNDP baru-baru ini yang juga berfokus pada kebutuhan dan prioritas kelautan di Timor Lorosae (Menilai Kebutuhan dan Prioritas Lingkungan di Timor Lorosae; Dili, 2000) menyimpulkan bahwa ekosistem laut Timor Lorosae, jika digunakan dengan cara yang terencana dan tidak destruktif, memiliki potensi besar untuk menunjang perkembangan ekonomi dan juga penduduk. Dengan menggunakan angka dari daerah perairan laut yang serupa lainnya, studi itu memperkirakan bahwa bahkan setelah menyediakan bagi penduduk Timor Lorosae konsumsi ikan tahunan minimum yang disarankan yakni 13 kg per kapita, ekspor masih dapat terus dilakukan. 7 JICA telah memperkirakan bahwa sumbangan baru-baru ini berupa mesin dan gear untuk menangkap ikan (Cina saja menyumbangkan sekitar 300 mesin motor, 1.500 jala gill, dan 3 metrik ton tali) dapat menggerakkan sekitar 40 persen perahu nelayan rakyat Timor

6 Bagian ini membahas: “Proyek Rehabilitasi Fasilitas Perikanan Pelabuhan Hera,” ADB, dan “Ikan untuk Masa Depan: Rencana Strategis bagi Perikanan di Timor Lorosae;” Departemen Urusan Ekonomi, Mei 2001. 7 Akan tetapi, terdapat sejumlah kendala terhadap pengembangan ekspor secara signifikan dalam jangka pendek.

53

Lorosae.8 Hal ini dapat segera merusak sumber daya pantai yang rentan, yang memperlihatkan perlunya memperkenalkan sistem awal manajemen. Mengingat penangkapan perikanan terumbu karang dapat dilakukan dengan mudah, membatasinya pada nelayan lokal tampaknya disetujui.

4.42 Selain potensinya untuk menunjang sektor penting kegiatan penunjang kehidupan, penangkapan ikan memberikan kesempatan kerja yang potensial dalam kegiatan yang berkaitan seperti misalnya pemasaran, pemrosesan, penyediaan, pelayanan, dsb. Begitu Timor Lorosae menetapkan batas zona perikanan ekonomi eksklusifnya, sumber daya pantai akan tersedia untuk eksploitasi komersial dalam skala yang lebih besar, baik oleh nelayan Timor Lorosae atau lebih disukai melalui pengaturan izin dengan perahu nelayan asing, seperti yang diperlihatkan oleh pengalaman di negara-negara Kepulauan Pasifik. Sumber daya laut Timor Lorosae mencakup spesies-spesies kecil seperti makarel India, ikan scad, sardin dan tuna kecil, tetapi juga spesies bernilai tinggi yakni tuna besar.

4.43 Divisi Perikanan MAFF telah mengembangkan sebuah rencana strategis untuk perikanan yang bertujuan untuk menunjang sumber daya akuatik Timor Lorosae, mendirikan industri perikanan berbasis sektor swasta yang menguntungkan yang akan memaksimalkan pemulihan ekonomi yang berkesinambungan, serta menegaskan yurisdiksi serta kendali atas sumber daya laut di lautan yang mengelilingi Timor Lorosae. Peran pemerintah akan dibatasi pada penyediaan lingkungan usaha yang layak serta kerangka yang di dalamnya perikanan swasta dan usaha yang terkait dalam sektor ini akan beroperasi.

4.44 Bantuan eksternal pada tahap ini hendaknya disalurkan untuk mengembangkan kerangka hukum dan peraturan untuk manajemen perikanan dekat-pantai dan investasi dalam perikanan lepas pantai. Menegakkan peraturan perikanan melalui kemitraan antara pemerintah, masyarakat, dan operator swasta (pengaturan ko-manajemen) dan pengakuan hak pengguna untuk masyarakat pantai telah terbukti efektif di banyak negara Asia Pasifik. Bantuan eksternal dapat juga diarahkan untuk merehabilitasi pelabuhan nelayan di dermaga Hera, meningkatkan akuakultur darat lebih lanjut (khususnya ikan kerapu) dan meningkatkan penanganan dan pemrosesan paska panen. Pemisahan fungsi antara sektor swasta dan negeri ini tujuannya adalah untuk menerapkan pelajaran yang didapat dari gagalnya program pengembangan perikanan di negara-negara lain. Dalam banyak kasus, keterlibatan langsung badan pemerintah dalam sektor ini, dalam kegiatan yang tumpang tindih dengan kegiatan sektor swasta, menyebabkan kelebihan staf, pertanggungjawaban yang tidak memadai, serta merosotnya pelayanan dan fasilitas. Jadi, di fasilitas Hera yang baru, misalnya, diharapkan bahwa operator swasta akan bertanggung jawab atas semua kegiatan yang dapat dilakukan secara komersial, termasuk pembangunan kapal, bengkel, gudang, dan suplai bahan bakar. Dengan cara ini, semua badan usaha komersial di kawasan pelabuhan akan memiliki minat yang tetap pada pelabuhan fungsional.

8 JICA (2002) “Studi tentang Pembangunan Pertanian Terpadu Timor Lorosae.”

54

Keamanan Makanan

4.45 Kurangnya daya beli Timor Lorosae akan menyebabkan penderitaan, tetapi kebergantungan pada bantuan juga akan menimbulkan penyimpangan dalam urbanisasi dan harga pertanian. Keamanan makanan akan tercapai apabila rumah tangga cukup produktif untuk menanam atau membeli makanan yang memadai bagi keluarga mereka. Apabila kelaparan telah dihapuskan, kemiskinan juga terhapus. Oleh karena itu, mengurangi kelaparan dan kemiskinan melalui kebijakan makanan adalah prioritas utama di Timor Lorosae.

4.46 Kebijakan makanan yang patut adalah yang memiliki program atau kebijakan untuk mengatasi kemungkinan kekurangan makanan sambil mempertahankan visi jangka panjang, kebijakan, dan tindakan yang konsisten untuk sektor pertanian. Pembahasan berikut berkaitan dengan kemungkinan kekurangan makanan.

4.47 Meskipun ada diskusi antara Timor Lorosae dan donornya tentang kebijakan yang akan menjamin kemandirian dalam produksi makanan, negara-negara lain mendapati bahwa pendekatan ini mahal dan sulit untuk terus dilakukan. Mahal karena untuk menjamin persediaan lokal yang memadai dalam tahun produksi yang rendah, stok harus dibeli dan disimpan di atas rata-rata tahun produksi. Menyimpan stok padi mahal dalam hal biaya kesempatan kapital dan kemerosotan fisik stok itu. Lebih jauh, manipulasi harga yang rumit dan pengaturan jual beli haruslah dilakukan secara konstan oleh kalangan berwenang pelindung. Di seputar dunia terdapat riwayat tentang kegagalan mengelola stok publik.

4.48 Pendekatan yang lebih terkini adalah menetapkan dana pelindung untuk mendanai bantuan kepada orang miskin pada saat harga makanan tinggi (kekurangan) seraya menciptakan kondisi bagi ekonomi yang sehat secara keseluruhan. Di bawah kondisi demikian, banyak dari penduduk sanggup untuk membeli makanan dan para petani menerima sinyal harga yang benar untuk mengambil keputusan tentang produksi. Dana pelindung adalah dana publik yang dialokasikan untuk menyediakan bantuan dalam tahun-tahun panen yang sangat buruk kepada yang paling membutuhkan yang akan menggunakannya untuk membeli pohon muda di pasar. Pemerintah tidak perlu membeli makanan, menyimpan padi, atau mengontrol harga sendiri. Jika pemerintah merasa tidak nyaman untuk menyediakan dana tunai, pemerintah dapat memberikan voucher yang hanya dapat digunakan untuk membeli bahan makanan, atau pemerintah dapat membeli pohon muda dan memberikannya kepada rakyat miskin yang ditargetkan. Namun, pilihan terakhir membutuhkan birokrasi yang lebih besar untuk dikelola dan dijalankan daripada pilihan lainnya dan karena itu mungkin paling tidak diinginkan dari sudut biaya.

4.49 Pada waktu pemerintah menetapkan dana pelindung, pemerintah sekaligus akan mengupayakan manfaat produktivitas dari pertanian yang ada, membantu meningkatkan kapasitas lumbung untuk meminimalkan kerugian paska-panen, dan memberi petani nasihat tentang menyelingi dengan tanaman lain, khususnya tanaman ekspor. Langkah-langkah demikian akan banyak menyumbang kepada keamanan makanan.

55

Kepemilikan Tanah

4.50 Tidak ada akta atau surat formal kepemilikan tanah di daerah pedesaan Timor Lorosae, dan hanya persentase kecil dari tanah yang mendapat status baik di bawah hukum Portugis (kolonial) maupun hukum Indonesia. Tanah yang dipetak secara permanen, seperti kebun dan sawah, diakui sebagai properti individu dengan kebiasaan. Namun, kepemilikan atas sebagian besar tanah pedesaan ditentukan oleh hak guna warisan di bawah hukum adat tradisional.

4.51 Semua anggota klan (suco) memiliki hak untuk meminta izin untuk menanami tanah liar dalam domain suco tersebut, dan tanah ini tidak digunakan oleh seorang anggota suco lainnya kecuali melalui perkawinan. Pada umumnya, pengguna hanya dapat menanam tanaman tahunan tetapi dapat menanam pohon di kebun rumah mereka seluas 0,25 ha.

4.52 Ada daerah besar di negara itu yang tampaknya memiliki kebun teras yang telantar dan padang rumput yang tidak digunakan. Ini disebut tanah tidur. Tanah ini ada karena gangguan terhadap struktur sosial, pemukiman kembali, dan tuan tanah yang pergi (penjaga tanah klan yang bertanggung jawab untuk mendistribusikan tanah kepada para anggota klan).

4.53 Jika pertanian hendak mencapai potensi perkembangannya, sistem pendaftaran tanah yang menjamin kepastian kepemilikan pada akhirnya akan dibutuhkan. Hal itu akan membutuhkan studi tentang sistem klan dan kepemilikan yang ada, serta sebuah proses penyelesaian—proses jangka panjang dan mahal. Pengaturan saat ini tampaknya membatasi penggunaan tanah dan pemilihan tanaman, tetapi situasinya tidak menuntut tindakan yang segera.

Petani dan Organisasi Masyarakat Pedesaan 4.54 Petani dan organisasi pedesaan lainnya sudah lemah sejak dulu di Timor Lorosae. Pemerintah harus mendukung pembentukan organisasi pertanian dan masyarakat, seperti koperasi di bawah prinsip-prinsip Rochdale9. Organisasi usaha bentuk lain, seperti perseroan terbatas, kemitraan, asosiasi, dan LSM hendaknya diadakan. Kelompok wanita pendukung adalah cara yang efektif untuk memberdayakan kepengusahaan wanita. Tujuan keseluruhan semua kegiatan ini adalah untuk meningkatkan kemandirian individu dan masyarakat, serta untuk mengembangkan organisasi yang sanggup untuk mengimplementasikan proyek yang didanai pemerintah.

Pendidikan Pertanian 4.55 Penyuluhan pertanian, kapasitas institusional serta penyediaan informasi pertanian dimulai dari basis yang sangat rendah dan menjadi prioritas tinggi dalam pengeluaran pemerintah. Untuk mengendalikan sumber daya, kemitraan yang inovatif dengan kelompok gereja, donor luar negeri, dan LSM dapat dikembangkan. Satu mitra dapat

9 Lihat Abrahamsen, M. A. (1996), Cooperative Business Enterprise (Usaha Bisnis Koperasi), McGraw-Hill, New York.

56

menyediakan fasilitas fisik, yang lain instruktur ahli, seraya pemerintah membayar sewa gedung dan biaya variabel lainnya.

Pengelolaan Sumber Daya Alam 4.56 Akibat degradasi lingkungan yang parah di banyak bagian di Timor Lorosae, rencana baru untuk pengembangan dan perlindungan hutan dan daerah aliran air diperlukan. Ini tugas besar yang akan membutuhkan komitmen bertahun-tahun dari Timor Lorosae dan donornya.

4.57 Hutan. Hutan telah memainkan peranan penting dalam perkembangan Timor Lorosae. Hutan menunjang kehidupan keluarga dengan menyediakan kayu bakar, produk hutan non-kayu, kayu gelondongan, dan balok. Banyak balok kayu yang berharga berasal dari Timor Lorosae, seperti jati, kayu merah, dan mahoni. Ekspor produk hutan non-kayu mencakup lilin tawon lebah dan madu.

4.58 Meskipun pemerintah Indonesia mengklasifikasikan sejumlah kawasan hutan di Timor Lorosae untuk perlindungan sebagai taman nasional, penggundulan hutan telah terjadi pada kecepatan yang tinggi, dan praktek pengelolaan hutan tidak dapat terus dilakukan. Selain itu, hutan pegunungan yang luas tempat kelompok perlawanan berlindung dihancurkan oleh bahan kimia penggundul dan kini menjadi tanah gersang.

4.59 Pengumpulan kayu bakar adalah faktor utama penyebab hutan gundul. Permintaan akan kayu bakar untuk memasak berkembang pesat sewaktu subsidi untuk minyak tanah, bahan bakar masak utama, dihapus. Alternatif yang dapat diterima, seperti kompor yang efisien bahan bakar, tenaga surya, dan tumpukan kayu api yang dikhususkan perlu diperkenalkan untuk mengurangi penggundulan hutan. Pengelolaan hutan yang efektif hanya dicapai apabila kawasan hutan telah dengan jelas diberi batas dan diakui oleh masyarakat.

4.60 Inventori hutan direncanakan untuk menghasilkan informasi yang lebih lengkap tentang spesies kayu dan produk hutan non-kayu. Divisi Hutan dengan tanggung jawab untuk reboisasi, pengelolaan hutan dan daerah aliran air serta daerah yang dilindungi telah dibentuk di MAFF, dan kebijakan hutan nasional yang direvisi akan dituntaskan pada tahun 2002.

4.61 Daerah Aliran Air. Penilaian nasional atas degradasi daerah aliran air diperlukan untuk merencanakan rehabiltasi lingkungan. Karena degradasi ini dikaitkan dengan kemiskinan, hal ini hendaknya dianalisis bersama dengan hasil penilaian terhadap kemiskinan. Informasi dari kegiatan ini dapat disertai dengan informasi tentang degradasi tanah untuk menentukan daerah prioritas bagi intervensi.

4.62 Kerangka Peraturan. Timor Lorosae akan perlu mengembangkan kerangka peraturan bagi sumber daya alamnya. Kerangka ini hendaknya:

• Mengenali pentingnya kelangsungan sumber daya • Memungkinkan partisipasi semua pihak yang terkait • Menyadari nilai sistem pengelolaan sumber daya tradisional

57

• Memberikan keamanan dan kepastian tanah dan hak pengguna sumber daya Fokus Dataran Tinggi dan Dataran Rendah 4.63 Banyak dari bantuan paska-konflik sebelumnya kepada petani terfokus pada pertanian dataran rendah, khususnya produksi padi yang teririgasi. Pilihan perkembangan dataran rendah atau dataran tinggi tidak selalu bersifat langsung—banyak petani menempuh perjalanan ke dataran rendah untuk memproduksi hasil bumi untuk perdagangan tetapi sering memilih untuk tinggal di dataran tinggi di mana banyak orang memiliki tanah tradisional dan kebun di rumah. Akan tetapi, penduduk yang cukup besar tinggal hanya di daerah dataran tinggi dan kemungkinan besar adalah petani yang hidup dengan pendapatan tunai yang kecil—kecuali petani kopi. Orang-orang ini cenderung menjadi yang termiskin, yang paling rentan terhadap bencana alam, dan di beberapa daerah mungkin juga merupakan penyebab utama degradasi sumber daya alam.

4.64 Penekanan yang berat terhadap investasi pada struktur irigasi yang mahal untuk padi, di negara di mana beras bukanlah merupakan makanan utama atau tradisional, dan di mana strukturnya kemungkinan besar bisa hancur akibat banjir bandang, perlu diperiksa. Hal ini khususnya demikian mengingat harga dunia untuk padi rendah dan diproyeksikan tetap rendah. Begitu rehabilitasi sistem irigasi yang ada sekarang selesai, rencana untuk memperluas kawasan yang diirigasi perlu dianalisis dengan cermat. Angka perolehan dari banyak investasi irigasi baru di Timor Lorosae tampaknya akan di bawah angka alternatif investasi lainnya di sektor pertanian. Mengingat fokus pengurangan kemiskinan dari kebanyakan bantuan, program yang bertujuan untuk meningkatkan kekuatan kegiatan pertanian, meminimalkan kerentanan masyarakat ini terhadap bencana alam dan ketidaktentuan iklim, serta rencana untuk transisi yang diatur, layak diberi prioritas yang lebih tinggi.

BANTUAN DONOR DAN PERSYARATAN PENDANAAN

4.65 Upaya rehabilitasi pertanian oleh donor, yang diharapkan akan selesai pertengahan tahun 2002, telah terfokus pada pemulihan aset yang hilang dan rehabilitasi cepat terhadap layanan, persediaan bibit, infrastruktur, dan perlengkapan. Banyak dari dana bantuan telah diberikan oleh TFET, pemerintah Cina, Jepang, dan Portugal, USAID, UNDP, dan FAO, beserta sumbangan dari Norwegia dan Makau. Distribusi makanan paska-darurat disediakan oleh World Food Program dan program LSM lainnya.

4.66 Upaya rehabilitasi telah diikuti oleh masa transisi, yang terfokus pada membantu Pemerintah Timor Lorosae melaksanakan kebijakan-kebijakan pertaniannya, peraturan, serta fungsi penting MAFF (seperti peraturan keamanan hidup, kehutanan, dan perikanan), dan dalam memuluskan transisi dari sektor yang mendapat banyak subsidi ke sektor yang selama ini memiliki dana terbatas.

4.67 Kegiatan perkembangan pedesaan terpadu yang didukung donor beserta fokus jangka panjang telah mulai pada akhir tahun 2001 bersamaan dengan bantuan transisional. Pada pusatnya adalah program untuk menaikkan pendapatan pedesaan melalui kegiatan peningkatan produktivitas, perkembangan pedesaan yang melibatkan partisipasi, dan pengelolaan sumber daya alam yang bertujuan meningkatkan

58

kemandirian masyarakat dan rumah tangga, serta perkembangan beragam tanaman untuk menyediakan pendapatan tunai. Pemeliharaan oleh masyarakat terhadap program irigasi kecil, akses jalan, sistem persediaan air, dan pengelolaan sumber daya alam didukung dengan menggunakan pendekatan ini, melalui proyek-proyek yang didanai oleh TFET (Proyek Rehabilitasi Pertanian Kedua ), AusAID (Program Pengembangan Pedesaan Timor Lorosae), UNDP/UNOPs (Proyek Pengaktifan Masyarakat Ainaro dan Manatutu), dan proyek-proyek lain yang didukung oleh Portugal, JICA, CIDA, USAID, World Vision dan berbagai LSM. Beberapa dari program ini menyediakan pembelanjaan kapital terhadap komitmen yang jelas oleh masyarakat untuk mempertahankan dan mengelola sumber daya lokal, seraya pemerintah memainkan peranan yang memudahkan dan sebagai pengatur. Bantuan hendaknya diberikan dalam bentuk tunai sebaliknya daripada berupa barang, dan mencakup input pelengkap dan bantuan khusus. Buruh lokal, material, dan bahan-bahan lain merupakan bagian dari kontribusi barang dari masyarakat (Kotak 4.1). Investasi tambahan dalam fase ini dapat mencakup membentuk fungsi pemerintahan yang penting, seperti pengumpulan data, pemonitoran, kontrol dan pengawasan sumber daya alam, riset terapan yang penting, fasilitasi jaringan informasi pertanian dan penyuluhan, serta pembangunan kapasitas. Diantisipasi bahwa Unit Manajemen Bencana Alam, yang bekerja sama dengan MAFF, akan melaksanakan manajemen bencana alam.

Kotak 4.1: Prinsip-Prinsip Bantuan Donor untuk Sektor Pertanian

Selama Missi Donor Gabungan 2001, prinsip-prinsip berikut ini yang memandu bantuan donor kepada sektor ini telah disetujui bersama MAFF:

• Bantuan donor hendaknya bukan untuk rehabilitasi melainkan untuk kesinambungan jangka panjang;

• Fokus yang lebih besar hendaknya diarahkan ke program bantuan yang berupaya meningkatkan keamanan makanan dalam masyarakat pedesaan yang lebih luas;

• Bagi program-program yang terfokus pada produk pertanian yang bisa dipasarkan, sangatlah penting untuk melakukan penilaian yang realistis terhadap kemungkinan pasar;

• Bantuan donor hendaknya berupaya meningkatkan kekuatan masyarakat petani dan mengurangi kerentanan mereka terhadap kejutan iklim dan ekonomi;

• Program yang didanai donor hendaknya berupaya memperkuat sistem manajemen dan kemandirian dalam masyarakat pedesaan;

• Bantuan di masa depan hendaknya berdasarkan permintaan dan terpadu untuk memastikan bahwa fokusnya adalah perkembangan pedesaan dan bukan sekadar pertanian;

• Bantuan tunai (misalnya dalam bentuk bantuan langsung kepada masyarakat) hendaknya lebih dipilih dibanding bantuan berupa input; meskipun yang belakangan tetap diperlukan, bantuan itu harus didukung dengan dana yang memadai serta bantuan teknis untuk distribusi dan operasi tindak lanjut serta pemeliharaan.

• Meskipun program memberikan manfaat kepada individu atau kelompok keluarga yang terkait dengan penghasilan pendapatan, dana hendaknya disediakan sebagai kredit dan bukannya sebagai hibah. Hibah hendaknya disimpan untuk kegiatan yang memberikan manfaat yang luas kepada masyarakat;

• Apabila masyarakat mendapat manfaat langsung dari bantuan yang diberikan, buruh kasar hendaknya sebisa mungkin tidak dibayar tetapi diberikan sebagai sumbangan masyarakat. Hal ini akan turut meningkatkan kesinambungan intervensi;

• Program bantuan hendaknya memungkinkan tingkat perkembangan yang sama rata baik bagi

59

masyarakat dataran tinggi maupun dataran rendah.

• Kemitraan antara Pemerintah, badan bantuan, LSM, sektor swasta dan masyarakat hendaknya ditujukan untuk memaksimalkan nilai bantuan bagi masyarakat pedesaan.

Sumber: Missi Sementara Donor Pertanian Gabungan ke Timor Lorosae (19-30 November 2001). Laporan Akhir Missi, 31 Januari 2002..

4.68 Beberapa prioritas sektoral tetap didanai oleh donor. Ini mencakup bantuan teknis lebih lanjut kepada pemerintah dalam pengembangan kebijakan, dan pembangunan kapasitas untuk administrasi dan pendirian lembaga publik yang efisien di MAFF. Bantuan juga diperlukan untuk menyediakan fasilitas kredit dan tabungan bagi masyarakat pedesaan, untuk menilai rintangan terhadap pemasaran, dan untuk menjajaki kesempatan ekonomis untuk lokasi pasar. Bantuan donor bagi sektor kehutanan dan pengelolaan daerah aliran air, meskipun telah dimulai, tetap menjadi gap yang jelas. Bantuan lebih lanjut juga dibutuhkan untuk membantu MAFF membentuk sistem karantina yang efektif serta pengelolaan pestisida, sistem peringatan awal untuk bencana alam dan iklim ekstrem (seperti kekeringan akibat El Niño), dan untuk meneruskan dukungannya kepada GIS dan penyebarluasan informasi. Beberapa bantuan mungkin juga dibutuhkan dalam mengembangkan infrastuktur lebih lanjut, seperti misalnya laboratorium riset, pusat penyimpanan dan pemeliharaan bibit, serta pembangunan fasilitas rumah jagal di Dili dan kota-kota utama lainnya, meskipun kelangsungan fasilitas ini akan perlu diselidiki dengan saksama.

4.69 Tabel 4.3 memberikan perkiraan bantuan donor bagi sektor pertanian selama tahun 2001-2005.10 Program ini diharapkan akan direvisi secara berkala selama kegiatan Missi Pertanian Donor Gabungan.

Kata Penutup

4.70 Kerangka dasar untuk pertanian yang sekarang diterapkan di Timor Lorosae hendaknya sebagian besar diselesaikan dalam waktu dua tahun, untuk menyiapkan jalan bagi perkembangan jangka panjang sektor ini. Membangun pertanian diperlukan untuk menyediakan keamanan makanan dan penghasilan pendapatan bagi sebagian besar penduduk Timor Lorosae. Selanjutnya, keamanan makanan yang meningkat akan menyediakan sumber pertumbuhan yang penting bagi negara itu. Namun untuk mencapai hal itu, semua unsur pembangunan yang dibahas sebelumnya haruslah ada.

4.71 Dalam merancang investasinya, pemerintah akan perlu memastikan bahwa biaya berulangnya tidak melampaui kesanggupan finansial jangka panjang. Biaya berulang dapat dikelola dengan mempertahankan prinsip pembayaran pemakai—menetapkan biaya-biaya berulang untuk infrastruktur yang memiliki manfaat privat yang jelas, seperti irigasi, bagi pihak penerima. Sebenarnya pemerintah dapat mengambil langkah selanjutnya untuk mentransfer kepemilikan aset tertentu ke masyarakat yang akan

10 Perkiraan ini menunjukkan hasil Missi Donor Pertanian Gabungan pada bulan November 2001. Ini tidak mencakup program yang diharapkan akan disetujui selama tahun 2002/03, tetapi yang untuknya komitmen belum dibuat.

60

bertanggung jawab untuk mengoperasikan dan memeliharanya. Administrasinya hendaknya menolak membentuk pola dukungan publik untuk pertanian menurut struktur yang berat-atas dan tidak perlu di banyak negara industri. Apabila tindakan publik dibenarkan, gagasan yang pertama hendaknya pendanaan oleh publik tetapi penyediaan oleh swasta. Akan ada tekanan kuat untuk mendorong intervensi pemerintah karena para petani di Timor Lorosae telah beroperasi dalam suatu kultur di mana pemerintah pusat sangat mengintervensi transaksi komersial. Mengubah mentalitas petani menjadi mentalitas upah berdasarkan upaya akan menjadi tantangan.

4.72 Sekalipun pertanian telah pulih dengan sangat cepat sejak tahun 1999 dan saat ini diberi suntikan kapital eksternal yang besar, tidaklah realistis untuk mengharapkan sektor ini bertumbuh pesat secara berkesinambungan. Dengan produksi pertanian untuk sebagian besar tanaman utama yang diperkirakan telah pulih ke level pra-1999, pertumbuhan prospektif akan dibatasi oleh kekurangan modal, keterbatasan pengetahuan petani dan pakar (termasuk pakar pemasaran), periode penyesuaian yang tak dapat dihindari dari rezim pengatur sebelumnya dan hambatan serta kekurangan yang terjadi dalam sistem distribusi dan transportasi.

4.73 Walaupun adanya program investasi kapital besar yang direncanakan oleh para donor, sektor pertanian penyambung hidup dengan ukuran besar di Timor Lorosae kemungkinan besar akan tetap ada di masa depan. Karena itu, mengurangi kemiskinan di desa, membangun keamanan pendapatan pedesaan, dan menghasilkan perkembangan pedesaan perlu tetap diutamakan dalam agenda kebijakan.

61

Tabel 4.3. Perkiraan Pendanaan Saat Ini untuk Pembangunan Pertanian dan Pedesaan, 2001-2005

(US$ juta)

Jepang TFET Australia11 FAO USAID12 Portugal UNDP Cina Lain213 Perkiraan pendanaan dalam USD (dapat disetujui)

Rehabilitasi(2001) Jalan pedesaan dari ladang ke pasar

0.5 some

Rehabilitasi irigasi/air 8.0 some 6.114 Vaksinasi 0.4 Bibit/Penyimpanan Some 0.515 some Ternak 0.2 1.5 Traktor/Mesin 0.13 3.0 Perkakas tangan 0.18 0.2 0.15 some some Perlengkapan menangkap ikan some 2.0 Distrib. Makanan Paska-Darurat 0.09 Distribusi Perlengkapan Pertanian Rehabilitasi Pasar Utama 0.75 some Transisi (2001-2002) Masyarakat rentan some Percontohan masyarakat yang cepat 0.02 Vaksinasi yang berkesinambungan 1.3 Informasi kepada petani 0.8 Memfasilitasi Input (pupuk, pestisida.)

2.0 2.0

Mengorganisasi petani 1.1 0.15 some 0.3 Mengurangi kerugian paska-panen 0.09 0.4 some Keuangan Mikro 0.2 5.0 Kebijakan/Strategi Pertanian 3.74 0.3 0.05 some Kerangka Peraturan: Daerah hutan lindung Perikanan 0.21 1.3 Karantina/Sertifikasi Some some some Pembangunan kapasitas 0.23 0.9 0.03 some some Pembangunan yang Berkelanjutan (2001-2005) Pembangunan Partisipatif dan Pengelolaan SDA 0.9 9.0 0.15 5.116 1.5 Tinjauan Perat uran 0.15 Pemantauan, Kontrol dan Pengawasan Riset terapan 0.33 0.2 0.15 0.92 0.1 Persediaan Air di Desa dan Sanitasi 7.5 3.0 Fasilitasi penyuluhan 0.15 some 0.3 Pemantauan/statistik/inventori 0.6 Kepemilikan Tanah 1.9 0.3 Koordinasi sektor dan kemitraan some Pemeliharaan irigasi utama Manajemen risiko/bencana alam Pengelolaan kawasan lindung some Pembangunan kapasitas dan dukungan administratif

1.0 0.15 some 0.19

Sumber: Missi Sementara Donor Pertanian Gabungan ke Timor Lorosae (19-30 November 2001), Laporan Akhir Missi. 31 Januari 2002. 11 Bantuan donor Australia mencakup kegiatan yang didanai oleh AusAID dan Australian Centre for International Pertanian Research (ACIAR) 12 USAID menyediakan kredit bergulir sebesar 12 juta dollar yang akan dibagi dengan cara yang masih akan ditentukan atara kegiatan yang disorot di sektor kopi dan grosir pedesaan. 13 Lain-lain mencakup donor yang tidak ditunjukkan pada missi ini tetapi diketahui merencanakan kegiatan di Timor Lorosae. Ini mencakup Selandia Baru, Kanada, Swedia, Norwegia, Makau, UE, ADB, the World Food Program dan Badan PBB lainnya. 14 $3,36 juta didanai oleh Jepang 15 didanai oleh Jepang 16 didanai oleh Jepang

62

5. MENANGANI KEBUTUHAN PENGEMBANGAN SUMBER DAYA MANUSIA

Pengantar

5.1 Pembangunan manusia adalah inti pembangunan dan kesejahteraan anggota masyarakat. Bukti-bukti internasional menunjukkan dan memang terdapat hubungan positif antara pengembangan manusia—yang memaksudkan tingkat dan kualitas pendidikan sebagaimana tampak pada status angkatan kerja dan kesehatan masyarakat—dan pertumbuhan. Pertumbuhan memungkinkan peningkatan dalam pengembangan manusia dengan menciptakan sumber daya yang dapat dikhususkan untuk pendidikan dan pelayanan kesehatan (oleh pemerintah dan oleh setiap keluarga), sedangkan peningkatan di bidang pendidikan dan status kesehatan tenaga kerja secara langsung menyumbang kepada produktivitas tenaga kerja. Karena itu perbedaan-perbedaan dalam kemampuan modal sumber daya manusia dapat berimplikasi timbulnya perbedaan tingkat pertumbuhan di masa depan.

5.2 Pendidikan dan produktivitas memiliki hubungan yang rumit, namun bukti-bukti internasional menunjukkan, misalnya berbagai tingkat pendidikan yang lebih baik berkaitan dengan kapasitas yang lebih besar untuk (a) meningkatkan gabungan input dan produktivitas pertanian; (b) mengubah gabungan komoditi produksi sebagai respons terhadap permintaan pasar yang terus berubah; dan (c) mengubah pekerjaan dan sektor kerja sebagai respons terhadap kesempatan ekonomi. Status kesehatan dan nutrisi yang meningkat, khususnya bagi orang-orang miskin, berkaitan dengan kesanggupan yang lebih baik untuk bekerja dan untuk hidup lebih produktif. Tingkat pendidikan yang lebih tinggi, khususnya untuk para gadis berkaitan dengan tingkat pertumbuhan penduduk yang lebih rendah dan para ibu serta anak yang lebih sehat, akibat sejumlah faktor—penundaan pernikahan, jarak kelahiran yang lebih jauh, menurunnya kematian bayi dan bertambahnya pengetahuan tentang nutrisi dan penyakit. Singkatnya, pengembangan manusia membantu anggota masyarakat untuk membangun kehidupan yang produktif dan sehat serta suatu masyarakat yang lebih padu.

5.3 Kebutuhan spesifik Timor Lorosae menjadi titik awal untuk diskusi mengenai prioritas yang strategis bagi pengembangan manusianya. Sebagaimana telah didiskusikan, negeri tersebut diporak-porandakan oleh kekejaman peristiwa September 1999. Bukan saja kapasitasnya untuk meningkatkan pengembangan manusia menghadapi hambatan yang berat, tetapi juga Timor Lorosae mulai bergerak dari basis sumber daya manusia yang rendah yang mencerminkan sejarah kolonialnya. Selalu menjadi salah satu daerah yang termiskin di Indonesia, Timor Lorosae terus menghadapi kebutuhan pembangunan ulang dan rehabilitasi perekonomian dan infrastruktur sosial yang ekstensif (termasuk sebagian besar sekolah, rumah sakit dan klinik kesehatannya—80 persen di antaranya telah hancur setelah kekerasan September).

63

PENINGGALAN INDONESIA

Pendidikan

5.4 Sebelum administrasi Indonesia di Timor Lorosae, administrasi kolonial Portugis hanya berbuat sedikit untuk memajukan pendidikan umum—paling tidak di daerah-daerah pedesaan. Oleh karena itu, tingkat buta huruf masih mencapai sekitar 90 persen pada tahun 1975. Di bawah pemerintahan Indonesia, sistem pendidikan umum ditingkatkan secara signifikan. Indonesia berencana untuk melaksanakan tujuan kebijakan pendidikan nasional 9 tahunnya untuk pendidikan dasar wajib bagi anak-anak berusia 7-15 tahun. Kurikulum Indonesia menggantikan sistem Portugis dan Bahasa Indonesia diperkenalkan sebagai bahasa pengantar. Secara struktural, sistem pendidikannya terdiri dari 2 tahun pra-sekolah, 6 tahun sekolah dasar (dari usia 7 tahun), 3 tahun sekolah menengah pertama dan 3 tahun pendidikan akademik atau teknik dan kejuruan, 2 tahun pendidikan politeknik dan 3-4 tahun pendidikan universitas.

5.5 Selama periode 1976 hingga 1998, pendaftaran di sekolah-sekolah dasar meningkat lebih dari 11 kali lipat (tingkat kenaikan yang mengesankan sebesar 16 persen per tahunnya); pendaftaran sekolah menengah tingkat pertama bertambah lebih dari 100 kali lipat, dan sekolah menengah umum sekitar 228 kali lipat. Namun, dasarnya sangat kecil pada tahun 1976 yakni 13.500 anak sekolah dasar, 315 anak sekolah lanjutan tingkat pertama dan 64 anak-anak sekolah menengah umum. Pada tahun 1999, Timor Lorosae masih jauh tertinggal di belakang berbagai pencapaian pendidikan di bagian-bagian lain Indonesia. Tingkat pendaftaran kotor di sekolah dasar hanya mencapai 95 persen, sekolah menengah pertama 64 persen dan sekolah menengah umum 39 persen. Yang mungkin lebih bermakna, tingkat pendaftaran bersih (yakni proporsi kelompok usia yang mengikuti setiap jenjang pendidikan) hanya 74 persen untuk anak usia sekolah dasar, 36 persen anak usia sekolah menengah pertama, dan 20 persen anak usia sekolah menengah umum.

5.6 Banyak sekali ketidakefisienan pada struktur dan pendanaan pendidikan dan sistemnya tidak memenuhi kebutuhan orang miskin secara memadai. Pada tahun 1999, Indonesia merencanakan anggaran sebesar $11 juta dollar untuk pendidikan, setara dengan sekitar 2,9 persen dari GDP daerah yang diperkirakan dengan 35 persennya dialokasikan untuk pendidikan dasar, 27 persen untuk pendidikan menengah pertama; 17 pendidikan menengah umum; 7 persen untuk pendidikan tersier dan suatu jumlah yang relatif tinggi sebesar 9 persen untuk administrasi. Perbandingan siswa-guru relatif rendah dengan perbandingan 25:1 di sekolah dasar, 16:1 di sekolah menengah pertama dan 14:1 di sekolah menengah umum. Rata-rata yang sebanding untuk negara-negara berpenghasilan rendah sekarang adalah 41:1 di sekolah dasar dan 24:1 untuk seluruh sekolah menengah pertama. Pengeluaran umum secara keseluruhan untuk pendidikan ditampung di Indonesia dengan membayar gaji guru yang relatif rendah. 1 Salah satu konsekuensi strategi ini adalah banyak sekali biaya-biaya tidak resmi di sekolah yang

1 Gaji guru rata-rata setara dengan $91 dollar per bulan sebelum krisis ekonomi tetapi hanya $20 per bulan sewaktu rupiah jatuh pada tahun 1988-99. Gaji guru rata-rata diperkirakan hanya 58 persen dari GDP per kapita.

64

dimaksudkan untuk menambah gaji guru. Hal ini mungkin telah berdampak terhadap kapasitas orang miskin untuk membiayai pendidikan anak-anak mereka. Dapat dipertanyakan juga bahwa banyak sekolah yang terlalu kecil dan dengan demikian kurang efisien—khususnya sekolah-sekolah dasar—walaupun penduduk jarang, seperti di banyak bagian di Timor Lorosae, memang dalam hal ini merupakan masalah utama dan mengisyaratkan kebutuhan untuk mempertimbangkan beberapa pilihan yang melibatkan pengajaran multi-kelas di sekolah-sekolah kecil.

5.7 Pola ketidaksetaraan desa-kota terlihat jelas pada pendaftaran sekolah. Tingkat pendaftaran total utama di daerah pedesaan pada tahun 1999 adalah 73 persen, sekitar 16 poin persentase lebih rendah daripada di kawasan perkotaan. Demikian pula, tingkat pendaftaran bersih pedesaan sekolah menengah pertama adalah 33 persen, 34 poin persentase lebih rendah daripada untuk pusat-pusat perkotaan sementara tingkat sekolah menengah umum yang sebanding adalah 17 persen di daerah-daerah pedesaan, 23 poin persentase lebih rendah daripada di daerah-daerah perkotaan. Dengan demikian, bahkan pendidikan dasar universal masih jauh dari pencapaian, dan jumlah anak-anak usia sekolah dasar yang sangat besar di daerah-daerah pedesaan—lebih dari 25 persen—tidak berada di sekolah. Pada tingkat-tingkat pendidikan yang lebih tinggi, perbedaan antara kawasan perkotaan dan pedesaan lebih besar, dan secara absolut jumlah yang tidak berada di sekolah sangat signifikan. Sebagai contoh, tiga perempat dari anak-anak desa usia sekolah menengah pertama di kawasan pedesaan tidak berada di sekolah-sekolah menengah pertama.

5.8 Tingkat ketamatan sekolah sangat rendah, khususnya bagi orang-orang miskin dan wanita. Data survei Susenas Indonesia Timor Lorosae untuk tahun 1999 menunjukkan bahwa kurang dari 60 persen quintile yang termiskin yang terdiri dari pria berusia 16-18 tahun dan 47 persen wanit a telah tamat pendidikan dasar enam tahun, dan jumlah yang sebanding untuk pendidikan sembilan tahun sebesar 22 persen untuk pria dan 27 persen untuk wanita. Sebaliknya, 74 persen quintile yang terkaya yang terdiri dari pria dan 79 persen wanita telah tamat pendidikan enam tahun. Lima puluh tiga persen pria dan 48 persen wanita telah tamat pendidikan 9 tahun. Untuk kelompok penduduk yang lebih tua, tingkat pendidikan merosot secara dramatis, memperlihatkan fakta bahwa segala upaya pendidikan massal di Timor Lorosae adalah fenomena paska-1975.

5.9 Sebagai konsekuensi sejarah pembangunan pendidikan dan tingkat ketamatan yang rendah bahkan untuk kelompok anak belakangan ini, tingkat buta huruf tetap tinggi. Pada tahun 1997, kurang dari satu setengah jumlah penduduk dilaporkan tidak bersekolah. Survei Inter-census tahun 1995 juga menunjukkan bahwa tingkat buta huruf secara signifikan berbeda-beda antar daerah dengan beberapa melaporkan lebih dari 60 persen buta huruf dan bahwa 90 persen penduduk di atas 50 tahun dilaporkan buta huruf tetapi dengan hampir 25 persen usia 10-19 juga dilaporkan buta huruf.

5.10 Data-data ini menggarisbawahi fakta bahwa Timor Lorosae mulai dengan persediaan penduduk berpendidikan yang jumlahnya sedikit. Tingkat buta huruf tetap tinggi bahkan di antara kaum muda sekarang. Apabila digabungkan dengan fakta bahwa banyak sekali tenaga pengajar, staf kesehatan dan pamong praja secara umum—khususnya pengelolaan tingkat menengah dan atas—adalah warga Indonesia dan

65

sekarang telah pergi kembali ke negaranya, jelas bahwa persediaan guru dan kapasitas untuk menyediakan staf yang berkualitas untuk sistem kesehatan, pamong praja dan perusahaan swasta benar-benar terdesak. Sebagai contoh, pada tahun 1999 Timor Lorosae tercatat untuk 78 persen guru sekolah dasar, tetapi hanya 3 persen guru sekolah menengah pertama dan 8 persen guru sekolah menengah umum. Hanya tinggal kira-kira 30 dari 160 dokter yang semula menetap di Timor Lorosae setelah kerusuhan.

Kesehatan 5.11 Dahulu, sistem kesehatan publik yang signifikan di luar beberapa daerah perkotaan tidak dibangun sebelum administrasi Indonesia memperluas pengeluaran kesehatan. Sederetan ekstensif rumah-rumah sakit pemerintah, klinik-klinik dan pos-pos kesehatan dibangun di seluruh distrik dengan pegawai sekitar 160 dokter dan sekitar 2.000 perawat dan bidan. Gereja katolik, badan amal keagamaan lainnya, dan koperasi-koperasi kopi juga membangun beberapa klinik dan rumah sakit kecil yang walaupun sedikit tapi penting.

5.12 Sekalipun adanya pembangunan infrastruktur kesehatan ini, telah terlihat banyak keterbatasan dalam hal keefektifannya dan relevansinya dengan kebutuhan kesehatan penduduk. Secara spesifik, banyak pelayanan kesehatan masyarakat tidak memadai dan terbatas—bahkan dalam penyediaan air bersih dan sanitasi. Hasil-hasil di bidang kesehatan dan status kesehatan penduduk Timor Lorosae selama tahun 1990-an masih kurang menggembirakan, dengan beban penyakit secara tidak proporsional menimpa orang miskin.

5.13 Harapan panjangnya umur rendah dan tingkat kematian bayi tinggi. Angka-angka dari PBB memperkirakan bahwa harapan panjangnya umur adalah di bawah 50 tahun pada tahun 1995 dan bahwa untuk anak di bawah 5 tahun, tingkat kematian untuk Timor Lorosae sangat tinggi, 201 per 1000 bayi lahir yang bertahan hidup. Survei Intersensus tahun 1995 memperkirakan bahwa tingkat kematian bayi adalah 78 per 1000 bayi lahir yang bertahan hidup. Sementara perkiraan lain menyatakan bahwa tingkat kematian di bawah 5 tahun adalah sekitar 124 per 1000 dan harapan panjangnya umur rata-rata pada saat lahir adalah 55-58 tahun, ada sedikit keraguan bahwa tingginya tingkat kematian bayi dan anak sangat tidak pantas.

5.14 Status kesehatan reproduksi penduduk tetap memprihatinkan. Hanya 22 persen kelahiran pada tahun 1998 yang ditangani oleh dokter atau bidan sementara sebagian besar dibantu oleh anggota keluarga. Dengan demikian wanita pada usia melahirkan menghadapi bahaya yang cukup besar sebagai akibat perawatan pra-kelahiran dan paska-kelahiran yang tidak memenuhi syarat dan/atau kurangnya kemauan untuk mencari perawatan bila tersedia. Walaupun sulit untuk dicatat, jelas bahwa tingkat kematian ibu sangat tinggi dan bahwa banyak ibu mati sia-sia karena melahirkan. Data Survei Rumahtangga Demografi Indonesia menunjukkan bahwa tingkat prevalensi kontraseptif adalah 27 persen (dibandingkan dengan 57 persen untuk seluruh Indonesia) dan bahwa tingkat kesuburan total (jumlah kelahiran yang diharapkan dari setiap wanita) adalah 4,43 (dibandingkan dengan 2,78 untuk seluruh Indonesia. Tingkat alami pertambahan penduduk diperkirakan berada pada tingkat yang relatif tinggi, 2,2 persen per tahun—

66

walaupun jumlah bersih penduduk yang beremigrasi-ke luar maupun konflik menekan tingkat pertumbuhan penduduk secara keseluruhan.

5.15 Beban penyakit yang dapat dicegah dan menular/dibawa oleh hewan amat signifikan dan merugikan produktivitas serta kualitas kehidupan. Walaupun data mengenai penyakit-penyakit yang masih ada terbatas, ternyata prevalensi penyakit-penyakit yang dapat dicegah tetap signifikan—walaupun program imunisasi telah mengurangi beban penyakit yang berkaitan dengan enam penyakit anak-anak yang berhubungan dengan program tersebut. Sekalipun demikian, penjangkitan penyakit dari kelompok penyakit ini tidak jarang, dan target WHO untuk 80 persen imunisasi tidak tercapai atau tidak dapat dipertahankan. Malaria dan TB merupakan dua penyakit khusus yang paling serius di negara ini dengan malaria yang menjadi penyebab 65 persen dari semua kunjungan baru rawat jalan ke fasilitas-fasilitas kesehatan pemerintah pada tahun 1998 untuk anak-anak usia sekolah (5-14 tahun) dan 50 persen penduduk usia kerja (15-44 tahun). TB bertanggung jawab atas jumlah yang mengejutkan sebesar 25 persen kunjungan rawat jalan baru di antara penduduk usia kerja dan 46 persen penduduk berusia 45 tahun ke atas.

5.16 Meskipun demikian, sistem kesehatan kurang dimanfaatkan. Jumlah kunjungan rawat jalan per kapita setiap tahun hanya lebih dari satu—termasuk rendah menurut standar internasional—dan menunjukkan jumlah yang sangat rendah (kurang dari lima) kunjungan rawat jalan per anggota staf setiap hari yang bekerja pada sistem kesehatan. Seperti yang diperkirakan, pengguna sistem kesehatan yang paling banyak adalah orang-orang yang sangat muda dan yang sudah berumur.

5.17 Jumlah permintaan keseluruhan yang rendah untuk pelayanan kesehatan, menandakan suatu sistem kesehatan yang tidak bekerja dengan baik. Suatu kelompok kerja, berkaitan dengan Missi Penilaian Bersama pada bulan Januari 2000 membuat observasi berikut ini mengenai efek sistem Indonesia: “Fasilitas atau pelayanan yang tersedia di Timor Lorosae didasarkan pada suatu standar yang kurang sesuai dengan kebutuhan penduduk, situasi dan/atau kesanggupan lokal untuk pemeliharaan… Peninggalan ini terlihat pada rasio fasilitas yang tinggi terhadap penduduk yang dilayani serta adanya fasilitas yang kurang penting atau terlalu mahal untuk dipelihara.” Laporan ini melanjutkan: “Sistem yang sangat tersentralisasi ini mempekerjakan terlalu sedikit orang Timor Lorosae di tingkat pengelolaan dan pengambilan-keputusan (tingkat provinsi), yang berakibat pada kekurangan kapasitas pengelolaan kesehatan yang cukup besar. Sebaliknya, jumlah dokter di lapangan yang amat sedikit berarti lebih banyak para profesional kesehatan junior Timor Lorosae (khususnya perawat dan bidan) dipekerjakan pada fasilitas- fasilitas kesehatan, yang kemudian menyulut kebutuhan untuk cepat menghasilkan personel tingkat paramedik yang berakibat pada kapasitas-berlebih saat ini. ”Kepergian manajemen senior Indonesia dan paling sedikit 130 dari 160 dokter juga berarti bahwa suatu model sistem kesehatan yang berbeda diperlukan di Timor Lorosae.

