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PRESENTACIÓN
La presente publicación es producto de un Seminario PROSUR sobre el tema:“Mercados Laborales y políticas ocupacionales en los países del MERCOSUR yChile” , que se realizó en Santiago de Chile, el día 13 de noviembre de 2001.
La Serie PROSUR es una publicación de las oficinas de la Fundación FriedrichEbert en Argentina, Brasil, Uruguay y Chile, que tiene por objetivo tratar cuestionessignificativas de la integración regional en el Cono Sur, con la idea de señalar lasdistintas dimensiones de cada problemática, sus interrelaciones y de abrir el debateen torno a las alternativas políticas correspondientes.
El objetivo de este evento regional MERCOSUR y del estudio central de estePROSUR era, proponer a los actores políticos, sociales y del Estado, las experien-cias que surgen del análisis comparado del tema en cuestión, de los casos nacionalesde Chile, Argentina, Uruguay y Brasil. El estudio central estuvo a cargo de la soció-loga, Dra. Cecilia Montero y del sociólogo Pablo Morris. Este estudio, cuyo títuloes “El impacto de la globalización en los mercados laborales y en las políticas deempleo en los países del MERCOSUR y Chile”, será publicado en la mencionadaserie PROSUR 2002.
Sin embargo, hemos considerado oportuno publicar los casos nacionales que fueronel insumo para el PROSUR 2002, puesto que en éstos encontramos un análisis másdetallado sobre cada realidad. Esto da a los lectores la oportunidad de conocer lascorrespondientes analogías y diferencias expresadas en dichos trabajos.
Del análisis de los casos nacionales podemos desprender que, por un lado, existe unpanorama general de desestabilización de las formas de trabajo asalariado, incre-mento de la desocupación y aumento del empleo precario. Por otro lado, nos estaría-mos acercando al momento en que los gobiernos de la región deberán abandonar elLeitmotiv de la desregulación y comenzar a crear una institucionalidad laboral, deacuerdo a las nuevas realidades socio-políticas imperantes en estos países.
Finalmente, un factor común planteado tanto por los autores del PROSUR 2002como de los estudios nacionales, es la todavía baja cobertura real de las redes deprotección social y de los sistemas de seguro de desempleo, a pesar de los avanceslogrados en los años noventa.
Jaime EnsigniaEditorDirector Proyecto Socio políticoFundación Friedrich Ebert - Chile.
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INDICE GENERAL
PRESENTACIÓN ............................................................................................................ 1
CASO CHILEMERCADO LABORAL Y EL IMPACTO DE LA GLOBALIZACIÓNEN LA POLÍTICA DE EMPLEO. ....................................................................................... 3
CASO CHILE .................................................................................................................. 51. Desempeño económico e impactos sobre el mercado de trabajo ....................... 52. Crecimiento económico sin creación de empleo ................................................... 63. Participación laboral, acceso al empleo y desocupación ..................................... 74. ¿Un modelo que se agota? .................................................................................. 85. Calidad del empleo y precarización ..................................................................... 96. Políticas públicas para el mercado de trabajo en la década de los 90 ............. 127. Conclusiones ....................................................................................................... 15
CASO URUGUAYMERCADOS Y POLÍTICAS LABORALES EN URUGUAYEN LA DECADA DEL NOVENTA ................................................................................... 17
Introducción y contenido............................................................................................ 191. Contexto político, estrategias gubernamentales y
principales resultados económicos ..................................................................... 192. Mercado de trabajo, principales tendencias ...................................................... 213. Políticas de mercado de trabajo en la década del noventa .............................. 274. Las políticas de empleo ...................................................................................... 345. Principales programas de la DINAE ................................................................... 386. Financiamiento y costo de las políticas de empleo ............................................ 417. Temas de reflexión .............................................................................................. 43
CASO ARGENTINOMERCADOS LABORALES Y POLITICAS OCUPACIONALES. ........................................... 47
1. Introducción ........................................................................................................ 492. El Programa Económico y los Problemas de Empleo en los ‘90 ......................... 493. Los Temas Centrales de la Agenda Laboral del Último Decenio ....................... 604. Políticas de Empleo bajo la Economía de Mercado. ........................................... 615. Reflexión Final y Recomendaciones .................................................................... 81APÉNDICE IPROGRAMAS ACTIVOS DE EMPLEO TRANSITORIO .................................................... 82PROGRAMAS DE FOMENTO DEL EMPLEO PRIVADO .................................................. 84PROGRAMAS FOCALIZADOS DE CAPACITACION LABORAL ....................................... 85Políticas para Mejorar la Intermediación del Mercado de Trabajo ......................... 86Bibliografía ................................................................................................................ 88
CASO BRASILAJUSTE ESTRUCTURAL E MERCADO DE TRABALHO NO BRASIL. ................................ 91
1. Introduçäo........................................................................................................... 93Boa leitura2. Antecedentes ...................................................................................................... 933. O Plano Real ....................................................................................................... 944. O Desemprego no Brasil .................................................................................... 995. A Informalidade no Brasil ................................................................................ 1066. Salários e Rendimentos .................................................................................... 1087. Pobreza e Distribuição de Renda ..................................................................... 109Bibliografia .............................................................................................................. 111
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CASO CHILE
MERCADO LABORALY EL IMPACTO DE LA GLOBALIZACIÓN
EN LA POLÍTICA DE EMPLEO.
Cecilia Montero / Pablo Morris
Cecilia Montero: Socióloga Universidad Católica de Chile, Doctorado en Sociología de la Universidad deParís VII, París 1979 y actual investigadora titular del Centro Nacional de Investigación Científica de Fran-cia.
Pablo Morris: Sociólogo, estudios de Magister en Ciencia Política de la Pontifica Universidad Católica deChile
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Pasada la década perdida los países de Amé-rica Latina entran en la globalización conformas diversas de inserción. La formacióndel MERCOSUR fue una respuesta regio-nal al desafío de la globalización. En esecontexto parece importante hacer un balan-ce de cómo se orientaron las políticas deempleo. No cabe duda que ya no se puedenaplicar las políticas tradicionales que dabanrespuesta a los temas del empleo observa-dos en economías mixtas, con una fuerte in-tervención económica del Estado. En laseconomías liberalizadas se recurre mas biena políticas activas.
El concepto de políticas proactivas o activasde mercado de trabajo se refiere a aquéllasadoptadas para contribuir a lograr el ajuste através de la eliminación de barreras a la mo-vilidad laboral y fortalecer la capacidad derespuesta del mercado de trabajo. Este con-cepto permite diferenciarse del de políticasde mercado de trabajo reactivas o pasivas,que corresponden a un conjunto de progra-mas dirigidos a aminorar el impacto de latransición o compensaciones frente a éste porla vía de subsidios o beneficios en ayuda delos pobres, como por ejemplo, la asistenciadirecta al desempleado a través de la red deseguridad social.
La distinción entre políticas de mercado detrabajo proactivas y reactivas es importantetambién en relación con el financiamiento.Las políticas reactivas son fundamentalmen-te políticas sociales, financiadas por el pre-supuesto público, mientras que las políticasproactivas favorecen la participación del sec-tor privado y la aplicación de criterios derecuperación de costos. Por ejemplo, los pro-gramas de capacitación laboral ya no comopolítica social, sino para facilitar una res-puesta productiva de la economía.
EL CASO DE CHILE
Desde la ortodoxia económica la relaciónentre crecimiento económico y empleo hasido uno de los supuestos básicos que hasustentado las políticas de empleo. Hasta fi-nes de los 90, el caso de Chile parecía con-
firmar esta regla. Ya desde mediados de los80 y como resultado de las reformasneoliberales y de la apertura externa se per-fila una economía primario-exportadora,basada en la explotación de las ventajas com-parativas en recursos naturales, una mano deobra abundante con niveles educacionalessuficientes para las tareas extractivas y contasas de salarios competitivas a escala inter-nacional. Hasta que, en los últimos dos años,la situación cambia, el modelo exportadorya no genera suficiente empleo, abriendoserias interrogantes que desafían tanto a laspolíticas públicas de empleo como al análi-sis económico. Es posible ahora concebirun “crecimiento sin empleo” lo que obligaa analizar por qué los mercados del trabajoreaccionan en forma diferente según las fa-ses del desarrollo exportador. Es necesarioobservar mas de cerca el comportamiento delos sectores de actividad, las tasas de aumen-to de la productividad y la introducción decambios tecnológicos, variables que podríanestar incidiendo en que no se creen empleos.De confirmarse las tendencias actuales ha-bría que introducir cambios importantes enlas políticas de empleo.
1. Desempeño económico eimpactos sobre el mercadode trabajo
Chile constituye un caso pionero de aplica-ción de políticas de ajuste, reformas estruc-turales y apertura comercial. A mediados delos ’70, antes que el resto de los países deAmérica Latina, un gobierno militar proce-dió a aplicar el ajuste, a desregular los mer-cados, preparando el camino para la inser-ción en los mercados externos. Se reduce eltamaño del Estado y se da comienzo al pro-ceso de privatizaciones. El proceso de rees-tructuración económica lleva a un aumentode la tasa de crecimiento del PIB y de lasexportaciones, aunque todo ello ocurre conun alto costo social.
Pero el enfoque monetarista extremo desem-bocó en una seria crisis del sistema finan-ciero en 1982, que hace caer el PIB y au-mentar el desempleo hasta tasas que llega-
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ron a un 30%. Para enfrentar la crisis, seinició, en 1984, una re-estructuración de lapolítica económica que pone mayor énfasisen la profundización de los procesos deprivatización, apertura económica yflexibilización del mercado de trabajo. Comoresultado, el crecimiento del PIB volvió arepuntar hasta alcanzar un 7,3% en 1988.
En l989 cambia el régimen político, se recu-pera la democracia y se inicia un largo pe-ríodo de gobiernos de centro-izquierda, laConcertación de Partidos por la Democra-cia. El desafío de los gobiernos de laConcertación, junto con mantener las altastasas de crecimiento era mejorar la equidaden la distribución de los resultados del mo-delo. En el campo laboral, ello significabaasegurar bajas tasas de desempleo, mejorarlos mecanismos de protección social, mejo-rar el nivel de formación de la mano de obray fortalecer el cumplimiento de los derechoslaborales, colectivos e individuales.
Hasta 1998, la economía chilena mostró re-sultados sobresalientes a escala internacio-nal. Se mantuvieron tasas de crecimientopromedio vecinas al 7% durante 8 años, bas-tante por encima del nivel de América Lati-na en el mismo período que fue de un 3,3%,crecieron las exportaciones en casi un 10%anual, se alcanzó una tasa de inversión de28% promedio, y una tasa de ahorro nacionalsuperior al 20%. Es una fase de expansióncon una baja desocupación y con aumentosostenido de las remuneraciones reales.
Entre 1990 y 1999 se reduce la tasa de des-empleo a un promedio de 6,3%, se elevanlos salarios reales en un 41,6%, y disminu-ye el porcentaje de la población en situaciónde pobreza de un 39% (5 millones de perso-nas) a un 22% (3,2 millones), todo ello sinalterar el modelo económico y en un esce-nario de estabilidad política.
Durante 1998 y 1999 el país se ve afectadopor la crisis asiática, produciéndose una caí-da de la actividad económica poniendo enevidencia la vulnerabilidad del modeloexportador. A partir de la constatación deque las altas tasas de desempleo no logranser reducidas pese al proceso reactivador quese inicia a mediados del 2000.
De ahí la importancia de analizar cuáles sonlas principales características de la estructu-ra y funcionamiento de dicho mercado du-rante la década de los noventa, y cuáles hansido las principales políticas públicas deempleo. Este es un tema de alta relevanciatanto por el proceso de crisis y reactivaciónsin generación de empleo que ha enfrentadola economía chilena en los últimos años,como por la relevancia de establecer patro-nes comparativos con los mercados labora-les de otros países vecinos (MERCOSUR),con miras a avanzar hacia procesos crecien-tes de mayor integración regional.
2. Crecimiento económico sincreación de empleo
Si entre 1989 y 1997, el crecimiento prome-dio de la economía chilena fue de 7,5% anual,en 1998 alcanza sólo un 3,9% y en 1999 él secontrae en un 1,1%. El año 2000 muestra uncrecimiento de un 5,4% y la expectativa parael 2001 está proyectada entre un 4,0% y un4,5%. En definitiva se alcanzó un crecimien-to del 2,99. Dichas tasas son superiores al pro-medio de crecimiento de la economía mun-dial pero no dejan contentos a los chilenos.Es que ellas esconden un panorama socialinquietante: existe una fuerza de trabajo des-ocupada de unas 600.000 mil personas conlo cual la tasa de desocupación se acercapeligrosamente a los dos dígitos. Y la pobre-za extrema, si bien no ha aumentado con lacrisis, afecta todavía a tres millones de perso-nas, de una población total de 16 millones.
Situación que debe ser enfrentada por unnuevo Gobierno, con un presidente socialis-ta. Las primeras medidas buscan aliviar unasituación que se piensa es coyuntural, tran-sitoria, propia de una caída del ciclo de acti-vidad. Pero al segundo año de crisis comien-za a admitirse la posibilidad de que se tratede un fenómeno estructural. El gobiernodebe sustituir al sector privado y enfrentarla situación mediante la creación de empleospúblicos y subsidios a la contratación.
Con la crisis se produce un cambio de eje.Si bien es posible retomar tasas de crecimien-to razonables de acuerdo a los estándares
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internacionales, y más altas que las de otrospaíses de América Latina, un crecimiento del7% parece una meta difícil en el corto plazosin mediar algunos cambios en la orienta-ción productiva y exportadora de la econo-mía chilena. Junto con ello, hoy en día unpunto de crecimiento ya no es capaz de ge-nerar la misma cantidad de empleos que an-taño. La elasticidad Empleo/PIB ha ido ca-yendo notoriamente: si a fines de la décadade los ’80 se creaban 45.000 empleos porpunto del PIB, entre 1995 y 1998 sólo sellegaba a los 13.000 empleos, con una ten-dencia decreciente. Según algunas estima-ciones en enero del 2001 un punto de creci-miento generaba menos de un 0,1% de cre-cimiento de la población empleada, cuandoen enero de 1990 lograba un 0,5%1.
En suma, a pesar de las medidas correctivasy los programas de empleo impulsados porel gobierno, el crecimiento económico haperdido capacidad para crear nuevos em-pleos con el mismo dinamismo de hace unadécada. Se discute si acaso se trata de unfenómeno estructural del modelo, en cuyocaso se requerirá de un cambio en las políti-cas económicas, o si es una tendencia pasa-jera propia de una transición en la estructu-ra productiva, pero el dato objetivo de la altadesocupación se mantiene.
Dado que el crecimiento de la economía hadisminuido su capacidad de generación denuevos empleos, es relevante preguntarse enqué medida ello ha alterado los patrones deintegración de la población a la fuerza detrabajo y de acceso al empleo.
3. Participación laboral,acceso al empleo ydesocupación
Entre 1986 y 1994 el número de personasintegradas a la fuerza de trabajo pasa de 4millones 312 mil a 5 millones 553 mil, con
un ritmo de crecimiento superior al creci-miento vegetativo de la población, lo que seexplica por la amplia incorporación de lamujer en la fuerza de trabajo. En 1994 seproduce un punto de inflexión en la tasa departicipación: aunque las personas integra-das a la fuerza de trabajo siguen aumentan-do hasta llegar a 5 millones 870 mil en el2000, su ritmo de crecimiento es menor alde población mayor de 15 años. La reduc-ción del ritmo de integración a la fuerza detrabajo ocurre especialmente entre los hom-bres, en tanto las mujeres siguen aumentan-do o estabilizan su tasa de participación entorno al 35%, superior al 30% que se obser-vaba a fines de los ’80 2 , cifra inferior a lade países del MERCOSUR.
Junto con ello, hasta 1997 las tasas de des-empleo disminuyen notablemente, desde ci-fras de dos dígitos a un nivel cercano al 6%.Tras la crisis económica la desocupación sedispara, superando nuevamente los dosdígitos, y afectando con especial fuerza a losjóvenes -donde la tasa se aproximó en el año2000 al 30% de las personas entre 15 y 19años de edad y al 20% entre los 20 y los 29-,a las mujeres -desempleo cercano al 13%- ya las personas de menores ingresos -casi un28% entre las personas del quintil más pobre,según la encuesta CASEN de 1998-.
1 Ver Waissbluth, M., «Limpiemos las telarañas del crecimiento», Colección Ideas, Año 2, N° 9, Fundación Chile21, Mayo 2001.2 Al menos durante los últimos 3 años esta tendencia puede estar escondiendo algún grado de desempleo oculto,que no se declara como tal pero que corresponde a una situación en que algunas personas han dejado de buscartrabajo por cansancio o falta de esperanzas en la posibilidad de hallarlo. Ver García-Huidobro, G., “La capacidadgeneradora de empleo productivo de la economía chilena”, Serie Reformas Económicas 31, Julio 1999, OIT,Santiago de Chile.
13,5
12,312,1
10,910,9
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9,7 9,19,6
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Tasa de desocupación, total nacional, 1986-2000
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CASEN
INE
U. de Chile (sólo R.M.)
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1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
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Años
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El desempleo abierto no es la única mani-festación del problema del empleo. Elsubempleo -empleos con salarios inferioresal mínimo o con jornadas laborales por de-bajo de las 35 horas semanales- afectaba al14% de la fuerza de trabajo en 1987, aumen-tando a un 17% en 1996, lo que implica queel volumen de las personas afectadas por elproblema del empleo se mantiene en tornoal 22%. Aunque no hay información actua-lizada sobre subempleo hacia el 2000, es desuponer que éste se ha mantenido dentro delos mismos rangos, puesto que el desempleoafecta con particular fuerza a los segmentosmás vulnerables de la fuerza de trabajo, aun-que luego se ha extendido también a los tra-bajadores calificados del sector formal. Estoestaría mostrando una situación de exclusiónde un segmento de la población en edad detrabajar.
4. ¿Un modelo que se agota?
Con anterioridad a la crisis ya se venía ha-blando de la necesidad de avanzar hacia unasegunda etapa del modelo exportador, queprivilegie una mayor generación de valoragregado y ocupe una mayor proporción demano de obra calificada. Pero no se cambiala estructura de un tejido productivo en unpar de años y menos en un período en que laexportación de recursos naturales continua-ba arrojando buenos resultados. Al desatar-se la crisis las falencias y debilidades que-dan al descubierto.
Para analizar más en detalle la tendencia ala destrucción o a la más lenta generación
de nuevos puestos de trabajo, es interesanteobservar cuáles han sido los sectores pro-ductivos que durante los ’90 muestran ma-yor dinamismo en la creación de empleo, yen qué medida ello está o no asociado a va-riaciones en la productividad laboral.
Los sectores económicos primario-exportadores fueron los que presentaron has-ta 1997 las más elevadas tasas de crecimientode sus niveles de productividad por ocupa-do, acompañadas sin embargo por relativa-mente bajas tasas de generación de empleo.Los sectores secundarios, combinaron ele-vadas tasas de crecimiento del empleo conbajas tasas de crecimiento de su productivi-dad, mientras las actividades de tipo tercia-rio exhibieron elevadas tasas de crecimien-to económico, tanto del empleo como de laproductividad.
Desagregando por ramas de actividad, laminería y la agricultura, sectores muy im-portantes desde el punto de vista de las ex-portaciones, presentaron contribuciones de-crecientes en términos de generación deempleo, en general, y de empleo calificadoen particular. Ello se explica por la incorpo-ración de tecnologías que elevó notoriamentela productividad de estos sectores.
El sector de servicios financieros se destacócomo el de mayor dinamismo en su deman-da por recursos humanos calificados, al ni-vel de profesionales y técnicos. Le siguió enimportancia el comercio donde, si bien elvolumen de mano de obra calificada ocupa-da es modesto, se está expandiendo acelera-damente la incorporación de recursos huma-nos profesionales y técnicos. El sector in-dustrial por su parte absorbió profesionalesy técnicos con una elasticidad tan elevadacomo servicios financieros, pero a una tasamenor, debido a su menor dinamismo eco-nómico. Finalmente, el resto de los secto-res: electricidad, gas y agua; servicios; cons-trucción; transporte y comunicaciones absor-ben profesionales y técnicos a tasas inferio-res al promedio nacional.
Los empleados de oficina lograron la tasade crecimiento más elevada en la década,cercana al 7 por ciento anual. El crecimien-to de estas ocupaciones se dio básicamente
Tasa de participación laboral, total nacional, 1986-2000(promedios anuales -INE)
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1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
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50,7
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en el sector privado y con una importanteparticipación de los sectores industrial, co-mercio, servicios y finanzas.
En suma, se asiste a una terciarización delempleo. Las actividades económicas de cre-cimiento más dinámico en los últimos añospresentan niveles de productividad tan ele-vados que no les hacen necesario demandarmás trabajadores, mientras que muchos otrossectores rezagados o de baja productividadestán generando empleos. En el medio, es-tán las actividades secundarias, donde la de-manda por personal altamente calificado seha elevado, pero sin llegar a niveles masivosde creación de empleo. Esto abre interrogantesacerca de la inestabilidad que está enfrentan-do un sector poco atendido por las políticaspúblicas: los sectores medios. Dichos secto-res experimentaron un proceso de movilidadsocial ascendente gracias al acceso a la edu-cación. En época de recesión y de pérdida delempleo el costo de mantener dicho nivel devida se hace insostenible por la ausencia deuna red de protección social.
5. Calidad del empleo yprecarización
Otra dimensión clave a considerar para lacaracterización del mercado de trabajo es lacalidad de los empleos creados por la eco-nomía chilena durante los ’90. Los empleosde buena calidad se caracterizan por la esta-bilidad, el acceso a diferentes beneficios deseguridad social, condiciones y medio am-biente de trabajo satisfactorios, buen nivelde remuneración, reconocimiento social,posibilidades de capacitación y de progre-so, acceso a la organización sindical y a lanegociación colectiva, etc3 .
Según la encuesta CASEN, en 1998 habían1.916.007 trabajadores ocupados que no es-taban cotizando en el sistema previsional, lo
que representa un 36,4 %, porcentaje simi-lar al de 1992 (36,6%). Por su parte, en 1996de un total de 3.872.000 asalariados, 844.000(22%) no tenían contrato de trabajo escrito.Estas cifras presentan sólo leves variacionesen relación a los niveles de 1990.
Las reformas privatizadoras redujeronmarcadamente la proporción de empleadospúblicos en el empleo total, mientras la aper-tura hacia el exterior hizo disminuir la pro-porción del empleo asalariado en el empleototal. Antiguos empleados públicos se trans-formaron en trabajadores por cuenta propia,en microempresarios o trabajadores asala-riados desprotegidos. Algo similar ocurriócon los trabajadores cesantes del sector bajoreestructuración, que se transformaron ensubcontratistas de sus antiguos empleadores,trabajadores por cuenta propia o asalariadosen puestos de trabajo precarios y sin protec-ción.
Destaca el crecimiento de los trabajadorespor cuenta propia. Sin embargo, si se agregaal sector informal la franja de establecimien-tos de 6 a 10 trabajadores, en consideracióna lo precario de sus empleos, la informali-dad emerge como un fenómeno en pleno cre-cimiento4 . Durante 1998 y los años siguien-tes -en plena crisis económica-, la economíaprácticamente no creó nuevos puestos de tra-bajo de calidad, no obstante creció el em-pleo agregado.
Polarización de tipos de empleos en térmi-nos de su calidad: A través de los años se haproducido una mayor polarización de lasocupaciones concentrándose los trabajado-res más calificados, de mayores ingresos,altamente imprescindibles para la empresa,mientras que los trabajadores menos califi-cados se han visto desprotegidos de diver-sas maneras, incrementando la desregulaciónya existente en el sector informal tradicio-nal5 . A mediados de los ’90 se podían apre-ciar profundas diferencias en cuanto al ac-ceso a la capacitación, a la organización sin-
3 Ver Ruiz-Tagle, J. (coordinador), «Exclusión social en el mercado de trabajo en MERCOSUR y Chile», OIT-Fundación Ford, Santiago de Chile, 2000.4 Ver García-Huidobro, G., op. cit.5 Ver Schkolnick, M., «Medición de precariedad, sector informal y subempleo en grupos vulnerables», Santiago deChile 1998.
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CALIDAD DEL EMPLEO EN CHILE (1994)
Número Tasa de Tasa de Cotiza en sistema Ingreso promediocapacitación (%) sindicalización (%) previsional (%) (en pesos)
Asalariados establesprotegidos 2.460.394 23.9 15.3 95.6 160.007
Asalariados inestablesprotegidos 419.887 10.0 3.8 86.6 97.970
Asalariados noprotegidos 737.497 6.3 2.0 26.7 83.819
Temporeros 123.273 2.5 0.7 37.7 58.637
Fuente: OIT/ETM con base en datos de MIDEPLAN (CASEN 1994)
dical, a la previsión social y a un nivel ade-cuado de remuneraciones, entre los trabaja-dores asalariados estables protegidos y lostrabajadores de formas más inestables y demenor protección social.
Junto con la polarización, la movilidad einestabilidad de los empleos son altas, lo quese refleja en la magnitud de la fuerza de tra-bajo eventual, es decir, de trabajadores quea lo largo de un año entran y salen de lasempresas. La tasa de rotación es cercana al50% de los trabajadores y cerca de la mitadde los contratos indefinidos tiene menos de5 años de antigüedad. Estos datos son seña-les de alerta por las tasas crecientes dedesprotección social de los trabajadoreseventuales y por las bajas tasas de capacita-ción en los empleos más inestables.
Nuevas formas contrato y jornada laboral:Otro efecto importante es sobre las formasde empleo y contratación. Las empresas hangenerado formas atípicas de empleo, que seexpresan especialmente en las nuevas mo-dalidades de contratación y de organizacióndel tiempo de trabajo. Según la ENCLA ’99,los contratos indefinidos representan el82,8% del total de contratos, en tanto quelos «empleos atípicos» (contratos a plazofijo, por obra, por faena o a honorarios) al-canzan a un 17,4%. Las ramas de actividadde la agricultura y la construcción presentanun alto porcentaje de formas atípicas (no in-definidas) de contratación (35% y 62% res-pectivamente). Esto significa que en Chilehay una alta tasa de salarización, sólo quelos empleos atípicos se concentran en secto-res donde la contratación de mano de obratiene un carácter más temporal.
El porcentaje de empleos atípicos proyecta-do al universo de la fuerza de trabajo asala-riada equivale a cerca de 650.000 personas.Esta cifra está referida al «personal propio»de las empresas, contratado directamente, sinconsiderar a los contratistas. Si se suman los«asalariados atípicos» tanto propios comosuministrados por terceros, se alcanza lasuma de 882.664 trabajadores, que se en-cuentran en una posición vulnerable en tér-minos del respeto a sus derechos laborales,lo que representa un 16,4% de la poblaciónocupada.
Con respecto a las jornadas de trabajo, Chi-le se caracteriza por sus jornadas de largaduración que, sin embargo, se traducen enuna baja productividad. En 1999, la dura-ción promedio de las jornadas es de 48,42horas semanales, más alto que las 48,16 ho-ras registradas en 1998. El promedio es ma-yor en las empresas medianas y grandes,donde está en torno a las 49 horas (Fuente:ENCLA ’98 y ‘99). Según las encuestasCASEN, en tanto, entre 1990 y 1996 las jor-nadas se elevaron de cerca de 48 a alrededorde 50 horas semanales.
Con relación a la extensión diaria de traba-jo, casi la totalidad de las empresasencuestadas (97%) en la ENCLA ’99 traba-ja 8 horas y más, lo que confirma los resul-tados de diversos estudios que ubican a Chi-le como uno de los países con mayor núme-ro de horas de trabajo. La extensión por so-bre las 8 horas se explica en gran parte porel trabajo en horas extraordinarias, lo que seha convertido en una práctica usual que semanifiesta en el gran interés por parte de lostrabajadores en realizarlas (74% de los
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encuestados). El interés es mayor en lasempresas grandes.
Debilitamiento de derechos colectivos: Seha reducido el porcentaje de trabajadoressindicalizados y junto a ello el número y laimportancia de la negociación colectiva. Pesea que el número absoluto de sindicatos haido creciendo en la última década, su tama-ño medio se ha ido achicando (cerca del 80%de los sindicatos activos tiene menos de 100socios), lo que explica que la población afi-liada a sindicatos haya disminuido entre1992 y el año 2000, de 724.000 a 583.000personas.
Junto con ello, la tasa de crecimiento anualdel número de sindicatos ha tendido a sercada vez menor (24,5% en 1990; 2,6% en1999). Todo esto ha repercutido en que latasa de afiliación sindical 6 , tras elevarse deun 14,2% en 1986 a un 22,4% en 1991, hayatendido a volver a los niveles pre-democra-cia, llegando a un 15,8% en el 2000.
También está aumentando el número deempleadores que acuerdan convenios en vezde contratos colectivos con sus trabajadores,aunque el número total de instrumentos co-lectivos se ha mantenido estable en la últi-ma década. En 1989 se firmaron 2.342 ins-trumentos y 10 años después, en 1999, lacifra era de 2.321. Sin embargo, si en 1989,el 37,4% de los instrumentos firmados fue-ron convenios colectivos no sujetos al pro-cedimiento reglado de negociación estable-cido por la ley para los contratos colectivos,este porcentaje aumentó en la siguiente dé-cada a un 40,8% en 1999, lo que implica undebilitamiento del mecanismo formal regla-do de negociación7 .
El porcentaje de la fuerza de trabajo ocupa-da que está cubierto por instrumentos colec-tivos, que había subido de un 6,6% en 1985a un 10,1% en 1992, revirtió su tendencia yvolvió a caer en los últimos años llegando aun 7,4% en 1998, lo que corresponde a sólo400.000 trabajadores.
Si bien han habido distintos intentos de rea-lizar reformas laborales que fortalezcan losderechos colectivos de los trabajadores, és-tos no han logrado la aprobación en el par-lamento configurando hasta la fecha un jue-go de “suma-cero” para las partes.
En 1991 se aprobaron diversas leyes en ma-teria de centrales sindicales, extensión de lasindicalización, derecho de negociación co-lectiva y huelga. Éstas incluyeron cambiosmenores a la legislación vigente, que per-mitieron re-constituir legalmente la CUT ehicieron aumentar en el corto plazo la tasade sindicalización de un 16% a un 22% (cal-culado sobre la fuerza de trabajo asalaria-da). Sin embargo, en el largo plazo, las tasasde sindicalización y negociación colectivavolvieron a caer a los niveles históricos, se-ñal de la insuficiencia de las reformas reali-zadas.
Para realizar los cambios pendientes, el se-gundo gobierno de la Concertación buscó laaprobación de un nuevo proyecto de refor-mas laborales, el que tras 6 años de tramita-ción fue finalmente rechazado por el Sena-do. Paralelamente, en 1994 se promulga laley que permite a los funcionarios públicosconstituir asociaciones de funcionarios, demanera similar a los sindicatos del sectorprivado, pero sin normarse sus mecanismosde negociación. En 1996, se promulga la leyque amplía las facultades fiscalizadoras de laDirección del Trabajo, y en 1999 se crea porley el Fondo para la Modernización de lasRelaciones Laborales, como medio de fomen-tar, entre otros aspectos, la capacitación y tras-paso de conocimientos y capacidades de ges-tión a las organizaciones sindicales.
Uno de los aspectos que están consideradosdentro del proyecto de reforma laboral im-pulsado por el actual gobierno es la amplia-ción de las posibilidades de sindicalizaciónhacia trabajadores de los tipos de empleomás fragmentados (trabajo temporal, sub-contratación, independientes, pymes, etc.).
6Tasa de Sindicalización = Población Afiliada a Sindicatos / Fuerza de Trabajo Asalariada (esta incluye la categoríasde obreros, empleados y personal de servicio).7Ver Montero, C. y Morris, P., “El paso del contrato al convenio colectivo: balance y tendencias emergentes”,Departamento de Estudios Dirección del Trabajo, Serie Cuadernos de Investigación # 13, 1999.
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6. Políticas públicas para elmercado de trabajo en ladécada de los 90
Frente a las diversas tendencias que se hanido consolidando en el mercado de trabajo,los gobiernos implementaron en la pasadadécada diversas políticas, de corte más bienreactivo. Ellas se orientaron principalmentea responder a los nuevos problemas creadospor la flexibilidad del mercado laboral lo queimplica, por una parte, mayor movilidadentre puestos de trabajo a lo largo de la vidalaboral, pero por otra, genera también ma-yor vulnerabilidad social de las personasfrente a situaciones de mayor inestabilidad.Como el empleo es altamente sensible a losciclos económicos, adquiere una importan-cia estratégica la protección de las personasque quedan en situaciones de desempleo.
En términos generales, la política laboralbuscó contribuir a cuatro grandes objetivos:promover los aumentos de productividad enlas empresas, fomentar la participación delos trabajadores, fortalecer la capacidad denegociación colectiva de los trabajadores, yreforzar el vínculo entre remuneraciones yproductividad. En un plano más específico,las políticas consideraron tanto los compo-nentes proactivos como reactivos que debecontemplar toda política laboral.
En Chile durante los noventa, se dio unacombinación de políticas activas, especial-mente en el plano de la capacitación, forta-lecimiento de derechos colectivos,reconversión productiva en zonas de activi-dad económica declinante, programas dereinserción laboral y, recientemente, segurode desempleo (ver cuadro resumen de pro-gramas para el mercado laboral en Chile),con políticas pasivas de protección a los gru-pos más vulnerables (jóvenes, mujeres, gru-pos pobres). Frente a la coyuntura de la cri-sis económica, se agregaron además planesde contingencia para la creación de nuevosempleos, inicialmente vía municipios y lue-go a través del apoyo a la empresa privada(repactación de deudas, subsidio a la con-tratación de mano de obra) y la creación de150.000 empleos directos por parte del sec-tor público.
Es muy importante destacar la reciente apro-bación del seguro de desempleo, aprobadodurante este año (2001), pero cuya discusióngeneral fue promovida con fuerza durantela segunda mitad de los ’90, sin éxito en esemomento. Éste constituye un mecanismo deprotección a los trabajadores que quedancesantes, otorgándoles un ingreso duranteseis meses, que varía según su promedio deremuneraciones en su último empleo. Elfinanciamiento del seguro proviene de unporcentaje bajo cotizado mensualmente porlos propios trabajadores, y un porcentajemayor cubierto por la empresa. Por su par-te, el Estado contribuye con un Fondo espe-cial que cubre aquellos casos donde las co-tizaciones sean muy bajas.
Políticas de formación
La relevancia de la formación en el actualcontexto económico/productivo es que, poruna parte, ella ayuda a elevar lacompetitividad de las empresas, y por la otra,mejora la empleabilidad de los trabajadoresy por lo tanto ayuda indirectamente a su pro-tección social, en tanto aumenta sus proba-bilidades de lograr un empleo.
Desde mediados de la década de los 70 elEstado chileno optó por una reforma radicaldel sistema de capacitación, caracterizadapor la reorientación del subsidio, el que des-de entonces ha tenido por objeto financiar lademanda tanto desde la empresa, como degrupos de trabajadores en específico, en esteúltimo caso a través de los programas socia-les de capacitación.
El financiamiento público se orientaría pro-gresivamente a la demanda, de modo que losusuarios de recursos del Estado pudiesenjugar un rol orientador en la provisión deservicios. Por último, ambos conceptos de-bían facilitar el desarrollo de un mercado deservicios, que en el caso de la capacitación,prácticamente, relegó la oferta pública. Cabeseñalar, sin embargo, que en los últimosaños, la oferta de capacitación provenientede universidades públicas y privadas de granprestigio ha ido ganando posiciones en estemercado, situándose dos de ellas entre las10 primeras entidades capacitadoras en elmundo de la empresa..
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Es así como el sistema de capacitación la-boral en Chile en las últimas dos décadas haconsolidado su descentralización a través deuna muy alta participación del sector priva-do en la provisión de servicios. SENCE esun organismo ocupado del fomento y regu-lación del sistema, siendo sus responsabili-dades fundamentales: la acreditación de or-ganismos y cursos ofrecidos en el mercadode capacitación, la administración y buen usode las franquicias tributarias reconocidas alos empleadores; la promoción y compramediante licitación, de servicios de capaci-tación orientados a grupos con menor nivelde empleabilidad, y el apoyo técnico a losorganismos de intermediación laboral en elnivel local o comunal.
Por último, el gobierno de la Concertaciónde Partidos por la Democracia decidió im-pulsar una serie de reformas al Estatuto de1989, trámite que concluyó con la nueva deLey de Capacitación y Empleo promulgadaa fines de 1997. La ley que posibilita la ma-yor participación de los trabajadores en laspolíticas de formación de las empresas, víacomités bi-partitos. Se trata de comprome-ter a los trabajadores en actividades que con-tribuyen a elevar la competitividad de lasempresas y simultáneamente mejorar su pro-pia empleabilidad. Aunque las tasas de ca-pacitación ha aumentado, todavía el uso quelas empresas hacen de la franquicia tributariaes insuficiente.
Políticas de fomento productivo
La Política del Desarrollo Productivo impul-sada en los noventa, estuvo constituida pordos pilares básicos. El primero, lo formanlas políticas generales de competitividad queinfluyen en las áreas estratégicas que gene-ran el contexto en el cual las empresas de-ben competir y desarrollarse, siendo estasáreas las siguientes: macroeconomía, siste-ma financiero, legislación (p.e. propiedadintelectual), regulación, medio ambiente,infraestructura tradicional y nueva, energía,capacitación, educación, acuerdos interna-
cionales, descentralización y concertaciónsocial. El segundo pilar, está formado por lapolítica de Fomento Productivo, que seorienta a catalizar el desarrollo de lacompetitividad de las empresas especialmen-te en esferas donde se presentanpersistentemente fallas de mercado: la pe-queña empresa, el desarrollo regional, lareconversión productiva sectorial y la pro-ducción limpia.
El equipo económico de los gobiernos de laConcertación entendió que la economía chi-lena requería de un esfuerzo público de fo-mento productivo y tecnológico, apoyandola gestación de mercados y redesinstitucionales que facilitaran el desarrollode los factores productivos, sin discriminarentre actividades ni entre empresas, dirigi-das a resolver las insuficiencias del merca-do y promover el desarrollo de insumos crí-ticos para enfrentar los retos de lacompetitividad sistémica8 .
Dichas políticas se orientaron principalmentea la pequeña y mediana empresa. Acorde conel nuevo marco de políticas económicas elgobierno inició en 1991 un programa de apo-yo a la Pyme que debía respetar las siguien-tes condiciones: sustentarse en la iniciativaempresarial, operar fundamentalmente en lalógica del mercado, con neutralidad yhorizontalidad sectorial, procurando de estaforma no generar distorsiones en los preciosrelativos.
En l994 el sistema sufrió algunos cambiosorientados a lograr una masificación delacceso a los instrumentos y una descentrali-zación de la gestión de los mismos. Se dise-ñaron nuevos instrumentos y se modificó elesquema institucional para la administraciónde los instrumentos de fomento a la Pymedistinguiendo tres niveles en la gestión delsistema: un primer nivel en el que se ubicanlos proveedores de servicios, un segundonivel en el que operan los agentes que pro-mueven los instrumentos de fomento (agen-tes operadores intermedios) y un nivel cen-tral, responsable del diseño, asignación derecursos y evaluación, a cargo de CORFO.
8 Ver Maggi, C. “Presente y futuro de las relaciones entre el sector público y el sector privado en Chile : el caso delas políticas de fomento a la Pyme”, Taller FLACSO, l999.
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Lo que se ha logrado con este diseñoinstitucional es conformar una red de gestiónpúblico-privada en la que participan laCORFO, las asociaciones gremiales y corpo-raciones empresariales en la función de agen-tes operadores intermedios, los proveedoresde servicios y las empresas beneficiarias.
Entre las políticas de fomento productivo queestán siendo actualmente impulsadas desdeel Ministerio de Economía, se pueden iden-tificar una política específica de apoyo a laPequeña Empresa, una Política de Desarro-llo Productivo Regional, y una Política delDesarrollo Productivo Sectorial
Descripción
Beneficios: Máximo 1 año y asignaciones familiares. Finan-ciado por el Gobierno. Requisitos: haber percibido 12 me-ses en los últimos 2 años y estar desempleado por causasajenas a su voluntad.
Beneficios: Un mes por año de servicio con tope de 11 años.Requisitos: despido por causas justificadas o necesidad dela empresa.
Franquicia tributaria de 1% de las remuneracionesimponibles a empresas que gastan en capacitación de susempleados. Si cursos son a trabajadores que ganan másde 10 mínimos, la empresa asume 50% del gasto de capa-citación.
Empresas contratan jóvenes aprendices menores de 21años e imputan a franquicia tributaria hasta 60% de las re-muneraciones, con tope de 60% del ingreso mínimo y 10%de la dotación total.
Dos Modalidades: capacitación y capacitación con fase prác-tica de empresas. Cobertura regional. Beneficiario: mayor25 años, cesante o desempleado e inscrito en OMIL.
Organismos Técnicos de Ejecución seleccionados por lici-tación, imparten cursos a beneficiarios seleccionados porlas OMIL. SENCE otorga becas. Beneficiario: desempleadoscesantes de escasos recursos.
Formación, aprendizaje y educación para el trabajo. Dirigi-do a jóvenes 15 a 24 años fuera del sistema educación,cesantes o desempleados e inscritos en OMIL. Licitaciónde cursos.
Curso de 250 hrs. lectivas y práctica laboral de 3 meses ajornada completa. Dirigido a jóvenes para ser empleadosdependientes y en oficios a nivel de semi-calificación.
Consta de fase lectiva y fase de terreno en la que se desa-rrolla proyecto financiado por institución de apoyo crediti-cio. La fase lectiva es de 200 hrs. capacitación en oficios y150 hrs. capacitación en gestión.
Capacitación gratuita, con fase lectiva de 360 hrs. y entre-namiento práctico con «Contrato de Aprendizaje» en em-presas por 6 a 12 meses. Programa financia 40% del ingre-so mensual del alumno.
Cursos lectivos de 200 a 300 hrs. para formación laboral,normalización psico-social. Una fase de práctica laboral concontrato a plazo fijo en empresas. Dirigido a jóvenes conmarginalidad acentuada.
Programa administrado por SENCE que alterna aprendiza-je en el puesto de trabajo y capacitación formal para jóve-nes. Se financia con recursos fiscales y aportes de la co-operación alemana mediante la agencia GTZ.
Política que beneficia a las empresas por la contratación denuevos trabajadores.
Programa que apoya a grupos de pymes que desarrollenproyectos asociactivos para mejoramientos de gestión,comercialización, incorporación de innovaciones, entre otros.
