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El presente esta elabora segun la ley de procedimentos admisntrativos
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INTRODUCCION
Una de las reformas más importantes que LA LEY DE
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS incorporó a las Normas Generales
de Procedimientos Administrativos fue comprender dentro de su alcance a una
serie de procedimientos surgidos espontáneamente dentro de la Administración
Pública para conducir y resolver conflictos de intereses entre dos o más sujetos
procedimentales así como también incorporo las formas de sanción mas
adecuadas para resolver de esa manera conflictos que surgen dentro de una
institución.
La realidad administrativa imponía dar reconocimiento formal y cobertura
legal a un conjunto de procedimientos donde la Administración no actuaba de
la manera tradicional siendo parte del procedimiento y portadora del interés
público sino más bien a modo de intermediario entre los intereses de dos
sujetos de derecho, a los cuales convoca, bajo su imperio, para decidir la
controversia o las sanciones que obviamente debe versar sobre algún aspecto
de interés público.
Por ello, aún cuando confluyan más administrados ante el Estado, puede
que no exista entre ambos un conflicto de intereses cuya decisión sea materia
del procesamiento y que el funcionario público ejerza tareas definitorias
respecto de ellas.
En tal sentido, podemos definir el procedimiento cuasi jurisdiccional,
administrativo contencioso o trilateral, como aquel desarrollado en el ámbito de
la Administración Pública dirigido a decidir un conflicto de intereses suscitado
con motivo de la actuación pública o en asuntos de interés público y en donde
la autoridad ejerce el rol de instructor de la causa con facultades inherentes a la
jurisdicción retenida. Mediante este tipo de procedimiento la Administración
Pública tiene competencia para conocer, instruir y resolver:
I PROCEDIMIENTO TRILATERAL
1. CONCEPTO
En el penúltimo Título la Ley incorpora los Procedimientos Especiales
denominados PROCEDIMIENTO TRILATERAL y PROCEDIMIENTO
SANCIONADOR, señalándose por los autores, sobre el primero, con
propiedad, lo siguiente: 'La realidad administrativa imponía dar reconocimiento
formal y cobertura legal a un conjunto de procedimientos donde la
Administración no actuaba de la manera tradicional" (1), porque en ellos no se
constituía en juez y parte a la vez.
Ciertamente, antes de la -vigencia del Decreto Ley N' 26111, que introdujo
diversas modificaciones, propiciando la promulgación del Texto único
Ordenado derogado, ya existían en diversas normas, legales y reglamentarias,
principalmente en materia de procesos de selección, llámense Licitación o
Concursos Públicos, aplicables para la ejecución de obras públicas, para las
actividades de Consultoría, así como para la adquisición de bienes y servicios.
Esto queda comprobado en el año 1958, a partir del cual las licitaciones
públicas para la ejecución de obras, son reguladas por un Reglamento General
sustituido por el Reglamento General de Licitaciones y Contratos de Obras
Públicas dictado en el año 1961, que rigió hasta 1980. Año en el cual se dictó
el Reglamento único de Licitaciones y Contrato de Obras Públicas.
Paralelamente, regían el Reglamento único de Adquisiciones para el Suministro
de Bienes y Prestación de Servicios No Personales, sancionado por el Decreto
Supremo Nº 065-85-PCM; y la Ley que normaba la actividad de Consultoría,
con su correspondiente Reglamento.
En estas normas quedaron establecidos los procedimientos para la solución de
conflictos surgidos entre los postores a través de los medios de impugnación
previstos en ellas; originándose los ahora denominados procedimientos
trilaterales. Por, ejemplo, en una licitación pública convocada para llevar
1.- HUTCHINSOM, tomas; “Justicia administrativa. Reflexiones sobre la justicia admisnitrativa en el final el siglo XX p.703
adelante mediante el respectivo contrato administrativo una obra pública, el
postor no conforme con el otorgamiento de la buena pro a otro postor, podía
impugnar tal decisión, correspondiendo pronunciarse, en primera instancia, a la
entidad convocante; y, en segunda y última instancia, al Consejo Superior de
Licitaciones y Contratos de Obras Públicas.
Actualmente todas las disposiciones citadas anteriormente han sido derogadas,
por encontrarse vigente en reemplazo de las mismas el Texto único Ordenado
de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por el
Decreto Supremo N' 083 - 2004 - PCM en aplicación de las Leyes N°s 27330 y
28267, modificatorias de la Ley N' 26850, vigente desde el año 1997: conforme
al cual se establecen dos recursos para impugnar las decisiones del Comité
Especial, encargado de la organización, conducción y ejecución de la
integridad del proceso de selección hasta antes de la suscripción del contrato
respectivo. Estos recursos son el de Apelación y el de Revisión que se
interponen para resolver las discrepancias con actos admínistrativos
producidos desde la convocatoria hasta la suscripción del contrato, inclusive,
correspondiendo la atención del primero al Titular del Pliego o a la máxima
autoridad administrativa de la Entidad convocante, y el segundo, al Tribunal de
Contrataciones y Adquisiciones, en última instancia, fallo que causará estado.
