Postizanje ekonomičnosti: kontrola troškova u vezi s bespovratnim

Tematsko izvješće Postizanje ekonomičnosti: kontrola troškova u vezi s bespovratnim sredstvima za projekte ruralnog razvoja koje financira EU

HR 2014 BR. 22

EUROPSKIREVIZORSKISUD

EUROPSKI REVIZORSKI SUD 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-pošta: [email protected] Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA YouTube: EUAuditorsECA

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2014.

ISBN 978-92-872-1396-9doi:10.2865/22379

© Europska unija, 2015.Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.

Printed in Luxembourg

mailto:[email protected]

http://eca.europa.eu

http://europa.eu

Postizanje ekonomičnosti: kontrola troškova u vezi s bespovratnim sredstvima za projekte ruralnog razvoja koje financira EU

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)

Tematsko izvješće

HR 2014 BR. 22

02Sadržaj

Odlomak

Pojmovnik

I.–IX. Sažetak

1.–15. Uvod

16.–20. Revizijski opseg i pristup

21.–100. Opažanja

21.–35. 1. dio – Smjernice, nadzor i korekcija: odgovornost Europske komisije da osigura da se fondovi EU-a za ruralni razvoj dobro iskoriste

24.–29. Nakon što su revizijom izneseni na vidjelo nedostatci u provjerama projektnih troškova, Komisija je odgovorila predlaganjem financijskih korekcija i poticanjem država članica da pripreme akcijske planove

30.–31. Troškovima se moglo bolje upravljati da je Komisija dosta ranije u programskom razdoblju izdala smjernice i uočila nedostatke

32.–35. Dok su Komisijine nedavne inicijative imale neke rezultate, akcijski planovi ne bave se dovoljno podrobno rizicima u vezi s opravdanošću troškova

36.–55. 2. dio – Izbjegavanje prekomjerne specifikacije: pristupi kojima se osigurava da su stavke za koje su odobrena bespovratna sredstva opravdane

38.–42. Ograničavanje bespovratnih sredstava na financiranje standardne specifikacije jednostavno je i djelotvorno ako postoji znatan broj sličnih projekata ili uobičajenih vrsta rashoda

43.–55. U slučaju ostalih mjera, ako su opravdane rizikom, predloženi troškovi trebali bi se procijeniti kako bi se osigurala opravdanost specifikacija

56.–87. 3. dio – Dobivanje najbolje cijene: pristupi kojima se osigurava da su cijene odobrenih stavki opravdane

58.–63. Kad je to izvedivo, uporaba pojednostavnjenih mogućnosti financiranja (ili uporaba najvećih mogućih troškova na sličan način) djelotvorno ograničava rizike previsokih cijena – dok god su one postavljene na pravu razinu

64.–74. Usporedbom cijena stavki za koje se podnosi zahtjev s neovisnim cjenovnim podacima može se osigurati opravdanost cijena, ali takav pristup može biti teško provesti

75.–85. Usporedba ponuda koje su poslali različiti dobavljači mogla bi biti jednostavna metoda za utvrđivanje tržišnih cijena, ali potrebne su zaštitne mjere kako bi se izbjegle manipulacije i prijevare

86.–87. Kad je potrebna prosudba, neovisno stručno mišljenje ili mišljenje povjerenstva za evaluaciju može biti važno jamstvo te posebno učinkovito kad se odnosi na slučajeve višeg rizika

03Sadržaj

88.–92. 4. dio – Praćenje situacije nakon odobrenja projekta: pristupi kojima se osigurava da su troškovi za koje se dobila nadoknada opravdani

90.–91. Kontrolni sustavi trebali bi pronaći i provjeriti svaku materijalnu izmjenu projekta nakon odobravanja bespovratnih sredstava kako bi se osiguralo da su troškovi za koje će se dobiti nadoknada i dalje opravdani

92.–94. Jasna pravila, izričite izjave i provjere na uzorcima plaćanja mogu spriječiti prikrivanje popusta, rabata ili drugih povlastica koje nudi dobavljač, a kojima se smanjuje stvarni trošak

95.–100. 5. dio – Postizanje učinkovitosti: pristupi kojima se osigurava da je razina uvjeta i provjera razmjerna razini rizika

96.–98. U slučaju da su vjerojatnost i mogući učinak rizika mali, mogu se osmisliti kontrolni sustavi kojima se administrativno opterećenje svodi na najmanju moguću mjeru

99.–100. Stavke visoke vrijednosti, projekti s visokim stopama potpore i drugi čimbenici rizika zahtijevaju povećanu razinu provjera

101.–111. Zaključci i preporuke

Prilog I. – Kontrolne liste koje je Sud razvio za ocjenjivanje strukture kontrolnih sustava u pogledu rizika u vezi s troškovima ruralnog razvoja

Prilog II. – Programi ruralnog razvoja odabrani za pregled dokumentacije

Prilog III. – Uporaba pojednostavnjenih mogućnosti financiranja u 88 programa ruralnog razvoja

Prilog IV. – Pregled pristupa primijenjenih u programima ruralnog razvoja koji su odabrani za pregled dokumentacije

Odgovori Komisije

04Pojmovnik

Kontrolni sustavi: niz pravila i postupaka koji se upotrebljavaju za upravljanje organizacijom ili programom potrošnje kako bi se ostvarili njihovi ciljevi.

Prekomjerno ukrašavanje: ukrašavanje koje prelazi granice nužnog, odnosno, ugradnja skupih i nepotrebnih značajki ili poboljšanja. U ovome se izvješću pojam „prekomjerno ukrašavanje” odnosi na kupnju stavki (ili usluga) veće kvalitete ili specifikacije nego što je to potrebno, primjerice, kupnja luksuznog automobila umjesto povoljnog višenamjenskog vozila.

Mjera: program potpore za provedbu politike. Mjerom se određuju pravila za projekte koji se mogu financirati. Mjere ulaganja su mjere kojima se pruža financijska potpora za kupnju strojeva i opreme, za izgradnju ili radove poput pošumljavanja.

Nadležna tijela države članice: države članice ili njihove regije imenuju upravljačko tijelo odgovorno za planiranje, provedbu i evaluaciju programa ruralnog razvoja te agenciju za plaćanja, koja može poduzimati neke od ovih zadaća i koja obavlja plaćanja korisnicima bespovratnih sredstava.

Izlazni proizvodi: ono što se dobilo ili ostvarilo provedbom „projekta”.

Programsko razdoblje: razdoblje obuhvaćeno programima ruralnog razvoja. Ova se revizija odnosi na razdoblje od 2007. do 2013. godine. Plaćanja za projekte koji se financiraju u ovom razdoblju mogu se nastaviti do prosinca 2015. godine. Tijekom provedbe ove revizije programi ruralnog razvoja za razdoblje od 2014. do 2020. godine nisu bili doneseni.

Projekt: ulaganje, usluga ili druga aktivnost za koju se traže/dobivaju bespovratna sredstva financiranja.

Referentne cijene: cijene stavki opreme, strojeva, građevnog materijala ili troškova izgradnje, troškova rada itd. na temelju kojih tijela država članica procjenjuju projektne troškove koji su predloženi u zahtjevima za bespovratna sredstva.

Rezultati: izravni učinci ili izmjene do kojih se dolazi provedbom projekta.

Program ruralnog razvoja (PRR): dokument koji je pripremila država članica i odobrila Komisija za planiranje i provedbu politike ruralnog razvoja EU-a na regionalnoj ili lokalnoj razini.

Nadoknada stvarnih troškova: bespovratna sredstva koja se temelje na nastalim prihvatljivim troškovima. Kao dokaz toga, korisnik obično mora dati na uvid plaćene račune.

05Pojmovnik

Pojednostavnjene mogućnosti financiranja: bespovratna sredstva koja ne ovise o stvarno nastalim troškovima. Glavni oblici pojednostavnjenih troškova su sljedeći:

ο Standardni jedinični troškovi: iznos bespovratnih sredstava zaračunava se na temelju jediničnog troška koji se određuje unaprijed. Primjer: zemljoposjedniku se dodijele bespovratna sredstva za postavljanje nove živice pri-lagođene biljnom i životinjskom svijetu uporabom autohtonih vrsta drveća. Standardni jedinični trošak za metar živice iznosi 50 eura. Ako zemljoposjednik napravi živicu dužine 100 m, dodijelit će mu se bespovratna sredstva u iznosu od 5 000 eura (50 eura x 100) bez obzira na stvarne troškove nastale prilikom kupnje biljaka i postavlja-nja živice.

