POUR UNE MÉTROPOLE DE L · 1.2 - Économie et efficacité Le « fait urbain » est indéniable, la communauté urbaine de Lyon connaît une croissance démographique importante et

Albigny-sur-Saône Cailloux-sur-Fontaines Champagne-au-Mont-d’Or Charbonnières-les-Bains Charly Collonges-au-Mont-d’Or Couzon-au-Mont-d’Or Craponne Dardilly Fleurieu-sur-Saône Fontaines-Saint-Martin Fontaines-sur-Saône La-Tour-de-Salvagny Lissieu Montanay Neuville-sur-Saône Poleymieux-au-Mont-d’Or Rochetaillée-sur-Saône Saint-Cyr-au-Mont-d’Or Saint-Didier-au-Mont-d’Or Saint-Genis-lès-Ollières Saint-Romain-au-Mont-d’Or Sathonay-Camp Tassin-la-Demi-Lune

POUR UNE MÉTROPOLE DE LYON ÉCONOME, EFFICACE, REPRÉSENTATIVE

OU

L’ABSOLUE NÉCESSITÉ D'ÊTRE ÉLUS PROCHES ET REPRÉSENTANTS

DU CITOYEN

CONTRIBUTION DU GROUPE SYNERGIES-AVENIR

MAI 2013

Syne

rgie

s-Av

enir

POUR UNE MÉTROPOLE ÉCONOME, EFFICACE, REPRÉSENTATIVE

Contribution Synergies-Avenir - Mai 2013 1

S O M M A I R E

AVANT PROPOS 3

1 -LES CONDITIONS DE CREATION DE LA MÉTROPOLE 6

1.1 - Les réponses des maires………………………………………………………………………………… 6

1.2 - Économie et efficacité ……………………………………………………………………….………… 7

1.3 - L’élu entre technocratie et démocratie……………………………………………………………. 8

1.4 - Des clarifications pour écarter les inquiétudes………………………………………………….. 9

1.5 - S’écarter des schémas existants et innover………………………………………………………. 10

2 - LES FONDAMENTAUX DE LA MÉTROPOLE 11

2.1 - Quatre objectifs constitutifs et une démarche essentielle………………………………………. 11

2.2 - Quatre niveaux de compétences dédiées………………………………………………………………. 12

2.3 - Les casus belli………………………………………………………………………………………………… 13

1 - LES FONDAMENTAUX DE LA PROXIMITÉ………………………………………………………… 16

1.1 - Les territoires, terre de proximité collective……………………………………………………………. 16

Équité plus qu’égalité……………………………………………………………………………………… 16 La non pertinence d’un modèle unique………………………………………………………………. 17 Les fonctions communes indispensables à développer………………………………………. 17 Une vision pour l’avenir ou « l’après chef-lieu »…………………………………………………… 18

1.2 - Les communes, racines de la proximité ………………………………………………………………….. 18

1.3 - La proximité représentée et respectée…………………………………………………………………….. 19

Une représentation des territoires et des communes……………………………………………. 19

1.4 - Les passages obligés pour des élus représentatifs…………………………………………………… 20

Un statut de l’élu non discriminant………………………………………………………………………. 20 Cumul des mandats et des fonctions………………………………………………………………… 20

I r e P A R T I E - P O S I T I O N

I I e P A R T I E - P R O P O S I T I O N S

Syne

rgie

s-Av

enir



2 -POUR UNE NOUVELLE GOUVERNANCE MÉTROPOLITAINE………………………………………… 21

2.1 - Des instances de la métropole à l’épreuve du volontariat………………………………………… 21

Une représentation incomplète………………………………………………………………………………21 Une réorganisation des compétences sous vigilance……………………………………………… 21 Un exécutif métropolitain organisé en conséquence……………………………………………… 23 De nouvelles instances pertinentes……………………………………………………………………….. 24 Scepticisme quant à la mise en place de la conférence territoriale de l’action publique (CTAP) 24

2.2 - De la conférence locale à la conférence territoriale des maires…………………………………… 25

Un relais pertinent pour l’économie et l’efficacité…………………………………………………… 25

2.3 - Des communes et leurs élus à intégrer………………………………………………………………… 26

2.4 - La nécessaire interrogation sur… ………………………………………………………………………… 26

Le pouvoir et le rôle des maires d’arrondissement……………………………………………….. 26 La taille des communes…………………………………………………………………………………….. 27

EN CONCLUSION………………………………………………………………………….. 28

1- LA GESTION DE L’ACTION PUBLIQUE…………………………………………………………….. 32

1.1- Une autonomie financière et fiscale non négociable………………………………………………….. 32

1.2 - Une péréquation rénovée entre territoires et entre communes………………………………..….. 32

1.3 - Promouvoir des bonnes pratiques de gestion, base d’une péréquation solidaire……………. 33

1.4- L’évaluation, attitude responsable et outil de gestion……………………………………………………34

2 - ACTION ECONOMIQUE, EMPLOI ETSOCIAL………………………………………………………. 34

I I I e P A R T I E - C A H I E R C O M P L É M E N T A I R E

Syne

rgie

s-Av

enir



AVANT-PROPOS

Le groupe Synergies-Avenir a été créé en 2001 de la volonté de plusieurs maires qui souhaitaient être reconnus par l’exercice de leur mandat et entendus pour représenter leur commune. Pragmatisme et réalité de terrain président à leur démarche. Ce qui leur confère une indépendance d’esprit et une liberté d’action. Chaque membre intégrant le groupe adhère à une charte. Aujourd’hui, le groupe compte 24 maires et représente 24 communes1 soit plus de 40% des communes de la communauté urbaine de Lyon Depuis 2009, et durant ces quatre dernières années, le groupe Synergies-Avenir a fait part de ses réflexions et apporté plusieurs contributions dans le cadre de la réforme territoriale, ses conséquences et applications sur le territoire de la communauté urbaine de Lyon. Le groupe s’est particulièrement penché en 2011 et 2012 sur un niveau de gouvernance innovant et spécifique à notre agglomération « la conférence locale des maires » qu’il souhaitait faire évoluer en « conférence territoriale des maires ». Faisant suite à ces travaux, la présente contribution est le produit des réflexions du Groupe Synergies-Avenir quant aux changements majeurs qu’induisent la réforme territoriale en cours, à moyen terme, et le projet de loi présenté en conseil des ministres le 10 avril dernier, requalifié d’Acte III de la décentralisation dans les territoires.

1 Albigny-sur-Saône, Cailloux-sur-Fontaines, Champagne-au-Mont-d’Or, Charbonnières-les-Bains, Charly, Collonges-au-Mont-d’Or, Couzon-au-Mont-d’Or, Craponne, Dardilly, Fleurieu-sur-Saône, Fontaines-Saint-Martin, Fontaines-sur-Saône, La-Tour-de-Salvagny, Lissieu, Montanay, Neuville-sur-Saône, Poleymieux-au-Mont-d’Or, Rochetaillée-sur-Saône, Saint-Cyr-au-Mont-d’Or, Saint-Didier-au-Mont-d’Or, Saint-Genis-lès-Ollières, Saint-Romain-au-Mont-d’Or, Sathonay-Camp, Tassin-la-Demi-Lune.

Syne

rgie

s-Av

enir



Syne

rgie

s-Av

enir



POSITION DU GROUPE SYNERGIES-AVENIR

I r e P A R T I E

Syne

rgie

s-Av

enir



1 - LES CONDITIONS DE CRÉATION DE LA MÉTROPOLE

1.1 - Les réponses des maires

La communauté urbaine de Lyon évolue vers une métropole d’envergure européenne et verra ses statuts changer pour prendre ceux d’une collectivité territoriale au sens de l’article 72 de la Constitution. Un volet lui est réservé dans le projet de loi. Au-delà des statuts, cette métamorphose modifie en profondeur son système de représentativité, sa gouvernance, la répartition des compétences, ses modes de fonctionnement ainsi que l'exercice et la hiérarchie des responsabilités et des mandats. Ce profond changement ne peut se décréter ou être appliqué de façon unilatérale, ce qui serait un renoncement à la concertation tant prônée. Tous les niveaux en seraient affectés et un effet pervers en découlerait, aboutissant à une non-adhésion, voire un rejet touchant l'esprit même de la décentralisation. L’heure n’est plus aux questionnements sur l’opportunité de la création d’une métropole ou à sa remise en cause. Le temps est aux réponses quant à sa mise en place et les maires sont en première ligne. Confrontés aux attentes et problèmes des citoyens, ils ont toute légitimité pour prendre part aux débats, être reconnus et entendus. Pour réussir cette réforme, le groupe Synergies-Avenir, composé de 24 maires du Grand Lyon, apporte les réponses issues de son expérience d’élus de terrain et de maires « de proximité ». Nous sommes favorables à la constitution de la Métropole dans son principe. Pour autant, notre Groupe entend rappeler les fondamentaux et les modes opératoires qui lui paraissent pertinents pour une Métropole économe, efficace et représentative, s’appuyant sur les territoires et les communes. Notre contribution reprend ces trois niveaux en les appliquant :

- aux fondamentaux de la métropole et de la proximité, - à la gouvernance métropolitaine et ses conditions d'exercice, - aux territoires de la métropole et leurs rôles renforcés, - aux communes et leur autonomie maintenue, - à la gestion de l'action publique et son évaluation.