Beneficios
Trabajadores
Trabajadores
Trabajadores
Trabajadores
Desempleados
Desempleados
Jóvenes
Jóvenes
Desempleados
Jóvenes
Jóvenes
Trabajadores
Empresas yrabajadores
pymes
Tipo Programa
SeguroDesempleo
IndemnizaciónDespido
Capacitación
Capacitación
ReconversiónProductiva
Becas deCapacitación
ReinserciónLaboral
ReinserciónLaboral
Apoyo a PYMES
Capacitación
Capacitación
Capacitación
Subsidios a lacontratación demano de obra
Profos
Programa Empresas
Programa Aprendices
Programa Nacionalde Capacitación
Programas Becas
Programa Chile Joven
Formación,aprendizaje yeducación para eltrabajo.
Capacitación yExperiencia Laboralen Empresas (CEL)
Capacitación TrabajoIndependiente (CIT)
Aprendizaje Alternado(AA)
Formación yCapacitación LaboralJóvenes (CFJ)
Programa FormaciónDual
Plan de contingenciacreación de empleos
Proyectos de fomentoa la asociatividadempresarial
Financiamiento
Estado
Empresas
Estado
Estado
Estado
Estado
Estado
Estado
Estado
EstadoEmpresas
Estado
Estado
Estado/Privados
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7. Conclusiones
El mercado de trabajo chileno ha experimen-tado profundas mutaciones en las últimasdécadas, asociadas a la entrada del país enla globalización con una oferta exportadorabasada principalmente en recursos natura-les. Estos cambios tienen como trasfondo lasdistintas fases de desarrollo del modelo eco-nómico, caracterizadas por un notable éxitodurante casi una década, el que fue interrum-pido a raíz de la crisis económica de l998-99. La globalización aparece como un pro-ceso que favoreció un gran crecimiento ba-sado en las ventajas comparativas de los re-cursos naturales del país, pero que ponemayores dificultades cuando hay que inno-var y re-orientar la economía hacia produc-tos de mayor valor agregado.
Así como en un escenario de altas tasas decrecimiento del orden del 7% durante casiuna década, se observó una disminución deldesempleo, un alza de los salarios asociadaa productividad y un mejoramiento de lascondiciones laborales, el escenario de crisisy post-recesión genera una inversión de es-tas tendencias. El mercado de trabajo es al-tamente sensible a los ciclos económicos, loque genera efectos muy positivos cuando hayalto crecimiento, pero no garantiza mecanis-mos adecuados de protección para los mo-mentos de crisis.
Por otra parte se presentan cambios de ca-rácter estructural. La sensibilidad del empleoante los momentos expansivos ha disminui-do. Hoy un punto de crecimiento generamenos empleo que hace una década. Todosestos cambios ocurren en un contexto dedebilitamiento de los derechos colectivos yde organización sindical y negociación co-lectiva, fenómeno que refuerza la polariza-ción entre los empleos de los sectores pro-ductivos más dinámicos y los más rezaga-dos.
Frente a ello, las políticas laborales durantelos noventa apuntaron en diversas direccio-
nes, en algunas con más éxito que en otras.En el ámbito de la protección social, ante laprivatización de los sistemas de salud y pre-visión, se mejoraron ciertos aspectos de de-fensa de los derechos de los usuarios o be-neficiarios, pero se mantienen lasinequidades propias de sistemas mercanti-les y no solidarios donde el acceso al dere-cho depende de la capacidad individual depago.
En el plano de las regulaciones laborales, sebuscó sin éxito fortalecer los derechos co-lectivos, junto con aumentar las atribucio-nes de la autoridad administrativa para fis-calizar incumplimientos normativos por par-te de las empresas. Está pendiente una nor-mativa básica que sea respetada por las par-tes y evite una intervención casi-jurídica dela autoridad administrativa
Con respecto específicamente a las políti-cas de empleo, ellas buscan tanto dinamizarel mercado del trabajo como aumentar lasprotecciones hacia los trabajadores más vul-nerables. Es decir, se trata de convertir la fle-xibilidad laboral radicalmente desregladapropia de las políticas neoliberales, en unaoportunidad para la movilidad laboral, víaprogramas de capacitación o de inserciónlaboral. Así mismo, se trata de establecermecanismos de protección frente al desem-pleo, aspecto en el cual recién se ha podidoinnovar este año, con la aprobación de la leyque establece el seguro de desempleo. En elcorto plazo, también se han aplicado progra-mas especiales de empleo para hacer frentea los momentos de crisis.
Sin embargo, el desafío principal dice rela-ción con los cambios estructurales que haexperimentado el mercado de trabajo chile-no. El tema de fondo para el futuro es cómo,por un lado se logra identificar los sectoresproductivos más dinámicos y cómo se lograaumentar la empleabilidad de la mano deobra de aquellos que están en declinación.Por otra parte, cómo el aumento del empleose hace simultáneamente con aumentos deproductividad.
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CASO URUGUAY
MERCADOS Y POLÍTICAS LABORALESEN URUGUAY
EN LA DECADA DEL NOVENTA
Juan Manuel Rodríguez
Juan Manuel Rodriguez: Economista, Profesor de Economía Laboral y Relaciones Laborales en la Universi-dad de la República y la Universidad Católica del Uruguay, donde dirige el Programa de Modernización delas Relaciones Laborales. Consultor en temas laborales del BID, PNUD y OIT.
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Introduccióny contenido
El trabajo se centrará en la década del no-venta, cuando en el país se produce una trans-formación de las relaciones laborales y don-de el mercado de trabajo recibe fuertes im-pactos negativos de la situación regional ymundial.
En el punto 1, como contexto del trabajo, sehará un repaso de los principales objetivosde los gobiernos desde lareinstitucionalización democrática hastamediados de la década del ochenta. En elpunto 2 se analizarán las principales tenden-cias del mercado de trabajo y en el 3 las po-líticas laborales en áreas como las relacio-nes laborales, la legislación laboral y la par-ticipación institucional de los actores so-ciales. En el punto 4 se analizanespecíficamente las políticas de empleo pa-sivas y activas, para dar lugar en el punto 5al análisis de los programas de empleo quese implementaron en estos años. En el pun-to 6 se cuantifica el costo de estas políticasy las fuentes de financiamiento. En el últi-mo punto se hace algunas reflexiones sobrelas políticas de empleo un tema que en Uru-guay es muy nuevo, por lo cual la experien-cia de estos años debería ser consideradacomo primeras experiencias piloto, queabrieran paso al análisis de los cambios ne-cesarios para mejorar los resultados
1- Contexto político,estrategiasgubernamentales yprincipales resultadoseconómicos
El Uruguay retoma en 1985, luego de 13años de dictadura la institucionalidad demo-crática. Aunque las elecciones que se reali-zan en 1984 no son totalmente libres, puesel gobierno militar no autorizó la postulaciónde todos los posibles candidatos, igualmen-
te hubo un acto eleccionario, en el que re-sultó electo el primer presidente posterior ala dictadura. En los meses previos a las elec-ciones delegados de los cuatro principalespartidos y de las organizaciones sociales yempresariales, en una serie de comisionestemáticas, acordaron los lineamientos quedebería adoptar el gobierno que fuera electoen ese año, en el proceso que fue denomina-do Concertación Nacional Programática(CONAPRO).
El gobierno que asumió en 1985 heredabaun país con varios años de recesión econó-mica, elevada inflación y déficit fiscal y unadesocupación de casi el 12 %, a lo que sesumaba que el salario real había descendido50% en los 13 años de dictadura. Su primerobjetivo fue lograr la reactivación de econo-mía, basándose en el crecimiento de las ex-portaciones y mejorar los equilibriosmacroeconómicos, aún en el marco de unamuy elevada conflictividad laboral y unafuerte inestabilidad política, dado que si bienlos militares habían entregado el poder semantenían en sus lugares, expectantes deposibles cuestionamientos a sus actos pasa-dos.
El movimiento sindical, que retoma liberta-des, reclama la recuperación de los salariosreales, objetivo que la CONAPRO había res-paldado, lo que implicaba un crecimientosobre la inflación, en promedio, de por losmenos el 100%, y aún más en algunos sec-tores concretos. En estos primeros cinco añosde post-dictadura, el objetivo central, en lasrelaciones laborales fue institucionalizar losreclamos y a través de la política salarial lo-grar un cierto crecimiento de los salarios,particularmente en el sector privado, sin queello implicara mayor desequilibriomacroeconómico. Para ello se restaura elmodelo de negociación histórico en el Uru-guay, que rigió desde la década del cuarentahasta la ruptura democrática, tema que seanaliza más adelante.
Los resultados indican que en los cinco añosla economía creció al 3,85 % acumulativoanual, el déficit fiscal se redujo mientras elsalario real medio subió un 22,8 % y la des-ocupación se redujo del 11,9 al 8 %.
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En los gobierno siguientes 1990-94, 1995-99 y 2000-01 se plantearán objetivos muydiferentes. El primer gobierno de la décadadel noventa tiene como objetivo central pro-fundizar la apertura de la economía, mante-niendo el proceso de apertura externa queprogresivamente se venía operando en el paísdesde mediados de la década del setenta, ala que ahora se agrega la apertura a la regióncon la firma del Tratado de Asunción, queda nacimiento al MERCOSUR, en marzo de1991.
A este objetivo básico de abrir la economía,se agregan como objetivos la reducción delpapel del Estado en las regulaciones econó-micas y laborales, la privatización de lasempresas públicas, y la implementación deun nuevo programa antiinflacionario basa-do en un ancla cambiaria, similar alimplementado en Argentina, aunque másgradual, pues el dólar crece menos que losprecios, pero no hay paridad entre las mo-nedas.
Todos estos objetivos fueron implementados,salvo la privatización de las empresas públi-cas, pues un plebiscito popular derogó la leyque establecía la venta de ANTEL, empresapublica de las telecomunicaciones y detuvo,de hecho, las otras iniciativas privatizadoras.
En el quinquenio 90-94 la economía volvióa crecer al 4,56 % acumulativo anual, mien-tras el déficit fiscal fue eliminado y la infla-ción se redujo del 129 % en 1990 al 44 % en1994, al tiempo que el desempleo se mantu-vo estabilizado y el salario real, tuvo un cre-cimiento, en el total del período, del 3,5 %luego de absorber la importante caída quesufrió en 1990. Si bien su tendencia siguiósiendo ascendente, este guarismo es muyinferior al del período anterior.
En 1995 asume el gobierno, como 10 añosatrás, el Partido Colorado, pero sus objeti-vos fueron sustancialmente diferentes a losdel período anterior. Además de buscar re-ducir la inflación y mantener equilibrado elpresupuesto, en lo que coincidía con los go-biernos anteriores, su objetivo central fueimplementar varias reformas estructurales
que consideraba esenciales, entre ellas la dela Seguridad Social, la de la Enseñanza, ladel Estado y la del marco regulatorio delsector eléctrico (donde hay monopolio deuna empresa pública), para ponerla en con-diciones de operar en un régimen de com-petencia.
A pesar de la resistencia del sindicalismo yla oposición política, el gobierno logra res-paldo parlamentario para estas reformas ylas implementa en la realidad, aunque condiverso grado de profundidad. En particularen el Estado aplica una política de retiro gra-duales de funcionarios “excedentarios” (conincentivos económicos, ayudas a la forma-ción de empresas y capacitación), que lograresultados superiores a las expectativas delpropio gobierno.
En este período se producen fuertes impac-tos externos, la crisis mexicana (1994/5) pri-mero y la originada en la devaluación deBrasil (enero de 1999), luego, impactan fuer-temente en la economía que al ser muchomás abierta que en el pasado, está más ex-puesta a lo que ocurre en el exterior, comose analizará más adelante.
En estos años el crecimiento económico seenlenteció al 2.02 % acumulativo anual y losmejores resultados se obtuvieron en la re-ducción de la inflación que finalmente al-canzó a un dígito (4,2 % en 1999) El salarioreal tuvo en los cinco años un crecimientode solo 1.3 %, mientras el desempleo tuvoun gran crecimiento al terminar el 11,3 %en 1999.
El gobierno que asume en el año 2000 rati-fica la orientación del anterior (perteneceal mismo partido), pero ante el fuerte im-pacto negativo de la situación regional, quelleva a que la economía se contraiga un1,3% en el año 2000 (que se suma a la caí-da del 2,8 % en 1999) su política salarialdetermina una reducción de los salarios enel año 2000. El desempleo, por su parte al-canza a mediados del año 2001 el 15,6 %,cifra que configura el record histórico des-de que se elaboran estadísticas del desem-pleo en el país.
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Cuadro Nº1Algunas variables macroeconómicas 1990 –2000
(variaciones anuales)
Años PBI IPC Res. Fiscal* SBC/PBI.** Salario Real
1990 0.9 128.9 -2.4 4.2 -7.2
1991 3.2 81.4 0.0 -0.3 3.8
1992 7.9 58.9 0.5 -2.9 2.2
1993 3.0 52.9 -1.6 -4.9 5.2
1994 6.3 41.1 -2.9 -5.4 0.8
1995 1.9 35.4 -1.9 -4.3 -2.8
1996 5.6 24.3 -1.6 -4.9 0.6
1997 5.0 15.2 -1.4 -4.9 0.2
1998 4.5 8.6 -0.9 -4.7 1.8
1999 -2.8 4.2 -4.0 -5.4 1.6
2000 -1.3 5.1 -4.0 -5.8 -1.3
· Como porcentaje del PBI** Saldo de la Balanza Comercial sobre el PBI, en %
Fuente: Banco Central, Instituto Nacional de Estadísticas
2.- Mercado de trabajo,principales tendencias
En la década del noventa el funcionamientodel mercado de trabajo, el empleo y el des-empleo en Uruguay sufren cambios impor-tantes. Algunos de ellos tienen su explica-
ción en procesos antiguos y otros en loscambios en el funcionamiento de la econo-mía y sus impactos sociales de la década delnoventa. A continuación se indican algunasde las variables del mercado de trabajo, apartir de las que se deducirán las principalestendencias a nivel agregado.
Cuadro Nº 2Tasas de Actividad, Empleo y Desempleo 1990 -2001
Años T. Actividad T. Empleo T. Desempleo
1990 57.0 52.1 8.5
1991 57.4 52.3 8.9
1992 57.4 52.2 9.0
1993 56.7 52.0 8.3
1994 58.2 52.8 9.2
1995 59.0 53.0 10.3
1996 58.2 51.3 11.9
21997 57.6 51.0 11.4
1998 60.4 54.1 10.1
1999 59.3 52.6 11.3
2000 59.6 51.5 13.9
2001* 61.2 51.6 16.1
* Enero - MarzoFuente: Instituto Nacional de Estadísticas
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2.1.- Aumento de la oferta detrabajo.
Tal como ha ocurrido en otros países, enUruguay, hay un aumento de la oferta de tra-bajo, que se percibe en el crecimientotendencial de la tasa de actividad, tanto enMontevideo como en el interior del país. Hayaños en que se producen descensos, pero conuna tendencia ascendente. La principal ex-plicación de este hecho es la integración dela mujer al mercado de trabajo, que si bientiene una explicación económica, también sedebe a cambios culturales, que explican queel hecho se verifique en realidades muy di-ferentes.
La tasa de actividad por sexo no presentacambios relevantes en el caso de los hom-bres, mientras la de las mujeres crece másde 5 puntos porcentuales, al pasar del 43.7al 49,3% en 1998. Una consecuencia de estehecho es la feminización de la PoblaciónEconómicamente Activa, donde los hombrereducen su tasa de participación del 58.8 %en 1991 al 56.0 % en 1998, mientras lasmujeres la aumentan del 43,7 al 49.3 % enlos mismos años.
2.2.- Oscilaciones de la demandade trabajo
La tasa de empleo indica que la demanda detrabajo en el Interior del país, con oscilacio-nes en algunos años, se mantuvo estable a lolargo de la década. En cambio tuvo un cre-cimiento sostenido en Montevideo hasta1995 cuando desciende por dos años, vuel-ve a crecer en 1998 y a partir de ese año des-ciende sistemáticamente hasta el presente.
Esta evolución tiene una cierta correlacióncon los impactos externos que sufre la eco-nomía uruguaya y la elasticidad empleo delcrecimiento del producto en los momentosde recuperación de las crisis. Sobre los im-pactos externos, el primero de significaciónes el provocado por la llamada crisis deltequila, de México, desde fines de 1994 y elaño 1995. La economía desciende su nivelde actividad y se reduce la demanda de tra-bajo, no se generan nuevos puestos de tra-bajo, es decir no se mantiene el crecimiento
de los años anteriores, lo que se refleja en laevolución de la tasa de empleo.
Cuando la economía absorbe el impacto ex-terno y retoma el crecimiento entre 1996 y1998 recién en este último año se vuelven acrear puestos de trabajo, es decir que el mer-cado de trabajo reacciona con más lentitudque la actividad de las empresas.
En 1999 comienza un nuevo ciclo recesivoprovocado por factores externos. En enerode ese año se pierde competitividad por lamuy importante devaluación de Brasil su-mada al impacto indirecto a partir de los efec-tos de la misma en Argentina, los dos prin-cipales compradores externos del Uruguay.La reducción del nivel de actividad econó-mica destruye puestos de trabajo, lo que sepercibe en el significativo descenso de la tasade empleo.
Debe tenerse en cuenta que el gobierno uru-guayo ante los impactos externos mantuvosus políticas (cambiaria, monetaria, fiscal)y no adoptó ninguna medida anticíclica oprotectora de la producción interna, por locual, la economía se hizo muy vulnerable alos cambios en los principales mercados deexportación. Debe tenerse en cuenta que lasexportaciones al Mercosur alcanzan el 50%del total de las exportaciones y las ventas alos mercados europeo o norteamericano sondifíciles de aumentar (imposible en el cortoplazo) por las numerosas regulaciones alcomercio y las políticas internas de estasáreas
2.3.- Desempleo estable hastamediados de la década ycrecimiento posterior.
La tasa de desempleo se mantuvo establehasta mediados de la década entre el 8 y 9%.Esta es una cifra casi estructural, que creciósolo en períodos recesivos profundos, mien-tras que ante muy fuertes crecimientos delproducto, descendió muy poco de ese nivel.
En los dos años siguientes a la crisis mexi-cana da un gran salto y supera el 12 % en1996, desde donde tiene un descenso hasta1998. Pero no alcanza aquella cifra históri-ca del 9% sino que se estabiliza en un nivel
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superior, 10.3% en 1998. Cuando se produ-ce la devaluación brasileña de enero de 1999,la tasa de desempleo sube al 14% a fin delaño 2000. A mediados de 2001 (agosto), al-canzó al 16 % y las estimaciones indican queseguirá creciendo por lo menos durante unmes más.
Esta última evolución tiene dos factores ex-plicativos uno interno y otro externo. El in-terno es que el año 2000 tuvo un clima muymalo para la actividad agropecuaria y a ellose sumó que en marzo del 2001 se declaró laaftosa en el país, a partir de lo cual se cerra-ron los mercados no aftósicos de la carne,en particular Europa y los EEUU. Esto de-terminó la casi paralización de la industriafrigorífica y la reducción de otras activida-des conexas, con el consiguiente pasaje aseguro de paro de los asalariados de esossectores.
El factor externo es que cuando se percibióque finalmente no se producía la inflaciónque muchos previeron que en Brasil segui-ría a la devaluación, se concluyó que la ga-nancia de competitividad de ese país era de-finitiva, con lo cual en todos los países sedesataron presiones proteccionistas, que des-encadenaron la guerra comercial que actual-mente se vive. Argentina modificó arance-les en forma unilateral, modificó su políticacambiaria, aumentando el dólar de las ex-portaciones, redujo impuestos y aportes a laseguridad social. Paraguay aumentó arance-les un 10% uniforme a todos los productosintra y extra MERCOSUR.
Uruguay también modificó su políticacambiaria pero más atenuadamente que Ar-gentina y subió –aunque mínimamente- susaranceles. Este conjunto de cambios creainestabilidad en los mercados y las empre-sas anuncian que harán nuevos recortes ensus costos, por lo que mientras esta situa-ción se mantenga solo puede esperarse másdesempleo.
La estabilidad de la tasa de desempleo hastamediados de la década debe interpretarsecomo el efecto conjunto del aumento de la
oferta y la demanda de trabajo, que se anu-lan mutuamente. Es decir aumenta la pobla-ción económicamente activa, pero no aumen-ta el desempleo porque se generan nuevospuestos de trabajo, que la integran a la acti-vidad económica.
Este ciclo se rompe con las crisis externas yla ausencia de medidas anticíclicas. La cri-sis mexicana detuvo la creación de nuevospuestos de trabajo y seguramente, cuandoretomaron el nivel de actividad, impulsó alas empresas a realizar innovaciones tecno-lógicas, que redujeron la elasticidad empleodel crecimiento del producto y el desempleose estabilizó en un nivel superior. Lo mismoocurrió con la crisis brasileña, pero en nive-les mucho más amplios, primero porque larelación de las economías es muy superior,pero también porque el impacto se extendióa la región y luego se encadenó con proble-mas internos. Y tampoco en esta oportuni-dad hubieron medidas anticíclicas o protec-toras del nivel de actividad interna.
2.4.- Cambio en la estructura delempleo, con reducción de laindustria y aumento decomercio y servicios
La estructura del empleo tuvo en estos añostambién cambios importantes. Las activida-des primarias (minería y agricultura) man-tuvieron su participación en la poblaciónocupada, mientras la industria manufactu-rera lo redujo del 21.1 % en 1991 al 15.5 %en 2000 y creció la participación de las acti-vidades de comercio y servicios en los mis-mos años del 53.3 % al 76.6 y 68.7 % enMontevideo y el Interior del país respecti-vamente.1 .
La crisis de la industria se atribuye a la polí-tica antinflacionaria basada en anclacambiaria, que redujo la competitividad ex-terna del sector, aunque el cambio tecnoló-gico también destruyó puestos de trabajo quese refugiaron en actividades comerciales yde servicios.
1 Se incluyen los sectores comercio, transporte y comunicaciones, banca, finanzas y servicios a empresas y serviciosgubernamentales, sociales, personales y públicos.
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2.5.- Cambio en las categoríasocupacionales: reducción delos públicos y aumento de losprivados y cuenta propia
En el total de la población ocupada los em-pleados privados eran el 52.2% en el año 1991y pasan al 56.0% en 1991, mientras en losmismos años los empleados públicos pasandel 22.7 al 16.6%2. La reducción de los fun-cionarios públicos tiene varias explicaciones.Existe una decisión de no reponer vacantes,que se aplican en varios organismos (aunquese ha denunciado su violación), a lo que seagrega que en el período se aplicaron variosprogramas de retiros incentivados en la Ad-ministración Central y las Empresas Públi-cas. Actualmente se viene implementando elPrograma de Reforma del Estado que tam-bién tiene como uno de sus objetivos la re-ducción de funcionarios públicos
2.6.- Cambios en el desempleo poredades: mantención de losaltos y estables índices entrelos jóvenes y aumento en losmayores de 35 años.
La tasa de desempleo por edad indica quelos jóvenes menores de 25 años es el grupoetario que tiene mayor tasa de desempleoespecífica, entre 24 y 25 % a lo largo de todala década, con la particularidad que se man-tiene estable, incluso con las diferentes ta-sas de desempleo general. En todos los otrostramos etarios la tasa de desempleo especí-fico creció y casi se duplicó, en la décadapara los de mayores de 55 años. El gran cre-cimiento se da a partir de 1995, lo que pare-cería indicar que las empresas al ajustar lasplantillas por el impacto de las crisis exter-nas, se desprendieron relativamente de mástrabajadores de edad avanzada. El siguientegrupo etario en crecimiento de tasa de des-empleo especifico es el de 45 a 55 años, loque refuerza la afirmación anterior.
Aunque no hay estudios que analicen estoscomportamientos empresariales, si partimos
del hecho que al retomarse el crecimiento,después de la crisis de 1995, se realizaroninnovaciones tecnológicas, de acuerdo a loestudiados en otros países, sería altamenteprobable que los trabajadores de edad avan-zada tuvieran superiores dificultades para sureinserción laboral.
2.7.- Cambios en el desempleo pornivel educativo: crece eldesempleo cuando el niveleducativo es menor
El desempleo por nivel educativo solo sereduce para aquellos trabajadores que tienenuniversidad completa y aumenta para todoslos otros niveles educativos tanto con pri-maria completa e incompleta, secundariacompleta e incompleta, enseñanza técnica eincluso para los que tienen universidad in-completa.
La tasa de desempleo específica para los tra-bajadores con primaria (completa e incom-pleta) crece en la década un 43.4%, siendola de mayor crecimiento.
En Uruguay la cantidad de años de educa-ción de la población económica activa tie-ne una tendencia creciente a lo largo de todala década. Con el aumento de la tasa de des-empleo los requisitos educativos de lospuestos de trabajo aumentan, incluso aun-que no lo requiera la función a desempe-ñar. Se suele requerir secundaria completay manejo básico de computación para car-gos de cadete, para dar un ejemplo. Y elcriterio se trasmite a lo largo de toda la es-cala de cargos.
Este hecho refuerza la discriminación con-tra los adultos, que ingresaron al mercadolaboral cuando no existían estas educativasy al perder su puesto de trabajo no tienenposibilidades de alcanzar el nivel educativomedio, dificultando su reinserción laboral.Este configura de los factores importantesen la fundamentación de las políticas deempleo basadas en formación profesional.
2 Informalidad y Seguridad Social en el Uruguay, Instituto Cuesta Duarte y equipo de trabajadores en el BPS.,Montevideo 2000. (mimeo)
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2.8.- Trabajadores con problemasde empleo
Uno de los temas de antiguo debate en losestudios sobre el mercado de trabajo enAmérica Latina es el relacionado a la carac-terización de los ocupados en cuanto a lacalidad de la ocupación. A la clásica dife-renciación de los activos en ocupados y des-ocupados se han opuesto enfoques teóricosque buscan desagregar el primer grupo se-gún diferentes tipologías de empleo segúnla calidad de los mismos y los niveles de in-gresos que determinan.
Una reciente investigación3 trató de cuantifi-car para Uruguay las categorías definidas enlos trabajos de OIT-PREALC, reprocesandolos microdatos de las encuestas de hogarescon el objetivo de testar la validez de esasdefiniciones en la realidad nacional.
Se utilizaron las siguientes definicionesoperativas de trabajadores “con problemasde empleo”:
a) Desempleo: carencia de inserción laboral
b) Precaridad: empleados privados sin co-bertura de seguridad social o con empleoinestable y trabajadores no remunerados
c) Informalidad: trabajadores por cuentapropia, con y sin local (no profesiona-les, directivos o gerentes), asalariados ypatrones de microempresas (menos de 5ocupados)
d) Subempleo: empleados públicos, privadosy cooperativistas que trabajan menos de40 hs. y desean trabajar más y trabajado-res independientes o no remunerados quebuscan otro empleo por razones de ingre-so o porque tienen tiempo disponible.
De acuerdo a estas definiciones en Uruguayel 50,1 % de la Población EconómicamenteActiva (PEA) tenía problemas de empleo en1991 y había crecido al 54,0% en 1999. Laprincipal explicación de esta variación es elcrecimiento de la desocupación.
En el tema del empleo, en 1999 los des-ocupados eran el 11.3%, los precarios el19,8 % los subempleados el 3.6% y los in-formales el 19,2%. Sin embargo la evolu-ción de estas categorías en la década pre-sentaba diferentes relaciones con el cicloeconómico.
Mientras las variaciones del desempleo y elsubempleo presentan una clara correlacióndirecta con el nivel de actividad y, por lo tan-to, aumentaban en los períodos recesivos(años 1995 y 1999 y siguientes), la magnitudde los trabajadores precarios y los informalesno tienen relación con el ciclo económico, loque parecería indicar su carácter estructural.
Debe tenerse en cuenta que en la composi-ción de los trabajadores precarios, el 90%son los que no tienen cobertura de seguri-dad social, mientras que en el total de losinformales, el 80 % son los trabajadores porcuenta propia, con y sin local. Estas catego-rías ocupacionales, así definidas, tienen unapermanencia en el conjunto de la PEA quees autónoma del nivel de actividad y, en esteperíodo, por lo tanto, de los impactos exter-nos sobre la economía.
Al desagregar localmente, se ve que los pro-blemas de empleo son mayores en el inte-rior del país, donde alcanza al 57% de laPEA, que en Montevideo (donde vive casila mitad de la población y donde esta el prin-cipal puerto del país) es el 50% de la PEA.Sin embargo por desagregado por categoríade trabajador con problema de empleo noexiste la misma relación: desempleados ysubempleados tienen tasas mayores en Mon-tevideo, mientras precarios e informales sonuna proporción mayor en el Interior.
Considerando que estas dos últimas cate-gorías están relacionadas al ciclo económi-co y éste, a su vez a los impactos externos,puede deducirse que Montevideo tiene unamayor exposición a la mundialización,mientras el Interior tiene mayores aspectosestructurales en las características de suempleo.
3 Informalidad y Seguridad Social en el Uruguay, antes citado.
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En cuanto a la división por género, los pro-blemas de empleo son mayores en la muje-res que en los hombres (57 y 48% respecti-vamente). Por categoría de problema deempleo la situación es diferente: desempleo,subempleo y precaridad afectan más a lasmujeres, mientras la informalidad afecta mása los hombres. Esto se debe a que laprecaridad está fuertemente asociada al tra-bajo doméstico donde las mujeres tienenmayor inserción laboral y la informalidad altrabajo independiente, donde los hombreshacen mayores opciones laborales.
En cuanto a los años de educación se perci-be una tendencia ya mencionada: el creci-miento de los años educativos de todas lascategorías de trabajadores con problemas deempleo. Sin embargo los precarios, los in-formales y los desempleados tienen un nú-mero de años de estudio inferior al prome-dio en toda la década mientras los sin pro-blemas de empleo y los subempleados tie-nen más años de estudio que el promedio.Curiosamente los subempleados tienen másaños de estudio que los que no tienen pro-blemas de empleo, lo que muestra la com-plejidad de esta categoría, que luego vere-mos también ocurrirá con sus ingresos.
En cuanto a la edad, desempleados,subempleados y precarios tienen menosedad que el promedio de los activos (que estáentre 37 a 39 años). Las dos últimas catego-rías tienen dos a tres años menos que el pro-medio, y, pero los desempleados tienen en-tre 27 y 31 años, lo que expresa la fuerteparticipación de los jóvenes en el desempleo,aunque crece hacia el final de la década. Laedad de los sin problemas de empleo sigueal promedio, aunque siempre por encima deél (39 años) y los precarios tienen un pro-medio de edad sustancialmente mayor, en-tre 43 y 44 años. Durante la década no haygrandes cambios en estas características.
En cuanto al nivel de ingresos, como es deesperar los que no tienen problemas de em-pleo tienen ingresos superiores al promedio,un 26% en la década, crecientes en los últi-mos años y es el único grupo ocupacionalen esta situación, si consideramos los ingre-sos mensuales. Los subempleados tienen in-gresos mensuales inferiores a la media (del
28% menos), pero sus ingresos por hora sonsuperiores a la media y en varios años muysimilares a los que no tienen problemas deempleo, lo que indica que su problema cen-tral es de limitación en el número de horasde trabajo.
Los más perjudicados, entre los ocupados,son los trabajadores precarios, con ingresosiguales al 55% del promedio y con tenden-cia descendente en década tanto en térmi-nos mensuales como por hora. Los informa-les, por su parte tienen ingresos iguales al89% de la media pero con tendencia tam-bién descendente.
En cuanto al ingreso de los hogares de acuer-do a su categoría de problema de empleo,los desempleados son el grupo másdesfavorecido: el 55% se encuentra en ho-gares pertenecientes a los tres deciles demenores ingresos, en forma estable en ladécada. En 1991 el 42 % de los trabajadoresprecarios se encontraban en hogares de lostres primeros deciles de ingreso, y en 1999habían pasado a ser el 50%. Sin embargo unnúmero significativo también se encuentraen los deciles de mayores ingresos. Lossubempleados y los informales tienen unadistribución pareja entre los hogares con in-gresos correspondientes a los diferentesdeciles, mientras los “sin problemas de em-pleo, una clara mayoría se encuentra ubica-do en hogares de los deciles superiores.
La conclusión es que si bien las categoríastradicionales de los trabajadores con proble-mas de empleo efectivamente reflejan difi-cultades derivadas de su inserción laboral,la variable nivel de ingreso y ubicación enhogares por nivel de ingreso permitiría ha-cer una redefinición de los grupos que seencuentran en cada categoría. De estaredefinición y hasta estudios futuros quepermitan nuevos conocimientos podría afir-marse que el porcentaje de la PEA con pro-blemas de empleo pasó del 38,2 % en 1991al 42,0 % en 1999, siendo el crecimiento delos desocupados es principal factor explica-tivo de esta variación.
Por otra parte los trabajadores sin proble-mas de empleo pasaron de 52,7 al 48,2% dela PEA, lo que se explica por la reducción
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de todas las categorías que lo componen4
(salvo los trabajadores dependientes priva-dos) y el principal descenso ocurre en lostrabajadores dependientes públicos, que sereduce cuatro puntos porcentuales. La reduc-ción de esta categoría ocurre a lo largo de ladécada en forma permanente.
Cuadro Nº3Ubicación de los trabajadores en hogares de acuerdo a deciles de ingreso per
cápita en 1991 y 1999
Deciles 1 a 3 Deciles 4 y 5 Deciles 6 y 7 Deciles 8 a 10
Categoría/ 1991 1999 1991 1999 1991 1999 1991 1999
Desempleados 54.4 57.7 18.8 18.8 13.7 12.9 13.1 10.5
Precarios 42.7 50.2 19.7 19.4 16.2 14.1 21.4 16.3
Subempleados 31.2 29.8 23.7 21.1 20.3 19.3 24.6 29.9
Informales 32.2 37.6 20.4 22.8 21.3 19.5 26.2 20.1
Sin problemas 24.3 23.1 20.6 20 21.4 21.3 33.8 35.5
Finalmente hay una zona gris de entre el 9 y10 % de la PEA, conformados por los trabaja-dores por cuneta propia con local, que no sondirectivos ni profesionales, cuya ubicación noes clara y que merece estudios posteriores paracomprender con mayor precisión su situaciónen relación al empleo y los ingresos.
3.- Políticas de mercado detrabajo en la década delnoventa
El concepto de políticas de mercado de tra-bajo no es totalmente preciso. Si partimosde que el mercado de trabajo, tiene reglas defuncionamiento mas o menos libres, dondeel Estado tiene mayor o menor intervención,la política sobre el mismo podrían definirsecomo el conjunto de medidas que adopta laautoridad para asegurar su buen funciona-miento.
Frecuentemente se asimila el concepto apolítica de empleo, en la medida que el des-empleo es una de las más claras expresionesde un mal funcionamiento. Mas allá de estapolémica teórica, en este trabajo se analiza-rán algunos de los aspectos vinculados alfuncionamiento del mercado de trabajo, in-cluidas las relaciones laborales y políticasreferentes a los mismos, incluidas las políti-cas pasivas y activas de empleo, que tienendirecta relación con el nivel del empleo, así
como su calidad y/o precaridad, algunos delos cuales tuvieron en esta década que seanaliza cambios de mucha significación.
3.1 La transformación del modelo derelaciones laborales
En los primeros años de la década del no-venta comienza un proceso de transforma-ción de las relaciones laborales que existie-ron en el país desde mediados de la décadadel cuarenta. Puede afirmarse que esta trans-formación fue explícitamente buscada porel gobierno de la época (y los siguientes).Sus efectos son muy transcendentes en cuan-to a la negociación colectiva, las condicio-nes de trabajo e incluso la legislación labo-ral, dado que uno de sus consecuencias fueuna modificación de las condiciones en queactuaron empresarios y sindicalistas. Paracomprender la magnitud de la transforma-ción comencemos haciendo una breve des-cripción del modelo tradicional de relacio-nes laborales.
4 Trabajadores dependientes públicos y privados, trabajadores por cuenta propia (profesionales y directivos),patrones, incluidos los de microempresas
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A mediados de la década del cuarenta, cu-riosamente en los últimos años de la prime-ra dictadura que hubo en el país desde me-diados de la década del treinta, se sancionauna ley que crea los “Consejos de Salarios”,como instituciones para negociar salarios ycondiciones de trabajo. Los Consejos son deintegración tripartita (empresarios, trabaja-dores y gobierno) y su ámbito de interven-ción son sectores económicos que se defi-nen en forma concreta (que en general coin-ciden con las ramas de actividad económi-ca).
La ley establece los requisitos que deben te-ner sus integrantes y que sus resoluciones -que se adoptan por mayoría de miembros -,deben ser cumplidas por todas las empresasdel sector a nivel nacional, Puede afirmarseque Uruguay tenía un modelo de negocia-ción colectiva centralizado y que el conteni-do de los acuerdos se limitó casi en formaexclusiva a los salarios y las condiciones detrabajo.
Las primeras medidas de fines de la décadadel sesenta, precursoras de la rupturainstitucional de 1973, suspenden la aplica-ción de esta ley, congelan precios y salariosal tiempo que, para sustituir los Consejos,crean un organismo nuevo con el cometidode autorizar aumentos de precios (a pedidode las empresas) y de salarios. Este organis-mo, la Comisión de Productividad Precios eIngresos (COPRIN) también tenía integra-ción tripartita, pero los delegados del PoderEjecutivo eran mayoría absoluta.
Con la reinstitucionalización de la democra-cia, con el objetivo de canalizar las deman-das salariales el gobierno decidió que losConsejos de Salarios funcionaran nuevamen-te, aunque adaptando su integración y requi-sitos de funcionamiento a las condicionespolíticas y sociales de la época. Es así quefuncionaron regularmente desde 1985 a1990, y, en forma esporádica, hasta la ac-tualidad.
En 1991 el gobierno decide dejar de tener laparticipación activa de la negociación colec-tiva que había tenido hasta ese momento yanuncia que no volverá a citar a los Conse-jos, salvo que exista un pedido expreso dealguna de las partes. A partir de este mo-
mento la negociación sectorial tradicional sereduce año tras año hasta casi desapareceren la actualidad, salvo un cinco sectores enque por incidir en el presupuesto o tener pre-cios administrados el Estado mantiene suintervención.
En forma paralela se desarrolla una nego-ciación colectiva nivel de las empresas, cu-yos convenios tienen vigencia sólo para lostrabajadores de las mismas, con un conteni-do de características diferentes a los tradi-cionales. Ahora, además de salarios, se tra-tan temas vinculados a las diversas formasde flexibilidad salarial y horaria, de organi-zación del trabajo, se crean comisionesbipartitas para analizar la situación del sec-tor y adoptar iniciativas conjuntas, etc.
El 90% de los convenios firmados en el año2000 fueron de empresas, aunque la tenden-cia predominante, además del cambio delámbito de negociación, es la sustancial re-ducción de la misma. Es decir, se produceuna disminución de la cantidad de conve-nios acordados.
Considerando que hay menos convenios yque cada convenio ampara a menos trabaja-dores (porque en una empresa hay menostrabajadores que en un sector) el resultadoes una drástica reducción de la cantidad detrabajadores amparados por convenios co-lectivos, que pasan del 90% en 1990 a me-nos del 25% en el 2000. Dentro de este por-centaje, por otra parte, la mayoría correspon-de a los cinco convenios de sector en los queaun interviene el Estado, en especial, laconstrucción y la salud privada.
¿Tiene esta transformación vinculación conla globalización? Sin duda alguna. Puedeafirmarse que el cambio no fue una evolu-ción casual, sino expresamente buscada.Como se mencionó en el primer capítulo lavisión del gobierno y de la conducción eco-nómica en los años noventa fue que la aper-tura de la economía era un requisito impres-cindible para una adecuada asignación derecursos y que si ella provocaba la quiebrade empresas ello se debía que estas habíansurgido y se mantenían por la redundanteprotección del pasado. Pero la correcta asig-nación de capitales requería mercados libres,sin intervención/distorsión del Estado. La
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retirada del Ministerio de Trabajo de la ne-gociación colectiva fue parte de este proce-so que también ocurrió en otras áreas.
La promoción de la negociación por empre-sa, quiso evitar, por otro lado que las empre-sas grandes, a las que pertenecen la mayoríade los delegados empresariales a los Conse-jos de Salarios, hicieran acuerdos de eleva-dos salarios que no pudieran ser pagados porlas empresas medianas y chicas, lo cual lle-varía a una concentración de la economía.Si bien el fundamento es sostenible, era pre-visible que la negociación por empresa nose concretara en muchas de las empresas porausencia de actores sociales. De acuerdo alCenso Económico de 1997 el 93.4 % de lasempresas uruguayas tienen menos de 9 tra-bajadores, y en ellas, por un problema detamaño, la organización sindical es prácti-camente imposible5 . El cambio de ámbitode negociación derivó, entonces, de hecho,en su casi eliminación.
En Uruguay, en la actualidad, no existe obli-gación de aumentar salarios privados, salvoque exista un convenio colectivo firmado(pues el gobierno solo fija el salario mínimonacional6 y el rural). La no intervención es-tatal y la muy reducida negociación colecti-va determinan una total flexibilidad salarial.
Si una empresa decide una estrategia com-petitiva basada en reducción de costos po-dría reducir los laborales simplemente nonegociando con el sindicato, con lo que noestaría obligada a subir salarios nunca. Ob-viamente ello dependerá de la fuerza del pro-pio sindicato, pero en principio la legisla-ción no se lo impide. Otra debería ser la es-trategia si el objetivo es lograr mejores ni-veles de calidad a partir del involucramientode los trabajadores en la gestión. Pero estaes, hasta la actualidad, una estrategia quesiguen un número muy limitado de empre-sas en donde existen sindicatos fuertes, am-plia participación en las reestructuras y enlos sistemas de calidad y donde se acuerdanconvenios colectivos muy complejos, simi-lares a los que existen en Europa.
El sindicalismo ha encontrado serias dificul-tades de inserción, dado que las bases de suacción reivindicativa tradicional, la negocia-ción de mejoras salariales y de condicionesde trabajo casi ha desaparecido a nivel desector. En Uruguay los sindicatos estánestructurados en Federaciones Sectoriales desegundo y tercer grado y si bien existen sin-dicatos de empresas, éstos son relativamen-te muy pocos y han tenido pocas posibilida-des de enfrentar una negociación en los nue-vos términos. Pero sobre todo en este hechoha influido el muy limitado interés de losempresarios de participar en este tipo denegociaciones colectivas.