ο Paušalno financiranje: iznos bespovratnih sredstava određuje se za određene kategorije prihvatljivih troškova primjenom postotka na druge kategorije prihvatljivih troškova. Primjer: poljoprivredniku se dodijele bespovrat-na sredstva za izgradnju štale za stoku u iznosu od 100 000 eura. Paušalni iznos za usluge arhitekata i geodeta iznosi 10 %. Poljoprivrednik će osim bespovratnih sredstava za gradnju primiti bespovratna sredstva u iznosu od 10 000 eura za troškove za usluge arhitekata i geodeta bez obzira na to koliko je platio stvarnu naknadu.

ο Jednokratni iznosi: plaća se fiksni iznos bespovratnih sredstava nakon završetka određenih aktivnosti/izlaznih proizvoda ili rezultata. Primjer: općini se dodijele bespovratna sredstva za organizaciju nekog događaja. Jed-nokratni iznos za ovakve događaje iznosi 10 000 eura. Općina će taj iznos primiti bez obzira na stvarne nastale troškove ako se ispune uvjeti za bespovratna sredstva u vezi s brojem nazočnih ljudi i trajanjem događaja.

06Sažetak

IOva se revizija bavi troškovima politike ruralnog razvoja EU-a. Posebno se bavi bespovratnim sredstvima dodijeljenima za troškove ulaganja i druge projekte koje su poduzeli poljoprivrednici, poduzeća, lokalna tijela i druge organizacije u ruralnim područjima. Ovim bespovratnim sredstvima, koja čine otprilike polovicu od 100 milijardi eura planiranih rashoda EU-a za razdoblje 2007. – 2013., upravljaju tijela država članica pod nadzorom Komisije.

IIS obzirom na to da je riječ o tako velikim iznosima, EU-u i državama članicama u zajedničkom je inte-resu osigurati da se troškovi u vezi s bespovratnim sredstvima za ruralni razvoj drže pod kontrolom. To je ključni element „dobrog financijskog upravljanja” koje zahtijevaju financijske uredbe EU-a, pri čemu se od svih subjekata koji upravljaju proračunom EU-a očekuje primjena načela ekonomičnosti: davanjem potpore pravim stvarima po najboljoj cijeni.

IIISud svake godine revidira rashode za ruralni razvoj i predstavlja nalaze u svojim godišnjim i tematskim izvješćima. Opetovani nalaz navodi da tijela država članica ne osiguravaju u dovoljnoj mjeri opravdanost troškova odobrenih u vezi s bespovratnim sredstvima za ruralni razvoj. Stoga je jasno da se financijsko upravljanje u ovome području treba poboljšati. To je dovelo do toga da je Sud podrobno ispitao rizike i pristupe koje Komisija i države članice slijede kako bi riješile te rizike.

IVSud je zaključio da primijenjeni pristupi nisu najdjelo-tvorniji za kontrolu troškova ruralnog razvoja. Komisija je reagirala nakon što su se problemi pojavili umje-sto da prvo osigura dobre sustave. Kontrolni sustavi država članica bavili su se samo nekim rizicima za gospodarstvo ili su bili neodgovarajući. Bili su dostu-pni djelotvorniji pristupi, ali njihova primjena nije bila rasprostranjena.

VKomisija nije ponudila smjernice niti je širila dobru praksu na početku programskog razdoblja 2007. – 2013., odnosno nije osigurala da sustavi država članica budu djelotvorni prije nego što je počelo odobravanje velikih količina bespovratnih sredstava. U trenutku kada je poduzela mjere, veći dio bespo-vratnih sredstava za projekte već je bio odobren. Od 2012. godine, međutim, Komisija je usvojila aktivniji i usklađeniji pristup. Bude li se temeljito primjenjivao s većom usmjerenošću na ekonomičnost, taj bi pristup trebao dovesti do boljeg financijskog upravljanja u sljedećem programskom razdoblju.

VIKad je riječ o državama članicama, do 2014. godine za 15 najvećih programa za ruralni razvoj uspostavljeni su osnovni sustavi prema propisanim uvjetima za provjeru troškova ruralnog razvoja. Međutim, svi su imali nedo-statke u pogledu glavnih rizika tako da općenito troškovi bespovratnih sredstva za ruralni razvoj nisu bili dobro kontrolirani. Prema analizi informacija svih 88 PRR-ova, slična situacija postoji u većem dijelu EU-a. Posebno:

(a) Kontrolni sustavi država članica usredotočili su se na cijene stavki ili radova u zahtjevima za bes-povratna sredstva, a mnogo manje pozornosti posvetili su utvrđivanju opravdanosti tih stavki ili isplativosti bespovratnih sredstava u odnosu na ciljeve politike. To dovodi do rizika od prekomjer-nog ukrašavanja i do niske ostvarene vrijednosti za uloženi novac.

(b) Glavne metode upotrijebljene za provjeru cije-na u zahtjevima za bespovratna sredstva bile su usporedba ponuda različitih dobavljača ili njihova usporedba s referentnim cijenama. Sud je utvrdio da se sustavima u nekim državama članicama nije dovoljno jamčilo da su troškovi opravdani, pri-mjerice upotrebljavali su referentne cijene čija je vrijednost bila 30 % iznad stvarnih tržišnih cijena.

Sažetak 07

(c) Bespovratna sredstva odobrena su unaprijed te su isplaćena nakon što je podnositelj zahtjeva kupio predmetne stavke ili počeo radove. Ako bi došlo do izmjena projekta nakon odobrenja bespovrat-nih sredstava, zbog praznina u sustavima nekih država članica odobrena je nadoknada troškova za koje se nije provjerila opravdanost.

(d) Razinom zahtjeva i provjera općenito se nisu uzele u obzir različite razine rizika. Brojna tijela država članica imala su isti pristup pri provjeri bespovrat-nih sredstava u vrijednosti od 10 000 eura i 1 mili-juna eura. U slučajevima kada su rizici bili ograni-čeni, mogućnosti pojednostavnjenja nisu se široko primjenjivale.

VIINa temelju toga Sud je zaključio da se boljim pristu-pima u kontroli troškova mogu ostvariti znatne stvarne uštede u bespovratnim sredstvima za projekte rural-nog razvoja u programskom razdoblju 2014. – 2020. Ta sredstva mogla bi se staviti na raspolaganje za finan-ciranje dodatnih projekata, što bi dovelo do boljih izlaznih proizvoda i rezultata te ostvarivanja ciljeva.

VIIISud je također zaključio da postoje praktični i isplativi pristupi za rješavanje utvrđenih nedostataka, a većina njih već se provodi u nekoj od država članica.

IXShodno tome, Sud preporučuje da Komisija i države članice, prije nego što se rezervira rashod u novom programskom razdoblju, osiguraju da se pristupi koji se slijede za sve PRR-ove bave rizicima opisanima u ovom izvješću. Kriteriji za ovu procjenu nalaze se u prilogu izvješću. Dio ovog postupka trebala bi biti ex ante procjena koju provode tijela država članica. Sud također preporučuje da Komisija i države članice na samom početku novog programskog razdoblja pro-vjere da sustavi rade učinkovito i da su djelotvorni.

08Uvod

Razlozi provedbe revizije: bolja kontrola troškova ruralnog razvoja mogla bi dovesti do stvarnih ušteda

01 Ova se revizija bavi troškovima politi-ke ruralnog razvoja EU-a. Posebno se bavi bespovratnim sredstvima dodi-jeljenima za troškove ulaganja i druge projekte koje su poduzeli poljoprivred-nici, poduzeća, lokalna tijela i druge organizacije u ruralnim područjima. Bespovratnim sredstvima upravljaju tijela država članica pod nadzorom Komisije, u skladu s pravilima utvrđe-nima u uredbama EU-a1. Općenito, ova bespovratna sredstva odobravaju se na temelju projektne specifikacije i ci-jena koje predloži podnositelj zahtjeva te se isplaćuju kad podnositelj zahtje-va kupi predmetne stavke ili počne s radovima.