Syne

rgie

s-Av

enir



1.2 - Économie et efficacité Le « fait urbain » est indéniable, la communauté urbaine de Lyon connaît une croissance démographique importante et a gagné en 4 ans plus de 82 000 habitants ; le SCOT, quant à lui prévoit à l’horizon 2030 une augmentation nouvelle de 150 000 habitants. Sa capacité de développement et d’investissements est importante avec plus de 1.6 milliard d’euros sur la période de 2009 à 2012. De nombreux sièges sociaux, pôles de compétitivité contribuent à son développement et son attractivité économique. En plus de son potentiel économique, le Grand Lyon offre un cadre de vie remarquable et remarqué. Si le Grand Lyon est devenu l’une des agglomérations préférées des cadres pour y travailler et y vivre, il œuvre également pour accueillir et faire une place pour toutes les catégories et toutes les générations d’habitants. Son rayonnement prend de l’ampleur. Des manifestations économiques et culturelles de dimensions régionale, nationale et internationale ont pris leur place et leur vitesse de croisière : Pollutec, Biovision, Sirha,…la Biennale de la danse, la Biennale d’art contemporain, le Festival Lumière, la Fête des lumières… Des pôles de compétitivité, porteurs d’innovation de dimensions nationale et internationale, entraînent dans leur sillage de multiples activités. L’enjeu, en cette période de crise, est bien de développer la compétitivité de notre agglomération en incitant plus encore toute création d’emplois. Cette compétitivité s’évalue par les appuis qu'offre l’agglomération, le niveau de services qu’elle propose, sa maîtrise de la gestion des finances publiques. Sans écarter sa capacité de réactivité dans le domaine économique, notamment par l'accueil des entreprises et plus largement de toutes les activités économiques créatrices d’emplois. Concourir avec d'autres métropoles européennes s’impose comme une nécessité stratégique. Aussi, une meilleure utilisation des potentiels des territoires, une meilleure organisation des moyens d’interventions et d’actions entre les multiples acteurs et, de facto, une meilleure délégation de la gouvernance sont-elles incontournables face à cette évolution structurelle pour une meilleure efficacité et lisibilité de l’action publique. Cette efficacité nécessite de passer par une simplification des structures accompagnant une clarification des principes de gouvernance. Les pratiques de bonne gestion sont à promouvoir et doivent faire l’objet d’incitations. La constitution d’une métropole traduit une véritable opportunité pour un nouveau modèle de coopération possible, loin des clivages caricaturaux et archaïques tel «pouvoir central conquérant s’opposant la défense de villages gaulois ». Ceci s’envisage à condition de s’éloigner des schémas établis et de ne pas se satisfaire de quelques évolutions prudentes.

Syne

rgie

s-Av

enir



1.3 - L’élu entre technocratie et démocratie

L’efficacité de la métropole se mesure à sa capacité à gérer les impératifs de son développement économique, son rayonnement et ses atouts concurrentiels. La prise en compte des impératifs liés à la proximité des habitants et à l’efficacité des services qui leurs sont rendus sont tout aussi déterminants pour la solidité et la durabilité de la métropole. Traduction renouvelée de « penser global, agir local » évoluant vers « penser et agir global, penser et agir local ». La nouvelle Métropole ne peut faire abstraction de l’identité des « territoires de vie » qui la composent, de leur richesse, de leur histoire, de leurs initiatives et de leurs projets dans les domaines qui touchent la vie des citoyens au quotidien et préparent leur futur. Cependant nous avions déjà attiré l’attention sur le risque de voir s’installer une technostructure, peu sensible au local, culturellement peu disponible pour entendre la volonté du citoyen portée par les élus qui le représentent. De là à oublier que la commande politique doit toujours précéder l’action technique, la distance est ténue. Cette commande politique doit réunir les moyens pour s’imposer en tant que telle et s’assurer de l’efficacité des actions. La technostructure ne peut diluer l’importance de la proximité ou la réduire à la seule contrainte terrain « qu’il faut bien accepter ». La proximité c’est le citoyen. S’il y a eu transfert de compétences des communes vers la communauté urbaine, cela n’a pas diminué aux yeux du citoyen la responsabilité des maires et des conseils municipaux. Leur statut et leur rôle sont toujours reconnus par la population et c’est vers eux que le citoyen se tourne en cas de problème, d’interrogation ou pour exprimer ses attentes et exigences. Cette demande ne faiblit pas, au contraire. La commune a plus qu’une légitimité historique, elle est humaine et citoyenne. Cette réalité ne peut être négligée et doit être comprise, entendue, reconnue et intégrée dans les principes de gouvernance et les modes de fonctionnement de la future Métropole et elle induit une représentativité en cohérence. La prise en compte, par la future métropole, de la compétence sociale, l’une des plus importantes par l’impact humain et financier, illustre totalement le rôle majeur des territoires et des communes qui les composent pour démultiplier l’action au plus près du citoyen et maintenir le lien social. Si la compétence sociale doit être définie ou normalisée au niveau de la métropole, son efficacité doit être relayée par les territoires et les communes. La proximité est indispensable et doit être impérativement maintenue, l’humain est au cœur du dispositif. La réussite de la métropole passe par cette reconnaissance.

C’est la conviction du groupe Synergies-Avenir.

Syne

rgie

s-Av

enir



1.4 - Des clarifications pour écarter des inquiétudes

Le projet de loi, soumis au conseil des ministres le 10 avril dernier, présente de nombreuses imprécisions et nécessite des clarifications. Nous ne pouvons nous contenter d’un projet manquant de cohérence et approximatif sur certains points-clés qui seraient clarifiés par des décrets ultérieurs. La clause de compétence générale semble être accordée à tous les échelons territoriaux (article 72 de la constitution). Pour autant la répartition et l’exercice des compétences demeurent flous. Paradoxalement cette absence de clarté et de lisibilité masquerait-elle une réduction des libertés communales en transformant les communes en simples exécutantes de la volonté d’un pouvoir central ? L’exercice des compétences entre Région, Métropole, Département et communes est imprécis sauf la réaffirmation du principe de chef de file. Le principe constitutionnel de non exercice de tutelle d’une collectivité sur une autre est maintenu. Les compétences départementales sont mentionnées, la délégation de compétences de la Région est envisagée mais de réelles clarifications entre la Métropole et la Région sont absentes. Certaines compétences exercées actuellement par la communauté urbaine de Lyon ou en négociation (les plus récentes transférées) n’apparaissent plus avec la nouvelle Métropole Parmi lesquelles nous pouvons noter :

- les réseaux Très Haut Débit, - les réseaux de chaleur et compétence énergie, - la délégation de compétences culturelle et sportive pour les grands événements… - la compétence logement dépourvue de son intérêt communautaire puisque évoquée dans le

cadre d’une action de politique globale. - ........

L’absence de précisions sur l’urbanisme et la fiscalité propre des communes est inquiétante alors que l’accent mis sur la création d’une police métropolitaine alerte tout autant, quid du pouvoir de police des maires ? Ces imprécisions sont dommageables à la compréhension du projet de nouvelle Métropole et à sa crédibilité. Il est urgent que des réponses précises soient apportées dans le texte de loi avant l’été 2013 pour poursuivre une concertation et permettre l’adhésion pleine et entière des différents acteurs politiques de la Métropole, notamment des maires représentant les territoires et les communes. Notre groupe propose dans ce document des modalités de répartition et d’exercice des compétences entre la Métropole, les territoires et les communes.