67

STRATEGI TRANSISIONAL

5.18 Administrasi transisi dan kelompok donor telah menyepakati prioritas yang sangat tinggi untuk pengembangan sumber daya manusia. Disadari bahwa pendidikan yang rendah dan cakupan kesehatan serta hasil yang dicapai merupakan akibat tingkat pengeluaran umum untuk pendidikan dan kesehatan yang rendah sebelumnya, ketidakefisiensian dalam pengalokasiannya, dan ketidaksanggupan rumahtangga-rumahtangga untuk menanggung biaya-biaya pribadi pendidikan. Kebutuhan untuk melakukan pembayaran biaya-biaya tak terduga untuk pelayanan perawatan kesehatan dan kurangnya kepercayaan penduduk terhadap sistem kesehatan yang didominasi Indonesia kemungkinan juga menjadi penyebab rendahnya pemanfaatan fasilitas- fasilitas kesehatan pemerintah. Seperti yang ditunjukkan di Tabel 5.1, pengeluaran untuk pendidikan dan kesehatan kini sebanding dengan negara-negara yang memiliki tingkat pendapatan serupa dengan Timor Lorosae.

Pendidikan 5.19 Dasar strategi transisional untuk pendidikan adalah untuk: (a) mulai kembali penyekolahan sesegera mungkin; (b) memperbaiki infrastruktur pendidikan yang akan diperlukan untuk sistem pendidikan paska kemerdekaan yang diperbaharui; dan (c) mulai menangani kebijakan strategi besar-besaran dan isu pembebasan yang berhadapan dengan sistem pendidikan termasuk kebutuhan untuk berurusan dengan tiga tujuan yang saling bersaing: (i) memperluas pendaftaran sekolah dasar untuk mencakup anak-anak yang tidak bersekolah (seperempat dari total pedesaan yang tidak proporsional, orang-orang miskin wanita dan perkotaan) sambil dengan bijaksana memperbaiki kapasitas pendidikan pada tingkat-tingkat yang lebih tinggi; (ii) meningkatkan kualitas pendidikan (termasuk reformasi kurikulum yang terlalu padat sambil memperkena lkan bahasa pengantar baru); dan (iii) membuat kerangka pembiayaan publik berkelanjutan untuk pendidikan.

5.20 Sementara pengelolaan data dan informasi tetap menjadi masalah dalam kekacauan transisi, pemulihan persekolahan berhasil dengan luar biasa sebagai hasil tanggapan awal yang cepat oleh lembaga- lembaga internasional (khususnya UNICEF), dan masyarakat internasional umumnya yang selanjutnya mendukung upaya-upaya UNTAET untuk membangun kembali persekolahan. Perkiraan statistik pendidikan pokok disampaikan di Tabel 5.2 untuk tahun 1998 dan 2000 untuk membandingkan situasi sebelum dan setelah referendum.

68

Tabel 5.1: Perbandingan Pengeluaran Per Kapita untuk Kesehatan dan Pendidikan Seluruh Negeri

GNP per kapita. Pengeluaran untuk kesehatan per kapita

Pengeluaran untuk pendidikan per kapita

$US $US $US

Timor Lorosae (hanya CFET) 400 9.5 21.5

Negara berpenghasilan lebih tinggi Filipina 1050 15 36 Georgia 970 7 52 Sri Lanka 810 12 28 Cina 750 14 17 Côte d'Ivoire 700 9 35 Indonesia 640 3 9 Kamerun 610 6 18

Negara berpenghasilan serupa Guinea 530 7 10 Azerbaijan 480 6 14 Pakistan 470 4 13 Armenia 460 11 9 India 440 2 14 Vietnam 350 1 11 Uganda 310 5 8 Nigeria 300 3 2

Negara berpenghasilan lebih rendah

Kamboja 260 1 8 Rwanda 230 1 6 Nepal 210 3 7 Burundi 140 1 6 Etiopia 100 2 4 Sumber: UNTAET/Dokumen latar belakang Bank Dunia untuk Pertemuan Donor di Canberra mengenai Timor Lorosae

Tabel 5.2: Statistik Pendidikan Pokok Sebelum dan Setelah Referéndum (Publik dan Swasta) Total Guru Semua Siswa/ Siswa/ Siswa/

Sekolah

Murid

Guru Orang Timor

Guru Timor Lorosae

Guru Guru Timor Lorosae.

Guru

1998 2000 1998 2000 1998 1998 2000 1998 1998 2000

Taman Kanak-kanak 64 na 4,502 na 330 na na 14 - -

Sekolah Dasar 788 674 167,181 188,900 6,672 5,172 3,000 25 32 63

Sekolah Menengah Pertama

114 103 32,197 29,586 1,963 65 884 16 495 33

Sekolah Menengah Umum

37 34 14,626 10,007 1,059 87 583 14 168 17

Sekolah Menengah Kejuruan

17 na 4,347 na 478 55 na 9 79 na

Lain-lain (termasuk Universitas)

7 1 5,166 na 338 128 na 15 40 na

Total 1027 812 228,019 228,493 10,840 5,507 4,579 21 41 50

Sumber: Angka-angka pada tabel ini diambil dari berbagai sumber, termasuk laporan Missi Penilaian Gabungan pada bulan November 1999 dan Timor Lorosae pada Angka-angka tahun 1997 (1998) untuk statistik pra-referendum, dan perkiraan dari Kantor Pendidikan Distrikk di Timor Lorosae untuk data setelah bulan Oktober 2000.

69

5.21 Sejumlah poin yang timbul dari strategi transisional layak disebutkan. Pertama, jumlah pendaftaran untuk sistem tersebut secara keseluruhan dengan cepat pulih dengan pendaftaran sekolah dasar naik drastis di atas tingkat pra-kerusuhan. Meskipun demikian pendaftaran di sekolah menengah pertama dan menengah umum belum mencapai tingkat pra-kerusuhan. Hal ini diharapkan karena persediaan guru yang berkualitas terbatas pada tingkat menengah dan fakta bahwa bangunan-bangunan sekolah menengah memerlukan investasi yang besar untuk membangun kembali.

5.22 Kedua, data pendaftaran sekolah dasar yang terpisah-pisah menunjukkan peningkatan telah terjadi pada semua kelas. Terdapat peningkatan pendaftaran pada kelas 1—sekitar 50 persen—umumnya akibat kebijakan untuk membuat semua murid kelas pertama tahun 1999 mengulang di kelas 1 pada tahun 2000. Walaupun survei-survei lapangan memperlihatkan bahwa kebijakan ini tidak selalu dijalankan, terlihat pula peningkatan nyata pada pendaftaran kelas 1, dan pendaftaran bersih pada kelas 1 telah meningkat dramatis. Diperkirakan juga bahwa penghapusan biaya dan persyaratan untuk memiliki seragam sekolah telah mengurangi biaya-biaya pribadi pendidikan, menghasilkan respons permintaan positif. Lebih jauh, administrasi transisi juga telah mencoba mengembangkan lingkungan pengajaran dengan memastikan adanya input peningkatan kualitas termasuk buku pelajaran dan materi pembelajaran lainnya. Ini sangat berbeda dengan masa lalu. Di bawah sistem Indonesia terjadi penurunan drastis pada pendaftaran di kelas-kelas yang lebih tinggi—antara lain Karena berbagai kendala di tempat-tempat sekolah paska tingkat sekolah dasar—tetapi juga akibat ketidakefisiensian internal. Mungkin saja bahwa tingkat pendaftaran bersih sekarang telah mencapai 90 persen—suatu pencapaian yang luar biasa jika telah diraih dan dapat dipertahankan.

5.23 Ketiga, dapat dipikirkan juga bahwa, sebagai akibat prestasi-prestasi ini oleh administrasi transisi, tidak akan ada kebutuhan untuk secara signifikan memperluas kapasitas sekolah dasar (dan dengan demikian juga jumlah guru, kecuali ada keputusan untuk mengurangi rasio siswa-guru--lihat bawah) melebihi tingkat pertumbuhan populasi pelajar. Dua surat protes terhadap hal ini telah diperhatikan. Kegiatan pemetaan sekolah yang sekarang hampir selesai dapat memperlihatkan daerah-daerah yang masih membutuhkan pelayanan. Dan kapasitas keseluruhan perlu ditambah jika jumlah siswa pengulang yang signifikan di setiap tingkat terus ada. Informasi pengelolaan perlu dikumpulkan, dipantau dengan hati-hati dan kebijakan-kebijakan perlu dikembangkan untuk meningkatkan efisiensi internal persekolahan.

5.24 Keempat, upaya besar-besaran telah dibuat untuk menghapus hal-hal yang paling tidak efisien pada sistem Indonesia lama. Terdapat suatu peningkatan yang dramatis pada rasio siswa terhadap guru sementara pemberian upah guru (dan pegawai pemerintah lainnya) bertambah dibandingkan dengan tingkat Indonesia. Ini memungkinkan pengurangan jumlah guru dan penambahan upah mereka dan tetap mengurangi daftar gaji keseluruhan. Awalnya, rasio siswa-guru bertambah dari 25:1 menjadi 63:1; rasio sekolah menengah pertama dari 16:1 menjadi 33:1; dan sekolah menengah umum dari 14:1 menjadi 17:1. Untuk keseluruhan sistem tersebut, jumlah guru berkurang dari 10.840 menjadi 4.579. Jumlah guru sekolah dasar berkurang dari 6.672 menjadi 3.000. Respons pendaftaran yang cepat merupakan sukses dramatis bagi administrasi transisi. Namun

70

disadari bahwa rasio siswa-guru—khususnya di sekolah-sekolah dasar—sudah terlalu tinggi untuk menopang sebuah pendidikan yang berkualitas dan bahwa dibutuhkan lebih banyak guru dengan biaya anggaran yang signifikan. Dengan demikian anggaran 2000-01 menyediakan tambahan 1.000 guru untuk menurunkan rasio siswa-guru khususnya di tingkat dasar, dan anggaran 2001-02 juga menyediakan penambahan guru dalam jumlah sedang.

5.25 Kelima, Timor Lorosae menghadapi kekurangan guru yang terlatih—khususnya pada tingkat menengah pertama dan umum yang hanya memiliki sekitar 5 persen guru orang Timor. Sudah ada upaya serius untuk menyeleksi guru-guru dari kelompok guru sekolah dasar Timor Lorosae berdasarkan test nasional yang menguji pengetahuan tentang isi dan pedagogi kurikulum. Pada tingkat sekolah menengah umum, kekurangan ketrampilan telah memperlihatkan dengan jelas bahwa guru-guru harus diseleksi dari lulusan universitas yang berminat, orang-perorangan yang telah menyelesaikan bagian yang cukup banyak dari program universitas (5-6 semester) atau guru-guru sekolah dasar yang berhasil dengan baik dalam test sekolah dasar. Belum semua lowongan terisi karena berbagai kendala ini. Guru adalah satu faktor tunggal yang paling penting untuk menentukan kualitas pendidikan maka sangat penting untuk mempekerjakan guru-guru yang paling baik yang mungkin ada. Kendala-kendala ketrampilan sangat menuntut adanya program pelatihan dalam-pelayanan dan peningkatan kapasitas guru baru—khususnya untuk sekolah-sekolah menengah. Mungkin sekali sumber daya tambahan akan diperlukan untuk hal ini: jumlah guru melebihi 50 persen dari jumlah karyawan sektor publik dan gaji mereka mengambil 75 persen dari pengeluaran publik yang berulang untuk pendidikan. Dengan demikian, produktivitas dan efisiensi mereka dalam penempatan akan berdampak secara signifikan pada kualitas pengeluaran publik secara keseluruhan.

Kesehatan 5.26 Inti strategi transisi untuk kesehatan adalah: (a) segera mengadakan kembali penyediaan perawatan kesehatan yang esensial—khususnya pada tingkat sub-distrik di mana sebagian besar anggota masyarakat dapat memperoleh pelayanan; (b) mengadakan kembali pelayanan rawat- inap yang esensial (perawatan rumah sakit); (c) mengadakan kembali wewenang kesehatan pusat yang akan menjadi Kementerian Kesehatan negeri tersebut; dan (d) pembangunan kapasitas sumber daya manusia dalam bidang kesehatan. Yang terpenting, sejak permulaan baik pejabat Timor Lorosae maupun para donor menyadari adanya kebutuhan: (i) mengembangkan suatu kebijakan kesehatan sesegera mungkin untuk menyediakan kerangka bagi pemberian pelayanan kesehatan secara berkelanjutan (dan untuk menjamin bahwa rekonstruksi sistem kesehatan yang telah diubah tidak akan menghalangi reformasi kesehatan yang diperlukan); (ii) untuk input pengelolaan dan teknis (khususnya dokter) akan disediakan dari sumber-sumber luar selama periode transisi tersebut; dan (iii) agar para donor bekerja dengan pemerintah dalam kerangka pendekatan seluas sektor terhadap penyusunan program dan pendanaan kesehatan. Pendekatan seluas sektor tersebut dirancang untuk bekerja pada dua tingkat yang saling berkaitan: (a) untuk memungkinkan penetapan kebutuhan yang berlaku secara menyeluruh—pemberian pelayanan, rehabilitasi infrastruktur kesehatan, pengembangan sistem kesehatan dan kebijakan kesehatan; dan (b) mengkoordinasi

71

pendanaan donor pada sektor tersebut dan dukungan dari lembaga- lembaga teknis PBB dalam mendukung program yang disetujui.

5.27 Konsisten dengan strategi transisi, upaya awal berfokus pada: (i) meningkatkan akses ke pelayanan pencegahan dan perawatan penyembuhan pada tingkat pertama—termasuk dukungan untuk rehabilitasi dan rekonstruksi infrastruktur rusak yang berlokasi di pusat-pusat penduduk yang cocok; (ii) pembangunan ulang hanya lima dari kira-kira dua puluh rumah sakit di bawah administrasi Indonesia yang ditempatkan secara strategis di seluruh negeri—meskipun hanya sementara dan secara signifikan mengurangi jumlah tempat tidur menunggu pengembangan strategi rekonstruksi rumah sakit; (iii) membangun toko obat-obatan otonom untuk mengelola pembelian dan logistik obat-obatan dan persediaan pokok untuk sistem kesehatan tersebut; dan (iv) memulai suatu proses pengembangan kebijakan ksehatan dalam Divisi Dinas Kesehatan yang baru terbentuk.

5.28 Dari sudut pandang perencanaan, yang ditekankan adalah program kesehatan preventif—khususnya kegiatan-kegiatan yang dimaksudkan untuk menambah pengetahuan penduduk mengenai perawatan kesehatan pribadi dan pelayanan yang akan disediakan oleh sistem kesehatan tersebut. Strategi ini diberikan untuk mempercepat kegiatan-kegiatan berprioritas tinggi yang terseleksi, termasuk imunisasi, pengendalian TB, perawatan klinis dasar (termasuk penanganan malaria), dan pengembangan mekanisme referral (rujukan) untuk penanganan gawat darurat termasuk persalinan yang sulit. Ini akan disediakan melalui fasilitas kesehatan yang ditempatkan dan direhabilitasi dengan strategis serta klinik-klinik berjalan dan dipadukan dalam sebuah paket pelayanan dasar—yang memanfaatkan banyak sekali keahlian teknis dari lembaga- lembaga perwakilan teknis PBB (khususnya WHO, UNICEF dan UNFPA) dan beberapa Ornop khusus.

5.29 Pelaksanaan strategi transisi ini, paling tidak pada awalnya, didasarkan pada persetujuan strategis dengan sejumlah Ornop internasional yang memasuki Timor Lorosae selama periode darurat (sebagian besar dengan biaya ECHO dari Komisi Eropa) untuk tinggal dan mengambil langkah awal guna pemberian pelayanan di tingkat distrik dan untuk pengelolaan rumah-rumah sakit. Susunan staf fasilitas kesehatan dibayar dengan gaji tetap dari anggaran CEFT sampai maksimum 1087 staf Timor Lorosae seraya menunggu perekrutan staf resmi oleh DHS. Sehubungan dengan pendidikan, batas tertinggi jumlah staf secara dramatis mengurangi jumlah staf dalam sistem kesehatan yang telah diubah dan tingkat gaji rata-rata juga bertambah. Obat-obatan dan peralatan penting juga disediakan dengan memadai dalam anggaran CEFT yang berlaku sejak awal.

MENUJU KERANGKA JANGKA M ENENGAH

5.30 Gabungan anggaran sumber untuk TA02 dan proyeksi ke depan bagi anggaran operasi (CEFT) untuk periode sampai dengan TA05 telah mengambil sejumlah langkah penting untuk menempatkan anggaran tersebut dalam kerangka pengeluaran publik jangka menengah meskipun menghadapi ketidakpastian dalam hal pengeluaran dan pendapatan. Khususnya untuk bidang sosial, proyeksi anggaran CEFT yang berjalan mencoba untuk memperhitungkan fakta bahwa: (i) pertumbuhan penduduk diharapkan

72

sekitar 2 persen per tahun; (ii) beberapa kelonggaran telah dibuat untuk peralatan besar dan program pemeliharaan bagi infrastruktur yang menjadi bagian dari upaya rekonstruksi; (iii) ada banyak pengeluaran penting dan berkelanjutan yang saat ini didanai dari anggaran lain yang dibiayai oleh donor (termasuk TFET, proyek-proyek bilateral dan program bantuan teknis) dan (iv) tingkat susunan staf saat ini membutuhkan beberapa penyesuaian untuk meningkatkan kefektifan pemberian pelayanan dan, dalam hal pendidikan, perluasan sistem paska pendidikan dasar.

5.31 Namun, masih terdapat ketidakpastian, apakah seluruh tekanan jangka menengah pada anggaran pendidikan dan kesehatan—yang merupakan 38 persen dari anggaran CFET sebesar $65 juta—telah diamankan sebagaimana dibicarakan di bawah. Ini memunculkan poin penting mengenai pengembangan proses perencanaan anggaran di masa depan. Penting agar suatu proses perencanaan pengeluaran publik yang stabil memiliki mekanisme yang mendorong penetapan prioritas dan penelitian anggaran—baik oleh instansi lini (misalnya pendidikan atau kesehatan) maupun oleh instansi- instansi pusat (instansi- instansi yang bertanggungjawab atas keuangan, perencanaan dan pengambilan keputusan kebijakan mengenai personel). Penting juga adaya hubungan kerja profesional yang erat antara instansi- instansi pusat dengan instansi- instansi lini dalam proses ini, dan agar proses penganggaran tidak menjadi proses kenaikan gaji atau tawar-menawar seenaknya.

5.32 Perlu suatu kesepakatan bahwa sumber-sumber daya—baik yang utama maupun yang berulang akan dialokasikan untuk memenuhi berbagai tujuan kebijakan-kebijakan spesifik yang disepakati. Titik awalnya adalah bahwa biaya pelaksanaan suatu kebijakan spesifik dengan cara yang paling efektif dari segi biaya perlu ditentukan sebagai dasar suatu keputusan mengenai apakah harus memasukkan kebijakan atau kegiatan tersebut dalam anggaran atau tidak. Proses anggaran tersebut hendaknya berfokus pada implikasi (hasil) pemberian sedikit atau banyak dukungan terhadap kebijakan yang dibiayai dan bukannya pada pengurangan (atau penambahan) “yang berlaku secara menyeluruh” dengan sewenang-wenang terhadap input-input spesifik (misalnya staf, buku pelajaran, obat-obatan, dsb). Sejumlah persyaratan perlu dipenuhi untuk memungkinkan bekerjanya proses ini:

• Instansi lini bersama dengan instansi pusat perlu memiliki strategi sektor yang disepakati yang menetapkan prioritas program (misalnya komitmen untuk pendidikan dasar universal, dan prioritas untuk pendidikan menengah dan tersier; atau program kesehatan masyarakat dan prioritas perawatan penyembuhan di rumah sakit) dalam cakupan sumber daya yang praktis dan dapat berkelanjutan.

• Cakupan sumber daya yang luas perlu ditetapkan oleh instansi pusat berkonsultasi dengan instansi lini dan disepakati serta dimengerti oleh seluruh pihak sebagai suatu mekanisme untuk mendorong penetapan prioritas—pada awalnya oleh instansi lini.

• Dalam kasus Timor Lorosae, dengan banyak sumber dana dari sederetan donor, penting agar para donor mendukung strategi sektor milik pemerintah. Walaupun ini merupakan proses yang dinegosiasi, penting agar seluruh biaya kebijakan atau program—dana utama yang mungkin dibiayai oleh donor, dan dana berulang yang akhirnya akan menjadi tanggung jawab pemerintah—tercermin sepenuhnya

73

dalam anggaran saat ini dan anggaran ke depan sebagai bagian dari proses persetujuan. Kegagalan untuk melakukan hal tersebut dapat secara signifikan menyebabkan distorsi terhadap prioritas-prioritas sektor.

5.33 Sebagaimana telah dibicarakan, dengan persetujuan semua donor dan administrasi transisi, program kesehatan yang telah dinyatakan dari awal untuk menggunakan “pendekatan programatik” ini dengan keyakinan bahwa suatu program yang memadukan semua sumber pembiayaan dan memiliki satu set target pelayanan yang meliputi semua sumber akan meningkatkan kefektifan pengeluaran. Tentu saja, manajemen sektor kesehatan sudah mengalami bahwa ini merupakan alat pengelolaan dan perencanaan yang sangat berguna. Para donor telah bekerja secara kooperatif dengan pemerintah untuk mengembangkan dan melaksanakan suatu strategi transisi yang memerlukan suatu pengurangan besar (sekitar $6-7 per kapita) dalam pengeluaran kesehatan operasional seraya juga berfokus pada kebijakan dan prioritas kesehatan strategis yang sedang dikembangkan sebagai bagian suatu proses pengembangan kebijakan kesehatan nasional. Program pendidikan, melalui TFET, kini mendukung proses pengembangan kebijakan yang dapat membentuk dasar untuk memulai suatu pendekatan seluas sektor atau pendakatan programatik. Pembentukan Komisi Perencanaan baru-baru ini juga dapat memudahkan pendekatan semacam ini di bawah kepemimpinan pemerintah.

5.34 Juga terdapat kebutuhan untuk memfokuskan perhatian pada seluruh proses manajemen sumber daya—tidak hanya pada proses penganggaran. Instansi- instansi perlu membuat dan melaksanakan rencana kegiatan reguler untuk melaksanakan kebijakan yang telah disepakati, menjamin penyediaan sumber daya yang tepat waktu untuk kegiatan-kegiatan ini, mengelola arus dana dan uang tunai, dan memastikan bahwa mekanisme akunting dan pengauditan serta proses pengadaan telah siap. Di masa lalu, hal ini tidak begitu diperhatikan dibanding proses penganggaran. Akan tetapi, manajemen sektor umum yang sehat membutuhkan mekanisme pertanggungjawaban yang jelas dan transparan. Ini mencakup pengeluaran yang dikonsolidasi dan diaudit yang hendaknya disampaikan kepada DPR tiap tahun dan terlebih dahulu harus dibahasa dan ditinjau secara terbuka. Hal ini khususnya memerlukan komite keuangan publik Kementerian atau departemen untuk meninjau prosedur dan hasil-hasil pengelolaan keuangan dan untuk memberikan pertanggungjawaban kepada DPR mengenai penggunaan pengeluaran.

5.35 Hal ini memerlukan staf yang ahli dalam instansi pusat maupun lini serta kerjasama dengan para donor. Sewaktu instansi lini individual atau donor membuat keputusan yang keliru yang dapat secara potensial menyebabkan distorsi terhadap alokasi sumber daya domestik (misalnya membangun rumah sakit baru atau memperluas program universitas di luar kerangka kebijakan yang disepakati), ketrampilan perencanaan, penganggaran dan pengelolaan keuangan sangat kurang. Perhatian yang signifikan perlu diberikan untuk mengembangkan kapasitas ini, sebagian besar harus dipelajari melalui pengalaman. Bahkan di Kementerian Kesehatan, yang memiliki reputasi bagus dalam mengatasi problem-problem seperti ini jauh lebih baik daripada yang lain, pengelolaan strategis proses anggaran sebagian besar berada di tangan orang-orang asing, meskipun adanya upaya-upaya yang signifikan untuk memasukkan orang Timor Lorosae ke dalam proses.

74

5.36 Para pengelola program kesehatan Timor Lorosae, sama dengan kebanyakan pengelola pada dinas sipil, merupakan orang baru dalam bidang manajemen. Mereka telah berfokus dengan tepat pada pengembangan dan pengaturan pelaksanaan hari per hari dari program kerja bergilir selama tiga bulan, dan, dalam konteks keadaan-keadaan yang berubah dengan cepat, perlu menyesuaikan rencana kegiatan secara konstan. Dalam jangka pendek, ini akan menjadi perealisasian manajemen, maka penting juga agar sistem tersebut tidak menghancurkan dirinya sendiri. Salah satu pilihan adalah mengupayakan hal ini sejak awal pada area pemerintah yang menyatakan peningkatan yang cepat dalam sumber daya domestik atau yang menerima bantuan proyek yang diberi dana besar oleh donor.

Persoalan Jangka Menengah yang Dihadapi Sektor Pendidikan 5.37 Administrasi transisi, dengan dukungan para donor, telah menyetujui prioritas yang sangat tinggi untuk pembiayaan pendidikan secara publik. Anggaran sumber gabungan tahun 2001-02 untuk pendidikan mengantisipasi pengeluaran sebesar $54.6 juta yang merupakan kira-kira 19 persen dari pengeluaran publik total. Ini merupakan pertambahan sebesar 18 persen di atas seluruh anggaran sumber tahun 2000-01 untuk pendidikan. Pengeluaran tersebut dibiayai oleh: (i) dana CFET untuk anggaran operasi sebesar $16.9 juta (31 persen dari total) hingga 26 persen dari $13.4 juta pada tahun 2000-01; (ii) dana TFET sebesar $13.8 juta (24 persen dari total) yang diperlukan untuk rekonstruksi dan pengembangan sistem pendidikan dasar dan menengah pertama; (iii) pembiayaan bilateral sebesar $23.7 juta (43 persen dari total) tiga perempat dari antaranya diberikan untuk pelatihan tingkat tersier termasuk beasiswa luar negeri dan pengembangan universitas ($17.5 juta atau 32 persen dari pengeluaran total untuk pendidikan); dan (iv) $1 juta dari Kontribusi Yang Dinilai oleh PBB (2 persen dari total). Pola keseluruhan pengeluaran donor bilateral yang mendukung pendidikan—dengan kecenderungan yang sangat menguntungkan bagi sektor tersier untuk tahun 2001-02—serupa dengan tahun 2000-01, dan program-program prospektif tidak menunjukkan tanda-tanda perubahan.

5.38 Salah satu pertanyaan kebijakan yang sangat penting adalah seberapa cepat mengembangkan setiap tingkat pendidikan (dasar, menengah, tersier), mengingat kendala sumber daya secara keseluruhan yang dihadapi negara ini, persediaan guru berkualitas yang sangat terbatas (khususnya pada tingkat paska sekolah dasar) dan manfaat relatif dari pendidikan yang diperluas terhadap perekonomian, masyarakat dan orang-perorangan. Bukti internasional menunjukkan bahwa manfaat sosial dari pendidikan dasar universal 9 tahun (yang di Timor Lorosae memaksudkan pendidikan dasar dan menengah pertama) sangatlah tinggi—khususnya lebih tinggi dari setiap investasi lain oleh pemerintah. Masyarakat dan angkatan kerja yang melek huruf dan melek angka lebih mampu untuk menyesuaikan diri dengan keadaan ekonomi yang terus berubah dan meningkatkan produktivitas—bahkan pada pekerjaan pertanian tradisional. Lebih umum lagi, masyarakat mendapat banyak manfaat sosial lain dari pendidikan dasar universal melalui kesehatan yang meningkat dan perilaku lebih sehat sehat dengan akibat berkurangnya angka kematian bayi dan anak, jarak kelahiran yang lebih jauh, keluarga yang lebih kecil dan angka kematian ibu yang lebih rendah. “Suara” individu dalam masyarakat juga bertambah. Suatu masyarakat yang melek huruf lebih sanggup untuk

75

berpartisipasi dalam pemerintahannya sendiri dan pembangunan lembaga- lembaga demokratis. Harus ada komitmen yang menjamin bahwa semua anak-anak menyelesaikan paling tidak sekolah dasar karena itu merupakan prioritas nomor satu pendidikan, dan itu dapat dicapai pada tahun pertama kemerdekaan.

5.39 Akan lebih sulit bagi Timor Lorosae untuk meraih pendidikan menengah tingkat pertama universal dalam jangka menengah. Implikasinya adalah kebutuhan akan investasi modal senilai kira-kira $30 juta melebihi dan di atas program yang dibiayai saat ini serta tambahan sebesar $2.5 juta (dengan asumsi rasio siswa-guru 40:1) dalam anggaran operasi di atas $2.7 juta saat ini. Lebih jauh, kendala yang mengikat mungkin adalah persediaan guru-guru yang terlatih. Bila digabung dengan permintaan akan sumber daya manusia dalam bidang kesehatan dan jabatan pegawai pemerintah lainnya, bisa jadi terdapat kebutuhan untuk pengembangan kapasitas sekolah menengah pertama dan menengah umum secara bersahaja untuk menyediakan masukan bagi program pelatihan yang diperlukan.

5.40 Menurut kuantitas permintaan tahunan yang diperkirakan bagi lulusan sekolah menengah umum (untuk pekerjaan langsung dan untuk pendidikan lebih lanjut), besar kemungkinan bahwa mempertahankan tingkat kelanjutan saat ini antara sekolah menengah pertama dan menengah umum dalam jangka menengah adalah tindakan yang tepat. Ini memerlukan perluasan kapasitas secara bersahaja untuk sekolah menengah umum dan biaya sekitar $5-8 juta pada lima tahun berikut dan biaya berulang tambahan pada akhir periode sebesar $0.6 juta per tahun. Namun, untuk jangka pendek perluasan pendidikan menengah umum bukanlah prioritas. Yang lebih penting adalah upaya-upaya untuk meningkatkan ketrampilan dan kompetensi tenaga pengajar.

5.41 Pendidikan tersier, dalam semua bentuknya, memberikan tantangan pendidikan yang terbesar untuk Timor Lorosae. Jumlah orang perorangan yang kembali ke tingkat pendidikan yang lebih tinggi di Timor Lorosae (serupa dengan di sebagian besar negara) sangat tinggi. Suatu perkiraan Bank Dunia untuk jumlah perorangan yang kembali ke pendidikan tersier di Timor Lorosae dibandingkan dengan “yang tidak mengenyam pendidikan sama sekali” melebihi 100 persen tidak lama sebelum kerusuhan.2 Kemudian, upah karyawan trampil meningkat tinggi dan Timor Lorosae dapat memperkirakan akan menghadapi defisit ketrampilan yang besar untuk suatu jangka waktu sebagai akibat kepergian pegawai trampil Indonesia. Hal ini akan memberikan tekanan yang berlanjut pada upah karyawan trampil dan berarti jumlah perorangan yang kembali ke pendidikan akan bertambah secara signifikan dan bertahan untuk beberapa waktu, dibantu oleh penghapusan uang sekolah. Ini akan menimbulkan permintaan perorangan (dan politik) yang kuat untuk akses ke tingkat pendidikan yang tinggi dan lebih tinggi lagi. Dengan demikian, pengajuan ulang biaya sekolah—paling tidak bagi keluarga-keluarga yang mampu—dapat dibenarkan.

5.42 Akan tetapi, masyarakat yang kembali ke pendidikan tersier (yakni manfaat untuk perekonomian secara keseluruhan) dalam jangka menengah hingga jangka panjang akan jauh lebih rendah daripada yang kembali ke pendidikan dasar dan menengah tingkat

2 Proyek Dokumen Penilaian terhadap Proyek Mutu Sekolah Dasar, September, 2001 Lampiran 2.

76

pertama. Masyarakat yang kembali ke pendidikan di Timor Lorosae sebelum kerusuhan diperkirakan sebesar 7 persen untuk sekolah dasar, 10 persen untuk sekolah menengah (termasuk sekolah menengah umum) dan hanya 2 persen untuk pendidikan tersier. Ini sesuai dengan pola relatif masyarakat yang kembali ke pendidikan, yang diamati secara internasional.

5.43 Akan tetapi, untuk jangka pendek Timor Lorosae menghadapi kendala ketrampilan yang serius. Sebagai akibatnya, jumlah masyarakat yang kembali ke pendidikan tersier dalam jangka pendek mungkin akan sangat tinggi (sebagai salah satu manfaat besar yang bertambah dari “tabungan” pada gaji orang-orang asing dibandingkan dengan struktur gaji dalam negeri). Namun, jumlah masyarakat saat ini yang kembali ke pendidikan tersier hendaknya tidak dimanfaatkan untuk dengan segera memperluas pendidikan tersier. Terdapat kebutuhan untuk mengambil perspektif jangka panjang—paling sedikit 10 hingga 15 tahun—untuk dapat membenarkan tingkat perluasan pendidikan tersier. Salah satu alasan untuk mendapatkan bantuan, dalam bentuk bantuan teknis, adalah untuk memungkinkan dipenuhinya permintaan puncak jangka pendek untuk ketrampilan seraya mengembangkan kapasitas yang berkelanjutan dan sesuai dengan permintaan.

5.44 Walaupun begitu, pendidikan tersier mencakup banyak ketrampilan dan tingkat pendidikan (gelar, diploma, sertifikat, ketrampilan profesional dan kejuruan, dsb.). Timor Lorosae perlu menetapkan seberapa baik mereka dapat memenuhi persyaratan ketrampilan perekonomiannya. Ini membutuhkan penilaian sumber daya manusia secara keseluruhan untuk memeriksa sisi permintaan dan analisis berbagai pilihan biaya yang efektif untuk menjamin persediaan yang berkelanjutan bagi tiap kelompok ketrampilan. Paling tidak untuk jangka pendek hingga menengah, Timor Lorosae tidak mungkin mengembangkan seluruh kapasitas pelatihan yang diperlukan secara domestik untuk berbagai alasan termasuk kendala-kendala penyediaan pelatih dan guru, serta biaya penyediaan beberapa kategori kelulusan. Dua kendala ini akan lebih memburuk jika bahasa pengantar diubah dari Bahasa Indonesia.

5.45 Anggaran CEFT tahun 2001-02 dan berikutnya kini mencakup anggaran domestik yang signifikan untuk pelatihan tersier. Ini menyediakan kapasitas untuk 5.000 siswa dengan biaya per unit senilai $440 per siswa. Sementara ini merupakan rata-rata banyak jenis program, akan ada banyak perbedaan biaya antara program-program tersebut. Sangat tidak mungkin bahwa pendidikan universitas yang berkualitas dapat diberikan dengan harga yang mendekati biaya tersebut. Sebagai contoh, biaya per unit rata-rata di University of the South Pacific paling sedikit 4-5 kali rata-rata ini; biaya di University of Papua New Guinea bahkan lebih tinggi lagi. Karena penduduk maupun pasar tenaga kerja sedikit, Timor Lorosae hendaknya memperhitungkan dengan hati-hati dalam membangun universitas yang menawarkan banyak bidang program.

5.46 Para donor adalah pendana utama bagi: (a) rekonstruksi fasilitas fisik untuk lembaga- lembaga tersier; (b) program pelatihan kilat sambil-bekerja ; (c) bantuan teknis; dan (d) beasiswa untuk pelatihan di luar negeri. Ini berarti proporsi yang cukup besar pada pengeluaran publik total di semua tingkat pendidikan, mewakili subsidi publik yang sangat besar untuk siswa-siswa yang relatif sedikit, dan oleh karena itu, keefektifan

77

biayanya patut dianalisa dengan cermat. Lebih jauh, terdapat kebutuhan untuk menjamin investasi spesifik yang sedang dilakukan yakni: (a) mendukung penggabungan ketrampilan optimal yang diperlukan oleh perekonomian; dan (b) bahwa “seluruh biaya kebijakan” sebagaimana dibicarakan di atas, termasuk biaya bantuan teknis jangka panjang diperlihatkan dengan jelas sebelum program baru dibuat. Hanya bilal hal ini dilakukan baru ada keyakinan bahwa anggaran masa depan untuk pendidikan tersier dapat berkelanjutan. Dalam situasi keterbatasan ketrampilan yang parah, tidak mungkin memutuskan apakah program pelatihan individual dapat berkelanjutan dilihat dari perspektif keterbatasan persediaan pelatih tanpa melihat permintaan dan persediaan keseluruhan untuk setiap grup ketrampilan. Ini makin memperkuat kebutuhan untuk penilaian sumber daya manusia secara keseluruhan.

5.47 Pembahasan ini telah menyoroti fakta bahwa Timor Lorosae menghadapi beberapa pilihan sulit pada tingkat maupun jumlah pendidikan untuk menyediakan—dan untuk memungkinkan para donor memberi dana. Yang harus diberi prioritas pertama adalah pendidikan dasar dan menengah pertama, sedangkan tingkat-tingkat pendidikan yang lebih tinggi secara adil diperluas sebagai tanggapan terhadap kebutuhan ketrampilan dalam perekonomian yang dengan jelas diidentifikasi. Bisa jadi penataran pelatihan guru dan penataran ketrampilan sambil-bekerja akan memberi hasil yang tinggi dalam jangka waktu pendek sampai menengah. Keputusan untuk secara signifikan menaikkan biaya per unit dalam sistem pendidikan dengan tujuan meningkatkan kualitas—khususnya upaya untuk menurunkan rasio siswa-guru, harus diambil dengan hati-hati mengingat manfaat dibandingkan dengan biaya. Sekali lagi, “seluruh penetapan biaya kebijakan,” dan pembandingan biaya ini terhadap manfaat akan sangat membantu dalam hal ini, dan hendaknya menjadi praktek standar sebelum persetujuan anggaran terhadap perubahan-perubahan kebijakan.

5.48 Jelas bahwa dukungan donor yang dermawan bagi sektor tersebut dibutuhkan, tetapi penting juga: (a) bahwa ini dioptimalkan untuk memenuhi ketrampilan menengah dan pengembangan pendidikan yang dibutuhkan oleh perekonomian; dan (b) pendidikan dalam negeri serta kapasitas pelatihan dikembangkan sesuai dengan kebutuhan perekonomian jangka panjang dan dengan cara yang berkelanjutan. Sumber daya donor yang sangat banyak juga dikhususkan untuk beasiswa ke luar negeri. Kita harus berupaya sebisa-bisanya untuk memastikan hal ini dilakukan seefektif mungkin. Pada banyak kasus, program “negara ketiga” yang berkualitas sebagian disebabkan karena siswa jarang pindah secara permanen ke negara-negara tersebut, bisa jadi lebih cocok dan tidak terlalu mahal. Pada akhirnya, jika migrasi staf Timor Lorosae yang terlatih secara internasional ke luar negeri menjadi masalah penting—seperti yang telah terjadi di banyak bagian Kepulauan Pasifik—hal ini harus dipikirkan dalam penghitungan keefektifan biaya pelatihan tersebut.

Persoalan Jangka Menengah yang Dihadapi Sektor Kesehatan 5.49 Pemerintah transisi dan para donor telah menyetujui penetapan ulang prioritas utama pelayanan kesehatan. Anggaran dengan sumber gabungan untuk tahun 2001-02 mengalokasikan $27.0 juta untuk kesehatan sebanding dengan $32 per kapita atau 11 persen dari pengeluaran publik total yang direncanakan. Ini merupakan pertambahan

78

sebesar $7 juta atau sekitar $8 per kapita di atas pengeluaran yang direncanakan untuk tahun 2000-01. Pengeluaran in akan dibiayai oleh: (i) dana CFET untuk anggaran operasi sebesar $7.6 juta, 29 persen dari total (setara dengan hampir $9 per kapita); (ii) dana TFET sebesar $10.0 juta (37 persen dari total) untuk rekonstruksi dan pembangunan fasilitas kesehatan, pengembangan kebijakan dan program serta dukungan untuk pelayanan kesehatan wilayah; (iii) pendanaan bilateral sebesar $8.6 juta untuk proyek dan program kesehatan yang terkait (33 persen dari total) ; dan (iv) Kontribusi Yang Dinilai oleh PBB sebesar $0.8 juta untuk dukungan teknis administrasi (1 persen dari total).

5.50 Divisi Pelayanan Kesehatan (kini Kementerian Kesehatan) membuat kemajuan yang signifikan dalam pengembangan anggaran program untuk tahun 2001-02 sesuai dengan prinsip-prinsip perencanaan pengeluaran publik yang diuraikan di atas. Akan tetapi, masih banyak yang harus dilakukan untuk memadukan lebih lanjut proyek-proyek bilateral ke dalam satu kerangka dan untuk dengan jelas mengenali biaya proyek yang berkelanjutan yang perlu didanai oleh anggaran operasi pada tahun-tahun berikut. Kementerian Kesehatan bertanggungjawab untuk menyediakan pelayanan kesehatan pokok termasuk mendukung pemberian pelayanan yang terus-menerus, meningkatkan jangkauan dan kualitas pelayanan yang tersedia, serta mengembangkan kebijakan sektor kesehatan dan peraturan perundang-undangan pendukung. Kementerian Kesehatan telah mengembangkan tiga anggaran “program” untuk:

• Mendukung pemberian pelayanan yang teratur: untuk menjamin akses yang andal ke sebuah paket dasar pelayanan oleh penduduk untuk dilaksanakan melalui Rencana Kesehatan Wilayah (13) dan mendukung rumah sakit yang sudah didirikan (4) serta pelayanan laboratorium;

• Mengembangkan jangkauan dan mutu pelayanan: untuk menjamin fungsi farmasi pusat dan bank darah yang memadai, meluaskan jangkauan dan meningkatkan mutu pelayanan dasar; mengambil alih tanggungjawab (dari WHO) untuk mengawasi perkembangan penyakit menular dan membangun pengendalian penyakit menular serta mengadakan kegiatan-kegiatan untuk memajukan kesehatan;

• Mengembangkan dan melaksanakan sistem kebijakan dan pengelolaan: untuk menjamin suatu kebijakan kesehatan yang kokoh secara teknis dengan peraturan perundang-undangan pendukung, mengembangkan dan merencanakan kapasitas sumber daya manusia, sistem administratif dan pemantauan, serta program penggantian aset (armada dan peralatan) yang memadai.

5.51 Kementerian Kesehatan, konsisten dengan upayanya untuk berfokus pada hasil, dan untuk mengarahkan sumber daya—manusia dan keuangan—dalam mendukung tujuan-tujuan programatik yang telah disepakati, telah menetapkan berbagai indikator yang dapat dipantau untuk setiap sub-program dan proyek. Awalnya, tiap wilayah dengan dukungan berbagai Ornop Internasional telah mengembangkan rencana wilayah yang dirancang untuk memfokuskan upaya kesehatan pada inti programnya. Proyek TFET kedua menyusun komponen-komponen proyek dan sub-proyeknya di dalam kerangka ini dan sebuah matriks diciptakan untuk proyek pertama—yang dibuat sebelum struktur anggaran.

79

5.52 Meskipun adanya segala upaya untuk mengembangkan suatu anggaran program untuk kesehatan serta program kesehatan yang berfokus pada hasil, banyak persoalan masih terus dihadapkan kepada sistem kesehatan tersebut. Ini harus menjadi pusat perhatian selama jangka menengah. Hal ini meliputi:

• Kebutuhan untuk menyelesaikan strategi pembangunan rumah sakit jangka menengah sesuai dengan yang telah disepakati untuk menekan biaya rumah sakit hingga di bawah 35-40 persen dari anggaran kesehatan total. Ada tiga tekanan penting pada anggaran rumah sakit untuk: (i) membangun lebih banyak rumah sakit untuk mengatasi problem yang berkaitan dengan lamanya waktu perjalanan ke rumah sakit, sebaliknya daripada berfokus pada strategi-strategi untuk membuat sistem referral bekerja; (ii) mendirikan lebih banyak fasilitas dengan tempat tidur tanpa terlalu memikirkan bagaimana memperlengkapinya dengan staf; dan (iii) menambah staf per tempat tidur rumah sakit. Pengaturan manajemen rumah sakit harus diperhatikan untuk memastikan pengelolaan yang efisien. Pilihannya antara lailn penetapan dewan pengelola rumah sakit dan profesionalisasi manajemen.

• Kebutuhan untuk merampungkan pengalihan tanggungjawab atas program kesehatan wilayah dan pelaksanaan rencana kesehatan daerah kepada tim pengelola kesehatan wilayah. Program TFET telah menyerap sebagian besar biaya yang diberikan sebagai dukungan oleh Ornop internasional untuk program tersebut—termasuk 30 dokter yang tersedia untuk direkrut dari negara-negara luar yang juga sedang berkembang. Ini termasuk dalam sebuah kerangka pengurangan biaya pemberian pelayanan kesehatan wilayah sebesar $6 per kapita selama dua tahun hingga tingkat yang berkelanjutan sebesar $10-12 per kapita dan cukup tinggi di atas tingkat rata-rata negara-negara berpenghasilan rendah sebesar $3-4 per kapita (Tabel 5.1). Biaya kelanjutannya untuk anggaran operasi barangkali akan berada dalam jangkauan $1-2 per kapita pada akhir program TFET ($1-1.6 juta per tahun)—bergantung pada berapa banyak dokter Timor Lorosae yang dapat menamatkan pendidikan mereka dengan sukses dan kembali ke Timor Lorosae.

• Kebutuhan akan upaya yang mendesak untuk menyelesaikan strategi pengembangan sumber daya manusia termasuk pengembangan dan implementasi kader praktisioner perawat untuk menggantikan sebagian kegiatan yang sebelumnya dilakukan oleh dokter. Ini akan mengurangi jumlah dokter yang memang diperlukan untuk menyokong pelayanan medis yang memadai di rumah sakit. Ini juga akan menekan biaya untuk dokter dari luar negeri.

• Kebutuhan untuk terus memfokuskan ulang sumber daya dan upaya-upaya pada elemen paket perawatan kesehatan inti yang akan memberikan dampak yang terbesar pada hasil-hasil bidang kesehatan (imunisasi, penyakit menular dan penyakit melalui pembawa termasuk malaria, TB dan HIV/AIDS, kesehatan anak, kesehatan reproduksi dan program kesehatan preventif). Sebagai bagian dari upaya ini, penting untuk mengembangkan pemahaman yang lebih meningkat mengenai perilaku hidup sehat. Data yang ada mengisyaratkan bahwa rata-rata kunjungan per kapita ke fasilitas- fasilitas kesehatan telah hampir mencapai tingkat sebelum kerusuhan. Namun, hasil-hasil bidang kesehatan mengisyaratkan

80

bahwa kebutuhan seharusnya lebih tinggi daripada yang diimplikasikan oleh data pemanfaatan, dan kapasitas sistem saat ini memang jauh di atas permintaan.

• Kebutuhan untuk merampungkan kerangka kebijakan kesehatan termasuk pengembangan kebijakan penetapan harga yang memperhitungkan kebutuhan orang-orang miskin.

81

6. PENDAPATAN DARI LAUT TIMOR: PERMASALAHAN MANAJEMEN DAN PEMERINTAHAN

MINYAK: BERKAT ATAU KUTUK?

6.1 Prospek pendapatan minyak yang signifikan merupakan suatu berkat bagi perekonomian Timor Lorosae yang masih baru. Pemerintah baru memiliki sedikit sumber daya untuk membiayai kebutuhan pembangunannya, menyediakan barang dan jasa yang sangat penting. Saat ini, hal ini hampir secara total bergantung pada donor luar. Pendapatan minyak dari Laut Timor bisa membantu menanggung beban pajak penduduk miskin dan menurunkan—atau bahkan menghapuskan—kemerdekaannya dari bantuan atau pinjaman luar. Tetapi, jika pengalaman dari negara-negara lain dianggap angin lalu, prospek bahagia ini dapat dengan mudah berubah menjadi suram. Negara-negara yang miskin sumber daya telah mengalahkan negara-negara yang kaya sumber daya dalam hal pertumbuhan dan pengurangan kemiskinan. Ini khususnya benar bagi negara pengekspor minyak.1 Tantangan bagi Timor Lorosae adalah untuk menghindari kesalahan yang dilakukan banyak pengekspor minyak dan memastikan agar kekayaan minyaknya menjadi bekat bagi seluruh rakyatnya dan tentunya juga bagi generasi mendatang. Bab ini menyampaikan pandangan umum tentang pelajaran dari pengelolaan pengeluaran, pendapatan dan simpanandari minyak dan gas yang berhenti menghasilkan dari pengalaman negara-negara lain tetapi mungkin juga relevan bagi Timor Lorosae.2

Masalah Mengenai Minyak

6.2 Terdapat banyak penjelasan mengenai mengapa perekonomian penghasil minyak (dan lebih umum mineral) menderita. Kebanyakan dari penjelasan-penjelasan ini dalam beberapa hal berkaitan dengan mudahnya menguap pendapatan minyak dan dengan salah urus fiskal.