02 U programskom razdoblju 2007. – 2013. EU je na ruralni razvoj planirao potro-šiti gotovo 100 milijardi eura. Države članice planirale su izdvojiti i dodatni doprinos od 55 milijardi eura iz nacio-nalnih i regionalnih proračuna. S ob-zirom na to da je riječ o tako velikim iznosima, EU-u i državama članicama u zajedničkom je interesu osigurati da se troškovi u vezi s bespovratnim sred-stvima za ruralni razvoj drže pod kon-trolom. To je ključni element „dobrog financijskog upravljanja” koje zahtije-vaju financijske uredbe EU-a, pri čemu se od svih subjekata koji upravljaju proračunom EU-a očekuje primjena načela ekonomičnosti, djelotvornosti i učinkovitosti.

03 Međutim, u svojim revizijama poli-tike ruralnog razvoja za razdoblje 2007. – 2013. Sud je zaključio da naci-onalna i regionalna tijela nedovoljno osiguravaju opravdanost projektnih troškova za koje se dodjeljuju bespo-vratna sredstva. Komisija je došla do sličnih zaključaka nakon što je sama provela reviziju. Više o tome u odlom-cima od 24. do 26.

04 To znači da se boljom kontrolom troškova mogu ostvariti znatne uštede u dodjeli bespovratnih sredstava za projekte ruralnog razvoja i istodobno dobiti isti izlazni proizvodi i rezultati te ostvariti isti ciljevi. Sud smatra da je moguće ostvariti znatne uštede. Samo nekoliko stotina eura uštede na svakom ulagačkom projektu može dovesti do uštede u milijunima eura. Svakih 1 % uštede iznosilo bi 500 mili-juna eura ušteđenih iz proračuna EU-a tijekom programskog razdoblja2. Ova sredstva mogla bi se staviti na raspola-ganje za financiranje dodatnih proje-kata, što bi dovelo do boljih izlaznih proizvoda i rezultata te ostvarivanja ciljeva.

1 Uredba Vijeća (EZ) br. 1698/2005 od 20. rujna 2005. o potporama ruralnom razvoju Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 277, 21.10.2005., str. 1.), Uredba Komisije (EZ) br. 1974/2006 od 15. prosinca 2006. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) (SL L 368, 23.12.2006., str. 15.) i Uredba Komisije br. 65/2011 od 27. siječnja 2011. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 vezano uz primjenu postupaka kontrole, kao i uvjeta višestruke sukladnosti u vezi s mjerama ruralnog razvoja (SL L 25, 28.1.2011., str. 8.) primjenjuju se za programsko razdoblje 2007. – 2013. Ovakav sustav poznat je kao „podijeljeno upravljanje”. Komisija i dalje ima cjelokupnu odgovornost, ali ne odobrava bespovratna sredstva niti obavlja plaćanja korisnicima, te zadatke poduzimaju tijela država članica.

2 Na ulagačke mjere odlazi otprilike polovica programskih rashoda za ruralni razvoj.

09Uvod

05 Sličan niz mjera za ruralni razvoj pro-vest će se u programskom razdoblju 2014. – 2020., a očekuje se da će se nova bespovratna sredstva početi odo-bravati tijekom 2015. godine. Komisija zajedno s državama članicama radi na poboljšanju djelotvornosti njihovih kontrolnih sustava kako bi osigurala njihovu bolju usklađenost s uredbama. S obzirom na izglede da bi poboljšanja u financijskom upravljanju u ovom po-dručju mogla dovesti do stvarnih ušte-da i bolje uporabe proračuna EU-a, Sud je odlučio pridonijeti ovom postupku i provesti podrobnu reviziju postojećih pristupa za kontrolu troškova ruralnog razvoja3.

Politika ruralnog razvoja: preko milijun pojedinačnih dodjela bespovratnih sredstava isplaćenih poljoprivrednicima, malim poduzećima, lokalnim tijelima i drugim organizacijama u ruralnim područjima

06 Politika ruralnog razvoja za razdoblje 2007. – 2013. uspostavljena je kroz 88 nacionalnih i regionalnih progra-ma ruralnog razvoja diljem EU-a. Ovi programi sastojali su se od brojnih „mjera” (programa potpore), od kojih je svaka bila usmjerena na određenu skupinu korisnika i vrstu projekta, i to nizom pravila prihvatljivosti i kriteri-jima odabira projekata. Tijela država članica donijela su odluku o stopama bespovratnih sredstava (unutar ograni-čenja utvrđenih uredbama), koje su se kretale u rasponu od ispod 10 % pa sve do 100 % prihvatljivih projektnih troš-kova, ovisno o mjeri. Ovim mjerama EU namjerava poticati i podupirati aktiv-nosti koje pridonose ostvarenju ciljeva politike: poboljšati konkurentnost poljoprivrede i šumarstva; poboljšati okoliš i ruralno područje; poboljšati kvalitetu života u ruralnim područ-jima te proširiti proizvodni program ruralnoga gospodarstva4. Primjeri niza financiranih projekata prikazani su u okviru 1.

3 Misija je Europskog revizorskog suda pridonijeti unaprjeđivanju financijskog upravljanja EU-om, promicati odgovornost i transparentnost te djelovati kao nezavisni zaštitnik financijskih interesa građana Unije. Uloga je Suda, kao neovisnog vanjskog revizora EU-a, provjeriti jesu li sredstva EU-a točno prikazana te jesu li iskorištena u skladu s važećim pravilima i zakonskim aktima, kao i ostvaruju li vrijednost za uloženi novac. Više o tome na stranicama: http://www.eca.europa.eu/en/Pages/MissionObjectives.aspx

4 Više pojedinosti o politici ruralnog razvoja može se pronaći na internetskim stranicama Komisije: http://ec.europa.eu/agriculture/rurdev/index_en.htm

http://www.eca.europa.eu/en/Pages/MissionObjectives.aspx



http://ec.europa.eu/agriculture/rurdev/index_en.htm



10Uvod

Okv

ir 1

.

Osposobljavanje poljoprivrednika financirano mjerom „Osposobljavanje i informiranje” (Bugarska)

Stroj za prskanje financiran mjerom „Modernizacija poljoprivrednih gospodarstva” (Njemačka)

Staje za stoku s opremom za širenje sjena financirano mjerom „Modernizacija poljoprivrednih gospodarstava”

(Luksemburg)

Prostorije za sušenje i skladištenje pšenice financirano mjerom „Dodavanje vrijednosti poljoprivrednim i

šumarskim proizvodima” (Litva)

Sustav navodnjavanja kapanjem financiran mjerom „Infrastruktura u vezi s razvojem poljoprivrede

i šumarstva” (Grčka)

Stabla primorskog bora posađena s pomoću mjere „Obnova šumarskog potencijala” (Francuska)

Cvjećarnica financirana mjerom „Potpora za stvaranje i razvoj mikropoduzeća” (Švedska)

Kafić u parku biljnog i životinjskog svijeta financiran mjerom „Poticaj turističkih aktivnosti” (Ujedinjena

Kraljevina)

Cilj politike: Poboljšanje kvalitete života u ruralnim područjima i proširenje proizvodnog programa ruralnoga gospodarstva

Cilj politike: Poboljšanje okoliša i ruralnog područja

Cilj politike: poboljšati konkurentnost poljoprivrede i šumarstva

Primjeri projekata koji su financirani unutar programa ruralnog razvoja

11UvodO

kvir

2.

Slik

a 1. Ustaljeni postupak traženja i dobivanja bespovratnih sredstava

Podnositelj zahtjeva Tijela država članica

Pribavljanje ponuda od dobavljača i procjena projektnih troškova

Provjera opravdanosti troškova

Provedba projekta Provjera zahtjeva za isplatu bespovratnih sredstava

Isplata dogovorenog postotka odobrenih nastalih troškova

Plaćanje računa

Zahtjev za isplatu bespovratnih sredstava

Odobravanje bespovratnihsredstava

Priprema projektnog prijedloga i zahtjeva za bespovratna sredstva

Uobičajeni pristupi upotrijebljeni za provjeru opravdanosti projektnih troškova u zahtjevima za bespovratna sredstva

Pojednostavnjeni primjer: Poljoprivredniku treba novi traktor od 75 ks. Dobiva ponude od triju dobavljača: ponuda A 44 000 eura, B 46 000 eura i C 48 000 eura. Odabire ponudu B i zatraži bespo-vratna sredstva za ruralni razvoj koja pokrivaju 50 % troškova.