Syne

rgie

s-Av

enir



1.5 - S’écarter des schémas existants et innover Faire preuve d’innovation c’est savoir s’émanciper « imprudemment » des schémas existants. Avec le projet de nouvelle métropole, il serait dommageable de « faire du neuf avec du vieux ». Pour autant il n’est pas question de tout balayer, nier les expériences positives, les méthodes efficaces, les démarches réussies. L’exercice des compétences relevant d’une conception institutionnelle verticale et hiérarchique n’est plus d’actualité. Il est primordial de favoriser les initiatives de coopération, de collaboration et de codécision entre les différents niveaux d’exercice des responsabilités politiques au sein de la Métropole. La construction métropolitaine doit être conduite avec les différents niveaux d’élus. Chaque commune doit pouvoir, tout en gardant son autonomie, offrir à sa population les services les plus adaptés, de qualité avec des coûts optimisés (mutualisation des services, des moyens en effectifs, contrôle de leur efficacité…..). Elles doivent pouvoir aussi collectivement décider et agir à l’échelle d’un territoire de vie auquel elles adhèrent par l’histoire, la culture, les modes et pratiques de vie de ses habitants, par les services et projets intercommunaux. Cette mise en commun intercommunale soutenue par une technostructure calquée sur les mêmes périmètres relève d’une démarche volontaire, engagée et réactive des communes et des territoires. La représentativité de ces territoires doit être garantie comme celle des communes. Or, à l’horizon 2020, la proposition d’un suffrage universel pour en élire les représentants entraine un risque prévisible de « politisation », affaiblissant la proximité devenue un enjeu électoral. La création d’une métropole, entraine un changement de statut abandonnant celui d’EPCI au profit de la constitution d’une nouvelle collectivité territoriale. Ce nouveau statut est rendu nécessaire par la fusion « Métropole/Département » (Le Département du Rhône disparaissant sur le périmètre actuel de la communauté urbaine) et du transfert de compétences et de ressources du Département vers la métropole. Ce statut est plus adapté pour gérer en outre les 3 milliards de budget de la métropole. La création d’une métropole, nouvelle collectivité territoriale, est une opportunité historique pour traduire une nouvelle vision de la commune, une nouvelle vision des territoires, pour innover avec de nouveaux modes de gouvernance métropolitaine et de la proximité, et pour en améliorer l’efficacité à tous les niveaux. Ce document traduit l’attitude, « la marque de fabrique » du groupe Synergies-Avenir ; un groupe composé de maires rassemblant 24 communes du Grand Lyon, des élus proches et représentant leurs concitoyens, réunis pour innover, proposer et participer à la construction de la Métropole de Lyon.

Syne

rgie

s-Av

enir



2 - LES FONDAMENTAUX DE LA MÉTROPOLE

Le Grand Lyon, communauté urbaine actuellement sous statut d’EPCI va, le 1er janvier 2015, évoluer vers une collectivité territoriale à part entière à statut particulier, « espace de solidarité pour élaborer et conduire un projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de son territoire ». Contrairement aux métropoles de droit commun, la Métropole de Lyon exercera sur son territoire, outre les compétences métropolitaines, l’ensemble des compétences actuellement exercées par le conseil général du Rhône. Parmi les instances de gouvernance, une conférence métropolitaine sera chargée de la coordination entre la Métropole de Lyon et les communes situées dans son périmètre. La Métropole exercera de plein droit les compétences données par la loi et pourra en déléguer certaines aux communes via un pacte de cohérence métropolitain, ainsi que la gestion des compétences dans le domaine de l’action sociale attribuées au département. Le groupe Synergies-Avenir entend rappeler que les communes sont le socle incontournable pour « faire métropole» et défendre les convictions qui l’animent. Ces convictions sont issues de l’engagement des maires qui se « frottent » à la réalité des territoires, de leurs communes et aux demandes des citoyens.

2.1 - Quatre objectifs constitutifs et une démarche essentielle

Bénéficier d’une gouvernance centrale et déconcentrée

Une métropole de l’importance de celle de Lyon doit avoir le souci d’organiser en elle-même une déconcentration, sinon elle prend le risque d’être de plus en plus loin du citoyen… Un « grand machin trop loin ». Cette déconcentration conduit à utiliser tous les niveaux d’intervention : territoires, communes, pour répondre aux attentes des citoyens. Pour autant cette déconcentration, nécessaire à l’efficacité, doit placer ses propres limites pour ne pas diluer le pouvoir central porteur d’unité et de mise en œuvre collective.

Garantir l’autonomie des communes

Les communes doivent disposer de leur autonomie : pérenniser la clause de compétence générale, lever l’impôt, signer les permis de construire….sont trois des critères principaux de l’autonomie inaliénable.

Confirmer et pérenniser le rôle central des maires

Le rôle des maires est central et ne peut être marginalisé. Ils sont avec leurs adjoints et conseillers municipaux les premiers fantassins de la République et ont toute légitimité pour intervenir aux trois niveaux de gouvernance : métropole, territoires, communes.

Reconnaître et organiser les territoires

La métropole, pour sa solidité et sa durabilité, doit tenir compte des spécificités des territoires qui la composent, prenant à son compte la réalité de ces bassins de vie, dont la diversité est une des richesses majeures de la Métropole : Vallée de la Chimie, Val d’Yzeron, les Monts d’Or, Val de Saône…ou la ville de Lyon avec ses 9 arrondissements , la ville de Villeurbanne… Ils sont le relais indispensable à l’efficacité de l’organisation métropolitaine et à l’équilibre de sa gouvernance. Ils ne doivent pas être un nouvel échelon administratif s’intégrant dans un millefeuille déjà trop épais.

Syne

rgie

s-Av

enir



Une première approche de ces territoires, à titre expérimental, a été conduite via les conférences locales des maires. Cette expérience concluante permet d’engager la mise en place d’un nouveau dispositif : la conférence territoriale des maires. Considérer que la seconde n’est que l’évolution de la première serait réducteur et priverait la Métropole du remarquable potentiel de ce niveau supplémentaire et légitime d’implication des maires. Nous en développerons les modalités d’interventions et d’actions dans la partie II. Ces quatre objectifs constitutifs sont atteignables s’ils peuvent continuer à s’appuyer sur une démarche de volontariat des communes qui a fait ses preuves. Elle est la base de leur engagement à une vision et une organisation collectives, ainsi que leur participation à la gouvernance dans la métropole. La Métropole doit s’engager sur ces objectifs constitutifs et les garantir durablement. Elle doit aussi pérenniser cette démarche essentielle. C’est à ce prix que les communes adhéreront totalement et participeront activement à sa bonne marche. 2.2 - Quatre niveaux de compétences dédiées

Les compétences métropolitaines ou centrales,

Ces compétences communes arrêtées par la loi structurent l’ensemble du territoire de la métropole et tous ses niveaux. Elles lui donnent les moyens d’agir pour être efficace, compétitive, se développer, accroitre son attractivité.

Les compétences territoriales ou partagées

Ces compétences peuvent être listées dès lors que les territoires sont reconnus comme maillon structurant capable à la fois de relayer la stratégie définie au niveau métropolitain et d’assumer l’exercice de ces mêmes compétences : collecte des déchets, propreté, déneigement,……et aussi voirie, espaces naturels,…..

Elles sont partagées avec la Métropole en termes de codécision et de responsabilités d’action. Elles ont pour cadre les conférences territoriales des maires.

Les compétences communales ou de proximité

Ces compétences confirment les communes dans leur rôle légitime et leur liberté d’action et de décision dans le cadre de leur organisation propre : écoles, social, petite enfance, logement,….

Les compétences déléguées ou de subsidiarité

Ces compétences permettent d’accéder à une certaine souplesse et une réactivité dans l’action sur des domaines spécifiques aux périmètres très définis. La métropole délègue au moyen de délégation de service public ou par la mise en place de syndicat spécifique ; par exemple, pour intervenir sur des actions déterminées : Sytral, Sigerly, SDIS….. La Métropole reste maîtresse par le contrôle de ces compétences déléguées.

Syne

rgie

s-Av

enir



2.3 - Les casus belli

Dans le cadre de la loi instituant la Métropole, porter atteinte aux quatre pouvoirs suivants des communes et des maires, représente les cas majeurs de conflits ouverts, autant de blocages annoncés avec les communes. Les maires s’opposent à la suppression de :

- la clause de compétence générale pour les communes

- la possibilité de lever l’impôt, et de disposer d’une libre capacité de fonctionnement et d’investissement

- l’exercice des pouvoirs de police du maire, - la signature des permis de construire et plus largement des autorisations du droit des sols

À ces quatre pouvoirs « sanctuarisés » s’ajoutent deux alertes fortes :

- une centralisation excessive de la technostructure faisant fi de la représentation démocratique des communes et des territoires qui constituent la métropole,

- la mise en place, à l’horizon 2020 du suffrage universel total pour représenter les territoires

et les communes induisant une politisation diluant la proximité ou s’en servant Ces six rappels sont considérés comme des casus belli.