• Salah urus pendapatan tak terduga. Ada kecenderungan untuk pengeluaran yang berlebihan selama pertumbuhan bisnis karena kenaikan harga minyak yang sering membuat negara mengalami kesulitan yang lebih besar dibandingkan dengan keadaan sebelumnya, pada waktu kenaikan harga itu berakhir. Salah satu alasannya adalah bahwa di saat pengeluaran meningkat selama pertumbuhan bisnis (dan khususnya pengeluaran pemerintah karena pemerintah biasanya merupakan penerima manfaat langsung dari pertumbuhan bisnis itu), harga barang yang-tidak-diperdagangkan naik. Hal ini menarik sumber daya dari sektor barang yang diperdagangkan non-minyak (termasuk pertanian) atau memperlambat peningkatan arus sumber daya ke sektor-sektor ini. Ketika pertumbuhan bisnis

1 Lihat Auty dan Miksell, “Pembangunan Berkelanjutan dalam Berbagai Perekonomian”, 1999; Sachs dan Warner, “Kelimpahan Sumber Daya Alam dan Pertumbuhan Ekonomi,” 1995; Gelb et al, “Pendapatan Tak Terduga Dari Minyak: Berkat atau Kutuk,” (1988). 2 Rujukan ke minyak dan gas dalam bab ini sering disingkat menjadi minyak saja.

82

menurun, sangat sulit untuk memulihkan keadaan atau memperbaiki pertumbuhan sektor-sektor yang terkena dampak tersebut. (Hal ini sering disebut penyakit Belanda.)

• Kemampuan menyerap. Banyak pemerintah berpendapat bahwa investasi publik akan membantu menghindari penyakit Belanda dengan meningkatkan produktivitas. Tetapi, mereka sering tidak memiliki kemampuan untuk mengelola pertambahan investasi secara efisien, sehingga begitu banyak investasi tersia-siakan. 3 Demikian pula, sering investasi tidak dipilih untuk memenuhi kebutuhan-kebutuhan pembangunan negara.

• Ketidakstabilan. Ketidakstabilan pendapatan minyak sering menciptakan pola “berhenti-jalan” yang tidak stabil pada investasi dan pengeluaran pemerintah. Pola siklus ini akan mempengaruhi keadaan ekonomi secara keseluruhan dan dapat membuatnya lebih rapuh menghadapi siklus bisnis.

• Penyelengaraaan pemerintahan. Korupsi dan penyelenggaraan pemerintahan yang buruk kelihatannya lebih umum di negara-negara pengekspor minyak.4 Hal ini juga akibat penumpukan pendapatan pada otoritas fiskal. Singkatnya, kehadiran pendapatan minyak cenderung menyebabkan ekspansi berlebihan oleh pemerintah yang mengakibatkan upaya pengejaran-pendapatan dan korupsi dan sebagai akibatnya sumber-sumber daya dialokasikan secara keliru.

6.3 Masalah-masalah ini secara keseluruhan relevan dengan Timor Lorosae; maka salah satu tantangan utama bagi pemerintah adalah untuk memastikan bahwa rejeki dari hasil minyak tidak diboros-boroskan tetapi diinvestasikan dengan bijaksana dan disimpan. 5

3 Suatu masalah yang berkaitan menyangkut sifat investasi. Sering, pemerintah menggunakan pendapatan minyak untuk membentuk badan-badan usaha milik negara yang tidak efisien yang dapat diberi makan selama masa pertumbuhan bisnis tetapi menjadi beban yang tidak dapat dikelola setelah itu. Demikian pula, pendapatan minyak sering digunakan untuk memajukan apa yang disebut industri-industri hilir petrokimia. Akan tetapi, kehadiran minyak dan gas tidak selalu berarti bahwa sebuah negara memiliki keunggulan komparatif dalam bidang petrokimia, yang cenderung bersifat sangat padat modal. Karena itu, kebijakan industri semacam ini ternyata sering merupakan kekeliruan besar dan menjadi beban fiskal yang tidak dapat terus dipertahankan. 4 Lihat Kaufmann et al, “Urusan-urusan Pemerintahan”, Keuangan dan Pembangunan, Juni 2000. Juga, negara-negara pengekspor minyak cenderung berkelompok pada bagian sepertiga paling bawah di antara negara-negara yang dicantumkan pada Index Persepsi Korupsi Tahunan oleh Transparency International. 5 Para pemimpin Timor Lorosae telah menyadari harapan yang dijanjikan maupun problem-problem pendapatan minyak: “…(pendapatan minyak) dapat mengartikan perbedaan antara satu guru untuk setiap 100 siswa, dan satu untuk setiap 40. Pendapatan minyak dapat memungkinkan negara ini memperluas perawatan kesehatan dasar, seperti pencegah malaria dan imunisasi anak-anak, bagi masyarakatnya. Itu tidak akan membuat Timor Lorosae kaya. Akan tetapi, bila uang tersebut digunakan dengan baik, itu akan memberikan bagi rakyat Timor Lorosae kesempatan untuk meluputkan diri dari kemiskinan yang menghancurkan yang merupakan peninggalan pendudukan dan perang.” (Mari Alkatiri dan Peter Galbraith dalam The Age, 7 Juli 2001. Jose Ramos-Horta mengingatkan: “Bahayanya kekayaan, bahayanya dollar, petro-dollar – sudah begitu nyata. Jelas bahwa kita harus memiliki lembaga-lembaga yang kokoh dan demokratis. Kita harus bekerja dengan transparansi yang besar dan dengan rasa tanggung jawab yang besar, bila tidak maka bisa saja kita mendapatkan semua minyak di dunia ini tetapi negara ini masih tetap tidak berkembang. Ada begitu banyak contoh tentang hal ini.” BBC Monitoring Service, 5 Juli , 2001. Pada wawancara yang sama Alkatiri menambahkan: “Sebelum suatu sistem dibentuk untuk memastikan bahwa

83

MANAJEMEN PENGELUARAN

6.4 Kunci untuk menghindari atau paling tidak meminimalkan beberapa efek dari masalah sumber daya atau yang berkaitan dengan minyak adalah “meratakan” pengeluaran. Cara ini akan melindungi (atau mensterilkan) perekonomian dari efek berbahaya “pertumbuhan bisnis”, dan juga membantu menghadapi pergesaran sumber daya ke berbagai sektor barang yang-tidak-diperdagangkan. Manfaat bagi perekonomian yang berasal dari berbagai sumber daya alamnya adalah penghasilan dari simpanan. Semua ini akan menjadi manfaat yang bersifat permanen, stabil dan bisa digunakan untuk memberi manfaat bagi penduduk secara keseluruhan—dan yang penting menyediakan suatu cara untuk membagi hasil pendapatan lepas pantai antara generasi sekarang dan yang akan datang.

6.5 Minyak bisa dianggap sebagai “modal”. Aliran konsumsi (yaitu manfaat-manfaatnya) yang berasal dari minyak hanya bisa diwujudkan dengan penambangan dan penjualannya. Sewaktu itu terjadi, persediaan “modal” berangsur habis dan seraya waktu berlalu ia akan semakin kurang menghasilkan konsumsi. Untuk menjamin aliran konsumsi yang lancar, “modal” yang menyusut perlu digantikan dengan modal fisik atau keuangan. Metode ini disebut menggantikan aset di bawah tanah dengan aset di atas tanah. 6 Ini berarti menghitung tingkat maksimum pengeluaran yang bisa dipertahankan untuk waktu yang tak terbatas.

6.6 Suatu pengeluaran yang tetap, berdasarkan penghasilan yang permanen sebaliknya daripada penghasilan bersifat sementara, akan mencegah melambungnya harga-harga dalam negeri dan kemerosotan sektor dan industri barang non-minyak yang diperdagangkan tetap tidak mereda. Karena perekonomian Timor Lorosae telah begitu dirusak oleh konflik, yang bahkan lebih mengkhawatirkan daripada “kemerosotan” sektor barang yang diperdagangkan adalah melambatnya arus sumber daya ke sektor barang yang diperdagangkan, yang sangat penting bagi pengembangan perekonomian non-minyak. Pengeluaran pemerintah yang stabil juga akan menyumbang kepada iklim investasi swasta yang lebih stabil dan dapat di perkirakan. Tentu saja, produksi yang permanen dan kejutan- kejutan harga atau penemuan sumber daya baru memerlukan penyesuaian tingkat permanen pengeluaran. Tetapi, penyesuaian-penyesuaian ini akan cenderung lebih wajar apabila strategi simpanan dipertahankan. 7

uangnya, sumber-sumber daya ini, benar-benar akan memberi manfaat bagi seluruh penduduk dan bukan hanya beberapa rekening bank, merupakan gagasan yang baik untuk benar-benar berhati-hati. Dan di atas semua itu kita harus mengembangkan suatu sistem yang transparan, kokoh, efektif untuk menyerap uang ini dan membelanjakannya dengan cara yang positif untuk mengembangkan seluruh negeri ini.” 6 Lihat Corden, W. Max, “Sektor Yang Sedang Makmur dan Ekonomi Penyakit Belanda: Survei dan Konsolidasi,” Oxford Economic Papers, 36 (Nov. 1984). 7 Tingkat pengeluaran nominal yang stabil akan mengartikan penurunan per kapita dan dari sudut penghasilan, seraya perekonomian bertumbuh. Ini sesuai sebab proses pembangunan, menurut definisinya, menyangkut akumulasi berbagai aset produktif demi manfaat generasi-generasi di masa depan. Dengan demikian, aset-aset yang diakumulasi dari pendapatan tak terduga ini akan menjadi semakin tidak berarti seraya waktu berjalan.

84

6.7 Strategi perataan pengeluaran juga bisa membantu mencocokkan tingkat investasi publik dengan kemampuan menyerap pemerintah. Orang mungkin dapat berargumen bahwa investasi pada aset fisik seperti infrastruktur juga memenuhi syarat penggantian aset di bawah tanah dengan aset di atas tanah. Kendalanya, bagaimanapun, adalah kemampuan menyerap perekonomian, biaya berulang pemeliharaan aset fisik, dan kebutuhan untuk mempertahankan atau mengembangkan pemerintahaan yang baik.8

6.8 Mempertahankan pemerintaha yang baik juga bisa dilakukan dengan menghindari peningkatan pesat pengeluaran pemerintah. Walaupun hal ini tidak perlu dan tidak cukup, pengejaran pendapatan dan korupsi jauh lebih kecil kemungkinan akan terjadi apabila aturan-aturan “perataan pengeluaran” dilaksanakan. Pemerintah akan lebih dibatasi dan investasi akan meningkat secara bertahap sehingga menurunkan manfaat pengejaran pendapatan dan korupsi. Pada saat yang sama, upaya mandiri untuk memelihara transparansi dan pertanggungjawaban fiskal juga dibutuhkan. Memang, terdapat unsur “ayam dan telur” dalam hal ini: tanpa pemerintah yang baik tidak mungkin pemerintah akan mampu mempertahankan kebijakan pengeluaran yang hati-hati; Tetapi, tanpa kebijakan pengeluaran yang hati-hati pemerintahan yang baik juga sangat tidak mungkin terwujud.

6.9 Faktor-faktor ini memberikan alasan yang kuat untuk memanfaatkan suatu aturan perataan-pengeluaran jika pendapatan dari minyak melebihi tingkat belanja yang bisa dipertahankan. Tetapi ini tidak mengesampingkan kebutuhan akan pertimbangan. Yang penting, arus pendapatan mendatang harus terus direvisi sebagai akibat fluktuasi harga dan kemampuan produksi (produksi dapat juga secara positif dikaitkan dengan harga, menambah ketidakstabilan), dan penyesuaian-penyesuaian yang diakibatkannya pada evaluasi penghasilan “permanen”. Lagi pula, investasi publik tertentu mungkin berat, dengan tingkat pendapatan yang terikat waktu—yang bisa menjadi alasan untuk suatu pengecualian terhadap aturan pegneluaran yang telah disepakati.

6.10 Keputusan-keputusan mengenai aturan-aturan perataan bisa juga berkisar antara: konservatif seperti mempertahankan suatu pengeluaran yang konstan sampai waktu tak tertentu secara riil per kapita; sampai yang paling sederhana seperti menaati pengeluaran nominal konstan sampai waktu tak tertentu; sampai yang mengurangi pengeluaran masa depan. Karena itu memilih suatu aturan perataan-pengeluaran melibatkan pembahasan yang menyeluruh tentang tujuan-tujuan pembangunan. Tetapi terdapat argumen yang sederhana untuk lebih menyukai sejumlah dollar tetap pada pengeluaran: karena merupakan penghasilan yang “permanen”. Apabila terdapat inflasi dollar sebesar x persen, maka penghasilan riil dari minyak telah menurun sebesar x persen jika harga minyak atau cadangan minyak yang pasti, belum berubah. Apabila harga minyak berubah, maka, seperti telah dicatat, perkiraan penghasilan “permanen” akan berubah secara proporsional, yang membenarkan suatu penyesuaian terhadap pengeluaran di masa mendatang.

8 Collier (2001) mengisyaratkan bahwa arus bantuan ke Timor Lorosae mungkin telah berada di atas tingkat yang dapat diserap dengan efisien. Pengeluaran berlebihan dari pendapatan minyak juga bisa menjadi tidak efisien dan mewariskan komitmen pengeluaran selanjutnya yang tidak dapat ditanggung. Lihat “Timor Lorosae: Berbagai Tantangan Pembangunan untuk Bangsa Paling Baru di Dunia”, ISEAS.

85

MANAJEMEN PENDAPATAN DAN BERBAGAI TABUNGAN

Ketidakpastian Pendapatan

6.11 Pada tanggal 5 Juli 2001, Perwakilan UNTAET dan Australia menyepakati suatu pengaturan tentang pembagian sumber daya minyak dan gas dari Otoritas Pengembangan Perminyakan Bersama (JPDA) Laut Timor. Di bawah apa dinamakan Pengaturan Laut Timor Sea (TSA), yang harus mendapat ratifikasi dari parlemen Timor Lorosae dan Australia, 90 persen pendapatan dari minyak dan gas di JPDA akan berakumulasi untuk Timor Lorosae, dan Australia menerima 10 persen (belum termasuk pendapatan dari investasi yang lepas pantai terkait di Australia).9 Proyek cair Bayu-Undan disetujui pada tahun 2000 dan akan mulai berproduksi pada tahun 2004. Pengembangan sepenuhnya gas di Bayu-Undan bergantung pada persetujuan bersyarat Australia atas bagian-bagian kesepakatan mengenai ketentuan-ketentuan fiskal yang dicapai antara Timor Lorosae dan kontraktor-kontraktor Bayu-Undan pada Desember 2001. Greater Sunrise adalah ladang luas lain yang mengandung gas yang ditemukan, terletak sebagian di JPDA sebagaimana disebutkan di dalam TSA, tetapi konsep pengembangan bagi ladang ini belum disepakati oleh para mitra usaha patungan. Satu-satunya ladang yang telah dikembangkan sampai saat ini (Elang Kakatua) mungkin akan tutup pada 2002 atau 2003.

6.12 Mengingat hal-hal tersebut di atas, masih terdapat banyak ketidakpastian mengenai prospek pendapatan dari Laut Timor, selain masalah ketidakstabilan harga dan produksi. Perkiraan-perkiraan arus pendapatan telah berubah secara signifikan—baik keseluruhan maupun pada distribusinya seraya waktu berlalu—yang mencerminkan perkembangan negosiasi dengan para pelaku perdagangan. Akibatnya, masih belum memungkinkan untuk mendapatkan proyeksi yang tegas mengenai sumber-sumber daya minyak dan gas dari Laut Timor.

6.13 Walaupun mungkin terdapat banyak ketidakpastian arus pendapatan dari Laut Timor, jelas bahwa selama paling tidak dua tahun mendatang pendapatan seperti itu di bawah senario manapun tidak akan memadai untuk membiayai kebutuhan pengeluaran pemerintah. Perkiraan awal menunjukkan bahwa pendapatan dari Laut Timor akan meningkat secara memadai pada TA06 untuk memenuhi kebutuhan pengeluaran publik yang diantisipasi tetapi mungkin tidak akan ada surplus sebelum akhir dekade ini.

9 Sumber daya minyak dan gas di Laut Timor telah diatur oleh Perjanjian “Zona Kerja Sama” di tahun 1989 antara Australia dan Indonesia, yang membagi “Celah Timor” menjadi tiga kawasan, di antaranya JPDA merupakan salah satunya. Produksi minyak di Celah Timor tunduk kepada kontrak-kontak bagi-hasil antara para operator komersial dan Wewenang Gabungan, yang dibentuk sebagai organ eksekutif yang mewakili kedua negara. Pada bulan Oktober 1999, UNTAET memikul hak-hak dan kewajiban-kewajiban Indonesia sehubungan dengan Zona Kerja Sama. Penyelenggaraan Laut Timor akan mulai berlaku setelah kemerdekaan Timor Lorosae.

86

Permasalahan dalam Pengalokasian Pendapatan Lepas Pantai Untuk Pengeluaran Publik

6.14 Berdasarkan informasi yang tersedia saat ini, Timor Lorosae akan memperoleh pendapatan tak terduga selama sekitar dua puluh tahun dimulai dari pertengahan dekade ini. Tetapi terdapat ketidakjelasan mengenai kemungkinan ladang- ladang baru yang signifikan, dan karena itu pendapatan dari lepas pantai akan menurun tajam atau bahkan berhenti pada akhir periode ini.

6.15 Di bawah keadaan-keadaan ini, dan untuk alasan-alasan yang telah dibahas di atas, suatu strategi untuk mengalokasikan arus pendapatan antara pengeluaran publik dan simpanan perlu dikembangkan. Akan ada banyak waktu untuk mengembangkan strategi seperti ini—mengingat surplus fiskal diperkirakan tidak diperkirakan sampai TA06. Walaupun begitu, begitu terdapat jaminan yang lebih besar mengenai arus pendapatan, penting untuk mulai menilai pilihan alternatif—untuk memberitahu debat publik, dan untuk menciptakan berbagai parameter untuk membimbing keputusan-keputusan dalam investasi publik, kebijakan fiskal dan penilaian kebutuhan pembiayaan. 10

6.16 Suatu titik awal untuk analisis ini adalah memperkirakan alokasi dollar nominal konstan sampai waktu tak tertentu kepada pengeluaran publik yang akan diisyaratkan oleh arus pendapatan tertentu (mengingat asumsi tingkat pendapatan atas tabungan yang terkumpul). Penyesuaian tambahan akan dilakukan kemudian untuk mengakomodasi strategi-strategi alternatif: sebagai contoh, strategi yang lebih konservatif adalah mempertahankan tingkat pengeluaran yang konstan secara riil atau riil per kapita. Sebagai pilihan lain, suatu strategi pengeluaran yang lebih agresif juga dapat dikembangkan, yang didasarkan atas kebutuhan investasi publik yang lebih besar dalam jangka pendek.

6.17 Menyeleksi suatu strategi pengeluaran perlu melibatkan sejumlah kriteria, termasuk evaluasi terhadap kemampuan menyerap untuk melaksanakan proyek-proyek baru dan prospek pembiayaan donor. Secara lebih mendasar, alokasi pendapatan antara tabungan dan pengeluaran perlu dihubungkan dengan sebuah penilaian potensi pengembangan dalam sektor non-minyak: apabila prospek pertumbuhan non-minyak dalam jangka panjang dinilai buruk atau tak pasti, suatu strategi pengeluaran konservatif mungkin dibutuhkan; apabila timbul kesempatan-kesempatan pertumbuhan yang kuat pada sector non-minyak, suatu strategi pengeluaran yang lebih agresif dapat dibuat dengan asumsi bahwa usaha non-minyak akan memberikan dasar yang lebih kokoh bagi pendapatan dari pajak di masa depan.

6.18 Setiap senario perataan perlu ditinjau ulang dan di-update secara teratur untuk mencerminkan perubahan-perubahan pada produksi, harga dan laba investasi, khususnya sebagai tanggapan atas pembangunan-pembangunan utama seperti lonjakan harga energi atau penemuan cadangan baru yang bisa dieksploitasi. Juga penting untuk menyediakan 10 Berdasarkan informasi yang diterima dari CFA setelah memaraf Penyelenggaraan Laut Timor, Bank meringkaskan sejumlah pilihan contoh pengeluaran yang memudahkan. Pilihan-pilihan tersebut tidak dilaporkan di sini sebab perkiraan pendapatan mendasar sedang direvisi.

87

informasi yang akurat bagi publik mengenai arus pendapatan untuk mengembangkan konsensus nasional di belakang strategi tabungan, dan untuk meminimalkan peluang penyimpangan sumber-sumber daya dari prioritas publik.

Aspek-Aspek Kelembagaan pada Manajemen Pendapatan dan Tabungan

6.19 Manajemen pendapatan yang baik tidak akan menjamin suatu pola pengeluaran yang stabil tetapi ia bisa membantu. Pendapatan minyak biasanya tidak stabil terutama mengingat harga-harga internasional yang tidak stabil. Apabila ketidakstabilan harga mempengaruhi pengeluaran maka, seperti diketahui, ketidakstabilan pasar minyak akan mempengaruhi aspek selebihnya dari perekonomian. Pertimbangan-pertimbangan ini telah membuat banyak negara-negara pengekspor sumber daya alam untuk membentuk dana sumber daya alam guna mengelola pendapatan tersebut. Pada dasarnya terdapat dua kategori utama dana-dana (bisa saja kombinasi dan variasi dari keduanya): dana stabilisasi dan dana tabungan (atau dana untuk masa depan.) Yang pertama memfokuskan pada masalah ketidakstabilan harga dan yang terakhir pada masalah tentang sifat sumber daya yang bisa terkuras11 dan “pendapatan tak terduga.”

6.20 Dana stabilisasi. Dana ini mencoba menstabilkan aliran dana ke pemerintah dengan “meminjam” dari dana tersebut sewaktu harga rendah dan mengakumulasi dana di saat harga naik. Karena itu dana stabilisasi dapat memainkan peran bila arus pendapatan bersifat stabil, dengan penghasilan terutama bergantung pada ketidakstabilan harga. Tetapi karena ketidakstabilan harga pada kasus Timor Lorosae sama berkaitannya dengan volume seperti dengan harga, dan pendapatan tak terduga diharapkan berlangsung untuk sekitar 20 tahun yang kemudian disusul dengan pendapatan no l, paling tidak berdasarkan asumsi-asumsi selama ini, penggunaan dana stabilisasi ternyata akan kurang relevan dengan situasi Timor Lorosae saat ini.12

6.21 Dana tabungan. Dana-dana ini berfokus pada masalah-masalah inter-temporal yang dibahas di atas. Contohnya seperti Norwegia, Kuwait dan Alaska. Biasanya, dana seperti itu akan dikelola oleh para profesional dan menginvestasikan sebagian dari pendapatan lepas pantai sekarang untuk menghilangkan efek pendapatan tak terduga pada perekonomian dan seraya waktu berlalu meratakan pendapatan ke anggaran. Agar jenis dana ini bisa efektif meratakan pengeluaran, otoritas fiskal perlu merasa diikat oleh “aturan”. Karena itu, apabila pengeluaran meningkat bersama dengan pendapatan tak terduga, bahkan bila pendapatan dari dana untuk anggaran bersifat konstan, maka pemerintah harus meminjam untuk membiayai defisitnya. Posisi aset bersih pemerintah tidak akan berubah, mengingat peningkatan pinjaman akan mengimbangi akumulasi aset oleh dana (khususnya apabila pinjaman berasal dari luar, yang merupakan kasus yang relevan bagi Timor Lorosae). Tetapi tujuan-tujuan inter-temporal dana tersebut akan 11 Ini agak menyederhanakan persoalan. Khususnya, dana tipe tabungan juga dimotivasi oleh kesulitan kapasitas investasi pemerintah yang terbatas. Maka tujuannya adalah untuk “diversifikasi” aset-aset pemerintah agar tidak terlalu memperpanjang program investasi sektor publik pada masa pendapatan tak terduga. Ini mungkin akan sangat relevan bagi Timor Lorosae. 12 Penilaian yang saksama mengenai kedua jenis dana dengan membahas kasus-kasus negara diberikan dalam: IMF (2001), Stabilisasi dan Dana Tabungan Untuk Sumber Daya Yang Tidak Dapat Diperbaharui, Terbitan Tak Berkala No. 205.

88

terganggu. Seperti halnya dana-dana stabilisasi, disiplin fiskal sangat penting untuk mencegah agar pemerintah jangan “menyerbu” dana tersebut. Kadangkala, dana tersebut “diserbu secara implisit”. Hal ini terjadi sewaktu keberadaan dana memberikan rasa aman yang semu kepada para pembuat undang-undang dan otoritas fiskal sehingga mereka cenderung membiarkan defisit yang tinggi daripada yang seharusnya terjadi. Dengan demikian mereka melemahkan aturan-aturan dana tersebut tanpa benar-benar menggunakan modalnya.13

6.22 Karena itu dana tabungan bukanlah jalan keluar untuk segala masalah. Tetapi ia bisa membantu mangatasi beberapa dari masalah-masalah yang dibahas di atas dengan cara-cara berikut:

• Ia bisa menjadi suatu mekanisme kelembagaan untuk meningkatkan kehati-hatian fiskal. Walaupun pemerintah bisa selalu melanggar aturan-aturan tersebut, keberadaan dana yang dihasilkannya dapat membuatnya agak lebih sulit untuk melakukannya.

• Dana yang dihasilkan dengan wajar bisa menjadi mekanisme kelembagaan untuk meningkatkan transparansi. Karena dana tersebut bisa diminta untuk berpaut pada aturan-aturan dan standar pertanggungjawaban yang telah dibuat sebelumnya ia bisa menjadi contoh yang baik bagi negara dan otoritas fiskal, juga memastikan bahwa pendapatan-pendapatan dari sumber daya dipertanggungjawabkan dengan baik. Tetapi dana yang dihasilkan dengan tidak wajar dapat memiliki efek yang sebaliknya.

6.23 Kerangka kelembagaan untuk dana tersebut. Pembentukan salah satu kategori dari dana juga membutuhkan kerangka kelembagaan untuk mengatasi tiga aspek pusat pengelolaan dana: integrasi di dalam kerangka fiskal, strategi manajemen aset dan mekanisme penjaminan untuk transparansi dan pertanggungjawaban. 14 Sewaktu keputusan diambil untuk mengimplementasikan suatu dana, keputusan tersebut perlu diintegrasikan di dalam proses anggaran untuk memelihara kontrol yang terpadu atas kebijakan fiskal dan menghindari timbulnya dua anggaran, yaitu anggaran tradisional dan program pengeluaran terpisah yang dibiayai dengan dana tersebut. Penting untuk memastikan agar keputusan pengeluaran diambil dalam konteks anggaran dan agar pengeluaran dimasukkan ke dalam anggaran dengan saksama sehingga sumber-sumber dana digunakan melalui proses persetujuan anggaran yang normal.

6.24 Pengintegrasian ke dalam proses anggaran. Idealnya, penggunaan dana perlu dimasukkan ke dalam rekening fiskal dan transfer ke dan dari dana tersebut membutuhkan persetujuan parlemen. Pengintegrasian dana dan anggaran yang baik membantu mempertahankan kontrol terpadu atas kebijakan fiskal dan menghindari masalah-masalah dalam koordinasi pengeluaran. Dana tersebut harus tanpa otoritas pengeluaran yang independen dan seharusnya tidak ada pen-target-an sumber dana untuk jenis pengeluaran tertentu, memastikan bahwa semua pendapatan dan pengeluaran dari

13 Corden berkomentar bahwa kebanyakan negara cenderung menganggap kejutan positif sebagai hal yang permanen dan kejutan negatif sebagai hal yang bersifat sementara. 14 Pasal ini didasarkan atas IMF (2001), op cit.

89

dana tersebut sesuai anggaran. Dalam kasus Dana Perminyakan Negara Norwegia, contohnya, transfer ke dan dari dana tersebut membutuhkan persetujuan parlemen dan penggunaan dana dimasukkan ke dalam rekening-rekening fiskal. Dalam hal Dana Permanen Alaska, pokok dana merupakan bagian permanen dari dana tersebut yang tidak dapat dibelanjakan tanpa mendapat persetujuan suara mayoritas dari penduduk negara tersebut sedangkan penghasilan atau uang yang diperoleh dari investasi pokok dana diperuntukkan bagi inflasi dengan melindungi pokok dana, meningkatkan besar pokok dana dan membayarkan deviden kepada setiap warganegara Alaska. Setiap sisa surplus dari penghasilan dimasukkan ke dalam Rekening Cadangan Perolehan sampai badan legislatif negara memutuskan apa yang akan dilakukan terhadapnya.

6.25 Pengelolaan Aset. Mengingat lemahnya kapasitas Timor Lorosae, pengelolaan tabungan yang terakumulasi bisa dikontrakkan ke luar kepada dua atau tiga pengelola dana internasional peringkat atas, dan tiap-tiap pengelola ditugasi untuk menginvestasikan setengah atau sepertiga dari dana yang tersedia dengan tujuan untuk memaksimalkan hasilnya dengan kriteria investasi yang terpilih termasuk aturan-aturan investasi yang bijaksana, pedoman-pedoman yang diterbitkan dari kombinasi risiko-keuntungan, bagian yang diinvestasikan pada aset-aset dengan jenis yang berlainan, dst. Kinerja dapat dipantau terus-menerus dan setelah tinjauan-tinjauan berkala, pelaksana yang terburuk bisa diganti. Box 6.1 menyediakan sebuah contoh hasil pengelolaan dan investasi yang berhasil untuk sebuah negara dengan sedikit keahlian investasi.

6.26 Idealnya strategi manajemen aset untuk dana tersebut perlu mencerminkan portofolio pemerintah yang dikonsolidasikan, dengan pengelolaan aset jangka pendek yang dilakukan dengan terkoordinasi dan konsisten dengan operasi-operasi pengelolaan utang kementerian keuangan, pengelolaan arus kas pemerintah oleh kantor bendahara dan aset keuangan yang telah masuk menjadi bagian dari neraca pemerintah.

Box 6.1. Dana Perwalian Tuvalu

Dana Perwalian Tuvalu dibentuk pada tahun 1987, di bawah Perjanjian Internasional yang ditandatangani oleh Tuvalu dan mitra pembangunan seperti New Zealand, Australia and Inggris, yang pertama-tama menyumbang untuk dana tersebut. Dana-dana perwalian Tuvalu diinvestasikan secara internasional dalam suatu kombinasi saham, harta kekayaan terdaftar, deposito dan obligasi dengan bunga tetap. Terdapat dua rekening: Rekening A merupakan modal pertumbuhan yang dikelola dengan tujuan untuk memelihara daya beli riil dari Dana tersebut, dengan distribusi dari rekening A sewaktu pertumbuhan melewati tingkat inflasi. Rekening B merupakan suatu dana pelindung dari distribusi yang tidak digunakan. Sejak tahun 1996, rekening B telah disebut dalam Anggaran Pemerintah sebagai Dana Investasi yang Dikonsolidasikan dan memainkan peran utama mengingat bahwa nilai Dana A bisa berfluktuasi bergantung pada pasar keuangan internasional. Dana Perwalian Tuvalu dikelola oleh pengelola -pengelola dana profesional di Australia (selama ini 50 persen oleh Country Nat West dan 50 persen oleh JP Morgan Chase) dengan pengawasan empat Direktur Perwalian, mewakili pemerintah Tuvalu (Ketua), New Zealand, Australia dan Inggris dan Komite penasihat; kedua badan mengadakan rapat dua kali setahun. Inggris contohnya menyumbang kepada kegiatan dana tersebut dengan menyediakan dua konsultan

90

independen pada Dewan dan Komite Penasihat untuk menyediakan saran mengenai dan bantuan untuk kegiatan Dana tersebut. Pemantauan dilakukan dengan menanyakan ahli taksir (aktuaris) dan Dana tersebut diaudit secara internasional. Informasi tentang Dana tersedia untuk publik. Rata-rata tingkat pendapatan rekening A dari tahun 1987-97 mencapai 10,5 persen per nominal tahun dan 6,5 persen riil (walaupun iklim investasi yang menguntungkan selama masa ini patut dicatat). Pemerintah Tuvalu memutuskan untuk mempertahankan nilai Dana tersebut berdasarkan riil per kapita, dengan implikasi bahwa ini akan perlu terus diinvestasikan kembali dari dana tersebut yang potensial tersedia untuk didistribusikan dari rekening A, dengan implikasi bahwa jumlah dana yang tersedia diperuntukkan bagi dukungan anggaran.

6.27 Negara dengan kebutuhan yang mendesak akan infrastruktur mungkin tergoda untuk melakukan investasi pada aset fisik dalam negeri demikian juga untuk meningkatkan pertumbuhan sektor non-sumber daya. Tetapi dalam hal ini terdapat beberapa contoh keberhasilan pengeluaran uang yang didapatkan dari minyak. Jenis pengeluaran ini cenderung naik ke tingkat yang tidak dapat dipertahankan, dengan peningkatan-peningkatan pesat yang menghasilkan proyek-proyek dengan mutu yang buruk. Idealnya investasi perlu dibimbing dengan implikasi- implikasi jangka menengah yang berulang sebaliknya daripada ketersediaan sumber daya pada dana tersebut. Lebih jauh, strategi ini cenderung memperburuk pengejaran penghasilan dan membuat dana tersebut mudah disalahgunakan, padahal sulit mencapai dan menilai keuntungan riil dari kegiatan seperti ini.

6.28 Transparansi. Penting untuk membuat aturan-aturan, maksud-maksud dan tujuan-tujuan yang jelas untuk Dana tersebut guna memperbaiki transparansi dan mendapatkan legitimasi operasi-operasi dana. Juga direkomendasikan untuk pengungkapan dan pelaporan yang teratur dan terus-menerus mengenai prinsip-prinsip yang mengatur dana tersebut, aliran masuknya dan aliran keluarnya dan alokasi aset, serta pemberitahuan secara teratur kepada badan legislatif dan masyarakat umum. Laporan tahunan yang terperinci juga bisa menyediakan informasi penting seperti alokasi aset, ringkasan statistik mengenai kinerja portofolio dan tampilan kegiatan dana selama tahun itu. Dana Perminyakan Norwegia dan Dana Permanen Alaska merupakan contoh terbaik dalam hal ini.

6.29 Pengelolaan yang transparan kedua dana tersebut dicapai dengan sejumlah persyaratan. Sebagai contoh, Norges Bank, yang mengelola Dana Perminyakan Negara Norwegia, diwajibkan untuk menyediakan informasi mengena i pengelolaan dana kepada publik, dan laporan- laporan dan data yang saksama tentang operasi-operasi SPF tersedia di internet secara tepat waktu. Dalam hal Dana Alaska, dividen tahunan dibayarkan kepada setiap warga negara permanen dari pendapatan APF, dan pengawasan publik atas saldo-saldo Dana tersebut berkaitan dengan pembayaran dividen membantu memperbaiki transparansi.

6.30 Akhirnya, telah ada beberapa pembahasan mengenai proposal untuk membentuk perusahaan minyak milik negara. Sebelum keputusan apapun diambil sehubungan dengan

91

langkah tersebut, dasarnya perlu dipertimbangkan secara hati-hati, mengingat catatan yang beragam tentang badan-badan yang sama di negara-negara lain—termasuk berbagai permasalahan pemerintahan. Jelas pemerintah membutuhkan keahlian dalam mengikuti perkembangan teknologi minyak untuk mengembangkan suatu pandangan yang independen dan untuk mampu bernegosiasi dengan ketentuan-ketentuan yang sama dengan perusahaan-perusahaan komersial, tetapi pembentukan suatu perusahaan baru untuk maksud ini mungkin tidak dibutuhkan.

Kesimpulan

6.31 Kunci untuk memastikan bahwa pendapatan minyak memang suatu berkat adalah kebijakan fiskal yang hati-hati—pokok bahasan bab selanjutnya—yang bisa mengintegrasikan dengan cara yang berkelanjutan semua prospek pendapatan, kebutuhan-kebutuhan pengeluaran dan ketersediaan pembiayaan. Dalam konteks ini, keterlibatan IFI dan pembiayaan donor dalam jangka menengah bisa menegakkan disiplin fiskal. Para donor dan IFI seharusnya tidak ditunda oleh keengganan pemerintah untuk membelanjakan pendapatan minyaknya dalam jangka menengah. Sebaliknya: tujuan keterlibatan pihak luar dalam jangka menengah seharusnya untuk memastikan bahwa kebijakan fiskal sesuai dengan tujuan-tujuan pembangunan negara; dan, untuk memungkinkan pemerintah menyimpan sebagian besar dari pendapatan minyaknya sehingga menciptakan suatu aliran yang permanen bagi penghasilan yang stabil.

6.32 Dana tabungan mungkin berguna bila ia bisa meningkatkan transparansi dan kehati-hatian fiskal. Bila dikelola oleh para professional ia dapat juga meringankan tekanan atas kapasitas kelembagaan Timor Lorosae.

92

7. MEMPERTAHANKAN KEBIJAKAN FISKAL YANG HATI-HATI

7.1 Dalam jangka menengah, keuangan publik Timor Timur akan sangat dibentuk oleh kadar dan lama berlangsungnya pendapatan Laut Timor, yang, walaupun menghadapi banyak ketidakpastian, tentu akan menjadi sumber pendapatan terbesar. Memang, begitu pendapatan minyak mulai melebihi kebutuhan pengeluaran publik, permasalahan pokok keuangan publik bisa menjadi berapa pendapatan lepas pantai yang harus dibelanjakan dan yang harus disimpan. Tetapi sebelum pendapatan lepas pantai benar-benar ada, bangsa ini akan tetap sangat bergantung pada pembiayaan donor: selama tahun anggaran 2001-02, contohnya, pendapatan yang diproyeksikan sebesar $31 juta (termasuk pendapatan lepas pantai) tidak sampai 60 persen dari pengeluaran Dana Yang Dikonsolidasi dan hanya 14 persen dari keseluruhan pengeluaran termasuk pembelanjaan yang dibiayai oleh lembaga- lembaga multilateral dan bilateral.

7.2 Dalam lingkungan seperti itu, analisis dan pemberian prioritas yang benar terhadap semua pengeluaran, dalam sebuah kerangka jangka menengah yang dapat dipertahankan, khususnya penting. Hal ini akan membutuhkan pengembangan strategi-strategi yang realistis dan yang dihitung biayanya untuk masing-masing sektor beserta proses-proses anggaran yang secara eksplisit menangani berbagai prioritas dan keberlanjutan—termasuk implikasi biaya berulang dari pilihan-pilihan pengeluaran di masa lalu dan yang akan datang. Upaya signifikan yang telah dibuat dalam memulai proses-proses anggaran dan lembaga- lembaga perlu dikonsolidasikan. Kapasitas manajemen fiskal dalam negeri yang telah dikembangkan perlu diperkuat dan dikoordinasikan dengan wewenang legislatif yang baru bertumbuh untuk memastikan bahwa peraturan perundang-undangan dan kebijakan-kebijakan tentang pengeluaran dan pendapatan saling mendukung dengan manajemen perekonomian yang ketat, transparan dan efektif dan selaras dengan tujuan-tujuan pembangunan ekonomi negara tersebut.

7.3 Mengembangkan sistem administrasi yang tangguh dan tidak korup untuk memungut pajak merupakan disiplin yang penting untuk dimulai dari awal. Pada saat yang sama, godaan menaikkan pajak untuk mengurangi defisit anggaran yang sangat besar dalam jangka pendek akan perlu dikendalikan oleh kemiskinan dan rendahnya daya beli kebanyakan penduduk, jarangnya usaha swasta, kurangnya pejabat-pejabat administrasi yang trampil, dan tingginya biaya (dibandingkan dengan hasil pungutan) memelihara administrasi pajak yang efektif. Sebenarnya, pentingnya untuk menciptakan lapangan kerja dan prospek cemerlang pendapatan lepas pantai yang, jika dikelola dengan baik, bisa menutupi sejumlah belanja publik yang efisien dalam jangka menengah, mengindikasikan perlunya suatu rejim pajak yang mampu meningkatkan daya saing dan mudah dikelola. Dalam prakteknya ini dapat berujung pada rejim yang mengenakan pajak yang rendah pada kegiatan yang produktif, paling tidak selama fase awal ketika kendala bagi investasi swasta masih signifikan.

7.4 Menyusul suatu tinjauan atas pembangunan fiskal, bab ini mengomentari tentang sejumlah permasalahan pengeluaran, pajak dan dampak kebijakan pembiayaan, dan mengilustrasikan permasalaha-permasalahan ini dalam sebuah senario fiskal jangka panjang yang berkeberlanjutan.

93

PEMBANGUNAN FISKAL: GAMBARAN UMUM

7.5 Timor Lorosae sangat diuntungkan dengan kemurahan komunitas donor. Tetapi berbagai macam saluran untuk bantuan telah menyebabkan tantangan besar dalam hal mengkonsolidasikan rekening-rekening fiskal dan, yang lebih penting, mengkoordinasikan inisiatif- inisiatif donor untuk memastikan agar hal-hal tersebut saling bersesuaian dengan tujuan dan keberlanjutan yang strategis.

7.6 Dalam hal ini, upaya yang baik dari Kementerian Keuangan dan pendahulunya Otoritas Fiskal Pusat untuk mengkonsolidasikan berbagai rekening telah membantu memfasilitasi sebuah pandangan yang menyeluruh. Tabel 7.1 menyajikan sebuah ringkasan dari berbagai sumber pengeluaran dan pendapatan ETTA dan Tabel 7.2 menyediakan perincian dari “Anggaran Sumber Gabungan” yang menyatukan perincian-perincian dari pengeluaran yang terencana di bawah CFET, TFET, oleh para donor bilateral dan bagi staf internasional yang dibiayai oleh anggaran Kontribusi Yang Dinilai oleh Perserikatan Bangsa-Bangsa pada TA2001-02.1 Semua pembiayaan sudah dalam bentuk hibah. Gambar 7.1 menunjukkan alokasi yang diproyeksikan dari total sumber daya menurut sektor, dan Gambar 7.2 menyediakan alokasi belanja modal yang dikonsolidasikan. Tingkat-tingkat pengeluaran ini sebesar 14 persen dari PDB hanya bila pengeluaran CFET termasuk dalam total, tetapi melompat sampai 56 persen bila pengeluaran yang dibiayai dengan hibah-hibah multilateral and bilateral juga dimasukkan.

Tabel 7.1: Pengeluaran dan Pendapatan ETTA (juta $)

2000-01 2001-02 Total Pengeluaran 311 315 CFET 51 54 TFET 50 50 Total CFET + TFET 101 104 Bilateral 90 110 UNTAETa 120 101 Pendapatan ETTA 28 31 Pendapatan Non-minyak dan gas c 15 19 Pendapatan dari Laut Timord 13 12

Sumber: Kementerian Keuangan a. Perkiraan Pengeluaran di Timor Lorosae tidak termasuk pembayaran-pembayaran lepas pantai. b. Perkiraan pendapatan dibulatkan sampai jutaan terdekat c. Tidak termasuk penahanan pendapatan oleh lembaga-lembaga otonomi. d. Termasuk tranche pertama pembayaran perminyakan dan pendapatan dari ladang minyak Elang/Kakatua yang ada dan ladang Bayu Undan yang sedang dikembangkan.

1 Bab 8 menguraikan proses perumusan anggaran. Akronim: Pemerintahan Transisi Timor Timur (ETTA); Dana Yang Dikonsolidasi Bagi Timor Timur (CFET)—untuk jenis pengeluaran berulang, dikelola oleh PBB, dengan sumbangan dari para donor; Dana Perwalian Timor Timur (TFET)—untuk proyek-proyek pusat, dikelola oleh Bank Dunia dan ADB dengan sumbangan dari donor bilateral dan Bank Dunia; Otoritas Fiskal Pusat (CFA)—pendahulu Kementerian Keuangan.

94

Tabel 7.2: Gabungan Anggaran Berbagai Sumber 2001-02 ($’000) a/

CFET TFET Bilateral Sdh dinilai Total

1 Deputi Administrator Transisi 557 557 1.1 Dewan Konstituante 418 - 3,000 562 3,980 1.2 Kantor Inspektur Jenderal 62 - 260 332 654 1.3 Dinas Administratif Pusat 1,312 - - 3,987 5,299 1.4 Kantor Pembayaran Pusat 1,423 - - 933 2,356 1.5 Sekretaris Kabinet 47 - 18 512 577 1.6 Badan Perencanaan dan Pembangunan Nasional 303 - 1,720 2,370 4,393 1.7 Kabinet Transisi 250 - - - 250 2 Angkatan Pertahanan Timor Lorosae 2,851 - 5,573 175 8,599 3 Pelayanan Polisi dan Keadaan Darurat 3.1 Dinas Kepolisian Timor Lorosae 5,203 - 235 - 5,438 3.2 Keamanan ETTA 541 - - 155 696 3.3 Pelayanan Pemadam Kebakaran dan

Penyelamatan 264 - 580 338 1,182

3.4 Kantor Pengelolaan Bencana Nasional 120 - 20 338 478 4 Administrasi Internal 4.1 Dinas Sipil dan Lapangan Kerja Publik 298 - 662 1,167 2,127 4.2 UrusanDistrik 560 - 1,328 10,332 12,220 4.3 Dinas Perbatasan 781 - - 880 1,661 4.4 Pencatat Sipil 274 - - 780 1,054 4.5 Arsip Nasional 358 - 30 390 778 5 Kehakiman 5.1 Urusan Peradilan 1120 - 1,490 1860 4,470 5.2 Manajemen Penjara 632 - - 605 1237 5.3 Tidnak Kejahatan Serius dan Penuntutan 320 - - 5250 5570 6 Urusan Ekonomi 6.1 Pertanian 1,195 6,523 11,423 1,370 20,511 6.2 Industri, Sumber daya Mineral dan Pariwisata 285 - 280 732 1,297 6.3 Perdagangan dan Investasi 222 - - 378 600 7 Urusan Sosial 7.1 Dinas Pendidikan, Pemuda dan Kebudayaan 16,950 13,000 23,642 1,010 54,602 7.2 Dinas Kesehatan 7,554 9,950 8,633 898 27,035 7.3 Dinas Sosial dan Tenaga Kerja 246 - 6,615 487 7,348 8 Politik, Konstitusi, Pemilihan 65 - 4,975 9,795 14,835 9 Urusan Luar Negeri 596 - 3,629 267 4,492 10 Otoritas Fiskal Pusat 1,698 400 4,450 3,563 10,111 11 Infrastruktur 11.1 Komunikasi 264 - - 950 1,214 11.2 Pekerjaan Umum Wilayah 967 - 160 655 1,782 11.3 Unit Tanah dan Properti 913 - 1,595 247 2,755 11.4 Otoritas Tenaga Listrik 6,916 1,950 1,830 935 11,631 11.5 Transportasi 2,508 13,953 2,900 1,013 20,374 11.6 Otoritas Air dan Sanitasi 2,383 4,774 10,561 692 18,410 11.7 Otoritas Penerbangan - - 4,200 287 4,487 11.8 Otoritas Pelabuhan Maritim - 600 3,450 250 4,300 12 Keseluruhan Pemerintah dan TFET Lain 12.1 CEP - 5,857 - - 5,857 12.2 SEP - 5,712 - - 5,712 12.3 Keuangan Mikro - 1,850 - - 1,850 12.4 Bilateral Lainnya - - 9,524 - 9,524 12.5 Administrator Transisi 90 - - - 90 12.6 Cadangan Bersyarat 500 500 - - 1,000 12.7 Tidak Dialokasikan 4,500 - - - 4,500

TOTAL 64,989 57,713 112,783 55,245 290,730

a/ Presentasi Ex ante TA02.