3.2- La evolución de la legislaciónlaboral
En este contexto de reducción de la inciden-cia del sindicalismo, la legislación laboraltiene un retroceso significativo. Uruguay esuno de los pocos países latinoamericanos enlos que no existe una legislación sobre lasnegociaciones colectivas. Históricamente seha promulgado un importante número denormas protectoras al trabajador individual,seguramente el más completo de Américalatina y uno de los mayores del mundo. Peroparalelamente existe una casi ausencia totalde legislación en materia de derecho colec-tivo.
Las bases de la legislación son los conve-nios Internacionales de OIT, que fueron ra-tificados por la legislación nacional, Nº 87(libertad sindical), Nº 98 (derecho desindicalización y negociación colectiva) y Nº154 (fomento de la negociación colectiva),además de que en la constitución nacionalson recogido los derecho a la sindicalizacióny la huelga.
Sin embargo una carencia es que tanto losderechos constitucionales como los Conve-nios de la OIT (salvo el 98) no fueron regla-mentados. Ello no impidió, sin embargo, queel modelo funcionara y exista libertad deorganización sindical y fluida negociación
5 El 52 % de los trabajadores privados trabaja en empresas de menos de 20 trabajadores.6 En Uruguay el Salario Mínimo Nacional es más un índice para reajustar las pasividades que una referencia para
fijar salarios, pues se estima que tienen esos ingresos menos del 3% de ls ocupados.
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colectiva, aunque dependiendo esta últimade la voluntad de las partes. La proteccióncontra actos antisindicales establece que encaso de sea comprobada la existencia de re-presión sindical, el trabajador tendrá dere-cho a recibir una compensación pecuniaria,pero no se obliga a la empresa a su reinte-gro. Esto implica que el despido de un diri-gente sindical no puede ser evitado, pues encaso de comprobarse que se debe a una ac-ción contra el sindicato, solo tendrá derechoa una compensación monetaria.
La legislación protectora del trabajador in-dividual tiene un desarrollo permanente hasta1989, y desde ese año en adelante, no seaprueban nuevos derechos. Pero la legisla-ción de ese año, en sus lineamientos centra-les, se mantuvo hasta la actualidad. La dis-posiciones legales de la década del noventatienen dos preocupaciones centrales: en pri-mer lugar la creación de ámbitosinstitucionales de participación de actoressociales, que se analizará posteriormente yen segundo lugar la adopción de medidasorientadas a reducir costos laborales.
Con este objetivo, además del de flexibilizarla legislación, se reglamentó del contrato detemporada, los horarios comerciales y la exo-neración de aportes a la seguridad social so-bre los salarios pagados en forma de canastasalimenticias, tickets comedor, cuotas mutualesde ciertos familiares y ropa de trabajo.
En 1996 el Poder Ejecutivo envía al Parla-mento un proyecto de Ley de Promoción yFomento de las Inversiones Nacionales yExtranjeras, que luego de un muy fuerte de-bate parlamentario, fue aprobado, en el quese incluyen disposiciones que limitan dere-chos laborales. El Art. 29 reduce el plazo deprescripción de los créditos laborales de dieza dos años. Es decir que los trabajadores solopodrían reclamar salarios no pagados por dosaños atrás en lugar de diez. Al mismo tiem-po redujo el plazo para efectuar la reclama-ción de dos a un año a partir del cese de larelación laboral.
El fundamento dado por el Poder Ejecutivopara impulsar estos cambios fue que la le-
gislación anterior tenía un efecto rigidizantesobre los contratos laborales y desestimulabala utilización de mano de obra, aumentandola desocupación. El movimiento sindicalorganizó una consulta popular para derogarla ley, pero no obtuvo las firmas necesarias,por lo que la ley quedó ratificada.
En otro artículo se habilitaba a las empresasque se acogieran al sistema, a establecer jor-nadas laborales, descansos intermedios y li-cencias en forma más flexible que lo queestablece la legislación actual7 . El artículofue retirado por presión sindical y empresa-rial. Estos entendían, que el artículo al limi-tar su aplicación a las empresas que se aco-gían al nuevo sistema, establecía una discri-minación con respecto a las empresas ya ins-taladas, que no tenían derecho a introduciresas flexibilidades.
El tema fue retomado en comisionestripartitas que el Ministerio de Trabajo con-vocó para acordar un marco normativo de lanegociación colectiva, pero luego de un di-latado funcionamiento no hubo acuerdo, porlo que no fue aprobado y el tema sigue pen-diente.
Hacia el fin de la década dos decretos deter-minan nuevas reducciones de los derechosde los trabajadores. En febrero del año 2000,el último mes del gobierno que asumió en1995, pues en marzo asumió el electo el añoanterior, un decreto gubernamental interpretael carácter jurídico del salario vacacional. Lalegislación existente admitía dos interpreta-ciones dando lugar a muchos juicios labora-les. El nuevo decreto decide que será inter-pretado de la forma que más convenía a losempresarios.
El segundo decreto del mismo mes modifi-ca el régimen de descansos intermedios enel caso de jornadas discontinuas, que para laindustria es de dos horas y de dos horas ymedia para el comercio. La legislación esta-blecía que este descanso no era remuneradoy el trabajador tenía libre disposición de esetiempo y habilitaba a la negociación a redu-cirlo a una hora, si ello contaba con el acuer-do de las dos partes. La nueva legislación
7 Lo que suele denominarse flexibilidad horaria u ordenamiento flexible del tiempo de trabajo.
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admite la posibilidad de acuerdos individua-les y no colectivos como anteriormente.
Pero el cambio mayor se establece para elcaso de que la jornada sea continua. La le-gislación obligaba a un descanso de mediahora, que era remunerado. El nuevo decretoestablece que en ese tiempo, el trabajadorestará a la orden del empleador, que en casode utilizarlo deberá compensarle las horasde trabajo. La jurisprudencia había determi-nado, que ese tiempo era de disposición deltrabajador. El PIT-CNT inició un recurso derevocación y jerárquico contra el decreto yya existe un fallo judicial en sentido contra-rio al decreto.
El gobierno que asume en marzo del año2001, mantiene la anterior posturaflexibilizadora. En junio del 2001 el Minis-tro de Economía anunció que el gobiernoimpulsará una flexibilización laboral queimplicará la eliminación de la jornada de 8horas y abrirá la posibilidad de que los máxi-mos legales sean computadas semanal, men-sual o semestralmente. La legislación actualestablece que el tiempo de trabajo por enci-ma de las 8 horas diarias deben pagarse do-bles. La propuesta implica que se pagaránsimples hasta 48 horas semanales, aunquese trabajen mas de 8 horas alguno de los díasde la semana. También admite cómputos enciclos más largos.
En conclusión la legislación laboral siguebasándose en derechos individuales y casino existe derecho colectivo de trabajo. Den-tro de este marco legal, existe una absolutaflexibilidad salarial, dado que no hay inter-vención alguna de parte del Estado, por locual toda obligación resulta de un eventualacuerdo de trabajadores y empresarios. Exis-te, en cambio alguna rigidez en cuanto alordenamiento del tiempo de trabajo, ya fue-ra en lo relativo a la jornada de 8 horas comoen cuanto al momento y la forma en que sepuede tomar la licencia anual y los descan-sos intermedios. Hacia este objetivo apun-tan las nuevas disposiciones gubernamenta-les.
Estos sistemas permitirían a las empresasadaptar su carga de trabajo a los ciclos pro-ductivos o la volatividad de los mercados sintener mayores costos laborales. La mayor
carencia de la propuesta del ministro no estanto el contenido del cambio, que ya se apli-ca sin problema en toda Europa, sino que noindicó que qué forma se acordarán los cam-bios y, en particular, si se exigirá que existaun convenio colectivo, donde el sindicatopueda expresar sus opiniones.
Las reacciones empresariales, como era deesperar, fueron favorables a la iniciativa, ylas sindicales de rechazo abierto o velado.No quedan dudas sin embargo que estas pro-puestas son coherentes con las modificacio-nes en la legislación ocurridas a lo largo dela década en el sentido de flexibilizar todoslos aspectos de la contratación laboral.
3.3 La tercerización o la sustituciónde contratos laborales porcomerciales
A partir de 1996 se produce una prolifera-ción de contratos unipersonales y detercerizaciones, es decir, partes del procesode las empresas que pasan a ser desempeña-das por empresas independientes bajo el ré-gimen de contrato de obra. Muchas de estastercerizaciones se realizan con sociedades deresponsabilidad limitada o cooperativas queforman los propios trabajadores que las rea-lizaban anteriormente, pero en carácter deempleados.
Las disposiciones que provocan este proce-so se apoyan en unos pequeños cambios enla legislación laboral y en reglamentosoperativos del Banco de Previsión Social. En1995 se sanciona la ley que modifica el sis-tema de Seguridad Social, pasando de unrégimen de solidaridad intergeneracional auno mixto en el que una parte del aporte a laseguridad social mantiene la solidaridad yotra parte son cuentas de ahorro individual,al estilo del sistema chileno.
Un artículo de esta ley determina el régimende aporte de las empresas unipersonales, in-dicando que aportarán por los sueldos fictos,que la propia ley determina. Las empresasno deberán realizar aportes a la seguridadsocial por trabajadores que estén trabajandosi son empresas unipersonales. Esto implicaque si en una empresa un empleado pasa a
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ser una empresa unipersonal contratada, laempresa se ahorra los aportes patronales queanteriormente realizaba.
Este ahorro no se produce y la empresa de-berá realizar aportes si existe una “relaciónde dependencia” pues en este caso el con-trato personal es dependencia encubierta.Pero para que esto ocurra debe demostrarseque la relación de dependencia efectivamenteexiste. Hasta este momento esta legislaciónno introduce ningún cambio con respecto alo que ocurría anteriormente.
Pero la reglamentación de estas disposicio-nes establecen otros dos aspectos que sonrelevantes. En primer lugar establece que lademostración de la “relación de dependen-cia” corresponde al Banco de Previsión So-cial, mientras que anteriormente correspon-día a la empresa.
Este cambio que parece poco importante, enrealidad, cambia totalmente la situación.Anteriormente si una inspección del BPSentendía que existía una relación de depen-dencia encubierta en un contrato unipersonal,la empresa debía comenzar a pagar hasta quedemostrara que esa dependencia no existía.En cambio ahora la prueba le correspondeal Estado.
Y hay un segundo cambio, que también esrelevante. La reglamentación anteriormenteestablecía que si se dictaminaba una rela-ción de dependencia encubierta la empresadebería pagar desde el momento en que ha-bía comenzado la relación laboral, que po-día ser varios años atrás, sumado a las mul-tas e intereses por no haber pagado en fe-cha. La reglamentación actual establece queel pago comenzará a regir desde el momen-to en que la empresa es comunicada, por lotanto no habrá deudas por períodos anterio-res.
Imaginemos la situación de una empresa quequiere reducir sus costos laborales. A un gru-po de trabajadores les ofrece pasar a serempresas unipersonales y seguir desempe-ñando el mismo trabajo que anteriormente,es decir en clara situación de dependencia.Si esto lo hubiera hecho con anterioridad ala actual reglamentación, en caso de ser des-cubierta, no solo debía pagar los aportes so-
ciales para el futuro sino que se le formaríauna deuda enorme (aportes sociales, multase intereses de varios años atrás). Con la le-gislación actual si es descubierta, primeroel BPS tendrá que demostrar que existe larelación de dependencia, lo que obviamenteno es sencillo, pero si lo logra, comenzará apagar desde ese momento en adelante, sindeudas por el pasado. Es decir el riesgo quecorre es nulo, pues en el peor de los casosquedará en la misma situación que si con-trata a los trabajadores con un contrato la-boral. Esto implica que los contratosunipersonales son una posibilidad de redu-cir aportes sociales y por tanto disminuir loscostos laborales sin ningún riesgo. Escompresible, entonces, que hayan tenido tansignificativo desarrollo.
Los contratos unipersonales son una vía parauna gran flexibilización del contrato labo-ral. El trabajador pasa a ser un empresario,no se le aplican, por lo tanto, en los horariosde trabajo, las remuneraciones dependen delcontrato y por lo tanto pueden ser variadasy, sobre todo, la empresa asume responsabi-lidad solamente sobre el resultado. Si un tra-bajo queda mal, simplemente exigirá que sehaga de nuevo, sin nuevas erogaciones. Lastercerizaciones permitieron modificar situa-ciones donde el compromiso del trabajadorcon su trabajo se había debilitado y no exis-tían condiciones de retomar el control. Perotambién dio lugar a reducción en las condi-ciones de trabajo y en las remuneraciones.
3.4 La participación institucional deempresarios y trabajadores
Se entenderá por participación socialinstitucional la presencia de delegados deempresarios, sindicalistas y otros actoressociales en ámbitos del sector público, quese deriva de una disposición legal y cuyasresoluciones tienen, por lo tanto, un ciertovalor legal. Los Consejos de Salarios fueronel ámbito tradicional de participación deempresarios y trabajadores, para la discusióndel salario y las condiciones de trabajo. Lapresencia de delegados del Poder Ejecutivocompletaba su integración pero las decisio-nes se adoptaban por mayoría, con lo cual,un eventual acuerdo de empresarios y sindi-
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calistas determinaba los niveles salariales delos sectores, independiente de cual fuera laposición del Poder Ejecutivo.
Como se mencionó, sin dejar de existir losConsejos de Salarios languidecen ante laprescindencia del Poder Ejecutivo y la mí-nima voluntad de los empresarios de reali-zar acuerdos laborales.
En los primeros años de la década del no-venta se crean, sin embargo, otros tres ám-bitos institucionales de integración tripartita.El origen de esta decisión, difícil de inter-pretar en un gobierno cuya estrategia era re-ducir la regulación estatal, probablemente seencuentren en una demanda sindical produ-cida ante el ofrecimiento gubernamental derealizar un pacto social contra la inflación.
En el año 1990 el gobierno recientementeelecto, cita a las direcciones máximas de lossindicatos y de la cámaras empresariales yles ofrece realizar un pacto social paradesindexar los precios de la economía. Enlo inmediato se comenzaría con los salarios(que se ajustarían en un porcentaje menor ala mitad del crecimiento de los precios) yposteriormente se seguiría con los otros pre-cios relevantes en la formación de los pre-cios al consumo: tarifas, tipo de cambio, tasade interés, tasa de reajuste de alquileres, etc.
El movimiento sindical no aceptó el ofreci-miento y se retiró de las negociaciones. Elgobierno decretó un aumento de salarios porel monto que ofrecía en el acuerdo, esperan-do que la inflación tuviera un sustancial des-censo. Los hechos señalaron, sin embargo,que los precios subieron más que anterior-mente (en 1990 la inflación fue del 128,9%, la mayor del período) provocando unasustancial reducción de los salarios reales.
En ese momento el PIT-CNT planteó al Pre-sidente una serie de demandas que incluíanla revisión de la política salarial además deuna serie de ámbitos de participación, entrelos cuales estaban algunos de los que poste-riormente se decidieron. Los tres ámbitosinstitucionales nuevos son el Directorio delBanco de Previsión Social (BPS), la Comi-sión Sectorial para el MERCOSUR y la JuntaNacional de Empleo.
La integración al directorio del Banco dePrevisión Social de un delegado por cada unode los sectores sociales involucrados en laspasividades, empresarios, trabajadores ypasivos, está establecida en la constituciónde 1967, pero no se había concretado hastala ley 16.241 de febrero de 1992, por faltade una reglamentación específica de ese ar-tículo. A partir de ese año se integran lostres delegados sociales, que con los delega-dos del Poder Ejecutivo completan el Direc-torio del BPS, que administra jubilaciones ypasividades, seguro de salud y enfermedadpara los trabajadores inscriptos, seguros dedesempleo, etc.
La Comisión Sectorial para el MERCOSURes un organismo dependiente formalmentede la Oficina de Planeamiento y Presupues-to (que depende a su vez de la Presidenciade la República), que tiene el cometido deasesorar en los temas vinculados a la inte-gración regional. A diferencia del caso an-terior en este ámbito la participación de losdelegados de los actores sociales no tienecarácter resolutivo.
La Junta Nacional de Empleo tiene un ca-rácter jurídico complejo, pues aunque la leyque la crea indica que debe “asesorar” a laDirección Nacional de Empleo, en la elabo-ración de políticas de empleo, en realidadcumple una función ejecutiva, adopta deci-siones y no se limita solamente a realizarasesoramientos. La razón de este hecho esexplicado más adelante.
La gestión de los actores sociales en estosámbitos tiene resultados variados. En el BPSmientras los empresarios apoyaron la trans-formación del sistema los sindicatos se opu-sieron sistemáticamente, pero no lograron suobjetivo de derogar la nueva ley. También seopusieron al cambio de reglamentación quedeterminó la expansión de lastercerizaciones, analizado anteriormente,también sin éxito.
En el ámbito del MERCOSUR, quizá el prin-cipal logro es la elaboración de la Carta deDerechos Fundamentales del MERCOSUR,que si bien no tiene carácter vinculante, creauna Comisión Socio Laboral que podría ana-lizar el cumplimiento de esos derechos en
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los países del MERCOSUR. Si bien puedetener una consecuencia importante a media-no plazo en algunos países, la legislaciónuruguaya es mucho más importante que laincluida en la Carta por lo cual no tendráefectos previsibles.
4. Las políticas de empleo
Tradicionalmente en Uruguay solo existie-ron políticas de empleo pasivas, entendien-do por tales aquellas que ponen su centro enconceder un subsidio al trabajador que que-da desempleado, en determinadas condicio-nes y durante un tiempo. Entre los cambiosde la década del noventa se encuentra el ha-berse comenzado la implementación de po-líticas activas, así como una legislación nue-va para incentivar la capacitación en la em-presa y promover la realización de pasantíaspara permitir a los jóvenes una primer expe-riencia laboral. En los puntos siguientes seanalizan estas políticas.
4.1. Políticas pasivas: el seguro dedesempleo
El actual régimen de seguro de desempleoproviene del Acto Institucional No. 9 y eldecreto-ley 15.180 de 1981, que deroga lasanteriores legislaciones en las que se basó elsistema desde su nacimiento, en el año 1958y sus cambios en 1962.
El sistema establece una prestación econó-mica al trabajador desocupado en forma for-zosa, es decir por una decisión delempleador, tanto si esa suspensión del tra-bajo es temporal, como si es definitiva. Notiene derecho a la prestación quien deja eltrabajo en forma voluntaria y tampoco el quelo deja por estar enfermo o por haber sufri-do un accidente laboral o una empleada altener licencia por maternidad.
En los casos de enfermedad común y mater-nidad existe una cobertura de seguridad so-
cial específica en el Banco de Previsión So-cial y el caso de accidente laboral es cubier-to por el Banco de Seguros del Estado, or-ganismo estatal que tiene el monopolio delseguro de accidentes de trabajo8 .
Tienen derecho al seguro de paro los trabaja-dores dependientes de la actividad privada,siempre que la empresa en que trabajaba opereen la industria o el comercio y cumpla lasnormas de inscripción en el BPS. No abarca,por lo tanto, a los trabajadores rurales9, do-mésticos, bancarios (tienen una Caja de Jubi-laciones y Pensiones propia) y en general atodos los que tienen una caja de jubilacionesespecial (escribanos, profesionales, etc).
Las condiciones que se deben cumplir lasuspensión del contrato laboral para acce-der al derecho son que exista una rupturatemporal o definitiva del mismo (despido) oque haya una reducción de la jornada en unporcentaje mayor o igual al 25% (compara-do con la jornada promedio de los 12 mesesanteriores).
Además el contrato laboral debe tener unacierta antigüedad. Los trabajadores mensua-les deberán haber computado 180 días de tra-bajo continuos o no, en una o más empresas;los jornaleros, 150 jornales y los trabajado-res de remuneración variable haber percibi-do el equivalente a 6 salarios mínimos men-suales. En todos los casos, esas condicionesdeben haberse cumplido en los 12 meses an-teriores a la suspensión de contrato.
El monto del subsidio es del 50% del salariomensual promedio de los seis meses ante-riores. Si la remuneración es diaria, será elequivalente a 12 jornales. Si el trabajadorfuese casado o tuviese a cargo familiaresincapacitados hasta el tercer grado de con-sanguinidad, ascendientes o descendientesmenores de 21 años, percibirá un suplemen-to del 20% del subsidio que le corresponda.
La legislación permite que el empleador con-tribuya al subsidio (adicionando su aporteal realizado por el BPS) y por este monto no
8 En el mes de julio del 2001 el Ministro de Economía anunció la intención del Poder Ejecutivo de desmonopolizarel seguro de accidentes laborales, dando entrada a aseguradoras privadas. A la fecha que se escribe este trabajono presentó un proyecto de ley sobre el tema.
9 El Ministerio de Trabajo anunció en el año 2000 su intención de extender el beneficio a los trabajadores rurales,aunque hasta el momento no ha presentado ningún proyecto de ley al respecto.
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realizará aportes sociales al BPS, pero lasuma total del subsidio (es decir la suma delo pagado por el BPS y por el empleador) nopodrá exceder la remuneración habitual.Mientras percibe el subsidio el trabajadortiene derecho a mantener la afiliación a unamutualista de asistencia médica, tal comoocurría cuando estaba trabajando10.
El seguro de paro se recibe por seis meses, enforma continua o discontinua. Por ejemplo eltrabajador podría recibirla por dos meses,volver a trabajar durante tres meses y si vol-viera a quedar desempleado, recibir el subsi-dio nuevamente por los cuatro meses que lefaltaban para completar los seis a que tienederecho. Mientras cobre el subsidio no podrátrabajar, por lo cual, encontrar un nuevo tra-bajo suspende el cobro del subsidio.
El Poder Ejecutivo está facultado a prorro-gar el período en que el trabajador recibe elsubsidio por desempleo. Debe hacerse pormedio de una resolución expresa. Estas de-cisiones se han adoptado en circunstanciasespeciales, como el cierre de una empresa,provisorio como definitivo, o cuando los tra-bajadores cesantes están analizando la posi-bilidad de reabrir la empresa a su cargo.
Una vez cumplido los seis meses en que per-cibió el subsidio, el trabajador tendrá dere-cho a un nuevo subsidio si entre el momentodel último subsidio cobrado y el nuevo tras-currieron doce meses de los cuales por lomenos durante seis ha realizado aportes alBanco de Previsión Social.
Si transcurridos los seis meses en que el tra-bajador recibe el subsidio por desempleo laempresa no lo retoma deberá abonarle la in-demnización por despido, que alcanza a unsalario mensual por año de trabajo o frac-ción hasta un máximo de seis.
Esta es la disposición legal aunque frecuen-temente se ha aumentado el monto del des-pido si ella resulta de una negociación porreestructura de la empresa o si la empresapromueve el retiro de trabajadores, para locual otorga subsidios superiores a los lega-
les. Pero son medidas que provienen deacuerdos colectivos o individuales no de lasdisposiciones legales.
4.2. Políticas activas
La principal decisión en este terreno es la crea-ción de la DINAE y las políticas derecalificación profesional que la misma desa-rrolló a partir de 1995. Hay sin embargo otrasdos políticas que tienen el objetivo de promo-ver la recalificación profesional en las empre-sas y de facilitar las pasantías laborales.
4.2.1. Deducción de los costos de capaci-tación del pago del impuesto a larenta
La Ley 16736 del 5 de enero de 1996 y eldecreto reglamentario 840/988 autoriza a lasempresas a deducir del pago del impuesto ala renta los gastos de capacitación. Estospueden ser computados por hasta una vez ymedia de su importe. Igual tratamiento fis-cal tienen los gastos en programas de inves-tigación tecnológicas en proyectos de inte-rés nacional y en este caso la deducción pue-de ser por hasta el doble del importe del pro-yecto. Estas disposiciones buscan fomentarla recalificación profesional a nivel de lasempresas (y la investigación), organizadaspor ellas mismas o contratando institucio-nes de capacitación.
4.2.2. Fomento de las pasantías labora-les de trabajadores recalificados
El Decreto 257/995 de julio de 1995 exone-ra a las empresas de pagar aportes a la segu-ridad social por los trabajadores que contra-te mientras éstos se encuentren amparadosen el régimen de reconversión laboral queadministra la DINAE. El objetivo es facili-tar su reinserción laboral de los trabajadoresdesocupados que se están recapacitando.
Se establece que durante 90 días las empre-sas que empleen a estos trabajadores estaránexentas de abonar los aportes patronales co-rrespondientes, aunque deberán aportar alFondo de Reconversión Laboral el equivalenteal 50% del aporte exonerado. Es decir que las
10 Un derecho que tiene el trabajador afiliado al BPS es poder elegir una mutualista, es decir tiene derecho a laatención sanitaria y el importe de la cuota es abonado a la mutualista por el BPS.
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empresas que tomen trabajadores que esténrealizando cursos de recalificación profesio-nal en la DINAE pagarán por los mismos lamitad de los aportes sociales normales, lo queserá vertido al Fondo de Reconversión Labo-ral, dado que el Banco de Previsión Sociallos exonera totalmente. De esta forma se re-duce el costo laboral de la empresa y se con-tribuye a financiar el Fondo.
4.2.3. La creación de la Dirección Nacio-nal de Empleo, marco jurídico y or-ganización interna
Aunque el Ministerio de Trabajo y Seguri-dad Social tenía como uno de sus cometidosel estudio de las políticas activas de empleoy formación profesional, un trabajo especí-fico en la materia sólo se percibe con clari-dad desde la creación de la Dirección Na-cional de Empleo (DINAE) en la Ley 16.320de noviembre de 1992. Esta ley le asignó uncampo de acción muy limitado pues solopodía realizar cursos de calificación con tra-bajadores que se encontraran en el segurode desempleo.
La población objetivo de los programas dela DINAE fue aumentada por Ley 16.736,de 1996, que permite implementar progra-mas de capacitación también para los tra-bajadores activos, en ciertas circunstan-cias, para los grupos poblacionales con di-ficultades especiales de inserción laboraly atender las problemáticas de lasmicroempresas
Los cometidos de la DINAE, en sus aspectoscentrales, son estudiar la evolución del mer-cado de trabajo, la demanda de calificacio-nes para informar y orientar a los trabajado-res acerca de los cursos de formación profe-sional más adecuados para lograr un empleoe implementar cursos de recalificación. LaDINAE también puede asesorar en la forma-ción de microempresarios e implementar pro-gramas nacionales, departamentales o loca-les de desarrollo en lo relativo a los recursoshumanos.
El marco jurídico crea la DINAE, como unadirección del Ministerio de Trabajo y Segu-ridad Social, es decir le otorga un rango deimportancia en la estructura jerárquica delsector público. El Director de la DINAE,desde antes de ocupar este cargo debe serfuncionario del ministerio, pero es nombra-do por el Ministro de Trabajo y SeguridadSocial y es un cargo de confianza política.
En la primera ley que le dio nacimiento, susactividades quedaban limitadas a financiarcursos para trabajadores que se encontraranen seguro de desempleo. Posteriormente laDINAE amplió sus cometidos y actualmentepuede implementar programas de empleo di-rigidos a sectores especiales comominusválidos, mujeres, jóvenes, trabajadoresrurales e incluso trabajadores en actividad,cuyos empleos se encuentren amenazados.
Por otro lado crea la Junta Nacional de Em-pleo (JUNAE) con una función de asesora-miento de la DINAE. La Junta Nacional deEmpleo (JUNAE) tiene integración tripartita,es presidida por el director de la DINAE yla integran además un representante de lostrabajadores y uno de los empresarios. Losobjetivos de la JUNAE son asesorar a laDINAE en el cumplimiento de sus objetivosy diseñar en conjunto con ella los progra-mas de capacitación profesional, así comoestudiar las necesidades de formación de lostrabajadores de acuerdo a la evolución delmercado laboral.
Se encomienda a la JUNAE, además, admi-nistrar del Fondo de Reconversión Laboral,que financia la amplia mayoría de las políti-cas de empleo. Sólo puede adoptar decisio-nes por unanimidad. De esta forma se creóun sistema de gestión tripartita, absolutamen-te transparente, que fomenta la realizaciónde acuerdos, pues si éstos no se logran, nose pueden asignar los fondos.
El Fondo de Reconversión Laboral se creacon el aporte de los trabajadores del 0,25%11
de sus salarios, salvo de los funcionarios
11 El porcentaje puede ser rebajado (no aumentado) por el Poder Ejecutivo, pero sólo si hubiera una recomendaciónadoptada por la unanimidad de miembros de la JUNAE. Esto es lo que efectivamente ocurrió. Ante el crecimientodel Fondo, por no definirse programas de empleo para gastarlo a partir del 1/1/96 se suspende el aporte. El 1/11/96 se reduce el aporte al 0.10% de los salarios para ambas partes, por seis meses, lo que es prorrogado por unperíodo igual. Finalmente el Dec. 118/98 restablece el aporte de las dos partes al 0.25% de los salarios, lo que semantuvo hasta la actualidad.
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públicos, jubilados y pensionistas y puederecibir donaciones o préstamos de organis-mos internacionales. A partir de 1996 tam-bién los empresarios deben realizar un aporteigual al de los trabajadores12. Puede finan-ciar actividades de formación profesional atrabajadores desocupados, rurales, trabajado-res en actividad (cuando hay un convenio queprevean capacitación profesional) y en gene-ral a grupos con dificultades de inserción la-boral, de acuerdo a lo que decida la JUNAEy también pueden preverse partidas para lostrabajadores que realicen los cursos.
El hecho que sea la JUNAE el organismoadministrador de los fondos ha dado lugar auna situación jurídica muy particular. Por unlado es un organismo asesor y quien adoptalas decisiones es la DINAE. Pero la DINAEno tiene fondos propios pues la mayoría delos programas son financiados por el FRL,que es administrado por la JUNAE. Esto sig-nifica que si la JUNAE no aprueba el progra-ma, el mismo no es financiado, con lo que ladecisión de DINAE sería inoperante. El le-gislador probablemente quiso establecer unsistema de decisiones coherente con el definanciamiento: si el Fondo se crea por el apor-te de trabajadores y empresarios es razonableque sean éstos los que adopten las decisionessobre su destino. Sin embargo la situaciónjurídica final generó frecuentes problemas ydificultades en la implementación de los pro-gramas y en el propio funcionamiento de laDINAE/JUNAE.
La ley también prevé que hasta un 5% deltotal del Fondo pueda destinarse a la reali-zación de investigaciones y estudios y auto-riza el financiamiento de herramientas enproyectos productivos, el apoyo a las enti-dades de capacitación, actividades para elmejoramiento de la salud laboral y el fun-cionamiento de la propia Junta.
Dentro de la DINAE se creó una asesoríatécnica y tres divisiones: investigación, for-mación profesional y programas especiales,además de un área contable.
El objetivo central de la División de Investi-gación es elaborar políticas de empleo, y unode sus principales instrumentos para hacer-lo era consolidar el Observatorio del Mer-cado de Trabajo. Con éste se buscó dar trans-parencia a la información existente en estaárea y aportar elementos para diseñar pro-gramas concretos, poder planificar la activi-dad de la DINAE, elaborar políticas. Tieneun área Técnica y una de apoyo a los proce-sos estadísticos. El área Técnica a su vez tie-ne varias sub áreas:
a) Seguimiento de la evolución del merca-do de trabajo. Actualiza una base de da-tos sobre el marcado laboral y elaborainformes mensuales de coyuntura sobreel mercado laboral y sus cambios. Man-tiene contactos con informantes califica-dos y releva la oferta y la demanda detrabajo, poniendo esta información a dis-posición de la dirección de la DINAE ylos diversos programas.
b) Estudio de la oferta de empleo, identifi-cando grupos objetivo de posibles pro-gramas de empleo, intentando profundi-zar hacia el interior de los grupos objeti-vos ya definidos, como grupos de muje-res, de jóvenes, realizando sugerenciasde líneas de intervención institucional, ypropuestas de formulación de programas
c) Estudio de la demanda de trabajo del sec-tor empresarial a través del estudio delos diferentes sectores productivos, pro-porcionando información sobre la situa-ción de cada sector, las modalidades deselección de personal, las innovacionestecnológicas, las calificaciones deman-dadas, para orientar en la decisión decursos a realizar e informar también a lasentidades de capacitación
d) Análisis territorial. Se hace un segui-miento del mercado laboral de cada unode los departamentos, actualizando infor-mes de los mismos realizados a partir deun diseño de la DINAE e identificando
12 La ley 16.737 del 5/1/96 obliga a los empresarios a aportar un monto similar a los trabajadores El aporte de losempresarios no se efectiviza de forma inmediata, pues en ese momento los aportes estaban suspendidos. Desdeel momento en que se restablecen en adelante, los aportes son de ambos sectores y en los mismos porcentajes.
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grupos de población, actividades econó-micas relevantes, y emprendimientosproductivos.
e) Evaluación y seguimiento, que generaherramientas para evaluar los cursos,como el seguimiento a egresados, el aná-lisis de las entidades de capacitación, etc.
El área informática tiene como cometido serel soporte de las distintas áreas de la DINAEdesde el punto de vista informático, brindan-do la información que las distintas divisio-nes soliciten y establecer las bases para lageneración de un equipo especializado en lacreación y el manejo de bases de datos.
La División de Formación Profesional tienecomo cometido analizar los informes sobrelas tendencias del mercado laboral y definirlos programas de orientación y capacitaciónprofesional, informando a los usuarios delPrograma de Reconversión laboral la ofertade capacitación y la demanda de trabajo. Estedepartamento es el que recibe a los desocu-pados y los asesora sobre los posibles cur-sos a realizar. Debe elaborar perfiles de ocu-paciones y coordinar la oferta de capacita-ción, así como contribuir a evaluar la efica-cia de los programas y a las entidades decapacitación.
A la División de Programas Especiales deEmpleo le corresponde coordinar los recur-sos técnicos y económicos y las iniciativas,proyectos y programas de empleo; promo-ver la coordinación inter-institucional delsector público y privado, promoviendo lacoordinación con las Intendencias del Inte-rior del país, donde se implementen progra-mas locales de empleo.
5.- Principales programas dela DINAE
Considerando que los programas comienzana discutirse en el año 1995 y se definen enlos años siguientes la etapa transcurrida no
puede definirse sino como piloto oexploratoria. En algunos casos los progra-mas son elaborados y aprobados con todaslas formalidades (antecedentes, objetivos,resultados esperados, dirección,financiamiento, etc) pero en otros estas for-malidades no ocurren y se decide financiaruna iniciativa que propone un sindicato o unaempresa. Este es el caso del programa decalificación de los delegados de obra en laconstrucción para reducir el nivel desiniestralidad en el sector o el pedido de unpueblo de analizar sus posibilidades dereconversión productiva y laboral dado queel cierre de una fábrica de la que vivían laamplia mayoría de los pobladores no sólogeneraba una situación social crítica sino queamenazaba su existencia13. A continuaciónse detallan los principales programas y lí-neas de acción seguidas hasta el presente.
Los programas de empleo instrumentadospor la DINAE y financiados por el Fondo deReconversión Laboral (FRL) se clasifican deacuerdo a la población objetivo en cuatro ca-tegorías: desempleados, trabajadores conproblemas, sectores sociales con mayores di-ficultades de inserción laboral,microempresas. Además se describe el pro-grama de competencias laborales.
5.1 Reconversión deTrabajadores en Seguro deDesempleo (TSD)
Este es el programa de empleo principal y elque insumió y sigue insumiendo más recur-sos. En el período en que el trabajador seencuentra en seguro de paro, la DINAE leofrece, realizar un curso de recalificación.Le presenta una serie de cursos, el elige unode ellos y mientras lo realiza recibe un sub-sidio adicional.
Aunque fue el programa central, como pue-de observarse en el Cuadro N° 5 en la reali-dad hubo algunos problemas importantes. Enprimer lugar no había en el país una ofertade calificación adecuada a esta demanda, ni
13 Se trata de Pueblo Aznarez, en el departamento de Maldonado, a unos 90 kmts de Montevideo.
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del sector público ni del privado. El volu-men de cursos demandados hizo que con eltiempo fuera surgiendo una oferta educativamás diversificada y con los años se percibeuna calificación de la oferta educativa, tantopública como privada.
Por otro lado, si bien se definió la creaciónde un observatorio de empleo y se contrata-ron consultorías privadas para determinar lossectores en expansión y en contracción, losresultados no fueron inmediatos y no siem-pre pudieron ser utilizados. Esto determinóque la calificación que se ofrecía no siem-pre permitía la reinserción laboral. Por otrolado la asignación de los cursos se demora-ron en su iniciación y fue frecuente que cuan-do se hicieron el trabajador ya estaba traba-jando, con lo que el objetivo central derecalificación quedaba en cierta forma des-virtuada.
5.2 Trabajadores conproblemas
Se implementaron una serie de programaspara trabajadores en actividad, aunque conproblemas, (posibilidades de quedar desem-pleado o necesidades especiales derecalificación dentro de la empresa), paragrupos especiales de trabajadores y para tra-bajadores que inician un proyecto producti-vo. El centro de las actividades de los pro-gramas agrupados en este apartado es larecalificación profesional, pero en algunosde ellos también hay asistencia amicroemprendimientos.
a) “Trabajadores en actividad”. Este pro-grama tuvo como objetivo capacitar altrabajador mientras aun permanecía enactividad. Se establecieron una serie decondiciones: la capacitación solicitadadebía estar relacionada con la manten-ción de los puestos de trabajo o la crea-ción de nuevos, a partir de un informetécnico; debían ser empresas de más de20 trabajadores y estar en sectores enexpansión o en zonas privilegiadas porla DINAE y debía existir un “conveniode calificación firmado entre la empresa
y el sindicato”. Los subsidios a estoscursos iban del 60 al 20%, reduciéndosecuanto mayor fuera la empresa. Este pro-grama no fue muy utilizado.
b) PROCAPRO (Programa de Capacita-ción Productiva). Fue un programa enel que los proyectos eran presentados porONGs y básicamente tenían impacto lo-cal. Se trataba de proyectos productivoscuya viabilidad requería un apoyo, bási-camente de formación profesional o degestión empresarial. Se aplicó fundamen-talmente en el interior del país y realizóla mayoría de los cursos en agroindustriasartesanales o de dimensión muy reduci-da.
c) Programas de capacitación producti-va en sectores o empresas. Son progra-mas especiales elaborados ante situacio-nes concretas en sectores en los que lacalificación era condición para mejorarla empleabilidad. También debían con-tar con el respaldo de trabajadores yempresarios. En el sector marítimo, don-de la reglamentación exigía tres cursospara tener el certificado para embarcar-se, se realizaron estos cursos, posibili-tando nuevas opciones laborales; en laconstrucción se implementó un progra-ma de seguridad laboral, en el sector tu-rismo se dictaron cursos en la costa, etc.
5.3 Sectores de másdificultosa inserción laboral
En este capítulo se incluyen los programaspara jóvenes que abandonaron el sistemaeducativo, de familias con bajo nivel educa-tivo, trabajadores rurales, discapacitados yun programa para igualar las posibilidadesde ocupación de la mujer.
a) Programas de jóvenes. Seimplementaron, con financiamiento delFondo de Reconversión Laboral dos pro-gramas destinados a jóvenes:PROJOVEN y Retorno al Aula.PROJOVEN se dirigió a jóvenes de ba-jos ingresos, de entre 17 y 24 años, quehubieran desertado del sistema educati-
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vo y no tuvieran empleo ni formal ni in-formal. Implementó una capacitaciónpara el empleo adecuada a esta pobla-ción específica, dando importancia a lainserción social, a la adopción de hábi-tos de relacionamiento y también solíaincluir actividades de recreación. Tam-bién apoyó microemprendimientos,acompañando al joven en el proceso.Promovió la realización de pasantías.
Retorno al Aula es un programa quenació en el marco de PROJOVEN y tuvopor objetivo crear condiciones para queel joven que había desertado del sistemaeducativo técnico, retornara al mismo. Eldiagnóstico de partida fue que el jovenhabía abandonado los estudios por pro-blemas económicos, por lo cual el pro-grama, primero localizó los estudiantesque habían abandonado y luego les otor-gó una prima económica, si retomabanlos estudios. El programa generó recha-zo de los jóvenes que realizaban los es-tudios normalmente y no recibían subsi-dios, así como de los directores de lasinstituciones educativas y además no lo-gró que los jóvenes volvieran al sistema.Al no lograr sus objetivos fue abando-nado.
b) Programa de Trabajadores Rurales. Elobjetivo fue recalificar al trabajador ru-ral para facilitar su adaptación a los re-quisitos de calificación en un sector queestá sufriendo cambios significativos. Seimplementó en el interior del país, orga-nizado por una ONG que nació hacien-do programas de vivienda y tenía unaimportante infraestructura y vínculos conlas sociedades locales. El programa pre-veía la capacitación del trabajador y sufamilia, tanto si era dependiente como siera un empresario pequeño y en algunoscasos prestó asistencia aemprendimientos productivos.
c) Programa de Promoción de la Igual-dad de Oportunidades a la Mujer. Setrata de un programa cuya iniciación es-taba previsto para fines de 1999 y busca-ba mejorar las posibilidades de empleo
de las mujeres. Partía de demanda decalificación formuladas por mujeres deMontevideo y el Interior y preveía reali-zar cursos de calificación y otras activi-dades como las orientadas a mejorar laautoestima. Luego de la suspensión deactividades del año 2000, se espera quese implemente en el 2001.
d) Programa de Discapacitados. Teníapor objetivo realizar una capacitación es-pecífica a este grupo poblacional, inten-tar reinsertarlos laboralmente y favorecerla creación de microempren-dimientos
5.4 Programas de apoyo amicroempresas yautoempleo
Se implementaron dos programas de apoyoa microemprendimientos: CINCO y PIP14.
a) CINCO es un programa de apoyo amicroempresas de entre 4 y 19 trabaja-dores. El programa financia un diagnós-tico de la empresa, una capacitación amedida y la asistencia técnica para me-jorar su competitividad y mantención delos empleos. El modelo seguido es elCIMO, de México, aunque en Uruguaytuvo una dimensión muy inferior.
b) El Programas de Inversión Producti-va (PIP) otorgaba pequeños prestamospara compra de herramientas y equiposen proyectos productivos con dificulta-des de financiamiento. Son fondospresupuestales (no del FRL) y básica-mente se aplicaron en el Interior del país.El retorno de los préstamos fue muy bajo.
5.5 Programa deCompetencias Laborales
El programa de Competencias Laboralesbuscaba realizar una contribución de impactoestratégico al elaborar un sistema de com-petencias laborales y un registro de entida-des de capacitación. Se requería definir as-pectos legales, académicos, técnicos y tam-
14 Nota: PROCAPRO, analizado anteriormente, también es en cierta forma de apoyo a microemepresas
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bién prácticos, como quién se ocuparía delas certificaciones, vinculados a todo el sis-tema educativo. No era un programa similara los anteriores y su concreción definitivaimplicaba mantener su actividad en formapermanente, cosa que no ocurrió, pues elprograma concluyó en el año 2000 y desdeese entonces no fue continuado.