Syne

rgie

s-Av

enir



Syne

rgie

s-Av

enir



PROPOSITIONS DU GROUPE SYNERGIES-AVENIR

I I e P A R T I E

Syne

rgie

s-Av

enir



1 - LES FONDAMENTAUX DE LA PROXIMITÉ

Le concept de proximité est employé facilement et renvoie à une dénomination plurielle. Si ce terme est d’un usage courant il recouvre diverses notions.

La proximité se décline selon différents registres : proximité géographique, organisationnelle, relationnelle, territoriale, institutionnelle, humaine… Nous retiendrons trois déclinaisons : la proximité géographique, la proximité organisée et la proximité humaine. Loin d’un dogmatisme, elles illustrent le lien social tissé directement entre les habitants, la relation de confiance qui s’instaure par la connaissance réelle et non pas virtuelle ou académique d’un territoire. La proximité est un rempart à l’uniformisation et à l’anonymat. En synthèse, elle replace l’humain au cœur d’un dispositif et permet d’adapter et d’affiner des stratégies globales à un autre niveau d’échelle territoriale. Les frontières de la proximité sont celles définies par la connaissance du terrain, de son histoire, de l’écoute des habitants qui y vivent, y travaillent, s’y déplacent….elles s’appliquent à l’échelle des communes et des territoires. Les élus locaux n’ont pas attendu les réformes pour être présents sur le terrain. Qui est le plus à même, sinon les maires et les conseillers municipaux, pour incarner cette proximité ? Il ne s’agit pas d’un combat d’arrière-garde, d’élus réactionnaires s’arc-boutant face à des réformes. Au contraire, s’inscrire dans une logique d’innovation en renforçant la place et le rôle de l’humain, telle est notre démarche et telle est la garantie qu’offre la proximité.

1.1 - Les territoires, terre de proximité collective

Équité plus qu’égalité

La richesse d’une métropole est faite de la diversité de ses territoires, leur capacité à innover, à développer des actions spécifiques tenant compte de leurs caractéristiques intrinsèques. Un territoire ne ressemble pas à un autre ou ne peut être « l’égal » d’un autre. Cependant, il doit pouvoir offrir à ses habitants une qualité d’offres de services similaires, qu’ils vivent en Val de Saône, dans la Vallée de la chimie ou le Val d’Yzeron….la Ville de Lyon, le Plateau nord….. La Métropole doit permettre, en toute équité, à chacun de s’adapter, se développer, de répondre au mieux aux attentes des habitants plutôt que de « plaquer » des schémas égalitaires qui ne respectent pas les personnalités des territoires et ne débouche que sur de l’uniformisation frustrante. L’application uniforme dans les communes de la loi SRU en est un des exemples les plus frappants. 2

2 L’obligation des 25% de logements sociaux, si elle est louable, ne tient pas compte des contraintes géographiques, foncières, économiques, générant des conflits entre différentes politiques d’aménagement et de planification. Le périmètre communal est loin d’être élastique. La non-atteinte de ce taux est pour beaucoup indépendante de leur volonté politique locale. Ceci stigmatise les élus locaux plutôt que de les accompagner dans la recherche de dispositifs répondant à cet objectif et exacerbe les relations entre un État décideur et des collectivités soumises à son pouvoir.

Syne

rgie

s-Av

enir



La non pertinence d’un modèle unique

Les territoires n’évoluent pas suivant les mêmes modèles et ne sont pas animés par les mêmes logiques Pour en saisir les différences, il faut faire appel à la notion de dominantes par territoire. Tel territoire a une dominante industrielle et emplois, un second, une dominante touristique, un troisième une dominante patrimoine et paysage…..enfin un autre, une dominante ville-centre. Ces dominantes expliquent les stratégies et les priorités par territoire et justifient la nécessaire adaptation des politiques de la Métropole. Cela justifie également la participation des élus des territoires aux décisions politiques métropolitaines qui les concernent dans leurs périmètres. Il est entendu que la Métropole devra plus encore tenir compte des modèles de développement, d’adaptation par territoire, pour en faire une richesse collective à l’échelle métropolitaine.

Les fonctions communes indispensables à développer

Les territoires sont le nouveau périmètre pour la mutualisation et l’intercommunalité. Elles sont à développer largement pour répondre à la fois aux économies d’échelle incontournables et à la recherche permanente de l’efficacité.

Mutualisation

Les communes doivent, par territoire, pouvoir s’organiser pour répondre aux besoins multiples de leur population, et garantir une qualité de service jusqu’à mettre en commun leurs services, leurs effectifs, leurs moyens. Le cas de l’instruction des permis de construire illustre ce propos. Elles doivent pouvoir, à l’échelle de leur bassin de vie, mettre en place des coopérations, disposer de la liberté de s’organiser entre elles, non pas par revendication d’indépendance aussi irréaliste qu’inutile, mais pour rationnaliser au mieux leurs investissements et leurs dépenses de fonctionnement.

Intercommunalité

Un territoire existe par la contribution de chaque membre qui le compose. Ce principe d’intercommunalité est l’une des forces du territoire et offre par la rationalisation des moyens mis en commun une démultiplication de l’action publique qui irradie chaque territoire membre. Par exemple, avec les investissements pour des équipements communs, peuvent se mettre en place et se développer des pôles de compétences de territoire pris en charge par une commune pour l’ensemble de son territoire. Par exemple, un service instructeur des autorisations du droit des sols, un service pièces d’identité, un ensemble sportif complet abritant des clubs « multi-communes »….. Ces pôles de compétences se créent sur la base d’initiatives de communes pour le compte du territoire et de la libre adhésion des autres communes, principe réaffirmé et condition indispensable de la faisabilité et de la pérennité.

Syne

rgie

s-Av

enir



Une vision pour l’avenir ou « l’après chef-lieu »

Les échelles se modifient, évoluent. Les modalités d’organisation de l’action publique s’adaptent à l’ère du numérique préfigurant une diminution voire une suppression des distances quant à la mise en place de certains services. Les territoires tels que vécus par leurs habitants s’inscrivent dans cette logique. L’organisation d’un territoire avec un seul centre de décisions et de compétences qui regroupe tout et démobilise les autres acteurs n’existera plus. Nous sommes entrés dans une société qui évolue vers une organisation HTML. Chaque commune membre du territoire pourra jouer un rôle sans que l’organisation apparaisse dispersée et inefficace. Chaque membre, en remplissant son rôle pour l’ensemble, renforcera durablement la cohésion et l’efficacité de son territoire. Il est donc nécessaire de s’adapter à cette évolution et de remettre en cause nos visions, nos méthodes et nos fonctionnements déjà en partie obsolètes.

1.2 - Les communes, racines de la proximité

La vitalité de la démocratie locale, par le nombre et l’implication des élus locaux qui la composent, est une caractéristique forte du modèle français de la Décentralisation. La commune, domicile de la proximité, a toujours incarné le périmètre lié au sentiment d’appartenance pour ses habitants. Elle représente la maille à laquelle le citoyen se réfère pour interpeller ou faire connaître satisfactions, doléances ou propositions, en s’adressant à son représentant élu : le maire. Si les communes ont transféré leurs compétences dans le cadre d’une métropole, elles n’en ont pas pour autant transféré leurs responsabilités. Le citoyen continue à s’adresser à son maire et à ses conseillers municipaux. De par son histoire, la commune est un lieu légitime de représentation démocratique. Le fait même que les élections municipales soient les plus suivies et comptent parmi les plus forts taux de participation, après celles des présidentielles, illustre bien l’intérêt qu’accorde le citoyen à cet enjeu pour le représenter. La commune a du sens pour le citoyen. La commune est la base de l’architecture de l’intercommunalité. De la commune partent à la fois les racines de la proximité et celles du volontariat qui ont fait la réussite de la communauté urbaine de Lyon-EPCI. La métropole ne peut se construire sans les communes qui en constituent le socle. Dans ce cadre, sans que cela apparaisse contradictoire, elles doivent pouvoir mettre en commun des compétences dans leurs territoires y compris partagées avec la Métropole : le social, l’instruction du droit des sols,….. Quant au trop grand nombre des communes et leur disparité mis en avant dans le débat actuel, il s’agit dune approche qui mérite réflexion et nous y reviendrons. Cependant il ne s’agit pas d’en remettre en cause l’existence et sa nature même. La commune, échelon de référence le plus à même de représenter le citoyen, est le maillon inaliénable et incontournable, sur lequel s’appuie l’égalité républicaine.