Usporedba različitih ponuda: Tijela države članice usporede ponudu A, B i C te odluče jesu li troškovi za koje se podnosi zahtjev (ponuda B: 46 000 eura) opravdani.

Istraživanje tržišta: Tijela države članice kontaktiraju druge dobavljače ili pretraže internet kako bi doznala cijenu traktora od 75 ks i usporede ih s ponudom B.

Stručno mišljenje: Tijela države članice zatraže inženjera poljoprivrede da potvrdi opravdanost ponude B. U suprotnom se za mišljenje mogu obratiti i procjenjivačkom odboru.

Referentne cijene: Nadležna tijela uspoređuju ponudu B s bazom podataka s cijenama traktora različitih marki i modela. Ako je referentna cijena 45 000 eura, ipak mogu pristati na dodjelu bespovratnih sredstava u iznosu od 23 000 eura na temelju ponude B ako smatraju da je cijena od 46 000 eura opravdana. U suprot-nom mogu primijeniti referentnu cijenu kao graničnu vrijednost i odobriti bespovratna sredstva u iznosu od 22 500 eura.

Pojednostavnjene mogućnosti financiranja: Umjesto provjeravanja opravdanosti ponude B, tijela država članica ponude bespovratna sredstva u obliku jednokratnog iznosa od 20 000 eura za kupnju traktora. To se plaća bez obzira na vrstu traktora ili stvarne nastale troškove. U suprotnom se može odrediti Najviša moguća cijena od 40 000 eura po traktoru i nadoknaditi 50 % stvarnih nastalih troškova do ovoga iznosa.

07 Za većinu mjera iz ove revizije (vidjeti Revizijski opseg u odlomku 16.) pod-nositelj zahtjeva dobio je nadoknadu za nastale odobrene rashode. Ustaljeni postupak za dobivanje bespovratnih sredstava na temelju nadoknade prika-zan je na slici 1.

08 Glavne metode koje tijela država članica upotrebljavaju kako bi provje-ravala projektne troškove u zahtjevima za bespovratna sredstva prikazane su u okviru 2.

12Uvod

09 Prosječni ukupni projektni troško-vi za glavne ulagačke mjere iznose 125 000 eura. Količina bespovratnih sredstava koja se mogu isplatiti za projektne troškove ovisit će o stopi potpore, ali mjere se obično sastoje od velikog broja relativno malih iznosa bespovratnih sredstava, od kojih su neki manji i od 1 000 eura, i manjeg broja velikih iznosa za bespovratna sredstva koja mogu prijeći i mili-jun eura. Tijela država članica očekuju da će do kraja programskog razdoblja odobriti oko 1,4 milijuna pojedinačnih dodjela bespovratnih sredstava.

Isplate bespovratnih sredstava mogu biti previsoke ako se daju za nepotrebne troškove ili ako se temelje na nekonkurentnim cijenama

10 Kao što je gore opisano, načelo ekonomičnosti primjenjuje se na sva bespovratna sredstva ili plaćanja iz proračuna EU-a. U skladu s ovim načelom, subvencije se trebaju do-djeljivati pravim stvarima po najboljoj cijeni. U kontekstu projekata ruralnog razvoja to znači da bi stavke za koje se daju bespovratna sredstva trebale biti one vrste, kvalitete i količine koje su potrebne da bi se ostvarili očekivani izlazni proizvodi i rezultati. Bespovrat-na sredstva za ove stavke trebala bi se temeljiti na najnižoj dostupnoj cijeni za traženu specifikaciju.

11 U većini slučajeva bespovratna sredstva dodjeljuju se samo za udio ukupnih projektnih troškova, a podno-sitelji zahtjeva moraju platiti razliku iz svojih sredstava, što ih potiče na ogra-ničavanje projektnih troškova. Ako su stope potpore niske, poticaj može biti snažan, ali kako stope potpore rastu, poticaj se smanjuje.

12 Svakom se subvencijom narušava stvarni odnos troškova i koristi, što podnositelja zahtjeva može potaknuti da odredi veće troškove nego što je to potrebno, a to može ići od „prekomjer-nog ukrašavanja” (vidjeti Pojmovnik) do ulaganja koja nisu razmjerna očeki-vanim izlaznim proizvodima ili rezulta-tima koji se trebaju ostvariti poduzima-njem projekta. Shodno tome, postoji rizik da količina i kvaliteta financiranih stavki bude veća od odgovarajuće (rizik od „prekomjerne specifikacije”), što predstavlja nepotrebni trošak za proračun EU-a i nacionalne proračune.

13 Subvencijama se također obeshrabru-je podnositelja zahtjeva u traženju najboljih cijena. Podnositelji zahtjeva mogu se radije odlučiti za skupljeg dobavljača. U krajnjem slučaju, postoji mogućnost da podnositelji zahtjeva ili dobavljači manipuliraju postup-kom i time povećaju troškove. To sve dovodi do toga da se bespovratna sredstva mogu temeljiti na cijenama koje nadilaze najniže postojeće cijene na konkurentnom tržištu za stavke dotične specifikacije (rizik od „nekon-kurentnih cijena”).

13Uvod

14 Važno je da su pristupi koje slijede tijela država članica i koji se bave tim rizicima djelotvorni jer slaba ostvarena vrijednost za uloženi novac i prijeva-ra ne samo da povećavaju troškove za proračun nego narušavaju i ugled EU-a. No, potrebno je pronaći ravnote-žu između troškova provedbe kontrol-nih sustava i koristi koje se ostvaruju umanjivanjem rizika. Troškovi nastaju za podnositelje zahtjeva kada pružaju informacije u svrhu potpore svojih zahtjeva za bespovratna sredstva. Troškovi nastaju za države članice kada provjeravaju i procjenjuju te informaci-je. Ovi troškovi trebali bi biti razmjerni razini rizika: bespovratnim sredstvima u iznosu od 1 milijun eura moglo bi se opravdati nekoliko dana posla ako je to potrebno kako bi se utvrdila opravda-nost troškova. Za bespovratna sred-stva u iznosu od 1 000 eura ne bi bilo opravdano utrošiti toliko vremena.

15 Naposljetku, postoji rizik da Komisija možda ne uoči nikakve nedostatke u kontrolnim sustavima država članica ili da ne poduzme pravodobno korek-tivne mjere kad su nedostatci utvrđeni.

14Revizijski opseg i pristup

Revizijski opseg: provedba mjera ruralnog razvoja s pomoću bespovratnih sredstava

16 Utvrđeni se rizici posebice primjenjuju na mjere ruralnog razvoja provedene u obliku bespovratnih sredstava za pokrivanje troškova koji su nastali za korisnika. Ove mjere, koje predstavljaju oko 50 % ukupnih troškova ruralnog razvoja za programsko razdoblje 2007. – 2013.5, sastavni su dio ove revi-zije (vidjeti sliku 2.). Glavne obuhvaće-ne mjere jesu sljedeće:

ο modernizacija poljoprivrednih gospodarstava,

ο dodavanje vrijednosti poljopri-vrednim i šumarskim proizvodima,

ο infrastruktura povezana s razvo-jem i prilagodbom poljoprivrede i šumarstva,

ο osposobljavanje i druge mjere za poboljšanje konkurentnosti poljo-privrede i šumarstva,

ο ulagačke mjere povezane s uprav-ljanjem zemljom i okolišem,

ο mjere za poticanje raznovrsnosti ruralnoga gospodarstva i poboljša-nje kvalitete života,

ο mjere lokalnog razvoja uporabom pristupa LEADER.

5 Ostalih 50 % izdataka za ruralni razvoj uglavnom obuhvaća plaćanje naknada zemljoposjednicima koje se izračunavaju po hektaru za radnje poput zaštite i poboljšanja okoliša. Iznosi za plaćanje sastavni su dio PRR-ova i Komisija ih unaprijed odobrava. Tematskim izvješćem Suda br. 7/2011 obuhvaćena su „plaćanja za agrookoliš”, a to je glavna mjera povezana s površinom (http://eca.europa.eu).