El sistema de competencias implica un mar-co teórico para encauzar diferentes activi-dades en el área de la elaboración de la polí-tica de empleo y formación profesional.Aporta una metodología para la definiciónde las categorías laborales y la formaciónprofesional necesaria sobre bases modernas,que consideran los atributos necesarios paradesarrollar cada tarea y, a partir de ello, ela-borar programas y políticas de formaciónprofesional. La elaboración del Registro deEntidades de Capacitación (RUEC) y accio-nes para su adaptación permite operar tam-bién en la oferta educativa, para que ésta seadapte mejor a la demanda de capacitaciónque requiere la actividad productiva.
El programa tuvo un Comité de consultacuatripartito. Gobierno, empresarios, trabaja-dores y sistema educativo, que al final del pro-yecto aprobaron un documento sobre el tema.
6.- Financiamiento y costo delas políticas de empleo
En este punto se analizaran las fuentes definanciamiento de las políticas de empleo ylos costos de las mismas, agrupadas en lositems vistos anteriormente.
6.1. El financiamiento de las políticasactivas
El financiamiento de las políticas activas deempleo implementadas desde 1993 con lacreación de la DINAE y la JUNAE tuvo tresfuentes principales:
a) Aportes de actores sociales, de un tribu-to correspondiente a un porcentaje igualal 0,25% de los salarios aportado por lostrabajadores dependientes, que luego fuecomplementado por un porcentaje simi-lar aportado por los empresarios, a partirde 1996, con los cuales se constituyó elFondo de Reconversión Laboral,
b) Partidas presupuestales que en el presu-puesto del Ministerio de Trabajo y Se-guridad Social, correspondían a laDINAE, dirección encargada de elabo-rar e implementar las políticas de empleo,
c) Aportes especiales, realizados por diver-sas instituciones actores como organis-mos del estado en la que participaronen la implementación de algunos pro-gramas descentralizados; empresas querealizaron aportes para financiar progra-mas de capacitación a sus trabajadores;organismos internacionales que finan-ciaron programas especiales, como esel caso de Competencias Laborales, fi-nanciado por el Banco Interamericanode Desarrollo.
En el Cuadro Nº 4 se indica para cada unode los años que se estudian, es decir de 1995a1999 cuanto representó cada uno de estasfuentes de financiamiento15.
CUADRO Nº 4Financiamiento políticas activas
(en dólares americanos)
Años Aportes actores Presupuesto Total tributarios Otros Total
1995-1999 29.557.029 2.793.251 32.350.280 1.029.547 33.379.827
Estructura en % 88,55 8,37 96,92 3,08 100,00
Promedio anual 5.911.406 558.650 6.470.056 205.909 6.675.965
Fuente: Juan Manuel Rodríguez “Costo y financiamiento de las políticas de empleo en Uruguay”
15 Juan Manuel Rodríguez, “Costo y financiamiento de las políticas de empleo en Uruguay 1995-1999” OIT, 2001(mimeo)
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Puede observarse con claridad que el Fondode Reconversión Laboral, es decir los apor-tes realizados por trabajadores y empresa-rios para implementar estas políticas son lafuente principal de financiamiento, con el88.55 % del total. Si sumamos a esta cifra lapartida presupuestal para financiar laDINAE, que alcanzó al 8.37 % del total, sealcanza el 96.92% del total delfinanciamiento.
Los aportes extraordinarios han sido hasta elpresente, una cifra poco significativa en eltotal (3.08 %).Sin embargo esta cifra puedeser algo engañosa, dado que se refiere a latotalidad de los ingresos de los cinco añosanalizados. En los tres primeros años casi noexisten aportes especiales, la totalidad de losmismos se concentran en los dos últimos años,en los cuales representan una cifra superioren el financiamiento (6.47 % en 1999), aun-que sigue siendo pequeña en el total.
La conclusión de este cuadro es que en loscinco años se invirtieron algo más de 33millones de dólares en políticas activas deempleo, lo que representa un promedio anualde 6,6 millones de dólares. En este períodolos aportes de los actores sociales tambiénfueron de cifras muy diferentes. En 1996 y
1997 los ingresos por este concepto son muyinferiores a los otros años, lo que se debe ala reducción de los porcentajes de aporte, enesos años.
Cuando los programas comenzaron adefinirse e implementarse, el Fondo se re-duce y los porcentajes de aporte iniciales serestablecen. El ingreso anual normal por esteconcepto, entonces, se aproxima más al delos últimos años, que al ingreso promediodel período, ubicándose entre 7 y 9 millonesde dólares anuales, dependiendo del nivel deactividad productiva.
6.2 El costo de los programas deempleo por poblaciónobjetivo
Los costos totales de cada programa se ex-trajeron del capítulo 2 de este trabajo, don-de se analizaron los costos de cada uno deellos. El costo total de los programas des-centralizados, siguiendo el mismo criterioutilizado para la determinación de los cos-tos unitarios totales, fue determinado talcomo se indica en el anexo metodológicocorrespondiente.
Cuadro Nº5Gastos totales en Programas de empleo, por población objetivo 1985/89
(en dólares americanos)
Programas 1995/99 %
1 Desempleados (TSD) 37.628.844 85.75
2 Ocupados con problemas 1.562.785 3.56
3 Jóvenes 1.075.255 2.45
4 Trabajadores rurales 166.328 0.38
5 Discapacitados 69.799 0.16
6 Apoyo a Empresas 1.164.195 2.65
7 Otros* 2.214.774 5.05
Total 43.881.980 100
Se incluye en este rubro el 20% del Presupuesto de DINAE no asignado directamente a los programas,el Programa Competencias Laborales y las investigaciones externas contratadas por la DINAE.Fuente: Idem Juan Manuel Rodríguez .
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La parte central de la actividad fueron losprogramas de recalificación profesional, queinsumieron el 92.31 % del total de gastos,mientras los programas de apoyo amicroemprendimientos representó el 2,65 %de los gastos totales. El programa de Traba-jadores en Seguro de Desempleo,unitariamente fue el que insumió más recur-sos, alcanzando al 85,75 % del total.
7. Temas de reflexión
Las reflexiones se limitarán a las políticasde empleo implementadas. Los otros temastratados en el trabajo sin duda que tambiénmerecen ser objeto de estudio porque haycambios trascendentales que afectan aspec-
tos estructurales del país. Pero su dimen-sión supera los límites de este trabajo, poreso en este producto el objetivo será máslimitado.
7.1 La importancia del gasto enpolíticas de empleo
Se intentará medir la importancia relativa quese le dio a las políticas de empleo aplicadaspor la DINAE. Se utilizarán tres indicadores:la participación del total del financiamientode las políticas activas en el presupuestonacional; gastos efectivos en programas deempleo en el presupuesto nacional y en elProducto Bruto Interno.
Cuadro Nº6Importancia del Gasto en Políticas de Empleo
(en %)
Año Aportes al FRL Gasto en pol Empleo Gasto en pol. EmpleoPresupuesto Presupuesto PBI
1995 0.27 0.088 0.015
1996 0.07 0.142 0.016
1997 0.09 0.248 0.050
1998 0.16 0.294 0.061
1999 0.20 0.284 0.064
Prom. Anual 0.16 0.221 0.044
Fuente: Idem Juan Manuel Rodríguez.
Los ingresos regulares de las políticas acti-vas provienen de dos fuentes: los aportes delos trabajadores (o trabajadores y empresa-rios, según el año) y los gastos previstos enel Presupuesto Nacional para financiar elfuncionamiento de la DINAE. El aportepresupuestal no tiene grandes variaciones yno es una cifra significativa en el total, puesnunca alcanza al 10% del total de ingresos.Las variaciones provienen entonces del apor-te de los actores sociales. El financiamientode las políticas de empleo en los cinco años
significó un promedio de 0.16% del gastopresupuestal anual total.
En cuanto a la participación del gasto enpolíticas en el presupuesto nacional en losaños analizados hay una tendencia crecien-te, que se explica por la consolidación deltrabajo de la DINAE/JUNAE y laimplementación de más programas y el pro-medio anual es el 0.22%. En el PBI la parti-cipación es menor, 0.44%, lo cual es una ci-fra poco significativa comparada con los
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países de la OCDE, que van del 0.93 % enGrecia al 4,88% en Irlanda16.
Parece claro que las políticas de empleo nohan sido un objetivo prioritario del gastopresupuestal en la década de los noventa.Nada indica que esta prioridad vaya a cam-biar, por lo menos durante el gobierno queasumió en el año 2000, pues además del he-cho objetivo que los porcentajes de aportede los actores y el porcentaje aportado porel gobierno central no han tenido variacio-nes significativas, el propio Ministro de Eco-nomía ha declarado que no cree en las polí-ticas activas.
Las políticas de empleo aplicadas no son re-sultado de coordinación con otras activida-des públicas en el área de la industria, el agroo los servicios. Sólo el sector educativo parti-cipa de las actividades de la DINAE y sobretodo como oferente de la capacitación.
La conclusión económica ha decidido nointervenir en la promoción de sectores pro-ductivos (sólo vitivinicultura , forestación yturismo, y quizá mínimamente algún otro),por lo cual no existen políticas activas y decapacitación profesional coordinada. La ac-tividad de la DINAE no tiene un lugar im-portante en los objetivos gubernamentales.
7.2 El FRL, la eficiencia de losprogramas y lafocalización de laspolíticas
El costo unitario de las políticas derecalificación profesional es muy diferenteen los diversos programas. Para dar un ejem-plo en el programa de desocupados el costounitario por beneficiario es 60,9% superioral de PROJOVEN. La explicación de estadiferencia puede ser muy diversa, pero elcurso elegido, la cantidad de horas, la forma
de licitación, son factores que entre otrosinfluyen en ese resultado. Sin embargo alanalizar las exigencias que tienen las enti-dades de capacitación en los dos programas,parecería que son superiores en PROJOVEN,donde, por ejemplo el pago de los cursos estácondicionado a la realización de pasantías,exigencia que no tiene el programa de des-ocupados. Con esto, entonces la diferenciaaumentaría. En todo caso este parece un temarelevante a ser analizado, dado que de ellodepende una buena utilización del Fondo.
El tema anterior es más grave si considera-mos que el monto actual de los ingresos delFondo permiten atender solamente a unaparte de los potenciales beneficiarios, por lomenos si se mantiene la legislación actual.Las cifras de las posibles poblaciones obje-tivos, de los programas de empleo, se indi-can a continuación.
Posibles poblaciones objetivos(promedio anual 1995/1999)
Desocupados17. ............................. 59.400Desocupados con causal despido. ............................ 26.988
Si se estima que los ingresos del FRL po-drían alcanzar a 9 millones de dólares anua-les, de mantenerse el gasto por beneficiarioactual de TSD, es decir 1.357 dólares, sólose podrían atender anualmente 6.632 traba-jadores, cifra inferior a la menor de las po-blaciones objetivos posibles, pues esta cifraes el 11,16 % de los desocupados y el 24,57% de los que cesaron su trabajo por habersido despedidos. El porcentaje que se podríarecalificar sería menor si consideramos elcosto unitario correspondiente a los queaprobaron los cursos.
Pero si el gasto unitario se ubicara en losniveles de PROJOVEN (847 dólares por be-neficiario) se podrían atender a 10.625 tra-bajadores por año, que igualmente es unacifra inferior a cualquiera de las posiblespoblaciones beneficiarias.
16 Cifras correspondientes al año 1988-89.Informes OCDE, “Políticas de mercado de trabajo en los noventa”1991,MTSS, Madrid.
17 Esta cifra es estimada, pues no existen cifras de la cantidad de beneficiarios del seguro de desempleo sino de lasprestaciones pagadas por el BPS cada mes. Como cada trabajador tiene derecho a recibir seis prestaciones –ypuede ser mayor- por lo cual hay repeticiones. Para este cálculo se estimó, de acuerdo a algunos estudios, que enpromedio los trabajadores recibían cuatro prestaciones.
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Estos cálculos tienen algunos supuestos quedifícilmente se cumplan en su totalidad. Porejemplo suponen que todos los desocupadosse acogerán al derecho que tienen a larecalificación, lo cual seguramente no ocu-rra, aunque sería deseable que muchos lohicieran.
Pero debe tenerse en cuenta, por otro lado,que no se están considerando los gastos delos otros programas de empleo. En las cuen-tas anteriores se está suponiendo que todoel FRL se destina a los trabajadores desocu-pados, es decir al Programa TSD. Esto norazonable, porque hay otras poblacionesobjetivos y otros programas, que tambiénexigen recursos. Si se mantuvieran todos oalgunos de estos programas que no son TSDlos recursos que quedarían disponibles sereducirían.
La conclusión es que incluso con el mayornivel de eficiencia implementado hasta aho-ra para atender a la población objetivo esta-blecida en la ley, en el sentido más estricto,es decir los desocupados, el FRL no es sufi-ciente para cumplir las exigencias legales.Considerando que no parece previsible unaumento de Fondo, es necesario focalizarmejor la población objetivo y mejorar la efi-ciencia del gasto, aspectos en los cuales exis-ten indicadores de que es posible mejorar laeficiencia, aunque no se modifique totalmen-te la situación antes indicada..
7.3 El impacto empleo de laspolíticas
Las cifras del desempleo en el período ana-lizado no se reducen sino que incluso cre-cen. Esta constatación, sin embargo, no de-bería ser considerada como un argumentocontra las políticas de empleo, dado que esreconocido que las mismas no generan pues-tos de trabajo, sino que facilitan laempleabilidad de los beneficiarios. Por estomismo es de vital importancia el análisis desi efectivamente logran este resultado.
De acuerdo a la última evaluación realizadaa los beneficiarios del TSD, el impacto delprograma, comparado con una poblacióntestigo, no beneficiada por el mismo, no esrelevante. Aunque existen factores de los quese podría inducir diferencias en las caracte-rísticas de las poblaciones consideradas, elpropio informe señala que estas diferenciaspueden modificar algo los resultados perono sus conclusiones centrales. Las evalua-ciones realizadas anteriormente no tuvieronesta modalidad.
Si estos datos se ratificaran (se conoce so-lamente de la primera parte del informe) unanálisis en profundidad sobre las políticasde empleo debería considerarse imprescin-dible, dado que su impacto en laempleabilidad podría estar en cuestión.
En PROJOVEN se realizó una evaluación delos resultados en cada llamado a licitación,pero utilizando una población testigo soloen los inicios del programa, al fin de la eta-pa piloto del mismo Los resultados son bue-nos en términos de inserción laboral, perolamentablemente las siguientes evaluacio-nes no mantuvieron esta modalidad.
El seguimiento realizado permite inducir quelos resultados son estables, pero sería útil quelas evaluaciones con población testigo tuvie-ran una frecuencia mayor.
Podría pensarse que en la realización del se-guimiento permanente de las políticas, unaevaluación profunda de las mismas tienenun costo importante que no se justifica cuan-do los recursos ya son escasos. Sin embar-go, la experiencia de países con trayectoriamás prolongada en políticas activas de em-pleo, indica sin lugar a dudas que identificarlas políticas eficaces no es un proceso sen-cillo y que requiere un tiempo prolongado.Si agregamos a este hecho, que algunas eva-luaciones realizadas ponen en duda la efica-cia de las políticas implementadas, el gastoen investigación, en evaluación y en análi-sis, puede ser un requisito imprescindiblepara realizar definiciones que permitan al-canzar los objetivos buscados.
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7.4 El funcionamiento de laDINAE/JUNAE y laeficiencia de los Programas
El fundamento de la creación de la JUNAEcomo organismo asesor de la DINAE reco-ge las ópticas de los actores involucrados (yfinanciantes) de las políticas de empleo. LaJUNAE debería captar los intereses de tra-bajadores y empresarios, sus dificultades ya partir de ello elaborar los programas.
Esta visión probablemente imaginará a laJUNAE como un organismo de debatecreativo sobre la situación del mercado detrabajo, las dificultades para crear o mante-ner puestos de trabajo, sobre las experien-cias de otras regiones, en fin como un orga-nismo de fuerte y fundamental debate. Unaactividad de este tipo requería importantededicación horaria por lo cual se asignaronfondos para que ella fuera posible.
Los hechos parecen indicar que la realidadfue muy diferente. Es probable que al reali-zar el diseño institucional se partiera de su-puestos poco realistas. Por ejemplo para cap-tar los problemas educativos de la inserciónlaboral, las instituciones representadas (PIT-CNT y COSUPEM), deberían desarrollaruna actividad, con los requisitos técnicosadecuados para ese objetivo. No es claro queesto efectivamente ocurra, aunque existancomisiones o ámbitos para tratar el tema delempleo, particularmente a nivel sindical.
Un estudio sobre el trabajo de la JUNAE,releva la opinión de sus directores, así comode funcionarios de la DINAE (en generalprofesionales) y otras personas vinculadosa su actividad (académicos, directores deprograma). Entre las críticas que se formulaa su gestión incluye que fue un ámbito másadministrativo que de elaboración de políti-cas. Se indica que ocupó una parte impor-tante de su tiempo en problemas ejecutivoso administrativos (si un trabajador podía te-ner faltas, por ejemplo, situaciones de parti-cipantes concretos en un curso y problemasde este tipo), pero no fue un ámbito de de-bate y reflexión sobre las políticas a seguir.
De hecho el doble carácter de la JUNAE deasesor de la DINAE y de administradores
del FRL puede dar lugar a formas muy di-versas de trabajo. La JUNAE aprobaba cadagasto de cada programa, lo cual no sóloenlentecía la ejecución de los mismos (y re-ducía sus resultados) sino que ocupaba enello la mayor parte de su tiempo, es decir,en tareas administrativas.
Hay otras formas de ejecutar esta función (queasignada por la ley de creación de la misma),como elaborar indicadores de resultados yevaluar su obtención luego de la ejecución decada programa. Y si los resultados de la ges-tión de un programa no son buenos, introdu-cir los cambios para mejorarlos. Un trabajode este tipo dejaría tiempos libres, que po-drían dedicarse a la reflexión y estudio delmercado de trabajo, así como a la definiciónde las políticas más adecuadas. Durante el año2000 el centro de las demandas sindicales fueque el Poder Ejecutivo reforzara el FRL, queestaba desfinanciado. Independientemente deque esta opinión es defendible, por los argu-mentos dados en el punto 7.2, también es cla-ro que la eficacia del uso de los fondos debeser analizada y parecen existir espacios a lo-grarlo
Podría pensarse que la definición de las prio-ridades que cada año se realizan sobre el des-tino de los recursos, podría ser la conclusiónde una reflexión que con una frecuencia re-gular, se hiciera a partir de informes sobre losresultados de cada una de los programasimplementados y de la situación del mercadode trabajo, el problema del desempleo y loscambios de las demandas de calificaciones.
No abordar instancias de reflexión como estapuede derivar en la rutina de seguirimplementando los programas definidos, sim-plemente porque son los que existen. La de-finición de las políticas de empleo, la priori-dad que se da a cada una de ellas en la dispo-sición de fondos, debería decidirse a partir detres temas centrales: la situación específicadel mercado de trabajo en cada año, lacuantificación de sus costos relativos y la eva-luación de los resultados de cada programa.Esta modalidad operativa podría permitir, aunen el caso que no aumentaron los recursosdestinados a estas políticas que mejorar laeficiencia de su gasto y los resultados; y laJUNAE/DINAE elaboraría su nivel de análi-sis, reflexión y calidad decisiones.
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CASO ARGENTINO
MERCADOS LABORALESY POLITICAS OCUPACIONALES*
Agustín Salvia1
Agustín Salvia: Doctor en Ciencias Sociales, Colegio de México (1995). Consultor del Banco Mundial en elMinisterio de Trabajo de la Argentina en temas de evaluación de políticas y programas de empleo. ProfesorTitular y de Postgrado en la Universidad de Buenos Aires y en la Universidad Católica Argentina. Autor delibros y múltiples artículos sobre temas sociolaborales.
* El estudio de A. Salvia, no contempla el período Post. De la Rua (Diciembre 2001-Marzo 2002)
1 La elaboración de este informe fue posible a través de reunir la colaboración de los equipos de investigaciónintegrados al “Programa Cambio Estructural y Desigualdad Social” Proy. UBACyT AS058, con sede en elInstituto de Investigaciones Gino Germani de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de BuenosAires. Para tal efecto se contó con la coordinación y la participación de las Licenciadas Silvana Tissera yJuliana Persia.
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1. Introducción
El objetivo de este trabajo es hacer una des-cripción de los efectos de la globalizaciónen los mercados de trabajo urbanos de Ar-gentina y sobre las políticas laboral y deempleo desplegadas por el Estado Nacionalpara hacer frente a lo nuevos problemas quese generan en el mundo del trabajo.
Existe consenso para afirmar que los proble-mas laborales y de empleo que registra la eco-nomía argentina son de tipo estructural y quesu gestación no es reciente. Sin embargo, tam-bién es cierto que la desocupación y la preca-riedad laboral se multiplicaron en la últimadécada a partir de la puesta en marcha de unapolítica de reformas estructurales y al mismotiempo que tenía lugar una reactivación de laeconomía. En este marco, el fenómeno deldesempleo pasó a constituirse en el principalfactor de exclusión social y en un tema obli-gado de la agenda pública.
Frente a este panorama complejo resulta re-levante considerar la problemática del em-pleo en el contexto económico y político-institucional más amplio que la ha converti-do en una cuestión pública y a partir de lacual se procura explicar y resolver su parti-cular persistencia y gravedad. En este senti-do, el complejo panorama económico-labo-ral de la Argentina de los 90 parece aclarar-se cuando se aborda el proceso desde la pers-pectiva del conflicto social y de las cambian-tes condiciones políticas, económicas y so-ciales.
Al respecto, algunos interrogantes surgen deanalizar esta problemática, como por ejem-plo: ¿qué ha sucedido en Argentina que ex-presa síntomas socio-ocupacionales de ha-ber sufrido una profunda transformacióntecnológica y productiva, cuando en reali-dad dichos cambios se dieron en forma se-lectiva y aislada? ¿Hasta dónde los proble-mas de empleo han sido el resultado de lasmedidas estructurales o de los efectosrecesivos que ha atravesado la economía?
¿Qué se hizo y hasta dónde la Políticas Pú-blicas buscaron y lograron modificar el es-cenario de crisis que caracteriza al merca-do laboral argentino, o, por el contrario,colaboraron a su deterioro? ¿Cuál fue elarsenal de medidas adoptado para tal fin ycual fue el alcance, la eficacia y la eficien-cia de las mismas?
En virtud de organizar la ocurrencia de es-tos fenómenos, se exponen aquí algunas evi-dencias sobre las transformaciones en elcampo económico-institucional, el empleoy las relaciones laborles. Al respecto, la pre-gunta que orienta este análisis es: ¿qué hacambiado en el mercado de trabajo, las re-laciones laborales y las condiciones de em-pleo en Argentina a partir del programa dereformas y el nuevo modelo económico?
2. El ProgramaEconómico y losProblemas deEmpleo en los ‘90
2.1. Reformas Estructurales yCiclos Económicos en unaArgentina Recesiva
A principio de la década del ‘90, al igualque otras economías latinoamericanas, Ar-gentina experimentó un ciclo de reactivaciónproductiva en el marco de la aplicación deun programa de férrea estabilización mone-taria y reformas estructurales. Este progra-ma comprendió, entre otros aspectos, la aper-tura de los mercados a la competencia inter-nacional, la privatización de empresas pú-blicas, el fortalecimiento de políticasimpositivas y fiscales de inversión y el con-trol de la inflación a través de una caja deconvertibilidad2 .
2 El Régimen de Convertibilidad establecido en abril de 1991 creó una moneda convertible en una relación de 1peso = 1 dólar y prohibió cualquier emisión monetaria sin el respaldo de divisas en las reservas del Banco Central.Introducido por Ley del Congreso, el régimen eliminó la discrecionalidad gubernamental sobre las políticas monetariasy de cambio (Gerchunoff y Torre, 1996).
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Se esperaba con ello crear una economíacompetitiva, diversificada y flexible capazde sortear los choques externos después deun período de transición. La manera en quela economía reaccionó entre 1991 y 1993brindó esperanzas de que esto podía ser fac-tible. Pero el proceso de transición fue inte-rrumpido por la crisis del Tequila a fines de1994, y si bien el nivel de actividad se recu-peró a mediados de 1996 y hasta 1998, unaserie de nuevos choques externos (crisis fi-nanciera del sudeste asiático, la crisis rusa yla devaluación del real brasileño), junto a laretracción del crédito internacional para lospaíses emergentes, abrieron paso a una pro-longada recesión que dura ya más de 30meses. (Ver Cuadro 1a y Gráfico 1.)
Esta situación de “depresión” se mantieneactualmente, a mediados de 2001 –a casi dosaños del cambio de Gobierno-, habiéndoseensayado, y sin que hayan tenido efecto po-sitivo, planes de ajuste fiscal, reformas es-tructurales, medidas heterodoxas dereactivación e importantes acuerdos derenegociación de la deuda pública.
Cabe destacar que la crisis del sector exter-no argentino se ha visto particularmenteagudizada en los últimos años como efectocombinado del aumento del llamado “ries-go país” y la incapacidad de la balanza co-mercial. Al respecto, destaca la vigencia deun sistema de aranceles francamente favo-rable a las importaciones, junto al manteni-miento de un tipo de cambio fijo no sóloconvertible al dólar de EEUU, sino tambiénsobrevaluado con respecto a éste y, por lomismo, frente a la mayoría de las monedasdel mundo (a esto cabe sumar la caída deltipo de cambio real favorable que se teníacon Brasil). (Ver Cuadro1b.)
En cuanto al mercado interno, se mantienesu contracción como efecto de la pérdida decapacidad adquisitiva de los sectores medios,la elevada desocupación, la altas tasas deinterés, el deterioro de las pequeñas y me-dianas empresas y la aplicación sistemáticapor parte del Estado de medidas de ajusteque afectan aún más la demanda interna yhan paralizado las inversiones en infraestruc-tura.
De esta manera, la actual falta de confianzade los inversores se ve alimentada por uncontexto desalentador dominado por la ines-tabilidad política, el déficit fiscal, el achica-miento estructural del mercado interno y unairregular competitividad externa de la eco-nomía.
Por otra parte, cabe llamar la atención acer-ca de que la crisis no ha afectado a todos lossectores productivos por igual. Justamente,destaca la convivencia en este mismo esce-nario de un sector oligopólico, altamentedinámico y concentrado, vinculado a activi-dades primarias, servicios públicos privati-zados o algunos bienes y servicios especia-lizados, el cual mantiene su nivel de creci-miento y de ganancias en plena crisis, aten-to al comportamiento de los mercadosglobales y con relativa independencia delmercado interno.
Durante al menos los últimos veinticincoaños la economía argentina se ha caracteri-zado por la volatilidad y la incertidumbre,muy vulnerable al comportamiento del sec-tor externo. La situación actual –pos aper-tura y reformas estructurales- muestra unaprofundización de este rasgo, junto a unadualización del aparato productivo y de laestructura social, como los componentes es-tructurales más destacados del sistema.
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Gráfico 1: Evolución del Producto Bruto Interno 1990-2000(Variación Anual % PBI Real)
12.00
10.00
8.00
6.00
4.00
2.00
0.00
-2.00
-4.001990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Var. Anual PBI Real
Fuente: Programa Cambio Estructural y Desigualdad Social - Instituto de InvestigacionesGino Germani, FCS-UBA, con base en datos de la Subsecretaría de ProgramaciónEconómica.
Cuadro 1a: Indicadores Económicos - Argentina 1990 – 2000
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000Variación del PBI real (Tasa de variación anual) -1,8 % 10,6 % 9,6 % 5,7 % 5,8 % -2,8 % 5,5 % 8,1 % 3,9 % -3,0 % -0,5 %Variación de la Inversión Interna Bruta (Var. Anual) -16,9% 29,9% 32,6% 15,3% 20,7% -16,0% 8,8% 26,5% 6,5% -12,8% -8,3%Variación del Consumo (Var. Anual) -1,6 % 14,8 % 13,2 % 5,3 % 6,7 % -5,8 % 6,1 % 7,8 % 3,6 % -2,2 % -0,1Remuneraciones Reales a/
(Base 1990=100) 100 95 99 100 100 106 104 105 107 108 106Variación remuneraciones a/
(Var. Anual) -9,5 % -5,0 % 4,1 % 1,2 % 0,1 % 5,4 % -1,5 % 0,7 % 1,2 % 1,8 % -1,9Índice precios consumidor (Var. Anual) 1344 % 84,0 % 17,5 % 7,4 % 3,9 % 1,6 % 0,1 % 0,3 % 0,7 % -1,8 % -0,7 %
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000Saldo cuenta corriente (Millones de U$S) 4.552 -647 -5.488 -8.003 -10.949 -4.938 -6.468 -12.036 -14.603 -12.444 -9.361Exportaciones de bienes (fob) (Millones de U$S) 12.353 11.978 12.235 13.118 15.839 20.263 23.760 26.430 26.441 23.318 26.298Importaciones de bienes (cif) (Millones de U$S) 4.077 8.275 14.872 16.784 21.590 20.122 23.728 30.450 31.404 25.537 25.129Saldo de Balanza Comercial (Millones de U$S) 6.522 1.792 -1.396 -2.369 -4.139 2.357 1.760 -2.123 -3.117 -771 2.543Deuda Pública (Millones de U$S) 54.672 86.912 85.196 81.761 86.828 92.091 104.805 109.201 112.357 121.877 128.018Deuda Externa Púb. y Priv. ( % del PBI) 44,0 % 47,7 % 39,6 % 38,7 % 40,1 % 45,2 % 48,9 % 49,9 % 51,4 % 55,1 % 56,7 %
a/ Salarios correspondientes al sector público y privado registrado.Fuente: Con base en datos del BCRA y de Subsecretaría Económica y Regional-MEySP. Se tomaron elaboraciones realizadas por el CEI. Apartir de 1993, el PBI está medido a precios constantes del mismo año. Valores al cierre de cada período.
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2.2. Reformas Económicas yEvolución del EmpleoUn balance en términos deempleo, desempleo yexclusión social
Iniciada la década del 90, las privatizaciones,la apertura económica y la adopción de unpatrón de cambio fijo crearon condicionesde estabilidad y confianza necesarias parainducir a un proceso de inversión producti-va. Pero también estas condiciones genera-ron un crecimiento vertiginoso del desem-pleo, asociado fundamentalmente a un cam-bio tanto en las estrategias de las firmas comode los hogares.
El crecimiento económico y del empleo sue-len estar relacionados de manera estrecha ydirecta, y si bien los procesos de reformasestructurales establecen una transición a estadinámica, la vinculación tiende en general aimponerse como necesaria. En el caso ar-gentino, esta relación estuvo lejos de verifi-carse durante los años de crecimiento que
acompañaron al programa de cambios es-tructurales.
La naturaleza de las medidas y los choquesexternos e internos que experimentó la eco-nomía introdujeron una situación complejay estructural cuya salida no parece cercana.Al respecto, cabe señalar que un rasgos par-ticular de esta estructura es su fuerte seg-mentación en términos de modernidad y ex-clusión.
En cualquier caso, la gravedad y compleji-dad del escenario laboral argentino caben serexplicados a partir de las reglas y oportuni-dades de intercambio que impuso el modeloeconómico a los agentes y actores sociales.
En términos generales, el Cuadro y Gráfico2 permiten evaluar el comportamiento segui-do por las principales variables del mercadode trabajo urbano a lo largo de los cicloseconómicos de la década:
a) Los logros alcanzados en materia de es-tabilización y reactivación económica –entre 1991 y 1994- no redundaron en una
Cuadro 1b: Tipo de cambio reala/ con EEUU y Brasil según Índice de Precio alConsumidor (IPC) - Argentina 1991 – 1999
-Base Abril 1991 = 1-
Años EEUU BRASIL
1991 1.008 0.967
1992 0.820 0.713
1993 0.769 0.719
1994 0.757 1.001
1995 0.754 1.393
1996 0.775 1.507
1997 0.789 1.505
1998 0.792 1.437
1999 0.819 0.985
2000 0.855 1.053
a/El tipo de cambio real se calcula, por ejemplo, con respecto al dólar de EEUU, aplicando la siguiente fórmula TCR= (TCN$ / U$S * IPC EEUU) / IPC Arg. Donde: TCN $ /U$S es el Tipo de Cambio nominal ($ por U$S); IPCEEUU es el Índice de Precios al Consumidor de EEUU; y el IPC Arg. Es el Índice de Precios al Consumidor enArgentina.Fuente: Elaborado por la Secretaría de Política Económica con información INDEC, Fondo Monetario Internacionaly The Economist.
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creación de puestos de trabajo en igualmagnitud. En esta fase mientras el PBIcreció un 29%, el empleo urbano sólo lohizo un 4% (por debajo del crecimientodemográfico). La mayor pérdida de pues-tos de trabajo de este período tuvo lugaren el sector informal y cuenta propia noprofesional, así como en el sector públi-co (administración central y empresasprivatizadas).
b) Pasado este primer período, el impactorecesivo de la crisis del Tequila –1995–produjo una fuerte destrucción de pues-tos asalariados formales de baja y mediacalificación, lo cual ocasionó un aumen-to de la desocupación abierta, mayor ro-tación laboral y un elevado refugio en elsubempleo por parte de trabajadores se-cundarios. Justamente, el desempleo detrabajadores primarios produjo un au-mento sinérgico de la fuerza de trabajoactiva de los hogares en procura de re-emplazar o compensar ingresos.
c) La reactivación pos Tequila (1996-1998)resultó la fase más activa en materia degeneración de empleos. Durante esteperíodo tuvo lugar un aumento neto de800 mil nuevos puestos de trabajo. Peroeste efecto duró poco y su alcance no dejóde ser limitado en cuanto a la calidad dela mayoría de los empleos creados. Eneste contexto, el sector moderno mantu-vo su política de reconversión, despla-zando trabajadores de baja calificacióny rotándolos por empleados de nivel téc-nico o profesional.
d) El estancamiento económico del perío-do 1999-2000 muestra una cristalizaciónde condiciones estructurales de desocu-pación, subempleo y precariedad labo-ral. Al mismo tiempo que el sector for-mal realiza un nuevo ajuste en el nivelde personal y continúa aumentando laoferta de fuerza de trabajo desde y haciael sector informal.
Es decir, en términos de balance, se destacael deterioro del mercado laboral a lo largode la década, como un rasgo característicotanto de las fases de crecimiento (1991-1994y 1996-1998) como de crisis (1995-1996 y
1999-2000). Las principales evidencias deeste proceso pueden ser sintetizadas a tra-vés de los siguiente datos:
1) En primer lugar, cabe observar el incre-mento sistemático de la oferta laboral,como un rasgo característico de todo elperíodo. La tasa de actividad creció un9,5% entre 1990 y 2000, estimándoseactualmente en 13,9 millones de perso-nas la población económicamente activaa nivel urbano.
2) En segundo lugar, nótese la caída de lospuestos de más de 35 horas semanales.Este proceso dejó como saldo una dis-minución –entre 1990 y 2000- del 10%en la tasa de empleo pleno, lo cual seña-la un stock de 9,7 millones de ocupadosy un déficit de al menos 1 millón de pues-tos de trabajo de estas características.
3) Dado este déficit, tuvo lugar un aumen-to en la misma magnitud del subempleovisible, llevando el número desubocupados horarios a 2 millones detrabajadores. A la vez que la desocupa-ción abierta creció entre 1990 y 2000 un200%, alcanzado actualmente a otras 2millones de personas.
4) Por último, los problemas de empleo,medidos en estos términos, alcanzan enla actualidad al 30% de la población eco-nómicamente activa urbana (4 millonesde personas). Si a ello se le suma el con-junto del empleo informal –incluida lasubocupación horaria- (5,8 millones), eldéficit de empleo pleno y formal urbanoasciende a 7,8 millones de puestos (57%de la población económicamente activa).
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Cuadro 2: Indicadores Laborales – Aglomerados Urbanos EPH 1990 - 2000.Tasas % - EPH Onda Octubre
Tasas 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Actividad a/ 39.0 39.5 40.2 41.0 40.8 41.4 41.9 42.3 42.0 42.8 42.7
Empleo b/ 36.5 37.1 37.4 37.1 35.8 34.5 34.6 36.5 36.9 36.8 36.5
Empleo Pleno c/ 33.0 34.0 34.1 33.3 31.6 29.3 28.9 31.0 31.2 30.7 30.3
Desocupación d/ 6.3 6.0 7.0 9.3 12.2 16.6 17.3 13.7 12.4 13.8 14.7
Subocupación e/ 8.9 7.9 8.1 9.3 10.4 12.5 13.6 13.1 13.7 14.3 14.6
Fuente: Programa Cambio Estructural y Desigualdad Social - Instituto de Investigaciones Gino Germani, FCS-UBA,con base en datos EPH-INDEC.a/ La tasa de actividad está calculada como porcentaje entre la población económicamente activa (ocupados másdesocupados) y la población total.b/ La tasa de empleo está calculada como porcentaje entre la población ocupada y la población total.c/ La Tasa de Empleo Pleno (visible) se estima restando a la Tasa de Empleo la proporción de subempleo con base enla población total.d/ La tasa de desocupación está calculada como porcentaje entre la población desocupada y la poblacióneconómicamente activa (ocupados más desocupados).e/ La tasa de subocupación horaria está calculada como porcentaje entre la población que trabaja menos de 35 hs.semanales y están dispuestos a trabajar más horas y la población económicamente activa.
Gráfico 2: Tasas de Actividad, Empleo Pleno, Desocupación y SubocupaciónAglomerados Urbanos EPH: 1990 - 2000.
-Tasas % - EPH Onda Octubre-
20
18
16
14
12
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8
6
4
2
0
45
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35
30
25
20May-90 Oct-90 May-91 Oct-91 May-92 Oct-92 May-93 Oct-93 May-94 Oct-94 May-95 Oct-95 May-96 Oct-96May-97 Oct-97 May-98 Oct-98 May-99 Oct-99 May-00 Oct-00
Tasa de Desocupación Tasa de Subocupación Tasa de Actividad Tasa de Empleo Pleno
Fuente: Programa Cambio Estructural y Desigualdad Social - Instituto de Investigaciones Gino Germani, FCS-UBA, con base en datos EPH-INDEC.
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2.2.1. Cambios en la Demanda deEmpleo
En primer lugar cabe destacar el efecto re-gresivo a lo largo de la década del 90 de unconjunto de medidas de reformas que expli-can buena parte del particular deterioro queexperimentó el empleo.
La reforma del Estado y la apertura de in-versiones a través de la reestructuración yposterior privatización de empresas públicasfueron dos piezas claves del programa dereforma. Estas medidas tendientes a reducirel déficit público, ganar la confianza de losinversores internacionales y modernizar par-te importante de los servicios y algunas ac-tividades productivas, significaron tambiénun pérdida importante de empleos plenos enel sector público.
De acuerdo con información del INDEC (verCuadro 4), entre 1992 y 1999, el sector na-cional se redujo en un 30%, con una pérdidaneta de 185 mil puestos. El sector vinculadoa las sociedades del estado fue al respecto elque mayor aporte hizo (130 mil puestos detrabajo). Si bien una parte de esta fuerza de
trabajo fue recontratada por la nuevas em-presas, otra parte importante fue desplazadahacia el negocios familiares por cuenta pro-pia o cooperativos -vía fondosindemnizatorios y de retiros voluntarios-, loscuales en su mayoría fracasaron volcando agrupos familiares completos a la desocupa-ción.
Por otra parte, un efecto buscado por el plande convertibilidad y la política reformas fueforzar a las firmar a reducir costos operativosy/o aumentar su productividad, sea a travésde la introducción de capital intensivo o cam-bios en la organización laboral.
A partir de ello se buscaba mejorar lacompetitividad externa de la economía ydeflacionar los precios internos. En esta lí-nea, la desregulación de los mercados, laapertura comercial y la reducción de aran-celes de importación significaron una pro-funda reestructuración de aquellas firmasmás concentradas.
Pero la respuesta del sector empresario, aun-que generalizada, estuvo lejos de ser homo-génea. La imposibilidad de abrirse a la com-
Cuadro 3: Evolución del PBI, Ocupados, Desocupados Abiertos y SubocupadosHorarios y Empleos Asalariados de 18 y más. Período: 1990-2000.
-Base 1990=100 / Total Urbano EPH - Onda Octubre – y PBI en Dólares-
Año Empleos Subocupados Asal. Asal.PBI Desocupados Asalariados Registrados No Registrados
1990 100,0 100,0 100,0 100,0 100.0 100.0 100.0
1991 134,2 103,8 102,1 92,0 101.2 97.4 111.8
1992 162,0 106,5 121,3 97,8 116.6 109.6 135.8
1993 167,3 107,3 156,1 115,4 122.3 115.5 141.1
1994 177,1 106,0 205,4 131,3 128.0 122.2 144.0
1995 172,0 104,1 287,7 162,8 133.6 125.4 156.2
1996 181,6 106,1 300,6 181,2 136.4 123.5 172.0
1997 196,3 114,2 253,9 181,3 151.6 132.2 205.1
1998 203,9 117,4 234,7 190,9 162.3 140.4 222.7
1999 199,4 119,5 269,2 207,4 163.6 140.7 226.7
2000 198,4 121,3 297,6 217,6 162.9 138.8 229.2
Fuente: Programa Cambio Estructural y Desigualdad Social - Instituto de Investigaciones Gino Germani, FCS-UBA, y de la Secretaría de Seguridad Social, DNPSS-MTEyFRH, con base en datos de la EPH-INDEC.
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petencia generó también el cierre de nume-rosas firmas y de pequeños negocios cuasi-informales, con un importante aumento deldesempleo en este sector, así como un in-cremento del empleo no registrado y de lainestabilidad laboral en sectores productivosy no transables no competitivos.
La reducción de costos impositivos labora-les y empresariales directos debía promo-ver y facilitar este proceso de ajuste de cos-
tos y cambio productivo. En función de ello,la desindexación de la remuneraciones, ladisminución de obligaciones patronales ala Seguridad Social y una serie de medidasescalonadas tendientes a la flexibilizaciónde contratos y de los despidos de personalimplicaron una reducción de los costos la-borales de las empresas, pero también sir-vieron para promover la diferenciación yrotación laboral de los trabajadores asala-riados.