Syne

rgie

s-Av

enir



1.3 - La proximité représentée et respectée

Une représentation des territoires et des communes

La Métropole de Lyon, dont la création prévue au 1er janvier 2015, entrainera, par la « fusion » avec le conseil général du Rhône sur son périmètre, la disparition des conseillers généraux et consacrera l’élu métropolitain dont le rôle est encore peu lisible pour le citoyen. La Métropole doit donc organiser avec les élus métropolitains la représentation de la proximité. Pour le groupe Synergies-Avenir, l’ancrage territorial et communal est indispensable ; le nombre de conseillers métropolitains doit être le fruit de deux critères : spatial et démographique. Cela conduit à mettre en place : - Les conseillers issus des communes représentées par leur maire ou leur représentant élus par fléchage.

Leur nombre serait de 58, élus lors des élections municipales. Chaque commune a un siège quelle que soit sa taille.

- Les conseillers issus des territoires dont le nombre serait déterminé par tranche de 13 000 à 15 000 habitants.

Chaque territoire aurait plusieurs représentants, élus selon son poids démographique. Pour une population métropolitaine de 1,3 million d’habitants, leur nombre total s’étendrait de 87 à 100.

Ainsi, la taille du conseil métropolitain serait sensiblement la même que celle de l’actuel conseil de communauté du Grand Lyon. L’élection des conseillers métropolitains issus des territoires pourrait s’organiser par liste dans les territoires dans le même temps que les élections municipales, dans le même cadre ou en parallèle. Pour cette élection, deux hypothèses sont en présence : - une élection par les élus du territoire, maires et conseillers municipaux, ou - une élection au suffrage universel dans les territoires sur scrutin de liste. Nous sommes favorables à la première hypothèse. La seconde peut être acceptable, à la condition que les listes soient formées uniquement de candidates et candidats aux élections municipales. Ceci pour garantir la représentativité de la proximité. Les conférences « locales/territoriales » des maires représentent un territoire. Chaque conférence comptera un élu par commune : le maire. Le règlement intérieur permettrait aux adjoints, conseillers délégués, conseillers municipaux porteurs de projets de participer aux travaux de la conférence. Si la vision d’une métropole composée de territoires est partagée, ces propositions de représentativité sont recevables, si l’on admet que la ville de Lyon, la ville de Villeurbanne, le Plateau-nord, le val d’Yzeron……. sont autant de territoires représentés par des élus dédiés qui iront animer, administrer la Métropole. Ils feront le lien entre la gouvernance centrale et la gouvernance de la proximité.

Syne

rgie

s-Av

enir



Si à l’avenir, les élus communautaires sont issus du suffrage universel sur des listes composées en parallèle des listes municipales, cela signifiera en dehors de la politisation inévitable, que ce même suffrage universel n’exprimera pas et plus la proximité. C’est du point de vue de notre groupe une erreur politique.

1.4 - Les passages obligés pour des élus représentatifs

Un statut de l’élu non discriminant

L’éclairage est fréquemment centré sur la moralisation de la vie publique et politique. Certes, le rappel est nécessaire mais il ne doit pas stigmatiser des élus, qui en majorité, s’investissent humainement et quasi-bénévolement sans compter. Le désir de participer activement à la vie publique, de contribuer à une vision et une évolution de la société anime l’élu potentiel qu’il faut aider et motiver pour qu’il devienne candidat. Mais cette décision implique souvent pour la femme et l’homme de terrain des sacrifices individuels, des choix de vie professionnels imposés, alors qu’ils s’engagent pour l’intérêt public. Le « prix » à payer est souvent élevé et les risques encourus pour leur vie « d’après élus » pèsent trop lourd dans la balance et constituent parfois un facteur de renoncement. Le statut de l’élu mérite d’être complété pour participer de la diversification des origines sociales des élus en garantissant la reconversion professionnelle et une égalité entre les professions salariées, les travailleurs indépendants ou fonctionnaires pour l’accès aux fonctions électives. - Garantir une « formation » d’élus et un accompagnement pour la première année de mandat, - bénéficier du statut de salarié protégé et du congé électif, - assurer à l’élu de ne pas à avoir à supporter les conséquences de son engagement politique

au détriment de sa vie professionnelle, - faciliter son retour à la vie professionnelle après des années consacrées au service

de la collectivité,

sont autant de propositions soutenues et demandées par le groupe Synergies-Avenir pour créer des conditions non discriminantes et favoriser l’engagement politique.

Cumul des mandats et des fonctions Être réellement sur tous les fronts, être disponible et accessible relève d’un défi d’équilibriste. Cumuler plusieurs mandats nationaux et locaux très prenants comme détenir plusieurs mandats locaux qui se superposent sans aucune complémentarité, entraine nécessairement une dégradation dans l’exercice d’un des trop nombreux mandats.

En revanche, vouloir imposer un seul et unique mandat à un parlementaire ne présente pas de sens en soi, car il serait coupé de l’ancrage local, de la représentation de la proximité et du contact vrai avec le citoyen. En outre, pour un parlementaire, détenir deux mandats, un national et un local, (et seulement deux) ne lui donneraient-ils pas une indépendance plus grande dans l’exercice de ses responsabilités. Les mêmes réformes sont à conduire concernant les fonctions, dont certaines sont lourdes et prenantes, présider un syndicat ou une société d’économie mixte par exemple. Le cumul d’une ou plusieurs fonctions avec un ou plusieurs mandats d’élu est tout aussi préjudiciable à l’exercice plein des responsabilités et à l’efficacité due au citoyen.

Syne

rgie

s-Av

enir



2 - POUR UNE NOUVELLE GOUVERNANCE MÉTROPOLITAINE

2.1 - Des instances de la Métropole à l’épreuve du volontariat

L’avant-projet de loi, en forme de triptyque dont le premier volet concerne en partie l’instauration des métropoles, introduit plusieurs nouveautés.

Une représentation incomplète

Sur un plan juridique, la Métropole de Lyon sera une collectivité territoriale à statut particulier, ce qui exclut le caractère de « super commune » et le statut d’ EPCI comme l’est aujourd’hui le Grand Lyon. Les territoires ne sont pas reconnus. En revanche les communes en leur sein, gardant leurs statuts de collectivité territoriale, demeurent. C’est une des clefs pour créer un cercle vertueux de la gouvernance de la Métropole. Il est indispensable d’en asseoir les principes par :

- l’adhésion volontaire de chaque commune, - la garantie de leur autonomie, - la garantie d’une représentation de chacune d’entre elles, en confirmant le rôle

central des maires. - la répartition clairement définies des compétences et responsabilités métropolitaines

et communales. Pour autant, nous regrettons l’absence des territoires dans la gouvernance, territoires qui représentent aux yeux de notre groupe une avancée démocratique novatrice en assurant le relais de la gouvernance centrale avec les deux niveaux représentant la proximité : territoires et communes.

Une réorganisation des compétences sous vigilance

La Métropole dispose de compétences globales définies par la loi, compétences dont certaines pourront être déléguées aux communes sur décision de la Métropole. Les communes gardent leurs compétences propres, conformément à la clause de compétence générale dont elle bénéficie. Toutefois, elles seront extrêmement vigilantes lors de la mise en place de l’ensemble du dispositif compétences ; tout transfert de fait sans adhésion volontaire des communes constituant une nouvelle cause de casus belli. En outre, le projet de loi envisage pour le territoire métropolitain une répartition des compétences organisée différemment d’une région à une autre (une « région » peut être un territoire au sens où nous le proposons). À ce titre, il confère une certaine souplesse dans la définition des modalités d’actions et reconnaît le droit à l’expérimentation. Cette proposition novatrice prend donc en compte la diversité des situations mais demande pour être appliquée et efficiente qu’un accord soit trouvé entre les différentes catégories de collectivités territoriales.

Cela justifie pleinement nos propositions concernant les territoires qui permettront d’exercer des compétences partagées avec la Métropole et /ou avec les communes qui la composent.