Slik

a 2. Revizijski opseg: mjere obuhvaćene ovom revizijom

Planirani rashodi 2007. – 2013. (u milijardama eura)

Osposobljavanje i druge mjere usmjerene na poboljšanje konkurentnosti

Infrastruktura u vezis razvojem i prilagodbompoljoprivrede i šumarstva

Dodavanje vrijednosti poljoprivrednim i šumarskim

proizvodima

Modernizacija poljoprivrednih gospodarstva

Investicijske mjere u vezi s okolišemi upravljanjem zemljištem

Mjere usmjerene na diversi�kaciju ruralnog gospodarstva

Lokalne mjere razvoja

13

4,9

2,8

11,6

5,5

4,8

4,7

Izvor: Europska komisija.



6 Države članice moraju postupati u skladu s člankom 24. stavkom 2. točkom (d) Uredbe Komisije (EU) br. 65/2011: Kontrola usklađenosti zahtjeva za potporu posebno uključuje potvrdu provjera […] opravdanosti predloženih troškova, koji se procjenjuju odgovarajućim sustavom vrednovanja poput referentnih troškova, usporedbe različitih ponuda ili procjenom procjenjivačkog odbora.

Slik

a 3. Revizijska pitanja i struktura izvješća

Revizijski pristup: naglasak na izradi kontrolnih sustava obuhvaćanjem širokoga geografskog područja s pomoću upitnika i pregleda dokumentacije

17 U revizijama rashoda za ruralni raz-voj koje je proveo Sud opetovano se zaključilo da tijela država članica nisu dovoljno osigurala opravdanost odobrenih projektnih troškova6 (vidjeti odlomke 24. i 25.). Stoga je jasno da se financijsko upravljanje u ovome po-dručju treba poboljšati. To je dovelo do toga da se Sud zapitao jesu li pristupi koje su Komisija i države članice slije-dile najdjelotvorniji u pogledu glavnih rizika. U reviziji se posebno obratila po-zornost na utvrđivanje dobrih pristupa

koje bi mogle primijeniti druge države članice te tako podignuti opću razinu uspješnosti. Kako bi ispitao opseg toga, Sud je odredio revizijska pitanja prikazana na slici 3.:

1. dio

2. dio

3. dio

4. dio

5. dio

Je li Komisija osigurala da države članice posjeduju učinkovite sustave za kontrolu troškova u vezi

s bespovratnim sredstvima za ruralni razvoj u skladus načelom ekonomičnosti?

… smanjile rizik prekomjerne speci�kacije?

… osigurale da su cijene odobrenih stavki

opravdane?

… osigurale da su stvarno nadoknađeni troškovi opravdani?

… uskladile razinu provjera s razinom

rizika?

Jesu li Komisija i tijela država članica primjenjivali

najučinkovitije pristupe kako bi držali pod

kontrolom troškoveu vezi s bespovratnim sredstvima za ruralni

razvoj?Jesu li države

članice primijenile najučinkovitije

pristupe kako bi…


7 U slučajevima u kojima su se prethodno utvrdili nedostatci Sud je ispitao jesu li tijela obuhvaćenih država članica promijenila pristupe u skladu s time.

18 Ovo izvješće slijedi strukturu revizij-skih potpitanja: Prvi dio obuhvaća nadzornu ulogu Komisije. U dijelovima od 2. do 5. Sud ispituje različite pristu-pe koje su tijela država članica slijedila kako bi umanjila glavne rizike.

19 Fokusna skupina službenika iz Komisije i tijela država članica pružila je potpo-ru timu Suda u utvrđivanju elemenata koji su ključni za izradu djelotvornih kontrolnih sustava. Na temelju toga Sud je razvio kontrolnu listu za ocjenu strukture kontrolnih sustava u vezi s rizicima (vidjeti prilog I.). Prikupljeni dokazi Suda sastojali su se od praćenja poduzetih mjera u vezi s prethodnim revizijskim nalazima7, upitnika upuće-nog upraviteljima svih 88 PRR-ova EU-a i pregleda dokumentacije ključnih postupaka primijenjenih u 15 PRR-ova s najvećim planiranim rashodom za mjere u okviru opsega ove revizije (vi-djeti prilog II.). Ovih 15 programa čini 64 % ukupnih planiranih rashoda za ove mjere za EU u cjelini. Obavljeni su kratki revizijski posjeti četirima od tih država članica radi nadopune pregleda dokumentacije. Održali su se razgovori sa službenicima Komisije i analizirana je odgovarajuća dokumentacija. Od kraja 2013. godine do polovice 2014. revizijom su se ispitali uspostavljeni sustavi.

Ograničenja revizijskog opsega i pristupa

20 U ovoj je reviziji Sud utvrdio i procije-nio strukturu kontrolnih sustava koje su uspostavila upravljačka tijela kojima je namjera osigurati opravdanost troš-kova ruralnog razvoja. Čak i najbolje izrađeni sustavi mogu biti nedjelotvor-ni ako se ne provode dobro. Međutim, cilj ove revizije nije bio provjeriti koliko se dobro kontrolni sustavi primjenjuju u praksi. Takav pristup udvostručio bi posao koji se svake godine obavi radi pripreme godišnjih izvješća Suda (vidjeti odlomke 24. i 25.).

17Opažanja

8 Ovaj zahtjev nalazi se u članku 9. stavku 2. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1290/2005 od 21. lipnja 2005. o financiranju zajedničke poljoprivredne politike (SL L 209, 11.8.2005., str. 1.).

9 Pravilima javne nabave nastoji se osigurati da javna tijela dobiju najbolje cijene za robu i usluge koje kupuju te da promiču pravednu konkurentnost i transparentnost. Zbog neusklađenosti s ovim pravilima manje je vjerojatno da će dobivene cijene biti najbolje moguće.

1. dio – Smjernice, nadzor i korekcija: odgovornost Europske komisije da osigura da se fondovi EU-a za ruralni razvoj dobro iskoriste

21 Dok programima rashoda ruralnog ra-zvoja upravlja 88 tijela država članica, u konačnici je Komisija odgovorna za provedbu proračuna EU-a. Posebno, Komisija je obvezna8 provjeravati da upravljački i kontrolni sustavi postoje i dobro funkcioniraju u državama čla-nicama te da poštuju načela „dobrog financijskog upravljanja”: ekonomič-nost, djelotvornost i učinkovitost.

22 Zakonodavstvo pruža razna sredstva kojima Komisija može izvršavati nad-zorne funkcije: države članice trebale bi obavijestiti Komisiju o upravljačkim i kontrolnim mjerama; agencije za plaćanja moraju biti akreditirane, a na-cionalna „tijela za ovjeravanje” pod-nositi godišnja izvješća o problemima, uključujući rad kontrolnih sustava. Komisija se redovito sastaje s pred-stavnicima država članica i održava kontakte i formalne godišnje sastanke s upravljačkim tijelom svakog PRR-a. Donosi zakone s detaljnim pravilima za provedbu politike i izdaje smjernice. Također ima vlastiti odjel za reviziju kako bi provjeravala rad sustava država članica. Konačno, ako utvrdi da tijela države članice ne postupaju u skladu s propisima, može vratiti neprikladno potrošena sredstva.

23 Sud je procijenio koristi li se Komisija ovim sredstvima kako bi osigurala djelotvornost sustava država članica za kontrolu troškova u vezi s bespovrat-nim sredstvima za ruralni razvoj.

Nakon što su revizijom izne-seni na vidjelo nedostatci u provjerama projektnih troškova, Komisija je odgo-vorila predlaganjem financij-skih korekcija i poticanjem država članica da pripreme akcijske planove

24 Sud svake godine ispituje veliki nasu-mično odabrani uzorak plaćanja i pro-vjerava djelotvornost odabranih kon-trolnih sustava. U svakom godišnjem izvješću od izvješća za 2011. godine Sud je primijetio da većina sustava za provjeru opravdanosti troškova rural-nog razvoja nije bila dovoljno djelo-tvorna (vidjeti sliku 4.). U 2013. godini nalaz je pokazao da su u tom pogledu sva četiri sustava na kojima je provede-na revizija nedjelotvorni.