95

G a m b a r 7 . 1 : A l o k a s i P e n g e l u a r a n , 2 0 0 1 -0 2 2 0 0 1 -0 2

Pend id ikan , Pemuda & B u d a y a

20%

K e s e h a t a n 1 1 % I n f r a s t r u k t u r

2 1 %

Politikl 5 %

S e l u r u h Pemer in tah

2 %

L a i n n y a 1 5 %

Perta h a n a n , K e p o l i s i a n & Darura t

6 %

IAdmin is t ras i In te rna l

7 %

K e h a k i m a n 4 %

Per tan ian 8 %

P e m b a n g u n a n S e k t o r s w a s t a d a n

m a s y a r a k a t 1%

Sumber: CFA (presentasi ex-ante TA02)

7.7 Pembangunan Fiskal pada TA02 menunjukkan bahwa kinerja pendapatan telah mencapai target secara keseluruhan, dengan pajak langsung (pemungutan pajak penghasilan) yang sedikit lebih tinggi dari perkiraan semula, diimbangi oleh kekurangan kecil pada pajak-pajak tak langsung (pajak impor dan jasa). Tetapi yang terus menjadi keprihatinan adalah kekurangan-kekurangan pada penagihan tarif listrik, yang jumlahnya hanya 36 persen dari rata-rata target selama Maret 2002. Pengeluaran CFET yang telah berada jauh di bawah target yang mencerminkan: pelaksanaan anggaran yang lambat pada barang dan jasa; lebih lambat dari perekrutan staf ETPA yang telah diantisipasi; dan pembekuan belanja modal sebagai antisipasi pengalihan asset UNTAET. Akibat faktor-faktor ini, telah diperkirakan pemindahan-ke-depan sejumlah $5 juta pada akhir tahun anggaran (Tabel 7.3).

7.8 Tabel 7.3 memberikan estimasi dan proyeksi pendapatan, pengeluaran dan persyaratan pembiayaan sebagaimana dikembangkan dalam konteks penyusunan anggaran TA2003 Pemerintah. Pendapatan dari “Dana yang Dikonsolidasikan” pada

Gambar 7.2 - Alokasi belanja modal - 2001 - 02

Pemerintah umum

11%

Pertahanan, Kepolisian &

Darurat 4%

Lainnya 6%

Infrastruktur 29% Pertanian

11%

Pembangunan Sektor Swasta dan

masyarakat 16%

Pendidikan, Pemuda & Kebudayaan

14%

Kesehatan

9%

96

Tabel 7.3 terdiri atas pendapatan non-minyak dan pendapatan minyak non-FTP, di mana pendapatan Dana Laut Timor terdiri dari tranche pertama royalti perminyakan (FTP), yang dimaksudkan untuk dihemat oleh pihak berwenang selama TA05 mengingat adanya ketidakpastian pada jenis anggaran lainnya (pengeluaran, pendapatan dan pembiayaan). Pendapatan non-minyak diproyeksikan bertumbuh sangat bertahap dalam jangka menengah yang mencerminkan ketidakpastian saat ini sehubungan dengan perubahan perekonomian dalam negeri dan laju pengembangan usaha yang produktif—Tabel 7.4 memberikan lebih banyak perincian pada komposisi pendapatan non-minyak. Proyeksi pendapatan minyak bertumbuh lebih signifikan walaupun telah dikurangi sebesar 25 persen untuk memasukkan penundaan produksi yang mungkin dan risiko penurunan pada harga.

Tabel 7.3: Rekening dan Perkiraan Dana Yang Dikonsolidasikan, TA01 sampai TA06 ($ juta)

Proyeksi Komponen Aktual Perkiraan Inti Total

TA01 TA02 TA03 TA03 TA04 TA05 TA06 Pendapatan Dana Yang Dikonsolidasi Dana Laut Timor Pengeluaran Gaji dan Upah Barang dan Jasa Modal Pembangunan Simpanan (FTP)

28.5 25.5 3.0

51.3 13.9 15.7 21.7

- 3.0

31.3 25.3

6.0 53.9 19.8 23.5 10.6

- 6.0

42.1 41.3

0.8 67.6 25.8 33.9

4.9 3.0 0.8

42.1 41.3

0.8 77.2 25.9 35.0

9.3 7.0 0.8

52.8 46.2 6.6

82.9 27.4 40.6 4.9 10.0 6.6

97.7 73.5 24.2 96.3 28.3 42.7

5.3 20.0 24.2

99.1 76.8 22.3

101.1 28.9 42.6

4.6 25.0 22.3

Defisit/Surplus (25.8) (28.6) (26.3) (35.9) (36.7) (22.8) (24.3) Pembiayaan Bersih Cadangan CFET Dana Laut Timor Pembiayaan Eksternal

25.8 (3.4)

- 29.2

28.6 15.0

- 13.6

26.3 5.1 -

21.2

35.9 5.1 -

30.8

36.7 - -

36.7

22.8 - -

22.8

24.3 -

24.3 -

Pengeluaran/PDB (%) 14.5 14.2 18.9 22.0 23.6 26.0 25.3 Sumber: Kementerian Keuangan Catatan: Untuk cadangan: (-)menunjukkan kenaikan

7.9 Dua senario pengeluaran telah dikembangkan dalam konteks anggaran TA03 yang mencerminkan ketidakpastian yang sedang terjadi pada pelaksanaan anggaran dan kemampuan pembiayaan; anggaran inti terkecil mendekati $10 juta di bawah senario pengeluaran alternatif, dengan perbedaan terutama mencerminkan berkurangnya modal dan pengeluaran pembangunan. Tetapi bahkan jika senario pengeluaran yang lebih besar digunakan untuk TA03, persyaratan pembiayaan kumulatif tiga tahun untuk TA03-05 adalah $78 juta kurang dari yang disampaikan oleh otoritas pada rapat donor Oslo pada bulan Desember tahun 2001. (Perkiraan defisit masih tidak termasuk Tranche Pertama royalti Perminyakan (FTP), mengingat keputusan untuk menyimpan semua pendapatan tersebut selama TA05.) Karena itu, walaupun dukungan donor yang signifikan akan terus dibutuhkan selama tiga tahun anggaran mendatang, proyeksi kebutuhan pembiayaan telah berkurang secara mendasar, dan ternyata prospek bahwa dukungan anggaran dari komunitas donor tidak lagi dibutuhkan setelah TA05 cukup positif.

97

7.10 Dua tahun administrasi UNTAET telah membantu penetapan kembali sejumlah keputusan pengeluaran pada berbagai sektor perekonomian, dengan demikian juga membentuk kecenderungan utama fiskal di masa depan. Perubahan-perubahan apapun yang ingin dibuat oleh pemerintah yang merdeka terhadap pola pendapatan dan belanja yang telah ada akan perlu dianalisis sebagai perubahan terhadap perkiraan saat ini. Dengan menganggap bahwa sumber-sumber pendapatan sekarang dan tingkat-tingkat pelayanan dipertahankan dan bahwa jasa-jasa yang selama ini diberikan oleh badan-badan PBB di luar anggaran dimasukkan secara berangsur ke dalam anggaran, suatu perbedaan yang besar akan tetap ada sampai tiga tahun anggaran mendatang, dengan menekankan kebutuhan akan pengawasan anggaran yang teliti dan hati-hati.

7.11 Administrasi baru mungkin ingin melakukan perubahan yang berdampak pada pendapatan dan/atau pengeluaran. Pertimbangan yang hati-hati juga perlu diberikan terhadap sumber-sumber pajak potensial (disebutkan tentang pajak bumi dan lotere nasional) dan terhadap pengecualian pajak untuk memajukan penciptaan lapangan kerja. Pada masing-masing dari kasus-kasus ini, jumlah pajak yang langsung diperoleh atau yang hilang diperkirakan tidak lebih dari $2 juta

7.12 Perubahan-perubahan di sisi pengeluaran bisa melibatkan jumlah-jumlah yang lebih besar. Subsidi yang tersebar luas pada pertanian atau tingkat baru administrasi daerah, misalnya, bisa secara signifikan menambah keseluruhan pengeluaran dan perbedaan pembiayaan selama beberapa tahun mendatang. Di antara prioritas pertama mereka, admnistrasi baru dan parlemen, sesuai dengan ketentuan dalam undang-undang dasar baru, perlu memfokuskan diri pada kerangka pendapatan dan pengeluaran yang ada dan memutuskan perubahan-perubahan yang mungkin dilakukan untuk lebih menyesuaikan struktur dan kebijakan publik dengan prioritas nasional. Masing-masing dari perubahan potensial ini perlu kemudian dihitung biayanya dengan perspektif multi-tahun sebelum keputusan diambil di mana perubahan mungkin dilakukan.

7.13 Keputusan yang mungkin penting, dalam hal dampaknya terhadap keseluruhan biaya administrasi, berhubungan dengan model pemerintah daerah yang akan dibentuk atau, dengan kata lain, model terpilih untuk desentralisasi administratif. Model 13-wilayah yang diwarisi pemerintah Indonesia dari pemerintah kolonial Portugal dikembangkan awal abad lalu dan tidak ada alasan mengapa itu harus menjadi model yang paling cocok, demokratis atau efektif-biaya untuk memenuhi aspirasi dan keadaan sekarang. Kemajuan komunikasi yang telah memperpendek jarak dan prinsip subsidiaritas, yang mengimplikasikan bahwa tingkat terendah yang mampu dalam suatu hirarki perlu mengambil tiap keputusan, sekarang menjadi suatu prinsip yang tertanam kuat pada demokrasi.

7.14 Tidak ada model pemerintah daerah yang siap-pakai dan bisa direkomendasikan. Solusi yang paling cocok untuk Timor Lorosae harus datang dari konsultasi luas dengan semua pihak yang terkait dan penilaian yang realistis atas pengalaman sejauh ini dengan struktur pengambilan keputusan lokal, misalnya, yang didukung oleh Proyek Pemberdayaan Masyarakat. Permasalahan dalam meningkatkan peran serta masyarakat lokal dibahas lebih terperinci pada Bab 9.

98

KEBIJAKAN PAJAK

7.15 Adminstrasi UNTAET melihat sebagai salah satu dari fungsi prioritasnya yaitu penciptaan organ-organ standar pada birokrasi modern, walaupun kegiatan-kegiatan yang mendasarinya hampir tidak ada. Karena itu, Timor Lorosae memiliki birokrasi untuk mengatur pelayanan keuangan tetapi tidak memiliki lembaga keuangan dan administrasi pajak setempat tetapi hanya dasar pajak yang sangat kecil, selain untuk tarif impor. Alokasi sumber daya manusia yang langka pada “pembangunan kapasitas secara pre-emptive” demikian dapat dipertanyakan, tetapi kenyataannya pelayanan pajak telah dibentuk dan sejumlah staf lokal telah menerima pelatihan.

Tabel 7.4: Pendapatan Aktual dan yang Diproyeksikan, TA01 sampai TA06 ($ JUTA)

Sumber Aktual Proyeksi TA01 TA02 TA03 TA04 TA05 TA06

Pendapatan Non-Minyak Pajak Pajak Langsung Pajak tak Langsung Pendapatan Non-pajak Pendapatan dari Minyak Non-FTP FTP

15.5 12.2 0.8

11.4 3.3

13.0 10.0 3.0

19.3 17.0 4.6

12.4 2.3

12.0 6.0 6.0

20.8 18.6 4.3

14.3 2.2

21.3 20.5 0.8

20.1 18.0 4.3 13.7 2.1

32.7 26.1 6.6

21.3 19.1

4.6 14.5

2.2 76.4 52.2 24.2

22.9 20.3

5.0 15.3

2.6 76.4 54.1 22.3

Pendapatan Dana yang Dikonsolidasikan

28.5 31.3 42.1 52.8 97.7 99.3

Pendapatan yg Di tetapkan 1.4 3.6 6.5 7.5 9.5 13.5 Pendapatan Non-Minyak /PDB (%) Pendapatan Minyak /PDB (%) Total Pendapatan/PDB (%)

4.4 3.7 8.0

5.1 3.2 8.2

5.8 5.9 11.8

5.7 9.3 15.0

5.8 20.6 26.4

5.7 19.1 24.8

Sumber: Kementerian Keuangan a/ Ditetapkan untuk Otorit as Tenaga Listrik, pelabuhan Dili, penerbangan sipil.

7.16 Tabel 7.4 menyajikan sumber-sumber pendapatan pajak, di masa lampau dan yang diproyeksikan, yang mengisyaratkan bahwa sebagian besar pendapatan pajak domestik akan terus berasal dari pajak impor—yang terdiri atas cukai impor 5% rata plus biaya tambahan 5% dengan hanya mengecualikan sedikit jenis produk. Pajak jasa sebesar 10% dikenakan pada hotel, restoran, penyedia telekomunikasi dan tempat penyewaan mobil.2 Penghasilan dikenai pajak sebagai berikut: upah bulanan penduduk dipajak sebesar 10% untuk upah antara $100 dan $650 dan sebesar 30% untuk upah di atas $650; dividen, bunga dan royalti dikenai pajak sebesar 15%; penghasilan non-penduduk dikenai pajak sebesar 20%; dan kebanyakan sumber penghasilan lain dikenakan tiga tingkat pajak sebesar 10%, 15% dan 30% dengan tingkat teratas sebesar 30% yang diberlakukan pada penghasilan tahunan di atas $6,7373. Pendapatan yang berasal dari kebanyakan sumber-sumber ini diperkirakan tetap sederhana dan tidak menjadi faktor pada biaya administratif pemungutan.

2 Kenaikan kecil pada pajak tidak langsung terpilih yang diperkirakan pada awal TA03. 3 Perincian lebih jauh dapat ditemukan pada Peraturan UNTAET No. 2000/18.

99

7.17 Bagi kebanyakan negara, perpajakan merupakan gangguan yang perlu—penghalang bagi inisiatif dan kegiatan ekonomi, tetapi merupakan penghasil pendapatan untuk menutupi biaya penyediaan pelayanan-pelayanan yang dibutuhkan masyarakat. Di Timor Lorosae, sebagian besar fungsi provisi pendapatan dalam jangka menengah bisa, sangat mungkin, dipenuhi dengan pendapatan dari minyak dan gas lepas pantai. Pada saat yang sama, terdapat sedikit kegiatan produktif lain yang bisa dikenai pajak dalam perekonomian, dan prospek sumber daya minyak dan gas menimbulkan masalah potensial yang berbeda—sehingga daya saing kegiatan yang prospektif pada sektor-sektor lain akan dilemahkan, menyebabkan pengangguran dimana-mana.

7.18 Faktor-faktor ini mengisyaratkan perlunya memandang kebijakan pajak dalam kerangka yang luas dan dinamis yang tidak memperburuk masalah daya saing yang sudah serius. Karena itu, mungkin perlu dipertimbangkan untuk mengurangi atau bahkan menghapuskan pajak penghasilan perusahaan pada perusahaan swasta. Dalam hal perusahaan-perusahaan dari negara-negara yang memiliki perjanjian dengan Timor Lorosae, untuk menghindari pengenaan pajak ganda, pembayaran pajak sukarela di Timor Lorosae bisa didorong sampai tingkat kewajiban perusahaan negara asal. Dengan demikian, Timor Lorosae bisa menarik manfaat dari suatu pendapatan tanpa menempatkan beban pajak keuntungan atas perusahaan yang bersangkutan dan tanpa memberikan “tumpangan gratis“ pada otoritas pajak negara asal perusahaan. Kebijakan pajak pro-pekerjaan bisa diumumkan sebagai suatu insentif bagi investasi yang produktif, baik lokal maupun asing. Penyesuaian terhadap tingkat pajak penghasilan perorangan bisa juga dipertimbangkan, misalnya, untuk menaikkan tingkat batas pengecualian untuk membatasi pajak penghasilan hanya untuk orang-perorangan dengan penghasilan yang relatif tinggi, dengan demikian menghapus komponen pajak dari upah kebanyakan pekerja.

7.19 Sebagai kontras, upaya tambahan dibutuhkan untuk mengatasi masalah buruknya cara pemungutan biaya dan ongkos-ongkos pengguna—untuk menghindari pemborosan dan untuk meningkatkan pemanfaatan ekonomi sumber daya-sumber daya terbatas serta untuk membatasi alokasi anggaran untuk menutupi kerugian. Contoh utama adalah Otoritas Tenaga Listrik, yang baru belakangan ini mulai mengirimkan tagihan listrik kepada sebagian terbesar para pelanggannya; selama awal tahun 2002, pemungutan jauh di bawah target, dengan sekitar $2 juta kekurangan pada pemulihan biaya. Dan penting untuk memelihara kewaspadaan administratif terhadap pungutan tarif impor, yang merupakan lebih dari setengah pendapatan domestik.

7.20 Suatu keprihatinan tradisional para pejabat pajak adalah mencari sumber-sumber pendapatan baru. Dalam konteks ini, saran-saran telah memasukkan lotere nasional dan pajak properti dan pajak kegiatan kasino. Usul-usul seperti ini perlu dipertimbangkan dengan sangat hati-hati dari sudut pandang sosial sebelum mengambil keputusan. Beberapa negara telah mempertanyakan dengan serius apakah pendapatan dari pajak perjudian dapat membenarkan timbulnya biaya sosial berupa kecanduan dan masalah yang disebabkan hadirnya kejahatan terorganisasi yang sering dihubungkan dengan kegiatan kasino. Mengenai pajak properti, masih meragukan apakah, pada negara dengan sangat sedikit pemilik properti besar, pendapatan yang dikumpulkan akan menutupi biaya

100

pengenaan pajak, khususnya bila properti yang digunakan dalam kegiatan yang menghasilkan lapangan kerja dikecualikan.

PILIHAN-PILIHAN PEMBIAYAAN

7.21 Terlepas dari kebijakan pajak aset-aset domestik dan bahkan di bawah asumsi yang paling menguntungkan mengenai perjanjian dagang Laut Timor, Timor Lorosae akan terus sangat bergantung pada pembiayaan donor, paling tidak sampai tahun 2004, untuk membeyar kerangka kebijakan yang ada. Dalam skala besar, kesenjangan pembiayaan mencerminkan dampak biaya berulang proyek investasi yang dibiayai oleh para donor sendiri plus biaya dinas sipil yang telah banyak sekali dikurangi. Pembiayaan donor yang berlanjut akan memberikan Timor Lorosae kesempatan untuk memaksimalkan fleksibilitas yang dengannya bisa diupayakan strategi tabungan jangka panjang sewaktu pendapatan minyak mulai melebihi kebutuhan sekarang dalam 2-3 tahun—tanpa akumulasi beban utang komersial yang mahal pada periode jangka pendek tersebut.

7.22 Kalangan berwenang Timor perlu khususnya berhati-hati sehubungan dengan inisiatif pengeluaran baru dalam beberapa tahun mendatang untuk mengurangi kesenjangan pendanaan sampai pada tingkat sehingga tidak perlu mencari jalan keluar pembiayaan komersial. Mengingat risiko politik yang tinggi bila memberi pinjaman kepada negara baru dan ketidakpastian yang berkaitan dengan pendapatan lepas pantai, tawaran pembiayaan komersial apapun kemungkinan akan disertai dengan biaya tinggi, kemungkinan besar melibatkan pengamanan pendapatan lepas pantai di masa depan. Cara yang bijaksana untuk menghindari hal ini adalah dengan menahan pengeluaran pemerintah sampai pada tingkat yang bisa dibiayai oleh hibah donor atau pinjaman yang bersifat konsesi; ketentuan-ketentuan untuk yang disebut belakangan mencakup tanggal jatuh tempo yang lama dan masa kelonggaran serta biaya jasa yang berjumlah kurang dari satu persen per tahun.

7.23 Jika ternyata pembiayaan donor tidak tersedia untuk menutupi seluruh kesenjangan pembiayaan, ada dua pilihan lebih lanjut yang bisa dipertimbangkan. Pertama, keputusan untuk menyimpan semua royalti tranche pertama minyak bumi sampai TA06 bisa dipertimbangkan kembali, yang akan melonggarkan sumber daya-sumber daya tambahan, walaupun terbatas, untuk anggaran. Khususnya apabila pendapatan Laut Timor yang lebih tinggi terwujud, akan ada banyak kesempatan untuk membangun simpanan; mengingat banyak kebutuhan investasi mendesak, kelihatannya kurang bijaksana untuk mengabaikan pengeluaran vital pada periode jangka pendek tersebut. Sebagai jalan keluar terakhir, bisa jadi ada kemungkinan menempatan suatu jumlah yang terbatas dari obligasi orang Timor dengan tingkat bunga yang masuk akal pada negara-negara dengan komunitas Diaspora yang besar, seperti Australia dan Portugal. Penempatan obligasi seperti ini tidak akan mengagunkan pendapatan minyak di masa depan, tidak juga membutuhkan premium dengan risiko tinggi yang umum pada utang reguler pasar yang sedang berkembang—apabila mereka bisa mendapatkan dukungan patriotik dari komunitas Diaspora.

101

7.24 Yang terpenting, upaya maksimum dibutuhkan untuk membuat perjanjian dengan mitra dagang Laut Timor dan secara resmi meratifikasinya, yang perlu meminimalkan kebutuhan akan bantuan keuangan dari komunitas donor setelah tahun 2004 atau tahun 2005 (walaupun bantuan teknis akan selalu dibutuhkan untuk suatu masa yang lama).

KEBERLANJUTAN FISKAL

7.25 Setiap upaya untuk menilai keberlanjutan kerangka fiskal untuk Timor Lorosae terutama bergantung pada apa yang dianggap sebagai variabel terbesar dan paling mudah berubah-ubah—ukuran dan waktu aliran pendapatan dari eksplorasi minyak dan gas lepas pantai. Berdasarkan cadangan Laut Timor yang telah dinilai, ada berbagai proyek yang bisa terus jalan, tetapi proyek Bayu Undan merupakan satu-satunya yang telah diikat dengan komitmen pembangunan. Sebelum perjanjian dibuat pada proyek-proyek lain, adalah bijaksana untuk menilai keberlanjutan hanya atas dasar proyek Bayu Undan.

7.26 Dalam persiapan untuk konferensi donor Oslo pada bulan Desember tahun 2001, keberlanjutan manajemen perekonomian di Timor Lorosae diuji hanya pada pendapatan yang diproyeksikan dari cairan Bayu Undan saja, mengingat itu merupakan satu-satunya bagian proyek yang sudah disetujui pada saat itu. Sebuah senario disusun sampai tahun 2030, di mana pembiayaan donor yang signifikan hanya dibutuhkan untuk periode tahun 2002 - 05, sebelum pendapatan minyak yang besar tersedia. Mulai tahun anggaran 2005-06, pendapatan minyak, menyediakan pembiayaan yang tersisa bagi pengeluaran dan pendapatan berlebih disimpan, jauh melebihi bagian FTP. Pembiayaan bilateral untuk menutupi bantuan teknis dan pinjaman bersifat konsesi IFI, yang berjumlah sekitar $30 juta dan $15 juta, masing-masing, pada tahun-tahun pertama, merupakan satu-satunya pembiayaan luar negeri yang digunakan. Bunga yang diperoleh dari simpanan pendapatan dari minyak secara bertahap meningkat sebagai suatu sumber pembiayaan anggaran dan, sampai ketika minyak tidak lagi memberikan hasil, dana dari minyak sudah akan mengakumulasi cukup modal untuk menyediakan aliran pendapatan yang konstan bagi anggaran, untuk jangka waktu yang tak tertentu.

7.27 Agar senario minyak-saja bisa bertahan setelah 20-tahun pertumbuhan bisnis minyak berakhir, bidang perekonomian non-minyak perlu bertumbuh secara memadai selama masa itu untuk menggantikan minyak sebagai sebuah dasar pajak yang cukup besar untuk memenuhi kebutuhan pengeluaran yang semakin besar. Dua prasyarat penting perlu dipenuhi agar perekonomian non-minyak yang cerah demikian dapat menjadi kenyataan. Salah satunya adalah lembaga dan prosedur, hukum dan yang lainnya, disiapkan, dan kebijakan dilaksanakan, untuk mendorong pertumbuhan pesat yang berlanjut untuk output dan penghasilan sektor non-minyak. Yang lainnya adalah membatasi pengeluaran pemerintah sejak awal dan kemudian bertumbuh pada tingkat laju yang lebih lambat dibanding dengan bidang perekonomian non-minyak. Sektor swasta, bukan negara, yang akan menjadi mesin pertumbuhan perekonomian di bawah senario ini.

7.28 Pada bulan Maret tahun 2002, perusahaan minyak yang bertanggungjawab untuk membangun proyek Bayu-Undan mengumumkan bahwa ia telah sepakat dengan bantuan Jepang untuk membeli semua cadangan minyak di bawah kontrak 17-tahun yang akan

102

mulai pada tahun 2006. Atas dasar ini, ia telah memutuskan untuk melanjutkan proyek gas, dengan rencana untuk menyalurkan gasnya melalui pipa menyeberang ke Darwin. Pengaturan pajak antara perusahaan ini dan pihak berwenang Timor telah disepakati dan sedang dinegosiasikan antara perusahaan itu dengan pihak berwenang Australia. Dengan menambahkan gas ini ke proyek Bayu-Undan total perkiraan perputaran dana selama masa proyek sebesar akan meningkat sekitar 50 persen, tetapi investasi tambahan pada tahun-tahun awal menunjukkan bahwa aliran pendapatan besar tertunda selama kira-kira empat tahun, sampai TA 09/10. Antara TA 05/06 dan TA 08/09 perkiraan aliran minyak dan gas masih melebihi kebutuhan pembiayaan pemerintaha Timor Lorosae, tetapi tidak mungkin mempertahankan kebijakan untuk menyimpan semua pendapatan FTP. Jika persetujuan tercapai antara perusahaan minyak dengan pihak berwenang pajak Australia, kesimpulan keberlanjutan yang disampaikan di Oslo akan diperkuat dengan perspektif pendapatan baru, dan diantisipasi bahwa tidak akan dibutuhkan pembiayaan anggaran tambahan oleh donor setelah TA 04/05, walaupun bantuan teknis akan terus dibutuhkan.

7.29 Sebagai ringkasan, bahkan bila tidak ditemukan cadangan baru dan jika tidak tercapai kesepakatan untuk mengeksploitasi cadangan minyak yang sudah pasti, seperti Sunrise-Troubador, keberlanjutan fiskal bisa dijamin selama kebijakan pajak dan yang lainnya berhasil membentuk dan mempertahankan perekonomian non-minyak yang cerah yang bisa menjadi sumber yang efektif bagi pendapatan fiskal ketika cadangan minyak menipis. Dalam hal perjanjian dicapai dengan perusahaan minyak untuk mengeksploitasi cadangan minyak yang telah diketahui dan bahwa mungkin akan ditemukan lagi cadangan minyak baru dan dibawa ke pasar, kendala-kendala akan semakin berkurang, yang memungkinkan percepatan investasi pada tindakan pengurangan kemiskinan. Dalam hal itu, pengeluaran pemerintah bisa bertumbuh lebih pesat, mengurangi ketergantungan pada pertumbuhan sektor swasta untuk pendapatan pajak, tetapi meningkatkan kebutuhan akan mekanisme penyelenggaraan pemerintah yang aman untuk memastikan bahwa pengeluaran publik yang lebih tinggi pada kenyataannya efektif dalam mempercepat pengurangan kemiskinan.

103

8. MEMASTIKAN MANAJEMEN PENGELUARAN PUBLIK YANG EFEKTIF

8.1 Sistem manajemen pengeluaran yang efektif dan efisien, yang mampu menyediakan sumber daya bagi pemberian pelayanan dengan tepat waktu dan dengan cara yang dapat diandalkan, dan pada saat yang sama memastikan kesesuaian dengan ketentuan kebijakan dan batas-batas pengeluaran, sangatlah penting untuk menjamin stabilitas makroekonomi, mencapai nilai yang sesuai dengan uang yang telah dikeluarkan dalam menggunakan sumber daya yang terbatas dan mewujudkan tujuan-tujuan pembangunan. Sistem seperti itu membutuhkan suatu kerangka peraturan perundang-undangan dan peraturan yang kuat, yang dijalankan oleh staf yang kompeten, termotivasi dan di bawah pengawasan yang baik, di dalam kerangka pemerintahan yang meminta pertanggungan jawab dari perorangan dan lembaga atas kinerja mereka.

8.2 ETTA telah menyiapkan unsur-unsur utama dari sistem manajemen pengeluaran publik yang transparan dan berorientasi pada kinerja yang menerapkan praktek internasional terbaik. Otoritas Fiskal Pusat didirikan pada bulan Januari tahun 2000, yang bertanggungjawab atas perumusan anggaran, pelaksanaan anggaran, melaksanakan manajemen akunting dan kebendaharaan. Kerangka peraturan perundang-undangan berikutnya, yang dilengkapi dengan Instruksi internal, menguraikan prinsip-prinsip dan prosedur bagi manajemen pengeluaran publik di jajaran Pemerintah. Kantor Pembayaran Pusat juga didirikan pada bulan Januari tahun 2000, bertindak sebagai banker ETTA dan menjalankan banyak fungsi dari suatu Bank Sentral.

8.3 Terdapat enam tantangan pada masa yang akan datang:

• pengembangan kerangka jangka menengah bagi manajemen pengeluaran, sesuai dengan stabilitas makroekonomi, yang bisa mengalokasikan sumber daya menurut prioritas dan menyalurkan sumber daya dengan cara yang dapat diperkirakan kepada instansi- instansi;

• memperkuat sistem manajemen yang berorientasi kinerja dan pemberian pelayanan;

• memelihara kontrol pengeluaran, untuk memastikan agar sumber daya digunakan sesuai dengan ketentuan kebijakan dan batas-batas pengeluaran;

• menciptakan struktur pemerintahan yang menjamin transparansi dan meminta eksekutif untuk mempertanggungjawabkan kinerjanya;

• merumuskan rencana yang realistis dengan sumber daya yang terbatas untuk membimbing pengambilan keputusan di seluruh pemerintahan; dan

• pengembangan sistem manajemen bantuan luar negeri yang akan mempertemukan antara sumber daya dari luar dengan prioritas pembangunan Pemerintah dan memfasilitasi manajemen pengeluaran yang sehat.

8.4 Pada masing-masing bidang ini masalah tentang kapasitas dan pengembangan kapasitas sangat penting demi keefektifan sistem-sistem tersebut dalam jangka pendek dan menengah.

104

PENGANGGARAN, PENYUSUNAN PROGRAM DAN KINERJA PENGELUARAN

8.5 CFA memulai proses anggaran tahun 2001/02, untuk tahun anggaran bulan Juli sampai bulan Juni, dengan menyebarluaskan Surat Edaran Anggaran kepada berbagai Departemen pada pertengahan bulan Maret tahun 2001. Hal ini menyediakan petunjuk untuk cakupan anggaran, batas-batas pengeluaran untuk tahun mendatang dan penyampaian proposal. Departemen diwajibkan untuk menyampaikan perkiraan-perkiraan pengeluaran berdasarkan program dan sumber dana sampai tahun 2004/05, bersama dengan profil susunan staf untuk personil nasional dan internasional, sebuah perincian pengeluaran mengikuti sebuah ringkasan klasifikasi ekonomi GFS dan target pemberian pelayanan untuk tahun anggaran tersebut. Program-program sesuai dengan struktur instansi: pada kebanyakan departemen, anggaran disusun oleh para pimpinan instansi dan kemudian dikonsolidasikan pada tingkat departemen. Proposal departemen diserahkan pada pertengahan bulan April, dinegosiasikan melalui serangkaian pertemuan-pertemuan bilateral yang membahas tentang anggaran dengan CFA dan dirampungkan oleh Kabinet pada bulan Mei tahun 2001. Anggaran Sumber daya Gabungan disampaikan kepada Konferensi Donor Canberra pada bulan Juni tahun 2001 dan kemudian disetujui oleh Dewan Nasional (sekarang Dewan Konstituante). Anggaran tersebut ditinjau setiap pertengahan tahun, pada bulan Nopember, sewaktu berbagai penyimpangan direvisi sesuai dengan pelaksanaan dan proposal-proposal untuk pengeluaran tambahan yang telah dinilai.

8.6 Corak-corak penting dari proses anggaran saat ini adalah: pertama, perspektif jangka menengah secara keseluruhan, penyusunan program pengeluaran departemen dan instansi, yang didukung dengan suatu proses tinjauan untuk memadukan proposal-proposal instansi dengan keseluruhan kendala sumber daya yang keras; kedua, orientasi kinerjanya, di mana alokasi tingkat program dikaitkan dengan target pemberian pelayanan secara kuantitatif dan kualitatif. Tetapi, hal-hal ini masih dalam tahap awal pengembangan.

8.7 Pelaksanaan tahun 2001/02 terhambat oleh ketiadaan kerangka kebijakan yang jelas bagi penentuan prioritas pengeluaran dan alokasi sumber daya yang terarah di tingkat Departemen. Walaupun Surat Edaran Anggaran merekomendasikan agar berbagai Departemen membatasi kenaikan total pengeluaran sampai 10% di atas Anggaran Yang Dikonsolidasi tahun 2000/01 yang telah direvisi—supaya sesuai dengan jumlah keseluruhan pengeluaran jangka menengah yang disampaikan pada Konferensi Donor Brussels bulan November 2000—hanya sedikit Departemen yang merespek batas-batas ini. Proposal departemen untuk CFET total berjumlah $112.6 juta, dua kali lipat dari perkiraan ke depan yang disepakati, termasuk 34% kenaikan jumlah pegawai pemerintah menjadi hampir 16.000 orang. Proposal-proposal kemudian dipotong menjadi sebesar $64.9 juta oleh CFA dan Kabinet. Revisi anggaran tengah tahun telah kembali membuat proposal untuk menaikkan pengeluaran yang berjumlah sekitar $15 juta, walaupun kemudian CFA menguranginya kembali ke $2 juta, dan kemungkinan hanya $1 juta yang akan disetujui Kabinet.

8.8 Sampai saat ini, belum dibuat prosedur resmi bagi tinjauan kinerja. Walaupun kebanyakan instansi bisa memberikan indikator-indikator dan target-target kinerja utama,

105

pemantauan kinerja pada beberapa sektor terhambat oleh kurangnya data dasar dan berbagai sistem untuk pengumpulan data rutin. Dengan kurangnya informasi untuk penetapan biaya pelayanan yang memadai, khususnya biaya per unit untuk barang yang dapat dikirim dan penilaian kapasitas pelaksanaan, hubungan antara indikator pengeluaran dan indikator kinerja menjadi kurang dipahami, sehingga sulit untuk menentukan target yang realistis. Lebih jauh, struktur anggaran instansi tidak mendorong pada orientasi pemberian pelayanan. Berbagai sumber daya dialokasikan di antara program-program vertikal, yang dikelola oleh instansi- instansi pusat, tanpa adanya indikasi distribusi pengeluaran di antara tingkat-tingkat administrasi. Jadi, sulit untuk menentukan apakah proporsi pengeluaran, misalnya, untuk pendidikan dasar, akan benar-benar membiaya i berbagai pelayanan di sekolah-sekolah, bagaimana sumber daya didistribusikan secara geografis, atau menelusuri pengeluaran sampai tingkat lapangan selama pelaksanaan. Tidak dapat dihindari lagi, hal ini menaikkan risiko sumber daya tertahan di administrasi pusat dengan mengorbankan pemberian pelayanan di lapangan. Risiko ini dapat diperumit dengan hadirnya sejumlah besar penasihat asing di tingkat pusat, yang menciptakan harapan-harapan yang tidak realistis sehubungan dengan lingkungan kerja dan meningkatkan penyebarluasan informasi manajemen dan berbagai sistem pengambilan keputusan, sehingga menaikkan pengeluaran tambahan administrasi.

8.9 Kementerian Keuangan sangat menyadari kelemahan-kelemahan ini, yang bermaksud untuk mengatasinya melalui strategi jangka menengah bagi pengembangan sistem anggaran, yang sekarang dalam bentuk draft. Strategi ini berfokus pada sistem dan lembaga penyusun anggaran inti. Tetapi, juga sama pentingnya untuk mempertimbangkan bagaimana sumber daya dikelola oleh Kementerian-Kementerian lini sampai ke tingkat lapangan. Beberapa permasalahan utama yang akan diatasi mencakup:

• Mengatur proses anggaran. Peraturan 2001/13, yang selama ini memberikan dasar bagi penyusunan anggaran, hanya mengatur penyampaian Anggaran Yang Dikonsolidasi. Suatu Peraturan Anggaran yang spesifik, atau Pedoman yang dikeluarkan sebagai Petunjuk, diperlukan untuk menyediakan dasar undang-undang bagi proses perumusan anggaran, membuat jadwal waktu anggaran, bentuk penyampaian proposal departemen, dasar bagi penetapan-biaya proposal-proposal ini, dan proses penilaian. Idealnya, peraturan itu akan juga menggariskan sistem-sistem manajemen anggaran instansi, termasuk, misalnya, pembentukan Komite Manajemen Anggaran untuk mengawasi penyusunan proposal anggaran dan penentuan prioritas pengeluaran-pengeluaran tahun berjalan, sehingga memperbaiki transparansi dan memastikan partisipasi pimpinan instansi dan wilayah yang memadai.

• Beralih ke suatu MTFF berdasarkan Rencana Pembangunan Nasional. Secara prinsip, perkiraan-perkiraan ke depan yang disampaikan dalam Anggaran Yang Dikonsolidasi tahun 2001/02 harus menyediakan dasar bagi pelaksanaan anggaran tahun 2002/03. Dalam pelaksanaannya, hasil-hasil pelaksanaan anggaran pertama ke depan mungkin harus disesuaikan untuk mencerminkan pelaksanaan tahun 2001/02 dan prioritas-prioritas yang disebutkan dalam Rencana Pembangunan Nasional. Setelah itu, perkiraan yang bergulir ke depan dalam Kerangka Fiskal Jangka Menengah perlu menyediakan alokasi yang bersifat sebagai petunjuk yang akan menjadi dasar bagi perkiraan-perkiraan anggaran instansi. Tetapi, jika

106

berbagai instansi akan menyiapkan perkiraan-perkiraan ke depan yang realistis, pekerjaan yang cukup besar akan dibutuhkan pada tingkat instansi dalam menentukan perhitungan biaya per unit pemberian pelayanan dan faktor- faktor yang membutuhkan biaya. Hal ini, pada gilirannya, harus mencerminkan keputusan kebijakan sehubungan dengan standar-standar pelayanan dan keseimbangan yang sesuai antara cakupan dan mutu pelayanan.

• Mengadakan suatu proses tinjauan kebijakan dan anggaran formal. Strategi Kementerian Keuangan memperkirakan suatu proses anggaran multi-tahap. Untuk itu para Menteri perlu menyampaikan proposal kebijakan dan implikasi anggarannya segera setelah anggaran yang telah direvisi disetujui. Ini akan ditinjau oleh sub-komisi Dewan Menteri mengingat perkiraan keterbatasan-keterbatasan sumber daya dan kseimbangan antara penggunaan-penggunaan dana yang bersaing, sebelum instansi- instansi merumuskan perkiraan-perkiraan anggaran terperinci. Perkiraan-perkiraan yang menjelaskan ditahannya perkiraan-perkiraan ke depan dan pengeluaran tambahan kemudian akan ditinjau lagi sebelum penyampaian anggaran untuk disetujui oleh Dewan Menteri. Idealnya, rutin-rutin tahunan ini akan dilengkapi dengan suatu program bergulir berupa tinjauan-tinjauan pengeluaran secara berkala, baik di seluruh jajaran pemerintahan ataupun berfokus pada sektor-sektor prioritas, barangkali dalam suatu siklus tiga tahunan (seperti Tinjauan Pengeluaran Mendasar Inggris atau Tinjauan Pengeluaran Publik yang dilakukan di beberapa negara Afrika). Semua ini akan memfokuskan perhatian pada dasar anggaran—pengeluaran-pengeluaran yang sedang berjalan—yang menyediakan kesempatan bagi analisis yang kritis terhadap kebijakan publik, dampaknya dan implikasi- implikasi pengeluaran, termasuk penilaian atas efisiensi dan keefektifan kebijakan-kebijakan pengeluaran alternatif maupun penyedia-penyedia pelayanan alternatif.

• Pemantauan kinerja. Apabila targetnya adalah untuk bertindak sebagai pendorong untuk peningkatan kinerja, perlu dibuat mekanisme bagi pelaporan rutin indikator- indikator kinerja utama. Pelaporan perlu memasukkan persyaratan-persyaratan manajemen instansi dan legislatif. Tetapi, penggunaan data administratif untuk penilaian kinerja dapat menodai sumber-sumber ini. Triangulasi data sangatlah penting. Suatu audit kinerja yang independen menyediakan satu titik triangulasi. Survei-survei pemberian pelayanan yang berkala dan penilaian partisipasi menyediakan satu hal lagi, yang memungkinkan para pengambil keputusan untuk menilai tingkat respons dan kecukupan pelayanan dari sudut pandang klien. Dalam jangka yang lebih panjang, perlu dipertimbangkan penggabungan penilaian-penilaian kinerja di tingkat instansi dengan penilaian-penilaian kinerja perorangan untuk pegawai pemerintah senior.

• Memperbaiki orientasi pemberian pelayanan pada pengeluaran sektor. Kajian penelusuran pengeluaran di Uganda memperlihatkan bahwa anggaran-anggaran instansi terpusat dan mekanisme-mekanisme pencairan dana memfasilitasi panahanan oleh administrasi atas sumber daya yang dimaksudkan bagi pemberian pelayanan. Uganda telah mengatasi masalah ini dengan menggunakan suatu sistem dana alokasi umum bagi unit-unit pemberian pelayanan individu, yang didukung oleh komite-komite manajemen partisipasi dan pengungkapan kepada publik informasi tentang pengeluaran di tingkat pedesaan. Dekonsentrasi tanggungjawab

107

manajemen keuangan kepada unit-unit pemberian pelayanan tingkat lapangan mungkin cocok untuk Timor Lorosae, mengingat keterbatasan sumber daya dan kapasitas manajemen. Walaupun jelas, hal ini harus ditempatkan di dalam kerangka pemerintahan di tingkat daerah. Tetapi, sebagai langkah pertengahan, alokasi Distrik dalam anggaran-anggaran instansi akan memperbaiki transparansi. Lebih jauh, bila dana-dana ini diserahkan kepada Kantor-Kantor Keuangan Distrik bagi keperluan pelaksanaan anggaran, akan mungkin untuk menelusuri pelaksanaan alokasi, mengurangi risiko dana-dana ditahan oleh kantor-kantor pusat instansi.

• Menggunakan pengeluaran publik untuk merespon dan memberdayakan masyarakat. Pengalaman Proyek Pemberdayaan Masyarakat Timor Lorosae, yang dibiayai lewat TFET, memperlihatkan bahwa terdapat keuntungan-keuntungan yang sangat berarti yang didapat dari desentralisasi pengambilan keputusan dan sumber daya kepada masyarakat. Masyarakat lebih siap mengenali kebutuhan-kebutuhan dan prioritas-prioritas pembangunan mereka, dan segera merespon di saat kebutuhan-kebutuhan ini teridentifikasi; masyarakat bisa mengerahkan sumber daya yang besar, tenaga kerja dan bahan-bahan dasar, yang mengurangi biaya per unit infrastruktur secara signifikan; masyarakat mempunyai kepentingan tetap dalam pemeliharaan infrastruktur dan dalam memastikan bahwa standar pemberian pelayanan dipertahankan; dan struktur masyarakat mampu mengawasi penggunaan dana sehingga dapat mengurangi risiko korupsi. Peraturan 2000/13 menyediakan suatu kerangka bagi rencana-rencana pembangunan masyarakat, yang membentuk 418 dewan desa, yang terdiri atas wakil-wakil terpilih dari berbagai dusun. Sejak bulan Mei tahun 2000 dewan-dewan tersebut telah melaksanakan sekitar 1.400 proyek CEP, bernilai hampir $5 juta. Jelas, ini memberikan dasar yang kuat bagi pelembagaan pendekatan CEP, dengan menyediakan dukungan lewat suatu struktur Departemen di dalam Kementerian Administrasi Internal, ketimbang sebuah unit manajemen proyek, dan menempatkan suatu sistem bantuan masyarakat pada anggaran. Tetapi, apabila pendekatan yang didorong oleh masyarakat adalah untuk mewujudkan potensinya secara penuh sejumlah permasalahan harus diatasi. Pertama, tanggungjawab fungsional tingkat-tingkat pemerintah perlu diklarifikasi, sehingga menjadi jelas, misalnya, bahwa jalan-jalan pendukung merupakan tanggungjawab masyarakat penerima manfaat, bukan tanggungjawab pemerintah pusat. Kedua, departemen-departemen fungsional pemerintah perlu didorong untuk merespon inisiatif masyarakat dengan menyediakan dukungan teknis, khususnya di bidang-bidang seperti pekerjaan umum dan pertanian. Ketiga, perlu dibentuk mekanisme yang sesuai, yang didukung dengan berbagai insentif, untuk menjamin transparansi dan pertanggungjawaban dalam penggunaan dana oleh masyarakat dan oleh instansi sektroral. Hal ini mungkin membutuhkan pemberdayaan dewan desa untuk mengawasi manajemen unit-unit pemberian pelayanan seperti sekolah-sekolah dan pos-pos kesehatan1. Yang terakhir, suatu sistem perencanaan teritorial perlu dikembangkan untuk memastikan distribusi unit-unit pemberian pelayanan secara rasional dan koordinasi yang memadai antara inisiatif masyarakat dan pemerintah.

1 Dibahas lebih mendalam di Bab 9.

108

Pelaksanaan dan Kontrol Anggaran

8.10 ETTA menggunakan suatu sistem pelaksanaan dan kontrol anggaran secara terpusat untuk CFET, di mana Kementerian Keuangan memberikan otorisasi atas komitmen dan transaksi dan melakukan pembayaran untuk kepentingan instansi- instansi dari rekening Dana yang Dikonsolidasikan (Box 8.1). Dalam Kantor Bendahara setiap tahap pembayaran didaftarkan pada Sistem Informasi Manajemen Keuangan yang telah Dikomputerisasi. Sistem ini saat ini sedang diperkenalkan kepada instansi- instansi, yang memungkinkan mereka untuk mengakses ke sistem tersebut. Tidak ada rencana untuk memperkenalkan pemrosesan pembayaran elektronik tingkat instansi dalam waktu dekat ini. Walaupun sistem tersebut terpusat, terdapat fleksibilitas di dalamnya. Instansi-instansi dapat meminta rekening kas kecil untuk pengadaan langsung sampai sejumlah $1,000, walaupun dana-dana ini biasanya dibatasi sampai $3,000. Instansi- instansi juga dimungkinkan untuk merealokasikan pengeluaran-pengeluaran antara peruntukan berulang dan peruntukan utama, sampai 10% dari total peruntukan, walaupun terdapat pembatasan atas pengalokasian-ulang dana-dana kepada personil.

8.11 Perekrutan pegawai di dalam dinas sipil juga terpusat. Jabatan-jabatan yang terbentuk disetujui lewat proses anggaran, walaupun proposal-proposal untuk pos baru harus disahkan oleh Dinas Sipil dan Dinas Lapangan Kerja Publik (CSPES), yang memverifikasi perincian kerja untuk memastikan bahwa tidak terdapat penggandaan yang berlebihan atas fungsi- fungsi. CSPES kemudian mengawasi penyeleksian dan perekrutan para calon. Pembayaran gaji dikelola dari pusat dan instansi- instansi memverifikasi bahwa staf telah terdaftar sebelum dibuat daftar gaji dan dikeluarkan cek yang final. Gaji untuk staf wilayah ditarik secara tunai di Dili dan dibayarkan oleh Pejabat Keuangan Wilayah. Lagi beberapa fleksibilitas dimasukkan ke dalam sistem tersebut dengan memungkinkan instansi- instansi untuk merekrut staf sementara secara langsung, terutama untuk staf pendukung, menarik dana untuk alokasi barang-barang dan jasa-jasa mereka.

8.12 Sesuai dengan persyaratan-persyaratan Bank Dunia dan donor bilateral, manajemen TFET dan proyek-proyek yang dibiayai secara bilateral didelegasikan kepada unit-unit pelaksanaan proyek instansi. Kantor Bendara memberi otorisasi kepada proyek-proyek untuk membuka rekening-rekening pada bank umum. Pembayaran-pembayaran kemudian dilakukan menurut prosedur spesifik donor. Laporan dan tanda pembayaran tiga bulanan disampaikan kepada Kantor Bendahara. Semua ini didaftarkan pada Dana Pokok ETTA untuk keperluan-keperluan pelaporan anggaran. Tanpa bisa dihindari, kurangnya kontrol sebelum pengeluaran pada rekening proyek meningkatkan tekanan atas pengeluaran-pengeluaran akomodasi ini yang tidak bisa ditutup dengan CFET. Hal ini kemungkinan besar akan meningkatkan beban pengeluaran rutin pada proyek-proyek modal nominal yang akan mempengaruhi kontrol-kontrol pengeluaran terpusat. Kantor Bendahara bermaksud untuk menggunakan IFMIS guna memungkinkan pendaftaran pengeluaran proyek melalui sistem keuangan Pemerintah, sambil pada saat yang sama menghasilkan laporan-

109

laporan keuangan dan laporan- laporan yang diwajibkan oleh Bank Dunia dan—kemungkinan—donor-donor lainnya. Hal ini seharusnya memperlancar penerapan kontrol pengeluaran CFET terhadap proyek-proyek yang dilaksanakan oleh instansi-instansi Pemerintah.