Cuadro 4: Empleados del Sector Público Nacional 1992 - 1999.-Personal de Planta y Contratado-
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Administración Nacional 344.592 318.710 322.893 339.186 320.696 298.375 290.861 291.235
Administración Central 262.800 244.428 234.160 256.045 241.252 227.444 228.941 229.325
Org. Descentralizados 73.976 64.514 68.520 62.924 59.907 54.953 55.599 55.613
Instituciones d/Seg. Social 7.816 9.768 20.213 20.217 19.537 15.978 6321 (1) 6297 (1)
Universidades Nacionales 125.022 123.404 128.262 128.277 127.030 133.165 139.985 136.345
Sistema Financiero 18.004 18.139 19.146 18.821 19.500 19.232 17.392 0
Empresas del Estado 132.389 66.731 39.211 31.695 28.883 31.327 7639 (2) 7.501
Total 620.007 526.984 509.512 517.979 496.109 482.099 455.877 435.081
Fuente: Programa Cambio Estructural y Desigualdad Social - Instituto de Investigaciones Gino Germani, FCS-UBA, con base en datosproporcionados por INDEC.(1) No incluye PAMI.(2) Privatización de Correos y Telecomunicaciones.
Cuadro 5: Fuerza de Trabajo Asalariada - Gran Buenos Aires 1990-2000.Tasas % - EPH Onda Octubre
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Asalariados con PlenosBeneficios Laborales a/ 63,0 60,9 61,4 57,2 61,4 54,5 51,8 56,3 56,4 55,2 54,0
Asalariados conBeneficios Parciales 10,6 9,6 9,0 10,4 6,0 6,5 6,0 3,3 4,0 2,7 3,7
Asalariados Sin NingúnBeneficio Social 20,8 24,6 23,3 23,5 20,1 22,3 25,4 27,3 27,9 28,9 28.0
Desocupados de unEmpleo Asalariado 5,6 4,9 6,3 8,9 12,5 16,7 16,8 13,1 11,7 13,2 14,3
a/Son beneficios plenos: Beneficios de la Seguridad Social, derecho a indemnización, aguinaldo, vacaciones, seguro de trabajo y obra social.Fuentes: Programa Cambio Estructural y Desigualdad Social - Instituto de Investigaciones Gino Germani - con base en datos de la EPH-INDEC.
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En términos de balance, cabe destacar algu-nas evidencias del deterioro y diferenciaciónque experimentó la calidad del empleo du-rante el período:
1. Por una parte, la subocupación horariasuperó rápidamente los dos dígitos, afec-tando en forma directa a más del 14% dela fuerza de trabajo y casi al 20% delempleo.
2. En el mismo sentido, el trabajo asalaria-do experimentó una avanzadaprecarización en la medida que el traba-jo no registrado o “en negro” seincrementó en un 130%, pasando a cons-tituir el 38% de la fuerza de trabajo enrelación de dependencia.
3. Por lo mismo, el empleo privado y for-mal ha pasado a abarcar sólo al 25% delempleo total, conformándose como elsegmento más instruido, calificado, jo-ven y femenizado de la fuerza de traba-
jo. Para este sector la estabilidad laboraly la legalidad contractual sigue siendoparte de la norma.
4. Por el contrario, la estabilidad laboral fueperdiendo fuerza legal en el sector infor-mal o no estructurado, lo cual significóun aumento de la precariedad contrac-tual y de la rotación laboral. En igualsentido, si bien en promedio las remune-raciones se mantuvieron estables en tér-minos reales, tuvo lugar una fuerte dife-renciación de las mismas.
5. El ingreso laboral mensual medio cayóen forma sistemática para los puestos debaja calificación y de sectores noestructurados (de casi $550 por mes en1993 hasta $400 en 2000). Por el contra-rio, las remuneraciones reales en los sec-tores formales, si bien cayeron durantela actual recesión, se incrementaron enun 10% entre 1992 y 2000 (de $660 has-ta $730 en 2000). (Ver Gráfico 3.)
Gráfico 3: Evolución del Ingreso Laboral Medio: 1992 - 2000.-Peso Corrientes - Total Urbano EPH Ondas Mayo y Octubre-
E v o l u c i ó n d e l o s i n g r e s o s- t o t a l p a í s -
S e c t o r p ú b l i c o
May
-92
Oct
-92
May
-93
Oct
-93
May
-94
Oct
-94
May
-95
Oct
-95
May
-96
Oct
-96
May
-97
Oct
-97
May
-98
Oct
-98
May
-99
Oct
-99
May
-00
Oct
-00
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Ingr
esos
- $
cor
rient
es
S e c t o r p r i v a d o
800
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May
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May
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Oct
-95
May
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Oct
-96
May
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Oct
-97
May
-98
Oct
-98
May
-99
Oct
-99
May
-00
Oct
-00
I n g r e s o y s a l a r i o p o r c a t e g o r í a o c u p a c i o n a l- t o t a l p a í s -
S a l a r i oe m p l e a d o
I n g r e s o l a b o r a lc u e n t a p r o p i s t a
S a l a r i oe m p l e a d o n o r e g i s t r a d o
Ingr
esos
- $
cor
rient
es
58
2.2.2. Aumento de la Oferta Laboraly Efectos de Exclusión Social
El “achicamiento” del mercado laboral for-mal y el “ajuste” que experimentó el sectorinformal brindan el contexto bajo el cualcabe explicar el incremento sistemático queregistró en Argentina la oferta laboral y laformación de un segmento ocupacional fuer-temente precarizado y excluido.
Por una parte, el aumento de la oferta labo-ral respondió en primer lugar a estrategiasfamiliares de “reemplazo” y uso de “traba-jadores adicionales” –sobre todo mujeres ehijos jóvenes-. Esta movilización ocupacio-nal tuvo lugar bajo las condiciones ya enu-meradas de desempleo o subempleo que elmercado fue imponiendo a los perceptoreslaborales insertos en sectores en reestructu-ración (Altimir y Beccaria, 1999; Salvia yTissera, 2000; Salvia y Donza, 2001).
Esta dinámica se vio acompañada por la ten-dencia secular a un aumento de la participa-ción femenina, la cual tuvo particular fuerzaen las generaciones más jóvenes. Tambiénse sumo a esta tendencia la aparición duran-te la década de una cohorte demográfica másnumerosa de jóvenes de 15 a 24 años (Sal-via y Miranda, 1998), la cual presentó unamayor orientación hacia la escolarizaciónrecién al final del período.
Cabe finalmente agregar el efecto “estímu-lo” que ofreció el sector moderno estructu-rado –sobre todo durante la primera partede la década-, a grupos calificados, entreellos a la población de jóvenes profesiona-les y técnicos, en términos de posibilidadesde movilidad socio-ocupacional y mejorasal costo de oportunidad (Montoya, 1995;Llach y Kritz, 1997).
Pero a excepción de este último componen-te –concentrado principalmente en los nive-les medios altos de la estructura social-, elalto nivel de trabajadores cesanteados, la bajademanda del sector formal y la existenciade una oferta creciente de fuerza de trabajovolcada al mercado por la necesidad, alen-taron el surgimiento de nuevas actividadesinformales de baja productividad y elevadainestabilidad (desde autoempleos “refugio”hasta la participación en Programas de Em-pleo Social).
En este sentido, cabe agregar que de todasmaneras estas estrategias resultaron insufi-cientes en términos de ingresos para cubrirla reproducción de la fuerza de trabajo, mo-tivo por el cual –a pesar de que se registróun aumento en el número de ocupados enlos sectores más pobres- se mantuvo eleva-da la oferta laboral de estos grupos, a la vezque la pobreza no disminuyó (Salvia, 2000;Salvia y Donza, 2001).
De esta manera, el iniciode la primera década del2000 muestra un mercadolaboral mucho mássegmentado, con un estan-camiento regresivo delempleo formal; un mayorpeso del trabajo asalariadono registrado y de lasubocupación horaria en elnivel de empleo; una ofer-ta laboral cada vez másasociada a actividades in-formales, ocupaciones re-fugio y/o a planes de em-pleo social; y, finalmente,niveles elevados de des-ocupación y pobreza mu-tuamente asociados. (VerCuadro 6 y Gráfico 4).
40
40
30
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20
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0Oct. 1990 Oct. 1991 Oct. 1992 Oct. 1993 Oct. 1994 Oct. 1995 Oct. 1996 Oct. 1997 Oct. 1998 Oct. 1999 Oct. 2000
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Tasa de Desocupación (eje derecho)
% de Población
% de Hogares
% P
EA
Gráfico 4: Hogares y Población debajo de la Línea de Pobreza y Tasa deDesocupación en el Gran Buenos Aires. 1990-2000
Fuente: Programa Cambio Estructural y Desigualdad Social - Instituto de Investigaciones Gino Germani,FCS-UBA, y de la Secretaría de Seguridad Social, DNPSS-MTEyFRH, con base en datos de la EPH-INDEC.
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MÉTODO UTILIZADO PARA LAMEDICIÓN DE LA POBREZA
Siguiendo los cálculos utilizados por los or-ganismos oficiales, las estimaciones de lamagnitud de la pobreza presentadas en esteinforme fueron realizadas por medio del“método del ingreso”, basado en el cálculode la “línea de pobreza” (LP). Ésta repre-senta el monto de ingreso que permite a cadahogar satisfacer las necesidades esencialesde sus miembros, es decir, un conjunto denecesidades alimentarias y no alimentariasconsideradas esenciales.
Para calcular la línea de pobreza se consi-dera el valor de la Canasta Básica Total(CBT) y se amplía con la inclusión de bie-nes y servicios no alimentarios (vestimenta,transporte, educación, salud, etc.) con el finde obtener el valor de la Canasta BásicaTotal (CBT). Para expandir el valor de laCBT se utiliza el “coeficiente de Engel”(CdE), definido como la relación entre losgastos alimentarios y los gastos totales ob-servados en la población de referencia.
La línea de indigencia corresponde al costode la canasta alimentaria y se define comoindigentes a los hogares que no cuentan coningresos suficientes como para cubrir unacanasta de alimentos capaz de satisfacer unumbral mínimo de necesidades energéticas
y proteicas. El procedimiento parte de utili-zar una Canasta Básica de Alimentos de cos-to mínimo (CBA) determinada en función delos hábitos de consumo de la población de-finida como población de referencia en basea los resultados de la Encuesta Nacional deGastos de los Hogares. Una vez estableci-dos los componentes de la CBA se los valo-riza con los precios relevados por el Índicede Precios al Consumidor (IPC) para cadaperíodo de medición.
Dado que los requerimientos nutricionalesson diferentes según la edad, el sexo y la ac-tividad de las personas, es necesario haceruna adecuación que refleje las característi-cas de cada individuo en relación a esas va-riables, para lo cual se toma como unidad dereferencia al varón adulto, de 30 a 59 años,con actividad moderada. A esta unidad dereferencia se la denomina “adulto equivalen-te” y se le asigna un valor igual a uno.
La información acerca de la estructura delconsumo de los hogares, tanto de alimentoscomo de otros bienes y servicios, fue obteni-da de las encuestas sobre presupuestos fa-miliares que se lleva a cabo en la Ciudad deBuenos Aires y Partidos del Conurbano Bo-naerense. Como no se relevan estos mismosdatos a nivel regional, se presentan las lí-neas de pobreza e indigencia para la zonade referencia.
Cuadro 6: Tasa de Desocupación y Pobreza en el Gran Buenos Aires -Tasas % - EPH-INDEC Onda Octubre
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Tasa deDesocupaciónAbierta (s/ la PEA) 6.0 5.3 6.7 9.6 13.1 17.4 18.8 14.3 13.3 14.4 14.7
Hogares Debajode la Líneade Pobreza a/ 25.3 17.0 15.5 11.8 13.0 16.4 19.9 18.0 18.2 17.1 19.0
Hogares Debajode la Líneade Indigencia a/ 4.6 2.2 2.5 3.2 3.0 4.4 5.5 5.0 4.5 4.8 5.6
a/Estimación realizada por la Secretaría de Programación Económica Nacional, con datos de la EPH.Fuente: Programa Cambio Estructural y Desigualdad Social - Instituto de Investigaciones Gino Germani, FCS-UBA, con base en datos EPH-INDEC.
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3. Los TemasCentrales de laAgenda Laboraldel Último Decenio
Hasta aquí los indicadores han mostrado larelación unívoca –aunque compleja ymultidimensional-, que se estableció en elcaso de Argentina entre las exigencias delmodelo económico y los nuevos problemasde desocupación, subempleo y exclusiónsurgidos durante la última década.
Ahora bien, más allá de que el propio mo-delo económico haya contribuido en formaestructural al deterioro de las condicionesocupacionales, los diferente programas deGobierno no quedaron al margen del proce-so de definición del problema.
En este sentido, cabe entender los cambiosinstitucionales operados en el mercado detrabajo y en las relaciones laborales en elcaso argentino no sólo como resultado de unafinalidad política específica, sino como laconsecuencia del particular accionar de losagentes económicos, políticos y sociales.
La intervención del Gobierno Justicialista enmateria de política laboral procuró en todomomento mantener –no sin resistencias in-ternas y algunas dudas iniciales- un diagnós-tico coherente con la estrategia seguida porel programa económico, acompañando deesta manera la corriente “liberal” dominan-te en los ámbitos empresarios, políticos yprofesionales ligados a los mercados de ca-pitales.
La forma que asumió la definición del pro-blema en la agenda se fue modelando pre-sionada por los cambios en la coyuntura eco-nómica y política, pero también a la par quecrecía la necesidad de financiamiento exter-no por parte del Estado nacional y, por lotanto, también la fuerza gravitacional de losorganismos internacionales de crédito sobrelas reformas estructurales.
Estos factores, condicionaron la resoluciónde las pujas de poder entre organizacionesempresarias, organizaciones sindicales, y las
distintas orientaciones dentro de la propiainstancia gubernamental. De manera que lapolítica de reforma laboral quedó básicamen-te subordinada, por una parte, a los resulta-dos objetivos que ésta podía ofrecer a losintereses del Gobierno, a la luz de la opi-nión pública; y por otra parte, a los límites,demandas y estrategias –económicas o polí-ticas- del programa económico y sus defen-sores.
En tal sentido resulta coherente que el dis-curso del “establishment” sobre la proble-mática del empleo fuera cambiando en losaños noventa. Tales problemas dejaron de sermales “transitorios” propios de todo proce-so de modernización; para convertirse en elresultado “lógico” de un mercado “hiper-re-gulado” afectado por la inflexibilidad de lossalarios a la baja, los altos costos laboralesy la presión sindical. En este marco, laflexibilización de los contratos y los despi-dos, la descentralización de los convenioscolectivos y la neutralización de las resis-tencias de los trabajadores se constituyeron–desde el argumento liberal- en medidas“necesarias” para el éxito del programa eco-nómico.
Acompañando ese enfoque, el programa ofi-cial sostenía que las reformas estructuralesen materia laboral debían apuntar a una ma-yor “flexibilización” del mercado de traba-jo en función de favorecer el aumento de laproductividad general de la economía y lo-grar efectos positivos en materia de empleoen el largo plazo (Caro Figueroa, 1998). Eléxito inicial del plan de estabilización per-mitió instalar este argumento con relativoconsenso en la opinión pública.
De esta manera, cabe destacar la continui-dad a lo largo de la década de un diagnósti-co oficial en cuanto a los problemas labora-les que se fueron presentando durante esteperíodo. El mismo puede resumirse en lossiguientes argumentos:
· Los problemas de empleo en Argentinano surgieron con las reformas sino quelas reformas los hicieron evidentes: Du-rante las décadas previas a los noventa,las regulaciones y controlesinstitucionales generaron altos costoslaborales y fuertes ineficiencias en el fun-
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cionamiento del mercado laboral. Talescondiciones participaron del estanca-miento económico y obligaron a un cre-cimiento del empleo público y del sec-tor informal urbano. Al producirse las re-formas estructurales y modificarse la for-ma de inserción del país en el mercadomundial, estas situaciones quedaron aldescubierto agravando las condiciones yniveles de desempleo y subempleo queantes estaban presentes en forma oculta.
· El crecimiento económico per se no al-canza para conseguir el aumento del ni-vel de empleo: Los cambios en el siste-ma productivo implicaron un desajustecon el sistema legal de las relaciones la-borales –fuertemente intervencionista ypoco flexible-. El retraso y/o la parciali-dad en la adecuación habría tenido im-pacto negativo sobre las expectativas deinversión por parte del capital. Este mis-mo desajuste generó un aumento signi-ficativo del empleo en negro y la infor-malidad salarial. A pesar de que crecíala economía, el empleo no crecía debidoa la imposibilidad de las firmas de acce-der sin regulaciones a empleos flexiblescompetitivos.
· El desempleo tiene como principalescausas el déficit de calificación de losdesocupados y la rigidez de los salarios:La apertura económica impulsó la incor-poración de nuevas tecnologías, cambiosorganizacionales y la modificación delproceso de trabajo, todo lo cual afectóen forma directa la cantidad de empleoque podía generar el mercado. Este pro-ceso generó una demanda de mano deobra calificada, a la vez que una destruc-ción sustantiva de empleos informales yde economías rurales de baja producti-vidad. La imposibilidad de estos secto-res de volver a ocuparse en forma pro-ductiva se debería tanto el déficit de ca-lificación como a la persistente rigidezde los salarios a pesar del desempleo.
Con base en estos argumentos la desocupa-ción se instaló en forma falaz como un pro-
blema “transicional”, cuya solución -sinembargo- estaba “condicionada” a que selograran las reformas laborales que deman-daba el programa económico y que resulta-ban necesarias para el crecimiento del país.
Desde esta posición, el Gobierno procuró enprimer lugar crear un conjunto de resortesinstitucionales necesarios para enfrentar elproblema y atender las demandas sectoria-les (normas de regulación de conflictos de-rivados del cierre o la reestructuración deempresas, seguro de desempleo para el sec-tor estructurado, formas contractuales pro-movidas, programas de empleo especiales,etc.).
El desempleo, en tanto efecto “natural” delproceso de modernización, fue atendido através de acciones de reconversión laboraly, de manera más focalizada, por medio deprogramas sociales de empleo transitorio. Enambos casos, procurando evitar toda medi-da que aumentara costos productivos o afec-tara a los mercados.3
Ahora bien, mientras estos temas margina-les eran abordados desde la cartera laboral,mucho más importante para el programaeconómico fue encarar un conjunto de me-didas de “flexibilización” dirigidas a con-trolar los salarios del sector formal, acelerarla desregulación del mercado de trabajo,descentralizar las negociaciones colectivasen el ámbito de las empresas, flexibilizar loscontratos y privatizar los fondos sociales dela Seguridad Social, la Seguridad Laboral yla Salud.
4. Políticas de Empleobajo la Economíade Mercado.
Sin duda, la gravedad de la situación de des-empleo y la inestabilidad laboral brindaroncondiciones sociales para la introducción decambios importantes en el terreno de las re-
3 Para ello, el Gobierno, a través del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social encaró un conjunto de acciones conla asistencia técnica y financiera de las principales agencias internacionales (FMI; Banco Mundial; BID).
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laciones laborales; más allá de los ajustesnormativos y de las reformas efectuadas enmateria laboral.
Justamente, más allá de los resultados y al-cances logrados por las reformas, se hizopresente durante todo este período un pro-ceso de flexibilización “de hecho”, logradoa través de negociaciones individuales o in-formales en el ámbito de la empresa; aun-que también –en algunos casos- a través dela firma de Convenios Colectivos negocia-dos a nivel de empresa.
Al efecto disciplinador del desempleo cabetambién sumar –sobre todo en el caso de laspequeñas y medianas empresas- las dificul-tades financieras y de competitividad gene-radas por la apertura y el tipo de cambio, lascuales llevaron a que en no pocos casos losobjetivos de empresarios y trabajadores co-incidieran en términos de evitar el cierre ymantener los puestos de trabajo a cambio deajustes en la remuneración y/o acuerdos deno registración laboral.
De esta manera, las medidas de reducción depersonal y de precarización laboral –en tantorecursos que permitían reducir costos y ga-nar competitividad - tendieron a generalizar-se como una práctica normal en sectores tan-to formales como informales. Fue bajo estascondiciones que el Gobierno emprendió unconjunto de medidas orientadas a modificarla institucionalidad de las relaciones labora-les y a atenuar la conflictividad social.
Es así como la política laboral y de empleodel período 1989-2000 se centró, por unaparte, en abordar el problema de las refor-mas estructurales y, por otra parte, en aten-der la reconversión de los desocupados yatenuar el impacto negativo –política y so-cialmente conflictivos- que generaban losprocesos macroeconómicos. La revisión sis-temática del proceso económico y políticoasociado a los cambios institucionales enmateria laboral durante la década permitereconocer este múltiple sentido en las estra-tegias del Gobierno.
Para entender mejor este proceso, se anali-zan por separado con mayor detalle tres ti-pos de intervenciones en materia de políticalaboral y empleo: 1) Las Reformas
Institucionales; 2) Las Políticas de Asisten-cia al Desempleo; y 3) Las Políticas de Ca-pital Humano.
4.1. Las RegulacionesLaborales
Las reformas institucionales más significa-tivas en materia de empleo y relaciones la-borales tuvieron como primer antecedentela Ley de Empleo 20.013 de 1991, la cualtuvo como principal función instalar el temade la necesidad de acompañar medidas decambio estructural con una política activade Estado en el campo del empleo. A partirde esta norma, un conjunto heterogéneo deleyes y decretos tuvieron la función de in-troducir nuevas formas contractuales y mar-cos más flexibles de regulación laboral a fa-vor de las empresas.
Al respecto, las medidas más importantes secentraron en la reducción de las contribu-ciones patronales, la flexibilización de loscontratos laborales y la introducción de ca-pital privado en el ámbito de la seguridadsocial y la atención de la salud. En el mismosentido, se tomaron decisiones tendientes adesregular y descentralizar la intervenciónsindical sobre las relaciones laborales.
En síntesis, cabe destacar el desarrollo detres líneas de acción fundamentales a lo lar-go de la década:
1) Flexibilización de las relaciones labora-les, reducción de costos laborales y re-muneraciones (flexibilidad interna y ex-terna; nuevas modalidades contractuales;disminución de impuestos y contribucio-nes laborales; reducción de costos labo-rales directos e indirectos; etc.);
2) Descentralización de las negociacionescolectivas a nivel de las empresas y de-bilitamiento del poder sindical (regla-mentación del derecho de huelga, des-centralización de la negociación colecti-va; desregulación de las Obras Sociales);
3) Introducción dominante del sector pri-vado en el manejo y regulación del siste-
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ma de Seguridad Social (privatización delos fondos previsionales -AFJP-,implementación de las aseguradoras deriesgos del trabajo -ART-, ydesregulación de las Obras Sociales).
1) Flexibilización de las relaciones labo-rales, reducción de costos laborales yremuneraciones salariales
A grandes rasgos puede señalarse que du-rante los primeros años del Gobiernojusticialista la “modernización” del merca-do laboral estuvo indirectamente asociada alproceso de transformacionesmacroeconómicas introducidas por las leyesde Emergencia del Estado y de Reforma delEstado (1989). Pero en estas normas apenasse introdujeron unos pocos elementos queafectaban al empleo estatal, sobre todo pro-curando controlar la conflictividad laboralque abría la Reforma del Estado(Etchemendy - Palermo, 1998).
Fue recién con la Ley Nacional de EmpleoN° 20.013 - sancionada a fines de 1991 eidentificada como la primera ley“flexibilizadora”- que lograron introducirimportantes cambios en materia de políticade empleo. A través de esta norma el Go-bierno asumió al desempleo como un pro-blema de Estado otorgándole una entidadespecífica.
En el contenido de la Ley de Empleo se in-trodujeron al menos tres líneas fundamenta-les: por un lado, se crearon modalidades pro-movidas y flexibles de contratación, junto auna serie de medidas destinadas a fiscalizary regularizar el trabajo no registrado; en se-gundo lugar, se establecieron mecanismosde intervención y de regulación tripartita paralas situaciones de crisis y reestructuraciónproductiva; y en tercer lugar, se creó un Fon-do Nacional de Empleo –a partir de las con-tribuciones patronales-, destinado a financiarun sistema de protección al trabajador des-ocupado (Sistema Integral de Prestacionespor Desempleo) y programas de emergen-cia ocupacional.
Pero muchos aspectos de esta norma resul-taron insuficientes o, incluso, contraprodu-centes a los objetivos “deflacionarios” y“flexibilizadores” del programa económico.En ese sentido, al tiempo que el Régimen deConvertibilidad se legitimaba, fue cobrandocada vez mayor preeminencia el debate so-bre el papel de las regulaciones y el costolaboral como frenos a la productividad y alproceso de modernización.
En un sentido coherente con la defensa delmodelo de convertibilidad, y a partir de una“economía de oferta”, la política económicaen esta materia procuró, a partir de 1992,retomar y ampliar las iniciativas más flexi-bles de la Ley de Empleo: reducción de loscostos laborales, ampliación de las modali-dades contractuales promovidas, creación dela figura de período de prueba, reducción delos costos salariales directos, por accidenteslaborales y por despido y control sobre losaumentos en las remuneraciones.4z
Pero a partir de 1996-1998, en el marco deuna recomposición de poder al interior delbloque de Gobierno –incluido un cambio enla conducción económica (salida del Gobier-no del Ministro D. Cavallo)-, la política eco-nómica se vio obligada a negociar medidasestructurales en el campo socio-laboral. Enese contexto, se logró la sanción - en sep-tiembre de 1998 - de la Ley de Reforma La-boral 25.013. Esta iniciativa contó con elapoyo del sector político y sindical oficial, ala vez que recibió un franco rechazo –aun-que por motivos diferentes- del “establish-ment” y de los sectores políticos y gremia-les de oposición.
Por un lado, el contenido de la nueva leypareció imprimir una aparente “vuelta atrás”al reducir el período de prueba y anular losllamados “contratos promovidos” introduci-dos por la Ley de Fomento al Empleo. Pero,por otro lado, la drástica reducción de lasindemnizaciones por despido constituyó unavance fundamental en lo referente a ladesregulación de los contratos, favorecien-
4 Esto se implementó a través de la Ley de Accidentes 24.028 de 1991, la Ley de Fomento del Empleo 24.465, laLey PyMES Ley 24.467 de 1995 y la Ley de ART 24.557 de 1996, y un conjunto de Decretos firmados antes de1991 y entre 1992 y 1997.
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do una mayor rotación laboral. Al mismotiempo, resultó ostensible la imposibilidaddel “establishment” de lograr materializarsus expectativas respecto a la eliminación dela ultractividad5 de los Convenios Colecti-vos, la descentralización de la negociacióncolectiva y la desregulación de las obras so-ciales sindicales.
Finalmente, en 2000, bajo el Gobierno delDr. De la Rua (Alianza), en un contexto eco-nómico problemático, se aprobó una nuevareforma laboral (Ley 25.250), la cual plan-teó una mayor reducción de contribución
patronales, una nueva extensión para el pe-ríodo de prueba y otras medidas deflexibilización contractual. Esta norma tam-bién logró introducir aspectos relegados porlas iniciativas anteriores (descentralizaciónde la negociación paritaria y ultractividad delos Convenios Colectivos).
Sobre este punto, cabe mostrar el alcance quetuvieron dos aspectos centrales de las medi-das introducidas por las reformas: la reduc-ción de contribuciones patronales y la apli-cación formal de modalidades contractualespromovidas (ver Cuadro 7).
Por otra parte, cabe destacar que más alláde estas medidas – fundamentalmente le-gitimadas en términos de solución a la cri-sis del empleo a partir de su reconversión ycrecimiento- las firmas del sector formallejos estuvieron de responder con una am-pliación de la plantilla de personal. Por el
contrario, en la medida que laconvertibilidad atrasaba el tipo de cambioy aumentaba el costo del dinero, las em-presas tendieron a deshacerse de puestos debaja calificación, reemplazando a los tra-bajadores antiguos o viejos por otros másjóvenes y calificados.
5 La ultractividad refiere al beneficio de la inalterada vigencia que mantienen los Convenios Colectivos hasta tantolas partes no estén de acuerdo en abrir una nueva negociación. Esta norma permite al sindicalismo no negociar encondiciones que supone serán perjudiciales en relación a los derechos adquiridos por los trabajadores. Por otraparte, la preeminencia de las instituciones de tercer grado impide la negociación dentro de la fábrica a menos que elsindicato titular del Convenio la autorice y participe en ella a través de sus delegados. Para poner fin a estasprerrogativas, la Ley 25.250 estableció la obligación a la negociación de todos los convenios en un plazo menor ados años.
Cuadro 7: Impacto fiscal por rebajas de contribuciones patronalesy modalidades contractuales promovidas según Ley N° 23.013 y Ley N° 24.465-
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Impacto fiscal porreducción de contribuciones patronales a/
(En millones de pesos) 1.377 1.639 3.439 3.606 3.762 5.075 5.793
Puestos de trabajoocupados por modalidadescontractuales promovidasb/ (Promedios mensuales) 47.194 58.035 127.571 199.002 228.747 83.284 -
Fuente: Programa Cambio Estructural y Desigualdad Social - Instituto de Investigaciones Gino Germani - con base en datosde SIJP-AFIP elaborados por la DNPSS, Ministerio de Trabajo, Empleo y Formación de Recursos Humanos.
a/ Elaborado por la DNPSS de la Secretaría de Seguridad Social-MTSS sobre la base de datos SIJP-AFIP. Esta rebaja se refiereexclusivamente a la quita por zonas de los contratos por tiempo indeterminado. No incluye rebajas en obras sociales ni porcontratos promovidos o por período de prueba. Se aplicaron las alícuotas vigentes según decretos 1520/98 y 96/99.b/ Modalidades contractuales promovidas según Ley Nacional de Empleo N° 23.013 de 1991 y Ley de Fomento al Empleo N°24465 de 1995. No incluye período de prueba.
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En el marco normativo vigente, las ventajasde emprender esta rotación tendría efectosmúltiples: aumentar la productividad del tra-bajo, reducir los costos futuros de despido ypor último mantener o, incluso, reducir lasremuneraciones –aunque por debajo de las“necesidades” planteadas por el modelo eco-nómico-. Sin embargo, para el caso de lostrabajadores que mantuvieron o ingresaronal sector formal, el beneficio económico realfue indirecto. Cualquiera fuese el ingreso deentrada, la deflación creciente revirtió en elaumento nominal de la remuneración con elcorrer de los meses.
Esto último fue incluso más evidente con elSalario Mínimo Vital a preciso reales, el cualdespués de una caída -como continuidad delproceso inflacionario-, registró entre 1991 y1993 un aumento significativo. Por otra par-te, a este aumento “natural” generado por ladeflación, se sumó en 1993-1994, un aumen-to nominal. A partir de lo cual se ha mante-nido en términos reales, incluso con levesmejoras dependiendo de la coyuntura eco-nómica. (Ver Cuadro 8.)
Cuadro 8: Remuneraciones reales del sector formal y transferenciafiscal por rebajas de contribuciones patronales al sector privado
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Salario Mínimo Vital y Móvil(Mensual Nominal $) a/ 253.333 928.333 97,0 148,5 200 200 200 200 200 200 200
Salario Mínimo Vital y Móvil(Indice Real Base 1990=100)b/ 100 135 113 156 196 195 195 195 196 196 195
Remuneraciones realesdel sector formal c/
(Indice Real Base 1990=100) 100 95 99 100 100 106 104 105 107 108 106
Variación de remuneracionesa/ (Tasa de variación anual) -9,5 -5,0 4,1 1,2 0,1 5,4 -1,5 0,7 1,2 1,8 -1,8
Fuente: Secretaría de Seguridad Social de Ministerio de Trabajo, Empleo y Formación de Recursos Humanos con base a datos del SIJP-AFIP-MEyOSP y ANSES,.a/ Salario mínimo vital mensual con base a la normativa legal vigente. 1990 y 1991 en Australes y desde 1992 hasta 2000 en Pesos bajo laConvertibilidad.b/ Salario mínimo vital mensual con base a la normativa legal vigente deflacionado por el índice de precios al consumidor del período al quecorresponde el salario.c/ Salario correspondiente al sector formal registrado según Declaraciones Juradas SIJP-AFIP deflacionado por el índice de precios al consumidordel período al que corresponde el salario.
A pesar de los esfuerzos de la política eco-nómica y más allá de las medidas deflexibilización o del nivel de desempleo acu-mulado, las remuneraciones formales conti-nuaron inelásticas a la baja. Esto se habríaproducido en parte por el peso que tuvo enlas negociaciones entre las firmas y los tra-bajadores la fijación del un “salario comomarco para emprender aumentos de produc-tividad, en el contexto de reestructuraciónde las firmas”. Por otra parte, las empresaslograban compensar por demás este mayorcosto relativo a través de los desgravámenescontributivos y fiscales.
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Contratos Laborales Promovidos
1991. Ley Nacional de Empleo 24.013. In-troduce los Contratos Promovidos por tiem-po determinado no justificados por la acti-vidad sino por características de la empresao el trabajador (lanzamiento de actividad,práctica laboral para jóvenes, trabajo forma-ción).
1995. Ley de Fomento del Empleo 24.465.Mantiene los promovidos ya existentes eincorpora el período de prueba; el contratoa tiempo parcial; el contrato de aprendiza-je; el contrato de fomento del empleo paramayores de 40 años, mujeres,excombatientes y discapacitados.
1998. Ley de Reforma Laboral 25.013. De-roga las modalidades promovidas lanza-miento de nueva actividad y fomento delempleo.
2000. Decreto 1173/2000 Reforma Laboral.Se establece que el Ministerio de Trabajo,Empleo y Formación de Recursos Humanosotorgará un subsidio a aquellos empleadorescomprendidos en los términos de la Ley N°24.467, que contraten por tiempo indetermi-nado y efectivicen a desocupados varonesde 45 años o más, y a mujeres jefas de hogarde cualquier edad.
Régimen de Pasantías
1991. Ley Nacional de Empleo 24.013. Con-tratos promovido de práctica laboral parajóvenes y trabajo formación: hasta 24 años,sin indemnización.
1992. Decreto 340/92. Pasantías para estu-diantes y docentes de más de 16 años. Dura-ción hasta 4 años. Jornada de 2 a 8 h. No seconsidera vínculo laboral y el pasante norecibe sueldo sino viáticos.
1995. Ley de Fomento de Empleo 24.465.Contratos de aprendizaje para personas en-
tre 14 y 25 años, con una duración mínimade 3 meses y máxima de 24 y con un topediario de 6 horas y un máximo de 36 horassemanales. No se considera que haya con-trato de trabajo por lo que no hay aportes.
1998. Ley de Reforma Laboral 25.013. Laspasantías se reducen a 6 meses aunque reno-vables. El contrato de aprendizaje queda li-mitado a jóvenes sin empleo de 15 a 28 años,tiene una duración mínima de tres meses yun máximo de un año, y no es renovable.
2000. Decreto 487/00. Las pasantías se ex-tienden durante un mínimo de 2 meses y unmáximo de 4 años, con una actividad sema-nal no mayor de 5 días, y con una jornada detrabajo de 6 horas diarias.
Indemnización por Despido
1989. Ley de Emergencia Económica. Ele-va el tope de las indemnizaciones a un mesde sueldo por cada año de servicio o frac-ción mayor de 3 meses tomando como basela mejor remuneración percibida durante elúltimo año o durante el plazo de prestaciónde servicio, y no podrá ser inferior a 2 me-ses de sueldo.
1991. Ley Nacional de Empleo 24.013. Res-tablece los topes fijados por la Ley N° 20.744(texto ordenado en 1976) en 3 veces el suel-do promedio. Los Contratos Promovidos(excepto práctica para jóvenes y trabajo for-mación) prevén una indemnización de me-dio salario mensual.
1995. Ley de Fomento del Empleo 24.465.Elimina el preaviso en el período de prueba.Ley PyMES 24.467: se eliminan para lasPyMES las indemnizaciones de los contra-tos promovidos y en los contratos permanen-tes se pueden modificar por Convenios Co-lectivos los montos indemnizatorios.
1998. Ley de Reforma Laboral 25.013. Sereduce la indemnización ajustando las mis-
Reseña temática de normas legalesgeneradas durante la década
67
mas a la antigüedad y eliminando el míni-mo de 2 meses.
2000. Ley 25.323 Las indemnizaciones la-borales previstas por la Ley N° 20.744 o lasque en el futuro las reemplacen, seránincrementadas al doble cuando se trate derelaciones laborales no registradas o que loestén de modo deficientes.
Contribuciones Patronales
1989. Decretos 1477/89 y 1478/89. Se auto-riza el pago en tickets de comida hasta el 20%del salario, proporción no sujeta a aportes.
1991. Ley Nacional de Empleo 24.013. Re-ducciones de entre 50 y 100 % para las mo-dalidades promovidas aunque se mantieneel aporte a las Obras Sociales.
1993. Decreto 2609/93. Disminución deaportes de entre 30 y 80 % para producciónprimaria, industria, construcción, turismo einvestigación científica/tecnológica.
1995. Decreto 272/95. Se disminuye la re-baja del Decreto 2609/93 (ahora entre 0 y50 %) pero se generaliza a todos los secto-res incluyendo los servicios privatizados.
1995. Decreto 292/95. Se restablecen losporcentajes de la disminución del decreto2609/93 (entre un 30 y un 80%) y se quita ala ANSSAL el manejo de los fondos de lasObras Sociales.
1996. Ley de Fomento al Empleo 24.465:Para el período de prueba sólo se pagan apor-tes para Obras Sociales y el fondo de subsi-dios familiares.
1998. Decreto 1520/98. Disminución de con-tribuciones sobre los salarios fijados enalícuotas con montos específicos para cadaregión.
1999. Decreto 96/99. A partir de febrerocomienza a regir el Decreto N° 1520/98, queestablece una reducción progresiva de lascontribuciones en tres etapas: febrero (sóloactividades de producción primaria e indus-tria), abril y agosto (todas las actividades)con montos específicos para cada región enparticular.
2000. Ley 25.250 de Reforma Laboral. Sedisminuyen las contribuciones patronales delos nuevos trabajadores una vez efectivizadosen un 33%, para los grupos considerados conmayores dificultades para conseguir trabajo(mayores de 45 años, mujeres jefas de ho-gar, y menores de 25) se reduce el 50%.
Remuneraciones al TrabajoAsalariado
1989. Decretos 1477/89 y 1478/89. Se auto-riza el pago en tickets de comida hasta el 20%del salario, proporción no sujeta a aportes.
1991. Decreto 1334/91. Condiciona los au-mentos salariales a la acreditación previa deun incremento en la productividad.
1993. Decreto 333/93. Permite pagar partedel salario con servicios (servicios médicos,comedor, guardería, seguros, etc.) no suje-tos a aportes.
1995. Ley PyME 24.467. Fraccionamientoen tres del Sueldo Anual Complementariopara este tipo de empresas.
2000. Decreto 430/00. Reduce el salario degran parte del personal del sector públiconacional, en un 10% para los que ganan másde 1000 pesos y en un 15 % para los queganan más de $6500.
2000. Se veta el articulo 18 de la ley de pre-supuesto 2001 que establecía que la reduc-ción salarial fijada por el decreto 430/00podía suspenderse si se producía ahorro enlos organismos estatales a través de la refor-ma administrativa.
Accidentes de Trabajo
1991. Ley de Accidentes 24028. Pone lími-tes en los montos indemnizatorios por acci-dente aunque sigue permitiendo la demandapor vía judicial. Establece la responsabili-dad del empleador por los daños psicofísicosy la obligación de otorgar asistencia médicagratuita.
1994. Res. 1040 MTSS. Permite conciliarcon autoridad de «cosa juzgada» (inrevisable
68
judicialmente), los acuerdos en los cuales seindemniza al trabajador que haya sufridoalgún accidente laboral.
1996. Ley de ART 24.557. Crea un sistemade Aseguradoras de Riesgos de Trabajo quemanejan los fondos aportados en conceptode un seguro obligatorio. Instaura así un sis-tema de seguro obligatorio. Limita la víajudicial a los casos en que hay «dolo» delempleador, reduce el listado de enfermeda-des laborales, establece pagos en cuotasmensuales.
2000. Decreto 1278/00. Se amplía el montode las indemnizaciones por accidente asícomo los aportes de los empresarios a lasART. No se rehabilitó la posibilidad de de-manda judicial.
2) Descentralización de las negociacionescolectivas a nivel de las empresas y de-bilitamiento del poder sindical
En particular, las necesidades de cambio alinterior de las firmas y la presión del des-empleo produjeron la oportunidad de abrirnegociaciones descentralizadas por empre-sa e introducir una mayor flexibilidad a tra-vés de la utilización de nuevas modalidadescontractuales.
En este contexto, la estrategia política delprograma económico del Gobierno –tanto enla etapa Justicialista como en la de la Alian-za- incluyó la necesidad de producir cam-bios institucionales sobre las negociacionescolectivas y el control y administración delas Obras Sociales (principal fuente definanciamiento de los más importantes sin-dicatos).
Ahora bien, este proceso fue irregular desdeel punto de vista político, y sin duda el sin-dicalismo corporativo tradicional logró man-tener cierta “oficialidad”, sobre todo duran-te el Gobierno Justicialista, y dependiendode las coyunturas políticas y electorales. Este
poder relativo del sindicalismo oficial seexpresó en varios aspectos de la Ley Nacio-nal de Empleo 24.013 (1991) y de la Ley deReforma Laboral 25.013 (1998), así comoen la Ley 24.070 (1992) a través de la cualse estatizó el pasivo de las Obras Socialessindicales, entre otras normas.
Sin duda, ayudó a este proceso la tempranadivisión que sufrió la estructura político-gre-mial y la relativa inclusión del sindicalismocorporativo en el Gobierno. Frente ante estepanorama, el sindicalismo más tradicional(CGT) asumió una estrategia defensiva,apuntando prioritariamente a una negocia-ción cuyo principal objetivo era mantener elesquema tripartito de resolución de conflic-tos y ciertas atribuciones legales y financie-ras, antes que a la defensa de derechos labo-rales.
Por otra parte, la mayor resistencia a la polí-tica económica provenía fundamentalmentede los sectores disidentes del sindicalismo:la Central de Trabajadores Argentinos(CTA)6 y el Movimiento de TrabajadoresArgentinos (MTA) 7 . Estas dos nuevas orga-nizaciones coincidían en objetar tanto elrumbo que seguía la política gubernamentalcomo la posición negociadora de la cúpulade la CGT.
Cabe tener en cuenta que en muchos aspec-tos, las reformas estructurales en el campoeconómico y del Estado hacían necesariomantener cierto grado de consenso o adhe-sión de al menos una parte del gremialismo.Así, la presión del sindicalismo oficial seconcentró en la oposición a las medidas cla-ramente dirigidas a su debilitamiento -a tra-vés de la descentralización de la negociacióny la desregulación de las Obras Sociales-, ala vez que se cedían posiciones políticas enotros campos (flexibilidad interna, contribu-ciones patronales, etc.).