25 U revizijama u sklopu godišnjih izvje-šća za 2011., 2012. i 2013. godinu, Sud je prema mjerama koje je obuhvaćala revizija zaključio da otprilike trećina projekata ruralnog razvoja nije prošla dovoljnu provjeru u vezi s opravdano-šću troškova. Ako su korisnici bili javna tijela, gotovo polovica plaćanja prove-dena je a da se pritom nisu poštovala pravila javne nabave9.

18Opažanja

Djelotvornost sustava država članica ili regionalnih sustava za ocjenu opravdanosti troškova

Sustav za evaluaciju opravdanosti troškova obuhvaćenih revizijomu kojem nisu utvrđeni veći nedostatci

„Neučinkovit” sustav za evaluaciju opravdanosti troškova

Sustav za evaluaciju troškova ruralnog razvoja koji nijeobuhvaćen revizijom

Galicija

Lombardija

Sicilija

Brandenburg i Berlin

Slik

a 4.

Izvor: Godišnja izvješća Suda za 2011., 2012. i 2013. godinu.

26 Komisija ima i vlastiti program revi-zijskih istraživanja kojim su utvrđeni slični nalazi kao revizijama uspješnosti koje je proveo Sud u vezi s određe-nim mjerama ruralnog razvoja10. Iako revizije koje su proveli Sud i Komisija nisu osmišljene kako bi izrazile ko-ličinu ušteda koje se mogu ostvariti boljom kontrolom troškova, nedostatci sustava i visoka razina pogrešaka čvrsti su pokazatelji da bi moguće uštede mogle biti znatne.

27 Kao odgovor na spomenute nalaze, Komisija je pokrenula postupke za „financijske korekcije” te su se time sredstva EU-a za obuhvaćenu državu članicu smanjila kako bi se nadoknadili utvrđeni nedostatci. Postupci koji su u tijeku za osam država članica proiz-laze barem djelomice iz toga što nisu uspješno provjeravale troškove rural-nog razvoja ili zbog nepridržavanja pravila javne nabave.

10 Tematsko izvješće br. 5/2010: „Provedba pristupa LEADER za ruralni razvoj”; br. 8/2012: „Usmjeravanje pomoći za modernizaciju poljoprivrednih gospodarstava”; br. 1/2013: „Je li potpora EU-a prehrambeno-prerađivačkoj industriji bila djelotvorna i učinkovita u ostvarivanju dodane vrijednosti za poljoprivredne proizvode?”; br. 6/2013: „Jesu li države članice i Komisija ostvarile vrijednost za uloženi novac u okviru mjera za poticanje raznovrsnosti ruralnog gospodarstva?”; br. 8/2013: „Potpora europskog poljoprivrednog fonda za

19Opažanja

ruralni razvoj povećanju gospodarske vrijednosti šuma” (http://eca.europa.eu).

11 Radni dokument osoblja Komisije o procjeni glavnih razloga pogrešaka i korektivne i preventivne mjere u politici ruralnog razvoja (SWD(2013) 244 završna verzija).

28 Nakon godišnjeg izvješća Suda za 2011. godinu, Komisija je od država članica zatražila da izrade akcijske planove za utvrđivanje uzroka tih pogrešaka i određivanje korektivnih mjera. Godine 2012. četrnaest drža-va članica donijelo je takve planove, a sve ostale države članice to su učinile 2013. godine.

29 Istodobno, na zahtjev Europskog par-lamenta, Komisija je analizirala glavne razloge visoke stope pogrešaka te je objavila rezultate u lipnju 2013. godi-ne11. Dva glavna navedena razloga bila su nedovoljne kontrole opravdanosti troškova i nepridržavanje pravila javne nabave.

Troškovima se moglo bolje upravljati da je Komisija dosta ranije u programskom razdoblju izdala smjernice i uočila nedostatke

30 Na početku programskog razdoblja nije bilo Komisijinih smjernica o izradi kontrolnih sustava za provjeru troško-va ili o rizicima kojima se ti sustavi tre-baju baviti. Od upravitelja 88 PRR-ova očekivalo se da razviju vlastite pristupe bez informacija od Komisije o očekiva-nim standardima. Komisija nije dovolj-no provjeravala jesu li države članice uspostavile čvrste sustave za provjeru zahtjeva za bespovratna sredstva prije nego što su odobrile velike količine rashoda putem ulagačkih mjera. Po-stupak akreditacije i izvješća tijela za ovjeravanje nisu pravodobno upozorili Komisiju na rizike za ekonomičnost proračuna EU-a.


20Opažanja

31 Do trenutka kad su prve države članice napravile akcijske planove krajem 2012. godine, bila je ostala samo jedna godina sedmogodišnjeg programskog razdoblja. Shodno tome, akcijski pla-novi nastupili su prekasno da bi imali učinka na veći dio rashoda. Primjerice, do tog su trenutka tijela u Poljskoj već odobrila bespovratna sredstva u izno-su od 90 % proračuna za moderniza-ciju gospodarstava, najvažniju mjeru ruralnog razvoja u financijskom smislu, a nekoliko mjera u drugim državama članicama već je bilo zatvoreno za nove zahtjeve.

Dok su Komisijine nedavne inicijative imale neke rezul-tate, akcijski planovi ne bave se dovoljno podrobno rizi-cima u vezi s opravdanošću troškova

32 Revizije i pritisak Komisije već su doveli do nekih pozitivnih rezultata: nekoliko država članica obavijestilo je Sud da su uvele nove postupke u 2013. i 2014. go-dini za provjeru projektnih troškova ruralnog razvoja. No, akcijskim plano-vima država članica nisu se obuhvatili svi regionalni PRR-ovi ni sve odgovara-juće mjere te se nisu uvijek predložile izmjene, čak ni onda kad su se revizi-jama pronašli određeni nedostatci12. Štoviše, nekoliko planova odgodilo je svako djelovanje do sljedećeg pro-gramskog razdoblja.

33 Od početka 2013. godine Komisija je dvaput godišnje organizirala seminare kako bi se raspravila neka od ključnih pitanja te je zatražila od tijela država članica da dalje razviju svoje akcijske planove. U veljači 2014. godine izdala je smjernice o sprečavanju prijevara i razvojne smjernice o uporabi po-jednostavnjenih troškova. Smjernice obuhvaćaju programsko razdoblje 2014. – 2020. i njima Komisija potiče države članice na veću uporabu pojed-nostavnjenih troškova, što bi trebalo smanjiti stopu pogrešaka13.

34 No, za mjere unutar opsega ove revi-zije trenutačno se samo otprilike 5 % rashoda temelji na pojednostavnjenim mogućnostima financiranja. Unatoč dokazima o nedostatcima, Komisija nije izdala smjernice o pristupima primjenjivima na preostalih 95 % rashoda. To dovodi do toga da, osim uporabe pojednostavnjenih troškova, 88 upravljačkih tijela možda ne uspije utvrditi i provesti djelotvorne pristupe za kontrolu troškova u vezi s bespo-vratnim sredstvima za ruralni razvoj.

12 Primjeri su prikazani u godišnjem izvješću Suda za 2013. godinu.

13 Međutim, predstavnici država članica izrazili su zabrinutost jer raznolikost mjera ruralnog razvoja otežava uporabu pojednostavnjenih mogućnosti financiranja; jer administrativni troškovi za određivanje standardnih troškova mogu biti visoki; jer bi moglo biti potrebno dulje vrijeme za pripremu provođenja studija; te jer bi države članice snosile rizik sustavnih pogrešaka i velikih financijskih korekcija ako revizori zaključe da je vrijednost standardnih troškova određena previsoko.

21Opažanja

14 Jedan dobar primjer dolazi iz Ujedinjene Kraljevine, preciznije Engleske, gdje su provedene eksplicitne provjere opravdanosti predložene strukture zgrade ili opreme jer su najprikladnije za projekt.