Por todo ello, es parcialmente cierto cuando algunos autores afirman La ley
establece las pautas generales para algunos procedimientos administrativos
especiales que han adquirido enorme trascendencia en los últimos años" que
no fueron regulados adecuadamente por la legislación vigente antes de la
nueva Ley, reconociendo de esta manera su preexistencia. (2)
No pueden quedar al margen en este aspecto las normas vinculadas a los
Organismos Reguladores de la Inversión Privada en Servicios Públicos, en las
cuales subyacen los procedimientos trilaterales, en armonía con la definición de
la Ley, y en razón de la función de solución de controversias y de reclamos
previstos en la Ley Marco y en las respectivas normas especificas, a saber:
2.- JOSE BARTRA CAVERO, Proceso Administrativo, expocision de motivos, comentario y concordancia, edit. Huallaga Pág. 254
OSIPTEL.- El reglamento, aprobado por el Decreto Supremo NO 008-
2001PCM, así como sendas directivas, establece que las controversias entre
empresas prestadoras del servicio estarán sujetas a la decisión en primera
instancia, de Cuerpos Colegiados y, en segunda instancia, en vía de Apelación,
del Tribunal de Solución de Controversias. Los reclamos de usuarios contra las
empresas prestadoras. También están sujetos a dos instancias, en la primera
corresponde conocer y resolver a la propia empresa operadora, siendo
competencia del Tribunal Administrativo de Solución de Reclamos, conocer y
resolver, en vía de apelación, corno última instancia administrativa
OSINERG.- La función de solución de controversias entre entidades, entre
éstas y los usuarios libres y entre éstos, corresponde en primera instancia a
Cuerpos Colegiados y, en segunda instancia, al Tribunal de Solución de
Controversias; y la de los reclamos de usuarios, en primera instancia, a las
propias entidades prestadoras; y en segunda instancia, a la Junta de
Apelaciones de reclamos, de conformidad con el Reglamento aprobado por el
Decreto Supremo No 054-2001-PCM.
OSITRAN.- El Reglamento aprobado por el Decreto Supremo N' 0 10-200 1
PCM, establece igual tratamiento al establecido en el organismo anterior, para
la solución de Controversias y de Reclamos.
SUNAS.- El respectivo Reglamento sancionado por el Decreto Supremo No
017-2001-PCM, determina similar procedimiento al adoptado por las dos
anteriores para la solución de controversias y los reclamos de los usuarios.
1.1 El PROCEDIMENTO TRILATERAL.- Llamado también casi jurisdiccional o
contencioso administrativo, tripartito o triangular, es definido por Danos
Ordoñez como aquel en el que la administración decide un conflicto entre dos
particulares, a diferencia del típico procedimiento bilateral en el que la
Administración es al mismo tiempo juez y parte. Es el desarrollado, dice Moron
Urbina, en el ámbito de la administración Pública dirigido a decidir un conflicto
de intereses suscitado con motivo de la actuación pública o en asuntos de
interés público y en donde la autoridad ejerce el rol de instructor de la causa
con facultades inherentes a la jurisdicción retenida.
El PROCEDIMIENTO TRILATERAL forma parte del Título IV de la Ley, que en
los artículos 2190 al 2280 lo define y precisa el marco legal al cual queda
sometido, de la rnisma manera la iniciación, contenido de la reclamación,
contestación, pruebas que pueden ser actuadas en su desarrollo, medidas
cautelares aplicables, impugnación de las resoluciones emitidas y la
conciliación o transacción extrajudicial.
Sin matices, diferencias o clases, salvo los necesarios que permitan distinguirlo
del procedimiento común, es definido por el artículo 219' como un proceso
administrativo contencioso seguido entre dos o más administrados ante las
entidades de la administración, y ante las personas jurídicas de derecho
privado que en razón de concesiones, delegación o autorización del Estado,
prestan servicios públicos o ejercen función administrativa; denominando a los
que lo inician simplemente 'reclamantes" y a cualquiera de los emplazados
reclamado".
La instrucción del procedimiento y la facultad de resolver son asumidas en
primera instancia por un órgano o autoridad sometida a subordinación
jerárquica y, en última instancia, generalmente, por un Tribunal Administrativo,
de acuerdo a las disposiciones específicas sobre la materia.
Son calificados como procedimientos de evaluación previa, con aplicación del
silencio administrativo negativo, por disponerlo el numeral 34.1.3 de la Ley, en
los cuales confrontan intereses dos o más administrados, exigiendo en
consecuencia el máximo de imparcialidad de la autoridad administrativa.
Si bien es cierto que su desarrollo se produce en el ámbito del Derecho
Administrativo; es cierto también, que asume algunos matices propios del
proceso civil. Se rige MARCO LEGAL por las disposiciones contenidas en el
Título IV y por las demás normas previstas en la Ley, que en relación a
procedimientos de la misma índole regulados por leyes especiales tendrá
carácter supletorio, de conformidad con lo previsto en el artículo 2201,
supletoriedad que es reiterada por la Tercera Disposición Complementaria y
Final de la norma procedimental general.
La ley de procedimientos administrativos lo señala en los siguientes
artículos
Artículo 219°.- Procedimiento trilateral
219.1 El procedimiento trilateral es el procedimiento administrativo contencioso
seguido entre dos o más administrados ante las entidades de la administración
y para los descritos en el inciso 8) del Artículo I del Título Preliminar de la
presente Ley.
219.2 La parte que inicia el procedimiento con la presentación de una
reclamación será designada como "reclamante" y cualquiera de los
emplazados será designado como "reclamado".
Artículo 220°.- Marco Legal
El procedimiento trilateral se rige por lo dispuesto en el presente Capítulo y en
lo demás por lo previsto en esta Ley. Respecto de los procedimientos
administrativos trilaterales regidos por leyes especiales, este capítulo tendrá
únicamente carácter supletorio.
2. INICIACIÓN DEL PROCESO TRILATERAL
Se puede originar mediante la RECLAMACIÓN, de uno de los administrados,
denominado por la Ley RECLAMANTE; o de Oficio, es decir, a iniciativa de la
propia Administración; quedando obligada ésta durante el desarrollo del
procedimiento a propiciar entre los administrados intervinientes la solución
conciliada de la controversia, de acuerdo con el artículo 221°, numerales 221. 1
y 221.2.
Admitida que sea la RECLAMACIÓN se correrá traslado al RECLAMADO, así
designado por el numeral 219. 2, para que exprese los descargos que a su
derecho conviniera.
La ley de procedimientos administrativos lo señala en el siguiente artículo
Artículo 221°.- Inicio del procedimiento.
221.1 El procedimiento trilateral se inicia mediante la presentación de una
reclamación o de oficio.
221.2 Durante el desarrollo del procedimiento trilateral la administración debe
favorecer y facilitar la solución conciliada de la controversia.
221.3 Una vez admitida a trámite la reclamación se pondrá en conocimiento del
reclamado a fin de que éste presente su descargo.