8.13 Peraturan 2001/13 juga telah memperkenalkan prosedur-prosedur spesifik dan yang didesentralisasikan pada instansi- instansi otonomi—Otoritas Tenaga Listrik, Otoritas Pelabuhan Udara Dili, dan Otoritas Pelabuhan Laut Dili. Ini mengatur permodalan instansi- instansi dengan menggunakan dana yang disisihkan dalam anggaran dan pembiayaan pemberian pelayanan dengan menggunakan pendapatan yang telah diperuntukkan, sehingga menciptakan insentif bagi peningkatan penagihan pendapatan. Pemerintah dapat membeli barang dan jasa dari instansi- instansi otonomi dengan harga pasar. Tidak ada pengaturan dibuat untuk membiayai berbagai subsidi dan kebangkrutan. Untuk mengatasi permasalahan ini mungkin patut mengeluarkan peraturan perundang-

Box 8.1: Proses Pelaksanaan Anggaran

Setelah persetujuan alokasi, Kantor Bendahara memberikan otorisasi pencairan dana melalui waran (Pemberitahuan Otorisasi Pengeluaran), biasanya tiga bulan sekali. Instansi-instansi dapat mengalokasikan dana-dana ini ke unit-unit pembelanjaan bawahan dengan mengeluarkan otorisasi departemental. Unit-unit pembelanjaan melakukan pembelian dengan menerbitkan Voucher Komitmen dan Pembayaran (CPV) yang disahkan oleh kepala Departemen dan Instansi (Pejabat Pemberi Wewenang) dan kemudian disetujui oleh Pejabat Pemberi Sertifikasi Kantor Bendahara, setelah memverifikasi cakupan anggaran. Komitmen didaftarkan pada instansi dan buku besar Dana yang Dikonsolodasi. Pejabat Pemberi Wewenang unit pembelanjaan menerbitkan pesanan pembelian untuk komitmen yang disetujui. Setelah pengiriman, Pejabat Pemberi Sertifikasi Instansi mengkonfirmasikan penerimaan barang dan jasa dan mensahkan CPV untuk pembayaran. Pejabat Pemberi Wewenang Kantor Bendahara memverifikasi CPV untuk komitmen yang telah disetujui dan menerbitkan Perintah Pembayaran Kantor Bendahara untuk pencairan oleh Kantor Pembayaran Pusat (banker ETTA), dengan menggunakan cek atau transfer bank, dan mendaftarkan persetujuan pembayaran pada buku besar Dana Yang Dikonsolidasi. CPO menyampaikan laporan harian kepada Kantor Bendahara untuk pencocokan. Begitu pembayaran telah dicairkan Kantor Bendahara mendaftarkan proses tersebut sebagai telah selesai. Pada tingkat distrik, pembayaran gaji dan barang dan jasa biasanya dilakukan secara tunai, yang ditarik dari CPO di Dili dan disimpan di lemari besi, mengingat kurangnya fasilitas perbankan. Kementerian Keuangan membayarkan dana kepada Sub-Kantor Bendahara, yang merupakan rekening imprest, berdasarkan otorisasi pengeluaran departemen untuk barang dan jasa untuk Kantor-Kantor Distrik. Otorisasi pengeluaran departemen sekitar $2,000 per bulan untuk kesehatan, meningkat sampai $15,000 untuk pekerjaan umum. Pedoman instansi menunjukkan pengeluaran yang memenuhi syarat untuk alokasi-alokasi ini. Pembayaran dilakukan oleh Pejabat Keuangan Distrik, setelah disetujui oleh Pejabat Pemberi Sertifikasi Distrik dan Administrator Distrik sebagai Pejabat Pemberi Otorisasi. Semua pembayaran didaftarkan pada buku besar instansi untuk memastikan bahwa batas pengeluaran direspek: pembayaran umumnya diotorisasi sebelumnya oleh pejabat Keuangan Distrik untuk memverifikasi apakah memenuhi syarat serta cakupan anggaran.

110

undangan yang spesifik, bersama dengan pasal-pasal pendirian untuk masing-masing instansi yang mencantumkan cakupan operasi dan struktur pengaturan internalnya.

8.14 Perlu ditekankan bahwa prosedur pelaksanaan anggaran yang diterapkan oleh ETTA menyediakan dasar bagi kontrol pengeluaran yang saksama dan pelaksanaan pelaporan yang tepat waktu tentang pengeluaran-pengeluaran inti pemerintah. Laporan pelaksanaan bulanan instansi dan laporan- laporan keuangan tiga bulanan dibuat dalam beberapa hari pada akhir periode, yang disebut pertama diedarkan di kalangan Pemerintah dan yang belakangan tersedia juga bagi para donor. Kementerian Keuangan telah menyampaikan laporan dan perhitungan-perhitungannya tentang Anggaran Yang Dikonsolidasi untuk tahun 2000/01 dalam tiga bulan akhir tahun anggaran tersebut. Sekarang laporan tersebut telah diaudit oleh sebuah perusahaan internasional dan mendapat sertifikasi tanpa kualifikasi.

8.15 Berbagai sistem untuk pengadaan, pengelolaan aset dan kontrol inventaris kurang mantap. Sebuah instansi pengadaan pusat telah didirikan, di bawah CFA, yang seharusnya memproses pengadaan yang diminta oleh instansi- instansi lini dan memastikan bahwa barang-barang yang diterima telah disertifikasi dan didata pada registrasi aset pusat. Dalam praktek, banyak proyek melakukan pengadaan sendiri, sering mengikuti prosedur spesifik donor; tidak terdapat pendaftaran sistematis yang menghubungkan pengadaan dengan pembayaran; dan registrasi dan inventaris aset tidak lengkap. Penghapusan pengecualian pajak bagi pengadaan ETTA memberikan peluang untuk memperketat prosedur-prosedur ini. Tetapi, investasi yang besar juga dibutuhkan dalam pengembangan sistem—khususnya sehubungan dengan kaitan antara pengadaan dan pengelolaan aset dan IFMIS Kantor Bendahara—dan pembangunan kapasitas.

8.16 Kesulitan juga timbul dalam pengelolaan likuiditas, sebagai akibat keterlambatan transfer dana-dana UNTAET oleh PBB pada permulaan tahun anggaran 2001/02. Karena Kementerian Keuangan sekarang tidak memiliki akses ke fasilitas jalan-dan-cara pada CPO, dan tidak berwenang melakukan kontrak untuk utang jangka pendek melalui saluran-saluran komersial, kendala likuiditas harus diatasi dengan pembatasan pengeluaran dana—hanya waran bulanan yang diterbitkan—dan penundaan otorisasi komitmen-komitmen instansi. Demi anggaran yang efisien pembatasan-pembatasan ini perlu dilonggarkan setelah Kemerdekaan. Peraturan Anggaran dan Keuangan (2001/13) sudah mengatur mengenai pinjaman pemerintah, yang membutuhkan otorisasi badan legislatif mengenai batas pinjaman melalui sebuah Peraturan Keuangan Pemerintah. Mungkin bijaksana untuk memperkenalkan pembatasan pada tingkat pinjaman jangka panjang dan pendek di dalam kerangka peraturan perundang-undangan. Sering pembatasan-pembatasan atas utang jangka pendek dibuat sebagai bagian dari pendapatan Dana Yang Dikonsolidasi pada tahun-tahun sebelumnya. Perlu juga dipertimbangkan perubahan Peraturan CPO (2000/6) dengan demikian memberikan Pemerintah suatu fasilitas jalan-dan-cara untuk menutupi kesulitan likuiditas dalam jangka pendek dan tak terduga. Sekali lagi, batas-batas yang bijaksana perlu ditetapkan. Sebelum fasilitas-fasilitas ini disiapkan, Kementerian Keuangan perlu menyiapkan prosedur dan kapasitas operasional untuk manajemen utang.

111

8.17 Sistem kontrol pengeluaran terpusat yang sekarang, saat ini dilihat sebagai praktek internasional terbaik dalam manajemen pengeluaran publik, karena merupakan jaminan terbaik untuk kepatuhan dalam pelaksanaan anggaran. Tetapi, efisiensi dan keefektifan sistem—dalam hal otorisasi yang tepat waktu atas komitmen dan kepatuhan terhadap prosedur dan peruntukan yang telah dibuat—bergantung pada Kantor Bendahara yang dijalankan oleh staf yang kompeten, termotivasi dengan baik dan diawasi dengan baik. Apabila keterlambatan otorisasi komitmen menjadi rutin, sehingga mengganggu pelaksanaan program, godaan untuk mendelegasikan tanggung jawab kontrol pengeluaran kepada tingkat instansi dapat menjadi semakin besar. Beberapa negara telah menghapuskan sistem pembayaran terpusat—misalnya, Mozambique, Malawi dan Jamaika—menggantikannya dengan sistem yang didelegasikan di mana dana-dana disalurkan ke rekening-rekening bank instansi, dengan instansi- instansi itu sendiri yang menegakkan komitmen dan kontrol pengeluaran. Pencatatan yang buruk pada sistem ini dalam hal kelebihan pengeluaran, bertumpuknya tunggakan dan defisit anggaran yang tidak terprogram didokumentasikan dengan baik. Jelas, sistem kontrol pengeluaran terpusat yang sekarang lebih cocok dengan kebutuhan-kebutuhan Timor Lorosae. Tetapi, pemeliharaan sistem yang sekarang akan memerlukan komitmen politik yang kuat terhadap kontrol pengeluaran dan kehadiran staf yang cocok dan memenuhi syarat di dalam Kantor Bendahara, walaupun ini berarti bahwa posisi lini utama akan terus dipegang oleh staf asing dalam jangka menengah.

Lembaga Pengawasan dan Transparansi

8.18 Konstitusi Timor Lorosae—yang sedang dalam penyiapan—perlu mencantumkan tentang kerangka kelembagaan yang akan menjamin pengawasan dan pertanggungjawaban eksekutif melalui legislatif. Lembaga utamanya adalah auditor independen, yang bertanggungjawab kepada badan legislatif, berpedoman pada prinsip –prinsip yang disusun oleh Organisasi Internasional untuk Lembaga- lembaga Audit Tertinggi (INTOSAI) dan Aturan Transparansi Fiskal IMF. Independensi auditor perlu dikukuhkan di dalam konstitusi, yang mengatur pengangkatan oleh badan legislatif atau oleh badan eksekutif dan legislative secara bersama-sama, masa jabatan yang dibatasi dengan kriteria dan prosedur yang jelas untuk tindakan pemberhentian bila terjadi konflik kepentingan atau ketidakmampuan, bersama dengan alokasi anggaran yang konstitusional, yang ditentukan oleh legislatif. Mengingat kurangnya auditor yang terampil di Timor Lorosae, fungsi auditor perlu dikembangkan dalam jangka menengah. Paling tidak, lembaga audit perlu menyampaikan suatu surat pernyataan mengenai pemenuhan persyaratan. Dalam jangka yang lebih panjang, fungsi- fungsi ini dapat diperluas sehingga mencakup audit kinerja untuk peruntukan-peruntukan yang dipilih.

8.19 Pemerintah telah menunjukkan bahwa, mengingat kurangnya kemampuan nasional, mungkin patut untuk melakukan audit dengan menggunakan perusahaan komersial, dan menyerahkan laporan-laporan keuangan kepada lembaga audit nasional. Tetapi terdapat bahaya bahwa hal ini dapat menyebabkan pendapat-pendapat audit yang saling bertentangan, yang mungkin akan mengurangi wewenang lembaga audit nasional. Untuk menghindari hal ini setiap auditor komersial harus dikontrak oleh dan bertanggungjawab kepada lembaga audit nasional sebaliknya daripada eksekutif.

112

8.20 Di samping audit independen, Pemerintah membutuhkan fungsi pengawasan internal. Ini mencakup unit Audit Internal yang ada, yang bertanggungjawab kepada Menteri Keuangan, terutama bertanggungjawab untuk menemukan kelemahan-kelemahan pada sistem manajemen keuangan dan usul-usul kemajuan sistemik. Perlu ditekankan bahwa audit internal terutama menjalankan fungsi manajemen—daripada fungsi kepatuhan—yang dapat diperluas untuk memasukkan penilaian-penilaian ekonomi, efisiensi dan keefektifan dalam penggunaan dana-dana publik. ETTA juga memiliki Inspektur Jenderal, yang bertanggung jawab langsung kepada Administrasi Transisi, dan agaknya Menteri Utama setelah Kemerdekaan. Kantor Inspektur Jenderal diberikan kuasa yang besar untuk menyelidiki kasus-kasus korupsi dan memberikan informasi publik tentang masalah-masalah korupsi. OIG telah melakukan duapuluh investigasi pada tahun 2001, kebanyakan berkaitan dengan perekrutan dan pengadaan, yang mengakibatkan perubahan-perubahan prosedur dan pemantapan pengawasan pada lembaga- lembaga yang bersangkutan.

8.21 Peraturan 2001/13 mewajibkan penyusunan dokumen anggaran dan pelaporan yang terperinci, yang sesuai dengan standar-standar transparansi internasional. Anggaran dan laporan tersebut keduanya disampaikan secara tunai, yang mengindikasikan pendapatan yang diterima dan pengeluaran yang dilakukan selama tahun anggaran tersebut, termasuk pengeluaran-pengeluaran untuk pajak (penghasilan yang tidak dipungut dari konsesi pajak), dan suatu dasar akrual, yang menunjukkan perubahan-perubahan dalam aset dan kewajiban, termasuk kewajiban bersyarat (kewajiban yang mungkin timbul, misalnya, dari jaminan pinjaman). Untuk memenuhi persyaratan ini dibutuhkan kemampuan analisis yang signifikan yang akan makan waktu untuk dikembangkan di Timor Lorosae. Walaupun tidak pantas bagi Timor Lorosae untuk menggunakan standar-standar yang lebih rendah yang terdapat di negara-negara berkembang lainnya, perlu dipertimbangkan untuk secara bertahap memperkenalkan persyaratan-persyaratan pelaporan. Hal ini khususnya penting jika kapasitas berkurang secara signifikan pada tahun-tahun mendatang karena kepergian personil internasional.

8.22 Peraturan 2001/13 tidak mewajibkan Pemerintah untuk mencantumkan target-target kinerja di dalam anggaran dan pelaksanaan yang sesungguhnya di dalam laporan-laporan pada sementara dan akhir tahun. Walaupun, target-target kinerja dicantumkan di dalam Anggaran Yang Dikonsolidasi tahun 2001/02, Pemerintah tidak berkewajiban secara hukum untuk melakukannya. Karena target-target kinerja dan data pelaksanaan sesungguhnya kemungkinan besar akan menjadi pedoman yang lebih berguna bagi para pengambil keputusan dan badan legislatif untuk melihat manfaat-manfaat relatif pada program-program, terdapat alasan yang kuat untuk memasukkan persyaratan ini ke dalam peraturan perundang-undangan tentang kerangka anggaran.

Peranan Badan Legislatif

8.23 Peraturan 2001/13 mewajibkan Kementerian Keuangan untuk menyampaikan kepada Dewan Nasional (pendahulu Dewan Konstituante yang sekarang): anggaran; laporan- laporan pengeluaran tiga bulanan; perhitungan-perhitungan final; dan laporan auditor independen. Anggaran Yang Dikonsolidasi tahun 2001/02 disampaikan kepada Dewan Nasional pada bulan Mei tahun 2001. Pengalokasian-pengalokasian tahunan—

113

yang hanya meliputi pengeluaran-pengeluaran CFET, dirinci sampai tingkat program, sehingga membedakan pengalokasian untuk personil, barang dan jasa dan modal—dianalisis dan diputuskan oleh Dewan dalam masa enam minggu. Perubahan-perubahan nyata dilakukan atas pengalokasian beberapa sektor. Perintah-perintah tetap Dewan Konstituante yang sekarang ini mewajibkan anggaran diputuskan pada pleno, walaupun peraturan perundang undangan lain didelegasikan kepada suatu Komite Legislatif Khusus.

8.24 Walaupun persetujuan pleno merupakan aturannya, kebanyakan sistem Negara Persemakmuran, Eropa dan Parlementer juga mengatur tinjauan atas anggaran dalam sub- Komite, seperti Komite Anggaran dan Keuangan, sebelum debat pleno. Sering, Komite Anggaran diketuai oleh seorang anggota partai mayoritas. Konstitusi atau perintah-perintah tetap badan legislatif dapat menyebutkan panjang waktu maksimum pembahasan-pembahasan seperti itu, yang mewajibkan Komite untuk menyampaikan rekomendasi-rekomendasi kepada pleno. Juga praktek yang umum bagi badan legislatif untuk membentuk suatu Komite Pertanggungjawaban Publik tersendiri, yang mempertimbangkan laporan yang dikonsolidasi dari pemerintah dan instansi, dengan wewenang untuk meminta pertanggungjawaban pejabat-pejabat publik dan membuat rekomendasi yang dimaksudkan untuk memperbaiki kinerja. Sering Komite Pertanggungjawaban Publik diketuai oleh seorang anggota partai oposisi, dengan demikian menjamin analisis yang kritis atas laporan-laporan Pemerintah.

8.25 Walaupun konfigurasi prosedur voting pada badan legislatif dan struktur-struktur komisi akan berbeda-beda bergantung pada kebutuhan di masing-masing negara, perlu dicatat bahwa terdapat sejumlah teori dan bukti empirik yang menunjukkan bahwa pengaturan-pengaturan ini dapat berdampak luas pada hasil-hasil anggaran. Pengaturan-pengaturan ini membutuhkan pertimbangan para ahli dalam soal teknis.

Perencanaan Pembangunan

8.26 Pada bulan Oktober tahun 2001, Pemerintah mulai menyiapkan Rencana Pembangunan Nasional, yang ingin dirampungkan sebelum Kemerdekaan pada bulan Mei 2002. Untuk maksud ini, Pemerintah membentuk Komisi Perencanaan, yang terdiri dari lima menteri, diketuai oleh Menteri Utama, sebuah Sekretariat untuk memberikan dukungan teknis dan manajerial, dan Komisi Musyawarah Masyarakat Sipil, termasuk lima wakil dari sektor Ornop. Sebagai langkah pertama dalam proses perencanaan, masing-masing Kementerian menyusun suatu Laporan Kemajuan selama bulan Nopember tahun 2001, yang terdiri dari suatu pandangan umum atas sektor di bawah pemerintahan Indonesia, suatu daftar yang komprehensif kegiatan-kegiatan pembangunan kembali dan pembangunan umum, pengenalan kesenjangan pada program sekarang, kerangka kebijakan sektor dan visi pembangunan. Langkah- langkah berikutnya yang disebutkan dalam dokumentasi yang mula-mula mencakup konsultasi luas dengan Ornop-Ornop, masyarakat dan kelompok-kelompok fokus, untuk menciptakan visi pembangunan yang populer, dan penyiapan analisis bertema yang didasarkan atas laporan kemajuan, yang berfokus pada masalah-masalah pengurangan kemiskinan.

114

8.27 Masih tidak jelas bentuk akhir Rencana Pembangunan Nasional ini. Pilihan yang paling realistis adalah membatasi rencana pada pelaksanaan berwawasan jangka menengah sampai jangka panjang, yang menguraikan prioritas-prioritas yang luas untuk pembangunan dengan pengenalan awal tentang strategi-strategi pembangunan utama dan target-target pembangunan untuk jangka menengah sampai jangka panjang. Untuk mengoperasionalkan visi tersebut, Pemerintah baru paska-Kemerdekaan kemudian harus menyusun strategi jangka menengah, yang mencakup mandat pemilihannya, rencana dan anggaran operasional tahunan. Alternatifnya adalah menyusun rencana pembangunan berorientasi opeasional dengan alokasi dan target sumber daya yang spesifik untuk jangka pendek sampai jangka menengah. Ini merupakan suatu proses yang menghabiskan waktu dan kemungkinan besar tidak akan selesai sebelum Mei.

8.28 Maksud Rencana Pembangunan Nasional harus diklarifikasi sebelum dimungkinkan untuk mengidentifikasi suatu proses perencanaan yang sesuai. Yang tidak kalah pentingnya adalah disain mekanisme untuk perencanaan dan pemantauan operasional tindak lanjut. Pilihan yang kritis terletak pada divisi kelembagaan tanggung jawab untuk fungsi- fungsi manajemen perencanaan dan pengeluaran . Di luar Asia Selatan, telah terdapat suatu kecenderungan nyata untuk menggabungkan fungsi- fungsi ini ke dalam satu lembaga inti, seperti Kementerian Perencanaan dan Keuangan, dan dalam departemen-departemen yang sejajar dalam Kementerian-Kementerian lini. Kecenderungan ini mempermudah penyusunan rencana-rencana jangka menengah dan tahunan berdasarkan kendala-kendala sumber daya yang realistis, yang mengaitkan berbagai sumber daya kepada target-target pembangunan, dan penyesuaian dalam tahun berjalan dari alokasi dan target sumber daya sesuai dengan pelaksanaan. Proses Kerangka Fiskal dan Anggaran Jangka Menengah yang dikembangkan oleh Kementerian Keuangan telah memiliki semua corak ini. Apabila Pemerintah memilih pemisahan kelembagaan untuk fungsi- fungsi manajemen perencanaan dan pengeluaran—misalnya, menyertakan perencanaan pada Kementerian Pembangunan Ekonomi—harus diperhitungkan dengan matang untuk memastikan bahwa rencana-rencana didasarkan pada suatu cakupan sumber daya yang realistis dan bahwa penyesuaian-penyesuaian dalam tahun berjalan konsisten di antara berbagai perangkat. Hal ini akan membutuhkan berbagai peraturan yang spesifik yang mencakup proses perencanaan dan kaitan-kaitannya dengan anggaran tahunan dan pelaksanaan MTEF.

PENGELOLAAN BANTUAN LUAR

8.29 Konferensi Donor Dua-tahunan telah menyediakan suatu forum bagi penyebarluasan informasi mengenai persyaratan-persyaratan dan pelaksanaan pembiayaan, serta konsultasi antara Pemerintah dan para donor tentang langkah- langkah prioritas dan kebijakan. Pada tingkat sektoral, TFET telah menciptakan suatu sistem Penilaian Donor Bersama untuk masing-masing proyek. Semua ini memungkinkan para wakil lembaga pembiayaan, instansi- instansi yang berkolaborasi (seperti Ornop-Ornop) dan berbagai departemen pemerintah untuk menilai kemajuan dan berpartisipasi di dalam perumusan rencana-rencana kerja.

8.30 Walaupun terdapat mekanisme-mekanisme ini, baik Pemerintah maupun komunitas donor mengeluhkan bahwa koordinasi bantuan lemah, bahwa pendaftaran-

115

pendaftaran berbagai proyek dan arus keuangan tidak lengkap dan proyek-proyek yang berdiri sendiri semakin bertambah. Hal ini sebagian merupakan suatu cerminan dari keanekaragaman mekanisme pemberian bantuan, termasuk yang dikelola PBB, Dana Perwalian dan berbagai program bilateral, dan sebagian besar bantuan dalam bentuk barang. Tetapi, manajemen juga terganggu oleh kurangnya kerangka kelembagaan, kebijakan dan hukum yang mantap untuk pengelolaan bantuan di dalam Pemerintah.

8.31 Saat ini, tanggungjawab untuk koordinasi bantuan terletak pada Unit Koordinasi Donor Komisi Perencanaan. Unit tersebut menghimpun informasi tentang pembiayaan luar yang didapatkan dari lembaga- lembaga donor. Unit tersebut juga seharusnya mencocokkan berbagai donor dengan prioritas-prioritas pembiayaan Pemerintah dengan membuat suatu “daftar prioritas-prioritas yang belum mendapat pembiayaan”, yang terdiri dari saluran berbagai proyek pada berbagai tahap perumusan yang diajukan oleh Menteri-Menteri lini dan disetujui oleh Dewan Menteri. Secara prinsip, Kementerian-Kementerian hanya dapat mencari pembiayaan luar untuk proyek-proyek dalam daftar dan persetujuan akhir perjanjian pembiayaan juga harus didapatkan dri Dewan Menteri. Dalam prakteknya, daftar tersebut kurang memiliki kerangka kebijakan yang terpadu dan hanya dilihat sebagai “daftar belanjaan” oleh kebanyakan donor. Negosiasi bilateral antara sektor dan donor berlanjut dan kemungkinan besar kebanyakan perjanjian pembiayaan diawali pada tingkat ini, baik lewat permintaan Kementerian yang khusus ataupun misi-misi pengidentifikasian proyek donor.

8.32 Peraturan 2001/13 mengatur mengenai penyampaian anggaran dana khusus, yang terdiri dari bantuan berbentuk barang dan pembiayaan luar yang tidak melewati Dana Yang Dikonsolidasi. Instansi- instansi diharapkan menyediakan informasi tentang pembiayaan luar terprogram berdasarkan proyek melalui bentuk-bentuk anggaran. Cakupan dari sumber ini lebih menyeluruh daripada di kebanyakan negara penerima bantuan, walaupun masih belum lengkap dan informasi yang tersedia tidak sesuai dengan klasifikasi-klasifikasi anggaran Pemerintah, sehingga mencegah analisis yang terkonsolidasi. Lebih jauh, karena perjanjian-perjanjian pembiayaan luar ditandatangani oleh Administrator Transisi dan ditahan oleh UNTAET, Unit Anggaran tidak mampu memverifikasi arus bantuan yang dilaporkan oleh instansi- instansi berdasarkan perjanjian asli. Hal ini menghalangi Kementerian menelusuri pencairan-pencairan berdasarkan komitmen.

8.33 Mengingat pentingnya pembiayaan luar bagi pengeluaran-pengeluaran berulang dan pokok pada periode sampai tahun 2004/05, dan pentingnya bantuan teknis yang dibiayai oleh luar negeri setelahnya, penetapan sistem manajemen bantuan luar negeri yang efektif perlu mendapat prioritas. Idealnya, sistem ini harus dikelola oleh Kementerian Keuangan, dengan demikian memastikan bahwa berbagai sumber daya diprogram bersama pembiayaan dalam negeri. Unsur-unsur utama sistem tersebut mencakup: strategi bantuan luar negeri; sistem penelusuran bantuan luar negeri terpusat; dan pengembangan program-program terintegrasi dan kelompok-kelompok kerja di tingkat sektoral.

8.34 Kesepakatan antara Pemerintah dan para Donor mengenai dasar-dasar yang luas tentang manajemen dan prioritas bantuan luar negeri merupakan alat yang lebih

116

bermanfaat untuk koordinasi donor daripada suatu saluran proyek. Strategi Bantuan Luar Negeri Tanzania menyediakan contoh yang bagus. Strategi ini menampilkan berbagai mekanisme untuk koordinasi donor antar pemerintahan dan di tingkat sektoral, kriteria bagi penentuan prioritas dan prinsip-prinsip yang luas mengenai mekanisme pemberian bantuan yang dipakai, termasuk komitmen donor untuk menyalurkan bantuan, memperbesar bagian pembiayaan terprogram, menyelaraskan prosedur-prosedur pengadaan dan manajemen keuangan, dan menyediakan informasi tentang komitmen dan pencairan dalam suatu format yang ramah-anggaran. Di pihak Pemerintah, strategi tersebut mencakup berbagai komitmen mengenai pengungkapan informasi, mekanisme-mekanisme untuk konsultasi kebijakan dan partisipasi dalam perencanaan internal dan proses-proses pemantauan. Dengan demikian, donor-donor dianjurkan untuk menggunakan sistem perencanaan Pemerintah sebagai basis penyusunan programnya.

8.35 Proses anggaran tersebut bukan merupakan mekanisme yang efektif untuk mengumpulkan informasi tentang arus bantuan karena Kementerian lini mungkin tidak terinformasi dengan baik tentang pengeluaran-pengeluaran proyek dan terdorong untuk kurang melaporkan pembiayaan dan sumbangan-sumbangan dalam bentuk barang dari luar negeri. Untuk memastikan cakupan yang menyeluruh, Kementerian Keuangan juga perlu menelusuri pencairan sesuai dengan perjanjian pembiayaan, dengan menggunakan informasi yang terkumpul langsung dari lembaga luar negeri. Agar sistem seperti ini berjalan dengan efektif, Peraturan 2001/13 yang sekarang perlu diubah sedemikian rupa sehingga semua perjanjian pembiayaan dari luar negeri mendapat persetujuan Menteri Keuangan sehingga membutuhkan pembiayaan pendamping Pemerintah selama pelaksanaan atau operasi. Untuk menjamin transparansi, pencairan untuk semua perjanjian pembiayaan yang tertunda akan dimasukkan sebagai sebuah butir memorandum di dalam anggaran, sehingga membedakan pembiayaan yang disalurkan melalui sistem Kementerian Keuangan dengan penyamaan nilai dari sumbangan-sumbangan dalam bentuk barang.

8.36 Manajemen bantuan dan sistem pelaporan yang terpusat hanya mungkin berhasil bila itu memberikan dorongan kepada pemerintah dan lembaga- lembaga donor untuk mendaftarkan berbagai perjanjian dan rencana pencairan dana pada Kementerian Keuangan. Dalam hal ini ada empat perangkat penting: pertama, penghapusan pengecualian bea masuk impor untuk berbagai impor yang dibiayai para donor atas nama pemerintah, sehingga biaya-biaya ini ditutupi dengan alokasi dari instansi- instansi, dengan demikian memastikan bahwa pengeluaran terprogram terdaftar dalam anggaran; kedua, membatasi pengecualian yang diberikan kepada Ornop-Ornop untuk impor-impor yang tercantum di dalam program-program yang terdaftar pada Kementerian Keuangan; ketiga, membatasi ijin bagi personil bantuan teknis untuk proyek-proyek dan program-program yang terdaftar pada Kementerian Keuangan; dan yang terakhir, keharusan untuk mendapatkan persetujuan Kantor Bendahara bagi semua rekening bank untuk proyek-proyek di mana Pemerintah merupakan penerima manfaat. Menggembirakan untuk dicatat bahwa impor Pemerintah dan pembelian-pembelian dalam negeri yang dilakukan di bawah CFET dan TFET sekarang dikenai pajak. Tetapi, impor- impor yang dilakukan lembaga- lembaga bilateral terus mendapat pengecualian menyeluruh. Masalah-masalah ini harus diatasi melalui Strategi Bantuan Luar Negeri Pemerintah dan prosedur-prosedur yang cocok yang tertuang di dalam Peraturan Keuangan dan instruksi- instruksi tambahan.

117

8.37 Di tingkat sektoral tercapai koordinasi yang baik antara para donor dan pemerintah, karena lembaga donor mungkin diharapkan untuk mengkonsentrasikan bantuan mereka pada bidang-bidang di mana mereka memiliki mandat instansi dan kemampuan khusus. Koordinasi sektoral yang efektif harus didasarkan pada kebijakan-kebijakan dan berbagai strategi sektor yang jelas, yang mencerminkan keterbatasan-keterbatasan sumber daya dalam jangka menengah dan memadukan pembiayaan luar negeri dengan pembiayaan dalam negeri. Pendekatan TFET, dengan pembiayaan terkonsolidasi dan penilaian-penilaian donor gabungannya, menyediakan model yang sangat baik. Tetapi, penting untuk mewadahi sederetan panjang pemberian bantuan dan mekanisme-meknisme pembiayaan ke dalam suatu program sektor yang terpadu (pendekatan luas sektor). Sektor kesehatan ternyata yang paling dekat ke harapan ini, walaupun bahkan di sini terdapat proyek-proyek yang berdiri sendiri yang berada di luar program sektor. Sekali lagi, mekanisme untuk koordinasi donor paling baik ditetapkan dalam suatu Strategi Bantuan Luar Negeri, yang menguraikan struktur-struktur bagi konsultasi dan penyusunan program bersama.

KAPASITAS DALAM PENGELOLAAN PENGELUARAN PUBLIK

8.38 Terdapat kekurangan yang parah akan staf Timor Lorosae yang berpengalaman dan memenuhi syarat di jajaran dinas sipil: 25% dari pos L5 dan L6 belum terisi sampai bulan November tahun 2001, dan banyak staf yang dipilih pada tingkat ini tidak memiliki persyaratan yang dibutuhkan. Akuntan-akuntan dan ahli ekonomi yang bermutu khususnya kurang. Walaupun CFA memiliki pos-pos yang memenuhi syarat, selain dua direktur L7, kebanyakan pos-pos manajemen senior masih diduduki orang asing. Hal yang sama berlaku di tingkat sektoral, di mana banyak Pejabat-Pejabat Pemberi Otorisasi Dan Sertifikasi adalah orang asing. Pelatihan staf Timor Lorosae terutama difokuskan pada tugas-tugas rutin dan prosedural, yang terus diawasi oleh personil asing, daripada fungsi- fungsi manajerial dan pengawasan yang lebih luas. Akibatnya, hanya sedikit dari posisi yang selama ini diduduki orang asing, khususnya yang di CFA, yang bisa diisi melalui promosi internal dalam waktu dekat ini.

118

Box 8.2. Botswana: Pelajaran Mengelola Pembangunan Yang Dikendalikan Mineral

Bagaimana Botswana, negara yang dikelilingi daratan di Selatan Afrika dengan penduduk yang saat ini berjumlah 1,6 juta, berhasil mengekspansi arus penghasilan mineralnya, mengkonversikannya ke dalam bidang pembangunan ekonomi dan sosial yang luas, dapat memberikan pelajaran untuk Timor Lorosae.

Pada waktu ia memperoleh kemerdekaannya dari Inggris pada tahun 1966, ekonomi Botswana ditopang oleh ternak dan petanian dengan mengolah tanah untuk menyambung hidup. Keluarga-keluarga memiliki penghasilan yang rentan terhadap musim kering secara berkala dan negara itu menempati peringkat 25 dari negara termiskin di dunia, dalam hal PDB per kapita. Pendapatan dalam negeri terbatas dan, sangat menyerupai Timor Lorosae saat ini, ia membutuhkan program bantuan untuk menutupi anggaran defisit yang berulang, dan seluruh anggaran pembangunan yang terbatas dibiayai donor. Angkatan kerja trampil setempat terbatas, dan pemerintah sangat bergantung pada orang asing untuk mengisi posisi-posisi profesional, manajerial dan teknis. Tigapuluh lima tahun kemudian, Botswana merupakan sebuah negara berpenghasilan menengah, dengan perekonomian yang semakin beragam, cadangan devisanya melebihi tetangganya yang jauh lebih besar, Afrika Selatan, dan memiliki utang luar negeri yang rendah. Bantuan telah dikurangi secara bertahap (pada pertengahan 1970an Botswana merupakan salah satu negara yang paling sukses di wilayah tersebut dalam menegosiasikan dan menggunakan bantuan sambil memelihara kontrol atas kebijakan), dan pemerintah secara progresif (tetapi bukan dengan drastis) mengurangi ketergantungannya pada tenaga trampil asing. Indikator sosial dan ekonominya yang walaupun waktu itu di bawah ancaman HIV/AIDS, berada di antara yang terbaik di Afrika. Sejak kemerdekaan, pertumbuhan PDB per kapitanya yang berkisar di atas 7% per tahun, berada di antara yang tertinggi di dunia.

Pendapatan dari mineral, terutama intan, meningkatkan pertumbuhan ekonominya, tetapi bagaimana penghasilan itu dikelolala, yaitu melalui kebijakan yang baik dan mantap, itu yang menyediakan kunci kesuksesan bagi Botswana. Pada saat memperoleh kemerdekaan, dan jauh sebelum awal pendapatan dari intan, Botswana mengembangkan sistem perencanaan dan penganggaran yang efektif. Masih dipertahankan sampai saat ini, sistem ini didasarkan pada produksi reguler rencana pembangunan nasional (sekarang rencana enam tahun, ditinjau pada pertengahan masa, seperti di Malaysia), yang mengisi suatu struktur anggaran ganda tradisional, yang terdiri atas anggaran rutin dan pembangunan. Rencana Nasional selalu berisi tiga unsur utama: (i) MTEF yang didas arkan pada proyeksi makro yang realistis, untuk memberikan pedoman pada penyusunan anggaran tahunan, (ii) kebijakan dan program sektor yang jelas, dan (iii) program investasi publik, yang didukung dengan rutin-rutin yang teratur untuk pernyiapan proyek. Berbagai rencana disusun dengan cara yang sangat konsultatif, yang menjamin kepemilikan para menteri dan kredibilitas masyarakat sipil dan sektor swasta. Sistem perencanaan dan penganggaran pada awalnya dikembangkan untuk secara efektif menarik bantuan, dan menggunakannya, dan sumber daya lokal secara efektif pada infrastruktur fisik dan sosial. Sewaktu pendapatan dari mineral mulai mengalir, hal ini memaksudkan bahwa rencana dan program telah siap untuk menyerap berbagai sumber daya tersebut. Ketika pendapatan melebihi perkiraan, daripada melakukan ekspansi anggaran, pemerintah berpaut pada target-target fiskal dan menghapuskan selisihnya melalui bank sentral. Di saat pendapatan dari mineral menyusut (seperti yang terjadi pada awal 1990an ketika intan-intan harus ditumpuk), pemerintah mampu meredam goncangan dengan menurunkan cadangan. Proyek-proyek gajah putih dihindari, demikian juga sektor parastatal besar. Pada awal pertumbuhan bisnis mineral dana-dana khusus diciptakan untuk menyerap pendapatan-pendapatan lebih, tetapi ini terbukti kurang penting dibanding berpaut pada kerangka fiskal dan program pengeluaran sektor yang dirancang dengan baik. Kebijakan moneter yang hati-hati dipertahankan, nilai tukar dijaga tetap realistis, dan perekonomian terbuka bagi perdagangan di dalam kawasan Uni untuk Bea Cukai Afrika Selatan. Sukses dalam mengelola perekonomian dan menarik bantuan donor pada tahun-tahun sebelum pertumbuhan bisnis mineral menanamkan kepercayaan diri dalam sistem perencanaan dan anggaran, dan dimaksudkan agar pimpinan politik bisa mendelegasikan disain kebijakan yang sehat dan pelaksanaannya kepada para teknokrat.

8.39 Untuk menghindari kemerosotan pelayanan inti Pemerintah, ETTA sedang berupaya membiayai staf asing pada posisi-posisi prioritas setelah Kemerdekaan. UNDP telah mengidentifikasi sejumlah 96 posisi prioritas2, 49 di antaranya dalam fungsi- fungsi manajemen keuangan dan personil, termasuk: 12 posisi di Kantor Bendahara; 7 pada

2 UNDP, Kebutuhan-Kebutuhan Sumber daya Manusia Yang Mendapat Prioritas Untuk Pemerintah Timor Lorosae pada Kemerdekaan, Oktober 2001.

119

Dinas Pendapatan; 2 pada Unit Anggaran; 9 di Kantor Pembayaran Pusat; 3 pada Bea Cukai; and 4 di IT; 4 dalam Pengadaan; 2 di Inspektorat Jenderal; 2 pada Manajemen Pelayanan Publik; dan 4 pada jabatan Pejabat Keuangan/Administratif dalam Kementerian sektoral. Daftar ini tidak mencakup kebutuhan staf untuk lembaga- lembaga yang akan diciptakan pada waktu Kemerdekaan, seperti jabatan audit nasional.

8.40 Walaupun PBB telah menyatakan maksudnya untuk membiayai beberapa dari jabatan-jabatan prioritas, masih belum diketahui berapa banyak pembiayaan yang akan tersedia. Sebagian pembiayaan telah disediakan dari sumber-sumber lain, termasuk pendanaan sebagian oleh IMF untuk jabatan-jabatn CPO dan kemungkinan pembiayaan Australia untuk jabatan-jabatan Anggaran, tetapi kekurangan pembiayaan yang besar akan tetap ada. Untuk memulai perekrutan, kekurangan ini harus ditutupi pada awal kwartal pertama tahun 2002. Idealnya, pembiayaan untuk jabatan-jabatan ini harus disediakan melalui saluran pembiayaan yang dikonsolidasi, karena perekrutan yang dilakukan satu demi satu melalui perjanjian proyek bilateral akan secara signifikan menaikkan biaya bagi Pemerintah dan merintangi partisipasi orang Timor Lorosae dalam proses penyeleksian. Perhatian khusus harus diberikan untuk memastikan bahwa staf asing yang diseleksi memenuhi syarat dan berpengalaman, walaupun ini mungkin akan menaikkan biaya perekrutan.

8.41 Pertimbangan perlu diberikan terhadap strategi keluar untuk staf lini asing. Proposal UNDP hanya memberikan jangka waktu 18 bulan bagi bantuan asing di semua jabatan. Jika maksudnya adalah untuk menjamin pemeliharaan standar kinerja, hal ini mungkin tidak realistis. Idealnya, pengangkatan warga setempat ke jabatan-jabatan lini perlu dilakukan sewaktu staf yang memenuhi syarat dan berpengalaman tersedia. Hal ini akan membutuhkan investasi yang besar pada pelatihan di tingkat Perguruan Tinggi. Alternatifnya adalah, model-penasihat tidak begitu sesuai dengan fungsi- fungsi manajemen keuangan, di mana sistem sudah siap dan keputusan kritis bersifat operasional. Secara wajar, pejabat-pejabat Timor Lorosae mungkin tidak merasa nyaman dengan penempatan orang asing yang berkepanjangan pada fungsi- fungsi lini. Tetapi, sejumlah negara telah berhasil menampung staf asing dalam struktur manajemen selama bertahun-tahun (Box 8.2 tentang Botswana).

BERBAGAI ANCAMAN DAN PELUANG YANG POTENSIAL

8.42 Salah satu pilihan mendasar pada disain manajemen pengeluaran publik adalah pada perimbangan yang sesuai antara fleksibilitas dan kontrol. Fleksibilitas memungkinkan para pimpinan untuk mengelola, dengan mengalokasikan sumber daya sesuai kebutuhan untuk mencapai target. Mekanisme-mekanisme kontrol memastikan bahwa para pimpinan memanfaatkan sumber daya sesuai dengan prioritas kebijakan dan mengurangi risiko korupsi. Sistem sekarang ini berorientasi pada kontrol, khususnya sehubungan dengan sistem untuk pelaksanaan anggaran, yang memastikan bahwa semua transaksi besar pada instansi diverifikasi secara independen oleh Kantor Bendahara.

8.43 Selama tahun 1980an dan 1990an, banyak negara OECD mencoba melonggarkan kontrol pusat, yang memberikan keleluasaan yang lebih besar kepada para pimpinan dengan mendelegasikan fungsi- fungsi manajemen perekrutan, pengadaan dan

120

pengeluaran kepada tingkat instansi. Tetapi perlu ditekankan, bahwa fleksibilitas telah diterima di dalam lingkungan yang menjamin perpautan yang cermat kepada keseluruhan pembatasan pengeluaran di tingkat instansi, kepada sistem yang kuat untuk kontrol internal dan pertanggungjawaban kinerja, dalam hal target-target pemberian pelayanan dan kepatuhan kepada prosedur.

8.44 Walaupun pendelegasian kontrol pengeluaran ke tingkat instansi mungkin ternyata menjadi pilihan yang menarik bagi Pemerintah baru, penting untuk mempertimbangkan apakah pendekatan ini akan cocok dengan Timor Lorosae. Timor Lorosae kekurangan struktur pemerintahan yang tertanam kuat—seperti gagasan tentang kepatuhan dan kontrak, lingkungan kelembagaannya lemah, khususnya dalam hal kapasitas nasional di tingkat teknis dan manajerial, dan kerangka kelembagaan untuk pertanggungjawaban belum disiapkan. Dalam konteks ini, berbagai upaya untuk membongkar sistem-sistem tersentralisasi untuk kontrol pengeluaran, perekrutan dan pengadaan, mengambil risiko hilangnya disiplin. Pengalaman Mozambique, Malawi dan Jamaika setelah penerapan sistem kontrol pengeluaran yang didelegasikan menggambarkan bahaya-bahaya potensial.

8.45 Karena itu, segera setelah kemerdekaan, pemeliharaan dan pengoperasian berbagai mekanisme kontrol pengeluaran publik terpusat yang ada secara efisien perlu dipandang sebagai prioritas. Hal ini akan membutuhkan komitmen politik dan investasi yang besar pada personil asing yang berpengalaman dan pada pembangunan kapasitas.

8.46 Perlu ditekankan bahwa kontrol pengeluaran yang terpusat tidak bentrok dengan dekonsentrasi dan desentralisasi di dalam sektor publik. Koordinasi yang erat antara perencanaan territorial dan sektoral dapat menjamin bahwa kebutuhan dan prioritas daerah yang telah diidentifikasi akan dipertimbangkan sewaktu membuat rencana pengeluaran sektoral. Langkah- langkah sederhana, seperti keterlibatan para pimpinan distrik dalam penyiapan rencana dan anggaran dan penentuan alokasi distrik dalam anggaran instansi, bisa secara signifikan memantapkan peran adminstrasi daerah dalam pengambilan keputusan anggaran. Idealnya, suatu bagian yang semakin besar dari pembiayaan akan dilaksanakan melalui kantor-kantor distrik, walaupun tanpa jaringan perbankan distrik hal ini ternyata akan sulit untuk dilaksanakan.

8.47 Sistem dana alokasi umum langsung kepada masyarakat, seperti yang diterapkan oleh Proyek Pemberdayaan Masyarakat, bisa memberikan saluran-saluran yan penting untuk membiayai inisiatif- inisiatif daerah, dengan biaya yang relatif rendah. Yang tak kalah pentingnya adalah, hal ini akan memperkuat posisi masyarakat sewaktu bernegosiasi dengan administrasi pusat dan daerah mengenai lokasi dan prioritas relatif intervensi pemerintah. Corak utama pada sistem-sistem ini adalah bahwa kontrol jarak jauh oleh para pejabat Kantor Bendahara dan Keuangan Distrik dilengkapi dengan kontrol langsung yang dibentuk oleh masyarakat, untuk memastikan bahwa dana dimanfaatkan dengan benar untuk mengatasi masalah-masalah prioritas masyarakat.

121

9. MEMBINA PEMERINTAHAN YANG EFEKTIF

9.1 Administrasi publik yang jujur, efisien dan berorientasi pelayanan sangat penting untuk memelihara kepercayaan kepada pemerintah baru dan itikad baik komunitas donor. Bab ini membahas tiga dimensi pada tujuan ini. Pertama, akan dipertimbangkan sekumpulan masalah yang berkaitan dengan ukuran, komposisi, kompensasi dan kebutuhan pelatihan dinas sipil yang akan mendukung tujuan administrasi yang sehat sambil tetap konsisten dengan kendala-kendala fiskal. Kedua, bab ini mengarahkan perhatian kepada prioritas-prioritas untuk mengembangkan struktur-struktur yang transparan dan bertanggungjawab yang bisa meminimalkan praktek korupsi di dalam birokrasi. Yang terakhir, bab ini menjelajahi potensi manfaat-manfaat yang bisa diberikan oleh peran masyarakat lokal yang telah ditingkatkan dalam hal mutu dan keefektifan biaya pemberian pelayanan.

9.2 Perlu ditekankan bahwa masing-masing topik ini berisi masalah-masalah yang sulit dihadapi suatu negara baru—dan masing-masing perlu didiskusikan dan diperdebatkan lebih jauh. Maksud bab ini adalah untuk memberi masukan bagi debat tersebut sebaliknya daripada memberi rekomendasi cetak biru untuk diadopsi oleh Timor Lorosae.

MEMBANGUN DINAS SIPIL

Latar Belakang dan Situasi Sekarang

9.3 Menyusul pembentukan administrasi Perserikatan Bangsa-Bangsa (UNTAET) di Timor Lorosae pada bulan Oktober tahun 1999, diputuskan untuk mengembangkan administrasi yang terdiri dari pegawai lokal, (ETTA) sebagai sebuah basis bagi pemerintahan baru. ETTA dibentuk dalam keadaan yang sangat sulit. Bersamaan dengan kekerasan, huru-hara dan kerusakan, terjadi kejatuhan negara dan lembaga- lembaga utama dan kepergian pegawai pemerintah eselon atas secara permanen.