35 Komisija i države članice usmjerile su akcijske planove na poboljšanje usklađenosti s provedbenim uredbama te na taj način smanjile stope po-greški. Jasno je da je to važno pitanje i Sud već godinama poziva na takvo djelovanje. Usklađenost s uredbama ipak nije samo sebi svrha, potrebno je usredotočiti se i na „dobro financijsko upravljanje”, načelo ekonomičnosti koje se namjerava ostvariti zakonodav-stvom (vidjeti odlomke 2. i 10.). U tom pogledu čak i najbolji planovi koje je Sud ispitao nemaju sveobuhvatan odgovor na glavne rizike za ekonomič-nost – bespovratna sredstva koja se temelje na prekomjernim specifikaci-jama i nekonkurentnim cijenama, ra-zlikama nakon odobrenja i provjerama koje nisu povezane s razinom rizika. U dijelovima od 2. do 5. ovoga izvješća Sud ispituje te rizike i moguće pristupe u vezi s njima.

2. dio – Izbjegavanje prekomjerne specifikacije: pristupi kojima se osigurava da su stavke za koje su odobrena bespovratna sredstva opravdane

36 Od upravitelja programima potrošnje EU-a očekuje se da primjenjuju nače-lo ekonomičnosti opisano u uvodu ovoga izvješća. Prema ovome načelu, ne samo da bi se bespovratna sredstva za projekte trebala temeljiti na oprav-danim cijenama nego bi i projektna specifikacija, odnosno stavke koje se fi-nanciraju, trebale biti opravdane. Sub-vencijama se mijenja odnos troškova i koristi te stoga podnositelji zahtjeva mogu predložiti veće specifikacije troš-kova projekta nego što je to potrebno, što može ići od „prekomjernog ukraša-vanja” (vidjeti Pojmovnik) do ulaganja koja nisu razmjerna očekivanim rezul-tatima. Sud je ocijenio pristupe koje su tijela država članica slijedila kako bi riješila rizik prekomjerne specifikacije.

37 Dok su sva tijela država članica pro-vjerila cijene (vidjeti 3. dio), samo ih je nekoliko napravilo eksplicitne dokumentirane provjere opravda-nosti projektnih specifikacija14. Neka su provela neizravne, implicitne ili nedokumentirane provjere, kao što je prikazano u odlomcima 46., 48. i 53. Međutim, mnogo tijela država članica smanjilo je rizike prekomjerne specifi-kacije za neke vrste projekata tako što su ograničila najveće moguće prihvat-ljive troškove ili upotrebljavala pojed-nostavnjene mogućnosti financiranja, kao što je prikazano u nastavku.

22Opažanja

Ograničavanje bespovrat-nih sredstava na troškove standardne specifikacije jednostavno je i djelotvorno ako postoji znatan broj slič-nih projekata ili uobičajenih vrsta rashoda

38 Rizik od prekomjerne specifikacije javlja se ako se bespovratna sredstva temelje na troškovima stavki koje je odabrao podnositelj zahtjeva. Sud je uočio da tijela država članica mogu uvelike izbjeći ovaj rizik ako ograniče prihvatljive troškove na troškove „stan-dardne” specifikacije. Tim pristupom tijela država članica procjenjuju troš-kove potrebne za uobičajeni projekt ili kategoriju rashoda i ograničavaju sva bespovratna sredstva na te uobičajene troškove. Primjer se nalazi u okviru 3.

39 Pozitivna strana ovog pristupa bila je ta što ga je bilo lako provesti te što je imao predvidljiv izlazni proizvod: pruža sigurnost. To dovodi do toga da države članice izbjegavaju slože-ne zahtjeve i provjere opravdanosti specifikacija za pojedinačne projektne zahtjeve. Time se podnositelje zahtjeva ne sprječava da primijene rješenje s ve-ćom cijenom, ali dodjela bespovratnih sredstava temeljit će se na standardu pa će stoga troškovi za proračun EU-a biti opravdani.

40 U svakom slučaju, projekti ruralnog razvoja zahtijevaju raznolika i katkad inovativna rješenja koja uključuju cijeli niz različitih vrsta rashoda. Tako da je teško izvedivo odrediti standardnu specifikaciju za sve moguće situacije. Taj se pristup najbolje primjenjuje kad postoji velik broj jednostavnih projeka-ta sa sličnim vrstama rashoda.

41 Velik broj tijela država članica do neke je mjere slijedio taj pristup primje-nom „pojednostavnjenih troškova” ili „najvećih mogućih troškova”. Ovi pristupi opisani su u okviru 2. Pojed-nostavnjeni troškovi primijenjeni su u 54 od 88 PRR-ova, većinom za ula-ganja u mjere upravljanja zemljištem osmišljene radi poboljšanja okoliša ili s ciljem pošumljavanja ili upravljanja šumama. Uobičajen je primjer stan-dardno plaćanje po metru živice koji se izračunava na temelju standardne specifikacije (npr. tri mladice gloga po metru). Nekoliko tijela država članica postavilo je na sličan način i „najveće moguće troškove” u pogledu projek-tnih izlaznih proizvoda. Oni se razlikuju od „standardnih troškova” za koje se podnositelju zahtjeva plaća nadokna-da za stvarne nastale troškove. Primjeri vrsta rashoda za koje su tijela država članica ograničila bespovratna sred-stva na standardne ili najveće moguće troškove prikazani su u okviru 4.

42 Dok preko polovice tijela država čla-nica upotrebljava pojednostavnjene troškove (a ostala, na sličan način, naj-veće moguće troškove), Sud je zaklju-čio da se to događa samo za određene vrste rashoda u ograničenom broju mjera (vidjeti prilog III.) i iznosi do pri-bližno 5 % proračuna. Postoji prostor za širu primjenu ovih metoda u okviru drugih mjera i u drugim PRR-ovima.

23Opažanja

Primjer ograničavanja prihvatljivih troškova na način da to ograniči rizik preko-mjerne specifikacije: oprema za prskanje usjeva u Francuskoj

U Francuskoj poljoprivrednici koji su podnijeli zahtjeve za bespovratna sredstva za pokrivanje troškova opre-me za prskanje usjeva često su navodili neobveznu dodatnu opremu u vrijednosti do 85 % ukupnih troškova. Budući da se to smatra neopravdanim, tijela u Francuskoj uvela su 2012. godine ograničenje od 3 000 eura za pokrivanje troškova takve dodatne opreme koja bi se financirala bespovratnim sredstvima.

Vrste rashoda za koje su tijela država članica ograničila bespovratna sredstva na standardne ili najveće moguće troškove na način da se ograniči rizik od preko-mjerne specifikacije

Standardni jedinični troškovi

– po metru živice (npr. u Francuskoj u okviru mjere „Zaštita i nadogradnja ruralnog nasljeđa”)

– po hektaru poboljšanja zemljišta (npr. u Mađarskoj u okviru mjere „Prvo pošumljavanje poljoprivrednog zemljišta”)

Najveći mogući troškovi po jedinici izlaznog proizvoda ili rezultata

– po četvornom metru izgrađene ili obnovljene zgrade (npr. u Bugarskoj za zgrade u okviru mjere „Obnova i razvoj sela”)

– po mjestu za životinju (npr. u Francuskoj za stočne štale u okviru mjere „Modernizacija poljoprivrednih gospodarstava”)

Najveći mogući troškovi po kategoriji rashoda

– najveći mogući iznos za vrstu poljoprivredne opreme (npr. u Francuskoj za opremu za prskanje u okviru mjere „Modernizacija poljoprivrednih gospodarstava”)

– najveći mogući iznos za tehničke studije ili studije izvedivosti (npr. u Češkoj za pripremu planova za projekte bioplina u okviru mjere „Modernizacija poljoprivrednih gospodarstava”)

– najveći mogući postotak za naknade (npr. u Španjolskoj, tj. Andaluziji, za naknade arhitektima u okviru mjere „Stvaranje dodane vrijednosti za poljoprivredne i šumarske proizvode”)

Okv

ir 3

.O

kvir

4.

24Opažanja

U slučaju ostalih mjera, ako su opravdane rizikom, predloženi troškovi trebali bi se procijeniti kako bi se osigurala opravdanost specifikacija

43 U slučaju da troškovi nisu ograničeni na troškove standardne specifikaci-je, potrebno je suočiti se s rizikom od prekomjerne specifikacije. Tijela država članica slijedila su u tu svrhu tri pristupa:

ο standardne provjere za usporedbu predloženih troškova s referentnim vrijednostima,

ο pojedinačne evaluacije projektnih specifikacija,

ο stručna mišljenja.