3. CONTENIDO DE LA RECLAMACIÓN
El CONTENIDO debe cumplir con los requisitos exigidos a los escritos en
general por el artículo 1130 de la Ley, agregándose el nombre y la dirección de
cada reclamado, si hubiera más de uno, los motivos de la reclamación, petición
de sanciones u otro tipo de acción afirmativa corno lo dispone el numeral 222.
1. En el mismo escrito se ofrecerán las pruebas, acompañando, las que
disponga, como anexos. Al surgir dudas respecto a la exposición de los hechos
o de los fundamentos de derecho, el numeral 222.3 faculta a la administración
a solicitar la aclaración respectiva.
Las pruebas se rigen por lo previsto en los artículos 1620 a 1800. de cuya
actuación no podrá prescindir la Entidad, salvo acuerdo de las partes
intervinientes, de conformidad con el artículo 2250.
La ley de procedimientos administrativos lo señala en los siguientes
artículos
Artículo 222°.- Contenido de la reclamación
222.1 La reclamación deberá contener los requisitos de los escritos previstos
en el
Artículo 113° de la presente Ley, así como el nombre y la dirección de
cada reclamado, los motivos de la reclamación y la petición de sanciones u
otro tipo de acción afirmativa.
222.2 La reclamación deberá ofrecer las pruebas y acompañará como anexos
las pruebas de las que disponga.
222.3 La autoridad podrá solicitar aclaración de la reclamación de admitirla,
cuando existan dudas en la exposición de los hechos o fundamentos de
derechos respectivos.
Sobre la CONTESTACIÓN:
a) PLAZO: Quince (15) días improrrogables, posteriores a la notificación de
la Reclamación, absolviendo todos los aspectos controvertidos, sean de hecho
o de derecho. Se tendrán por aceptadas o meritadas, entendemos como
ciertas. por la Administración, si no se negaran en la contestación, las
alegaciones y los hechos realmente relevantes contenidos en la reclamación.
b) REBELDIA Y ADMISION DE EXTEMPORANEIDAD. Vencido el plazo
sin mediar contestación, el reclamado incurrirá en rebeldía que será declarada
por el instructor; no obstante podrá admitirse la contestación extemporánea, si
se considera apropiado y razonable por la Administración en uso de la facultad
que en ese sentido otorga el numeral 223.3. Todas las cuestiones propuestas
conjunta y únicamente en la contestación o en la réplica se decidirán en la
resolución final, como lo previene el numeral 223.2; en la réplica el reclamado
alegará únicamente violaciones a la legislación.
En cambio la réplica a las contestaciones de las reclamaciones no está
permitida, pero los nuevos Problemas planteados en la contestación serán
estimados como materia controvertida, todo ello de conformidad con el artículo
2240.
Durante el desarrollo del Procedimiento Trilateral, en cualquier etapa, podrán
dictarse MEDIDAS CAUTELARES, de oficio o a petición de parte,
constriñéndose a lo dispuesto por el artículo 146°, que exige decisión motivada
y elementos de juicio suficientes, en previsión de la pérdida de eficacia de la
decisión final. Bajo responsabilidad de la Administración, cuidando que Su
adopción no configure perjuicio irreparable del o los administrados (Art. 226).
La ley de procedimientos administrativos lo señala en los siguientes
artículos.
Artículo 222°.- Contenido de la reclamación
222.1 La reclamación deberá contener los requisitos de los escritos previstos
en el
Artículo 113° de la presente Ley, así como el nombre y la dirección de
cada reclamado, los motivos de la reclamación y la petición de sanciones u
otro tipo de acción afirmativa.
222.2 La reclamación deberá ofrecer las pruebas y acompañará como anexos
las pruebas de las que disponga.
222.3 La autoridad podrá solicitar aclaración de la reclamación de admitirla,
cuando existan dudas en la exposición de los hechos o fundamentos de
derechos respectivos.
Artículo 223°.- Contestación de la reclamación
223.1 El reclamado deberá presentar la contestación de la reclamación dentro
de los quince (15) días posteriores a la notificación de ésta; vencido este plazo,
la Administración declarará en rebeldía al reclamado que no le hubiera
presentado.
La contestación deberá contener los requisitos de los escritos previstos en el
Artículo 113° de la presente Ley, así como la absolución de todos los asuntos
controvertidos de hecho y de derecho. Las alegaciones y los hechos relevantes
de la reclamación, salvo que hayan sido específicamente negadas en la
contestación, se tendrán por aceptadas o merituadas como ciertas.
223.2 Las cuestiones se proponen conjunta y únicamente al contestar la
reclamación o la réplica y son resueltas con la resolución final.
223.3 En el caso de que el reclamado no cumpla con presentar la contestación
dentro del plazo establecido, la administración podrá permitir, si lo considera
apropiado y razonable, la entrega de la contestación luego del vencimiento del
plazo.
223.4 Adicionalmente a la contestación, el reclamado podrá presentar una
réplica alegando violaciones a la legislación respectiva, dentro de la
competencia del organismo correspondiente de la entidad. La presentación de
réplicas y respuestas a aquellas réplicas se rige por las reglas para la
presentación y contestación de reclamaciones, excluyendo lo referente a los
derechos administrativos de trámite.
Artículo 224°.- Prohibición de responder a las contestaciones
La réplica a las contestaciones de las reclamaciones, no está permitida. Los
nuevos problemas incluidos en la contestación del denunciado serán
considerados como materia controvertida.
Artículo 225°.- Pruebas
Sin perjuicio de lo establecido en los Artículos 162° a 180° de la presente Ley,
la administración sólo puede prescindir de la actuación de las pruebas
ofrecidas por cualquiera de las partes por acuerdo unánime de éstas.
Artículo 226°.- Medidas cautelares
226.1 En cualquier etapa del procedimiento trilateral, de oficio o a pedido de
parte, podrán dictarse medidas cautelares conforme al Artículo 146°.
226.2 Si el obligado a cumplir con una medida cautelar ordenado por la
administración no lo hiciere, se aplicarán las normas sobre ejecución forzosa
prevista en los Artículos 192° al 200° de esta Ley.
