Parlamenti e governiProcesso legislativo. Bicameralismo

Le origini storiche dei parlamenti

necessari alla democrazia (rappresentativa), ma non necessariamente democratici: non emergono per il ‘governo del popolo’ ma per limitare e controllare i governanti

sviluppo da assemblee medievali (talvolta interrotto da periodi di assolutismo) legato alla necessità del sovrano di sostegno finanziario per fare la guerra:

nobiltà rappresentata nella curia regis per ottenere qualcosa in ritorno (‘no taxation withoutrepresentation’)

poi anche borghesi

parlamenti pre-moderni: diseguaglianza tra ceti e accesso limitato

quasi ovunque in Europa

in parte elettivi: cortes, Riksdag, Sejm, landtage

incontri regolari lo rendono canale istituzionalizzato per la protezione di privilegi / petizioni / istanze

parlamenti moderni (fine XVIII): fine delle distinzioni di ceto e allargamento progressivo del suffragio, si sviluppano di pari passo con il costituzionalismo moderno

Il concetto di ‘rappresentanza’ (Pitkin 1967)

inconcepibile nella democrazia classica e nel pensiero politico radicale

da repraesentare, ‘presentare di nuovo’: in origine non si riferisce a ‘persone che rappresentano altre persone’

solo nel XVI secolo assume significato legale di ‘agire per conto di’, come risultato dello sviluppo storico dei parlamenti di cavalieri e borghesi

king-in-parliament

nel XVII emerge la nozione politica della rappresentanza di tipo liberale: il rappresentante ha autorità rispetto al governante e obblighi verso i rappresentati

rappresentanza: duale e relazionale

rappresentanza politica: relazione tra governanti e governati

i. mandato / autorità conferita

ii. agire nell’interesse di

iii. responsabilità

iv. a immagine di / sociologica

v. simbolica

www.idea.int

rappresentanza: duale e relazionale

rappresentanza politica: relazione tra governanti e governati

i. mandato / autorità conferita

ii. agire nell’interesse di

iii. responsabilità

iv. a immagine di / sociologica

v. simbolica

rappresentanza politica democratica: relazione elettorale istituzionalizzata tra governanti e governati

combina almeno i-ii-iii ed è al contempo:

principio di legittimazione

struttura istituzionale (elezioni-parlamento)

modalità di comportamento

Le assemblee parlamentari moderne

Nelle democrazie liberali, il parlamento è

“un’assemblea rappresentativa a competenza [decisionale] generale, pluralistica e permanente, ma rinnovata nella sua composizione tramite elezioni a scadenze regolari”

(Cotta – della Porta – Morlino 2001:311)

Caratteri strutturali, implicano:

membership collegiale (non gerarchica)

non ad hoc

inclusione di una o più opposizioni

legittimazione elettorale

mandato temporalmente limitato

Le funzioni del parlamento di Westminster secondo Bagehot (1867):

a) elettiva: seleziona e licenzia PM / esecutivo

voto di fiducia

il “segreto efficiente” (la “fusione dei poteri”)

b) espressiva (i.e. rappresentativa)

c) educativa e informativa

d) legislativa

“i parlamenti non fanno solo le leggi e le leggi non sono fatte solo dai parlamenti” (Pasquino 2004:196)

e) finanziaria

I parlamenti: le funzioni

Sartori (1963):

negoziale, di canalizzazione del conflitto, ricerca punti di incontro e costruzione del compromesso

“il parlamento è una formidabile macchina inventata a questo scopo; non per sopprimere il conflitto, ma per canalizzarlo e regolarlo” (Mastropaolo – Verzichelli 2006:21)

Cotta (2001):

1. rappresentanza

2. controllo sull’esecutivo

3. policy-making

I rapporti governo-parlamento

Presidenti• non hanno bisogno della fiducia

del parlamento

• scelgono con maggiore autonomia i componenti dell’esecutivo

• in alcuni casi possono legiferare attraverso decreti

• portare avanti la propria agenda legislativa dipende dal consenso del parlamento

Primi ministri• hanno bisogno della fiducia del

parlamento

• devono negoziare i componenti dell’esecutivo nel loro partito e con i partiti della coalizione

• possono emanare decreti (con ratifica parlamentare)

• tendono a diventare l’agenda setter del parlamento (altrimenti sono indotti a dimettersi)

I poteri dei parlamenti

Rispetto al/alla …

• Capo dello StatoElezione (solo in alcuni regimi parlamentari)

Impeachment (tutti)

• esecutivoFiducia. Censura o sfiducia (solo regimi parlamentari)

Conferma delle nomine (alcuni presidenziali)

• legislazioneIniziativa, emendamenti, veto

Ratifica di trattati internazionali

Indirizzo dell’esecutivo

Mozioni, risoluzioni

• controllo sull’esecutivoInterrogazioni

Indagini e inchieste

Il caso italiano: il parlamento tra ‘Prima’ e ‘Seconda’ Repubblica

Come è mutato il parlamento italiano nel passaggio dalla ‘Prima’ alla ‘Seconda Repubblica’?

funzione elettorale: ridotta da appelli sempre più diretti all’elettorato

funzione espressiva: scarsa fiducia opinione pubblica verso parlamento

funzione legislativa: centralità radicalmente ridimensionata

funzione di controllo: progressivo incremento a partire dalla 10a legislatura (1987-92)controllo ex ante (e.g. mozioni/risoluzioni) e controllo ex post (e.g. interrogazione)

Il parlamento ha cercato di resistere ai cambiamenti (in particolare alla riduzione funzione legislativa in contesto maggioritario), ma rafforzata solo funzione controllo, mentre funzione elettorale ridotta e funzione espressiva resta debole; ma resta un’istituzione forte (Capano – Giuliani 2003:30)

Elementi di variazione nell’organizzazione interna dei parlamenti

• numero di camere

• articolazione in commissioni (decentramento e specializzazione)

• allocazione dei ruoli interni (maggioritaria/proporzionale)

• ruolo e disciplina dei gruppi parlamentari (cf. partiti)

• ruolo del governo e della presidenza delle camere nella programmazione dell’agenda

Le camere: una o due? (cf. tabella 4.1)

Su 52 parlamenti democratici: 28 bicamerali

24 monocamerali

Da cosa dipende?