Syne

rgie

s-Av

enir



Organigramme proposé par Synergies-Avenir : de nouvelles instances intégrant les territoires

Syne

rgie

s-Av

enir



La Métropole de Lyon faisant figure de pionnière en ouvrant la voie à un nouveau type de Métropole devrait prendre en compte ces propositions de meilleur équilibre entre les niveaux de gouvernance et de décision, de meilleure implication des élus par une meilleure représentativité et en conséquence une meilleure efficacité de l’ensemble des actions conduites dans un souci permanent d’optimisation budgétaire.

Un exécutif métropolitain organisé en conséquence Si le nombre de conseillers communautaires demeure inchangé dans un premier temps, celui des vice-présidents est limité à 25.

Compte tenu du champ de compétences étendu de la Métropole, ce nombre nous paraît pertinent à deux titres :

- pour être pleinement efficace, l’exécutif de la Métropole doit détenir et exercer de réelles délégations, fortes, cohérentes, et non « «saucissonnées » ou diluées ; - les présidents à la tête des territoires pourront intégrer l’exécutif métropolitain, et de fait en seront vice présidents.

Nous proposons que le conseil métropolitain soit composé de : - 8 à 10 vice-présidents « territoires » (en fonction du nombre de territoires composant la Métropole) issus des conférences locales/territoriales des maires -15 à 17 vice-présidents « thématiques » ayant en charge des délégations homogènes et consolidées.

Un nombre plus restreint de vice-présidences « thématiques » supposerait des délégations trop lourdes à assumer et désavantagerait le pilotage politique.

Un nombre plus important ne permettrait pas la montée des vice-présidents portant les territoires au niveau de la gouvernance métropolitaine.

Syne

rgie

s-Av

enir



De nouvelles instances pertinentes

La métropole sera administrée par un conseil de métropole composé de conseillers communautaires. Jusqu’en 2020, ces élus seront les conseillers intercommunaux tels qu’existants au sein de la communauté urbaine actuelle. Deux instances apparaissent avec des positionnements novateurs :

- Un rôle particulier sera attribué aux conférences locales des maires, instances consultatives dont le périmètre est défini par le conseil de métropole.

Le Groupe Synergies-Avenir entend faire évoluer cette instance reconnue en conférence territoriale des maires (cf ci-dessous) afin d’assurer la meilleure représentation des territoires au sein de la Métropole. Ce vocable, bien que proche, se distingue de la conférence métropolitaine et conférence territoriale de l’action publique (CTAP) définies dans le projet de loi.

- La conférence métropolitaine, instance de coordination de la Métropole présidée de droit par le président du conseil de la Métropole, sera composée des vice-présidents des conférences locales/territoriales des maires et des maires de la Métropole. À sa charge d’élaborer un pacte de cohérence territoriale lequel « portera une stratégie de délégation de certaines compétences de la métropole aux communes, notamment en matière sociale. » La présence dans cette instance des vice-présidents issus des conférences locales/territoriales, n’est pas une alternative à leur représentation au sein de la commission permanente, qui est pour notre groupe une proposition réaffirmée.

Scepticisme quant à la mise en place de la conférence territoriale de l’action publique (CTAP)

Une instance particulière voit le jour : la «conférence territoriale de l’action publique » (CTAP) dont la présidence sera assurée par la Région au prétexte d’en être le chef de file. Quelle articulation a-t-elle avec les instances de la Métropole ?

Pour limiter les risques d’une « recentralisation régionale » par une présidence systématique, ne serait-il pas souhaitable de recourir à une présidence tournante ou élue ? Le projet de loi, réhabilite la clause de compétence générale pour la Région, les Départements et les communes et institue la notion de chef de file. Or, le projet reste flou quant à l’exercice de compétences entre les trois niveaux…. Et va même jusqu’à développer une forme de dualité presque toxique entre Métropole et Région au lieu de promouvoir une solidarité étroite au sein de ce binôme cohérent Région/Métropole, notamment en matière de développement économique.

Syne

rgie

s-Av

enir



2.2 - De la Conférence locale à la Conférence territoriale des maires

La conférence locale/territoriale des maires est un relais structuré pour apporter performance et efficacité. Le terme « structuré » est employé à dessein pour organiser la proximité et surtout pas pour se substituer à un autre échelon ou en rajouter un. Nous n’avons pas pour vocation d’enrichir le millefeuille administratif et politique. Ce territoire représente une communauté d’intérêt des communes. Nous avions préalablement organisé une réflexion sur l’évolution des conférences locales des maires en conférences territoriales et leur rôle. (cf. document du groupe Synergies-Avenir édité en novembre 2011). Si cette maille se révélait importante, son statut et son rôle restaient à définir. Aujourd’hui, le groupe Synergies-Avenir apporte les réponses sous forme de propositions précises d’évolution. À notre grand regret, le projet de loi confère un seul rôle consultatif à la conférence locale/territoriale. C’est une perte d’implication et d’efficacité.

Des relais pertinents pour l’économie et l’efficacité

Les conférences « locales/territoriales», expression des territoires demeurent consultatives avec un vice-président désigné pour suppléer le président de la Métropole. Cette désignation déresponsabilise les conférences et les élus qui la composent alors qu’elles sont mises en place pour être le relais à la fois de l’action publique métropolitaine et de l’action de proximité des territoires. Elles le sont également pour être un instrument efficace, réactif et souple. Élire un vice-président de conférence locale/territoriale par ses pairs est le signe d’une gouvernance métropolitaine ouverte, qui sait déléguer tout en exerçant un pouvoir de contrôle.

Pour permettre une bonne maitrise de la gouvernance métropolitaine, le président de la Métropole doit être le président permanent des conférences territoriales et doit pouvoir exercer un contrôle des orientations et des actions de chaque conférence, ne serait-ce que sous l’angle budgétaire. Notre proposition présente le relais que constituent les conférences avec six fonctions

- l’information …..entre la métropole et les communes - la consultation, ……de la métropole vers les communes - la concertation, ….entre les deux niveaux de partenariat

la codécision,…. avec la Métropole - l’expérimentation …….entre communes et avec la Métropole - l’évaluation de l’action publique,……du territoire et de la Métropole.

La conférence métropolitaine, collège des maires et des présidents de chaque conférence locale/territoriales des maires, deviendra le maillon intermédiaire pour faire entendre en conseil de métropole les avis éclairés, mais néanmoins « consultatifs ». Nous souhaitons qu’une définition précise du processus d’élaboration et d’exploitation des avis et propositions de la conférence métropolitaine soit écrite et soumise à délibération du Conseil métropolitain. Cette conférence doit pouvoir peser sur les décisions du Conseil métropolitain de façon à ne pas être qu’une seule instance de réflexion sans impact.

Syne

rgie

s-Av

enir



2.3 - Des communes et leurs élus à intégrer

Actuellement les relations et le rôle des communes au sein de l’EPCI actuel fonctionnent de façon satisfaisante. La création d’une nouvelle collectivité territoriale (métropole) doit pérenniser ces bonnes relations. Pour autant, les communes, leurs maires et leurs conseils municipaux ne doivent pas être désinvestis de leurs choix politiques dans leurs périmètres, ni de leur représentativité. Au contraire, les communes ont besoin d’une certaine réhabilitation. Au-delà des maires, il y a des adjoints, et des conseillers municipaux qui ne sont pas assez reconnus comme partie prenante, et peu ou pas intégrés dans les circuits d’information, peu ou pas sollicités pour recueillir leurs avis et rarement pour participer à des décisions qui les concernent. Ceci au moment où ces mêmes élus vont être encore plus sollicités par l’arrivée de nouvelles compétences comme celles liées au social. Nous proposons que les processus d’information et de décision tiennent compte de cette nécessaire implication des élus « de base ».

2.4 - La nécessaire interrogation sur….

Le pouvoir et le rôle des maires d’arrondissement Certains prédisaient ou souhaitaient la disparition des communes au profit d’une « super métropole » constituée d’arrondissements, résultante de ces ex-communes. Ce processus se ferait, selon les détracteurs des communes, par le dépouillement de leur pouvoir, de leurs compétences. Est alors invoquée une résistance inutile et incompréhensible des maires. Il ne s’agit pas de conserver un pseudo-pouvoir mais bien de pérenniser un lien social de proximité et de garantir aux habitants d’être au cœur des décisions prises. L’effacement des communes serait une perte inestimable. C’est pourquoi on ne peut faire l’économie d’une réflexion quant aux maires et élus « fléchés » d’arrondissements et de leur participation aux conférences locales/territoriales des maires. Le groupe Synergies-Avenir propose de regarder de « l’autre côté du miroir ». À ce titre, dans cette nouvelle approche d’une organisation de gouvernance territoriale pour la Métropole, la ville de Lyon présente une spécificité. Elle compte, en effet, un maire, 9 maires d’arrondissements et représente le territoire le plus peuplé.