Esta situación se expresó sobre todo en lostérminos bajo los cuales se firmó, con la par-ticipación del Gobierno, el sector empresa-
6 Creada en diciembre de 1991 y conformada por ATE, CTERA, y UOM Villa Constitución.7 El movimiento de Trabajadores Argentinos constituye una fracción disidente de la CGT que surgió en Febrero de1994 en franca oposición a la política socioeconómica y a la CGT oficial. En el año 2000 el MTA conformó juntoa otros gremios disidentes la actualmente denominada CGT “rebelde”.9 En el Apéndice I se pueden consultar los diferentes Programas y sus características principales.
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rio y la CGT, el Acuerdo Marco para elEmpleo, la Productividad y la Equidad So-cial en 1994. Este acuerdo permitió justa-mente aprobar la Ley de Fomento de Em-pleo 24.465 (1996), entre otras medidas deflexibilización de las relaciones laborales. Acambio de ello, el Gobierno limitó su accio-nar sobre la desregulación de la medicinasocial (Fernández, 1997; Etchemendy yPalermo, 1998).
Igual situación se reiteró años después, bajoel Gobierno de la Alianza, con la negocia-ción y aprobación de la nueva Ley de Refor-ma Laboral 25.250 de 2000, a partir de lacual se suprimió la ultraactividad de los Con-venios Colectivos (principal fuente de po-der de veto para los sindicatos hasta esemomento), se amplió la descentralización delas negociaciones colectivas (el conveniocolectivo de empresa pasó a prevalecer porsobre el de rama o actividad), se redujeronuna vez más las contribuciones patronales yse extendió el período de prueba.
Ahora bien, cabe destacar que independien-temente del marco legal y político, el Gráfi-co 5 muestra que a lo largo de la década –pero sobre todo a partir de 1994- fue hacién-dose efectivo un proceso de descentraliza-ción de hecho de la negociación colectiva
por empresa en detrimento de los conveniospor actividad o rama a nivel nacional.
Otro aspecto importante de la estrategia re-formista del actual Gobierno, se puso demanifiesto a través del reflote del proyectode desregulación de las Obras Sociales gre-miales. Para tal efecto, intentó introducir estareforma a través de varios decretos, pero –igual que cuando el Gobierno Justicialistalo intentó-, su aplicación quedó suspendidapor la justicia, en un contexto de oposicióny negociación gremial, incluso, sin muchointerés por parte del sector privado de la sa-lud.
Finalmente, cabe señalar la particular corre-lación temporal que registra este proceso conel aumento de la precarización del empleo.Ambas situaciones, parecen encontrar expli-cación plausible a partir, justamente, del pro-ceso de deterioro de las relaciones de fuerzay de la capacidad de negociación de los tra-bajadores en sus lugares de trabajo. Frente alo cual, la reestructuración de las empresas–con o sin acuerdos negociados- operó mul-tiplicando los despidos y/o ampliando lasbrechas de remuneración y las condicionesde trabajo por empresa, sector y región (Sal-via, Tissera, y otros, 2000; Altimir yBeccaria, 2000).
Gráfico 5: Descentralización de la negociación colectiva y precarización del empleoasalariado. Convenios Colectivos negociados según ámbito de aplicación
27,7
26,127,1
24,2
28,5
32,7 32,3 32,3
34,4100
80
60
40
20
0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
36
32
28
24
20
Empresa (%) Rama (%) Actividad (%) % Asalariados sin beneficios (1)
18,6
42,339,2
21,135,6
52,241,7
17,9
40,451,5
10,438,1
63,8
2
34,2
70,4
3,2
20,4
90,3
4,8
14,9
85,3
0,9
12,8
85,1
2
11,9
Fuente: Programa Cambio Estructural y Desigualdad Social - Instituto de Investigaciones Gino Germani - con base en datos de laEPH-INDEC y la Dirección Nacional de Relaciones del Trabajo con base en datos de la Dirección Nacional de NegociaciónColectiva.(1) Porcentaje de asalariados ocupados que no perciben ningún beneficio social.
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Negociación Colectiva
1991. Ley Nacional de Empleo 24.013. Loscontratos promovidos sólo se habilitan porConvenios Colectivos.
Decreto: 2284/91: Las partes de una Nego-ciación Colectiva pueden elegir el nivel denegociación.
1992. Ley 24.185. Sobre Convenciones co-lectivas de trabajo para trabajadores del Es-tado.
1993. Decreto 470/93. Reglamenta Ley24.185. Flexibiliza las negociaciones enmateria salarial y condiciones de trabajo,reduciendo el nivel de negociación a peti-ción de cualquiera de las partes.
1995. Ley PyMES 24.467. Fin de laultraactividad para las PyMES: los Conve-nios Colectivos caducan a los 3 meses deser denunciados. Las PyMES no requierenmodificar los convenios para utilizar los con-tratos promovidos; y si la empresa inicia unareconversión puede proponer la modifica-ción del convenio.
1996. Decretos 1553/96 disponía eliminar laultraactividad de los Convenios Colectivos.Fue declarado inconstitucional e invalidadopor la justicia. Decreto 1554/96 autorizaba alMinistro de Trabajo a descentralizar la nego-ciación colectiva fijando el ámbito de la mis-ma, buscando eludir a los sindicatos. Fue de-clarado inconstitucional. Decreto 1555/96autoriza a las empresas de hasta 40 personasa negociar salarios y condiciones laboralescon sus comisiones internas.
1999. Decreto 146/99. La negociación co-lectiva de ámbito superior al de la empresapodrá establecer que el plantel de la peque-ña empresa, para cada una de las ramas osectores de la actividad, supere los 40 traba-jadores a condición de no exceder, en nin-gún caso, la cantidad de 80.
2000. Ley 25.250 de Reforma Laboral. Caí-da de la ultraactividad de los ConveniosColectivos a los de 2 años de su denuncia(para los posteriores al 88) o a la convocato-ria del Ministerio de Trabajo para su susti-tución (para los anteriores a 1988).
2000. Decreto 1172/00. Reglamenta la ley25.250. Define que características deben te-ner empleadores y sindicatos para tenerrepresentatividad en una negociación. De-termina el ámbito funcional y territorial delos Convenios Colectivos.
Poder Sindical/Conflictos
1988. Ley 23.551. Libre constitución de aso-ciaciones sindicales, sin autorización previa;libre afiliación y desafiliación; reafirma elderecho de huelga y la negociación colecti-va.
1990. Decreto 2184/90. Fija procedimien-tos para prevenir o encauzar los conflictosde trabajo. Elimina el derecho de huelga enlos «servicios esenciales».
1991. Ley Nacional de Empleo 24.013. Crea-ción de mecanismos de intervencióntripartitos bajo la administración guberna-mental para atender en forma rápida conflic-tos laborales y situaciones de crisis y rees-tructuración productiva.
1997. Ley de Procedimiento Laboral(24.635). Crea el Servicio de ConciliaciónObligatoria del Ministerio de Trabajo comoinstancia obligatoria previa a la vía judicialpara resolver conflictos laborales.
2000. Ley 25.250 de Reforma Laboral. Seelimina el arbitraje obligatorio.
Obras Sociales
1992. Ley 24.070. El Estado Nacional sehace cargo de los pasivos de las Obras So-ciales de julio de 1989 a abril de 1991.
1993. Decreto 9/93. Permite la libre elec-ción de la Obra Social, la fusión de éstas yla libre contratación de prestadores médico-asistenciales (recién se hará efectivo en1997).
1994. Decreto 1829/94. da facilidades a lasObras Sociales y los sindicatos para abonarsus deudas previsionales (120 cuotas en lu-gar de 60).
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1995. Decreto 492/95: se eleva nuevamenteel aporte patronal de Obras Sociales. Res.247 del MS: Programa Médico Obligatoriocon la cobertura mínima que deben prestarlas Obras Sociales.
1996. Decreto 1141/96. Fija la fecha de 30de junio de 1997 a partir de la cual seefectiviza la posibilidad de optar entre ObrasSociales.
2000. Decreto 446/2000: Abre la competen-cia entre Obras Sociales y la medicinaprepaga. Los beneficiarios del Sistema Na-cional del Seguro de Salud podrán, a partirdel 1º de enero de 2001, ejercer el derechode opción entre las diversas entidades, cual-quiera de las Obras Sociales indicadas en elartículo 1º de la Ley Nº 23.660, las que sehubieran adherido al sistema de la Ley Nº23.661 y su modificatoria y las entidades quetengan por objeto específico la prestación deservicios de salud y se ajusten a la normati-va que determinará la Superintendencia deServicios de Salud.
2000. Decreto 1140/2000: Complementa ymodifica el Decreto 446/2000.
2000. Decreto 1305/2000: Se aprueba la re-glamentación de determinados artículos delDecreto N° 446/2000 y su modificatorio N°1140/2000, con el fin de sistematizar meca-nismos para la incorporación de nuevas en-tidades como agentes adheridos al SistemaNacional de Seguro de Salud y garantizarque la decisión de los beneficiarios se esta-blezca mediante un acto de voluntad libre-mente expresada. El empleado puede elegirsu prestador desde el primer día de trabajo.Cada entidad deberá ofrecer un ProgramaMédico Obligatorio de 20 pesos por benefi-ciario.
Subsidios Gremiales
1992. Ley 24.070. El Estado Nacional sehace cargo de los pasivos de las Obras So-ciales de julio de 1989 a abril de 1991.
1998. Res. Jefatura de Gabinete. Subsidio ala Unión Obrera Metalúrgica en compensa-ción por las intervenciones desde 1976.
1999. Res. PEN. Concesión de FerrocarrilBelgrano a la Unión Ferroviaria incluyendosubsidios por 225 millones de pesos en 5años.
3) Transformación del SistemaPrevisional, Privatización de la Segu-ridad Laboral y Desfinanciamiento delFondo Nacional de Empleo
Durante la década fueron particularmenteimportantes las reformas estructurales orien-tadas a privatizar el Sistema Previsional y elsistema de prevención de riesgos y repara-ción de daños derivados del trabajo (SeguroLaboral), así como a abrir al mercado priva-do la atención de la salud de los trabajado-res (desregulación de las Obras Sociales). Enlos tres casos, la política asumida fue la in-troducción en forma parcial o total del sec-tor privado en estas áreas, con transferenciaa las empresas prestatarias de los fondossociales correspondientes.
Estas acciones se desarrollaron bajo los mis-mos objetivos explícitos que las demás re-formas: reducir gasto fiscal futuro, rebajarlos costos empresariales, ampliar el merca-do de capitales privados y garantizar eficien-cia y un buen servicio en los sistemas deprestaciones sociales.
Ahora bien, en el marco del mismo plan deacción, fue descuidado y desfinanciado elSistema Nacional de la Seguridad Social ysus respectivos componentes (RégimenPrevisional, Asignaciones Familiares, Fon-do Nacional de Empleo y el Instituto Nacio-nal de Seguridad Social para Jubilados yPensionados. En particular, este proceso tuvolugar debido a las rebajas que experimenta-ron las contribuciones patronales a dichofondo y a la creciente evasión a la Seguri-dad Social por parte de las empresas a tra-vés de la no registración de trabajadores bajorelación de dependencia (trabajo “en ne-gro”).
Sin menoscabo de la relevancia que revis-ten cada uno de los subsistemas de la Segu-ridad Social afectados por la políticadesregulatoria, cabe en particular analizaraquí la Reforma Previsional debido a su im-pacto tanto fiscal como social.
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Al respecto, cabe señalar que si bien la cri-sis del sistema resultaba evidente y la opi-nión pública era favorable a su reforma, elproyecto oficial generó un fuerte debate po-lítico y social. Finalmente, la reformaprevisional fue aprobada por Ley 24.240, en1994, después de prolongadas y dificultosasnegociaciones, en las que el Gobierno debióaceptar importantes modificaciones exigidaspor el sector sindical (Isuani y San Martino,1995; Alonso, 1998). Entre los cambios seincluyó la creación de fondos de pensión sin-dicales y el mantenimiento de un componen-te estatal de reparto condenado a desapare-cer en el largo plazo por problemas finan-cieros.
Esta reforma se basó en tres instrumentosfundamentales: la reducción de las contri-buciones patronales, la absorción de las ca-jas jubilatorias provinciales por parte del sis-tema nacional, y la creación de un sistemade cuentas de capitalización privadas,corporizado en las Administradoras de Fon-dos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP),coexistente con el sistema de reparto de ca-rácter público. Al respecto, cabe observarque, más allá de otras derivaciones, esta re-forma introdujo un fuerte impacto dedesfinanciación del Estado nacional (verCuadro 9).
En primer lugar hay que tomar en cuenta quela disminución de las contribuciones patro-nales pasó del 33% promedio nacional en1991 al 17,8% en 1998 y entre el 8% y 11%en 2000. Esta reducción en la alícuota signi-ficó, a partir de 1996, una reducción de con-tribuciones patronales a la Seguridad Socialde más de 3.000 millones de pesos por año,hasta incluso superar los 5.000 millones depesos anuales a partir de 1999.
Por otra parte, la incorporación de once ju-risdicciones provinciales al régimen nacio-nal implicó la aceptación de un conjunto deregímenes especiales deficitarios, sumandoun déficit de más de 1.100 millones de pe-sos anuales al sistema previsional fiscal.
Finalmente, el redireccionamiento de losfondos a las AFJP, incluyendo el cobro dealtas comisiones, constituye el factor máscontrovertido desde el punto de vista políti-co y económico, en la medida que implicatransferencias al sector privado de más de5.000 millones de pesos anuales.
Cabe agregar aquí, que en el marco de estamisma línea de reformas se creó en 1996, através de la Ley 24.557, un sistema de Ase-guradoras de Riesgos de Trabajo (ART) acargo de manejar los fondos aportados enconcepto de un seguro obligatorio. Dichos
Cuadro 9: Impacto de Transferencias y Composición del Déficit Previsional.- En millones de $ corrientes -
Déficit ex Cajas Rebaja de Contr. Aportes TotalProvinciales Patronales Previsionales a AFJP
1993 0 430 0 430
1994 30 600 807 1.437
1995 122 1.275 2.358 3.755
1996 1.146 3.349 3.083 7.578
1997 1.285 3.492 3.720 8.497
1998 1.210 3.415 4.190 8.815
1999 1.260 4.420 4.380 10.060
2000 1.200 5.170 4.440 10.710
Fuente: Programa Cambio Estructural y Desigualdad Social - Instituto de Investigaciones Gino Germani - con baseen datos de SIJP-AFIP elaborados por la DNPSS, Ministerio de Trabajo, Empleo y Formación de Recursos Humanos,y de Osvaldo Cortesi, El Cronista (8/06/01).
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fondos, al igual que los de las AFJP, consti-tuyen un mercado de capitales y una activi-dad de alta rentabilidad a la que muy pocosactores económicos pueden acceder.
De la misma manera, tal como se ha men-cionado en otro apartado, los intentos de re-formar el régimen de Obras Sociales y deabrir libremente el sistema al mercado pri-vado de salud, hasta ahora han fracasado,debido sobre todo a la oposición sindical –principal afectado- y a las garantías que exi-ge el sector privado.
Por último, cabe en este apartado evaluar elimpacto directo que ha tenido la política derebajas de contribuciones patronales sobreel financiamiento y déficit –a partir de 1994-
del Fondo Nacional de Empleo (creado porla Ley Nacional de Empleo 24.013 en 1991).
Por medio de este Fondo se creaba un ins-trumento fundamental para el financiamientotanto del Seguro del Desempleo como de losprogramas de empleo directo y de capacita-ción para hacer frente a las emergencias ocu-pacionales. Para ello, la Ley destinó una con-tribución del 1,5 % de la nómina salarial quese abona en el ámbito privado.
El análisis de la evolución de los ingresos yegresos del Fondo Nacional de Empleo, en-tre 1992 y 2000, muestra el deterioro fiscalque experimentaron estos recursos a partirde la reducción de contribuciones patrona-les al Sistema de la Seguridad Social (verCuadro 10).
Cuadro 10: Fondo Nacional de Empleo. Evolución de los Ingresosy Egresos y gastos en Subsidios al Desempleo entre 1992 y 2000.
- En millones de $ corrientes -
Años Fondo Nacional de Empleo Gastos por Programas
% Cont. Seguro % Empleos %Patronal Ingresos Egresos Saldo Desempleo Sociales
1992 1,5 391,1 31,1 359,9 25,8 83,0 5,3 17,0
1993 1,5 502,1 420,4 81,8 325,9 77,5 94,4 22,5
1994 0,9 453,1 497,1 -43,9 378,8 76,2 118,2 23,8
1995 1,1-1,4 395,2 500,1 -104,9 374,9 75,0 125,1 25,0
1996 0,9 249,8 532,8 -282,9 398,5 74,8 134,3 25,2
1997 0,9 262,1 612,5 -350.4 313,8 51,2 298,7 48,8
1998 0,9 263,8 551,3 -287.6 292,3 53,0 259,0 47,0
1999 0,9 264,4 601,8 -337,4 361,2 60,0 240,6 40,0
2000 0,9 271,2 548,8 -277,6 386,7 70,5 162,1 29,5
Fuente: En Chébez (1999) y DNPSS- Secretaría de Seguridad Social con base en información de ANSES. Laactualización 1999 y 2000 es de elaboración propia.
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Sistema Previsional
1993. Ley 24.240. Instituye el Sistema Inte-grado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) yun régimen mixto constituido por las Admi-nistradoras de Fondos de Jubilación y Pen-sión (AFJP) privadas y el Sistema de Repar-to estatal. Aumenta la edad de jubilación. Eltrabajador paga en concepto de comisión ala AFJP un tercio de su aporte, que se con-vierten directamente y sin riesgo en activode las instituciones financieras que manejanlas AFJP.
1994. Ley 24.347. El empleador puede obli-gar al empleado a jubilarse si ya tiene la edadmínima. Incorpora las amas de casa al siste-ma previsional.
1995. Ley 24.463 de Solidaridad Previsional.Se aplica al sistema de reparto nacional. Fijareducciones en los montos jubilatorios su-periores a 3100 pesos. Sostiene que se debetender a mejorar los haberes mínimos paraalcanzar los 450 pesos, para eso deben utili-zarse los excedentes del sistema o los futu-ros aumentos presupuestarios.
1995. Decreto 525/95. Fija en $ 150 la jubi-lación mínima del régimen público.
1997. Ley 24.828. Las amas de casa puedenoptar por ingresar al SIJP con una cuota es-pecial.
2000. Ley 25.321 Los trabajadores que com-pleten los años de servicios y los aportes re-queridos para acceder al beneficio jubilatoriode acuerdo a las leyes correspondientes, po-drán renunciar a los meses trabajados encalidad de autónomo, que excedieren ohubieren sido simultáneos a dicho período,caducando a tal efecto la deuda exigible poresos lapsos.
2000. Decreto 438/00 de SolidaridadPrevisional: establece una quita con carác-ter de contribución al Sistema Público deReparto en los haberes de los jubilados que
hayan obtenido el beneficio con edades in-feriores a las exigidas por las leyes genera-les y con haberes que superan los vigentes,de acuerdo a esas leyes generales.
2000. Decreto 1306/00. Reforma el sistemajubilatorio sancionado por Ley en 1993. Semantiene el sistema de reparto. Se amplía laedad de jubilación de la mujer a los 65 años,éstas podrán optar por una jubilación antici-pada, pero con menor haber. La jubilaciónmínima se fija en 300 pesos. Se reemplazala garantía estatal (prestación básica univer-sal) de 200 pesos por una prestación suple-mentaria, que será inferior, que alcanza a lossueldos de hasta 1950 pesos. Se garantizauna prestación universal de 100 pesos paraaquellos que no accedieron al sistemajubilatorio; se otorgará una prestación pro-porcional de entre 150 y 300 pesos a aque-llos que aportaron entre 10 y 30 años. Seestablece que ninguna AFJP podrá acapararmás del 27,5% del mercado.
2001. Decreto 108/2001 Modifica el artícu-lo 8 del decreto 438/2000, así las quitas dis-puestas no afectarán los haberes mensualesde los jubilados que se encuentren percibien-do por todo concepto un importe bruto infe-rior a quinientos pesos.
4.2. Asistencia al Desempleo yProgramas Activos deEmpleo y Capacitación
El temprano deterioro que experimentó elmercado de trabajo urbano fue explicado -aprincipios de la década del ’90- en el marcode los efectos esperables de un proceso de“saneamiento” económico y de incrementode la productividad global.
El programa económico auguraba una prontarecuperación del nivel de empleo en la me-dida que avanzara el proceso de reformas.
Reseña temática de normas legalesgeneradas durante la década
75
Por lo tanto, se instaló en la agenda de Go-bierno la demanda política de contar con uncuerpo normativo actualizado y con medi-das directas –y flexibles- de fomento a lacreación de empleo. En este orden, la LeyNacional de Empleo N° 24.013 sancionadaa fines de 1991 introdujo importantes cam-bios en esta materia.
Esta norma tuvo como función manifiestaser una herramienta de prevención y regula-ción de conflictos frente a los desequilibriossociales que generaban los primeros cam-bios estructurales. Al respecto, la normaintrodujo nuevas instituciones:
• Creación –a partir de contribuciones pa-tronales- de un Fondo Nacional de Em-pleo destinado a financiar al régimen deseguro de desempleo y a los programasde emergencia ocupacional.
• Una política de empleo pasiva a travésde un régimen de seguro de empleo paralos trabajadores desocupados de secto-res formales (Sistema Integral de Pres-taciones por Desempleo).
• Una política activa y mecanismos de in-tervención como los programas de em-pleo transitorios y de capacitación paraatender emergencias ocupacionales.
• Establecimiento de nuevas modalidadesde contratación y de promoción del em-pleo para jóvenes y sectores afectadospor crisis o cierre de empresas, junto auna serie de medidas destinadas a com-batir el trabajo no registrado.
• Creación de mecanismos de intervenciónpor parte del Estado para atender en for-ma rápida conflictos laborales y situacio-nes de crisis y reestructuración produc-tiva.
Frente a la temprana generalización del des-empleo, el Gobierno debió poner especialénfasis en el aprovechamiento de los dife-rentes mecanismos previsto por la Ley deEmpleo para atender en forma directa a ladesocupación y sus efectos de conflictividadsocial. En este sentido, destacan por su ma-yor cobertura relativa e impacto social, tan-to el Sistema Integrado de Prestaciones por
Desempleo (Seguro de Desempleo) y losProgramas de Empleo Directo (Programa deEmpleo Transitorios o de Empleo Social).
1) El Seguro de Desempleo enArgentina
La Ley Nacional de Empleo (Título IV, LeyNº 24.013) estableció el derecho de los tra-bajadores asalariados desocupados a recibirun Seguro de Desempleo, tendiente a con-trarrestar la caída abrupta de ingresos gene-rada por una pérdida involuntaria del em-pleo, reducir el riesgo al desaliento y la des-ocupación de larga duración, y, por tanto,ayudar a la búsqueda y selección de un nue-vo trabajo.
De esta manera, se creó el Sistema Integra-do de Prestaciones por Desempleo (SIPD)para todos aquellos trabajadores registra-dos ante la Seguridad Social incluidos enla Ley de Contrato de Trabajo N° 20.744, ymás recientemente a los trabajadores com-prendidos por el Régimen Nacional de Tra-bajo Agrario (Ley 22.248), con expresa ex-clusión de los desocupados rurales, de laconstrucción, el servicio doméstico y elsector público, dada su vinculación conmarcos regulatorios diferentes y/o donde elperíodo de desocupación temporaria estácontemplado.
Tienen derecho al beneficio los trabajado-res de las actividades habilitadas que ha-yan sido despedidos “sin justa causa” o por“fuerza mayor”, con una acumulación deaportes y contribuciones a la SeguridadSocial de al menos 12 meses de los 36 pre-vios a la cesantía. La duración de la presta-ción está en relación con el tiempo efecti-vamente trabajado y contribuido al Siste-ma de Seguridad Social (Fondo Nacionalde Empleo), en los últimos 3 años poste-riores al cese o despido.
Meses Cuotas mensuales
12 a 23 4
24 a 35 8
36 o más 12
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Las prestaciones brindadas: a) prestacióndineraria, b) pago de asignaciones fami-liares, c) cobertura médica asistencial, d)reconocimiento de la antigüedad a efectosprevisionales, y posibilidad de contar conorientación laboral o apoyo en la búsque-da de empleo por parte de oficinas públi-cas.
El sistema transfiere anualmente más de300 millones de pesos en concepto de Se-guro de Desempleo y Asignaciones Fami-liares, cubriendo un promedio de 120 miltrabajadores desocupados por mes, con unaprestación media superior a los $250 men-suales.
Un dato importante a tener en cuenta es queen 1999 –según estudios de Salvia y otros,2000; Chébez y Salvia, 2001- el 83% de losdesocupados urbanos proviene de sectoresno estructurados o de trabajos no asalaria-dos o asalariados precarios –no registrados-. Por lo tanto, sólo el 17% del desempleo seencontraba potencialmente habilitado paraacceder a los beneficios del sistema, y sólomenos del 10% pudo contar efectivamentecon el seguro.
Pero a pesar de esta cobertura limitada –dadala normativa vigente y el peso de la no -registración laboral-, el sistema cubrió al 6%del total del desempleo, al 15% de los traba-jadores asalariados que perdieron su empleoen forma involuntaria y al 22% de los hoga-res afectados en forma absoluta por situa-ciones de desempleo.
Por otra parte, cabe señalar que el Seguro deDesempleo concentra sus prestaciones –dadoel tipo de asalariados que cubre- en la po-blación desocupada de hogares ubicadosprincipalmente entre el 2° y el 3° quintil deingresos per cápita.
De acuerdo con los registros de liquidación,se observa que el promedio de prestacionesmensuales del Seguro de Desempleo crecióen forma acelerada desde 1992 –año de ini-cio del programa-, en directa relación con laevolución de la demanda de empleo. El Cua-dro 11 muestra esta evolución, a la vez quepone de manifiesto el comportamiento cí-clico de la prestación: a) el stock mensualde prestaciones aumenta cuando crece eldesempleo, y b) el stock baja cuando aumen-ta el nivel de empleo.
Cuadro 11: Prestaciones del Seguro de Desempleo: 1992-1999
Cantidad Cantidad Montos Prestación Tasa de Empleo Tasa de Desempleode Prestaciones de Prest. Asociados (en $ + asig. famil.) (total urbano) (total urbano)
(95=Base 100) (en miles $)
Año 1992 128.062 25.834Por Mes 12.806 10,4 2.583 202 37,3 7,0
Año 1993 880.479 325.193Por Mes 73.373 56,0 27.099 369 37,3 9,6
Año 1994 1.182.154 378.839Por Mes 98.513 80,5 31.570 320 36,3 11,5
Año 1995 1.468.160 374.992Por Mes 122.347 100 31.249 255 34,7 17,5
Año 1996 1.544.067 398.476Por Mes 128.672 105,2 33.206 258 34,3 17,2
Año 1997 1.144.549 313.777Por Mes 95.379 78,0 26.114 274 35,9 14,9
Año 1998 1.088.533 292.299Por Mes 90.711 74,1 24.358 269 36,9 12,8
Año 1999 1.370.116 361.207Por Mes 114.176 93,3 30.101 264 36,7 14,2
Año 2000 1.494.416 386.673Por Mes 124.535 101,7 32.223 259 36,5 14,7
Fuente: Elaboración propia con datos de ANSES-MTEyFRH y EPH-INDEC.
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2) Programas de Empleo,Orientación y CapacitaciónFocalizada
También en el marco de la Ley Nacional deEmpleo, se ejecutaron durante la década del90 un conjunto de Políticas Activas orienta-das a la creación de empleos socialesfocalizados y de fomento al empleo priva-do. Incluso, más recientemente –bajo la nue-va administración-, se han iniciado accionesdirigidas al fomento de actividades produc-tivas locales, de carácter tanto formal comoinformal.
La mayoría de estas acciones se plantearonoriginalmente bajo el supuesto de “transito-riedad” del fenómeno, así como también apartir del argumento de la existencia de undéficit de calificaciones que desde la ofertaafectaba la rápida contratación de los des-ocupados.
En esta línea de intervención es posible re-conocer a lo largo de la década la aplicaciónde distintos tipos de Programas Activos deEmpleo9 , muchos de los cuales no tuvieroncontinuidad en el tiempo, a la vez que otroslograron un grado mayor de estabilidad. LosCuadros 12, 13y 14 destallan las prestacio-nes y los montos ejecutados en este marcodurante el período 1993-1999.
Las acciones emprendidas puedenclasificarse en cuatro principales líneas deintervención:
¨ Los Programas de Empleo Transitorio:aplicados sobre zonas de emergenciaocupacional y dirigidos a trabajadoresdesocupados de baja calificación en si-tuación de extrema pobreza. Estas accio-nes brindan una ayuda económica a cam-bio de una contraprestación laboral orien-tada a la realización de obras de infraes-tructura social o servicios comunitarios(PIT, PROAS/PRENO, SERVICIOSCOMUNITARIOS, TRABAJAR).
¨ Los Programas de Fomento al EmpleoPrivado: se ejecutan a través de incenti-vos a las firmas para la contratación pri-vada de trabajadores desocupados de bajacalificación. Se trató en general de pro-gramas focalizados por tipo de empresay perfil laboral, de duración temporal ycon alguna obligación –dependiendo delincentivo- de formalización y estabilidadpor parte del empleador (FORESTAR,PEP, PEP-PyMES, PROEMPLEO,PROEMPRI).
¨ Los Programas Focalizados de Capaci-tación Laboral: se aplican a través de elfinanciamiento y el otorgamiento de be-cas para la formación de calificacionesprofesionales vinculadas a pasantías odemandas de empleo, siempre bajo laadministración de instituciones privadasde capacitación. Las acciones sefocalizaron principalmente en jóvenes,mujeres y desempleados de sectores afec-tados por crisis o reconversión, los cua-les reciben una beca de estímulo pararealizar dicha formación (PROGRA-MAS DE CAPACITACION ESPECIAL,PROYECTO JOVEN, PROYECTOIMAGEN).
¨ Los Programas de Orientación eIntermediación Laboral: están destinadosa apoyar a nivel local acciones deIntermediación Institucional y de Orien-tación Laboral destinadas a desocupadosy empresas. Los destinatarios directosson los desocupados y las propias ofici-nas de empleo o bolsas de trabajo loca-les. Se apunta además a desarrollar unaRed Nacional de Oficinas de Empleo ten-diente al fortalecimiento de un conjuntocreciente de oficinas en las diferentesjurisdicciones del país (PROGRAMASDE ORIENTACIÓN LABORAL, MO-VILIDAD GEOGRÁFICA; FORTALE-CIMIENTO DE OFICINAS DE EM-PLEO)
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Cuadro 12: Prestaciones ejecutadas por Programas de Empleodel Ministerio de Trabajo y Seguridad Social 1/
1993 – 1999
Programa 1993 1994 1995 1996 1997 1998 19992/
PIT 299.552 310.553 0 0 0 0 0
PAGO UNICO 1.832 7.088 2.232 641 7.488 296 1.744
PEP / PEP-PYME 0 130.336 67.452 200.007 12.023 0 0
PROAS / PRENO 0 0 385.020 22.909 343 0 0
FORESTAR 0 0 40.577 25.386 13.071 13.349 11.632
TRABAJAR 0 0 0 427.711 1.041.365 1.143.210 753.754
SERVICIOSCOMUNITARIOS 0 0 0 65.736 198.959 167.576 147.856
PROLANA 0 0 0 0 972 383 0
ESPECIALES
DE EMPLEO 0 0 0 0 41.146 99.363 33.545
PROEMPLEO 0 0 0 0 0 2.181 4.867
PROEMPRI 0 0 0 0 0 0 6.984
OTROS sPROGRAMAS 185 59.370 165.652 2.869 33 26.914 0
Total 301.569 507.347 660.933 745.259 1.315.400 1.453.272 960.382
Notas:1/ Cantidad de ayudas económicas liquidadas a beneficiarios de programas de empleo.2/ Corresponde al período enero-septiembre de 1999.Fuente: Dirección Nacional de Políticas de Empleo y Capacitación, MTSS.
Cuadro 13: Montos ejecutados por Programas de Empleodel Ministerio de Trabajo y Seguridad Social - En miles de pesos
1993 – 1999
Programa 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 1/
PIT 96.135,0 104.447,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
PAGO UNICO 706,9 2.642,4 777,3 213,3 2.560,2 69,4 508,9
PEP / PEP-PYME 0,0 4.129,5 14.269,9 32.253,5 1.984,6 0,0 0,0
PROAS / PRENO 0,0 0,0 83.926,8 5.460,7 116,0 0,0 0,0
FORESTAR 0,0 0,0 7.194,6 5.352,1 2.645,7 2.705,8 2.060,7
TRABAJAR 0,0 0,0 0,0 81.789,9 209.942,4 226.730,5 150.388,7
SERVICIOS COMUNITARIOS 0,0 0,0 0,0 11.075,0 37.141,5 28.095,0 24.151,6
PROLANA 0,0 0,0 0,0 0,0 97,2 38,3 0.0
ESPECIALES DE EMPLEO 0,0 0,0 0,0 0,0 8.074,4 17.868,8 6.538,5
PROEMPLEO 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 323,8 682,3
PROEMPRI 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 591,2
OTROS PROGRAMAS 89,2 10.276,0 30.289,1 1.008,3 7,2 0,0 0,0
Total 96.931,0 121.495,0 136.457,7 137.152,8 262.569,0 275.832,1 184.921,8
Nota:1/ Corresponde al período enero-septiembre de 1999.Fuente: Dirección Nacional de Políticas de Empleo y Capacitación.Montos, cursos y beneficiarios aprobados por Programas de Capacitación
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Cuadro 14: Montos, cursos y beneficiarios aprobados por Programa de Capacitación1997 – 1999 1/
Programa 1997 1998 3/ 1999
Montos Montos Montos(miles Cursos Becas (miles Cursos Becas (miles Cursos Becas
de pesos) de pesos) de pesos)
PROGRAMASDE CAPACITACION( FNE) 19,445 1,070 19,086 22,473 1,095 23,552 8,616 353 8,613
Proyecto JOVEN 15,700 642 11,147 - - - 21,918 900 17,436
ProyectoMICROEMPRESAS2/ 5,466 227 4,083 - - - - - -
Proyecto IMAGEN2/ 1,167 1,381 1,381 - - - - - -
Totales 41,779 3,320 35,697 22,473 1,095 23,552 30,535 1,253 26,049
Notas:1/ Programas de Capacitación del Fondo Nacinal de Empleo, los datos corresponden a los cursos aprobados para inicio en el año.2/ Los proyectos MicroEmpresas e Imagen fueron ejecutados en su totalidad entre 1995 y 1998.3/ Durante el año 1998 no se realizaron adjudicaciones, si bien se ejecutaron acciones contratadas el año anterior.Fuente: Dirección Nacional de Políticas de Empleo y Capacitación.
A lo largo de la década las acciones en estamateria experimentaron un crecimiento im-portante en cuanto a la cobertura y montoscomprometidos. En particular, desde 1996-97, a partir de contar estas políticas confinanciamiento por parte de agencias finan-cieras internacionales (BID, Banco Mundial,FMI).
Sin embargo, cabe destacar que si bien losProgramas Activos de Empleo tendieron unproblema real cada vez más grave y conflic-tivo, el nivel de cobertura representó en losaños de mayor intensidad sólo entre el 8% yel 12% del total del desempleo abierto, brin-dando ayuda económica en forma parcial ytransitoria a una población afectada por undesempleo estructural. Al mismo tiempo queestas acciones no pudieron evitar estar afec-tadas por la introducción de formasclientelares, poco transparentes, cuando noilegales, de distribución de los recursos y deasignación de beneficios.
De esta manera, los Programas Activos deEmpleo se constituyeron en un componentecomplementario de las reformas estructura-les, en cuanto mecanismo de contención delos desbordes sociales y de negociación po-lítica a nivel provincial y municipal, pero
absolutamente insuficiente para resolver laproblemática del desempleo y el subempleoen los mercados urbanos.
4.3. Políticas Activas de Desarrollode Capital Humano
Las Políticas Activas de Desarrollo de Capi-tal Humano tuvieron muy poca masividaden Argentina. Tal como se mencionó, losProgramas de Capacitación, además de te-ner cobertura limitada, estuvieron asociadosa becas de formación y pasantías centradasen los grupos más vulnerables de desocupa-dos (jóvenes, mujeres, discapacitados, etc.),en función casi siempre de demandas direc-tas de empleos.
Por lo tanto, las acciones más importantesen el campo del Capital Humano estuvierondirigidas al fortalecimiento institucional deprogramas existentes y masivos de educa-ción y formación profesional a nivel local y/o regional. Este elemento se planteó en unaperspectiva de acción que suponía un previodiagnóstico de oportunidades y el posteriordesarrollo de acciones integrales de diseñode programas, transferencia de recursos yfortalecimiento institucional.
80
El diseño se vinculó fundamentalmente aldiagnóstico de que las transformaciones es-tructurales experimentadas en los sistemasproductivos y en el mercado de trabajo, pro-dujeron una situación de desarticulación delsistema de Formación Profesional, sin quese hubiese planificado su rediseño y adapta-ción. De esta manara, primero el Ministeriode Educación y luego el Ministerio de Tra-bajo y Seguridad Social, se centraron en estedesafío atendiendo las siguientes priorida-des:
a) Apoyar la capacitación y formación pro-fesional a nivel sectorial considerando losprocesos de reestructuración y moderni-zación productiva introducidos por laapertura, las nuevas inversiones y las ini-ciativas de desarrollo local.
b) La construcción de un Sistema de For-mación Profesional, articulado con el sis-tema formal, que permita el desarrollode itinerarios profesionales pertinentes alos diferentes sectores y regiones.
b) La creación de un Sistema Normalizadode Competencias Laborales sobre la basede la definición de competencias segúnperfiles y figuras profesionales, formasde transición para la certificación decompetencias y criterios para la acredi-tación de instituciones de capacitación yinstituciones de certificación.
En definitva, la Política Activa para el De-sarrollo de Capital Humano a lo largo delperíodo se efectivizó a través de los siguien-tes programas y acciones:
• Capacitación Laboral para un Sector oRama de Actividad: su objetivo ha sidoincrementar las competencias y la pro-ductividad de la mano de obra, dentro deun especifico sector o rama de actividada nivel regional, provincial o local. Sedirige a personas ocupadas o desocupa-das indistintamente sin requerimientossocio demográficos específicos.
• Régimen de Crédito Fiscal: su objetivo fueincentivar la formación de recursos hu-manos a través del financiamiento por
parte del Estado de inversiones en bienesde capital por parte de las empresas. Lapoblación potencialmente beneficiaria fuemuy amplia, alcanzando a los sectoreseconómicamente activos en relación conlas empresas patrocinantes y, además, agrupos de beneficiarios directosinvolucrados por las instituciones de ca-pacitación relacionadas con las empresas.
• Programa de Talleres Ocupacionales:apuntan a la creación de instituciones deformación que emergen de la iniciativaconjunta de actores sociales locales, cu-yas acciones están destinadas a la capa-citación y/o reconversión de los recur-sos humanos en una determinada región.Los beneficiarios directos de este progra-ma son personas desocupadas osubocupadas, desempleados por falta decapacitación y trabajadores con necesi-dades de reconversión laboral.
• Consejos de Formación Profesional: seapoya la creación de instituciones priva-das sin fines de lucro, autosustentablesen el mediano plazo, conformadas porrepresentantes de empresarios, trabaja-dores y otros actores sociales y destina-das a la intermediación entre la oferta ydemanda de capacitación laboral en de-terminada región o localidad.
Aunque desde una perspectiva diferente a lalaboral, cabe también mencionar en estecampo la Reforma Educativa de 1993 –LeyFederal de Educación-, en tanto iniciativa deamplio alcance, a partir de la cual se am-pliaron los años de escolaridad obligatoriaen los niveles básicos y secundarios, se vin-cularon los contenidos programáticos a lascaracterísticas y demandas regionales, serreformuló la curricula en función de los nue-vos imperativos tecnológicos y demandaslaborales, etc. (Llach, Montoya y Roldán,1999; Decibe, 2000).
Al respecto, cabe agregar que si bien la Re-forma ha sido criticada por el sector docen-te (Puiggrós, 2000), a la vez que todavía noha sido adoptada por todas las jurisdiccio-nes, la misma se ha extendido en forma sig-nificativa en los Estados provinciales másimportantes del país.
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5. Reflexión Final yRecomendaciones
El desempleo en el mundo está esencialmen-te ligado al movimiento global de la econo-mía y, en períodos de fuertes transformacio-nes, refleja los efectos de los cambios tec-nológicos y de organización productiva. Su-perada esta fase, el crecimiento económicovuelve a generar un mayor número de pues-tos de trabajo.
En Argentina, el desempeño negativo delempleo durante la última década ha estadoasociado primordialmente a los efectos dela reforma económica. Sin embargo, su per-sistencia y generalidad alcanzan en nuestropaís niveles extraordinarios que sólo se ex-plican por la naturaleza misma del cambioestructural y de las nuevas pautas de funcio-namiento del modelo económico resultante.
Por lo mismo, el proceso de creación deempleo depende aquí de un conjunto de fac-tores mucho más cruciales que la legislaciónlaboral: el estado de la estructura producti-va, los costos de financiamiento, el estadodel mercado interno e internacional, el tipoy nivel de inversión, la innovación tecnoló-gica y el crecimiento de la productividad,son algunos de los más relevantes.
En este contexto, el problema del desempleoasume en el caso argentino un carácter es-tructural y una particular gravedad y hetero-geneidad.
La crisis socio-ocupacional se encuentra hoyen niveles inéditos, compromete el presentey el futuro de amplios sectores de la pobla-ción y corta transversalmente a toda la so-ciedad. El qué hacer surge entonces comouna pregunta ineludible. Sin embargo, dichapregunta no puede hacerse al margen delcontexto en que se viene desarrollando elproblema.
La desocupación persistente tiene conse-cuencias en distintos ámbitos de la vida eco-nómica, social e incluso política de nuestropaís, afectando las bases mismas del siste-ma democrático. Si bien el significado deciudadanía no se reduce a ser un miembro
ocupado, estar desocupado o sin un empleoregular, es el principal factor de enajenaciónde una ciudadanía activa e inclusiva.
Por lo mismo, la sociedad actual se vive y sereproduce fragmentada y conflictiva. Anteesta situación, cuando hoy en Argentina elempleo estable es un bien escaso y se ex-tiende la precariedad y la flexibilización la-boral, ¿cuál es el mejor papel que puede ydebe asumir una política de empleo? Laopción parece en principio evidente:
¿Atender la emergencia social bajo el su-puesto de la transitoriedad del problema, o,por el contrario, poner en marcha nuevasestrategias en función de fortalecer los me-canismos de inclusión social, comprendien-do que no se trata de un problema focalizabley menos aún coyuntural?