• NO forma di governo: presidenziale o parlamentare non fa differenza

• SÌ forma di stato: stati federali hanno sempre un parlamento bicamerale

• SÌ dimensione demografica: i paesi con oltre 15mln di abitanti hanno parlamenti bicamerali (eccezioni Sud Corea e Taiwan)

Il parlamento italiano ha il più alto numero di componenti al mondo, se si escludono gli 800 lord britannici «part-time» e senza indennità

La struttura del parlamento (democrazie con > 1 mln abitanti)

La «camera alta» (o «seconda camera»):origini e funzioni

Due diverse origini storiche:i. rappresentanza di ceti/classi: dell’aristocrazia per diritto ereditario,

di censo, di status o nominata dal sovrano (diversamente dalla «camera bassa», eletta dal popolo)

ii. rappresentanza delle unità territoriali che compongono la nazione. Ma cos’è il territorio e chi lo rappresenta?

Due soluzioni:• uguale rappresentanza agli elettorati di ogni unità • delegati degli enti territoriali

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Caratteristiche delle seconde camere

La seconda camera («alta»)rispetto alle prima camera («bassa») (cf. Tabella 4.2)

Caratteri ricorrenti (rispetto alla camera bassa)• meno componenti delle prime (tranne UK)

• mandati più lunghi (spesso)

• rinnovo parziale (talvolta)

• meno poteri (quasi sempre)

Le differenze più rilevantia) poteri: simmetria/asimmetria

b) composizione: congruenza/incongruenza

Caratteristiche delle seconde camere

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a) i poteri: come misurare la simmetria

La scala di Patterson e Mughan:

la seconda camera è/ha…

subordinata alla prima → 1

solo poteri di rinvio e proposta → 2

alcuni poteri in esclusiva e potere di veto → 3

poteri paritari con alcune limitazioni → 4

poteri pienamente simmetrici → 5

Caratteristiche delle seconde camere Poteri della II camera: scala di Patterson

e Mughan

b) La composizione: cosa può rendere le due camere incongruenti

i. diversa distribuzione dei seggi tra i territori

ii. diversa platea dei votanti

iii. diversa platea degli eleggibili

iv. tempi diversi del rinnovo dei mandati

v. sistemi elettorali diversi

Caratteristiche delle seconde camere Composizione politicamente omogenea rispetto alla prima camera

Fonte: Vassallo (2016)

Gli effetti del bicameralismo

divisione del lavoro e articolazione interna dei parlamenti tendenza generale dovuta a: quantità, competenza, tempismo

funzioni delle commissioni: legislazione, bilancio, inchiesta, ecc. funzioni chiave alle “commissioni legislative permanenti”

variabilità dei poteri delle commissioni legislative, dipendono da:i. poteri del parlamento: potenti in US, significative in Italia (possono legiferare), limitate in UK

ii. facoltà attribuite alle commissioni: processo di allocazione, timing e iniziativa/emendamento/approvazione

iii. specializzazione: e.g. delega su una specifica materia

iv. continuità dei componenti: seniority/expertise (US) versus composizioni ad hoc per ciascun disegno di legge (UK)

v. presidenza: solo maggioranza o anche opposizione; autonoma o no

vi. struttura/staff amministrativo: molto consistente in US (crescente in Italia)

Struttura e poteri delle commissioni

specializzazione

bassa media alta

scarsi

poteri legislativi

medi

forti

Regno Unito

Canada

Francia

Spagna

Svezia

Germania

Italia USA

Decentramento del processo legislativo: poteri e specializzazione delle commissioni

Mastropaolo – Verzichelli (2006:101)

appartenenza dei parlamentari ad organizzazioni esterne

origini: da aggregazioni informali interne al parlamento a rapporti con partiti di massa esterni

gruppi parlamentari (fraktionen, party caucuses, parliamentary parties, ecc.), spesso requisito minimo (Italia: 20 MPs Camera, 10 Senato)

grado di indipendenza dei singoli parlamentari dai gruppi:

autonomia versus disciplina: “parlamento di parlamentari” o “parlamento di partiti”

rapporto tra organizzazione partitica esterna e parlamentare

ingerenza (Italia) versus autonomia (UK)

I partiti e il parlamento

Parlamento avversariale(dinamiche centripete)

monocamerale

commissioni deboli

bi-partitismo con partiti forti:

identificazione maggioranza-esecutivo limita l’autonomia del parlamento

Parlamento policentrico(dinamiche centrifughe)

bicamerale

commissioni forti

molti partiti con scarsa coesione:

debole legame tra i partiti della coalizione e l’esecutivo accresce l’autonomia del parlamento

Cotta (2001), Mastropaolo – Verzichelli (2006)

Accentramento strutturale

avversariale policentrico

fusione

con l’esecutivo

Dimensione

funzionale

autonomia

funzionale

Gran Bretagna

Canada

Francia

Germania

Spagna

Belgio

Svezia

Italia Usa

Struttura e funzionamento di nove parlamenti democratici

Mastropaolo – Verzichelli (2006:145)