9.4 Banyak kemajuan telah dibuat dalam memulihkan pelayanan publik. Pada permulaan administrasi, pelayanan-pelayanan yang sangat penting, termasuk penyediaan pendidikan dan kesehatan, kebanyakan tidak berfungsi. Secara bertahap, pelayanan-pelayanan dipulihkan, pertama-tama dengan dibantu lembaga- lembaga kemanusiaan, Ornop dan sukarelawan yang tidak dibayar dengan pengalaman masa lalu pada profesi-profesi utama seperti pengajar dan perawat, yang menyediakan titik awal bagi kepegawaian ETTA. Ketentuan ketenagakerjaan dan skala pembayaran gaji bagi staf ETTA, sebagaimana diuraikan di dalam proses anggaran, mulai berlaku pada tanggal 1 Juli 20001. Lembaga- lembaga utama baru dibentuk termasuk struktur Kabinet dengan 50 persen keanggotaan orang Timor, Dewan Nasional untuk memberikan saran kebijakan, perangkat dan perencanaan hukum, sebuah pengadilan, Otoritas Fiskal Pusat dan Kantor Pembayaran Pusat. Pada bulan September tahun 2001, setelah terpilihnya pada bulan 1 Instruksi No 2000/4: Komisi Pelayanan Publik, Ketentuan Ketenagakerjaan.

122

Agustus sebuah Dewan Konstituante yang diberi tugas menyusun konstitusi, sekarang seluruh Kabinet telah terdiri atas orang-orang Timor.

9.5 ETTA didirikan di bawah prinsip bahwa perlu ada dinas sipil yang efisien dan efektif yang jauh lebih kecil daripada pendahulunya di bawah pemerintahan Indonesia. Mengingat sumber daya anggaran yang terbatas dan pengangguran yang luas, terdapat tekanan awal yang kuat untuk mematok gaji dinas sipil pada tingkat yang rendah dan untuk memulai dengan gaji yang sangat sederhana dan menggolongkan struktur menjadi hanya tujuh golongan. Lapangan kerja staf sipil tetap oleh ETTA mencapai 1.579 pada bulan Juli tahun 2000, dan telah meningkat menjadi sekitar 9.600 pada bulan November tahun 2001 (Tabel 9.1)—kurang dari jumlah yang dianggarkan untuk bulan Juni tahun 2001, dan jauh di bawah 28.000 pegawai pemerintah yang dipekerjakan selama pemerintahan Indonesia.

Tabel 9.1 Lapangan Kerja Dinas Sipil menurut Tingkat (2000-2001)

Pendidikan Minimum

Juli 2000 Pebruari 2001

Juni 30 2001

(anggaran)

Nov. 2001 (aktual)

Tingkat 1 (Pelayanan Umum) Sekolah Dasar 664 1,166 1,664 1,402 Tingkat 2 (Teknisi Dasar) Sekolah

Menengah Pertama

1,358 1,353 765 562

Tingkat 3 (Teknisi Menengah) Sekolah Menengah Atas

452 3,632 4,986 4,815

Tingkat 4 (Teknisi Senior) 3-tahun psc 1,046 1,936 2,299 2,413 Tingkat 5 (Profesional) 5-tahun psc 29 176 603 278 Tingkat 6 (Profesional Senior) 7-tahun psc 21 56 201 107 Tingkat 7 (Manajer) Spesifik pada

pekerjaan 16 28 36 28

Total Dinas Sipil 3,586 8,347 10,554 Di antaranya yang permanen: 1,579 6,422 10,554 9,605

Angkatan Bersenjata -- 650 600

Total lapangan kerja pemerintah -- 8,997 11,154

9.6 Walaupun perekrutan dalam jumlah keseluruhan dijaga tetap pada jalur, timbul dua masalah utama:

• defisit signifikan masih ada pada golongan-golongan yang lebih tinggi, khususnya Tingkat 5 & 6;

• selain guru-guru dan perawat-perawat, staf dari tingkat menengah sampai atas biasanya direkrut dengan persyaratan dan pengalaman yang lebih rendah daripada yang dibayangkan semula.

123

9.7 Dengan mengingat masalah-masalah ini dan yang lainnya, struktur upah dan golongan diperiksa kembali pada bulan Maret tahun 20012. Sejumlah rekomendasi dibuat termasuk:

• dekompresi gaji dengan menaikkan gaji karyawan pada tingkat yang lebih tinggi (tingkat 5 sampai 7);

• penggantian pembayaran tunggal untuk masing-masing tingkat dengan skala gaji multi- langkah yang lebih konvensional;

• pemetaan staf di tingkat dekompresi gaji ke dalam skala gaji yang wajar.

9.8 Rekomendasi-rekomendasi ini masih dipertimbangkan. Upaya yang berkaitan juga sedang berlangsung mengingat desain dan penerapan database pembentukan dan persetujuan pembentukan dan sistem kontrol yang dihubungkan dengan proses anggaran dan sistem pengupahan.

Lingkup Pemerintah

9.9 Konsep modern tentang pemerintah terbatas pada lingkup, dengan derajat pendelegasian dan desentralisasi yang tinggi. Peran pemerintah secara esensial dilihat memberi izin dan, pada suatu tingkat, bersifat membuat peraturan lebih daripada bersifat eksekutif. Bersama dengan batasan lingkup ini terdapat penekanan yang kuat pada nilai uang dan komitmen terhadap pemberian pelayanan: pengakuan bahwa pemerintah perlu efisien dan efektif dalam menggunakan sumber daya nasional.

9.10 Menurut konsep ini, pembayaran untuk sejumlah barang dan jasa seharusnya merupakan tanggung jawab ekonomi pasar sektor swasta. Tetapi, terdapat pelayanan-pelayanan tertentu yang tidak bisa atau tidak mau dibayar oleh ekonomi pasar swasta: pemerintah harus bertanggungjawab untuk membayar pelayanan-pelayanan tersebut demi bangsa. Itu tidak harus berarti ia sendiri harus menghasilkan pelayanan-pelayanan itu, apalagi memberikannya. Tetapi, negara perlu mempertahankan tanggung jawab pusat untuk:

• pemeliharaan kerangka peraturan perundang-undangan dan kebijakan ekonomi yang kondusif bagi hukum dan ketertiban, serta pembangunan sosial dan ekonomi yang berkelanjutan;

• penyediaan infrastruktur sosial dan fisik yang sangat penting, dengan jenis yang hanya bisa disediakan secara kolektif, seperti kontrol perbatasan, hubungan luarnegeri dan pertahanan nasional, penegakan hukum, pelayanan-pelayanan hukum dan yang bersifat perbaikan, jaminan sosial, pendidikan, perawatan kesehatan, jalan dan fasilitas- fasilitas publik;

2 Upah Pegawai Negeri di Timor Lorosae: Status dan Rekomendasi sekarang, Bank Dunia, 30 Maret, 2001.

124

• pelayanan-pelayanan dukungan sosial dan ekonomi tertentu, tetapi hanya apabila manfaatnya bisa kelihatan untuk membenarkan alasan untuk biaya yang telah dikeluarkan. Pelayanan penyuluhan pertanian adalah salah satu contoh.

Ukuran Dinas Sipil Timor Lorosae

9.11 Dibandingkan dengan negara-negara berpenghasilan rendah lainnya, tingkat staf dinas sipil Timor Lorosae yang ingin dicapai sudah sesuai dengan yang seharusnya. Sebagai perbandingan, sebuah contoh dari negara-negara berpenghasilan rendah pada PDB per kapita tahun 1999 yang berkisar di antara $200–550 digunakan, tidak termasuk negara-negara yang sangat besar (Bangladesh, India, Nigeria dan Pakistan) dan bekas negara-negara Uni Soviet. Dinas sipil di Timor Lorosae terdiri dari suatu persentase yang lebih rendah dari jumlah penduduk dibandingkan dengan rata-rata untuk negara-negara pembanding (1,3 lawan 1,9 persen—Tabel 9.4), walaupun di banyak negara-negara pembanding pada periode perbandingan, birokrasi pemerintah masih kelebihan pegawai.

9.12 Walaupun perekrutan umumnya sudah pada jalurnya, timbul dua masalah utama:

• defisit signifikan masih ada pada golongan-golongan yang lebih tinggi, khususnya Tingkat 5 & 6; dan

• selain guru-guru dan perawat-perawat, staf dari tingkat menengah sampai atas biasanya direkrut dengan persyaratan dan pengalaman yang lebih rendah daripada yang dibayangkan semula.

9.13 Kemajuan besar dibuat pada pencapaian tingkat susunan staf, walaupun tingkat susunan staf masih di bawah tingkat yang anggarkan untuk tahun anggaran yang lalu (Tabel 9.1). Pada permulaan tahun anggaran yang lalu hanya terdapat 3.586 karyawan yang lebih dari setengahnya merupakan karyawan tidak tetap3. Terdapat 28 jabatan tetap yang diisi pada pada tingkat 7 yang hampir semuanya adalah para hakim. Angkatan pertahanan sekarang di atas target dan jumlah mereka akan bertumbuh mencapai 1.500 pada tahun 2005.

9.14 Defisit yang signifikan masih terdapat pada golongan-golongan yang lebih tinggi, khususnya Tingkat 5 dan 6 di mana perubahan dari status tidak tetap yang ada menjadi status tetap akan sangat tidak memadai untuk memenuhi tingkat-tingkat lapangan kerja yang ingin dicapai. Di luar guru dan perawat, pengalaman perekrutan pada staf dari tingkat menengah sampai yang lebih tinggi sejauh ini menunjukkan biasanya didasarkan pada persyaratan dan pengalaman yang lebih rendah dari yang dibayangkan semula. Sasaran yang ingin dicapai untuk kasus-kasus seperti ini adalah untuk meningkatkan mutu ketrampilan mereka secara bertahap.

9.15 Seperti di semua negara berkembang, terdapat kekhawatiran bahwa beberapa pembayaran mungkin dilakukan terhadap pekerja-pekerja yang ‘fiktif’. Tetapi sekarang,

3 Pekerja-pekerja tidak tetap atau honorer terbagi menurut 5 golongan sesuai dengan Tingkat 1, 2, 3, 4 dan 5 rekan imbangan tetap mereka dan tingkat upah mereka sedikit lebih rendah (1-5 persen). Penerimaan karyawan tidak tetap tidak membutuhkan prosedur resmi yang dibutuhkan untuk staf tetap.

125

ada kecocokan yang dekat antara informasi tentang jumlah upah dengan lapangan kerja dan kelihatannya masalah ini tidak memiliki cukup waktu untuk berkembang. Pihak berwenang menyadari kemungkinan timbulnya masalah ini dan bermaksud memantau masalah tersebut melalui penggunaan catatan kehadiran yang teratur.

9.16 Karena itu Timor Lorosae memiliki potensi untuk menghindari salah satu masalah paling melumpuhkan yang dihadapi oleh banyak negara-negara berkembang dan yang berada pada periode transisi, yaitu dinas sipil yang yang terlalu besar, asalkan ia mempertahankan plafon jumlah staf dan pengupahan yang ketat. Kelebihan staf akan mengurangi kemampuan untuk membayar gaji yang memadai untuk menarik staf yang memenuhi syarat dan berpengalaman, dan menyebabkan hilangnya standar kinerja dan menciptakan masalah-masalah dalam manajemen. Sekali ini terjadi ia akan “mendesak keluar” hal-hal non-staf (seperti barang dan jasa) dan menurunnya efisiensi. Dalam hubungan ini, penting untuk melihat total rekening upah, termasuk guru-guru, staf sipil lainnya, polisi dan personil militer, karena dengan memagari keliling setiap kategori khusus akan menutup kemungkinan mentransfer sumber daya antar kategori.

Upah Dinas Sipil

9.17 Terdapat keprihatinan-keprihatinan yang serius bahwa struktur gaji dinas sipil yang ada, jika tidak diubah, akan terbukti tidak memuaskan untuk kebutuhan administrasi baru. Khususnya:

• perbedaan-perbedaan antara gaji terendah dan tertinggi sempit berdasarkan standar-standar internasional, yang menyebabkan kekhawatiran bahwa akan sulit untuk merekrut dan/atau mempertahankan karyawan yang benar-benar memenuhi syarat.

• jumlah tingkat upah yang terbatas di dalam struktur sekarang dapat juga menyebabkan tidak adanya keleluasaan untuk membedakan tingkat-tingkat pengupahan antara individu- individu yang memiliki tingkat-tingkat pengalaman dan kualifikasi keahlian yang berbeda.

9.18 ETTA memberikan upah yang lebih rendah dari UNTAET, Lembaga-Lembaga Internasional dan tingkat yang lebih tinggi pada gaji yang dibayarkan Ornop-Ornop. Gaji-gaji ETTA paling tidak 30 persen lebih kecil daripada yang selama ini dibayarkan di UNTAET dan perbedaan relatif lebih besar di tingkat-tingkat yang lebih tinggi (Tabel 9.2). Perbandingan gaji antara kedua lembaga mengecilkan perbedaan-perbedaan tersebut karena UNTAET memberikan tunjangan keluarga tambahan untuk karyawan yang sudah menikah sebesar $11 per bulan, memberikan perawatan kesehatan gratis dan menyediakan sumbangan majikan sebesar 12,6 persen dari gaji untuk program pensiun bagi karyawan yang bekerja lebih dari 5 tahun. Berbeda jauh dengan itu, saat ini ETTA tidak memberikan tunjangan tambahan secara teratur, walaupun staf yang mengikuti kursus-kursus pelatihan resmi dibayar tambahan $5 per hari bila mereka tinggal di Dili dan jika tidak $15 per hari. Sekarang, tidak ada kenaikan dalam struktur upah ETTA,

126

tetapi hanya ada jumlah upah tetap untuk masing-masing Tingkat. UNTAET4 memiliki 4 langkah menurut tahun-tahun pengalaman pada skala untuk masing-masing Tingkat, tetapi kebanyakan karyawan sekarang berada pada langkah terendah. Gaji-gaji lembaga-lembaga PBB lainnya sebanding dengan UNTAET walaupun dengan skala-skala yang lebih panjang. Sebuah lembaga sekarang memberikan upah yang kira-kira lebih tinggi dari standar PBB tetapi telah membekukan tingkat-tingkat pemberian upahnya sampai tercapai kesamaan.

Tabel 9.2: Perbandingan Gaji Bulanan (USD)

ETTA UNTAET1 Perjanjian Ornop2

Aktual Ornop

Tingkat 1 85 111 – 134 77 – 88 69 – 94 Tingkat 2 100 144 –174 88 – 110 86 – 152 Tingkat 3 123 191 – 231 -- 125 – 240 Tingkat 4 155 253 – 335 121 – 198 120 – 263 Tingkat 5 201 335 – 445 176 – 242 172 – 285 Tingkat 6 266 445 – 538 176 – 242 263 – 550 Tingkat 7 361 589 – 713 -- --

Sumber: Skala gaji yang diberikan ETTA, UNTAET dan Ornop-Ornop yang beroperasi di Timor Lorosae. 1. Gaji-gaji UNTAET yang diperlihatkan mencakup tunjangan rekrutmen yang berlaku dari langkah kedua

skala bagi masing-masing tingkat. Tunjangan tersebut bervariasi dari USD 8 untuk langkah B Tingkat 1 sampai USD 124 pada langkah D Tingkat 7.

2. Pedoman untuk standar minimum dan ketentuan bagi Ornop-Ornop yang mempekerjakan staf lokal di Timor Lorosae (Oktober 2000).

9.19 Gaji-gaji ETTA secara masuk akal mendekati titik tengah pedoman gaji yang disetujui oleh Ornop-Ornop dan kelihatannya Ornop-Ornop menggunakan skala-skala ETTA sebagai titik acuan. Gaji-gaji yang benar-benar dibayarkan oleh Ornop-Ornop sama dengan tingkat yang telah disetujui pada bagian terbawah dari masing-masing Tingkat, tetapi terdapat kecenderungan yang nyata untuk melanggar pedoman-pedoman yang telah disetujui pada bagian yang lebih tinggi. Pada Tingkat 6, Ornop-Ornop secara konsisten memberikan upah yang lebih tinggi daripada pedoman tersebut atau tingkat ETTA, yang mengindikasikan bahwa tekanan pasar menuntut tingkat upah yang lebih tinggi.

9.20 Sektor upah swasta sangat terbelakang di Timor Lorosae saat ini dan hanya perbandingan yang terbatas dapat dibuat dengan gaji-gaji pemerintah. Hotel-hotel/tempat-tempat penginapan lokal di Dili memberikan sekitar $120 per bulan untuk staf yang berpendidikan dengan pendidikan menengah atas yang terbatas—agak lebih tinggi daripada Tingkat 2 di ETTA. Staf yang tidak berpengalaman yang mengantongi diploma paska pendidikan memperoleh sekitar $170 sebulan—sedikit lebih tinggi daripada Tingkat 4 ETTA. Staf yang mengantongi diploma paska pendidikan dengan pengalaman 10 tahun berpenghasilan $400 per bulan—tingkat upah yang lebih tinggi

4 Skala -skala UNTAET diadopsi dari skala yang mulanya dihasilkan UNDP. Skala UNDP didasarkan pada survei biaya penghidupan yang dilakukan pada bulan Maret/April tahun 2000 dan aturan pelaksanaan UNDP.

127

daripada yang selama ini diberikan kepada pegawai negeri di tingkat manapun. Secara profesional–lulusan peguruan tinggi lokal yang terlatih di tingkat manajerial memperoleh gaji dari $15,000 sampai $25,000 per tahun (termasuk subsidi perumahan sebesar $5,000) bergantung pada pengalaman. Bahkan setelah mengurangkan 10-20 persen jaminan kerja yang lebih besar5 yang khususnya ditemukan di jabatan pemerintah, indikasinya adalah bahwa sektor swasta memberikan upah yang lebih tinggi kepada karyawan yang lebih bermutu dan berpengalaman.

9.21 Skala pemberian upah TA terkompresi sehubungan dengan pembanding orang Timor. Secara umum skala pemberian upah ETTA lebih terkompresi daripada rekan imbangan mereka karena perbedaan upah antara upah upah tertinggi dan terendah relatif lebih rendah di antara karyawan ETTA sewaktu diperbandingkan dengan struktur pengupahan UNTAET dan gaji yang diberikan oleh Ornop-Ornop. Upah tertinggi di ETTA adalah sekitar 4,4 kali upah terendah dibandingkan dengan rasio yang sama di UNTAET sebesar 7,4. Bahkan jika semua karyawan UNTAET berada pada langkah gaji terendah di Tingkat mereka, rasio UNTAET masih lebih tinggi yaitu sebesar 5,3. Kesimpulan yang sama berlaku jika Tingkat 6 dianggap sebagai titik tertinggi dalam struktur pengupahan6. Di ETTA, rasio kompresi adalah 3,1 banding 4,9 dan 8,0 di UNTAET dan masing-masing Ornop-Ornop.

9.22 Pemberian upah dinas sipil ETTA juga relatif terkompresi berdasarkan standar-standar internasional. Selama ini negara-negara OECD memiliki rasio kompresi yang lebih tinggi daripada ETTA walaupun terdapat fakta bahwa perbedaan upah berdasarkan keahlian lebih rendah di negara-negara maju. Perbandingan sejarah menunjukkan bahwa rasio kompresi jauh lebih tinggi daripada nilai ETTA sekarang di banyak negara berkembang pada tahun 1980an (Tabel 9.3). Rasio-rasio kompresi yang lebih rendah biasanya hanya ditemukan di negara-negara bekas Uni Soviet seperti Ukraina dan Rusia di mana peraturan mewajibkan bahwa rasio upah tertinggi dan terendah di seluruh dinas sipil dan badan usaha milik negara tidak bisa lebih besar daripada 2:1. Struktur pemberian upah di Cina (tidak diperlihatkan) sama ketatnya di sektor negara perkotaan. Pada tahun 1980an, terdapat kecenderungan bagi struktur pemberian upah untuk menjadi lebih terkompresi di banyak negara berkembang nilai riil upah dinas sipil jatuh pada saat kontraksi perekonomian dan tekanan-tekanan fiskal yang berkaitan dan pemerintah merasa wajib untuk melindungi penghasilan riil karyawan berpenghasilan terendah. Bagaimanapun rasio kompresi tetap di atas nilai ETTA yang sekarang. Ghana dan Laos adalah perkecualian yang mencolok di mana gaji-gaji didekompresi di bawah program yang didukung oleh IMF dan Bank Dunia.

5 Aturan pelaksanaan ini didasarkan pada studi tentang perbandingan internasional tingkat upah sektor swasta dan sektor publik. 6 Sekarang tidak ada karyawan UNTAET di Tingkat 7.

128

Tabel 9.3: Rasio Kompresi Upah Pegawai Negeri untuk Berbagai Negara

Periode Paling Awal Periode Terakhir Tahun –Tahun Acuan

10. NEGARA-NEGARA OECD

Belgia -- 5.5 Late-1990s Kanada -- 5.2 Late-1990s Prancis -- 5.7 Late-1990s Jerman -- 7.5 Late-1990s Belanda -- 8.2 Late-1990s Inggris -- 9.8 Late-1990s Amerika -- 8.9 Late-1990s

Negara Berkembang

Argentina 4 -- Pre-1990 Burundi 17 -- 1984 Kamerun 22 -- 1989 C.A.R. 9 9 1985-88 Gambia 8 6 1985-88 Ghana 6 10 1984-92 Guinea 9 5 1985-89 Guinea-Bissau 5 4 1988-89 Laos 3 7 1987-88 Malawi 33 30 1975-83 Mali 16 -- 1985 Mauritania 7 3 1975-85 Mozambique 2 17 1985-90 Níger 18 15 1975-85 Nigeria 18 9 1975-83 Rusia 2 2 1980-96 Senegal 8 6 1980-85 Sudan 13 9 1975-84 Togo 12 -- 1985 Ukraina 2 2 1980-96 Uganda 6 -- 1983/84 Zaire 47 -- 1985 Zambia 14 7 1975-84

Nilai Tengah 12.2 8.8

Timor Lorosae -- 4.4 2001 Sumber: Arsip data Bank Dunia dan B. Nunberg, “Pengalaman dengan upah dinas sipil dan reformasi lapangan kerja: sebuah gambaran umum”. D. Lindauer dan B. Nunberg (eds) Pemerintah Yang Sedang Mengadakan Rehabilitasi. Bank Dunia. 1994. 1. Rasio kompresi sama dengan rasio pegawai pemerintah yang berpenghasilan tertinggi sampai terendah. 2. Tunjangan-tunjangan yang disertakan di mana memungkinkan. 9.22 Kasus Indonesia menyediakan perbandingan yang khususnya menarik mengingat struktur gaji ETTA sampai tingkat tertentu diwarisi dari administrasi sebelumnya. Pada jabatan-jabatan struktural (atas dasar manajemen) rasio kompresi adalah 6.6:1, tetapi pada jabatan fungsional (atas dasar profesi) rasionya hampir 14:1. Alasan untuk perbedaan tajam pada tingkat kompresi antara kedua jenis jabatan tersebut bukan karena struktur gaji dasarnya berbeda, tetapi lebih karena tingkat tunjangan dan honorarium nyata yang berbeda. Pembayaran yang tidak transparan seperti ini tidak diinginkan karena menyebabkan distorsi terhadap insentif dan dapat menciptakan ketidakadilan horisontal yang besar pada upah antara karyawan-karyawan yang memiliki tingkat kedudukan yang sama. Tetapi, bahkan di antara staf yang memegang jabatan-jabatan struktural rasio kompresi lebih tinggi daripada di ETTA walaupun ada anggapan yang luas bahwa upah terlalu terkompresi untuk memberikan insentif kerja yang memadai di antara kelompok pegawai pemerintah Indonesia ini.

129

Tabel 9.4: Perbandingan Internasional untuk Upah dan Lapangan Kerja Dinas Sipil

Timor Lorosae (2000/2001)

Negara-Negara Pembanding1 (akhir 1990an)

Rata-rata upah tahunan dinas sipil (US$) 1,560 1,415

Upah Dinas Sipil dibandingkan dengan PDB per kapita (per seratus)

4.75

4.25

Daftar gaji pemerintah dibandingkan dengan PDB (per seratus)

6.3

6.42

Karyawan pemerintah sipil dibandingkan dengan jumlah penduduk (per seratus)

1.31

1.90

PDB per kapita (US$) Sekitar 329 333 Sumber: Perkiraan-Perkiraan IMF dan Bank Dunia.

1. Negara pembanding adalah Benin, Burkina Faso, Kamboja, Chad, Gambia, Ghana, Kenya, Lao PDR, Lesotho, Madagaskar, Mali, Mauritania, Mozambique, Senegal, Tanzania, Togo, Uganda, Vietnam, Yemen, Zambia dan Zimbabwe.

9.23 Dengan mempertimbangkan kompresi gaji dan keinginan akan dinas sipil yang ‘ramping dan hemat’, tingkat upah dan penerimaan pemerintah Timor Lorosae secara kasar sama dengan negara-negara berpenghasilan rendah lainnya. Dibandingkan dengan negara-negara berpenghasilan rendah lainnya, rata-rata tingkat upah pemerintah dan susunan stafnya sudah sangat sesuai dengan yang seharusnya. Sebagai pembanding, sebuah contoh dari negara-negara berpenghasilan rendah pada kisaran PDB per kapita tahun 1999 sebesar $200–550 digunakan, ini tidak mencakup negara-negara yang sangat besar (Bangladesh, India, Nigeria dan Pakistan) dan negara-negara bekas Uni Soviet. Rata-rata upah Timor Lorosae sedikit lebih tinggi dari rata-rata negara pembanding (Tabel 9.4), dan dibandingkan dengan PDB per kapita. Keinginan yang terpuji akan pegawai negeri yang ramping dan hemat tercermin pada fakta bahwa pegawai pemerintah membentuk persentase yang cukup rendah dari jumlah penduduk daripada rata-rata negara-negara pembanding. Pada sejumlah negara-negara pembanding, birokrasi pemerintah masih kelebihan staf walaupun terdapat upaya rasionalisasi dan perlu pengurangan lebih jauh.

9.24 Analisis di atas memberikan dua rekomendasi utama, yang, bagaimanapun, perlu disesuaikan dengan situasi fiskal yang berkembang; sampai suatu tingkat di mana perbedaan pembiayaan tidak bisa di tutup, proposal-proposal di bawah harus ditunda.7

• Melakukan dokompresi gaji Tingkat 5 sampai 7 dan Tingkat 4 tidak termasuk personil pendidikan dan medis berkaitan dengan upah bayangan untuk karyawan yang paling tidak trampil.

• Memetakan staf pada Tingkat gaji yang dikompresi ke dalam skala gaji yang sesuai.

9.25 Mungkin ada penolakan terhadap dekompresi gaji yang diajukan, baik atas dasar egaliter filosofi dan atas argumen yang lebih pragmatis bahwa itu mungkin akan menyebabkan berbagai protes keras dari pihak yang berpenghasilan yang lebih rendah, walaupun upah mereka secara signifikan akan tetap di atas upah bayangan. Faktanya

7 Lampiran 3 meringkaskan usul dekompresi dan memberikan implikasi-implikasi biaya.

130

akan tetap menunjukkan bahwa mereka yang berada dalam dinas sipil, bahkan di tingkat-tingkat yang lebih rendah, lebih beruntung dibanding mayoritas penduduk. Jika perlu menaikkan gaji di tingkat yang lebih tinggi untuk memfasilitasi perekrutan dan mempertahankan sekelompok kecil pribadi yang berbakat, hal ini akan menjadi investasi yang tidak sia-sia bagi dinas sipil yang baru berdiri—sedangkan kenaikan yang sesuai pada tingkat-tingkat yang lebih rendah tidak bisa dibenarkan atas dasar-dasar egaliter atau fiskal. Keprihatinan praktis mengenai dekompresi, bagaimanapun, berkaitan dengan ketersediaan staf yang bermutu—dan tanpa itu dekompresi mungkin tidak memiliki dampak yang signifikan terhadap suplai staf yang tingkatnya lebih tinggi yang dibutuhkan oleh administrasi. Dalam keadaan-keadaan tertentu, mungkin perlu waktu satu generasi untuk meningkatkan ketrampilan-ketrampilan lokal sampai tingkat-tingkat yang dibutuhkan—dan dalam kasus demikian, dekompresi saja tidak akan memadai, dan cara-cara lain untuk melengkapi angkatan kerja lokal mungkin dibutuhkan (sebagaimana dibahas pada bab yang sebelumnya).

9.26 Nyata bahwa pemetaan staf pada skala-skala gaji harus menunggu pelaksanaan evaluasi pekerjaan yang saksama, karena kalau tidak akan kurang transparan dan kredibel. Evaluasi kerja belum merupakan masalah yang kritis di dalam ETTA, tetapi akan menjadi demikian. Sewaktu tingkat perbedaan skala upah diberlakukan, staf individual di seluruh organisasi akan mengajukan keprihatinan yang dapat dibenarkan tentang tugas dan tanggung jawab pekerjaan mereka sendiri dibandingkan dengan pekerjaan yang kelihatannya sama (dan upah yang sama) di tempat lain. Dalam konteks ini, dapat dikatakan perlunya mempekenalkan kader manajemen personalia—yang dibuat lebih efektif melalui pelatihan dan penyediaan alat-alat seperti sistem yang dikomputerisasi untuk pengelolaan perekrutan, Kontrol Pembentukan dan Daftar Gaji. 8

Kebutuhan-Kebutuhan Pelatihan

9.27 Tentu sudah terlihat bahwa akan terdapat kebutuhan yang terus-menerus dan cukup besar untuk pelatihan selama beberapa tahun mendatang dan keberhasilan program pelatihan atau sebaliknya dapat berdampak terhadap pembangunan di masa depan atau dengan cara lain terhadap staf dinas sipil. Pelatihan bisa juga menjadi respons yang efektif terhadap kepriha tinan-keprihatinan yang disebabkan oleh mutu yang rendah dari staf tingkat menengah sampai yang lebih tinggi.

9.28 Akademi Dinas Sipil UNTAET merupakan basis yang baik bagi pengembangan program-program pelatihan bagi staf ETTA di semua tahapan karir mereka. Keefektifan program pelatihan bisa ditingkatkan melalui analisis kebutuhan pelatihan yang terpadu untuk dinas sipil dan, jika dibutuhkan, restrukturisasi program-program pelatihan karena analisis ini. Kemungkinan banyak unsur pelatihan akan ditarik dari program Akademi Dinas Sipil yang ada. Tetapi, unsur-unsur lain bisa sepenuhnya baru. Demikian pula, materi dan isi kursus dan jenis-jenis pelatih yang digunakan bisa berbeda.

8 Perlu diperhatikan agar sistem seperti ini disiapkan berdasarkan kebutuhan khusus Timor Lorosae.

131

Undang-undang dan Peraturan Dinas Sipil

9.29 Tradisi dan sistem hukum memang berbeda-beda, tetapi terdapat kesepakatan di antara bangsa-bangsa demokratis bahwa supremasi hukum, kemampuan teknis dan manajerial, sifat bisa dipercaya, kemungkinan dapat diperkirakan, pertanggungjawaban, transparansi, dan partisipasi warga negara semuanya merupakan prinsip yang harus membimbing administrasi publik. Selain menyampaikan prinsip-prinsip dan standar-standar umum untuk kinerja melalui peraturan perundang-undangan tentang dinas sipil, negara atau organisasi-organisasi negara juga harus melaksanakan berbagai tanggung jawab tradisional seorang majikan. Hal ini menuntut adanya peraturan-peraturan spesifik yang meliputi kebijakan-kebijakan manajemen susunan staf dan karir—termasuk sistem-sistem untuk seleksi, perekrutan, kenaikan pangkat, dan pengupahan.

9.30 Lapangan kerja di ETTA selama ini diatur oleh Instruksi UNTAET No 2000/4, “Ketentuan-Ketentuan Komisi Pelayanan Umum tentang Ketenagakerjaan”, yang mulai berlaku pada tanggal 1 Juli 2000. Tetapi, itu yang meliputi hal-hal esensial saja, dan karena itu perlu dirancang seperangkat peraturan untuk yang mengatur lapangan kerja pegawai pemerintah.

9.31 Menurut Daftar Periksa Isi Peraturan Perundang-undangan Tentang Dinas Sipil OECD9, sebuah undang-undang yang mengatur dinas sipil perlu berisi ketentuan-ketentuan yang melindungi dinas sipil dari intervensi politik atau intervensi- intervensi jenis lain; Yang juga sama pentingnya, ia perlu berisi ketentuan-ketentuan untuk meningkatkan mutu dan kinerja staf tunduk kepada hukum. Agar dapat mengambil manfaat dari syarat-syarat pengangkatan yang lebih pasti, pegawai pemerintah perlu diwajibkan untuk memenuhi standar mutu dan kinerja tertentu.

9.32 Karena itu Undang-undang Dinas Sipil perlu menyentuh keseimbangan antara tugas dan pertanggungjawaban yang tersirat dalam jabatan dan hak-hak publik yang menjamin integritas profesional dalam menjalankan jabatan tersebut. Undang-undang tersebut harus memenuhi sejumlah tujuan yang berbeda. Menurut Daftar Periksa OECD tentang Perundang-undangan Sekunder (dan Perangkat-Perangkat Peraturan Lainnya)10, perangkat peraturan selalu dibutuhkan untuk menerapkan peraturan perundang-undangan primer yang berkaitan dengan dinas sipil. Perangkat peraturan ini khusus dibuat oleh badan-badan pemerintah yang, di bawah ketentuan-ketentuan Undang-Undang Dinas sipil, menjalankan peraturan perundang-undangan tentang dinas sipil, atau sebagian darinya, atau diberikan tanggung jawab manajemen yang berhubungan dengan dinas sipil. Satu contoh dari aturan tingkah laku adalah Aturan Tingkah Laku Dinas Sipil New Zealand 11.

9 Dokumen SIGMA No. 5, Organisasi Kerja Sama dan Pembangunan Ekonomi, Paris 1996. 10 Dokumen SIGMA No. 14, Organisasi Kerja Sama dan Pembangunan Ekonomi, Paris 1996. 11 Diterbitkan menurut pasal 57 Undang-Undang Sektor Negara tahun 1988.

132

MEMBINA PEMERINTAHAN YANG EFEKTIF DAN MENGURANGI PELUANG KORUPSI

9.33 Pada tahun 1997, sebuah dokumen Bank Dunia tentang korupsi12 menyebutkan dua bidang penting yang di dalamnya kebijakan-kebijakan dapat di arahkan untuk mengurangi peluang-peluang korupsi: reformasi ekonomi makro dan reformasi kebijakan sektor yang menyumbang kepada ekspansi pasar dan pengurangan sewa; dan memperkuat lembaga-lembaga untuk mengendalikan korupsi dengan:

• membangun sistem tradisional pemerintah yang berkinerja baik: dinas sipil yang profesional, manajemen keuangan yang sehat, pengambilan keputusan yang berdisiplin, dan keseimbangan tanggung jawab antara pemerintah pusat, negara, dan daerah;

• memperkuat kerangka hukum, termasuk sistem peradilan; dan

• meningkatkan transparansi dan memperkenalkan langkah- langkah lain yang memperkuat peran masyarakat sipil dalam menuntut pemerintahan yang lebih baik.

9.34 Peserta orang Timor dalam lokakarya anti korupsi yang difasilitasi Bank pada bulan Januari dan bulan Pebruari tahun 2001 mengusulkan sederetan tindakan-tindakan prioritas yang menurut mereka seharusnya menjadi basis bagi tindakan jangka pendek dan menengah untuk membangun transparansi dan pertanggungjawaban di pemerintah negara baru mereka, yang terutama memfokuskan pada pemantapan lembaga- lembaga untuk mengendalikan korupsi dan menguatkan peran masyarakat sipil dalam membina transparansi dan pertanggungjawaban. Temuan-temuan dari lokakarya di awal tahun 2001 diuraikan secara terperinci pada Rencana Pelaksanaan untuk Unsur-Unsur dalam Kerangka Strategi Anti-Korupsi Timor Lorosae,13 dan digunakan di sini. Individu-individu dan kelompok-kelompok dalam masyarakat sipil, partai-partai politik, dan pemerintah transisi bergerak maju untuk membubuh dasar bagi beberapa tindakan prioritas yang diusulkan selama pertengahan tahun 2001, khususnya dalam masyarakat sipil, tetapi kebanyakan dari inisiatif- inisiatif kelembagaan ditunda untuk menunggu hasil-hasil Dewan Konstituante dan pembentukan pemerintah baru. Pada tanggal 20 September tahun 2001, Pemerintah Transisi Kedua Timor Lorosae dideklarasikan, dengan para Menteri dan Wakil Menteri yang dipilih dari antara partai-partai pemenang pemilu tanggal 30 Agustus.

Pembangunan dan Proses Kelembagaan Secara Bertahap

9.35 Prioritas yang saling bersaing dan keterbatasan kapasitas yang parah membuatnya sangat mendesak untuk menggariskan urutan bagi reformasi pemerintahan. Pembahasan ini mencoba untuk melakukannya, menguraikan rekomendasi-rekomendasi jangka pendek dan menengah—yang mengacu pada enam bulan dan tiga tahun secara berurutan. Saran-saran ini tidak mencakup pokok-pokok “rencana integritas” yang muncul pada kebanyakan analisis mengenai korupsi dan reformasi pemerintahan. Misalnya, 12 Membantu Negara-negara Memerangi Korupsi: Peran Bank Dunia. Bank Dunia, September 1997. 13 Op cit.

133

memperkuat undang-undang pidana melawan korupsi dan membentuk komisi anti korupsi merupakan corak-corak yang umum pada rencana-rencana integritas; upaya untuk ini perlu diteruskan berdasarkan pengalaman yang dikembangkan oleh bangsa yang baru merdeka, tetapi tidak dicakup di sini. Hukum dan ketertiban dasar tentu sangat penting bagi pemerintahan yang baik—dan perlu ditangani secara paralel dengan upaya-upaya anti korupsi—walaupun pengalaman referendum paska tahun 1999 sampai hari ini tentang hukum dan ketertiban jelas menggembirakan.

9.36 Langkah- langkah yang disarankan mengikuti suatu rangkaian dari (i) tindakan-tindakan yang paling mudah dan paling mendesak untuk memperbaiki transparansi dan pemerintahan berdasarkan hukum, sampai (ii) berbagai sistem inti untuk administrasi dan pengawasan sumber daya publik, beserta dengan penguraian secara terperinci tentang undang-undang administrasi dan ekonomi—serta pelaksanaannya. Mencoba untuk melakukan lebih dari ini dalam beberapa tahun pertama pemerintah yang merdeka di Timor Lorosae akan berisiko hilangnya fokus dan momentum. Juga terdapat sejumlah besar pengalaman dan riset yang relatif yang menyarankan perlunya memperbaiki fungsi-fungsi inti bagi pemerintahan yang efektif, dan karenanya ideal bila dilakukan sebelum upaya-upaya untuk membentuk badan-badan dan aturan-aturan anti korupsi.

9.37 Analisis berikutnya memfokuskan pada masa depan, tetapi pada saat yang sama harus mempertimbangkan struktur dan praktek pemerintahan selama periode transisi ini. Khususnya dalam setiap pembahasan mengena i perubahan hukum, harus diperhatikan dengan jelas dua sumber hukum Timor yang ada: Indonesia dan UNTAET. Administrasi yang baru, seperti halnya rejim pengganti dalam konteks lain, perlu membangun di atas unsur-unsur itu—dengan memperbaiki sebagian, menghapuskan yang lain, dan menggunakan selebihnya sebagai hukum yang tertinggal sampai reformasi bisa diwujudkan. Selain itu, pratek-praktek pemerintahan Indonesia dan periode transisi telah membubuh pola ketergantungan-jalur yang akan membentuk konteks paska transisi. Kepada pola kronisme Indonesian, UNTAET membawa komplikasi-komplikasi dari suatu daerah kantong internasional—termasuk perbedaan gaji yang dramatis dan impor komoditi yang sangat besar. Faktor- faktor lain yang mungkin akan membatasi pemerintahan paska transisi mencakup rasa takut dan ketidakpercayaan yang dibawa oleh kekerasan tahun 1999, dan pola yang terus-menerus berupa pemerintahan berdasarkan perintah dalam situasi ketidakstabilan hukum dan prosedur.

Prioritas-Prioritas Administratif14 - dalam Jangka Pendek

Mekanisme Pemantauan dan Pengaduan oleh Warga Negara

9.38 Pemantauan oleh warga: Suatu prioritas yang tinggi telah ditetapkan bagi peningkatan transparansi dan pertanggungjawaban donor dan pemerintah pada alokasi sumber daya (termasuk uang dana perwalian) dan pelaksanaan proyek-proyek pembangunan kembali dan pembangunan. Antara lokakarya bulan Pebruari dan pemilu bulan Agustus, tindakan-tindakan telah diambil dalam bidang ini oleh kelompok-

14 Mengecualikan pokok-pokok yang dibahas di bab-bab sebelumnya.

134

kelompok masyarakat sipil: Ornop-Ornop dan kelompok-kelompok pemuda telah memasukkan unsur-unsur anti korupsi dan penyelenggaraan pemerintahan yang baik ke dalam kampanye pendidikan masyarakat mereka, dan suatu sub-hibah yang dibiayai oleh Dana Perwalian Denmark untuk Penyelenggaraan Pemerintahan diberikan kepada Yayasan Hak, sebuah Ornop hak asasi dan sipil orang Timor yang sangat direspek, untuk mengembangkan ketrampilan dan kapasitas staf guna memantau pemerintah dan memberikan advokasi bagi transparansi dan pertangungjawaban. Kegiatan-kegiatan Yayasan Hak mencakup kunjungan-kunjungan dan pelatihan silang dengan Ornop Indonesia yang terlibat dalam kegiatan-kegiatan serupa, kampanye informasi publik, dan penyuluhan.

9.39 Inisiatif- inisiatif masyarakat sipil yang semula bisa diperluas untuk memasukkan pemantauan yang sedang berjalan terhadap dan laporan tentang kinerja pemerintah pada bidang-bidang yang secara langsung mempengaruhi masyarakat umum, seperti pemberian pelayanan—misalnya berbagai utilitas, transportasi, infrastruktur, kesehatan, pendidikan, sanitasi, kepolisian. Beberapa kegiatan yang sejalan dengan ini sedang berjalan seperti berbagai program Ornop atau di bawah proyek-proyek donor terpusat seperti Proyek Pendayagunaan Masyarakat. Upaya-upaya seperti ini bisa mendatangkan hasil yang lebih besar jika digabungkan ke dalam program riset dan pelaporan terfokus sesuai dengan “survei pemberian pelayanan” (contoh-contohnya telah didukung oleh WBI di beberapa negara, termasuk Tanzania dan El Salvador) atau “rapor tentang pelayan-pelayan publik” (ini berfokus pada kawasan-kawasan perkotaan di India, dan dihasilkan oleh Pusat Urusan Publik di Bangalore) atau studi “pemantauan masyarakat” (seperti yang dilakukan oleh SMERU di Indonesia).

9.40 Mekanisme pengaduan warga negara: Mengikuti saran-saran untuk membentuk mekanisme pengaduan rahasia, Inspektur Jenderal yang sedang menjabat di kabinet ETTA yang sebelumnya menempatkan kotak-kotak pengaduan di dua lokasi di kantor pusat ETTA di Dili, dan diadakan pembahasan dengan para wakil Ornop-Ornop lokal mengenai kemungkinan saluran-saluran yang aman dan rahasia untuk pengaduan—kotak-kotak di masing-masing kantor distrik dan/atau di gereja-gereja lokal, kotak-kotak di kantor-kantor wilayah Yayasan Hak, sebuah nomor kotak pos (sewaktu sistem pos dibentuk kembali). Pengaduan-pengaduan yang diterima melalui semua saluran ini bisa dibukukan oleh kelompok yang mengelola saluran tersebut dan kemudian menyerahkannya langsung ke lembaga Ombudsman atau yang setara (bergantung pada lembaga apa yang digunakan), yang akan membukukan tanda terima mereka dan menyimpan catatan yang lengkap tentang langkah- langkah yang diambil serta tanggal setiap kejadian dalam kasus tersebut. Laporan yang dapat dipercaya mengenai tindakan korupsi harus secara otomatis diajukan ke penuntutan pidana. Jenis informasi seperti ini harus menjadi pelaporan publik yang reguler oleh lembaga anjing penjaga (watchdog).

9.41 Anti-korupsi pada pendidikan sipil: Banyak Ornop, organisasi agama dan sosial, dan lembaga- lembaga pendidikan telah memasukkan prinsip-prinsip dan konsep-konsep anti korupsi di dalam penyuluhan mereka selama masa kampanye pemilu. Penyuluhan ini bisa diperluas untuk mecakup standar-standar mengenai integritas dan kinerja pemerintah, dan informasi tentang instansi- instansi pemerintah yang relevan dan saluran pengaduan. Kampanye seperti itu mungkin juga memberitahukan kepada masyarakat

135

mengenai bagaimana menciptakan prosedur pemantauan dan audit publik yang terfokus pada operasi pemerintah daerah, projek-proyek infrastruktur dan penyediaan pelayanan publik.

Meninjau dan Memperjelas Aturan-Aturan Dinas sipil, Membangun Input Warga Negara ke dalam Komisi Pelayanan Publik

9.42 Perekrutan dinas sipil telah dianggap suatu hal yang problematik. Kritikan yang tajam telah ditujukan kepada perekrutan ke dalam jabatan pemerintah yang dirasa kurang transparan selama masa transisi. Suatu skandal dalam perekrutan guru disingkapkan oleh Kantor Inspektur Jenderal yang menguatkan persepsi negatif ini. Pembentukan komisi independen untuk mengawasi bidang ini perlu dijadikan suatu prioritas jangka pendek, dengan tingkat keikutsertaan yang tinggi masyarakat sipil. UNTAET memang telah bertindak di idang ini, dengan membentuk Komisi Pelayanan Publik berdasarkan peraturan no. 2000/3. Komisi ini menyusun kebijakan-kebijakan personalia dan perekrutan, mengadili peselisihan-peselisihan yang berkaitan dengan lapangan kerja dan melaksanakan pengawasan. Administrator Transisi menunjuk dan memiliki kuasa untuk memberhentikan semua anggota menurut kriteria yang dinyatakan (secara longgar).

9.43 Meningkatkan transparansi dan integritas dalam perekrutan jabatan pemerintah dapat menjadi “kemenangan cepat” yang potensial dan karena itu merupakan fokus awal yang penting. Walaupun itu perlu membantu memperbaiki efisiensi dan keefektifan sektor publik, nilai penting yang sebenarnya lebih banyak bersifat simbolik. Perbaikan yang kelihatan pada bidang ini bisa mengirimkan sinyal-sinyal, pertama, bahwa dimungkinkan bagi Timor Lorosae untuk mengatasi masalah pemerintahan secara efektif, dan kedua, bahwa bentuk-bentuk korupsi yang relatif kecil tidak dapat ditoleransi—dan apalagi penyalahgunaan yang lebih serius, sebagai implikasinya. Mengingat reaksi “tombol panas” yang diperlihatkan oleh banyak orang Timor terhadap masalah ini, rencana ini mungkin akan menarik keikutsertaan yang paling bersemangat, dan dengan demikian bisa menjadi yang terbaik untuk dimulai. Tetapi terdapat risiko bahwa momentumnya bisa berhenti di sini; karena itu, tindakan di bidang ini jangan dibiarkan menggantikan tujuan-tujuan yang sama atau yang lebih penting. Klarifikasi tentang praktek-praktek penerimaan pegawai di lembaga- lembaga otonom seperti Otoritas Tenaga Lisitrik juga diperlukan. Secara lebih luas, kapasitas pengawasan oleh pemerintah dan masyarakat sip il perlu dikembangkan menjadi suatu cara yang efektif dalam memastikan standar-standar penyelenggaraan pemerintahan yang kuat dalalm instansi-instansi otonom, khususnya bila yang disebut belakangan mungkin menjadi penyumbang utama untuk, atau pengguna anggaran pemerintah.

Aturan TingkahLaku yang Berlaku yang Dapat Dilaksanakan 9.44 Peraturan UNTAET No. 2000/23 membentuk kabinet dan lebih jauh menyetujui dan menggunakan aturan tingkah laku bagi para menteri. Para anggota kabinet diwajibkan di bawah peraturan ini untuk mengumumkan asset-aset dan kepentingan-kepentingan bisnisnya. Informasi ini disimpan dalam catatan yang dipelihara oleh Administrator Transisi—tidak terdapat ketentuan-ketentuan untuk mengungkapkannya kepada badan legislatif atau publik. Peraturan tersebut juga menerapkan aturan-aturan

136

konflik kepentingan kepada kabinet dan mengatur Administrator Transisi untuk menguraikan secara terperinci suatu aturan tingkah laku bagi para anggota kabinet.