La realidad económica y social asociada alos problemas de empleo y desocupación ennuestro país, impone que las expectativas desolución al problema no puedan ser deposi-tadas en los ciclos del mercado, ni que sos-tenga la hipótesis de transitoriedad del fe-nómeno. Así como tampoco en una modali-dad de intervención que establezca una po-lítica o acción única y general.
En la Argentina de hoy se multiplican lasdemandas sociales al tiempo que mermanlos recursos fiscales disponibles. El actualestancamiento productivo y la situación fis-cal no sólo perjudican a los hogares y a lapoblación en términos de falta de oportu-nidades laborales, pérdida real de puestosde trabajo, crisis moral y caída de los in-gresos, sino que también disminuye la ca-pacidad de intervención e inversión socialdel Estado.
Sin embargo, la experiencia demuestra queacertar en el diagnóstico no brinda faculta-des para la acción.
Hoy la emergencia social exige atención rá-pida y efectiva a poblaciones que no cuen-tan con ningún medio de subsistencia. Almismo tiempo, para muchas poblacionesempobrecidas resulta fundamental accedera cierto Capital Técnico y Productivo comomedio de desarrollo sostenible.
82
Frente a ambos ejes estratégicos, resulta fun-damental forjar una nueva institucionalidadsocial capaz de descentralizar y hacer trans-parente y participativa toda decisión públi-ca de intervención.
Por otra parte, ambos criterios de interven-ción exigen un repertorio variado de estra-tegias, programas y acciones que, orienta-dos a contextos y sectores específicos y conobjetivos particulares constituyen una nue-va Política de Empleo.
Esta política se encuadra plenamente conaspectos destacados de la Agenda laboral quepropone la Memoria de la OIT para Améri-ca Latina y el Caribe para esta década. Estasacciones pueden ser clasificadas en cincolíneas estratégicas:
a) Asistir a la población desocupada en si-tuación de extrema pobreza a través deuna red de contención social contra laexclusión basada en el desarrollo de pla-nes de empleo que garantizan ingresoslaborales transitorios, convocan a la acu-mulación de capital social y generan unservicio o inversión comunitaria o en in-fraestructura productiva local.
b) Apoyar y asistir en forma directa la for-mación y/o desarrollo de autoempleos,emprendimientos y empresas informalescomo alternativas de reinserción laboralproductiva y fomento al desarrollo eco-nómico local, con impacto sobre econo-mías regionales y tendientes a su moder-nización e inserción en mercados com-petitivos, focalizando transferencias derecursos y asistencia técnica hacia aque-llos sectores desocupados de bajos ingre-sos.
c) Brindar contención contra laprecarización del empleo y la caída en lapobreza de sectores asalariados forma-les despedidos, con cotización en la Se-guridad Social, a partir de lo cual apoyarla búsqueda de empleo, la capacitaciónlaboral y la reinserción laboral en condi-ciones más favorables: Sistema Integra-do de Prestaciones por Desempleo.
d) Promover y asistir al desarrollo y forta-lecimiento institucional a nivel local con
el objeto de movilizar, potenciar ycomprometer a los equipos técnicos yactores sociales y económicos regiona-les en la tarea de definir, planificar y asig-nar estrategias productivas y sociales, conel mejor uso posible de los recursos dis-ponibles.
e) Formación y acumulación de capital so-cial y humano en sectores desocupadosexcluidos o vulnerables, a partir de crearmejores condiciones y oportunidades deacceso a un empleo asalariado y/o a laformación de micro empresas, empresasfamiliares, cooperativas e, incluso, sos-tener y reconvertir unidadesminifundistas de baja productividad.
APÉNDICE I
PROGRAMAS ACTIVOS DEEMPLEO TRANSITORIO
PIT – Programa Intensivo de Trabajo: Estu-vo destinado a la inserción laboral de traba-jadores desocupados de larga duración, pre-ferentemente jefes de hogar, con calificacio-nes obsoletas e inscriptos en la Red de Ser-vicios de Empleo, para la realización deobras y tareas de utilidad pública y social.A partir de la declaración de la emergenciaocupacional, que habilitaba a los gobiernosprovinciales a utilizar las modalidades pro-movidas de la Ley Nacional de Empleo sefirmaban convenios marco con el gobiernoprovincial donde se determinaba la ejecu-ción del PIT y la asignación presupuestariapor provincia. El Fondo Nacional de Em-pleo se hacía cargo de los sueldos y cargassociales de los trabajadores contratados porOrganizaciones No Gubernamentales.
PROAS – Programa de Asistencia Solida-ria. (1994-1995) Este programa, de ejecu-ción conjunta entre el MTSS y la Secretaríade Desarrollo Social de la Presidencia de laNación, se destinó a brindar entrenamiento
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ocupacional por un período de tiempo de-terminado para la ejecución de obras o pres-tación de servicios de utilidad pública o so-cial. El beneficiario recibía una ayuda eco-nómica no remunerativa individual y men-sual por un período no inferior a tres mesesni superior a doce. Eran beneficiarios delprograma aquellos trabajadores desocupadoscon baja calificación profesional, preferen-temente jefes de familia, con permanenciade larga duración en el desempleo einscriptos en la Red de Servicios de Empleo.Se firmaban convenios entre el gobierno pro-vincial y el MTSS, en los cuales se determi-naba la ejecución del PROAS, la asignaciónpresupuestaria y la cantidad de beneficiariospor provincia. Fuente de financiamiento:Fondo Nacional de Empleo
PRENO – Programa de Entrenamiento Ocu-pacional: (1994-1995) El programa conta-ba con características similares a las delPROAS, si bien sólo se llevaba a cabo enaquellas provincias que coparticipaban en sufinanciamiento. La ayuda que recibía el be-neficiario se financiaba, a prorrata, por elFondo Nacional de Empleo y la provinciainterviniente.
PROEDIS – Programa de Empleo de Inte-rés Social: Consistió en la ejecución de obrasde interés social o comunitario por ONGssin fines de lucro, mediante un conveniosuscripto con el MTSS. La entidad no gu-bernamental tomaba trabajadores inscriptosen la Red de Servicios de Empleo por unperíodo de hasta seis meses, confinanciamiento para el pago de ayudas eco-nómicas por trabajador, por mes. Los bene-ficiarios eran trabajadores desocupados quecumplían con alguna de las siguientes con-diciones: que su calificación fuera en ocu-paciones obsoletas o en vías de extinción,que fueran mayores de 45 años, o biendesempleados de larga duración.
ASISTIR: Su objetivo fue estimular la ocu-pación transitoria de jóvenes de hasta vein-ticinco años sin ocupación para la prestaciónde servicios civiles a la comunidad. Los Or-ganismos Ejecutores podían ser organismospúblicos nacionales y provinciales, ONG yunidades de las Fuerzas Armadas. Los be-neficiarios recibían una ayuda económica
mensual a cargo del MTSS, quien tambiéncubría el seguro de responsabilidad civil. Lacobertura de salud estaba a cargo del Orga-nismo Responsable. Fuente definanciamiento: Fondo Nacional de Empleo
PROCOPA – Programa de EmpleoCoparticipado: Se basó en la realización deobras de utilidad pública y social, intensi-vas de mano de obra y ejecutadas por losgobiernos provinciales en toda su jurisdic-ción, con financiamiento conjunto del Fon-do Nacional de Empleo y de las provincias.
APOYO A LA RECONVERSIÓN DE LAESQUILA: Su objetivo fue impulsar el me-joramiento tecnológico del sector, tanto des-de la perspectiva técnica comoorganizacional, insertándose el Programadentro del Programa de Mejoramiento de laCalidad de la Lana (PROLANA), de carác-ter regional. Los ejecutores recibían un sub-sidio mensual por cada trabajador capacita-do, mientras que los beneficiarios eran ca-pacitados en una nueva técnica de esquila,lo cual permitía mejorar su ingreso salarial.Fuente de Financiamiento: Fondo Nacionalde Empleo.
PROGRAMAS TRABAJAR I, II Y III: Elobjetivo del programa ha sido y es –todavíacontinúa vigente- brindar ocupación transi-toria a trabajadores desocupados en condi-ciones de pobreza o situaciones de vulnera-bilidad social, a fin de reducir el impacto dela caída del nivel de ingreso de sus hogares,mejorar su empleabilidad y atender situacio-nes de emergencia ocupacional provocadaspor desajustes en los mercados de trabajo,como efecto de las transformaciones produc-tivas en curso. Al mismo tiempo, el Progra-ma se propone satisfacer necesidades so-cialmente relevantes a través de la concre-ción de pequeños proyectos de inversiónsocial: construcción de obras de infraestruc-tura social comunitarias. Son beneficiariosde este Programa: trabajadores desocupa-dos que no se encuentren percibiendo pres-taciones por Seguro de Desempleo, ni par-ticipen en algún Programa de Empleo oCapacitación del Ministerio de Trabajo ySeguridad Social. Fuente deFinanciamiento: Banco Mundial.
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TRABAJAR MATERIALES: Con el objetode generar un mecanismo ágil definanciamiento de materiales y mano deobra, y además impulsar proyectos de infra-estructura social y de agua potable en loca-lidades de alto porcentaje de NBI, seimplementa este programa que mantiene elsistema operativo y características de bene-ficiarios del Programa Trabajar. Fuente deFinanciamiento: la ayuda económica y elseguro de responsabilidad civil son financia-dos por el Fondo Nacional de Empleo y Ban-co Mundial.
PROGRAMA SERVICIOS COMUNITA-RIOS: El objetivo del programa fue y es –actualmente con el nombre PEL-Comunita-rio- brindar ocupación transitoria a trabaja-dores desocupados a través de la realizaciónde proyectos que proporcionen servicios deutilidad pública y social a la comunidad.Asimismo el Programa implementa, en ca-rácter de experiencia piloto, una línea espe-cial destinada a promover la presentación deproyectos encuadrados en una tipología es-pecífica, con fuertes componentes de capa-citación laboral en oficios. Son beneficiariosde este Programa: trabajadores desocupa-dos con baja calificación laboral pertenecien-tes a hogares de escasos recursos económi-cos, que no se encuentren percibiendo pres-taciones previsionales o por Seguro de Des-empleo, ni estén participando en ningún otroPrograma de Empleo o de Capacitación La-boral del MTSS. Deben aprobarse proyec-tos con un cupo mínimo de 90% de benefi-ciarias mujeres. En la versión III del Pro-grama se ha incorporado la implementaciónde acciones de capacitación laboral en ofi-cios, con el objeto de mejorar laempleabilidad de los beneficiarios directosdel Programa. Fuente de financiamiento:Fondo Nacional de Empleo.
PROGRAMAS ESPECIALES DE EM-PLEO: El objetivo del programa ha sido fo-mentar acciones de empleo no encuadrablesen otros Programas de Empleo que llevaadelante el MTSS. Las acciones deben te-ner por objeto la realización de obras, la pres-tación de servicios o la realización de acti-vidades de utilidad pública y/o socio-eco-nómica, mediante la ocupación transitoria detrabajadores desocupados o en riesgo inmi-
nente de pérdida de empleo, afectados poruna situación local de emergencia ocupacio-nal o de crisis. Fuente de financiamiento:Fondo Nacional de Empleo
DESARROLLO DE EMPLEO LOCAL I YII: El objetivo del programa fue crear unmarco jurídico para la realización de pro-gramas de empleo transitorio, a través de lacelebración de convenios individuales conlos organismos responsables. Los proyectoshan estado destinados a la realización deobras de infraestructura económica y social,o a prestar servicios que contribuyan al de-sarrollo de las comunidades y mejoren laempleabilidad de los trabajadores. El MTSSproporciona el marco legal para que los or-ganismos ejecutores puedan pagar ayudaseconómicas no remunerativas, debiéndosehacer cargo asimismo del seguro de respon-sabilidad civil y la cobertura de salud. Losbeneficiarios de este programa deben ser tra-bajadores desocupados de baja calificación,que no perciban prestaciones previsionaleso por Seguro de Desempleo, ni estén parti-cipando en ningún otro Programa de Em-pleo o de Capacitación Laboral del MTSS.
PROGRAMAS DE FOMENTODEL EMPLEO PRIVADO
PEP – Programa de Empleo Privado: 1994/95. Consistió en la inserción ocupacional detrabajadores desocupados con o sin forma-ción previa, sin distinción de sexo y edad,inscriptos en la Red Nacional de Serviciosde Empleo, mediante la contratación de losmismos por empresas privadas pequeñas ymedianas de cualquier sector de la econo-mía. Los contratados bajo este programarecibían una ayuda económica que formabaparte de su salario durante diferentes perío-dos según la duración de los contratos de tra-bajo, que debían encuadrarse a través decualquier modalidad de contratación labo-ral vigente. Fuente de financiamiento: Fon-do Nacional de Empleo.
PRONAPAS – Programa Nacional dePasantías: 1994/1995. Este programa tuvopor finalidad brindar al trabajador la posibi-
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lidad de realizar una pasantía laboral en unaempresa con el objetivo de actualizar, ade-cuar y/o complementar sus conocimientoslaborales para encontrar un empleo produc-tivo. Los beneficiarios podían ser trabajado-res desocupados de 16 a 24 años de edad,cesantes de más de 45 años de edad y muje-res sin distinción de edad, inscriptos en laRed de Servicios de Empleo. La pasantía seextendía por un período de entre uno a tresmeses en PyMES de cualquier sector de laeconomía y los beneficiarios accedían a unabeca o ayuda económica y seguro de respon-sabilidad civil, a cargo del Fondo Nacionalde Empleo, y obra social a cargo de la em-presa.
PROGRAMA FORESTAR: El objetivo delprograma fue la promoción del empleo pri-vado a través de la ocupación transitoria detrabajadores desocupados radicados en áreasrurales, para la realización de tareas vincu-ladas a la actividad forestal. El Programa fi-nanciaba hasta el 80% de los trabajadoresnecesarios para realizar las tareas previstasen los Planes presentados, haciéndose cargoel empleador de por lo menos el 20% res-tante de trabajadores, que debe contratar bajoalguna de las modalidades previstas por elRégimen Nacional del Trabajo Agrario o porla Ley N° 22.248. Sus ejecutores eran pro-ductores y empresas forestales o producto-res agropecuarios; asociaciones de pequeñosproductores agropecuarios; organismos gu-bernamentales o no gubernamentales sin fi-nes de lucro con incumbencia en materiaforestal, y Universidades Nacionales en lasque se realizaran tareas de investigación ydesarrollo en la materia. Eran sus beneficia-rios trabajadores desocupados radicados enáreas rurales, que no estén cobrando seguropor desempleo y que no sean beneficiariosde otros programas del MTSS. Fuente definanciamiento: Fondo Nacional de Empleo.
PROEMPLEO: Su finalidad fue la de fo-mentar la creación de empleo privado ensectores productivos o regiones enreconversión, incentivando a la contrataciónde trabajadores desocupados o subocupadoscon dificultades de inserción laboral, quefueran mayores de 38 años y con carga fa-miliar. Las empresas privadas debían con-tratar por tiempo indeterminado y jornada
completa a los trabajadores en cuestión y queserían contratados por tiempo indetermina-do y jornada completa una vez superado elperíodo de prueba. Fuente de financiamiento:Fondo Nacional de Empleo.
PROEMPRI Sector Construcción: El progra-ma tuvo como objetivo alentar –en coyuntu-ras de crisis recesiva- el mantenimiento y/ola creación de nuevos empleos en un sectorclave en términos de empleo, a través de unincentivo de carácter económico a losempleadores (reducción del costo laboral porreembolso de contribuciones patronales). Elprograma ofrecía la devolución indirecta decontribuciones y cargas sociales a las em-presas de la construcción (a partir de mayode 1999) que hayan iniciado después de oc-tubre de 1998 una obra de vivienda superiora los 2500 metros cuadrados y estén regis-tradas en el IERIC (Instituto de Estadísticasy Registro de la Industria de la Construc-ción). Su ejecución se realiza en forma des-centralizada a través del IERIC, la CAC y laUOCRA. Fuente de financiamiento: FondoNacional de Empleo
PROGRAMAS FOCALIZADOSDE CAPACITACION LABORAL
PROYECTO JOVEN: El objetivo del pro-grama fue brindar capacitación para ocupa-ciones semi-calificadas en el mercado de tra-bajo. Se focalizó en personas pobres de am-bos sexos, de entre 16 y 35 años de edad,con un nivel educativo máximo de secunda-rio completo, sin experiencia laboral rele-vante, y que se encuentren desocupados,subocupados o inactivos. El programa ofre-cía a los beneficiarios la posibilidad de al-canzar la capacitación laboral al nivel desemicalificación mediante cursos de capa-citación y pasantías de acuerdo con los re-querimientos del mercado de trabajo formal.El proyecto solventaba el costo de la capa-citación, accidentes de trabajo, revisacionesmédicas, becas y subsidios que reciben losbeneficiarios. Fuente de financiamiento:B.I.D. y Tesoro Nacional (Préstamos BIDNº 186/OC- AR y Nº925/SF-AR).
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TALLERES PROTEGIDOS DE PRODUC-CIÓN: El programa se propone –todavía semantiene- la creación de talleres protegidosy el apoyo a los ya existentes, en tanto cons-tituyen ámbitos destinados a posibilitar laadaptación laboral de personas condiscapacidad. Busca promover en cada unode estos espacios un plan de desarrollo em-presarial y se focaliza en personas en edadlaboral que padezcan alguna alteración fun-cional que implique desventajas considera-bles para su integración en el mercado detrabajo. Fuente de financiamiento: Fondosque recaude el Banco Central en virtud demultas previstas en la Ley Nº 24.452, Leyde Cheques, destinados al financiamiento deProgramas de atención integral para perso-nas con discapacidad.
ACCIONES ESPECIALES DE CAPACI-TACIÓN: El objetivo del programa fue elde recalificar a la fuerza de trabajo pertene-ciente a sectores y/o regiones que hayan sidodeclarados en crisis o en proceso de rees-tructuración por la SeyCL - según los estu-dios efectuados- en crisis o en proceso dereestructuración; beneficiarios del ProgramaPROEMPLEO; y beneficiarios de otros pro-gramas de empleo, mejorando las oportuni-dades de empleo genuino de los trabajado-res. Los beneficiarios podrán acceder al cur-so gratuitamente, recibiendo una beca y que-dando cubiertos por un seguro. Fuente definanciamiento: Fondo Nacional de Empleo
PROGRAMA REGIONAL PARA EL FOR-TALECIMIENTO DEL ENTRENAMIEN-TO TÉCNICO Y PROFESIONAL DE MU-JERES DE BAJOS INGRESOS - PRO-GRAMA ARGENTINA: Se trata de un pro-grama regional del que participan Argenti-na, Bolivia, Costa Rica y Ecuador cuyo ob-jetivo general es aumentar la productividady oportunidades de empleo de las mujeresde bajos ingresos, favoreciendoespecíficamente su participación igualitariaen la formación técnico-profesional elevan-do el nivel técnico y la gama de opciones decapacitación y ajustándola a la demanda delmercado de trabajo. El programa brinda alas participantes - junto a subsidios por trans-porte y niños menores a cargo- servicios deorientación, capacitación y acompañamien-
to, trayectos formativos y de pasantía labo-ral, seguro y asistencia médica. Fuente definanciamiento: B.I.D. y Fondo Nacional deEmpleo.
PROGRAMA REGIONAL DE INSER-CIÓN LABORAL PARA LA POBLACIÓNCIEGA: el objetivo de este programa esmejorar la empleabilidad de población condiscapacidad visual, a través de acciones deformación dirigidas a este colectivo, el for-talecimiento de las instituciones que éstosconforman y la concientización de la co-munidad. El Programa se enmarca en unaacción regional emprendida por el BancoInteramericano de Desarrollo (BID) y laFundación ONCE para América latina(FOAL), y su dirección en la república Ar-gentina está a cargo de la Federación Argen-tina de Instituciones de Ciegos y Amblíopes(FAICA) y la Unidad para Personas conDiscapacidad.
Políticas para Mejorar laIntermediación delMercado de Trabajo
PROGRAMA DE MOVILIDAD GEO-GRÁFICA: favorece el encuentro entre laoferta y la demanda de trabajo en aquellasregiones del Territorio nacional en que seobserva una demanda insatisfecha de manode obra. El sistema reintegra el gasto de tras-lado hacia otras regiones en búsqueda demejores oportunidades laborales de trabaja-dores desocupados y sin recursos para afron-tar el costo del traslado. Las solicitudes deadhesión al Programa las podrán realizarOrganismos Públicos Nacionales, Provincia-les o Municipales, entes autárquicos u orga-nizaciones sin fines de lucro.
FUNCIONAMIENTO DE AGENCIAS DEEMPLEO PRIVADAS: permiten el funcio-namiento de las Agencias de Empleo Priva-das y brindan protección a los trabajadoresque utilicen sus servicios. Han sido consul-tadas sobre el tema y se han pronunciadosobre su ratificación la Unión Industrial Ar-gentina y la Confederación General del Tra-bajo.
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RED DE OFICINAS DE EMPLEO SIN FI-NES DE LUCRO: Dentro de la política deimpulso a la conformación de una Red Ofi-cial de Empleo y en el marco del Programade Asistencia Técnica a las mismas, se esta-bleció un cronograma de plazos para que latotalidad de los beneficiarios de los Progra-mas de Empleo y capacitación sean selec-cionados de las oficinas de Empleo habilita-das en las localidades donde se llevarán acabo los Proyectos
FORTALECIMIENTO DE OFICINAS DEEMPLEO: Se encuentra en plena etapa deejecución el fortalecimiento de Oficinas deEmpleo en cuanto a mobiliario,equipamiento informático, capacitación enutilitarios informáticos y en Gestión.
FOROS PARA LA COMPETITIVIDAD YEL EMPLEO: Esta iniciativa se enmarca enla decisión de avanzar en procesos de des-centralización y mayor protagonismo de losactores locales en el diseño eimplementación de sus políticas. En estesentido, los Foros se constituirán en coordi-nación con estrategias que en igual sentidovienen implementando otras áreas del Go-bierno Nacional, Provincial o Municipal.Entre sus funciones específicas, se encuen-tran la definición de prioridades, necesida-des y el relevamiento de los sectores críti-cos en relación con la demanda de empleo,el suministro de información con el objetode garantizar la transparencia en la gestiónde los Programas de Empleo y Capacitación,y la identificación de oportunidadesgeneradoras de empleo.
COORDINACIÓN PARA EJECUTAR AC-CIONES DE EMPLEO Y CAPACITA-CIÓN: convenios con Gobiernos Provincia-les, Municipales e Instituciones Sociales parala coordinar la ejecución de acciones deEmpleo y capacitación en el marco de losProgramas “Especial de capacitación” yDesarrollo del empleo local”.
CONSEJOS DE FORMACIÓN PROFE-SIONAL: los Consejos de Formación Pro-fesional son entidades multisectoriales deempresarios y trabajadores que tienen porobjetivo mejorar la calidad de la formaciónprofesional de una localidad. La creación deestas entidades se basan en experiencias de-sarrolladas en Canadá, Estados Unidos, Ita-lia y otros países. Actualmente se encuen-tran operando los Consejos de FormaciónProfesional de Rosario, ComodoroRivadavia y Mendoza.
CONSEJO DEL EMPLEO LA PRODUC-TIVIDAD Y EL SALARIO MÍNIMO VI-TAL Y MOVIL: consensuar las políticas deEmpleo y Capacitación con los sectores so-ciales representados en el mismo.
PROGRAMA INTEGRÁNDONOS PARAINTEGRAR: constituye un Foro de reflexiónconformado por el Ministerio de Educación,la Unidad para Personas con Discapacidady Grupos Vulnerables y organizaciones deltercer Sector, cuyo fin es promover accio-nes destinadas a fortalecer las relaciones conel sector empresarial y superar las barreraspsico-socio-culturales para alcanzar la ple-na inserción laboral de las personas condiscapacidad en el mercado de trabajo.
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CASO BRASIL
AJUSTE ESTRUCTURAL E MERCADODE TRABALHO NO BRASIL.
Carlos Augusto Goncalves Jr./ Fernando RibeiroAndré Gambier Campos/Alexander Barbosa
Cleber de Melo Simoes
Carlos Augusto Gonçalves Jr., Fernando Ribeiro, André Gambier Campos, Alexandre Barbosa e Cleber deMelo Simões: Assesores e pesquisadores do Departamento de Estudos Sócio-Económicos e Políticos (DESEP)da CUT Nacional.
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1. Introdução
O presente estudo tem por objetivo fornecerum diagnóstico sobre os efeitos do chamadoajuste estrutural (contas públicas,estabilização monetária, política cambial,contas externas e reestruturação produtiva)sobre algumas variáveis do mercado detrabalho e sobre alguns indicadores sociais.Dessa forma, o texto está estruturado em 7temas, a contar dessa introdução.Primeiramente faz-se um apanhado geral daevolução macroeconômica dos anos 80 einício dos anos 90. Segue essa descrição,uma abordagem das políticas adotadas peloPlano Real para a consecução daestabilização monetária, dando-se ênfase àscontas públicas e à evolução de algunsindicadores macroeconômicos principais.
Posteriormente, procede-se a umacaracterização do desemprego, atentando-separa sua evolução e sua composição. Ainformalidade e sua evolução são objeto daquinta parte desse estudo. No temasubsequente verifica-se a evolução ecaracterização dos rendimentos do trabalho.Por fim, trata-se da distribuição de renda edos graus de pobreza que assolam asociedade brasileira.
Boa leitura.
2. Antecedentes
A partir de meados da década de 70, aeconomia mundial, em especial aseconomias industrializadas, começam avivenciar os sinais de esgotamento do mo-delo de gestão econômica de inspiraçãokeynesiana, centrado na intervenção estatal.Tais sinais traduzem-se na ocorrênciasimultânea de aceleração inflacionária emenores taxas de crescimento do produto,
definida como staginflation, bem como nacrise fiscal.
Os diagnósticos conservadores acerca danatureza da staginflation centravam seus ar-gumentos no crescimento da atividadegovernamental, o que vinha acontecendodesde meados dos anos 60. A ampliação doscanais de representação política de uma sériede demandas sociais teria acarretado uminchaço na capacidade de governar. Taldesproporção estaria na raiz das crisesfiscais. Dessa forma, as medidas a seremtomadas para restabelecer a governabilidadee o equilíbrio fiscal passariam pelaredefinição das atribuições estatais no quediz respeito ao atendimento de tais deman-das sociais. Nesse contexto ganha sentido asdiscussões em torno da reformulação dosestados de bem estar social. Portanto, a par-tir de meados dos anos 80, verifica-se umaretomada dos preceitos neoclássicos acercada atividade pública na matriz produtiva.
A introdução das economias latino ameri-canas nesse processo cristaliza-se no que foidefinido como Consenso de Washington. Emtermos de medidas econômicas tal Consen-so preconizava, em linhas gerais, o equilíbriofiscal; a desregulamentação e liberalizaçãodo comércio exterior e da recepção os fluxosde capitais externos; e a privatização.
O Plano Brasil Novo encampado pelo Pre-sidente Collor em março de 1990 constituiuma aplicação dos preceitos de medidaeconômica acima descritos. Dessa forma,observa-se, além das medidas de combate ainflação, a queda das tarifas de importação1 ,eliminação de incentivos às exportações emodificações institucionais na regulação docomércio exterior (desburocratização). Doponto de vista da política fiscal tem-se aocorrência de superávits primários em mon-tantes suficientes para garantirem aconsecução de resultados operacionais vir-tualmente equilibrados. As privatizações sãoretomadas em 1990 por meio do ProgramaNacional de Desestatização2 . O ProgramaNacional de Desestatização alienou 33 em-
1 A média ponderada das tarifas de importação cai de 34,7% em julho de 1989 para 25,4% entre outubro e dezembrode 1994 (BAUMANN & MUSSI, 1999).
2 As privatizações iniciam-se formalmente em 1981 por meio da Comissão Especial de Privatização. Ao longo dadécada de 80 foram privatizadas 38 empresas originando uma receita de US$ 723 milhões (BAUMANN &MUSSI, 1999).
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presas entre 1991 e 1994 obtendo umareceita total de US$ 8,6 bilhões. Foram pri-vatizadas empresas dos ramos siderúrgico,petroquímico, fertilizantes, dentre outros.
As medidas de combate a inflação (reduçãoda liquidez da d[divida pública interna,prefixação salarial e congelamento depreços) não lograram resultado duradouro.Em março de 1990, a inflação mensal medi-da pelo IPC-FIPE era de 79,11%. Em abrilcaiu para 8,53%. Porém em novembro domesmo ano a taxa já havia se acelerado eestava na casa dos 18,56%. O ano de 1990termina com uma inflação média 2.900%(IPC-FIPE). Em 1992 o mesmo índicechegou a 1.920%.
A política fiscal restritiva (superávitesprimários) juntamente com a redução da li-quidez da economia resultaram em taxasnegativas do crescimento do PIB em 1990 e1992. A atividade econômica deprimidasimultânea a uma taxa de câmbio altacorroboraram para a obtenção de vultosossuperávits comerciais, suficientes para aocorrência de superávit em transaçõescorrentes do Balanço de Pagamentos em1992.
Nesse contexto de inflação crônica, nível deatividade deprimido e incertezas econômicase política (Collor se viu impedido de exercero cargo de Presidente da República em finsde 1992 após uma série de denúncias de seuenvolvimento em uma ampla rede decorrupção) a taxa de investimento fica abaixode 14% do PIB (FBCF a preços constantesde 1980), em 1981 era de 21% do PIB.
3. O Plano Real
O processo de estabilização monetária pro-movido pelo Plano Real começa antes dareforma monetária de julho de 1994. Princi-pia, na verdade, com o esforço de ajuste doorçamento de 1993 por meio do Plano deAção Imediata (PAI), de julho do mesmoano. Segundo a visão oficial, haveria um vín-culo perverso entre as conta públicas e oprocesso inflacionário. Assim,
“(...) a desordem financeira e adminis-trativa do Estado é a principal causada inflação crônica que impede asustentação do crescimento, perpetua asdesigualdades e mina a confiança nasinstituições.” (CARDOSO, 1994: 114).
A natureza da crise fiscal brasileira, em quepese sua origem no episódio da Crise de1982, estaria centrada, em termos gerais, noFederalismo Fiscal e na expansão dos gas-tos sociais, fruto da expressão de demandassociais na Carta de 1988. Em termosoperacionais, a crise fiscal expressar-se-ia naforte rigidez das receitas fiscais da Uniãotanto em relação à determinação dos gastosquanto às transferências de recursostributários aos estados e municípios. Junta-mente com a rigidez orçamentária dasreceitas, haveria mecanismos semi-automá-ticos de cobertura de eventuais déficitsorçamentários dos estados e das empresasestatais por parte do Tesouro Nacional.Nessas circunstâncias de “fragmentação fis-cal” a União valer-se-ia da repressão fiscal,ou seja, o adiamento da efetivação do gastocom as despesas de tal sorte que o valor dadespesa, fixado em termos nominais, seriacorroído pela inflação e dessa forma, dada aindexação dos tributos, seria estabelecido umprecário equilíbrio orçamentário.
A causa primária da inflação, portanto, se-ria o desequilíbrio orçamentário. A definiçãodo nível de gastos em moeda correntepermitiria que, entre a aprovação doorçamento e a efetivação da despesaplanejada, os valores nominais dos gastosplanejados fossem corroídos pela inflação.Tal tese, definida a partir da constatação deque verificar-se-ia um efeito Oliveira-Tanziao contrário – as receitas são em média maisindexadas do que as despesas promovendoo equilíbrio orçamentário – postulava que:“A inflação presta um duplo serviço aoTesouro Nacional: a geração do impostoinflacionário e a redução do gasto real”.
Em que pese a importância do equilíbrioorçamentário de acordo com o conceito ope-racional – que inclui os gastos com juro reais,e portanto, é definido em termos reais – oconceito nominal, ao incorporar ospagamentos relativos aos juros nominais,
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forçaria, continuamente a expansão da ofer-ta monetária (onde inclui-se a dívida públi-ca interna), realimentando a taxa de inflação.
Portanto emerge como fundamental para aconsolidação da estabilidade monetária oprévio ajuste das contas públicas. Tal ajus-te, além de promover resultadosmacroeconômicos relevantes para aestabilidade monetária – não necessidade demonetização do déficit público nominal –influenciaria as expectativas dos agentes namedida em que se demonstrasse “acapacidade do governo federal de executaras despesas orçadas sem precisar da receitagerada pela inflação”. Logo, o equilíbrioorçamentário implicaria a extinção darepressão fiscal. Mas, para tanto, necessáriose fazia a reprogramação do orçamento para1994 e a efetivação de reformasconstitucionais que assegurassem amanutenção duradoura do equilíbrio fiscale, portanto, da estabilidade monetária.
A precedência do ajuste fiscal sobre autilização da âncora cambial repousa jus-tamente na possibilidade de vir a emergirdo orçamento resultados primáriosdeficitários logo após a queda da taxa deinflação. O financiamento monetário do dé-ficit provoca um aquecimento na economiabem como uma retomada do crescimento dataxa de inflação. A falta de credibilidade daestabilização monetária força a regra dedefinição da taxa de câmbio nominal levan-do-a ao colapso.
As propostas de reforma constitucional re-lativas a área econômica envolviam a tenta-tiva de formulação de “mecanismos realis-tas de financiamento dos gastos sociais” e aconsolidação do equilíbrio fiscal. Assim, asmedidas propostas atuariam nos seguintespontos:
• Federalismo Fiscal: resolução do conflitoentre as transferências de recursos daUnião para os estados e municípios e amanutenção de gastos em encargossociais pela União. Tais encargosdisputam os recursos transferidos para osestados e municípios.
• Realismo Orçamentário: diminuição dograu de vinculação das receitas fiscais daUnião.
• Reforma Tributária: simplificação daestrutura tributária via diminuição dosnúmero de tributos. Aumento da base dearrecadação e da progressividade do sis-tema tributário.
• Reforma Administrativa: redefinição dasformas de gestão do funcionalismo pú-blico.
• Modernização da Economia: retomadados processos de privatização epromoção da igualdade jurídica entre ca-pital nacional e capital estrangeiro.
• Previdência: substituição do sistema cal-cado nas aposentadorias por tempo deserviço e na concessão de aposentadoriasespeciais por um sistema deaposentadorias definidas por tempo deserviço e idade e fim das aposentadoriasespeciais.
Outro ponto de reformulação necessário paradar cabo das relações entre a crise fiscal e oprocesso inflacionário passava pelaredefinição da proposta orçamentária para1994. O propósito era a consecução deequilíbrio operacional para aquele ano.Dessa forma foram propostas mudanças naLei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) alémda redefinição do processo de elaboração doorçamento. A nova proposta orçamentáriapara 1994 previa o corte de US$ 6 bilhõesnos gastos com pessoal e com concessão debenefícios previdenciários e nas despesascom custeios e capital. Entretanto, aindaassim prevalecia um déficit operacional daordem de US$ 9,3 bilhões. Para a coberturadessas despesas (em especial de benefíciosprevidenciários), sem se valer da repressãofiscal, foi apresentada a Emenda Constitu-cional que criava o Fundo Social deEmergência (FSE). O FSE desvinculava 20%das receitas fiscais federais para os anos de1994 e 1995.
Todas essas proposições estavam calcadasna idéia de se buscar o equilíbrio fiscal noconceito operacional das Necessidades deFinanciamento do Setor Público (NFSP)uma vez que o resultado nominalrepresentava um problema monetário e nãofiscal. Para se obter o conceito de NFSP ope-racional soma-se os gastos com juros reaisao resultado primário das NFSP. O resulta-do primário, por sua vez, é a diferença entre
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as receitas e as despesas excluídos ospagamentos de juros sobre a dívida pública.O resultado nominal é o resultado operacio-nal não corrigido pela inflação, ou seja, agre-ga os gastos com juros nominais ao resulta-do primário.
A partir de 1995 outras medidas fiscais foramadotadas. Estabeleceu-se os critérios para aretomada dos fluxos de pagamentos dasdívidas estaduais e municipais com a União,além dos próprio mecanismos de aquisiçãodessas dívidas. Também foram feitasintervenções nos bancos públicos estaduais.
Entretanto, toda essa disposição emreformular a gestão fiscal não redundou namanutenção dos resultados operacionaisfavoráveis herdados do início dos anos 90.Observa-se que, à medida em que a taxa deinflação declina significativamente, há umaprofunda deterioração dos resultadosoperacionais devido à ocorrência de déficitsprimários nas NFSP a partir de fins de 1994de tal sorte que o resultado operacional, dedezembro de 1995, é deficitário em 5% doPIB (Gráfico 1). Argumenta-se que as me-didas tomadas não foram suficientes dadoseu caráter tópico e emergencial que, por fim,não formaram “um todo articulado ehomogêneo” (CARVALHO, 2000: 203).Prova disso é a manutenção do ImpostoProvisório sobre Movimentação Financeira,de caráter cumulativo e, portanto, contrárioas intenções elencadas nas proposta de Re-forma Tributária.
Além disso, algumas das propostas de re-formas constitucionais aludidas acima, atéo início de 2001, não foram efetivadas (Re-forma Tributária e Previdenciária). Somenteforam aprovadas as propostas relativas aModernização da Economia.
O desequilíbrio fiscal verificado a partir defins de 1994 tem sua razão de ser, para alémda insuficiência das medidas adotadas, noaumento dos salários pagos ao funcionalismopúblico em 1995 de acordo com a inflaçãoacumulada, o que representou um aumentoreal 16% nas despesas federais e 20% nosgastos estaduais e municipais. Também o
aumento real de 42% do salário mínimo emmaio de 1995 implicou fortes pressões so-bre as despesas federais, em especial sobreos gastos previdenciários.
Enumera-se também a utilização de altastaxas reais de juros, os socorros prestadoscom recursos públicos a alguns segmentosda atividade econômica atingidos de formadesfavorável pela estabilidade monetária ea inclusão de alguns passivos nacontabilidade pública como elementos ex-plicativos da ocorrência dos déficits opera-cional e primário nas NFSP.
A eliminação da inflação independente daocorrência de um forte ajuste fiscal remeteao estudo aprofundado das discussões acer-ca da natureza da crise fiscal brasileira e équestão que não cabe ser discutida nos limi-tes desse trabalho3 .
O andamento do processo de estabilização,feito o “ajuste fiscal”, seria atacar o elemen-to inercial da inflação. Ou seja, proceder aoesforço de desindexação da economia. Talmedida foi levada a cabo pela adoção de umamoeda indexada, a Unidade Real de Valor(URV), em março de 1994.
A precedência do estabelecimento doequilíbrio fiscal e orçamentário sobre oprocesso de plena indexação dos valoresnominais, residia na maior sensibilidade daeconomia à propagação de pressõesinflacionárias. De acordo com o diagnósti-co oficial, a maior fonte de pressõesinflaçionárias era o próprio setor público.Logo, a introdução da URV só poderia sedar quando houvesse, por parte dos agentesformadores de preço, a “convicção de que oprocesso de reorganização fiscal está sufi-cientemente avançado para ser percebidocomo irreversível” (CARDOSO, 1994: 128,item 119).
A constituição da URV, como uma unidadede conta superior, repousaria na consecuçãode dois objetivos complementares. Emprimeiro lugar, reduzir a memória daindexação. Para tanto, a URV seria corrigidadiariamente – tratava-se de um indexador
3 Para maiores detalhes sobre as contas públicas no Plano Real ver CARVALHO (2000), e para a hipótese explicativaacerca da queda da taxa de inflação na ausência do ajuste fiscal ver ANDREI (2000).
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Tabela 1 – Indicadores da Economia Brasileira
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Inflação INPC/IBGE(acum. em 12 meses %) 929,3 21,9 9,1 4,3 2,5 8,4 5,3 6,3 (mar.)Dívida Externa(estoque em US$ bilhões) 119,7 129,3 142,1 163,3 215,2 214,1 206,2 208,1 (fev.)Déficit Externo/PIB (em %) -0,3 -2,6 -3,1 -4,2 -4,3 -4,8 -4,2 -4,6 (abr.)Exportações(acum. no ano em US$ bilhões) 43,6 46,5 47,7 53,0 51,0 48,0 55,1 28,9 (jun.)Importações(acum. no ano em US$ bilhões) 33,2 49,7 53,3 61,4 57,6 49,2 55,7 28,9 (jun.)Dívida Pública/PIB(acum. em 12 meses em US$ bilhões) 20,3 31,5 32,5 34,5 42,4 47,0 49,5 50,2 (abr.)Déficit Nominal do Setor Público/PIB(acum. em 12 meses em %) 26,9 7,28 5,90 5,03 8,03 9,52 4,57 4,98 (abr.)Gastos Públicos com Juros/PIB(acum. em 12 meses em %) 32,2 7,55 5,81 4,03 8,04 12,60 8,11 8,87 (abr.)Investimento Externo(acum. em 12 meses em US$ bilhões) 2,6 5,5 10,5 18,7 28,5 31,4 30,8 31,2 (abr.)Taxa de Investimento (em % do PIB) 15,3 16,7 16,5 17,9 17,4 15,6 - -
Fonte: Elaborado pelos autores a partir de IBGE, Bacen e IPEA.
“contemporâneo” corrigido com umadefasagem de dez dias. A correção diáriapermitiria aos agentes transferir seus contra-tos para essa nova medida de valor de tal sortea desvincular os contratos da inflação passada.
Em segundo lugar, em decorrência das ca-racterísticas acima expostas, a URV deveriase tornar um padrão para a formação efixação dos preços de tal sorte a reduzir aomáximo a heterogeneidade dos indexadoresdos diversos valores nominais da economia(ANDREI, 2000). A URV estava vinculadaà taxa de câmbio nominal. Dessa forma, oprocesso de transição dos preços para a URVtraduz uma “dolarização” dos valoresnominais da economia. Nesse sentido, acredibilidade da URV estava centrada nonível de reservas internacionais em poder doBanco Central.
Os salários foram compulsoriamente trans-feridos para a URV de acordo com a médiado salário real do quadrimestre anterior.Além disso, um acordo na base desustentação parlamentar do executivo fede-ral (PMDB, PFL e PSDB) possibilitou adesindexação dos salários por um ano. Aadesão do setor privado produtivo à URV,dada em parte pela fixação dos seus custos(salários e tarifas públicas) também em URV,acabou por tornar irrelevante a inflação noantigo padrão monetário quando efetuou-sea conversão da URV para o Real de acordocom a taxa de câmbio nominal vigente. Ataxa de inflação em URV seria a taxa de
inflação da nova moeda.