226.3 Cabe la apelación contra la resolución que dicta una medida cautelar
solicitada por alguna de las partes dentro del plazo de tres (3) días contados a
partir de la notificación de la resolución que dicta la medida. Salvo disposición
legal o decisión de la autoridad en contrario, la apelación no suspende la
ejecución de la medida cautelar.
La apelación deberá elevarse al superior jerárquico en un plazo máximo de (1)
día, contado desde la fecha de la concesión del recurso respectivo y será
resuelta en un plazo de cinco (5) días.
4. IMPUGNACIÓN
El artículo 227° permite la IMPUGNACION de la resolución dictada dando por
concluido el procedimiento, por la autoridad u órgano sometido a subordinación
jerárquica, pero sólo mediante el RECURSO DE APELACIÓN. Si se tratara de
la máxima instancia administrativa, procederá el RECURSO DE
RECONSIDERACÍON cuyos alcances han sido desarrollados ampliamente en
páginas anteriores.
Serán interpuestos estos recursos dentro del plazo de 15 días de efectuada la
notificación del acto impugnado, debiendo el superior jerárquico dentro del
plazo similar correr traslado a la otra parte, concediéndole el mismo numero de
días para la absolución del recurso.
Absuelto el traslado, o de no producirse éste dentro del plazo conferido, la
autoridad en la cual radica la competencia, en un plazo no mayor a diez (10)
días podrá fijar día y hora para la vista de la causa.
La Resolución se emitirá en el plazo de treinta (30) días siguientes a la fecha
en que se realizó la audiencia. En el transcurso de este plazo, incluso, antes de
la notificación de la resolución, se pueden adoptar acuerdos, pactos o
convenios, dentro de los alcances de la legislación pertinente, que al significar
conciliación o transacción judicial, podrán poner fin al procedimiento, dejando
insubsistente la resolución que pudiera haberse dictado.
La ley exige aprobación por parte de la Administración mediante resolución:
que los acuerdos adoptados consten por escrito, indicándose por lo menos la
identificación de las partes y plazo de vigencia, sin perjuicio de continuar con el
procedimiento en el caso de producirse riesgo en los intereses de terceros o
existiera un interés general que prevalecerá.
La ley de procedimientos administrativos lo señala en los siguientes
artículos.
Artículo 227°.- Impugnación
227.1 Contra la resolución final recaída en un procedimiento trilateral expedida
por una autoridad u órgano sometido a subordinación jerárquica, sólo procede
la interposición del recurso de apelación. De no existir superior jerárquico, sólo
cabe plantear recurso de reconsideración.
227.2 La apelación deberá ser interpuesta ante el órgano que dictó la
resolución apelada dentro de los quince (15) días de producida la notificación
respectiva. El expediente respectivo deberá elevarse al superior jerárquico en
un plazo máximo de dos (2) días contados desde la fecha de la concesión del
recurso respectivo.
227.3 Dentro de los quince (15) días de recibido el expediente por el superior
jerárquico se correrá traslado a la otra parte y se le concederá plazo de quince
(15) días para la absolución de la apelación.
227.4 Con la absolución de la otra parte o vencido el plazo a que se refiere el
artículo precedente, la autoridad que conoce de la apelación podrá señalar día
y hora para la vista de la causa que no podrá realizarse en un plazo mayor de
diez (10) días contados desde la fecha en que se notifique la absolución de la
apelación a quien la interponga.
227.5 La administración deberá emitir resolución dentro de los treinta (30) días
siguientes a la fecha de realización de la audiencia.
Artículo 228°.- Conciliación o transacción extrajudicial
228.1 En los casos en los que la Ley lo permita y antes de que se notifique la
resolución final, la autoridad podrá aprobar acuerdos, pactos, convenios o
contratos de los administrados que importen una transacción extrajudicial o
conciliación, con el alcance, requisitos, efectos y régimen jurídico específico
que en cada caso prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales actos
poner fin al procedimiento administrativo y dejar sin efecto las resoluciones que
se hubieren dictado en el procedimiento. El acuerdo podrá ser recogido en una
resolución administrativa.
228.2 Los citados instrumentos deberán constar por escrito y establecer como
contenido mínimo la identificación de las partes intervinientes y el plazo de
vigencia.
228.3 Al aprobar los acuerdos a que se refiere el numeral 228.1, la autoridad
podrá continuar el procedimiento de oficio si del análisis de los hechos
considera que podría estarse afectando intereses de terceros o la acción
suscitada por la iniciación del procedimiento entrañase interés general.
II PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
1. LA LEGALIDAD COMO SUSTENTO DE LA SANCION
La expresión cabal de la democracia y de los gobiernos democráticos, es el
Estado de Derecho, del que no pueden apartarse las autoridades, ni mucho
menos los funcionarios públicos.
La doctrina, a través de distinguidos tratadistas extranjeros y nacionales,
coincidentemente sostiene: "El Estado de Derecho es el servidor de la
sociedad y no su amo". "Está sometido a un sistema de normas jurídicas y
políticas y tiene como finalidad la protección de los derechos de las personas".
'Consiste, pues, en el gobierno de las leyes y no en el gobierno de los
hombres, mediante el imperio de la legalidad, que complementado por las
decisiones de los tribunales constituye el régimen de la juricidad".
Significa, entonces, que la arbitrariedad en un Estado de Derecho es recusada,
rechazada, deviene en imposible por cuanto el poder está sometido a órdenes
impersonales, ciertas, justas y objetivas. La superioridad del derecho sobre el
Estado es lo característico del Estado de Derecho, debiendo entenderse éste
no sólo como el imperio de la ley positiva sino como un ideal de la justicia.
El ámbito de aplicación del proceso sancionador lo señala la ley de
procedimientos administrativos en los siguientes artículos.
Artículo 229°.- Ámbito de aplicación.
229.1 Las disposiciones del presente Capítulo disciplinan la facultad que se
atribuye a cualquiera de las entidades para establecer infracciones
administrativas y las consecuentes sanciones a los administrados.