9.45 Pemerintah Transisi Kedua bisa mengirimkan sinyal penting mengenai komitmennya untuk transparansi dan integritas pemerintah dengan memantapkan peraturan-peraturan yang ada tentang tingkah laku pejabat. Hal ini bisa dimulai dengan suatu debat tentang “pemerintah seperti apa yang diinginkan Timor Lorosae.” Tetapi bila hal ini berlarut-larut, kegunaan kegiatan ini sebagai sinyal keseriusan akan hilang. Akan menjadi tujuan yang berguna untuk menyiapkan suatu rancangan peraturan mengenai tingkah laku pejabat sebagai salah satu dari tindakan-tindakan pertama badan legislatif Timor Lorosae. Hal ini akan membutuhkan upaya pembangunan kesepakatan dan pembuatan draft teknis.

Rencana Transparansi 9.46 Dewan Konstituante, yang bekerja sama dengan Pemerintah Transisi Kedua, bisa mengembangkan “rencana transparansi” sektor publik untuk mengatur pengumuman kepada publik mengenai berbagai kebijakan dan anggaran, serta informasi yang harus diungkapkan di bawah reformasi lain yang dibahas di bab ini (peraturan-peraturan yang diajukan, prosedur personalia, pengumuman aset, prosedur dan pemberian tender, dsb).

Perubahan Sederhana terhadap Prosedur Administratif 9.47 UNTAET telah mengambil langkah-langkah tambahan ke arah pertangungjawaban administratif, tetapi masih banyak yang harus dilakukan. Peraturan No. 1999/4 menetapkan Lembaran Negara sebagai bagian penting untuk peraturan penerbitan, tetapi sangat disayangkan bahwa itu tidak mewajibkan pengumuman kepada publik sebagai pra-kondisi untuk keefektifan aturan. Hukum Indonesia yang berlaku untuk Timor Lorosae tidak mencakup peraturan perundang-undangan tentang prosedur administrasi, walaupun pada prinsipnya tindakan-tindakan pemerintah harus menjalani tinjauan secara hukum mengenai dasar-dasar legalitas dan rasionalitas. Indonesia memiliki sistem pengadilan-pengadilan administratif yang telah mengembangkan suatu hukum kasus administratif yang sederhana, walaupun pengadilan-pengadilan ini tidak memiliki kuasa penegakan dan sanksi sehingga keputusan-keputusan mereka umumnya bisa diabaikan.

9.48 Hal ini tidak memuaskan bagi Timor Lorosae, dan baik perbaikan jangka pendek maupun panjang pada transparansi administratif dan pertanggungjawaban hukum akan dibutuhkan. Dalam jangka pendek, seharusnya mungkin untuk memantapkan ketentuan-ketentuan UNTAET yang berlaku, yang disebutkan di atas, yang memastikan bahwa standar dan prosedur transparansi dasar telah siap. Hal ini bisa berupa sebuah undang-undang yang cukup sederhana yang mengubah peraturan No. 1999/4 untuk mewajibkan pengumuman dalam Lembaran Negara (dalam semua atau kebanyakan dari bahasa yang relevan) sebagai prasyarat pemberlakuan suatu peraturan atau instruksi. Bisa juga ditambahkannya kepadanya beberapa persyaratan prosedural yang sederhana seperti kesempatan publik untuk diberitahu dan memberi komentar terlebih dahulu mengenai

137

penyeberluasannya. Peraturan seperti itu bisa dengan mudah dirancang dan diajukan dalam beberapa bulan.

Prosedur-Prosedur Administratif – Dalam Jangka Menengah Memperbaiki Administrasi Pendapatan 9.49 Sumber pendapatan dominan Timor Lorosae dalam jangka menengah diharapkan berakumulasi dari pendapatan dan royalti minyak dan gas lepas pantai. Pengaturan pemerintah yang berkaitan dengan arus masa depan ini dibahas di Bab 6. Tetapi dalam jangka pendek, pendapatan dari pajak domestk akan lebih tinggi.

9.50 Mengingat pendapatan cukai mungkin akan tetap menjadi sumber utama pendapatan domestik dalam jangka menengah, penting untuk memastikan integritas dalam bidang ini. Keprihatinan telah dinyatakan mengenai kurangnya penghargaan dan manipulasi terhadap pengecualian bea cukai. Suatu fungsi Audit Tertinggi yang dimatnapkan (lihat Bab 8) akan berguna untuk mengurangi keprihatinan seperti ini, tetapi juga juga tidak ada salahnya meninjau prosedur dan praktek dengan suatu pertimbangan untuk menyederhanakannya , dengan meningkatkan transparansi dan menyelaraskan berbagai insentif. Meminimalkan pengecualian-pengecualian terhadap tingkat tariff yang ada juga akan mengurangi peluang penipuan. Dalam jangka yang lebih panjang, khususnya jika pendapatan dari lepas pantai terwujud seperti yang diharapkan, bisa dipertimbangkan untuk menurunkan tingkat tariff sambil mempertahankan strukturnya yang seragam.

Pengembangan dan Penerapan Standar-Standar Kebebasan Informasi serta Prosedur dan Tinjauan Administratif

9.51 Kebebasan Informasi: Tujuan jangka menengah adalah untuk melembagakan persyaratan-persyaratan dan prosedur transparansi melalui suatu undang-undang kebebasan mendapatkan informasi (FOIA). Peraturan perundang-undangan semacam ini menciptakan asumsi hukum yang mendukung pengungkapan semua informasi resmi, dengan perkecualian kecil yang dipersiapkan dengan hati-hati. Peraturan ini juga menjelaskan prosedur permintaan informasi dari instansi- instansi pemerintah, tinjauan dan keputusan pengadilan pihak ketiga (dalam model yang berbeda, oleh panitia parlemen atau pengadilan), dan permohonan banding.

9.52 Prosedur Administratif: Hal ini disebutkan dalam undang-undang administratif, yang mengacu pada standar-standar legalitas, rasionalitas, dan kesesuaian dengan prosedur pembuatan peraturan yang digunakan untuk membatasi tindakan-tindakan kementerian dan birokrasi. Karena itu, sebuah instansi yang membuat dan menerapkan sebuah peraturan bisa dituntut atas dasar bahwa peraturan tersebut melanggar undang-undang di atasnya, prinsip umum legalitas atau rasionalitas, standar prosedur yang benar, batas-batas umum mengenai wewenang instansi atau birokrat, dst. Beberapa negara (misalnya Indonesia) mengembangkan aturan-aturan ini berdasarkan kasus per kasus dan instansi per instansi, yang memperkenalkan beberapa prinsip umum tentang pertanggungjawaban secara menyeluruh. Negara-negara lain (misalnya AS) memiliki

138

Undang-Undang Prosedur Administratif yang menyediakan standar seragam yang berlaku untuk semua, atau sebagian besar instansi, selain aturan-aturan yang spesifik untuk instansi dan hukum kasus. Suatu sistem hukum administrative yang berfungsi bisa menjadi tembok perlindungan anti korupsi yang vital, tetapi merupakan suatu tantangan yang sulit untuk menciptakan sistem seperti itu di dalam suatu konteks pemerintahan yang lemah.

9.53 Mengembangkan Aturan Prosedur Administratif merupakan tugas jangka panjang yang akan membutuhkan beberapa studi perbandingan, tinjauan mengenai hukum yang berlaku, dan perhatian khusus terhadap kesesuaiannya dengan konstitusi yang dirancang bagi Timor Lorosae. Mungkin di sini langkah pertamanya adalah ketentuan konstitusional yang menguraikan beberapa tujuan dan standar sederhana mengenai pertanggungjawaban administratif, dan membutuhkan badan legislatif paska kemerdekaan untuk mengundangkan Aturan Prosedur Administratif dalam satu atau dua tahun. APA AS menyediakan satu model saja, walaupun jelas terdapat yang lain- lain yang relevan. Di samping penyusunan draft dan penyiapan undang-undang seperti itu, orang-orang Timor perlu merencanakan bagaimana penerapannya dalam bentuk aturan yang spesifik bagi instansi, dan merancang mekanisme tinjauan administratif dan/atau hukum. Undang-undang yang baru perlu menyebutkan di mana tinjauan hukum dilakukan—pengadilan umum atau administratif— lebih baik di pengadilan yang pertama, karena pendekatan ini akan membawa semua wewenang dan sanksi pengadilan untuk mempengaruhi penerapan hukum administratif.

Meninjau dan Memantapkan Aturan-Aturan dan Praktek-Praktek Pengadaan

9.54 Peraturan UNTAET No.2000/10 menguraikan undang-undang pengadaan publik yang secara masuk akal kuat. Peraturan tersebut mencakup jumlah batas yang dibutuhkan bagi metode-metode tender yang berbeda, prosedur prakualifikasi dan penawaran, isi dokumentasi tender, persyaratan-persyaratan pemberitahuan kepada publik dan penyimpanan catatan, dan mekanisme protes serta banding. Ia juga melarang pemberian “uang pelancar” kepada personil pengadaan pemerintah, walaupun tidak memberikan sanksi.

9.55 Bidang ini akan diuntungkan oleh beberapa langkah sederhana. Pertama adalah tinjauan atas aturan-aturan tersebut dengan maksud untuk menyederhanakannya (aturan-aturan tersebut mungkin terlalu rumit dalam konteks Timor Lorosae). Langkah kedua adalah memastikan bahwa prosedur-prosedur ini tidak dilonggarkan di masa mendatang. Standar pengadaan yang luas telah dituliskan ke dalam berbagai konstitusi terakhir. Misalnya, konstitusi Afrika Selatan tahun 1994 mewajibkan parlemen untuk membuat ketentuan-ketentuan legislatif untuk “dewan tender yang independen dan tidak memihak” yang bertindak menurut prosedur yang “adil, umum dan bersaing,” dan dilindungi terhadap intervensi politik. Yang terakhir, dan paling penting, perlu ada suatu tinjauan mengenai penerapan dan kepatuhan, dengan maksud untuk memastikan penegakan yang kuat dalam era paska transisi.

139

Prioritas-Prioritas Hukum15 - dalam Jangka Pendek

Memperjelas undang-undang yang berlaku

9.56 Supremasi hukum membutuhkan beberapa kesepakatan tentang sumber-sumber hukum. Karena itu penting untuk menjelaskan dasar dan isi hukum Timor Lorosae. Peraturan UNTAET No. 1999/1 mengakui “undang-undang yang diberlakukan di Timor Lorosae sebelum tanggal 25 Oktober 1999” sebagai hukum negeri, kecuali sampai ke suatu tingkat di mana undang-undang tersebut mungkin tidak konsisten dengan konvensi hak-hak azasi manusia, mandat UNTAET, atau peraturan UNTAET. Peraturan tersebut juga secara spesifik membatalkan beberapa peraturan-peraturan perundang-undangan Indonesia. Sejauh tidak bersifat kontradiktif dengan peraturan atau tidak sah karena alasan lain, hukum Indonesia berlaku secara eksklusif (akibat pendudukan, yang mengganti hukum Portugis dengan Indonesia). Hal ini membuat hukum Indonesia sumber hukum residual bagi administrasi publik, prosedur pengadilan, dan transaksi komersial.

9.57 Sejumlah hukum yang bisa jadi cukup penting di Timor Lorosae diundangkan di Indonesia pada pertengahan tahun 1999, sebelum tanggal penghentian yang ditentukan berdasarkan peraturan 1999/1. Ini termasuk:

• Undang-Undang 22 tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah; • Undang-Undang 25 tahun 1999 tentang Distribusi Keuangan antara Pemerintah

Pusat dan Daerah; • Undang-Undang 28 tahun 1999 mengenai Administrator Negara yang Bersih dan

Bebas dari Korupsi, Kolusi, dan Nepotisme; dan • Undang-Undang 31 tahun 1999 mengenai Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi.

9.58 Undang-undang ini dan yang lainnya berlaku sebelum adanya peraturan-peraturan (UNTAET) atau temuan-temuan belakangan yang memperlihatkan kebalikannya. Undang-undang seperti itu (secara prinsip) menyediakan titik awal bagi pengembangan hukum Timor Lorosae. Undang-undang keuangan desentralisasi dan pemerintah daerah mewajibkan pendelegasian wewenang yang nyata kepada dewan-dewan terpilih di tingkat distrik (di Indonesia, kota/kabupaten), serta 25 persen dari pendapatan dalam negeri untuk ditransfer (dengan menggunakan rumusan yang tidak disebutkan di dalam undang-undang tersebut) ke berbagai distrik tersebut. Undang-undang anti korupsi mengatur mengenai pengumuman aset oleh para pejabat senior dan komisi investigasi untuk memverifikasinya, serta berbagai penalti pidana dan komisi anti korupsi yang akan disebutkan pada pengundangan di kemudian hari.

9.59 Dalam prakteknya, kelihatannya undang-undang ini telah diabaikan selama periode transisi. Selain peraturan perundang-undangan yang dihapuskan sebagaimana disebutkan pada Peraturan No. 1999/1, tampaknya tidak ada upaya untuk menjelaskan

15 Pasal ini menggabungkan prioritas-prioritas hukum yang dibahas di tempat lain di dalam laporan dan mengaitkannya dengan keprihatinan sehubungan dengan integritas dan pemerintahan.

140

prinsip umum bahwa undang-undang Indonesia berlaku selama tidak bertentangan dengan peraturan-peraturan UNTAET. Di Timor Lorosae, situasi ini sangat problematik. Sebuah pengadilan biasa yang mampu bisa memilah-milah hal ini melalui penafsiran kasus per kasus, tetapi pengadilan-pengadilan Timor Lorosae tidak terlatih dengan teknik-teknik hukum umum. Sebagai sebuah jawaban, para pembuat draft konstitusi baru perlu menulis ketentuan-ketentuan yang menjelaskan hubungan undang-undang Indonesia yang diterima dengan peraturan perundang-undangan UNTAET maupun perundang-undangan paska transisi—misalnya ketentuan-ketentuan mana yang dihapus, diganti, dimodifikasi, dst.

Hak-Hak atas Properti

9.60 Pertumbuhan investasi membutuhkan definisi yang jelas, pengakuan, dan penegakan hak-hak atas properti secara berdisiplin dalam bidang-bidang seperti:

• tanah dan real-estat lainnya; • barang-barang bergerak, barang tak berwujud, bunga jaminan; • saham dan hak kendali perusahaan; • transfer, yaitu kebebasan kontrak dan pelaksanaan kontrak; dan • perlindungan hak penggunaan, dengan demikian harapan-harapan investasi,

terhadap tindakan-tindakan merugikan dari sudut undang-undang, politik, atau pidana.

9.61 Dari sudut penyelenggaraan pemerintahan, perbaikan dalam perlindungan untuk hak-hak atas properti menempatkan initiasiatif untuk penegakan hak-hak tersebut dan untuk eksploitasinya yang menguntungkan (terpisah dari faktor- faktor eksternal) ke tangan para pemilik. Dengan demikian, sistem tersebut membatasi peran potensial pemerintah dan perantara sebagai pemegang hak-hak kendali (pemonopoli), dan mengendalikan tindakan resmi di daerah ini (misalnya keputusan pengadilan dan peraturan) dengan standar tegas keteraturan dan transparansi prosedural.

9.62 Penjelasan seperangkat hak atas properti—hak-hak interim atas tanah—merupakan target jangka pendek yang secara relatif bisa dicapai. Selama administrasi UNTAET, sejumlah langkah awal telah diambil untuk mengurangi kekacauan dalam sistem kepemilikan tanah yang disebabkan kekerasan, migrasi, dan penghancuran data pada tahun 1999. Unit Tanah dan Properti, bersama dengan Administrator Distrk, telah menyelesaikan sengketa tanah berdasarkan pedoman-pedoman yang yang disusun pada awal tahun 2000.

9.63 Penting untuk meninjau undang-undang, prosedur, dan forum di mana hak-hak atas tanah diakui. Ada beberapa keprihatinan sehubungan dengan integritas yang mungkin muncul di sini. Prioritas-prioritas yang bersaing—kesetaraan, keselarasan, keamanan, investasi—sering mengarah kepada aturan-aturan dan prosedur yang rumit yang membuka jalan untuk ‘kebijaksanaan’ dan potensi penyalahgunaan. Satu langkah yang diambil pada tahun 2000 yang diragukan legalitasnya dan kemungkinan mengirimkan sinyal yang tidak baik adalah pembatalan penjualan dan penyewaan tanah yang berlaku surut yang melibatkan orang Indonesia yang bukan penduduk dan

141

perusahan-perusahan Indonesia (Reg. No.2000/27). Sehubungan dengan keterlibatan Administrator Distrk dalam mengadili sengketa tanah, terdapat kasus yang tak terhitung banyaknya di negara-negara lain di mana penempatan fungsi ini di tangan eksekutif lokal telah mendukung segala macam pilih kasih dan korupsi. Perlu ada tinjauan terhadap proses-proses ini dan hasil-hasilnya. Tinjauan seperti itu bisa memberikan pendekatan alternatif, seperti pengadilan tanah sementara yang memasukkan beberapa orang yang terlatih dan dapat dipercaya, yang bisa “keliling” untuk menyidangkan kasus-kasus permulaan atau upaya banding dari para Administrator Distrk.

9.64 Poin-poin lain yang patut diintervensi adalah: (a) memperhatikan praktek internasional yang terbaik dan kondisi-kondisi lokal untuk mendesain media-media hak-hak properti interim untuk investor yang potensial; (b) mengupayakan untuk menyatakannya dengan jelas dan benar apabila batas-batas pengalihan tanah kepada orang asing tidak bisa dihindari; dan (c) menilai pendaftaran properti (tanah, agunan, perusahaan, dsb.) untuk meningkatkan keefektifan dan menghilangkan ‘kebijaksanaan’ dari proses pendaftaran.

Peraturan Perundang-undangan Komersial Lain

9.65 Sebagaimana dibahas di Bab 3, perlu meninjau peraturan perundang-undangan komersial, perbankan, kepailitan dan kontrak untuk membina perbaikan iklim lingkungan bisnis. Peraturan UNTAET No. 2000/8 mencantumkan undang-undang perbankan yang sederhana tetapi cukup masuk akal, dengan kewajiban modal minimum yang seragam sebesar $2 juta, aturan-aturan tegas yang mengatur prosess pemberian ijin, dan rejim yang liberal untuk cabang bank asing. Tidak tersedia contoh-contoh lain tentang peraturan perundang-undangan untuk masalah ini, dan dengan demikian undang-undang Indonesia berlaku untuk bidang-bidang tersebut.

Revisi terhadap Rancangan Aturan Investasi 9.66 Aturan investasi: Manfaat penting bagi penyelengaraan pemerintahan dengan adanya rejim investasi yang dipersiapkan dengan baik di Timor Lorosae adalah untuk mendorong masuknya pemilik-pemilik dan investor yang “memiliki reputasi baik”. Jelas Timor Lorosae perlu menggunakan pasar-pasar modal internasional, bisnis dan keahlian produksi, dan kemampuan memahami peraturan.

9.67 Lembaga Investasi telah membuat rancangan undang-undang yang menciptakan sebuah lembaga “penjaga gerbang” investasi. Di negara-negara lain, lembaga- lembaga ini telah sering menjadi tempat korupsi yang besar, karena mereka sering memiliki titik kendali yang paling penting pada rantai persetujuan. Karena struktur hukum—ke dalam mana aturan-aturan investasi akan dimasukkan—tidak stabil, harapan untuk menerapkan peraturan perundang-undangan ini dengan baik tidak kuat. Lagi pula, undang-undang dan peraturan lain tidak digantikan secara eksplisit, dan fungsi pengaturan lain tidak berada di bawah otoritas investasi. Karena itu rancangan undang-undang tersebut tidak menyediakan “pengaturan untuk semua hal sekaligus,” tidak juga mencoba untuk menilai atau untuk merasionalisasi badan aturan-aturan dan prosedur-prosedur yang potensial berlaku bagi investor asing. Suatu gabungan dari aturan-aturan yang liberal, pengawasan,

142

hak banding, transparansi, dan persaingan internal bisa secara drastis mengurangi risiko tersebut. Rancangan ini perlu ditinjau secara hati-hati dan dimantapkan dengan mengingat masalah-masalah ini.

Prioritas-Prioritas Hukum – dalam Jangka Menengah Reformasi Peraturan 9.68 Tinjauan peraturan yang mengarah kepada strategi penyederhanaan peraturan dan/atau deregulasi di bawah pemerintah baru. Di sini sekali lagi, UNTAET telah mengambil langkah yang positif, menyiapkan sistem sederhana untuk perijinan usaha pada Peraturan No. 2000/4. Biaya dan sanksi diuraikan di dalam peraturan tersebut, dan pedagang penjaja di jalanan dikecualikan. Sayang, aturan tersebut tidak berisi standar ketepatan-waktu dalam memberikan perijinan, dan menyatakan secara eksplisit bahwa persyaratan peraturan lain tetap berlaku. Sekali lagi, perlu diperhatikan hukum Indonesia dan praktek lokal selama ini untuk melihat isinya, dan desain reformasi peraturan bisa mulai dari sana.

Rencana untuk Memantapkan dan Mengadakan Alternatif bagi Pengadilan Komersial 9.69 Di sini, langkah pertama adalah meninjau kembali lembaga dan praktek pengadilan komersial, untuk mendesain perbaikan atau alternatif yang akan diterapkan setelah pemilu. UNTAET telah mengundangkan peraturan tentang Komisi Pelayanan Pengadilan (No. 1999/3) dan organisasi pengadilan (No. 2000/11). Aturan-aturan ini membentuk sebuah komisi di bawah wewenang Administrator Transisi, dan suatu sistem yang terdiri dari delapan pengadilan negeri dan sebuah pengadilan banding. Pertanggungjawaban para hakim kepada Komisi tersebut dinyatakan secara jelas. Mengingat sistem peradilan diperkuat dalam jangka panjang, akan bermanfaat untuk mencari berbagai alternatif kamar dagang di tingkat negeri dan banding, atau pengadilan komersial tersendiri, dan/atau seperangkat mekanisme penyelesaian perselisihan alternatif yang bisa mencakup suatu arbitrasi dan badan-badan mediasi. Keterlibatan orang asing perlu didorong dalam proses ini—hakim-hakim asing dan para arbitrator, serta forum banding internasional.

Undang-Undang Pemilihan, dengan Aturan Integritas Politik 9.70 Timor Lorosae memasuki pemilu-pemilu pertamanya dengan hanya peraturan sederhana yang dikeluarkan UNTAET yang membimbing pemilihan Dewan Konstituante tanggal 30 Agustus 2001; prioritas awal untuk Pemerintah Transisi Kedua akan menyetujui dan menggunakan undang-undangnya sendiri yang menetapkan standar perilaku kampanye, praktek keuangan, dan pengaturan partai. Pakta Persatuan Nasional, yang ditandatangani menjelang pemilihan tanggal 30 Agustus, memang memasukkan aturan tingkah laku bagi partai-partai politik, dan ini bisa menjadi basis untuk mengembangkan undang-undang pemilihan. Reformasi pada bidang ini mendatangkan tantangan yang serius bahkan dalam demokrasi-demokrasi industri yang paling stabil. Pada waktu yang sesuai antara siklus-siklus pemilihan, Timor Lorosae bisa mengundang sebuah kelompok kerja yang terdiri dari partai, Ornop, pemerintah, dan wakil-wakil pihak

143

yang bersangkutan untuk mengembangkan sebuah rencana yang spesifik untuk bidang ini—dan untuk mengeluarkan berbagai komitmen (dalam negeri maupun internasional) untuk melaksanakan rencana ini. Bantuan teknis Internasional (menampilkan bantuan oleh para ahli dari negara-negara demokratis Asia yang terkemuka) mungkin akan memainkan peranan utama.

MEMBERDAYAKAN MASYARAKAT LOKAL

9.71 Sebagai pelengkap bagi pendekatan-pendekatan tradisional untuk memperbaiki penyelengaraan pemerintahan, yang dirinci di atas, pihak berwenang mungkin berharap untuk mempertimbangkan manfaat pendekatan-pendekatan yang kurang konvensional yang memberikan lebih banyak kuasa mengambil keputusan, dan sumber daya-sumber daya, kepada masyarakat lokal. Banyak negara telah beralih dari model tradisional, di mana kementerian pusat bertanggungjawab untuk penyusunan kebijakan dan penyediaan pelayanan dan semua personil di bidang kegiatannya adalah para pegawai pemerintah, ke pencarian ke luar lingkungan dalam bentuk kegiatan-kegiatan non- inti yang spesifik atau bentuk kemitraan publik-swasta yang lebih inovatif. Pengalaman-pengalaman dari negara-negara lain bisa berguna dalam membantu Timor Lorosae menghindari beberapa kekurangan dari model tradisional.

9.72 Arah kebijakan dan pelaksanaan proyek di Timor Lorosae telah mengikuti jalur sektor tradisional—masing-masing kementerian menerima saran kebijakan dan sumber daya-sumber daya untuk digunakan dalam membangun struktur dan menyediakan pelayanan di “bidang kemampuannya”. Demikian pula, dinas sipil telah dibentuk sesuai dengan bentuk tradisional masing-masing kementerian pusat yang menyediakan dan mengendalikan personil yang dibutuhkan untuk memberikan pelayanan kementerian. Hasil-hasilnya telah mencakup masalah-masalah umum kekurangan dinas sipil, kurangnya disiplin, pengenaan biaya swasata untuk pelayanan-pelayanan “gratis” yang disediakan untuk publik dan pengejaran penghasilan perusahaan di pihak sumber daya manusia yang lebih langka. Di ujung penerima, masyarakat lokal tidak memiliki informasi atau mekanisme (demikian pula persepsi tantang berbagai hak, mengingat pengalaman mereka di masa lalu) untuk memastikan bahwa pemberian pelayanan publik sesuai dengan standar-standar yang disyaratkan.

9.73 Pasal-pasal sebelumnya pada bab ini menyediakan saran-saran praktis tentang mekanisme untuk meningkatkan transparansi dan mendukung pengaduan, tetapi ini mungkin tidak sepenuhnya merupakan solusi yang efektif. Salah satu alternatif adalah memikirkan kembali struktur perumusan kebijakan pelayanan publik dan penyediaan dengan cara yang meningkatkan kuasa orang-orang yang terkena dampak secara langsung—pengguna-pengguna pelayanan yang bersangkutan. Hal ini akan membutuhkan sistem pemberian pelayanan yang berbeda, dengan pengambilan keputusan dan pemantauan yang lebih baik oleh masyarakat lokal. Prinsip utama yang diterapkan adalah subsidiaritas, yaitu bahwa setiap keputusan harus diambil sedekat mungkin dengan para warga yang langsung terkena dampak. Pengaruhnya adalah pemberdayaan masyarakat lokal, dan pengalaman awal dengan berbagai proyek CEP menunjukkan bahwa manfaat signifikan dari sudut penyelenggaraan pemerintahan dan keefisienan biaya pemberian pelayanan bisa diharapkan.

144

9.74 Pada tahun-tahun belakangan ini, banyak negara telah membuat kemajuan dalam arah desentralisasi, khususnya pada pendidikan, kesehatan dan jalan, masing-masing merupakan jenis pengeluaran besar dalam anggaran pemerintah. Pengalaman menunjukkan bahwa kemajuan besar bisa terjadi di mana para pengelola bertanggungjawab kepada klien dan memiliki wewenang dan sumber daya untuk membuat keputusan manajemen utama (termasuk siapa yang akan dipekerjakan dan bagaimana peraturan kementerian pusat dimodifikasi agar sesuai dengan kondisi dan pilihan lokal).

9.75 Pemerintahan diperbaiki dengan membuat personil penyedia pelayanan, seperti guru dan perawat, bertanggung jawab kepada atasan langsungnya, dewan masyarakat lokal, misalnya, sebaliknya daripada kepada sebuah kementerian yang jauh. Masyarakat lokal dapat memutuskan berapa banyak guru atau perawat yang akan diterima dan berapa bayaran mereka, dan kementerian pusat menyediakan pengendalian mutu dalam bentuk pelatihan dan akreditasi personil, penetapan persyaratan silabus inti dan penyediaan buku-buku pelajaran, misalnya. Efisiensi biaya ditingkatkan oleh masyarakat lokal yang memiliki kepentingan khusus dalam mengambil sebanyak mungkin nilai dari alokasi sumber daya mereka, dengan memilih input yang lebih murah dan melengkapi input yang telah dibeli dengan input materi atau input tenaga kerja mereka sendiri.

9.76 Implikasi pilihan ini adalah pengalihan dana alokasi umum kepada masyarakat lokal, bersama dengan tanggung jawab untuk memutuskan tentang tingkat dan komposisi pelayanan dasar yang mereka akan beli pada tiap tahun anggaran. Masyarakat akan memutuskan tentang perawatan kesehatan, pendidikan dasar, pemeliharaan jalan, pelayanan penyuluhan pertanian, dst. yang akan mereka beli, dan dari siapa. Personil pelayanan akan diakreditasi oleh pusat tetapi dipekerjakan oleh daerah (dan diberhentikan jika mereka tidak berprestasi); paket kompensasi juga bisa dinegosiasikan oleh daerah. Dengan membawa transaksi ke tingkat lokal, efisiensi alokasi sumber daya dan sifat responsif penyediaan pelayanan secara potensial bisa ditingkatkan.

9.77 Keputusan tentang jumlah dana alokasi tahunan bagi tiap masyarakat bisa dibuat atas dasar berbagai indikator kebutuhan—ukuran penduduk (mungkin dirinci ke dalam kelompok umur untuk memenuhi kebutuhan khusus berbagai sektor yang lebih rawan), bidang yang dicakup dan sifatnya, panjang jaringan jalan yang ada, indikator kemiskinan, dsb. Dana alokasi bisa juga mempertimbangkan jumlah pendapatan yang bisa dimobilisasi pemerintah daerah sendiri. Instansi- instansi pusat akan bersedia memberikan saran atau bantuan teknis, lebih disukai kalau dibayar (untuk mencegah pemborosan barang “gratis” dan untuk memfasilitasi pemantauan kegunaan pelayanan instansi- instansi pusat; dari segi keuangan, menyapu bersih). Masyarakat dapat membeli jasa dari penyedia swasta jika mereka mau (misalnya sekolah gereja, klinik Ornop) dan dapat dimungkinkan untuk melengkapi dana alokasi umum mereka dengan sumber daya pajak lokal atau barang atau jasa, dengan keputusan bersama.

9.78 Sistem ini juga bisa memberikan manfaat yang signifikan dalam hal menampung keseluruhan biaya administrasi, baik nasional maupun sub-nasional. Model distrik-13 yang diwarisi administrasi Indonesia dari periode kolonial Portugal dikembangkan awal abad lalu dan tidak ada alasan mengapa harus terus menjadi model yang paling sesuai,

145

demokratis atau efektif-biaya untuk memenuhi aspirasi dan keadaan sekarang. Kemajuan komunikasi telah memperpendek jarak, dan prinsip bahwa tingkat kemampuan terbawah dari suatu hirarki harus mengambil tiap keputusan, sekarang merupakan suatu prinsip demokrasi yang lebih kuat berakar.

9.79 Di sebuah negara kecil seperti Timor Lorosae, tampak hanya sedikit alasan untuk membenarkan lebih dari dua tingkat pemerintah, administrasi pusat (dengan beberapa peran pengawasan dan koordinasi umum yang didekonsentrasikan pada tingkat distrik sekarang) dan pemerintah lokal yang kuat, mungkin terdiri dari dewan masyarakat pada tingkat suco saat ini. Bagaimanapun juga, ini merupakan keputusan dengan dampak anggaran yang signifikan dan tidak perlu diambil terburu-buru. Lebih baik memulai dengan struktur yang sederhana dan mengembangkannya secara bertahap jika diperlukan, karena lebih mudah membentuk jabatan-jabatan dinas sipil baru kemudian hari daripada menguranginya jika struktur semula ternyata terlalu berat.

9.80 Dalam hal pengambilan keputusan, beberapa bidang, seperti keamanan nasional, kebijakan ekonomi dan keuangan dan kebijakan keseluruhan sehubungan dengan kesehatan, pendidikan, jaminan sosial, dan infrastruktur nasional, jelas merupakan tanggung jawab pemerintah pusat. Tetapi kebanyakan dari bidang-bidang ini memberikan dampak lokal yang penting dan model desentralisasi harus bisa mengakomodasi pilihan-pilihan daerah. Mengingat geografi Timor Lorosae yang tidak rata, banyak wilayah jarang penduduknya dan sulit dijangkau, sehingga sulit untuk memastikan pemberian pelayanan yang wajar, misalnya untuk kesehatan dan pendidikan kepada semua masyarakat. Pengambilan keputusan lokal harus mengijinkan masyarakat untuk memilih, misalnya, antara menggunakan paket anggaran lokal yang tertentu untuk memperbaiki jalan akses dan membeli bus sekolah atau menutupi biaya menyelenggarakan sekolah atau klinik kecil tambahan. Juga, pendelegasian yang fleksibel, dengan dana alokasi umum sebagaimana diuraikan di atas, harus mendorong masyarakat untuk melengkapi anggaran mereka yang dibiayai pusat dengan sumber daya lokal seperti, misalnya, tenaga kerja sukarela untuk pemeliharaan jalan.

9.81 Tidak ada model jadi pemerintah lokal yang siap tersedia dan bisa direkomendasikan; sebaliknya, solusi yang paling cocok untuk Timor Lorosae perlu muncul dari suatu urutan kegiatan dalam proses pengambilan keputusan. Permasalahan pemerintahan lokal diharapkan menjadi salah satu tema untuk diskusi dalam konteks proses konsultasi nasional yang luas yang akan menyediakan input bagi Rencana Pembangunan Nasional Pertama bangsa baru, yang akan siap pada kemerdekaan. Studi telah dilakukan, dan semua ini seharusnya menyediakan bimbingan untuk Timor Lorosae dalam memutuskan struktur pemerintah mereka. Ada beberapa pilihan untuk struktur dan peran masa depan dewan terpilih, dan caranya mereka harus berinteraksi dengan instansi-instansi sektoral. Suatu dasar hukum untuk dewan pembangunan desa dan sub-distrik telah ada (Peraturan UNTAET 13/2000), tetapi ini perlu dipikirkan kembali karena sekarang negara sedang melewati fase pembangunan kembali.

LAMPIRAN 1

147

LAMPIRAN 1: CIRI-CIRI KHAS KEMISKINAN

1. Lampiran ini menyediakan gambaran umum kemiskinan di Timor Lorosae berdasarkan data Indonesia sampai tahun 1999.

2. Selama tahun 1999, 56 persen penduduk Timor Lorosae dikategorikan sebagai orang miskin, 1 2 yang berimplikasi bahwa sekitar 500.000 orang hidup dalam kemiskinan. Kemiskinan di daerah pedesaan secara signifikan lebih tinggi daripada di kota, dan mengingat distribusi penduduk, mayoritas orang miskin hidup di daerah pedesaan. Perkiraan kemiskinan ini didasarkan atas sumber data di Indonesia, khususnya SUSENAS, survei sosial-ekonomi keluarga nasional.3 Angka kemiskinan Timor Lorosae dua kali lebih besar dibanding angka kemiskinan Indonesia sebesar 27,1 persen . Angka kemiskinan pada tahun 1999 mencerminkan efek krisis keuangan. Hal yang paling penting bagi orang miskin adalah kenaikan inflasi, khususnya kenaikan harga beras yang dramatis. Harga relatif makanan naik 160 persen dari bulan Februari 1996 ke Februari 1999, kontras dengan harga komponan CPI bukan-makanan yang naik 81 persen selama periode ini. Lampiran 1 menyediakan detail kemiskinan lebih jauh berdasarkan data selama tahun 1999.

Pendidikan Kepala Rumah Tangga

3. Kemiskinan mempunyai banyak dimensi—di samping kemiskinan dalam hal pengeluaran, ini juga mencakup akses ke pendidikan dan kesehatan, yang dengan sendirinya sudah merupakan hal penting dan juga penting dalam memastikan bahwa tiap individu dapat mengambil manfaat untuk memperbaiki kesejahteraannya. Di tempat lain di Timor Lorosae, ada hubungan yang kuat antara kemiskinan dalam hal pengeluaran dan rendahnya tingkat pendidikan. Di antara quintile orang yang paling miskin dari penduduknya, berdasarkan pengeluaran dalam hal konsumsi, hampir tiga perempat dari jumlah kepala keluarga tidak bersekolah (Tabel 1). Ini menurun 28 persen di antara quintile paling atas di antara penduduk berdasarkan pengeluaran.

1 Ukuran kemiskinan di Indonesia, 1996, 1999 dan Seterusnya, (2000), Menno Pradhan, Asep Suryahadi, Sudarno Sumarto, dan Lant Pritchett, Lembar Kerja SMERU, Jakarta. 2 Satu keluarga dianggap miskin jika tidak mempunyai pengeluaran yang cukup untuk membeli bahan makanan pokok yang memberikan 2.100 kcals tiap orang per hari, dan barang-barang pokok bukan makanan (lihat Pradhan, Suryahadi, Sumarto dan Pritchett (2000) untuk pembuatan garis kemiskinan). 3 SUSENAS diurus oleh lembaga statistik Indonesia, dan sampai belakangan ini, merupakan sumber data komprehensif satu-satunya yang tersedia. SUSENAS mempunyai sebuah desain modul inti yang berputar. Data terbaik untuk perkiraan kemiskinan didasarkan pada data modul pengeluaran yang diadakan setiap tiga tahun, dengan 1996 dan 1999 sebagai dua penelitian yang terakhir. Penelitian ini mewakili laporan propinsi dan kota/desanya. Selain itu, setiap tahun, sebuah survei yang lebih besar, disebut SUSENAS inti dan dilaksanakan setiap tahun. Perkiraan kemiskinan juga bisa didapat dari suvei ini sebagai sebuah modul konsumsi singkat dan juga termasuk sebagai bagian dari sruvei nii. Angka tahun 1999 diajukan berdasarkan modul pengeluaran 1999.

LAMPIRAN 1

148

Tabel 1: Kemiskinan dan Pendidikan Kepala Rumah Tangga, Timor Lorosae 1998

Persen Quintile 1 Quintile 2 Quintile 3 Quintile 4 Quintile 5 Total Tidak Sekolah 74.6 71.2 67.0 49.0 27.9 57.8 Kurang dari Sekolah Dasar 12.7 13.4 10.7 13.9 7.7 11.7 Sekolah Dasar 7.1 8.1 11.3 12.4 13.3 10.4 Sekolah Menengah Pertama 3.1 3.7 4.8 7.1 10.3 5.8 Lebih dari Sekolah Menengah Pertama 2.4 3.7 6.3 17.7 40.9 14.3 Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Sumber: Pedersen dan Arnberg (1999)

Status Pekerjaan Kepala Rumah Tangga

4. Hampir 70 persen dari jumlah kepala keluarga melaporkan pertanian sebagai pekerjaan mereka, sedangkan di antara penduduk quintile termiskin berdasarkan pengeluaran, 92 persen hidup dalam keluarga dengan kepala keluarga bekerja di pertanian. Angka pecahan ini berkurang menjadi 32 persen pada quintile puncak pada pengeluaran. Sebanyak 20 persen lagi penduduk hidup dalam keluarga yang dikepalai oleh seseorang yang bekerja dalam jasa-jasa dan dalam sektor inilah umumnya orang-orang yang tidak miskin bekerja. Pada quintile bawah, hanya 5 persen di antara rumahtangga-rumahtangga yang termasuk di sektor ini dan hampir setengah quintile puncak yang dikepalai oleh pekerja dalam jasa-jasa.

Struktur Demografis 5. Tidak ada hubungan yang dapat dipahami antara kemiskinan dan umur sang kepala keluarga. Kehadiran seorang janda berhubungan dengan tingkat kemiskinan. Di antara 18 persen dari quintile termiskin terdapat seorang janda tetapi angka ini menurun menjadi 11 persen di dalam quintile terkaya. Kemiskinan juga sangat berkaitan dengan ukuran keluarga—dan keluarga-keluarga yang lebih miskin mempunyai keluarga yang lebih besar. Akan tetapi, hasil ini harus dipandang dengan hati-hati sebab analisis tidak memperhitungkan perekonomian berskala.

LAMPIRAN 1

149

Gambar 1: Kemiskinan menurut Distrik, Timor Lorosae, 1998

Jumlah Kasus Kemiskinan menurut Distrik, Timor Lorosae, 1998

3531

23

3739

51

1311

48

30

17

38 37

30

0

10

20

30

40

50

60

KOVALIMA

AINARO

MANUFAHI

VIQUEQUE

LAUTE

M

BAUCAU

MANATUTO DILI

AILEU

LIQUISA

ERMER

A

BOBONARO

OECUSSI

EAST

TIMOR

Bagian Kemiskinan menurut Distrik, 1998

KOVALIMA

AINARO

MANUFAHI

VIQUEQUE

LAUTEM

BAUCAU

MANATUTO

DILI

AILEU

LIQUISA

ERMERA

BOBONARO

OECUSSI

Sumber: inti Survei Sosio-ekonomi Nasional (SUSENAS), 1998

Dimensi Regional Kemiskinan

6. Inti SUSENAS memiliki keuntungan yang diperlihatkan pada tingkat distrik dan oleh karena itu memungkinkan perkiraan kemiskinan dihasilkan di tingkat distrik, walaupun ukuran-ukuran sampelnya kecil dan hasil-hasilnya harus ditafsirkan dengan hati-hati. Perkiraan itu mengindikasikan bahwa Dili, satu-satunya distrik yang relatif bersifat perkotaan, memiliki jumlah kasus kemiskinan terendah (sekitar 10 persen) pada

LAMPIRAN 1

150

tahun 1998, sedangkan Baucau memiliki jumlah kasus kemiskinan tertinggi, dengan lebih dari setengah penduduknya hidup dalam kemiskinan. Tetapi distribusi orang miskin di sepanjang distrik-distrik bergantung pada penduduk di distrik tersebut. Baucau memiliki jumlah kasus kemiskinan tertinggi, dan bagian terbesar orang miskin yang tingal di sana (19 persen), tetapi Aileu dengan jumlah kasus kemiskinan kedua tertinggi hanya memiliki 6 persen penduduk miskin di sana.

Tabel 2: Indikator-Indikator Pendidikan menurut Distrik

Tingkat Kotor Pendaftaran Sekolah

Dasar Tingkat Kotor Pendaftaran Sekolah

Menengah Pertama Distrik Lk Pr Total Lk Pr Total

Kovalima 91,6 104,8 97,3 45,0 58,5 52,0 Ainaro 66,0 66,5 66,2 40,7 34,0 37,5 Manufahi 99,4 77,7 88,7 33,8 36,6 35,1 Viqueque 79,4 97,9 87,7 71,7 41,8 55,0 Lautem 106,7 104,1 105,2 74,9 64,8 71,7 Baucau 80,5 80,0 80,3 64,6 62,1 63,4 Manatuto 102,1 125,2 112,9 61,4 45,3 52,9 Dili 107,9 112,6 110,0 91,3 77,3 84,4 Aileu 91,6 80,2 86,5 49,1 58,1 52,4 Liquica 91,4 86,3 88,7 37,3 28,3 33,3 Ermera 66,9 66,8 66,9 27,7 38,5 32,5 Bobonaro 96,1 92,9 94,4 32,9 33,7 33,3 Oecussi 90,8 76,9 83,7 50,0 50,9 50,4 East Timor 90,1 90,2 90,1 57,0 52,7 55,0

Sumber: Penelitian Sosio-Ekonomi Nasional (SUSENAS), 1998

Tabel 3: Indikator-Indikator Kesehatan menurut Distrik

Distrik

Persentase kelahiran yang dibantu oleh personel medik

modern % anak-anak yang

Diimunisasi Kovalima 14,8 79,5 Ainaro 8,3 58,6 Manufahi 13,6 70,8 Viqueque 10,8 51,5 Lautem 19,0 81,0 Baucau 12,3 78,6 Manatuto 42,8 90,3 Dili 54,5 90,4 Aileu 14,0 95,9 Liquica 17,3 87,8 Ermera 7,3 63,0 Bobonaro 12,7 67,1 Oecussi 15,4 86,0 East Timor 22,2 86,4

7. Indikator tingkat distrik untuk status pendidikan dan kesehatan juga tersedia. Indikator-indikator ini berhubungan dengan tingkat kasus kemiskinan, walaupun hubungannya tidak dapat dikatakan sempurna. Tingkat kotor pendaftaran sekolah dasar di

LAMPIRAN 1

151

Timor Lorosae untuk anak laki- laki dan perempuan adalah 90 persen pada tahun 1998. Ainaro dan Ermera memiliki rata-rata pendaftaran sekolah dasar terendah (masing-masing 66). Dili dan Manauto memiliki tingkat kotor tertinggi pendaftaran sekolah dasar. Rata-rata seluruh pendaftaran sekolah menengah pertama adalah 55 persen, dengan beberapa perbedaan jender, dengan rata-rata untuk anak laki- laki 57 persen dan untuk anak perempuan 53 persen. Dili masih memiliki tingkat kotor pendaftaran sekolah menengah pertama tertinggi (87 persen), dengan Ermera, Bobonaro dan Liquica mengindikasikan rata-rata pendaftaran terendah (33 percent).

8. Beberapa data kesehatan yang berhubungan juga tersedia dari survei sosio-ekonomi 1998. Mengenai indikator- indikator pendidikan, Dili memiliki indikator-indikator terbaik untuk proporsi kelahiran yang dibantu oleh personil medikal modern, dan untuk proporsi anak-anak yang diimunisasi. Ainaro dan Ermera juga sangat kekurangan dalam hal indikator- indikator kesehatan.

LAMPIRAN 2

152

LAMPIRAN 2: PRODUKSI, IMPOR, KONSUMSI DAN PASAR BERAS: SEBUAH GAMBARAN UMUM

1. Produksi padi dan beras. Gambar 1 dan Tabel 1 di bawah ini menunjukkan

bahwa produksi padi di Timor Lorosae antara tahun 1991 sampai 1997 relatif stabil, mencapai puncaknya pada tahun 1994 dan 1995 tetapi umumnya berubah-ubah antara 55.000 ton sampai 65.000 ton. Beberapa perangkat data produksi tersedia dari berbagai departemen bekas administrasi Indonesia dan untuk menyesuaikan sebagian di antaranya ternyata sulit.

2. Sebelum kerusuhan sipil, produksi beras dipandu oleh kebijakan pemerintah Indonesia dan dilaksanakan oleh BULOG. Kebijakan tersebut mengatur harga terendah untuk beras dan mengatur pasar untuk produk lokal atau propinsi lainnya. Keputusan mengenai produksi oleh para petani didasarkan atas lingkungan yang diatur ini dan terdapat rasa aman bahwa apapun yang diproduksi akan dibeli. Selain itu, hanya ada sedikit persaingan untuk harga beras dari negara-negara lain penghasil beras.

3. Tabel 1 menunjukkan bahwa produksi beras menurun sekitar 21.741 ton (dari 67.144 sampai 45.403 ton atau 32%) antara tahun 1997 dan 1999 akibat kerusuhan sipil dan musim kering pada tahun 1998. Produksi mulai pulih pada tahun 2000 dan tahun 2001 produksi diperkirakan1 pulih sampai 80% dari tingkat tahun 1997. Gambar 1 di bawah menunjukkan kecenderungan-kecenderungan ini.