Pour administrer ce territoire, les maires d’arrondissements devraient pouvoir être dotés d’un plus grand pouvoir décisionnaire et une capacité d’investir, les rapprochant des maires de plein exercice. Cela harmoniserait les échanges et l’implication des arrondissements dans les décisions à prendre pour eux-mêmes et surtout celles à prendre avec les communes, notamment dans le cas où elles sont limitrophes. Dans ce cas, les impératifs de la proximité ignorent la frontière et les contraintes administratives qui pourtant semblent déterminer les relations territoriales actuelles.

Syne

rgie

s-Av

enir



Les communes limitrophes de ces arrondissements ont les plus grandes difficultés à instaurer des relations d’intercommunalité, notamment à mettre en place des projets communs. Un arrondissement et une commune devraient pouvoir échanger entre eux sur des sujets les concernant directement et ne devraient pas subir le poids d’une administration trop lourde opposant « grande ville et petite commune ». La ville de Lyon ou de Villeurbanne ne doivent pas être indifférents leurs voisins limitrophes. Exemples : Coordination d’actions entre Tassin-la-Demi-Lune avec le 5e arrondissement de Lyon, Saint-Cyr-au-Mont-d’Or / Saint-Didier-au-Mont-d’Or avec le 9e…

La taille des communes

Un point est entendu, le nombre de plus de 36 600 communes en France constitue un frein à la rationalisation des investissements et des équipements nécessaires au développement des territoires. Au-delà des économies d’échelle, il y va de l’efficacité de l’action publique. La faiblesse des moyens humains et financiers affectent les communes de très faible taille. Manquant de personnel municipal, reportant pratiquement tout sur les maires, les adjoints et les conseillers municipaux bénévoles, elles éprouvent les plus grandes difficultés à exercer leurs mandats, à atteindre leurs objectifs. Mais surtout à répondre aux attentes des citoyens qui, pris dans leurs propres contradictions veulent des réponses immédiates en termes de fonctionnement et d’investissement et ne veulent pas en payer le prix sous forme d’impôts. Cependant, la taille des communes n’est pas un postulat, la qualité de service à rendre au citoyen en est un.

C’est la réponse qu’attendent les habitants au quotidien. Si une commune fait face en partie par ses propres moyens et également en mutualisant des dépenses de fonctionnement et en mettant en œuvre des projets d’investissement intercommunaux, la taille n’est pas un obstacle à la qualité de service attendue. Seul un frein à l’évolution immédiate vers de telles méthodes et pratiques devient obstacle, pas la taille. Un autre postulat à prendre en compte est l’efficacité de la gestion conduite par les communes. Trois critères sont à prendre en compte : l’autofinancement, le niveau d’endettement de la commune et sa capacité d’investissement et le taux d’imposition.

Syne

rgie

s-Av

enir



EN CONCLUSION ….

La Métropole de Lyon c’est ouvrir une nouvelle vision des territoires, une nouvelle force pour la Commune

« C’est dans la commune que réside la force des peuples libres. Les institutions communales sont à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science ; elles les mettent à la portée du peuple » écrivait Alexis de Tocqueville. Malgré le temps, ces propos sont toujours d’actualité et la commune constitue la base du socle confirmé d’une nouvelle organisation territoriale et en reste le premier maillon. Il ne s’agit pas d’une résistance aux changements mais la reconnaissance de la proximité, du lien social qu’ont su tisser et pérenniser les communes. Les évolutions des intercommunalités pour faciliter, rationaliser la gestion et la planification de l’espace n’ont pas entaché le lien et l’intérêt que le citoyen porte à sa commune. En cas d’interpellation son premier réflexe est bien de s’adresser au maire, preuve s’il en fallait de sa légitimité et de sa reconnaissance démocratique ! Le projet de loi qualifié un peu trop rapidement d’acte III de la décentralisation porte néanmoins plusieurs innovations dont l’instauration de la Métropole. Originalité supplémentaire, ce projet admet sur le territoire métropolitain que la répartition des compétences puisse être organisée différemment d’une région à une autre, d’un territoire métropolitain à l’autre. Celui de Lyon est considéré comme pionnier en la matière étant déjà bien engagé dans un processus d’une démarche intercommunale active depuis plusieurs décennies. L’occasion nous est donnée de proposer une nouvelle vision des territoires et une nouvelle force pour les communes par une conception renouvelée et globale de l’action publique et de l’organisation institutionnelle au sein de la Métropole. Profitons de cet élan pour innover et ne pas faire montre de frilosité. Les territoires doivent pouvoir avoir un rôle actif en matière de gouvernance et ne pas être seulement « consultés » par une autorité centrale. Le principe d’une non tutelle d’une collectivité sur une autre doit être réaffirmé.

Là est le réel enjeu d’un acte III de la décentralisation qui devra être….. l ’ a c t e I I I d e s T e r r i t o i r e s

Le projet de loi suggère une organisation sur un même territoire métropolitain de plusieurs assemblées délibérantes ou consultatives : conseils municipaux, conférences locales des maires, conseil de la métropole. Leurs objectifs et actions devront nécessairement être complémentaires et cohérentes au risque de voir diluer l’impact des actions, diminuer l’efficacité des budgets consacrés et s’affaiblir encore plus la crédibilité des élus.

Syne

rgie

s-Av

enir



Des imprécisions autant organisationnelles, juridiques que financières planent quant à la composition et le fonctionnement des instances mises en place, du devenir de celles existantes, des compétences et de leur nouvelle répartition mais également du financement et de leurs ressources. À une autre échelle régionale les risques de voir des luttes de pouvoirs entre métropole et Région ne sont surtout pas à négliger. Ces points nécessitent de réelles clarifications pour alimenter et arbitrer des débats entre tous les acteurs. Il est annoncé avec la création de la Métropole, renforcée par la fusion avec le Département sur son territoire, une rationalisation des coûts et des économies d’échelle. Nous savons pertinemment, par expérience, que la mise en place de la métropole va générer des couts supplémentaires, des « doublons » au démarrage (ressources humaines, recrutement et intégration du personnel du Département, reprise d’équipements et de compétences, information et communication, ……. ) pour les premières années, jusqu’à ce que la vitesse de croisière soit atteinte. La maitrise des dépenses et des coûts devra être organisée sans pour autant affaiblir la qualité du service public. Il serait intéressant avant de rapprocher les deux organisations, celle du Grand Lyon et celle du conseil général du Rhône de conduire une analyse plus approfondie avec un partenaire extérieur pour clarifier les éléments de notre perception.

Ce regard extérieur témoignerait d’une expertise reconnue professionnellement. La pratique d’un audit rejoint nos souhaits systématiquement énoncés de s’inscrire dans des démarches d’évaluation qu’elles soient ex-ante et ex-post. La transparence des moyens consacrés et de leurs financements doit être inhérente à la mise en place de critères partagés pour conduire une évaluation de la performance des actions et en rendre compte. Il nous appartient d’écrire à l’encre des territoires, collectivement, une nouvelle page du grand livre de la Décentralisation.

Ce que fait le groupe Synergies-Avenir en proposant ce document.

Syne

rgie

s-Av

enir



Syne

rgie

s-Av

enir



CAHIER COMPLÉMENTAIRE

I I I e P A R T I E

Syne

rgie

s-Av

enir



1 - LA GESTION DE L’ACTION PUBLIQUE Les collectivités locales sont l’épicentre de plusieurs enjeux : démocratique, bonne gestion publique et ont en charge d’appliquer les réformes de l’État.

1.1 - Autonomie financière et fiscale non négociable Parce que le principe de liberté d’administration locale n’est rien sans les moyens de l’exercer, il est nécessaire d’affirmer et de continuer à revendiquer une autonomie financière et son corollaire le principe de responsabilités pour les collectivités territoriales dont les communes. La réalité des intercommunalités recouvre une large diversité de compétences et donc de financements. La structure fiscale du bloc communal a fait l’objet de transfert de fiscalité des entreprises vers les ménages depuis la suppression de la TP. La part des impôts ménages dans les ressources a augmenté de 20 points. L’état a partiellement compensé vers le bloc communal ce changement de fiscalité ainsi que le département. Le bloc communal gère un système de financements croisés complexes (retours financiers aux communes, mutualisations…) entre communes et intercommunalités Il conviendrait donc de simplifier les flux financiers entre communes et intercommunalités en clarifiant leur « pacte fiscal », mais également de compléter l’autonomie des collectivités en leur conférant la possibilité de moduler les bases sur les taxes ménages. Par ailleurs, les métropoles devront supporter des charges de centralité inconnues d’une majorité de communes françaises. Ces charges ne pourront être supportées par les seules contributions ménages. Il convient donc d’observer la réalité fiscale du bloc communal à l’aune de la réalité territoriale et de revisiter le dispositif fiscal pour chaque strate de collectivités : métropole et communes, en réfléchissant pour que des solutions soient trouvées à terme pour doter les territoires de moyens financiers à termes.