229.2 En las entidades cuya potestad sancionadora está regulada por leyes
especiales, este Capítulo se aplicará con carácter supletorio. La potestad
sancionadora disciplinaria sobre el personal de las entidades se rige por la
normativa sobre la materia.
El principio de la legalidad expresa el monopolio de la ley como fuente
ineludible para establecer el delito, la falta, etc; e igualmente, para establecer la
pena o sanción administrativa, según sea el caso. La Ley interviene para
precisar limitaciones a la discrecionalidad de los encargados de administrar
justicia.
La sanción orienta la voluntad hacia el cumplimiento de la norma: es la
consecuencia del incumplimiento del deber jurídico que recae sobre el sujeto
obligado o la medida empleada para tal incumplimiento se produzca. (3) Puede
disminuir, debilitar, incluso eliminar algún espacio de la esfera jurídica de los
particulares, por imponerle un deber u obligación. (4)
Calificando la naturaleza de la sanción administrativa, Dromi (5) considera que la
decisión de la administración imponiendo una sanción. Es un acto
administrativo típico, no constituyendo un acto jurisdiccional, ni produce cosa
juzgada, por lo que puede ser cuestionada por los medios impugnatoríos
previstos por la ley para atacar un acto administrativo. Mediante ella
indirectamente se pretende mantener el respecto a la norma, restablecer el
orden jurídico violado, evitando que prevalezcan los actos contrarios al
ordenamiento jurídico.
Las potestades administrativas son varias, necesarias para que la
administración pueda desarrollar sus actividades y lograr los propósitos que le
son propios.
2. POTESTAD SANCIONADORA
La POTESTAD SANCIONADORA, es una de ellas, que viene a constituir
una atribución correspondiente a la administración para imponer correcciones a
los ciudadanos o a los administrados. Se divide en correctiva y disciplinaria,
según que ella se dirija al administrado o al empleado o al funcionario.
3. Alzamora Valdez. Mano. Introducción a la Ciencia del Derecho. Pág. 148.
4. Bermejo Vera. José. Derecho Administrativo - Parte Especial. Pág. 71.
5. Drorni, José Roberto. Manual de Derecho Administrativo. T. 1. pág. 187.
La doctrina encuentra su fundamento en la necesaria existencia de una
disciplina interna y externa, coadyuvante para el cumplimiento de la compleja
labor encomendada a la admínistración; caso contrario ésta devendría en
indefensa, generándose un desorden incontrolable.
Coinciden Santa María de Paredes, García Oviedo, Jeze y Marienhoff, al
sostener que es de naturaleza decididamente penal, pero que no incluye en su
contenido a los delitos, tan sólo a las faltas, debiendo respetarse en su ejercicio
el debido proceso legal principalmente, el derecho de defensa.
La Ley del Procedimiento Administrativo español, a diferencia de la nuestra, no
establece los trámites del procedimiento sancionador, limitándose aa señalar
los principios en los cuales debe sustentarse, y los principios de la potestad
sancionadora.
En el artículo 127° dicha ley indica los principios de legalidad, irretroactividad,
tipicidad, responsabilidad, proporción habilidad: igualmente, se refiere a la
prescripción y a la concurrencia de sanciones. Por otro lado, el artículo 1340 se
refiere a los principios del procedimiento sancionador: Garantías, derechos del
presunto responsable, medidas de carácter provisional que pueden adoptarse
para asegurar la eficacia de la resolución que ponga fin el procedimiento y la
presunción de inocencia.
El Capitulo II del Título IV es destinado por la Ley nacional a la POTESTAD
SANCIONADORA y al PROCEDIMIENTO SANCIONADOR, en cuyo artículo
2290 se fija que las disposiciones contenidas en el mismo tiene por objeto
regular la facultad atribuida a la administración para establecer infracciones y
las correspondientes sanciones aplicables a los administrados; que en el caso
de la existencia de legislación especial, las indicadas disposiciones tendrán
únicamente carácter supletorio.
3. PRINCIPIOS
El artículo 230, enumera los principios que regirán la POTESTAD
SANCIONADORA de la Administración, similares a los previstos en la
legislación española:
1. LEGALIDAD.- Es cierto que en la Constitución del Estado no existe norma
reconociendo la potestad sancionadora de la administración; es cierto, también,
que tampoco consagra prohibición alguna respecto a ella, razón por la cual
estimo que la ley que la establezca no sería inconstitucional.
Es más, refuerza esta posición la Sentencia del Tribunal Constitucional, órgano
de control constitucional en armonía con el artículo 201°' de la Carta Magna,
recaída en la Causa 274-99-A. A/TC, cuando determina que "la prohibición
constitucional de no ser procesado ni condenado por acto u omisión que al
tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera
expresa e inequívoca, como infracción punible, así como la prohibición de
inaplicabilidad por analogía de la ley penal y de las normas que restrinjan
derechos, reconocidos en el literal "e" del inciso 24) del artículo 2° y en el inciso
9) del artículo 1390 de la Constitución, respectivamente, no constituyen
garantías procesales constitucionalmente reconocidas que puedan resultar
aplicables únicamente en el ámbito de los procesos de naturaleza penal, sino
que por extensión, constituyen también garantías que deben observarse en el
ámbito de un proceso administrativo disciplinario y, en general, de todo
procedimiento de orden administrativo que se pueda articular contra una
persona".
En esta Sentencia se encuentra el sustento del principio consagrado en el
artículo 230. 1, aunque hubiera sido más adecuado que la Constitución hubiera
incorporado artículo similar al 25.1 de la Constitución española, que
configurando también la potestad sancionadora de la administración dice:
"Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el
momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa",
según la legislación vigente en aquel momento», lo cual permite a García de
Enterria conceptuar que el principio bajo comentario "Es la expresión del
principio nullum crimen, nulla poena sine lege". La ley ha de preceder a la
conducta sancionable lex previa, debiendo determinar el contenido de la
sanción que pueda imponerse. (6)
En consecuencia, de acuerdo al ordenainiento vigente, sólo por norma con
rango de ley puede otorgarse a la administración la potestad de sancionar,
as¡ como establecer la sanción aplicable. Debe entenderse que esta atribución
puede surgir de la ley propiamente dicha, y del Decreto Legislativo por tener
ambos igual jerarquía de conformidad con los artículos 1040 y 2000 4) de la
Constitución.