Gambar 1: Perkiraan Produksi Padi Tahunan, (Ton) untuk Timor Lorosae pada tahun 1991-2001

40,000

45,000

50,000

55,000

60,000

65,000

70,000

75,000

80,000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Ton

s/an

num

Paddy production (MAFF, 2000) Paddy Production (TLHS, 2001)Paddy Production (Kantor Stats Dalam Angka) Paddy Production (FAO, 2000)

Sumber: Berbagai sumber, termasuk (i) Timor Lorosae Dalam Angka, Statistik Pertanian, angka-angka MAF (ii) Perkiraan untuk tahun 1995 dan 2001(iii) Susenas untuk data penduduk yang digunakan di

1 TLHS 2001

LAMPIRAN 2

153

angka-angka konsumsi (mengasumsikan 65kg/kap/annum konsumsi beras berdasarkan angka-angka MAF) (iv) angka-angka impor didasarkan atas data Pengendalian Perbatasan oleh PBB tahun 2000 dan 2001

Tabel 1: Perkiraan Produksi Padi, Konsumsi Beras, dan Impor Beras (ton/tahun) untuk Timor Lorosae pada tahun 1991-2001

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Produksi Padi(MAFF, 2000) 56,214 56,359 65,060 67,072 74,744 67,091 67,144 64,812 50,920 Produksi Padi (Kantor Stats Dalam Angka) 56,213 56,358 64,060 66,985 66,697 69,465 71,958 Produksi Padi (TLHS, 2001) 57,854 Produksi Padi (FAO, 2000) 45,403 Produksi Beras (50% efisiensi penggilingan) 28,107 28,179 32,030 33,493 33,348 34,733 35,979 32,406 22,702 25,460 28,927

Penduduk 772,027 796,317 811,637 827,727 842,696 857,018 881,600 887,686 695,325 753,189 737,811

Penduduk (TLHS 2001) 825,205 Potensi Konsumsi Beras (ARP – 84kg/annum/kap) 64,850 66,891 68,178 69,529 70,786 71,990 74,054 74,566 58,407 63,268 Potensi Konsumsi Beras (TLHS-95kg/annum/kap) 78,394 Perkiraan Impor (Pengendalian Perbatasan oleh PBB) 10,600 20,422

Perkiraan Impor (TLHS, 2001) 49,705 Sumber: Mengenai Gambar 3

a. Data penduduk yang digunakan dalam angka-angka konsumsi berdasarkan pada 1./1991 & 1992: Proyek Timor Lorosae – Volume 1; 2./1993-7: Timor Lorosae dalam Angka 1997; 1998-2000: Laporan Khusus FAO/WFP 2000 Misi Penyuplaian Hasil Bumi dan Makanan ke Timor Lorosae , 2000; 4./2001: Pencatatan Sipil di Timor Lorosae – Hasil-Hasil Juli 2001; 5./2001: TLHS 2001. (mengambil 84kg/kap/tahun beras berdasarkan ARP II/MAFF)

b. Data mengenai penggunaan beras “impor” pra-pemungutan suara (Indonesia) tidak tersedia.

4. Beras impor telah masuk ke pasar-pasar di seluruh Timor Lorosae khususnya tempat di mana beras lokal mengalami kesulitan untuk memasuki pasar. Menurut data pengendalian perbatasan oleh PBB, impor beras telah bertambah dari sebuah perkiraan 10.600 ton tahun 2000 menjadi 20.500 ton pada tahun 2001, 57% dari Vietnam, 35% dari Indonesia dan 8% dari Thailand (melalui Singapura). (Gambar 2).

LAMPIRAN 2

154

Gambar 2: Saluran Resmi: Beras Impor yang masuk ke Timor Lorosae antara bulan Juli tahun 2000 dan bulan Juli tahun 2001 sebagaimana dicatat oleh Kontrol Perbatasan PBB, 2001 (Total 17.232

Ton bernilai US$2.66 juta) Apr-01 1514.012794

May-01 1434.915172Jun-01 1515.042556Jul-01 1597.522243

Grand Total 1618.157304

Sumber: Kontrol Perbatasan PBB, 2001

5. Sebelum tahun 1999, beras ‘diimpor’ ke Timor Lorosae oleh BULOG. Impor tahunan diperkirakan antara 36-38.000 ton per tahun. Menyusul kerusuhan 1999, impor Indonesia mendadak berhenti dan digantikan oleh sumber-sumber lain. Ini mencakup (i) komunitas donor, (ii) pedagang dan (iii) penyelundup. Jumlah yang diimpor oleh komunitas donor dan pedagang didaftarkan pada Kontrol Perbatasan PBB dan angka-angka yang didapatkan dari mereka menunjukkan, tahun 2000 dan 2001 masing-masing sekitar 10.600 dan 20.500 ton beras diimpor. Tetapi, data terakhir dari TLHS (2001) menunjukkan sekitar 50.000 ton beras impor dikonsumsi di Timor Lorosae pada tahun 2001. Berdasarkan data ini, mungkin penyelundupan mengambil jumlah sebesar sekitar 30.000 ton pada tahun 2001. Tetapi, peredaran beras impor di antara donor/pedagang dan penyelundup (yang berdampak sangat besar terhadap keefektifan tarif apapun) belum jelas dan akan membutuhkan penyelidikan lebih lanjut.

6. Konsumsi: Data untuk waktu yang berurutan mengenai konsumsi beras per kapita di Timor Lorosae sulit didapat. Berdasarkan penyelidikan yang dilakukan oleh tim desain dan saran Pusat Pelayanan Pertanian Percontohan dari MAFF, diperkirakan konsumsi sebesar 84kg/kapita/tahun. Konsumsi per kapita sekitar 65% yang untuk Indonesia, menunjukkan perbedaan budaya dan penggunaan tanaman jagung sebagai pengganti.2 Berdasarkan angka ini dan perkiraan jumlah penduduk pada Tabel 1, konsumsi beras tahunan naik menjadi 74.566 ton pada tahun 1998, menurun pada tahun 1999 menjadi sekitar 58.400 ton dan naik kembali menjadi 78.394 ton pada tahun 2001. Analisis data TLHS mengisyaratkan bahwa konsumsi beras per kapita menjelang akhir tahun 2001 mencapai sekitar 95 kg/tahun. (Jumlah penduduk diperkirakan oleh TLHS sebesar 825.000 jiwa dibandingkan dengan perkiraan sebelumnya yang hanya kurang dari

2 Perhatikan bahwa pola konsumsi akan berubah seraya waktu berjalan bergantung pada ketersediaan beras, harga dan kemampuan membayar. Data terakhir dari TLHS mengisyaratkan bahwa konsumsi telah naik kira-kira 90-95 kg/kapita/orang karena ketersediaan beras asing yang murah dan bertambahnya uang tunai dari kegiatan donor.

LAMPIRAN 2

155

740.000). Karena itu, pekiraan terakhir untuk konsumsi beras nasional per tahun mengindikasikan konsumsi sekitar 78.000 ton.

Gambar 4: Produksi, Konsumsi dan Impor beras di Timor Lorosae (1991-2001)

-

10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

60,000

70,000

80,00090,000

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Ton

s/an

num

Potential Rice Consumption (High (84kg/annum/cap))Rice Production (50% milling efficiency)Potential Rice Consumption (TLHS(95kg/annum/cap))Estimated Imports (UN Border Control) +Local ProductionEstimated Imports (TLHS 2001) +Local ProductionEstimated Imports (Indonesian Government) +Local Production

Sumber: Susenas; Kontrol Perbatasan PBB; TLHS (2001); ARP II

7. Dengan menganggap bahwa efisiensi penggilingan sebesar 50% dan dengan memperhitungkan segala kerugian, produksi beras diperkirakan sekitar 28.000 ton/tahun pada tahun 1991 meningkat menjadi hampir 36.000 ton/tahun pada tahun 1997. Selisih antara produksi dan konsumsi lokal akan sudah ditutupi oleh BULOG sebelum tahun 1997 sebagaimana dibahas dalam Pasal 5. Karena Kontrol Perbatasan PBB hanya mencatat sekitar 21.000 ton untuk periode itu, penyelundupan beras ke Timor Lorosae melewati perbatasan yang tak terawasi di sebelah barat dan dengan menggunakan kapal barkas di sebelah timur mungkin mengisi selisih tersebut. Beras di pusat pedalaman dan di Dili mungkin kebanyakan beras yang diimpor melalui pelabuhan. (Senario ini didukung oleh harga-harga beras yang ditunjukkan di Gambar 7.) Walaupun produksi telah membaik sampai 80% dari tingkat tahun 1997, data dari TLHS (2001) menunjukkan bahwa konsumsi telah meningkat di atas tingkat sebelum tahun 1999, yang dipermudah oelh impor yang lebih tinggi

8. Gambar 4 memperlihatkan bahwa Timor Lorosae tidak berswasembada beras. Walaupun impor beras dikontrol oleh pemerintah Indonesia sebelum tahun 1999, fungsi ini sekarang diambil alih oleh para pedagang swasta yang memberikan respons terhadap kepentingan komersial dan sinyal pasar dalam menentukan harga dan jumlah impor. Berdasarkan dugaan, pengalihan fungsi- fungsi impor ini kepada pedagang yang memberikan repons terhadap kekuatan-kekuatan pasar bisa memberikan manfaat kepada Timor Lorosae dalam hal bahwa pelaku-pelaku pasar ini akan berupaya memaksimalkan efisiensi, akan mengatasi risikonya dan

LAMPIRAN 2

156

menyediakan produk termurah di pasar. Tetapi, kemungkinan penyelundupan akan mempengaruhi efisiensi dari fungsi- fungsi ini.

9. Pasar: Sebagaimana tercermin di desain ARP I dan ARP II, halangan-halangan terbesar pada peningkatan penjualan beras di semua pasar Timor Lorosae mencakup (i) pemrosesan, pengemasan dan penyimpanan setelah panen yang tidak berfungsi sehingga mempengaruhi mutu; (ii) problem-problem distribusi termasuk jaringan, jalan dan infrastruktur transportasi; dan (iii) biaya produksi beras Lokal yang tidak bersaing.

10. Hubungan-hubungan yang sangat penting antara produsen dan konsumen tidak dikembangkan oleh pasar selama periode pemerintahan Indonesia. Sistem Indonesia mengandalkan sistem pembelian dan distribusi beras yang terpusat lewat Dili di mana pasar diciptakan oleh harga eceran yang ditentukan, pembelian dilakukan dan didistribusikan kembali di pasar-pasar di luar Timor Lorosae, dan beras dari propinsi lain di jual di pasar-pasar lokal. Beberapa beras Lokal mungkin juga telah didistribusikan ke pasar-pasar lokal. Menyusul kerusuhan sipil pada saat referendum dan kejatuhan sistem pemerintahan Indonesia, sistem pasar dan distribusi beras buatan ini mendadak berhenti beroperasi.

Faktor-Faktor Mutu dan Harga 11. Pola pengeceran beras dipengaruhi oleh: (i) sifat pasar sebagaimana dibahas di

atas; (ii) pilihan-pilihan konsumen, yang dipengaruhi oleh mutu beras impor dan ketersediaan beras lokal; (iii) stok pribadi yang disimpan oleh para petani beras; dan (iv) perbedaan harga untuk pembeli besar (50 kg atau lebih) dan pembeli kecil. Yang disebut terakhir kemungkinan besar adalah orang-orang berpenghasilan rendah yang tidak terlibat di dalam kegiatan pananaman padi.

12. Masalah akses pasar untuk beras produksi lokal mencakup: kurangnya transportasi, permasalahan logistik, jaringan yang masih baru, kurangnya pemrosesan setelah panen, khususnya pengemasan untuk pengangkutan, warisan Indonesia dalam hal pengendalian pasar, buruknya pendidikan kebanyakan penduduk desa, dan perlunya mempertahankan cara hidup untuk menjamin kecukupan dan kelangsungan hidup. Beras impor, sangat berbeda, memiliki akses yang lebih baik ke sebagian besar pasar. Pilihan-pilihan konsumen, antara lain, dipengaruhi oleh mutu. Berbagai laporan dari diskusi di lapangan dengan konsumen dan penjual lokal pada beberapa tempat yang berlainan di Timor Lorosae (bukan pedagang yang khusus menjual beras impor) menunjukkan bahwa beras lokal bisa lebih baik mutunya daripada beras impor. Orang Timor Lorosae lebih suka makan beras yang diproduksi lokal bila mutunya setara dengan mutu beras impor. Tetapi, kendali mutu tidak baik dan banyak tempat penggilingan lokal yang memproduksi beras berkualitas bagus pada waktu pertama kali didirikan, cepat menurun mutunya menjadi produksi yang mutunya pas-pasan sampai sebanyak 80% beras yang pecah-pecah.

LAMPIRAN 2

157

13. Banyak petani melaporkan telah menyimpan banyak beras yang dihasilkan untuk konsumsi mereka sendiri selama menunggu panen berikutnya. Halnya demikian karena mereka tidak mempunyai uang untuk membeli cukup beras dengan tunai selama masa paceklik demi memenuhi kebutuhan mereka. Sebagai perbandingan, banyak orang desa dari kawasan pegunungan, khususnya yang terlibat dengan kopi, memiliki lebih banyak uang tunai untuk membeli beras. Biasanya, konsumen-konsumen ini membeli beras impor karena tersedia di pasar-pasar kawasan pegunungan dengan kuantitas memadai dan dalam kemasan yang nyaman. Pada waktu panen berlimpah, beras banyak terdapat di wilayah-wilayah penanam padi dan banyak petani mencoba menjual surplus beras mereka ke pasar-pasar. Tetapi, seperti diterangkan sebelumnya, mekanisme penjualan belum dikembangkan dan mutu beras lokal sering lebih rendah sehingga banyak beras tidak laku.

14. Harga-Harga. Gambar 5 menunjukkan bahwa biaya beras impor di pelabuhan Dili naik dari sekitar Rp.1000/kg menjadi Rp.1500/kg antara bulan Juni tahun 2000 dan pada bulan Juli tahun 2001. Nilai-nilai ini dikonversikan dari dollar Amerika pada nilai tukar yang berlaku tiap bulan. Ongkos beras per unit timbangan kurang lebih sama dengan ongkos di berbagai negara pengekspor beras ke Timor Lorosae.

Gambar 5: Harga-Harga Beras Impor di Pelabuhan Dili dari Berbagai Negara

0

500

1,000

1,500

2,000

2,500

3,000

May-00 Jun-00 Aug-00 Oct-00 Nov-00 Jan-01 Feb-01 Apr-01 Jun-01 Jul-01

Rp.

/Kg

Vietnam Thailand Indonesia Australia Sumber: Unit Sensus dan Statistik (2001). Survei Sucos Timor Lorosae

15. Sensus suco terakhir menegaskan bahwa secara rata-rata, beras lokal yang diecer

di pasar-pasar dan toko sedikit lebih murah atau paling tidak sama dengan beras impor (Gambar 6). Harga rata-rata beras impor adalah Rp. 3.982/kg, sedangkan beras lokal dijual rata-rata Rp. 3.592/kg. Data terakhir dari TLHS menegassskan bahwa harga-harga telah menurun dan bahwa rata-rata beras lokal sedikit masih lebih murah dibandingkan dengan beras impor (beras impor: Rp. 3512/kg berbanding Rp. 3455/kg).

LAMPIRAN 2

158

16. Gambar 6 mengindikasikan bahwa baik harga lokal maupun impor telah mengalami penyesuaian dan turun sejak awal tahun 2001 pada tingkat pengecer. Gambar 6 juga memperlihatkan bahwa walaupun beras impor lebih maha l daripada beras lokal bila dibeli kiloan, ia lebih murah (berdasarkan kiloan) bila dibeli dalam kemasan 50kg. Karena itu, kemasan 50kg khususnya dapat dijual dengan harga Rp.150.000 atau Rp. 3.000/kg, tetapi jika dijual hanya satu kilo, harga naik menjadi berkisar Rp. 4000.

17. Harga eceran impor telah jatuh karena saluran-saluran distribusi mungkin telah dibuka dan jumlah yang lebih besar mungkin sedang menuju pasar-pasar dalam negeri. Beras impor mungkin juga mengikuti kecenderugnan harga lokal, yang bergantung pada musim-musim panen. Ini ditegaskan oleh data yang dikumpulkan dari Unit Kontrol Perbatasan yang memperlihatkan bahwa rata-rata bergerak dari jumlah-jumlah impor sejak bulan Juni tahun 2000 telah meningkat dari 17.000 menjadi 20.500 ton untuk tahun 2000 dan tahun 2001 berturut-turut. Selain itu, dengan panen yang baik pada tahun 2001 bisa berarti bahwa mungkin sekarang terdapat surplus beras di Timor Lorosae khususnya di daerah-daerah yang menanam padi seperti Viqueque dan Covalima.

18. Gambar 6 juga memperlihatkan bahwa rata-rata harga beras di perbatasan (yaitu di pelabuhan Dili) telah meningkat stabil dari sekitar 1000 Rph/kg menjadi hanya lebih dari 1500 Rph/kg. Karena itu tingkat laba para importir atau grosir telah menurun dari sekitar 1840 Rph/kg pada bulan Januari tahun 2001 menjadi 1550 Rph/kg pada bulan Mei tahun 2001 dan 1050 Rph/kg pada bulan Agustus tahun 2001. Pada perkiraan tingkat impor saat ini (20.500 ton per tahun), tingkat laba mencapai sebesar US$2.3 juta. Marjin laba untuk para pengecer yang menjual beras impor secara kiloan di pasar-pasar telah menurun pada periode yang sama dari 780 menjadi 400 Rph/kg.

LAMPIRAN 2

159

Gambar 6: Harga-harga beras di Timor Lorosae (rph/kg)

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

4500

Mar-00 Jun-00 Oct-00 Jan-01 Apr-01 Jul-01 Nov-01

Impor (pelabuhan Dili) Impor (dijual per Kg)Lokal (dijual per Kg) Impor (dijual per 50kg)

Sumber: 1. Kontrol Perbatasan PBB (semua harga “Impor, Pelabuhan Dili ”),

2. Survei Suco (Januari 2001 nilai “Impor yang dijual secara kiloan Kg” dan “Lokal yang dijual secara kiloan”),

3. Nilai-nilai pengamatan lapangan Bank Dunia yang dikumpulkan selama misi pra-penilaian ARP di berbagai distrik (semua nilai selama bulan Mei 2001),

4. Nilai pengamatan lapangan JICA yang dikumpulkan selama kunjungan lapangan di berbagai distrik (sepanjang bulan Agustus tahun 2001), Nilai-nilai untuk “Beras Impor yang dijual dengan kemasan 50kg” pada bulan Januari tahun 2001 dan “impor (Pelabuhan Dili)”pada bulan Agustus tahun 2001 diperkirakan, 5. TLHS, tahun 2001 untuk nilai-nilai bulan September tahun 2001.

19. Data terakhir dari TLHS diperlihatkan untuk “Nov 01” pada Gambar 6.

Diperlihatkan bahwa harga-harga beras lokal dan impor telah naik lagi akhir tahun lalu yang mencerminkan pasokan beras yang lebih rendah pada paska panen. Selain itu, data tersebut memperlihatkan bahwa harga-harga beras impor dan lokal bersaing memperebutkan pangsa pasar. Karena harga beras impor mengikuti sifat musiman beras lokal, pasti ketersediaan beras lokal yang mendorong naik-turunnya harga beras impor. Karena itu, marjin laba para pedagang juga berfluktuasi menurut musim-musim itu.

20. Harga-harga beras per Kg diringkaskan dari TLHS di Gambar 7 untuk strata yang berbeda. Gambar tersebut mengindikasikan bahwa beras impor sedikit lebih mahal di kawasan-kawasan pedesaan termasuk pusat, dataran tinggi dan beberapa kawasan perkotaan pada distrik tersebut. Hal ini mungkin sangat berhubungan dengan biaya transportasi dan kenyataan bahwa beras lokal mungkin tidak bisa secara efektif mencapai pasar-pasar ini sehingga memberikan monopoli bagi beras impor. Beras impor lebih murah di kawasan perkotaan termasuk Dili/Baucau dan di sebelah barat. Kawasan-kawasan ini merupakan kawasan

LAMPIRAN 2

160

penghasil beras dan orang mungkin berharap menemukan beras lokal yang lebih murah khususnya karena beras impor perlu biaya transportasi yang tinggi untuk mencapai kawasan-kawasan ini. Tetapi, mungkin para pedagang menjual dengan harga yang lebih murah untuk bersaing dengan beras lokal dan masih bisa mendapat untung. Jika beras ini diselundupkan dari Indonesia ke pedesaan bagian barat, biaya-biaya transportasi bisa diperkecil dan menghindari tariff 10% sekarang yang memungkinkan beras impor bersaing secara efektif.

Gambar 7: Harga beras di daerah-daerah berbeda di Timor Lorosae, September 2001

0500

1,0001,5002,0002,5003,0003,5004,0004,500

PUSA

TPE

DES

AA

N

WIL

AY

AH

PER

KO

TAA

NLA

IN

DA

TAR

AN

TIN

GG

IPE

DES

AA

N

WIL

AY

AH

PED

ESA

AN

DA

TAR

AN

REN

DA

HPE

DES

AA

N

BA

GIA

NT

IMU

RPE

DES

AA

N

* N

ASI

ON

AL

BA

GIA

NB

AR

AT

PED

ESA

AN

WIL

AY

AH

PER

KO

TAA

N

DIL

I/BA

UC

AU

Rp/

Kg

Beras Lokal Beras Impor

Sumber: TLHS 2001 Karakteristik Penanam Padi

21. Gambar 8 memperlihatkan jumlah rumah tangga yang menanam tanaman pangan

terdaftar. Menurut data tersebut (dari TLHS), sekitar 26% rumah tangga menanam padi.

LAMPIRAN 2

161

Gambar 8: Jumlah keluarga di Timor Lorosae yang menanam tanaman pangan tertentu

Gambar 9: Perkiraan Jumlah Petani Padi Pada Tingkat Distrik Di Timor Lorosae (2000)

80.8%

67.9%

43.9%

33.4%

27.1%

22.5%

17.8%

15.7%

12.3%

11.4%

7.8%

4.9%

4.6%

4.4%

3.6%

3.2%

2.8%

2.6%

0

20,00

040

,000

60,00

080

,000

100,00

0

120,00

0

140,0

00

160,00

0

Maize

Cassava

Sweet potato

Taro

Bananas

Rice

Squash

Coffee dry bean

Coffee cherries

Kidney bean

Vegetables

Other fruit

Mung bean

Peanuts

Coconuts

Gogo Rice

Soy bean

Potato

010,00020,00030,00040,00050,00060,00070,000

Vique

que

Oecus

si

Bobo

naro

Covalim

a

Manatu

to

Laute

m

Bauca

u

Manufa

hiAil

eu

Ermera

Ainaro Dili

Liquic

a

Nu

mb

er o

f p

eop

le

0%10%20%30%40%50%60%70%

Number of people living in Sucos where rice is the main crop (aggregated at the District level)

Percent of people living in Sucos where rice is main crop to total number of people in all Sucoswithin each District

LAMPIRAN 2

162

22. Hasil Survei Suco mengindikasikan bahwa sekitar 30% orang Timor Lorosae terlibat dalam penanaman padi (Gambar 9). Ini merupakan angka perkiraan karena Survei Suco tidak memungkinkan penentuan angka akurat mengenai berapa sebenarnya jumlah orang yang menjadi petani padi. 3

Tabel 2: Petani Padi Berdasarkan Distrik (2000)

Distrik A B Viqueque 60,967 66% Oecussi 41,247 30% Bobonaro 28,511 60% Covalima 25,462 46% Manatuto 19,082 29% Lautem 18,337 35% Baucau 13,736 36% Manufahi 12,925 17% Aileu 10,869 27% Ermera 7,327 15% Ainaro 4,125 12% Dili 2,178 5% Liquica 1,864 2% ET 246,630 29% A: Jumlah orang yang tinggal di Sucos di mana padi merupakan hasil bumi utama.

B: Persentase orang di Sucos di mana beras merupakan hasil bumi utama

23. Sebagai contoh, di Aileu, sekitar 60.000 orang tinggal di Sucos di mana padi merupakan tanaman pangan yang paling banyak ditanam. Dapat diasumsikan bahwa kebanyakan orang di sucos merupakan petani padi. Jumlah ini mewakili sekitar 65% dari total jumlah penduduk di semua Sucos di Wilayah Aileu. Demikian juga di Ainaro, melebihi 40.000 orang tinggal di Sucos tersebut di mana padi merupakan tanaman pangan yang paling banyak ditanam dan jumlah ini mewakili sekitar 30% dari total jumlah penduduk di semua Sucos di Wilayah Ainaro. Diperkirakan, seluruhnya, hampir 250.000 orang, atau sekitar 30% dari jumlah penduduk menggantungkan diri pada pertanian padi untuk paling tidak sebagian dari penghidupan mereka.

24. Banyak dari produksi beras dikonsumsi oleh petani dan keluarganya. Tabel 3 memperlihatkan produksi beras giling (diperkirakan 50% dari produksi padi) untuk kelompok-kelompok quintile dengan penghasilan yang berbeda di masyarakat. Kelompok Q1 adalah 20% termiskin dari penduduk dengan Q2, Q3, Q4 dan Q5 yang secara progresif lebih kaya. Karena itu, Tabel 3 memperlihatkan bahwa 64% produksi pada kelompok Q1 dikonsumsi oleh petani dan keluarganya. Proporsi ini stabil secara relatif untuk semua kelompok quintile, yaitu 69% untuk kelompok Q5 yang lebih kaya. Tetapi kuantitas beras yang dijual naik dari 500 t.p.t. menjadi 1.279 t.p.t. yang mengindikasikan bahwa petani padi yang lebih

3 Pertanyaan relevan yang diajukan (i) Apakah bagian-bagian Suco diirigasi? (yes, no) (ii) Silahkan cantumkan 3 hasil bumi utama pada Suco in menurut urutan kepentingannya (beras, jagung, kopi), (iii) Berapa jumlah orang yang tinggal pada Suco ini sekarang?

LAMPIRAN 2

163

kaya bisa mengatur lebih banyak hasil pangan mereka. Mereka memiliki lebih banyak untuk disimpan dan juga memiliki akses yang lebih baik ke pasar-pasar. Ini terlihat di Tabel 4, yang menunjukkan petani yang lebih kaya mengeluarkan tiga kali lipat untuk biaya transportasi.

Tabel 3: Produksi & Konsumsi Beras Giling di Timor Lorosae Disusun Berdasarkan Quintiles Penghasilan

Konsumsi (Ton/Tahun) Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Total Pembelian Beras Lokal 443 6% 982 8% 833 6% 1,456 8% 1,213 6% 4,928 7% Beras Lokal Yg Ditanam Sendiri 2,254 32% 3,164 27% 3,000 23% 3,951 23% 3,552 16% 15,921 22% Beras Lokal Diterima 121 2% 339 3% 169 1% 306 2% 730 3% 1,665 2% Pembelian Beras Impor 4,208 60% 7,208 62% 9,328 70% 11,544 67% 16,462 75% 48,751 68% Total Konsumsi 7,027 100% 11,693 100% 13,331 100% 17,257 100% 21,957 100% 71,265 100% Produksi (Ton/Tahun) Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Total Produksi Yang Gagal 447 12% 223 5% 641 10% 425 5% 286 5% 2,022 7% Produksi Yg Dikonsumsi 2,371 64% 3,295 69% 4,181 63% 5,206 67% 4,118 69% 19,169 66% Yang Dijual 500 13% 1,035 22% 1,189 18% 1,551 20% 1,262 21% 5,537 19% Barter + Pembayaran 366 10% 188 4% 453 7% 418 5% 159 3% 1,585 5% Produksi Surplus 20 1% 31 1% 151 2% 218 3% 164 3% 585 2% Total Produksi 3,704 100% 4,772 100% 6,615 100% 7,817 100% 5,990 100% 28,898 100%

Sumber: TLHS 2001 25. Secara keseluruhan, Tabel 3 memperlihatkan bahwa sekitar 25% dari produksi

memasuki pasar melalui penjualan, pembayaran atau barter. Produksi surplus kelihatannya naik sejalan dengan penghasilan dan kegagalan produksi kelihatannya menurun sejalan dengan penghasilan. Sedikit penurunan pada produksi di Q5 dibandingkan dengan kelompok Q4 mungkin karena kegiatan yang menghasilkan pemasukan mengalami pergeseran dari beras ke hasil bumi yang lebih menguntungkan seperti kopi, buah-buahan, dan sayuran pada tingkat Q5. Demikian pula, konsumsi beras lokal juga menurun pada tingkat Q5, kemungkinan menunjukkan pilihan konsumen pada beras impor yang mungkin mutunya lebih konsisten, kemasannya lebih baik dan secara relatif lebih mudah tersedia. Mengingat surplus beras tak terjual yang dilokalisasi dan tingkat impor, para anggota masyarakat petani dengan dukungan yang lebih luas telah meminta pengenaan tarif yang lebih tinggi.

Tabel 4. Pengeluaran Transportasi bagi Petani Termiskin dan Terkaya

Q1 Q5 Dili/Baucau - 102,093 Perkotaan Lain 77,302 57,261 Dataran Tinggi Pedesaan 22,598 150,545 Dataran Rendah Pedesaan 26,234 87,384 Rata-Rata 31,534 99,321

Sumber: TLHS 2001

LAMPIRAN 2

164

26. Berdasarkan hasil TLHS, total produksi beras tahunan nasional sekitar 29.000 ton antara kuartal ketiga tahun 2000 sampai periode yang sama pada tahun 2001. Ini sebanding dengan total konsumsi tahunan nasional yang berada di bawah 72.000 ton.4 Data konsumsi dibagi menjadi beras lokal dan beras impor. Total konsumsi beras impor tahunan dilaporkan sekitar 49.000 ton atau 68% dari total sedangkan konsumsi dari produksi dalam negeri mencapai sekitar 31% (22.514 ton/tahun5) termasuk yang dibeli, konsumsi beras yang ditanam sendiri dan yang diterima. Berdasarkan data-data ini, nyata bahwa Timor Lorosae masih jauh dari swasembada produksi beras.

Gambar 18: Konsumsi Tahunan Beras Lokal dan Beras Impor (ton) untuk quintiles penghasilan yang berbeda-beda di Timor.Lorosae (Q1=termiskin sampai Q5=terkaya)

Sumber: TLHS 2001

Dampak Pengeluaran Harga Beras Yang Lebih Tinggi 27. Kenaikan tarif impor akan sejalan dengan kenaikan harga yang dibayar oleh

konsumen beras impor. Dalam hal pengeluaran, pembelian beras impor kurang lebih sama pentingnya, berkisar dari 63% pada kelompok Q1 sampai 75% pada Q5. Tetapi, secara nominal, kelompok Q5 yang lebih kaya membelanjakan hampir empat kali lipat untuk beras impor (6.444 rph/minggu-Q5: 1.741 rph/minggu-Q1). (Tabel 5 dan Gambar 19).

4 TLHS adalah pandangan “jepretan” mengenai bangsa ini antara Agustus 2001 dan Desember 2001 dan dengan demikian tidak memberikan informasi untuk waktu yang panjang. Masa recall untuk data produksi adalah 12 bulan sedangkan untuk data konsumpsi satu minggu. Ini menjelaskan perbedaan dalam berbagai kategori, misalnya “beras lokal yang ditanam sendiri” seharusnya ekivalen dengan “produksi yang dikonsumsi;” “beras lokal yang dibeli” seharusnya sama dengan produksi yang “dijual”. Orang di dalam rumah tangga yang menjawab pertanyaan-pertanyaan mengenai produksi berbeda dengan orang yang menjawab pertanyaan-pertanyaan mengenai konsumsi. Ini juga membantu menjelaskan perbedaan-perbedaan. 5 Produksi yang dikalkulasi dari konsumsi – beras impor = 22.514 t.p.t. Bila dikalkulasi dari tabel produksi, jumlahnya adalah 26.291 t.p.t. (surplus dan rugi bersih). Perbedaan ini kemungkinan besar akibat masa recall yang berbeda dan para responden yang berbeda sebagaimana dijelaskan pada catatan kaki no. 4 di atas.

-

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

Q 1 Q 2 Q 3 Q 4 Q 5

Total Local rice Imported Rice

LAMPIRAN 2

165

Tabel 5. Rata-Rata Pengeluaran Per Kapita untuk Beras bagi Kelompok Penghasilan Termiskin (Q1) sampai Terkaya (Q5) (Rph/Minggu)

Quintile 1 Quintile 2 Quintile 3 Quintile 4 Quintile 5 Beras Lokal Yg Dibeli 179 6% 417 9% 337 6% 535 8% 481 6% Beras Impor Yg Dibeli 1,741 63% 2,889 62% 3,771 71% 4,604 68% 6,444 75% Beras Lokal Yg Ditanam Sendiri 801 29% 1,184 26% 1,129 21% 1,517 22% 1,352 16% Beras Lokal– Yg Diterima 42 2% 127 3% 57 1% 128 2% 264 3% Beras Impor –Yg Diterima 11 0% 16 0% 9 0% 0 0% 99 1% Total 2,774 100% 4,632 100% 5,303 100% 6,783 100% 8,640 100%

Gambar 19

28. Analisis ini tidak memperhitungkan perubahan perilaku yang mungkin terjadi akibat pengenaan tarif dan dampak perubahan keadaan. Perubahan dalam konsumsi barang sebagai reaksi atas perubahan harga disebut elastisitas harga suatu permintaan dan ini merupakan cara yang bermanfaat untuk memperkirakan, antara lain, dampak suatu tarif (dengan asumsi bahwa respons harga terhadap tarif adalah kenaikan harga-harga di pasar). Perhitungan mula-mula mengenai elastisitas penghasilan suatu permintaan pada seluruh quintiles dilakukan dengan menggunakan data TLHS. Hasilnya menunjukkan bahwa quintiles yang lebih kaya lebih jarang mengubah pola konsumsi mereka sewaktu penghasilan berfluktuasi dibadingkan dengan yang miskin. Gambar 20 memperlihatkan bahwa ketika dihadapkan dengan perubahan penghasilan sebesar 1%, para petani yang lebih kaya di quintile 5 akan mengubah pola konsumsi beras mereka sebesar 0,49%, sedangkan untuk perubahan yang sama, yang lebih miskin (para petani Q1) akan mengubah pola konsumsi beras mereka sebesar 1,12%. Hal ini menunjukkan bahwa bagi yang miskin, keputusan untuk membeli beras impor lebih bergantung pada pendapatan mereka; jika sepanjang suatu musim,

Pengaluaran untuk Beras (Rph/minggu)

0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000 10000

Quintile 1

Quintile 2

Quintile 3

Quintile 4

Quintile 5

Local Rice- Purchased

Imported Rice -Purchased Local Rice -

Home Grown Local Rice - Received Imported Rice

-Received

LAMPIRAN 2

166

pendapatannya kurang, pembelian beras mungkin akan lebih siap untuk dikorbankan diband ing para petani yang lebih kaya. Dibandingkan dengan yang kaya, bagi yang miskin pembelian beras secara relatif lebih bergantung pada penghasilan dan karena itu kenaikan harga beras akibat kenaikan tarif akan lebih mempengaruhi yang miskin daripada yang kaya.

Gambar 20: Elastisitas Penghasilan suatu Permintaan Beras di Timor Lorosae Di seluruh Kelompok Quintile Yang Berbeda6

Sumber: TLHS 2001 29. Juga berguna untuk memperhatikan pengeluaran7 untuk beras dibandingkan

dengan bahan pokok lainnya. Gambar 21 memperlihatkan bahwa pembelian beras impor mengambil porsi terbesar dari biaya-biaya yang ditanggung oleh orang termiskin di Timor Lorosae (57%). Kelompok-kelompok besar lain termasuk sayuran (20%), jagung (7%) dan beras lokal (6%). Sebagai perbandingan, keluarga-keluarga di quintile yang lebih kaya (Q5) rata-rata menggunakan hanya 26% dari total pengeluaran untuk beras impor, dengan daging, total sayuran dan ikan (26%, 22%, 10%) yang merupakan makanan penting lain. Perhatikan bahwa nilai nominal pengelua ran untuk yang kaya berada di bawah 24.000 Rph sedangkan untuk yang miskin hanya 3.059 Rph. Karena itu, dalam hal persentase total pengeluaran, yang miskin membelanjakan lebih banyak uang untuk membeli beras daripada yang kaya.

6 TLHS bukan sumber data terbaik untuk menghitung elastisitas sebab kami menggunakan nilai rata-rata konsumsi dan penghasilan di seluruh quintiles untuk memperlihatkan bagaimana perubahan konsumsi yang didasarkan atas penghasilan. Idealnya, sampel-sampel yang lebih besar perlu digunakan. Sebuah survei spesifik kecil yang didasarkan atas metodologi TLHS perlu dilakukan untuk menetapkan lebih akurat elastisitas penghasilan dan elastisitas harga beras maupun elastisitas lintas harga. 7 Pengeluaran dihitung berdasarkan sekelompok produk pertanian yang berasal dari bagian Konsumsi dan Pengeluaran kuesioner TLHS. Ini bukan kelompok komoditi umum yang sama yang digunakan untuk menghitung garis kemiskinan. Maksudnya di sini adalah untuk memperlihatkan pengeluaran relatif untuk produk-produk pertanian utama untuk dua kelompok penghasilan yang berbeda di Timor Lorosae.

0.00

0.20

0.40

0.60

0.80

1.00

1.20

Elasticity 1.12 0.88 0.59 0.49

Quintile 1-2 Quintile 2-3 Quintile 3-4 Quintile 4-5

LAMPIRAN 2

167

Gambar 21: Persentase Pengeluaran Mingguan Rata-Rata Nasional Per Kapita untuk yang Sangat Miskin (Q1) dan yang Kaya (Q5)

30. Secara ringkas, karakterisasi sifat produksi dan konsumsi beras sebagaimana diperlihatkan TLHS kelihatannya mengindikasikan bahwa yang miskin cenderung mengandalkan beras impor sebagai bagian dari pengurangan makanan pokok mereka. Dalam kasus petani miskin, penghasilan mereka tidak akan meningkat secara dramatis dengan pengenaan tarif atas beras impor karena penjualan beras mereka masih relatif rendah. Tetapi, sebagai konsumen beras impor (57% dari pengeluaran mereka, lihat Gambar 19), mereka harus mengurangi konsumsi

Percentage weekly expenditure for very poor (Quintile1) for purchased food (Total:3,059 Rph).

Cassava1%

Sweet Potatoes

0%

Total Vegetables

20%

Total Fruits1%

Total Legumes/Nut

s2%

Local Rice6% Unhusked

Rice0%

Imported Rice57%

Taro0%

Total Fish2%

Total Meat4%

Corn7%

Percentage weekly expenditure for wealthy (Quintile5) for purchased food (Total:23,903

Rph).

Corn3%

Total Meat26%

Total Fish10%

Taro0%

Imported Rice26%

Unhusked Rice0%

Local Rice2%Total

Legumes/Nut

5%

Total Fruits4%

Total Vegetables

22%

Sweet Potatoes

1%

Cassava1%

LAMPIRAN 2

168

mereka. Produsen dan penjual beras lokal kebanyakan bukan petani miskin yang dapat menarik manfaat dari kenaikan harga yang disebabkan kenaikan tarif. Keputusan untuk membeli beras impor berdasarkan penghasilan secara relatif bukanlah masalah bagi petani yang berpenghasilan lebih tinggi; untuk kelompok ini, tarif (bergantung pada tingkatannya) mungkin tidak mengurangi secara dramatis konsumsi beras impor mereka.

LAMPIRAN 3

169

LAMPIRAN 3: DEKOMPRESI GAJI DINAS SIPIL

1. Pelaksanaan rekomendasi di Pasal 9 merupakan proposal dua langkah:

Pada langkah pertama, gaji Tingkat 5 sampai 7 dan Tingkat 4(a) (Tingkat-tingkat yang telah didekompresi) akan dinaikkan untuk mencapai sebuah rasio dekompresi keseluruhan sebesar 8:1 berkaitan dengan upah yang dijanjikan untuk yang tidak trampil (upah bayangan)—sebuah nilai yang konservatif berdasarkan standar-standar internasional. Upah yang dijanjikan untuk seorang buruh yang tidak trampil yakni $3 per hari atau $65 per bulan seperti yang telah diamati pada permulaan tahun 2000 dapat diambil sebagai sebuah nilai yang pantas. Ini akan menaikkan upah pokok untuk staf Tingkat 7 dari $361 menjadi $520 per bulan (Tabel 1). Gaji staf lainnya di Tingkat-tingkat yang didekompresi akan dinaikkan dengan proporsi yang sama.

Tabel 1: Gaji Pokok dan Batas-Batas Gaji yang Diusulkan (US$ per bulan)

TA 2000-2001 (Gaji Pokok)

(Gaji Pokok) yang Diusulkan

Batas-Batas Gaji

Tingkat 1 85 85 85 Tingkat 2 100 100 100 Tingkat 3 123 123 123 Tingkat 4 155 155 155 Tingkat 4(a)1 155 223 223-290 Tingkat 5 201 290 290-383 Tingkat 6 266 383 383-520 Tingkat 7 361 520 520-678

1 Tingkat 4 akan hanya terdiri dari personil pendidikan dan kesehatan. Tingkat 4(a) adalah staf Tingkat 4 lain yang ada.

Pada langkah kedua usul tersebut, gaji staf pada Tingkat-tingkat yang didekompresi akan dipetakan ke dalam skala kenaikan gaji tahunan mulai dari gaji pokok baru ke nilai pokok untuk tingkat berikutnya. Kemudian, tingkat-tingkat biasanya terdiri dari sejumlah jenjang upah tahunan dan sebuah nilai penjelasan untuk 10 jenjang digunakan untuk menghitung upah maksimum untuk staf Tingkat 7. Sejumlah jenjang yang lebih kecil (mis. lima) bisa digunakan jika diinginkan. Menggunakan sepuluh jenjang akan mengimplikasikan kenaikan gaji tahunan sebesar 3 persen, angka inflasi tahunan yang diharapkan di Timor Lorosae sekarang ini. Bila tidak ada kenaikan upah dinas sipil secara umum, hal ini akan mengimplikasikan bahwa nilai nyata gaji di Tingkat 4(a) dan di atasnya akan tetap. Konsekuensi finansial pelaksanaan kegiatan pemetaan tidak pasti walaupun diketahui bahwa hampir semua staf yang direkrut di Tingkat-tingkat yang didekompresi sebegitu jauh, akan tetap pada atau dekat ke tingkat dasar yang akan dipetakan secara seragam di seluruh jenjang gaji sedangkan 70 persen selebihnya akan tetap pada gaji paling rendah. Pada tahun-tahun berikutnya, staf akan bergerak naik dengan kenaikan gaji pada akhir tiap tahunnya. 2. Pelaksanaan usul-usul ini akan benar-benar menghasilkan dekompresi terhadap gaji dinas sipil. Pelaksanaan jenjang 1 akan menaikkan rasio kompresi terhadap upah bayangan dari 5,6 ke 8,0, dan, terhadap tingkat nominal upah terendah, dari 4,4 ke 6,2.

LAMPIRAN 3

170

Pelaksanaan jenjang 2 juga akan menaikkan lebih jauh rasio kompresi ‘bayangan’ ke 10,4 dan rasio kompresi nominal ke8,0.

3. Ada sejumlah perkembangan masa depan yang harus diperhitungkan sewaktu mempertimbangkan keberlanjutan fiskal pada setiap perubahan dalam struktur upah.

• Pada akhir TA 2002-03, jumlah petugas polisi akan bertambah dari sekitar 580 saat ini menjadi 3.000, dan jumlah personil pertahanan dari 600 ke 1.500. Di samping itu, diharapkan bahwa perlul ada sekitar 1.500 cadangan tentara yang dibayar selama 28 hari dinas per tahun. Tidak mungkin pasukan cadangan tersebut akan dibentuk dalam 3 tahun berikutnya dan hal ini diabaikan dalam perkiraan di bawah: ? Diskusi-diskusi sedang berlangsung mengenai peluncuran rencana pensiun bagi

para pegawai pemerintah. Walaupun usul yang mantap belum dibicarakan sekarang, 10 persen kontribusi pegawai dapat dipertimbangkan.

? Mungkin dinas sipil (kecuali petugas polisi) ditambah dari 10.000 pada tanggal 1

Juli 2001 menjadi 12.000 pada tanggal 1 Juli 2003.

4. Implikasi biaya.1 Kenaikan pada pembayaran gaji staf di Tingkat 5 sampai 7 dalam jenjang pertama dapat mendatangkan akibat berupa kenaikan rekening upah di tahun keuangan 2001-2 sekitar $1,4 juta, dari $18,0 juta menjadi $19,4 juta, dan rekening upah pada tahun 2002-3 dan 2003-4 akan naik sejalan dengan bertambahnya jumlah petugas polisi dan personil pertahanan, menjadi masing-masing sekitar $22 juta dan $24 juta. Beban tambahan akibat kegiatan pemetaan yang diperkirakan pada jenjang kedua akan relatif sederhana yakni sekitar $221,000 pada TA2001-02. Kenaikan 1.000 orang dalam dinas sipil, dengan upah rata-rata, akan berakibat tambahan pengeluaran hampir $2 juta setahun. Peluncuran rencana pensiun pada TA2002-03 dengan 10 persen kontribusi pegawai lebih jauh menaikkan rekening upah sekitar $2 juta menurut semua senario sejak TA 2002-03 dan seterusnya. Seperti yang telah dicatat, berbagai penyesuaian dalam bidang=bidang ini hanya bisa dilakukan dalam konteks sebuah senario fiskal yang berkelanjutan.

1 Perkiraan didasarkan atas anggapan bahwa dekompresi diundangkan pada permulaan TA2001-02. Hasilnya peka terhadap waktu dan perlu dikalibrasikan ke jangka waktu di masa depan untuk analisis berikutnya.

171

REFERENSI

Abrahamsen, M.A. (1996). Badan Usaha Koperasi, McGraw-Hill, New York. Asian Development Bank. “Proyek Rehabilitasi Fasilitas Perikanan Pelabuhan Hera.”

“Ikan untuk Masa Depan: Rencana Strategis untuk Perikanan Timor Lorosae”, Departmen Urusan Ekonomi, Mei 2001.

Auty, R.M. dan Mikesell, R.F. Pembangunan Berkelanjutan dalam Perekonomian

Mineral, 1999. Braga de Macedo, Braz dan Sousa Monteiro. “Pembangunan Nasional dan Transisi

Ekonomi di bawah Pemerintahan Internasional: Kasus Timor Lorosae, disampaikan pada Lokakarya Washington mengenai Timor Lorosae, 3-6 Agustus 2000.

Unit Sensus dan Statistik (2001). “Survei mengenai Sucos di Timor Lorosae (Agen

Sensus dan Statistik Timor Lorosa’e; Survei Desa di Timor Lorosa’e). Administrasi Transisi Timor Lorosae (ETTA), Dili, Timor Lorosae.

Corden, W.Max. “Ekonomi Sektor Yang Tumbuh Cepat dan Penyakit Belanda: Survei

dan Konsolidasi,” Oxford Economic Papers, 36 (Nov. 1984) Craig Sugden. “Survei Sucos di Timor Lorosa’eRingkasan Hasil Awal dan Implikasi

bagi Kemiskinan”. Gelb, A. H. “Pendapatan Tak Terduga dari Minyak: Berkat atau Kutuk”, 1998. IMF. “Timor Lorosae: Menetapkan Fondasi Manajemen Makroekonomi yang Sehat.”

2000 IMF (2001). “Dana Stabilisasi dan Dana Tabungan untuk Sumber Daya Yang Tak Dapat

Diperbaharui, Terbitan Tak Berkala No. 205. ISEAS. “Timor Lorosae: Tantangan Pembangunan untuk Bangsa Paling Baru di Dunia”,

2001. Kaufmann et al. “Urusan Pemerintahan”, Keuangan dan Pembangunan, Juni 2000. Mari Alkatiri dan Peter Galbraith dalam The Age. 7 Juli 2001. Menno Pradhan, Asep Suryahadi, Sudarno Sumarto, dan Lant Pritchett. “Ukuran-ukuran

Kemiskinan di Indonesia, 1996, 1999 dan Sesudahnya, (2000). Kertas Kerja SMERU Jakarta.

172

Organisasi untuk Kerja Sama dan Pembangunan Ekonomi. SIGMA Makalah No. 5.

Paris 1996. Organisasi untuk Kerja Sama dan Pembangunan Ekonomi. SIGMA Makalah No.14.

Paris 1996. Pedersen J. dan Arnbeg M. (ed.). “Kondisi Sosial dan Ekonomi di Timor Lorosae”,

Program Penyelesaian Konflik Internasional. 1999. Pomeroy, Jacqui. “Kopi dan Perekonomian di Timor Lorosae”, disampaikan pada Forum

Kebijakan Ekonomi ADB-ETSG, Dili, 26-28 Maret 2001. Komisi Pelayanan Publik, Syarat-syarat Pekerjaan. Petunjuk No. 2000/4. Sachs dan Warner. “Kelimpahan Sumber Daya Alam dan Pertumbuhan Ekonomi,” 1995. Bank Dunia. “Sistem Upah Dinas Sipil di Timor Lorosae: Status Saat Ini dan

Rekomendasi, 30 Maret 2001. Bank Dunia. “Membantu Berbagai Negara Memerangi Korupsi: Peran Bank Dunia,”

September 1997.