Dessa forma a criação da moeda indexadapossibilitou, em que pese os sensíveis ris-cos embutidos nessa medida, entre os quaisa maior sensibilidade da economia para pro-pagar quaisquer choques de oferta, umprocesso harmonioso de realinhamento dospreços, simultâneo ao desmonte doarcabouço de práticas que permitiam acontinuidade do caráter inercial da inflação.
Por fim, houve a reforma monetáriapropriamente dita. Procedeu-se a um esforçode troca de todo o meio circulante em 1º dejulho de 1994 substituindo-se o CruzeiroReal pelo Real.
Os resultados macroeconômicos gerais daestabilização monetária foram a apreciaçãoda taxa de câmbio real, dada pela divergênciaentre a redução da taxa de desvalorizaçãodo câmbio nominal e da taxa de inflação (emespecial dos preços ao consumidor) e pelaprópria valorização da taxa de câmbio no-minal. A apreciação da taxa de câmbio real,somada a existência de uma forte demandareprimida por bens importados, detonou umprocessos de déficits comerciais a partir denovembro de 1994 e que duraria até meadosde 2001. Os déficits comerciais, acrescidosdos déficits estruturais na conta de serviçose rendas define a captação de poupança ex-terna, ou seja, a ocorrência de déficits emtransações correntes do Balanço dePagamentos (Tabela 1).
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A variável de ajuste dos fluxos de divisascomputados no Balanço de Pagamentos foio nível de atividades, e por extensão, a taxade desemprego. As flutuações impostas aonível de atividades deram-se por meio domanejo da taxa de juros. Evidentemente, asoperações com a taxa de juros pressionarama evolução a dívida pública interna, uma vezque o Sistema Financeiro Internacional nãomostrou-se disposto a financiar qualquernível déficit de transações correntes dos paí-ses do terceiro mundo. Assim, a estabilizaçãomonetária implicou uma contínua elevaçãoda razão entre dívida pública e PIB a partirde março de 1995, implicou a ocorrência dedéficits em transações correntes do Balançode Pagamentos, cuja contrapartida para amanutenção da taxa de câmbio nominal den-
tro dos limites definidos pelas bandas era oacumulo de vultoso estoque de reservasinternacionais denominadas em moedaconversível (Tabela 1).
O crescimento médio da economia brasileiranos anos noventa foi de 1,8%, mais de trêsvezes inferior à taxa verificada entre 1945 e1980. O produto industrial foi especialmen-te afetado, crescendo a uma média de 0,8%ao ano entre 1990 e 1999 (Gráfico 1). Estaevolução contradiz, ao menos no caso doBrasil, com os argumentos de que os paísesem desenvolvimento se beneficiaram com aglobalização impulsionada pelos chamadosajustes estruturais, pela abertura unilateral eindiscriminada às importações edesregulamentação e privatizações.
1950-1959 1960-1969 1970-1979 1980-1989 1990-1999
PIB total PIB industrial PIB serviços PIB agropecuário
Fonte: Elaborado pelosautores a partir de Bacen/IBGE/IPEA
Gráfico 1 - Taxas de crescimentos daeconomia brasileira - Médias anuais (%)
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A abertura sem critérios da economiabrasileira trouxe justamente o oposto:encolhimento da matriz produtiva, baixa taxade investimento, desnacionalização e perdade empregos. De 1994 a fevereiro de 2001,a economia brasileira aumentou de formabrutal a sua dívida externa líquida de US$220 bilhões para US$ 208 bilhões, enquantoque a dívida pública interna subiu de 20%para 50,2% do PIB até abril de 2001, emgrande medida devido ao aumento dos jurospara atrair capital especulativo. O governoreduziu os gastos sociais e privatizou asestatais - foram vendidos entre 1991 e 1999
mais de US$ 70 bilhões de ativos destasempresas. Entretanto, mesmo assim, a dívidainterna explodiu, sendo que no ano de 1999os gastos com juros totalizaram 13,7% doPIB em boa medida devido a desastrosadesvalorização cambial de janeiro. Em 2000os gastos com juros somaram 8,11% do PIBe em abril de 2001 chegaram a 8,87%(Tabela 1) .
Durante o período, a economia apresentouum déficit externo em conta correntecrescente, o qual saltou de 0,3% para 4,6%do PIB entre 1994 e abril de 2001 (Tabela
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1), tornando o país vulnerável aos humoresdos investidores internacionais. Entre 1994e 2000, as importações cresceram quase 70%em valor, enquanto as exportações apenas26% (Tabela 1), tanto em virtude doprotecionismo dos países desenvolvidoscomo da ausência de políticas decompetitividade setoriais e de mecanismosde proteção ao mercado interno. O Brasiltambém se abriu ao capital externo dasmultinacionais, cuja entrada passou de US$2,6 bilhões para US$ 31,2 bilhões entre 1994e abril de 2001. Ao mesmo tempo a taxa deinvestimento caía no período (Tabela 1). Ouseja, as multinacionais compraram empre-sas estatais e nacionais de capital privado,as quais, endividadas pela política de jurosaltos, venderam os seus ativos a preçosbaixos. Esse quadro, configura que o propa-lado ingresso de investimentos externosdireto não correspondeu a uma ampliaçãodo parque produtivo nacional. Fato queacentua a vulnerabilidade externa daeconomia brasileira, desde sempre umentrave estrutural ao crescimento e aodesenvolvimento econômico.
O governo FHC fez, portanto, tudo que aspolíticas do Consenso de Washingtonsugeriam e agora o país amarga índices dedesemprego e de endividamento público eprivado altíssimos, aumento da concentraçãoda renda e da informalidade e redução dosgastos com políticas sociais e de empregoativas, ao passo que a nossa pauta deexportações se manteve estagnada, já quenão foram desenvolvidas políticas para ca-pacitar a indústria e agricultura nacionaispara competir nos setores mais dinâmicosdo comércio internacional.
Vejamos agora a evolução do desemprego,do emprego formal, da informalidade, dossalários, da pobreza e concentração da ren-da durante os anos noventa.
4. O Desemprego noBrasil
4.1. Evolução da taxa dedesemprego.
O desemprego é um fenômeno recente noBrasil. Durante o período de industrializaçãoda economia brasileira, entre 1930 e 1980,o país possuía vários problemas, tais comobaixos salários, ausência de políticas sociaisuniversais e extrema concentração da rendae da riqueza. Mas o desemprego não era umarealidade visível. Mesmo com umcrescimento rápido da populaçãoeconomicamente ativa, o número deempregos criados era suficiente para mantero desemprego em níveis quase insignifican-tes.
Isto mudou nos anos oitenta, quando da criseda dívida externa de 1982, o que elevou odesemprego, pela primeira vez, para níveisalarmantes. Ao final dos anos oitenta, a taxade desemprego voltaria a se reduzir, situan-do-se contudo em níveis mais elevados doque os verificados no final dos anos setenta.Este processo de mudança de patamar dodesemprego confirmou-se de forma defini-tiva durante os anos noventa quando daexecução das políticas de abertura,privatização e desmonte do Estado, as quaisse mostraram incapazes de propiciar umcrescimento sustentado da economia. Entre1989 e 1999, a taxa de desemprego para opaís mais do que triplicou, saltando de 3%para 9,63% (Gráfico 2).
Apesar da queda da taxa de desemprego noinício do Plano Real, entre 1994 e 1995, apartir de então a economia foi desaquecida,sofrendo abalos intermitentes, em 1997quando da crise asiática, e em 1998 por contada crise russa - que arrastou a economiabrasileira altamente vulnerável aos capitaisde curto prazo consigo - funcionando odesemprego como a variável de ajuste inter-no. Em 1999, o país possuía cerca de 7,64milhões de pessoas desempregadas, contramenos de dois milhões no início da década.Segundo estudo recente4 , o Brasilapresentava ao final da década o terceiro
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maior contingente de desempregados domundo, ao passo que em 1990 estava emoitavo lugar.
Entretanto, mesmo esta elevação dodesemprego não capta na sua totalidade adimensão dos problemas do mercado detrabalho brasileiro. De um lado, porque osdados apresentados se referem tão-somenteao desemprego aberto, ou seja, aquelaspessoas que procuram emprego e nãoexercem nenhuma atividade remunerada. NoBrasil, em virtude das limitações de alcancedo seguro-desemprego e da ausência de umarede de proteção social extensa, muitostrabalhadores ocultam a sua situação dedesemprego realizando atividades de caráterirregular ou descontínuo - os chamadosdesempregados ocultos.
A segunda metade dos anos 80 foi marcada,do ponto de vista macroeconômico, porsucessivas tentativas de dar cabo ao processode inflação crônica que vinha assolando aeconomia brasileira desde meados de 1982.Embora esses Planos de Estabilizaçãotenham redundado, entre outras coisas, emfortes oscilações da taxa de crescimento doPIB, em especial do PIB industrial, verifi-ca-se que a taxa média de desemprego abertopara as regiões metropolitanas brasileiras,calculada pela Pesquisa Mensal de Emprego(PME) feita pelo IBGE, reduziu-se em 38%entre 1985 e 1989, chegando, nesse ano amarca de 3,3% da PEA (Tabela 2).
Essa redução da taxa de desemprego é veri-ficada em todas as regiões metropolitanas e
á captada também pela Pesquisa de Empregoe Desemprego (PED) elaborada peloconvênio SEADE/DIEESE, referente aRegião Metropolitana de São Paulo (RMSP).Nesse caso, a taxa de desemprego totalmostra recuo de 29,6% entre 1985 e 1989(Tabela 2).
Pode-se creditar, ao menos parte dessaevolução favorável da taxa de desemprego,à manutenção dos padrões de proteção aossetores produtivos nacionais, quedispensavam inovações tecnológicas queredundassem em redução da demanda pormão de obre por parte das firmas. Essasituação se reverte após 1990, quandoinstaura-se o processo de abertura comer-cial, processo esse tornado prioritário após1994.
A ampliação do grau de concorrência den-tro do mercado interno nacional, ampliaçãofundamental para a consecução daestabilização monetária, pressionou as em-presas a introduzirem e disseminarem emsuas plantas produtivas inovações tecnoló-gicas e em suas forma de gestão novosparâmetros de organização da mão de obreempregada. Todo esse processo redundou emcontínua queda do nível de ocupação após1994 no setor industrial. Embora, tenhaocorrido significativa elevação da ocupaçãono setor de serviços, dada em parte pelomomentâneo realinhamento dos preços re-lativos em favor da oferta de bens nãocomercializáveis, o Plano Real implicavatornar o nível de atividade econômica avariável de ajuste em relação aos
1989 1992 1995 1999
Fonte: Elaborado pelos autores a partir de IBGE
Gráfico 2 - Evoluçao da Taxa de Desemprego no Brasil - Anos Seleccionados (%)
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desequilíbrios dos fluxos de divisas compu-tados pelo Balanço de Pagamentos.
Assim, o esforço de estabilização monetáriapromovido pela Plano Real, implicou, graçasa falsa suposição de contínua oferta depoupança externa para a economia brasileira,em momentos elevada contração da atividadeeconômica que implicaram uma tendênciade forte crescimento da taxa de desempregoapós 1997. Essa tendência de elevação dataxa de desemprego só viria a ser minimiza-da ou mesmo revertida ao longo de 2000 e2001.
São esses fatores, portanto, que explicam aelevação da taxa de desemprego abertomédia calculada pela PME entre 1994 e1999. Tal elevação foi de nada menos do que50% para a média das regiões metropolita-nas, e a semelhança do que foi observado
para o período 1985-1989, é comum a todasas regiões pesquisadas. Inclui-se, portanto,também a RMSP, objeto da PED, onde a taxade desemprego total eleva-se em 35% noperíodo (Tabela 2).
Como saldo para a década de 1990, caracte-rizada de forma geral pela ampliação da aber-tura econômica (em especial da participaçãodas importações no PIB), pela promoção deuma precária estabilização monetária, tem-se também a elevação da taxa média dedesemprego aberto para praticamente todasas regiões metropolitanas (exceção do Riode Janeiro). Assim, observa-se que, entre1985 e 2001 (dados para 2001 relativos amédia para janeiro/maio), a taxa média dedesemprego aberto elevou-se 19%, sendoque em Salvador, esse aumento foi de 60%.Na RMSP, a taxa de desemprego totalelevou-se m 35,2% no período (Tabela 2).
Tabela 2 - Evolução da taxa de desemprego segundo as regiões metropolitanase o Brasil. 1985, 1989, 1994, 1999 e 2001. (% PEA).
Ano Regiões Metropolitanas Brasil RMSP2
RJ SP1 BH PA RE SV Total Aberto Oculto
1985 4,9 5,0 5,7 5,4 7,2 6,0 5,3 12,5 7,8 4,7
1989 2,8 3,4 3,4 2,6 5,3 4,4 3,3 8,8 6,6 2,2
1994 4,1 5,4 4,3 4,1 6,8 7,1 5,1 14,3 8,9 5,4
1999 5,4 8,3 7,7 7,2 8,2 9,9 7,6 19,3 12,1 7,2
20013 4,3 6,3 7,7 5,7 7,5 9,6 6,3 16,9 10,9 6,0
Var. %
1989/85 -42,9 -32,0 -40,4 -51,9 -26,4 -26,7 -37,7 -29,6 -15,4 -53,2
1999/94 31,7 53,7 79,1 75,6 20,6 39,4 49,0 35,0 36,0 33,3
2001/85 -12,2 26,0 35,1 5,6 4,2 60,0 18,9 35,2 39,7 27,7
Fonte: Elaborado a partir de IBGE e SEADE. 1 - Refere-se a taxa calculada pela PME-IBGE. 2 - Refere-se a taxa calculadapela PED-SEADE/DIEESE. 3 - Refere-se a período Jan-Mai.
Como reflexo da contínua elevação da taxade desemprego após 1997, uma vez que essataxa tornou-se a âncora da estabilizaçãomonetária segundo Delfim Netto (1999),tem-se uma sensível elevação do tempomédio de procura por emprego entre 1994 e1999 (não há dados disponíveis pela PMEaté 1990). Para a média das regiões metro-politanas o desempregado gastava cerca de23 semanas procurando emprego em 1999
ante 17 semanas em 1994, perfazendo umaelevação de 33,7% nesse indicador. Aexceção do Recife, esse mesmo movimentoé observado em todas a regiões metropolita-nas e é captado também pela PED para aRMSP (Tabela 3).
Em relação a década de 1990 verifica-se queentre 1991 e 2001 a dificuldade em se con-seguir um novo emprego é ainda maior. Para
102
4.2. Perfil da taxa dedesemprego e dosdesempregados.
A evolução da taxa média de desempregoaberto segundo a atividade econômicamostra que, entre 1985 e 1989, a semelhançado que foi verificado para a taxa média dedesemprego geral, houve decréscimo nas trêsatividades selecionadas. Assim, uma vezmais pode-se levantar a hipótese de que,durante o período de proteção tarifária e nãotarifária à atividade produtiva durante os anosde 1980, a sensibilidade do emprego, emespecial do emprego industrial, às flutuaçõesdos nível de atividades era maior. Assim,entre 1985 e 1989, a taxa de desempregoaberto na Indústria de Transformação acusouqueda de 25%. Nos Serviços e no Comércioessa redução foi ainda maior, de 31,6% e de32,1% respectivamente (Tabela 4).
Entretanto, após a abertura da economia,concomitante a articulada com aestabilização monetária após 1994, tem-se
sensível piora das taxas de desemprego emtodas as três atividades econômicas. Emprimeiro lugar, cumpre assinalar que aIndústria de Transformação mostrava, em1999, a maior taxa de desemprego, de 8,2%,seguida de perto pelo Comércio, 8,1%. Esseindicador permite identificar na elevação daprodutividade do trabalho, ocorrida no setorsecundário, uma causa adequada para acompreensão da rigidez ao aumento dosníveis de ocupação na indústria em perío-dos de expansão da atividade produtiva. Emsegundo lugar, embora a taxa de desempregonos serviços seja a mais reduzida, 6,1% em1999, é essa atividade que amarga a maiorvariação da taxa de desemprego entre 1994e 1999, cerca de 60% (Tabela 4).
Concluí-se, então, que a taxa de desempregosegundo a atividade econômica é maior naIndústria de Transformação. Observa-se umaaproximação entre essa taxa e a taxa dedesemprego no Comércio. Embora osServiços exibam a menor taxa dedesemprego em 1999, essa atividade foi aque mais elevou o índice de desocupaçãoentre as três atividades analisadas.
a média das regiões metropolitanas tem-seuma elevação de 43% no número de sema-nas despendidas na procura de um novoemprego, fenômeno comum a todas as
regiões metropolitanas, exceto Salvador.Para a RMSP essa elevação é ainda mais sig-nificativa de acordo com a PED, chegando a152% (Tabela 3).
Tabela 3 - Tempo médio de procura por emprego segundo as regiões metropolitanase o Brasil. 1985, 1989, 1991, 1994, 1999 e 2001. (em semanas).
Ano RJ SP BH PA RE SV Brasil RMSP1
1985 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 25,0
1989 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 15,0
1991 13,4 13,2 9,5 11,7 13,8 18,1 13,3 18,0
1994 18,8 17,3 10,0 14,2 18,5 20,9 17,2 25,0
1999 23,5 26,0 13,5 22,3 18,1 23,0 23,0 44,0
20012 24,4 19,1 12,0 19,9 21,5 16,7 19,0 45,4
Var. %
1989/85 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. -40,0
1999/94 25,0 50,3 35,0 57,0 -2,2 10,0 33,7 76,0
2001/91 82,1 44,7 26,3 70,1 55,8 -7,7 42,9 152,2
Fonte: Elaborado a partir de IBGE e SEADE. 1 - Refere-se a taxa calculada pela PED-SEADE/DIEESE. 2 - Refere-se aperíodo Jan-Mai.
103
Mudando o foco para a RMSP e para adistribuição dos desempregados segundo aatividade econômica, ao invés de se atentarpara a taxa de desemprego em cada atividadeeconômica, como feito acima, tem-se, segun-do a Tabela 4, que ao longo da segundametade da década de 1980 o número dedesempregados na indústria detransformação paulista aumentou em 16%,contrastando, dessa forma com a evoluçãoda taxa de desemprego na Indústria deTransformação para o Brasil. Ao longo dadécada de 1990, contudo, a participação dosdesempregados na Indústria deTransformação no total dos desempregadosdiminui. Entre 1994 e 1999, essaparticipação reduz-se em 21%, aproximada-mente. Isso deve-se, provavelmente, a maior
dificuldade em se conseguir trabalho nessaatividade econômica dada pelos processosde reestruturação em curso nesse setor apósa abertura comercial.
No Comércio e nos Serviços tem-se, naRMSP, uma certa manutenção daparticipação dos desempregados dessasatividades no total ao longo da segundametade da década de 1980. Após ainstauração do Plano Real, contudo, cercade 1/3 dos desempregados são atrelados aoatividade de Serviços em 1994 e pouco maisde 1/4 em 1999 (Tabela 5). Pode-se creditaressa predominância a própria circunstânciade que é o setor de serviços, somado ocomércio, que agrega cerca de 70% da PEApaulista.
Tabela 4 - Taxa de desemprego segundo a atividade econômica.Brasil. 1985, 1989, 1994, 1999 e 2001. (% PEA).
Ano Indústria de Transformação Serviços Comércio
1985 5,2 3,8 5,6
1989 3,9 2,6 3,8
1994 6,2 3,8 5,4
1999 8,2 6,1 8,1
20011 6,6 4,9 6,6
Var. %
1989/85 -25,0 -31,5 -32,1
1999/94 32,3 60,5 50,0
2001/85 26,9 28,9 17,9
Fonte: Elaborado a partir de IBGE. 1 - Refere-se a taxa calculada pela PED-SEADE/DIEESE. 2 - Refere-se aperíodo Jan-Mai.
Tabela 5 - Distribuição dos desempregados segundo a atividade econômica.RMSP. 1985, 1989, 1994, 1999. (% PEA).
Ano Indústria de Transformação Comércio Serviços
1985 28,2 13,9 27,0
1989 32,7 14,5 26,6
1994 26,7 15,5 33,6
1999 21,2 14,7 27,6
Var. %
1989/85 16,0 4,3 -1,5
1999/94 -20,6 -5,2 -17,9
1999/85 -24,8 5,8 2,2
Fonte: Elaborado a partir de IBGE. 1 - Refere-se a taxa calculada pela PED-SEADE/DIEESE. 2 - Refere-se aperíodo Jan-Mai.
104
De acordo com o gênero observa-se, emprimeiro lugar, que a taxa de desempregoaberto média para a regiões metropolitanascalculada pela PME para as mulheres, é su-perior a taxa relativa aos homens em todo operíodo de 1991 a 2001 (não há essa abertu-ra da taxa de desemprego disponibilizadapela PME até 1990). Para as regiões metro-politanas em geral, verifica-se o mesmofenômeno (Tabela 6). Esse resultado já eraesperado, por tratar-se de uma característicado mercado de trabalho brasileiro.
Em segundo lugar, a taxa de desempregomostra aumento ao longo da década de 1990para ambos os gêneros e em todas as regiõesmetropolitanas. Verifica-se, ademais, que a
taxa de desemprego para as mulheres aumen-ta muito mais do que a taxa relativa aoshomens entre 1991 e 2001 para todas asregiões metropolitanas, fortalecendo aindamais o característico desequilíbrio de gênerono desemprego (Tabela 6).
Se detalharmos um pouco mais essa carac-terística do mercado de trabalho brasileiro,tomando os dados da PED para a RMSPverificaremos que, as mulheres, emboramostrem uma maior taxa de desemprego,apresentam uma participação menor no to-tal de desempregados em relação aoshomens, embora essa participação tenha-se ampliado em 4,2% entre 1994 e 1999(Tabela 7).
Tabela 6 - Taxa de desemprego segundo o gênero, a região metropolitanae Brasil. 1991, 1994, 1999 e 2001. (% PEA).
Ano RJ SP BH PA RE SV Brasil
Fem Masc Fem Masc Fem Masc Fem Masc Fem Masc Fem Masc Fem Masc
1991 3,9 3,4 5,5 5,5 4,3 4,0 4,2 4,4 5,8 6,0 5,5 6,2 4,9 4,81994 4,8 3,7 5,8 5,2 4,8 4,0 4,7 3,8 6,6 6,9 6,5 7,5 5,4 4,81999 6,6 4,5 8,8 7,6 8,4 7,2 7,9 6,7 8,3 8,1 10,3 9,7 8,3 7,320011 4,8 4,0 6,8 5,9 8,2 7,2 6,7 5,2 8,0 7,1 10,5 9,0 6,8 5,8
Var.%1999/94 37,5 21,6 51,7 46,2 75,0 80,0 68,1 76,3 5,8 17,4 58,5 29,3 52,0 52,1
2001/91 23,1 17,6 23,6 7,3 90,7 80,0 59,5 18,2 37,9 18,3 90,9 45,2 39,8 21,8
Fonte: Elaborado a partir de IBGE. 1 - Refere-se a período Jan-Mai.
Tabela 7 - Taxa de desemprego e distribuição dos desempregadossegundo o gênero. RMSP. 1985, 1989, 1994, 1999 e 2001. (% PEA).
Taxa de desemprego Distribuição
Ano Feminino Masculino Feminino Masculino
1985 15,5 10,1 48,8 51,21989 10,6 7,5 47,7 52,31994 16,4 12,7 47,6 52,41999 21,7 17,3 49,6 50,420011 20,0 14,8Var. %
1989/85 -31,6 -25,7 -2,3 2,11999/94 32,3 36,2 4,2 -3,81999/85 - - 1,6 -1,62001/85 29,0 46,5 n.d. n.d.
Fonte: Elaborado a partir de SEADE. 1 - Refere-se ao período jan-abr.
105
Segundo a posição no domicílio, tem-se,especificamente para a RMSP, um aumento nataxa de desemprego dos chefes de domicílioentre 1989 e 1999, fato que evidencia umaelevação do grau de comprometimento da ren-da familiar. Embora verifique-se uma reduçãonessa taxa de desemprego em 2001, nesse ano,a taxa de desemprego relativa aos chefes dedomicílio é cerca de 89% superior a de 1985(Tabela 8).
Tendo-se em vista a participação dos chefesde família no total de desempregados para
as seis regiões metropolitanas do Brasil(Tabela 8), observa-se que, após aestabilização monetária, essa participaçãonão mostra maior crescimento (1,8% entre1994 e 1999) do que o visto entre 1985 e1989 (15,6%). Mas de toda forma, tem-seuma elevação da participação dos chefes dedomicílio no total de desempregados aolongo do período selecionado. Essemovimento, trona ainda mais frágil o mer-cado de trabalho, ao diminuir o poder debarganha dos desempregados, dado o graude comprometimento da renda familiar.
Tabela 8 - Taxa de desemprego e distribuição dos desempregados segundoa posição no domicílio. Média para as regiões metropolitanas
e RMSP. 1985, 1989, 1994, 1999 e 2001. (% PEA).
Ano Taxa de desemprego1 Participação2
Chefe Demais Participação
1985 5,4 17,9 21,51989 4,1 12,4 24,91994 7,7 19,3 27,81999 11,8 24,9 28,320013 10,2 22,2 25,9
Var. %1989/85 -24,1 -30,7 15,61999/94 53.2 29,0 1,82001/85 88.9 24,0 20,1
Fonte: Elaborado a partir de SEADE. 1 - Refere-se a RMSP. 2 - Refere-se a média para as seis regiões metropolitanasbrasileira. 3 - Período jan-abr.
A análise da distribuição dos desempregadossegundo a faixa etária para a RMSP nos anosselecionados mostra que há uma significati-va reversão da estrutura do desemprego. Osdesempregados mais jovens, na faixa que vaide 10 a 17 anos tem expressiva queda naparticipação do contingente total dedesempregados. Acompanha essa redução oaumento da participação de desempregadosmais velhos, na faixa acima de 40 anos(Tabela 9). Esse fenômeno pode,provavelmente ser creditado a rigidez da taxade desemprego e ao aumento do tempomédio de procura de emprego, fatores quepodem ter implicado uma redução daparticipação da população mais jovem naPopulação Economicamente Ativa (PEA).Ademais, o aumento da participação da faixaetária acima de 40 anos no total dosdesempregados vai ao encontro da elevação
da participação dos chefes de domicílio nototal dos desempregados, pessoas que temmaiores dificuldades de abandonar a PEA,ou seja, de deixar de procurar emprego.
Essas considerações dizem respeito aparticipação desses estratificações no totalde desempregados. Por outro lado, caso ob-servemos as taxas de desemprego de cadaum desses estratos selecionados para aRMSP, teremos que, nas faixas etárias maisjovens (entre 10 e 17 anos), a taxa dedesemprego mostrou-se crescente entre 1985e 2001. Entretanto, embora sejam nessasfaixas etárias que se encontrem as maiorestaxas de desocupação, foi nessas faixasetárias que a taxa de desemprego cresceumenos ao longo do período em contraste comas faixas etárias mais velhas (18 a 40 anosou mais) que mostram taxas expressivas decrescimento da desocupação (Tabela 9).
106
A análise da taxa de desemprego segundo ograu de instrução refere-se ao município deSão Paulo e os dados são relativos a anosdistintos dos que foram objeto de estudo atéagora. Observa-se que, entre 1988 e 1998 ataxa de desemprego elevou-se em todas asclasses de grau de instrução especialmente
Tabela 9 - Taxa de desemprego e distribuição dos desempregados segundo a faixa etária.RMSP. 1985, 1989, 1994, 1999 e 2001. (% PEA).
Ano Taxa de Desemprego Participação
10-14 15-17 18-24 25-39 40 anos 10-14 15-17 18-24 25-39 40 anosanos anos anos anos ou mais anos anos anos anos ou mais
1985 40,6 29,6 16,0 8,5 5,8 10,0 17,6 31,9 29,4 11,0
1989 32,1 21,9 11,9 6,2 3,5 10,9 18,2 30,9 29,6 10,3
1994 42,9 38,0 20,1 11,0 6,9 6,6 16,9 30,4 32,3 13,8
1999 49,7 48,7 27,5 15,4 12,2 3,2 13,7 31,1 32,1 19,9
20011 48,8 44,9 24,4 12,8 11,6 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.
Var. %
1989/85 -20,9 -26,0 -25,6 -27,1 -39,7 9,0 3,4 -3,1 0,7 -6,4
1999/94 15,9 28,2 36,8 40,0 76,8 -51,5 -18,9 2,3 -0,6 44,2
2001/85 20,2 51,7 52,5 50,6 100,0 - - - - -
Fonte: Elaborado a partir de SEADE. 1 - Período jan-abr.
para os analfabetos, para os que nãoconcluíram o primeiro grau e para os quetem o segundo grau concluído (Tabela 10).Ou seja, a taxa de desemprego avançou emtodas as faixas de instrução ao longo do dé-cada de 1990.
Tabela 10 - Taxa de desemprego segundo o grau de instrução.RMSP. 1985, 1989, 1994, 1999 e 2001. (% PEA).
Ano Analfabeto 1º Grau Incomp. 1º Grau Comp. 2º Grau Comp. 3º Grau Comp.
1988 6,9 11,0 9,0 8,0 3,9
1995 12,3 15,4 13,3 12,1 5,8
1998 18,0 20,2 20,4 17,9 7,5
Var. %
1998/95 46,3 31,2 53,4 47,9 29,3
1998/88 160,9 83,6 126,7 123,8 92,3
Fonte: Elaborado a partir de SEADE.
4). Isto acontece porque, de um lado, obser-va-se uma grande eliminação de empregosformais em virtude da quebra das empresasou então do seu «encolhimento», ao passoque aquelas empresas que contratam o fazematravés de trabalhadores sem carteira emvirtude do cenário de incerteza e dos jurosaltos.
Os trabalhadores informais - dentre os quaisestão incluídos os trabalhadores sem carteira,a maioria sem acesso aos direitos sociais e
5. A Informalidade noBrasil
Além do acirramento do desemprego, ostrabalhadores brasileiros passaram aconviver nos anos noventa com relações detrabalho cada vez mais precárias. Assim, aparticipação dos trabalhadores formais e dosempregadores no total ocupados em 1989,que era 49% cai para 41% em 1999 (gráfico
107
trabalhistas, os autônomos e os não remu-nerados, estes últimos geralmentetrabalhando em empreendimentos familia-res nas áreas rurais e nos setores de comércioe serviços urbanos - ao final da década denoventa representavam 59% dostrabalhadores brasileiros (gráfico 4), estan-do mais de 37 milhões de pessoas sob estacondição.
A partir da tabela 4 abaixo, podemosacompanhar a situação no emprego nosvários setores de atividade para o ano de1999. A indústria de transformação continuasendo o setor com relações de trabalho maisformalizadas. Cerca de 67% dos empregossão de empregados com carteira eempregadores (tabela 4), ainda que estepercentual seja bem inferior ao verificado noinício da década, 75%. E a extensão dainformalidade na indústria de transformaçãotrata-se da continuidade desse processo naestruturação do mercado de trabalho. Nosdemais setores, a informalidade impera: naagricultura, 18,5% dos trabalhadores nãopossuem carteira assinada e 26,6% são não-remunerados, estando muitos destes vincu-
lados a pequenas propriedades sob regimede agricultura familiar, que sofrem pela fal-ta de crédito e pela lentidão do processo dereforma agrária; na construção civil e nocomércio, somente 25,6% e 41,5% dosempregos são de assalariados com carteira eempregadores (tabela 4); já no setor serviços,pouco mais da metade (52,2%) dos empregosestão distribuídos entre trabalhadores semcarteira, autônomos e empregados domésti-cos. (tabela 11).
49 51
41
59
1989 1999
60
50
40
30
20
10
0
Gráfico 4 - Participação do Emprego Formale Informal no Total de Ocupados
Formal
Informal
Fonte: Elaboração Desep/CUT a partir de IBGE
Tabela 11 - Estrutura do Ocupação por Setores de Atividade de Acordo coma Situação no Emprego - Brasil – 1999 (%)
C/ Empregador S/ Conta- Trabalhador Não Trabalhador TotalCarteira Carteira própria doméstico remunerado próprio
consumo/próprio uso
Agricultura 7,3 2,8 18,5 25,2 - 26,6 19,5 100,0
Ind.Transformação 62,3 4,7 19,2 10,7 - 3,2 - 100,0
Constr.Civil 21,2 4,4 30,9 39,6 - 1,2 2,7 100,0
Comércio 33,3 8,2 17,1 33,2 - 8,2 - 100,0
Serviços 42,0 3,3 14,8 19,3 18,1 2,5 - 100,0
Total 34,6 4,1 17,6 23,0 7,8 8,5 4,4 100,0
Fonte: Elaboração Desep/CUT a partir de IBGE
milhões de pessoas - não têm direito aaposentadoria ou auxílio-doença - a maiorparte dos quais se encontram nainformalidade ou recebem baixosrendimentos.
A exacerbação da informalidade acabarepercutindo num baixo grau de coberturada previdência social: 60% dos trabalhadoresdo setor privado (Ministério da Previdênciae Assistência Social - MPAS) - quase 40
108
6. Salários eRendimentos
Durante os anos noventa, o Brasil apresentouuma redução do rendimento médio real dostrabalhadores de 10%, se considerarmos ape-nas as regiões metropolitanas do país (da-dos IBGE). Ou seja, a recuperação do pe-ríodo pós-Plano Real não foi suficiente parasituar o Brasil no mesmo nível de rendamédia de 1990 (gráfico 5). Entretanto,mesmo esta recuperação deve ser matizada.Em primeiro lugar, o aumento do rendimentomédio real esconde a outra face do processo:o aumento do desemprego e a demissão dostrabalhadores de menores salários.
Em segundo lugar, se compararmos ocrescimento anual da renda média real do
setor industrial com a expansão anual daprodutividade, verifica-se que os ganhos deeficiência não foram repassados aostrabalhadores durante a década de noventa.Enquanto os salários dos trabalhadoresindustriais que conseguiram se manter nosseus empregos tiveram uma redução 1% noconjunto do período, a produtividade porhora paga subiu 95% entre 1991 e 2000 (grá-fico 6).
Além disso, o salário médio da indústria detransformação por hora trabalhada situava-se em torno de US$ 3,5 em 1999, cerca demetade do valor pago pelos tigres asiáticos -Coréia, Taiwan, Cingapura e Hong Kong. Talfato aponta para o perigo de uma inserçãoexterna que não prima pela melhoria dascondições de vida dos trabalhadores, o quepor sua vez pode acabar impedindo um in-cremento continuado da produtividade.
1989
110
100
90
80
70
60
Gráfico 5 - Evolução do Rendimento Medio Real no Brasil. Nº s índice:1989 = 100
Fonte: Elaboração Desep/CUT a partir de IBGE
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000**
190170150130110907050
Gráfico 6 - Evoluçao da Produtividade e do Rendimento Médio Realna Indúutria de Transform ação. (indice 1991=100).1991-2000**
Fonte: Elaboração Desep/CUT a partir de IBGE.Refere-se às 6 regióes metropolitanas,
**Média para Jan-Nov
Rendimento Médio Real Produtividade do Trabalho
109
Quanto ao salário mínimo, percebe-se que adespeito de uma recuperação do seu valorreal de cerca de 8% entre 1994 e 2000, omesmo se encontra a um nível 7% menor secomparado ao início da década (gráfico 7).Ou seja, apesar de um razoável mais insufi-ciente aumento do seu valor nominal de R$65,00 para R$ 100,00 em maio de 1995, ogoverno federal depois desta data privilegioua mera manutenção do seu valor de compra.Em 2000, o seu valor médio eqüivalia a US$75,00 - 50% do salário mínimo médio doMercosul - e 81,5% da cesta básica domunicípio de São Paulo (dados DIEESE),sendo portanto insuficiente para os gastosessenciais de saúde, educação, vestuário,moradia e lazer. A elevação de 19% em abrilde 2001, que aumentou o valor nominal dosalário mínimo de R$ 151 para R$ 180 ape-nas minimiza o descompasso entre o valorreal desse salário no início da década e oatual e a distância entre a média salarialbrasileira e a dos países do Mercosul.
Uma valorização do poder de compra dosalário mínimo seria fundamental para aredução da pobreza e a melhoria nadistribuição da renda no Brasil. Ao contráriodo que afirma o governo, o salário mínimocontinua sendo referência para uma parcelasignificativa dos trabalhadores brasileiros.Em 1999, cerca de 14,4 milhões de pessoas(20,1% dos ocupados com rendimentos)recebiam um valor igual ou inferior ao mí-nimo (tabela 8). Além disso, outros 15,5milhões de trabalhadores são diretamenteafetados pela política de salário mínimo, namedida em que recebem de 1 a 2 saláriosmínimos (tabela 8).
1990
110
105
100
95
90
85
80
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Gráfico 7 - Evolução do Salário Mínimo Real - Brasil -1990 / 2000
Fonte: Elaboração Desep/CUT a partir de DIEESE
7. Pobreza eDistribuição deRenda
A combinação entre o aumento dodesemprego, a expansão da informalidade ea existência de um contingente expressivode trabalhadores de baixos salários refletemem grande medida a redução do participaçãoda renda do trabalho na renda nacional,comprimindo assim o potencial de consu-mo do mercado interno brasileiro. Na últi-ma década, a renda do trabalho passou a re-presentar um percentual cada vez menor darenda total - caindo de 44% para 36%.em1998 (gráfico 8). Este aumento daparticipação dos lucros na renda nacionaldeve-se, de um lado, ao não repasse dosganhos de produtividade do trabalho acimaapontado e, de outro lado, à importânciacrescente dos lucros financeiros, os quaisacabam por deprimir a capacidade deexpansão produtiva.
Tabela 8 - Distribuição dos Ocupadoscom Rendimentos - por Faixa Salarial
– Brasil - 1999
Nº %
Total 71.676.219 100,0
Até 1 s.m. 14.406.920 20,1
Mais de 1 a 2 s.m. 15.553.740 21,7
Mais de 2 a 3 s.m. 10.966.462 15,3
Mais de 3 a 5 s.m. 8.027.737 11,2
Mais de 5 a 10 s.m. 6.952.593 9,7
Mais de 10 a 20 s.m. 3.082.077 4,3
Mais de 20 s.m. 1.576.877 2,2
Fonte - Elaboração Desep/CUT a partir de IBGE
1 9 9 2 1 9 9 4 1 9 9 6 1 9 9 8
Renda do Trabalho Renda do Capi ta l
Fonte: Elaboração Desep/CUT a partir de DIEESE
Gráfico 8 - Participaçäo da Renda do Trabalho e do Capital na RentaNacional - Anos Selecionados (%)
50
40
30
20
10
0
110
Ao mesmo tempo, percebe-se uma pequenamelhora na concentração dos rendimentosdo trabalho. De acordo com o gráfico 9,depreende-se que, em 1999, os 10% maisricos recebiam 46,8% do total da renda dotrabalho, enquanto os 50% mais pobresparticipavam com apenas 13,9% do «bolo»,o que caracteriza o país como o «campeãomundial» da desigualdade. A renda médiados 10% mais ricos era, neste ano, 40 vezesmaior que a renda média dos 50% mais po-bres.
Este quadro de extrema concentração da ren-da, complementado por uma riqueza aindamais desigualmente distribuída, explica em
grande medida a resistência à queda do nú-mero de pobres no Brasil. A partir do gráfi-co 10, percebe-se que o número de pobrescaiu de 59,4 milhões de pessoas em 1993para 53,1 milhões em 1999, reduzindo-se asua participação na população total de 39%para 32%. Esta queda da pobreza pode serexplicada pela redução da inflação. Deve-seressaltar, contudo, que esta queda se deuentre 1993 e 1995, permanecendo estáveldesde então. Além disso, o número de po-bres continua alto em relação ao ano de 1986,quando chegou a atingir o nível de 37,6milhões por conta da redução da inflação,em virtude da implementação do Plano Cru-zado.
1986
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
Gráfico 10 - Evolução do Número de Pobres e da sua Participação naPopulaçao Total - Brasil - Anos Selecionados
Fonte: Elaboração Desep/CUT a partir de IPEA e BACEN
1987 1988 1989 1990 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999
Milhões de Pobres Em % da Pop. Total
1992
60
50
40
30
20
10
0
Gráfico 9 - Participação dos 10% mais Ricos e dos 50% mais Pobres naRenda Anual do Trabalho - Anos Selecionados.(%).
Fonte: Elaboração Desep/CUT a partir de IBGE
1995 1996 1997 1998 1999
10% mais ricos 50% mais pobres
111
Cabe ressaltar que uma queda mais consis-tente da pobreza somente pode serviabilizada com políticas de geração deempregos, melhoria do poder de compra dossalários, especialmente do salário mínimo,expansão das políticas sociais, execução depolíticas industriais e agrícolas, reformaagrária e redefinição das prioridades do gastoe do crédito públicos. Ou seja, as priorida-des de política econômica do governo FHCdevem ser alteradas de forma substancial.
Além disso, faz-se necessário indicar alimitação dos indicadores de linha de pobre-za como os apresentados acima. Elesresumem-se a um critério de avaliação derenda e não consideram os efeitos negativosdo processo de sucateamento dos serviçospúblicos de saúde, educação, moradia esaneamento básico que caracterizou asociedade brasileira durante os anos noven-ta.
Bibliografia
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Lista de abreviaturas más importantes
PIB = Producto Interno Bruto
CASEN = Caracterización Socioeconómica Nacional
ENCLA = Encuesta Laboral
CUT = Central Unitaria de Trabajadores de Chile
SENCE = Servicio Nacional de Capacitación y Empleo
PYMES = Pequeña y medianas empresas
CORFO = Corporación de Fomento de la Producción
CONAPRO = Concertación Nacional Programática
PEA = Población Económicamente Activa
OIT-PREALC = Oficina Internacional del TrabajoPrograma Regional para el Empleo en América Latina y el Caribe
COPRIN = Comisión de Productividad, Precios e Ingresos
PIT-CNT = Plenario Intersindical de trabajadores – Convención Nacional de Trabajadores
BPS = Banco Previsión Social
DINAE = Dirección Nacional del Empleo
JUNAE = Junta Nacional de Empleo
OCDE = Organización para la cooperación y el Desarrollo Económico
FRL = Fondo de Reconversión Laboral
TSD = Trabajadores Desempleados
INDEC = Instituto Nacional de Estadísticas
LP = Línea de Pobreza
CBA = Canasta Básica de Alimentos
CBT = Canasta Básica Total
IPC = Índice de Precios al Consumidor
AFJP = Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones
CGT = Central General de Trabajadores (Argentina)
CTA = Central de Trabajadores Argentina
MTA = Movimiento de Trabajadores Argentino
MTSS = Ministerio del Trabajo y Seguridad Social
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