La potestad atribuida por la ley, no faculta privar de la libertad al administrado:
a diferencia con lo dispuesto por el artículo 70' de la Ley mejicana que faculta a
la administración de aplicar arresto hasta por 36 horas (Art 70 (M
2. DEBIDO PROCEDIMIENTO.- Los alcances de este principio están
expuestos ampliamente expuesto en el artículo IV (1.2), por lo que nos
remitimos a los comentarios que al respecto efectuamos anteriormente.
3. RAZONABILIDAD.- Conocido también como PROPORCIONALIDAD, que
fue comentado anteriormente. Dice al respecto uno de los miembros de la
Comisión que formuló el proyecto de la Ley, "postula adecuación entre medios
y fines, de modo que la Administración Pública no debe imponer ninguna carga,
obligación, sanción o prestación más gravosa que la que sea indispensable
para cumplir con la exigencia del interés público". Esta previsto en el artículo
230° 3) que en esencia persigue disuadir al administrado de cometer la
infracción por devenir más ventajosa que cumplir con el ordenamiento legal que
le impone una obligación.
La Ley española mediante este principio dispone, al igual que nuestra Ley,
respecto al principio de legalidad, que las sanciones "en ningún caso podrán
implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad" y que la -comisión de
infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el
6.- García de Enterria, Eduardo. Curso de Derecho Administrativo. T. U, pág. 174.
cumplimiento de las normas infringidas" (Art. 131°) . En términos más o menos
parecidos ambas leyes previenen que en la determinación de la normativa y de
la sanción se considerarán la existencia o no de la intencionalidad -existencia
de intencionalidad o reiteración-; el perjuicio causado naturaleza de los
perjuicios causados; las circunstancias de la comisión de la infracción, y la
repetición en la comisión de infracción, reincidencia, por comisión en el término
de un año o más de una infracción de la misma naturaleza cuando, haya sido
declarado por resolución firme. En consecuencia supone una correspondencia
entre la infracción y la sanción suprimiendo o eliminando medidas excesivas.
4. TIPICIDAD. - Está ligado con el principio de la. legalidad, por ser descripción
legal de una conducta específica a la que se conectará una sanción
administrativa, requiere necesariamente de una doble exigencia: (i) del principio
general de libertad, sobre el que se organiza todo el Estado de Derecho, que
impone las conductas sancionables sean excepción a esa libertad: y (ii) a la
correlativa exigencia de la seguridad jurídica que no se podría cumplir o
alcanzar si la descripción de lo sancionable no permitiese un grado de certeza
suficiente para que los ciudadanos puedan predecir las consecuencias de sus
actos (lex certa), nos enseña el autor español García de Enterria.
Concordantemente con lo antes expuesto el 230° (4) dispone que son
conductas sujetas a sanción administrativa las infracciones explicitadas en
normas 'con rango de ley", no admitiéndose interpretación extensiva o
analógica de tal suerte que no caben cláusulas generales o indeterminadas de
infracción. Se imposibilitará el excesivo arbitrio del órgano sancionador,
propiciando, por el contrario, actuar prudente y razonable.
El segundo párrafo del mismo numeral contiene lo que diversos autores y la
legislación denominan «colaboración reglamentaria ». en cuya virtud las
normas reglamentarias, podrán especificar conductas y graduar sanciones. No
permite que por esta vía se constituyan nuevas conductas sancionables, salvo
que por ley expresa se delegue en el reglamento.
5. IRRETROCTIVIDAD.- Por tratarse un principio general basado en la
irretroactividad de la ley y la aplicación de la norma benigna en favor del
procesado, el numeral 230 (5) dispone que la infracción será sancionada con la
norma vigente en el momento que produzca o las posteriores si resultan más
favorables al administrado infractor.
OTROS PRINCIPIOS CONSAGRADOS EN LA LEY.- El tantas veces
mencionado artículo 230 reconoce también los principios de CONCURSO DE
INFRACCIONES (6). CONTINUACIÓN DE INFRACCIONES (7). CAUSALIDAI)
(8) y PRESUNCIÓN DE LICITUD(9), que respectivamente significan que en
caso que con una misma conducta se incurra en más de una infracción, la
sanción aplicable será la prevista para la infracción más grave. Se requiere el
transcurso de treinta (30) días desde la última sanción, para imponer sanciones
en casos de infracciones continúas; la responsabilidad recaerá en el
administrado que realice la conducta omisiva o constitutiva de infracción que
amerite sanción; y debe presumirse que el administrado actúa siempre
cumpliendo sus deberes, salvo evidencia en contrario. Este último principio es
denominado en la ley española PRESUNCIÓN DE INOCENCIA, cuyo artículo
137 lo define de manera impecable y precisa, de la forma siguiente: "Los
procedimientos sancionadores respetarán la presunción de no existencia de
responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario".
En el numeral 230° 10) queda consagrado el principio de CONCURRENCIA DE
SANCIONES, denominándolo NON BIS IN IDEM, recusando la aplicación
sucesiva o simultánea de una pena y una sanción administrativa por el mismo
hecho, al existir identidad del sujeto, hecho y fundamento.
La potestad sancionadora sólo podrá ser ejercida por las autoridades
facultadas expresamente por disposición legal o reglamentaria, establece el
artículo 2310; coligiéndose, en consecuencia, que puede ser atribuida por
cualquier disposición que emane de autoridad competente, o con jerarquía de
ley, Decreto Legislativo, incluso, por norma reglamentaria. El mismo numeral
no admite que pueda ser delegada en otra autoridad distinta a quien le ha sido
atribuida.