1.2 - Une péréquation rénovée entre territoires et entre communes

La fiscalité locale est une véritable mesure du degré d’indépendance d’une collectivité accordée de fait par la clause de compétence générale. Un territoire majoritairement financé par l’impôt pose le problème de l’équité entre territoires et entre communes et donc de la concurrence entre eux. Et nous l’avons vu, un territoire par ses ressources ne peut être l’égal d’un autre. Une métropole ne peut laisser pour compte une de ses communes ou un de ses territoires qui la composent. C’est le principe même de la solidarité. Sur le plan financier, il se traduit par le principe de péréquation qui se doit d’être appliqué, mais pas sans évaluation des raisons objectives qui conduisent des communes à bénéficier de ces mesures financières.

La péréquation financière est garante de l’équité territoriale pour une exigence de solidarité et d’équilibre.

Syne

rgie

s-Av

enir



Jusqu’à présent, elle s’ordonne de façon « verticale » par une différentiation des dotations de l’État selon des critères de ressources ou de dotations globales de fonctionnement (DGF). À cela s’ajoute la mise en place de nouveaux mécanismes de péréquation horizontale dont les fonds proviennent des collectivités elles-mêmes (FPIC…et futur fonds de péréquation sur la CVAE). Un double constat est identifié :

- La limitation de l’efficacité de ces fonds de péréquation - les effets pervers de la nouvelle définition des potentiels fiscaux/financiers.

La redéfinition de la richesse de chaque territoire est certes indispensable. Cependant, la prise en compte de dotations de compensations ou de péréquation conduit à un fonctionnement contradictoire de l’ensemble.

1.3 - Promouvoir des bonnes pratiques de gestion, base d’une

péréquation solidaire.

Les dispositifs de contrôle de la gestion financière doivent être rénovés et des méthodes d’évaluation encouragées et aidées. Les bonnes pratiques de gestion sont connues, elles peuvent être suivies avec quelques ratios, autant de clignotants dynamiques dans un tableau de bord, outil de pilotage des élus indispensable, notamment dans les communes. Ces dispositifs doivent être également pensés comme des outils à l’amélioration de la gestion locale et de la transparence financière. Le principe de responsabilité va de pair avec celui de l’autonomie financière. Si l’autonomie financière des communes n’est pas respectée alors que leurs compétences s’accroissent pour partie, c’est la qualité des services qu’elles administrent et proposent aux citoyens qui s’en trouvera nettement dégradée. Alors que les collectivités locales ont peu de responsabilités dans le creusement des déficits, elles contribuent, de leur fait, à l’effort de redressements des comptes publics, par la mise en place d’une démarche contractuelle entre elles et l’État. La nécessité d’une gestion plus transparente en termes d’utilisation des moyens et d’affichage s’il répond à un enjeu démocratique est également un impératif de démonstration concrète par les collectivités de la qualité de gestion. On peut également s’interroger sur la correspondance entre les responsabilités qui incombent à l’État et aux collectivités avec les recettes concourant au financement des politiques publiques. Certaines compétences confiées par l’État aux collectivités relèvent davantage de la délégation que de la décentralisation. Exemple : Les dépenses sociales assumées par le Département actuellement mais dont les critères d’attribution sont décidés au niveau national. Il serait plus lisible que ce soit la solidarité nationale qui finance ces politiques publiques par l’affectation d’une part de la CSG plutôt que le contribuable local…

Syne

rgie

s-Av

enir



La loi de finances de 2012 prévoit que les collectivités, dont les communes ou EPCI supérieurs à 500 000 habitants, transmettent un rapport présentant de multiples dépenses.

Or, bon nombre de collectivités n’ont pas attendu et répondent déjà à ces impératifs de communication financière, dont la communauté urbaine de Lyon. Ceci n’obère pas la possibilité de se saisir de ces questions centrales s’agissant de finances et de gestion, pour envisager des dispositifs partagés avec des indicateurs adaptés et des données certifiées. 1.4 - L’évaluation, attitude responsable et outil de gestion L’évaluation est une des exigences majeures d’une administration moderne et performante. « L’évaluation d’une politique publique a pour objet d’apprécier l’efficacité de cette politique en comparant ses résultats aux objectifs assignés et aux moyens mis en œuvre ». Il convient donc que les élus s’emparent de cette démarche et pas seulement les services administratifs et techniques de la Métropole. Pour cela il est nécessaire d’avoir un accord (délibération) de la gouvernance métropolitaine pour rendre plus lisible le coût réel du service public et ses modalités de financement, accompagné d’une information sur l’intérêt général des financements décidés aux niveaux métropole, territoire, commune. Un rapport annuel pourrait être produit en assemblée délibérante.

2 - ACTION ÉCONOMIQUE, EMPLOI ET SOCIAL

Les thématiques de l’action économique, l’emploi et du social constitueront une prochaine étape de nos travaux. Sur le plan de l’action économique et de l’emploi, la communauté urbaine œuvre de façon particulièrement performante notamment par l’accompagnement et l’aide qu’elle apporte sur l’aide aux entreprises et sa politique d’attractivité. Les pôles de compétitivité en sont l’illustration.

Le projet de loi confère à la Région le rôle de pilote en matière de développement économique. Si le rôle de la Région est à confirmer, celui de la Métropole est à assurer en un binôme Région/Métropole efficace et cohérent de manière à ne pas entraver ou ralentir les décisions de la Métropole, mais au contraire les appuyer et les renforcer. Les compétences sociales actuellement détenues principalement par le Département se verront transférées en 2015. C’est tout un pan de l’organisation, du fonctionnement et de l’administration qui est à construire. Cette compétence revêt en effet une dimension humaine prédominante dans laquelle la proximité est indispensable et incontournable.

Les communes ont donc un rôle majeur à jouer et doivent être partie prenante.

Albigny-sur-Saône Cailloux-sur-Fontaines Champagne-au-Mont-d’Or Charbonnières-les-Bains Charly Collonges-au-Mont-d’Or Couzon-au-Mont-d’Or Craponne Dardilly Fleurieu-sur-Saône Fontaines-Saint-Martin Fontaines-sur-Saône La-Tour-de-Salvagny Lissieu Montanay Neuville-sur-Saône Poleymieux-au-Mont-d’Or Rochetaillée-sur-Saône Saint-Cyr-au-Mont-d’Or Saint-Didier-au-Mont-d’Or Saint-Genis-lès-Ollières Saint-Romain-au-Mont-d’Or Sathonay-Camp Tassin-la-Demi-Lune

Président de groupe Michel REPPELIN, maire de Collonges-au-Mont-d’Or,

3e vice-président du Grand Lyon au Développement durable.

Coordinateur du groupe de travail « Métropole»

Marc GRIVEL, maire de Saint-Cyr-au-Mont-d’Or

Ont contribué à l’élaboration de ce document Patrick BOUJU, maire de Fontaines-sur-Saône,

Denis BOUSSON, maire de Saint-Didier-au-Mont-d’Or, Corinne CARDONA, maire de Poleymieux-au-Mont-d’Or

André GLÉRÉAN, maire de Fontaines-Saint-Martin, Hubert GUIMET, maire de Fleurieu-sur-Saône,

Gaston LYONNET, maire de Champagne-au-Mont-d’Or, Claude VIAL, maire de Charly,

Michèle VULLIEN, maire de Dardilly

Assistés de Hélène CHAHABIAN, Chargée de mission du groupe

Hôtel de communauté - 20 rue du Lac - BP 3103 - 69399 LYON CEDEX 03 Courriel : [email protected]

Fax : + 33 (0)4 26 99 39 88 | Tel : +33(0)4 78 63 45 84

Documents

POUR UNE MÉTROPOLE DE L · 1.2 - Économie et efficacité Le « fait urbain » est indéniable, la communauté urbaine de Lyon connaît une croissance démographique importante et