El artículo 2321 establece tres aspectos muy importantes, en el sentido que la
sanción administrativa impuesta conlleva la obligación de reponer las cosas al
estado anterior al momento de haberse alterado con la infracción: la
indemnización de daños y perjuicios ocasionados, que no serán determinados
en sede administrativa, sino por el órgano jurisdiccional que actúe en el
correspondiente proceso incoado por quien corresponda, principio que debe
prevalecer en todos los casos, y la solidaridad, cuando las obligaciones
correspondan a varias personas, las infracciones en las que incurran generan
las sanciones que se impondrán a todos los involucrados.
Respecto a la PRESCRIPCIÓN el plazo para que opere deberá ser fijado por
lev especial; y, en el caso que no se determinará en esa forma el artículo 233°
establece un plazo ordinario de cinco (5) años que regirá a partir de la fecha en
que se incurrió en la infracción o desde que cesó si se tratara de acción
continuada. Este plazo se interrumpirá al incoarse el procedimiento
sancionador, pero se reanuda sí el expediente queda paralizado por cualquier
razón no imputable al administrado por más de un mes (232.2).
Planteada la prescripción como medio de defensa, sin más tramite que la
verificación del plazo la autoridad deberá resolverla. Al declararla fundada, se
dispondrá las indagaciones correspondientes para establecer las
responsabilidades por la inacción incurrida (233.3).
El plazo ordinario previsto por la norma no favorece al administrado. Debiendo
fijarse puntualmente en la ley los plazos impidiendo de esta manera que la
administración mantenga por un largo período el derecho para ejercer esta
potestad.
La ley de procedimientos administrativos lo señala en los siguientes
artículos.
Artículo 230°.- Principios de la potestad sancionadora administrativa
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente
por los siguientes principios especiales:
1. Legalidad.- Sólo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la
potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias
administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un
administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de
libertad.
2. Debido procedimiento.- Las entidades aplicarán sanciones sujetándose al
procedimiento establecido respetando las garantías del debido proceso.
3. Razonabilidad.- Las autoridades deben prever que la comisión de la
conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las
normas infringidas o asumir la sanción; así como que la determinación de la
sanción considere criterios como la existencia o no de intencionalidad, el
perjuicio causado, las circunstancias de la comisión de la infracción y la
repetición en la comisión de infracción.
4. Tipicidad.- Sólo constituyen conductas sancionables administrativamente las
infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su
tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las
disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar
aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin
constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los
casos en que la ley permita tipificar por vía reglamentaria.
5. Irretroactividad.- Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en
el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que
las posteriores le sean más favorables.
6. Concurso de Infracciones.- Cuando una misma conducta califique como más
de una infracción se aplicará la sanción prevista para la infracción de mayor
gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las demás responsabilidades que
establezcan las leyes.
7. Continuación de Infracciones.- Para imponer sanciones por infracciones en
las que el administrado incurra en forma continua, se requiere que hayan
transcurrido por lo menos treinta (30) días desde la fecha de la imposición de la
última sanción y se acredite haber solicitado al administrado que demuestre
haber cesado la infracción dentro de dicho plazo.
8. Causalidad.- La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta
omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable.
9. Presunción de licitud.- Las entidades deben presumir que los administrados
han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en
contrario.
10. Non bis in ídem.- No se podrá imponer sucesiva o simultáneamente una
pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos que se
aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento.
4. CARACTERES DEL PROCEDIMENTO
Los CARACTERES del Procedimiento Sancionador son tratados en el
sub. Capítulo II del Capítulo II del Titulo IV, bajo la denominación de
Ordenamiento del Procedimiento Sancionador, disponiéndose en el artículo
234° que la potestad sancionadora será ejercida cumpliendo obligatoriamente
el procedimiento legal o reglamentarlo, cuyas características permitirán que la
autoridad aplacadora de la sanción sea diferente a la que instruyó, las
resoluciones judiciales probatorias de los hechos tienen efecto vinculante en
los procedimientos sancionadores; la notificación indicará los hechos
imputados, la calificación de las infracciones en que pudiera haber incurrido, las
sanciones aplicables, señalar la autoridad competente y la norma que le
atribuya tal competencia, adecuada disposición que permitirá al administrado
ejercer cabalmente el ejercicio de defensa.
El mismo numeral concede cinco (5) días para que el administrado efectúe las
alegaciones del caso utilizando los medios de defensa previstos en el numeral
162.2, es decir, ofrecer y actuar pruebas contenidas en documentos e informes,
pericias, testimonios, inspecciones. y la actuación de cualquier diligencia que
no esté prohibida. De ninguna manera el no ejercicio de este derecho podrá
redundar en perjuicio del adininistrado o, como lo dicen "sin que la abstención
del ejercicio de este derecho pueda considerarse elemento de juicio contrario a
su situación".
Se inicia siempre de oficio por quien tenga esta atribución y en el caso de estar
sometida a subordinación por orden superior, por petición motivada de otros
órganos o por denuncia, como lo dispone el numeral 235.1; quedando facultada
la autoridad para efectuar investigaciones, averiguaciones e inspecciones antes
del inicio del procedimiento a fin de determinar preliminarmente si concurren
circunstancias que lo ameriten.
Dispuesta la iniciación del procedimiento, previa notificación cumpliendo los
requisitos antes mencionados, el administrado contará con un plazo no menor
de cinco (5) días hábiles a partir de la fecha de la notificación a fin de que
formule los descargos o alegatos que viere por conveniente; a cuyo
vencimiento, haya ejercido o no dicho derecho, de oficio se examinarán los
hechos, se recabarán datos o informaciones que permitan determinar la
existencia de la infracción y la aplicación de la sanción pertinente. Concluida
esta etapa, la autoridad instructora, si fuere el caso, decide o no la imposición
de la sanción. Cuando la organización de la entidad lo permita, el instructor
solo podrá proponer motivadarnente, de probarse la existencia de infracción la
correspondiente sanción. El órgano competente para adoptar la decisión, si
fuera indispensable, podrá realizar actuaciones complementarias a las
efectuadas durante la instrucción.
En concordancia con el artículo 236°, 1 durante el período de instrucción
pueden disponerse medidas de carácter provisional que no serán otras que las
contempladas en la ley, en aplicación de autorización conferida por artículo
146°.
Finalmente, conforme a lo dispuesto por el artículo 237.2, queda
terminantemente prohibido que la resolución dictada ante la impugnación
interpuesta, pueda imponer sanción más grave que la original: Prohibición de la
Reforma peyorativa.
La ley de procedimientos administrativos lo señala en los siguientes
artículos.
Artículo 234°.- Caracteres del Procedimiento sancionador
Para el ejercicio de la potestad sancionadora se requiere obligatoriamente
haber seguido el procedimiento legal o reglamentariamente establecido
caracterizado por:
1. Diferenciar en su estructura entre la autoridad que conduce la fase
instructora y la que decide la aplicación de la sanción, cuando la organización
de la entidad lo permita.
2. Considerar que los hechos declarados probados por resoluciones judiciales
firmes vinculan a las entidades en sus procedimientos sancionadores.
3. Notificar a los administrados los hechos que se le imputen a título de cargo la
calificación de las infracciones que tales hechos pueden construir y la
expresión de las sanciones que, en su caso, se le pudiera imponer, así como la
autoridad competente para imponer la sanción y la norma que atribuya tal
competencia.
4. Otorgar al administrado un plazo de cinco días para formular sus
alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento
jurídico conforme al numeral 162.2 del Artículo 162°, sin que la abstención del
ejercicio de este derecho pueda considerarse elemento de juicio en contrario a
su situación.
Artículo 235°.- Procedimiento sancionador
Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ceñirán a las
siguientes disposiciones:
1. El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio, bien por propia
iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición motivada de otros
órganos o entidades o por denuncia.
2. Con anterioridad a la iniciación formal del procedimiento se podrán realizar
actuaciones previas de investigación, averiguación e inspección con el objeto
de determinar con carácter preliminar si concurren circunstancias que
justifiquen su iniciación.
3. Decidida la iniciación del procedimiento sancionador, la autoridad instructora
del procedimiento formula la respectiva notificación de cargo al posible
sancionado, la que debe contener los datos a que se refiere el numeral 3 del
artículo precedente para que presente sus descargos por escrito en un plazo
que no podrá ser inferior a cinco días hábiles contados a partir de la fecha de la
notificación.
4. Vencido dicho plazo y con el respectivo descargo o sin él, la autoridad que
instruye el procedimiento realizará de oficio todas las actuaciones necesarias
para el examen de los hechos, recabando los datos e informaciones que sean
relevantes para determinar, en su caso, la existencia de responsabilidad
susceptible de sanción.
5. Concluida, de ser el caso, la recolección de pruebas, la autoridad instructora
del procedimiento resuelve la imposición de una sanción, o la no existencia de
infracción. En caso de que la estructura del procedimiento contemple la
existencia diferenciada de órganos de instrucción y órganos de resolución
concluida la recolección de pruebas, la autoridad instructora formulará
propuesta de resolución en la que se determinará, de manera motivada, las
conductas que se consideren probadas constitutivas de infracción, la norma
que prevé la imposición de sanción para dicha conducta y la sanción que se
propone que se imponga; o bien se propondrá la declaración de no existencia
de infracción. Recibida la propuesta de resolución, el órgano competente para
decidir la aplicación de la sanción podrá disponer la realización de actuaciones
complementarias, siempre que sean indispensables para resolver el
procedimiento.
6. La resolución que aplique la sanción o la decisión de archivar el
procedimiento será notificada tanto al administrado como al órgano u entidad
que formuló la solicitud o a quien denunció la infracción, de ser el caso.
Artículo 236°.- Medidas de carácter provisional
236.1 La autoridad que instruye el procedimiento podrá disponer la adopción de
medidas de carácter provisional que aseguren la eficacia de la resolución final
que pudiera recaer, con sujeción a lo previsto por el Artículo 145° de esta Ley.
236.2 Las medidas que se adopten deberán ajustarse a la intensidad,
proporcionalidad y necesidades de los objetivos que se pretende garantizar en
cada supuesto concreto.
236.3 El cumplimiento o ejecución de las medidas de carácter provisional que
en su caso se adopten, se compensarán, en cuanto sea posible, con la sanción
impuesta.
Artículo 237°.- Resolución
237.1 En la resolución que ponga fin al procedimiento no se podrán aceptar
hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con
independencia de su diferente valoración jurídica.
237.2 La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa. La
administración podrá adoptar las medidas cautelares precisas para garantizar
su eficacia, en tanto no sea ejecutiva.
237.3 Cuando el infractor sancionado recurra o impugne la resolución
adoptada, la resolución de los recursos que interponga no podrá determinar la
imposición de sanciones más graves para el sancionado.
INDICE
I PROCEDIMIENTO TRILATERAL
1.1 El PROCEDIMENTO TRILATERAL
2. INICIACIÓN DEL PROCESO TRILATERAL
3. CONTENIDO DE LA RECLAMACIÓN
Sobre la CONTESTACIÓN:
4. IMPUGNACIÓN
II PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
1. LA LEGALIDAD COMO SUSTENTO DE LA SANCION
2. POTESTAD SANCIONADORA
3. PRINCIPIOS
OTROS PRINCIPIOS CONSAGRADOS EN LA LEY.-
4. CARACTERES DEL PROCEDIMENTO
BIBLIOGRAFIA
HUTCHINSOM, tomas; “Justicia administrativa. Reflexiones sobre la
justicia admisnitrativa en el final el siglo XX
JOSE BARTRA CAVERO, Proceso Administrativo, expocision de
motivos, comentario y concordancia, edit. Huallaga.
Alzamora Valdez. Mano. Introducción a la Ciencia del Derecho.
Bermejo Vera. José. Derecho Administrativo - Parte Especial.
Drorni, José Roberto. Manual de Derecho Administrativo. T. 1.
García de Enterria, Eduardo. Curso de Derecho Administrativo. T. U