S pomoću standardnih izračuna i usporedbe s referentnim vrijednostima, brzo se mogu utvrditi zahtjevi koji mogu imati prekomjerne specifikacije

44 Za sve projekte, osim malih, podnosi-telji zahtjeva moraju dostaviti fizičke i financijske podatke o poduzećima i projektnim planovima koje tijela drža-va članica upotrebljavaju za provjeru prihvatljivosti i odabir najboljih proje-kata. Te informacije kreću se u rasponu od samo nekoliko brojki pa do cijelih poslovnih planova. Tijela država člani-ca mogu se koristiti ovim informacija-ma kako bi provjerila opravdanost troš-kova predloženih projekata u odnosu na očekivane izlazne proizvode i re-zultate: doprinos koji će se projektom najvjerojatnije postignuti kako bi se ostvarili ciljevi PRR-a. Primjeri obuhva-ćaju jednostavne izračune povrata ili dovođenje u vezu kapaciteta poljopri-vredne opreme s veličinom i vrstom poljoprivrednog gospodarstva.

45 Tijela država članica mogu uspostaviti standardne izračune i proračunske tablice koje će njihovu osoblju omogu-ćiti brz izračun financijskih omjera ili drugih pokazatelja te njihovu uspored-bu s referentnim vrijednostima ili ra-zinama upozorenja. To se može učiniti s malo dodatnog vremena ili troškova upotrebljavajući predloške za obrasce zahtjeva kako bi se osigurala dosljed-nost informacija. Nad zahtjevima koji se nalaze u normalnim okvirima može se obavljati manja razina nadzora, a za-htjevi koji prelaze neke okvire mogu se podrobnije istražiti kako bi se osigurala opravdanost troškova.

46 Ove referentne vrijednosti mogu se upotrebljavati i kao kriterij isplativosti ili „ostvarene vrijednosti za uloženi novac” za odabir projekata. Kao pri-mjer tomu, u Ujedinjenoj Kraljevini, tj. u Engleskoj, tijela su postavila cilj da bi projekti koji dobivaju potporu za male poslovne subjekte u ruralnim područji-ma prosječno trebala osiguravati jedno radno mjesto za 30 000 funti potpore. Ako bi tijela smatrala da predloženi projektni troškovi nisu opravdani (od-nosno da su previsoki) u odnosu na taj cilj, ne bi odobrila dodjelu bespovrat-nih sredstava. Kad je riječ o glavnim ulagačkim mjerama, za samo četiri od 15 pregledanih PRR-ova procijenilo se jesu li troškovi opravdani u odnosu na očekivane izlazne proizvode i rezultate (vidjeti prilog IV. i sliku 5.).

25Opažanja

Tijela država članica procjenjuju troškove u odnosu na očekivane izlazne proizvode i rezultate1

Slik

a 5.

1 Isključujući mjeru za osposobljavanje i informiranje.

Izvor: Nalazi revizije koju je proveo Sud.

Nije procijenjeno

Kampanija

Engleska

Ulaganja u navodnjavanjeIsplativost projekta ocjenjuje se, na primjer, pomoću omjera troška projekta i broja navodnjenih hektara

Obnovljiva energijaZa izgradnju pogona za bioplin, tijela uspoređuju omjer između iznosa rashoda i ukupnih ugrađenih energetskih kapaciteta pogona s referent-nom vrijednošću

Ulaganja u navodnjavanjeU postupku odobravanja,u skladu s kriterijem „učinkovitosti projekta”, uspoređuje se trošak projekta po navodnjenom hektaru s prosječnim programiranim troškom

Tijela država članica koja procjenjuju troškoveu odnosu na očekivane izlazne proizvode i rezultateTijela država članica koja ne procjenjuju troškoveu odnosu na očekivane izlazne proizvode i rezultate

Diversifikacija ruralnog gospodarstvaIzračuni i usporedbe obavljaju seu odnosu na referentne vrijednosti troškova po otvorenom radnom mjestu, troškova po dodatnom turističkom ležaju, troška po osobi za završavanje tečaja izobrazbe, troška za otvaranje poduzeća i m2 poslovnog prostora, razdoblja povrata ulaganja...

26Opažanja

Evaluacija specifikacija pojedinačnih projekata može biti teška za netehničko administrativno osoblje, ali razumnim provjerama i nedvosmislenim pravilima može se pridonijeti sprječavanju i otkrivanju prekomjerne specifikacije

47 U raznim programima, poput progra-ma ruralnog razvoja, neće svi projekti imati standardni niz izlaznih proizvoda i rezultata koji omogućuju brzo procje-njivanje troškova izračunom omjera ili usporedbom s referentnim vrijednosti-ma. Nadalje, u slučaju da specifikacije nadilaze standardne specifikacije, tijela države članice moraju razmotriti jesu li više vrijednosti specifikacija opravdane pojedinačnim okolnostima projekta ili time što se njima dobiva veća ostvare-na vrijednost za uloženi novac. Proved-ba takvih evaluacija pojedinačnih pro-jektnih specifikacija (uključujući uvjete natječaja i kriterije dodjele) može biti teška bez stručnog tehničkog znanja i može oduzimati mnogo vremena, ali je korisna za veće iznose.

48 Nekih dvije trećine tijela država članica obavijestilo je Sud da njihovo osoblje obavlja razumne provjere projektnih specifikacija te se često koristi iskus-tvom stečenim obradom velikog broja projekata. Međutim, Sud je uočio da je vrijednost ovih provjera umanjena ako se ne vodi evidencija o tome što se provjerilo i koji se standard primijenio.

49 Nedvosmislena pravila pomažu neteh-ničkom osoblju u donošenju dosljed-nih i pravednih odluka pri evaluaciji projektnih prijedloga. Posebna, ali česta situacija događa se kad podnosi-telj zahtjeva podnese nekoliko ponu-da dobavljača za projekt s različitim specifikacijama: s različitim markama opreme, različitim metodama izgrad-nje ili građevnim materijalima, različi-tim vremenskim rokovima ili različitom uslugom nakon prodaje itd. Podnosi-telji zahtjeva obično odaberu ponudu koja predstavlja najbolju vrijednost za njihovo poduzeće u pogledu kvalite-te i troška (iako će na odabir utjecati potpora). Kad podnositelji zahtjeva ne izaberu najjeftiniju ponudu, tijela države članice moraju procijeniti jesu li dodatna kvaliteta ili značajke ponude s većim troškom najbolja ostvarena vrijednost za uloženi novac u pogledu ciljeva politike ili je pak riječ o preko-mjernom ukrašavanju.

27Opažanja

50 Zbog toga osoblje koje provodi eva-luaciju troškova projekta treba jasne kriterije koje mogu dosljedno primje-njivati u svim slučajevima. U vezi s tim, Sud je utvrdio općeniti nedostatak jer su, umjesto kriterija, tijela države članice samo navela primjere vrsta opravdanosti koje se mogu prihvatiti. Jedan takav primjer dolazi iz Njemač-ke, u kojoj se može uzeti u obzir go-tovo svaki zamišljeni razlog: kvaliteta, cijena, tehnička prikladnost, ekološke značajke, troškovi rada i održavanja, dobit, korisnička usluga, tehnička pomoć ili datumi dostave. Druga tijela, poput tijela u Francuskoj i Ujedinje-noj Kraljevini, slijede sličan pristup. U prethodnoj reviziji Sud je zaključio da su tijela država članice bila zado-voljna ako bi se naveo jedan od ovih primjera, ali su rijetko procjenjivala je li to bilo dovoljno kako bi se opravdali dodatni troškovi. Potrebna je određena razina rasuđivanja kako bi se procijeni-la opravdanja podnositelja zahtjeva, ali projektna dokumentacija nije sadrža-vala spise na temelju kojih bi se vidjelo zašto je osoblje koje provodi evaluaciju zahtjeva smatralo da su dodatni troš-kovi opravdani.

51 Drugi je pristup, koji je slijedila otpri-like četvrtina (21) od 88 tijela država članica, taj da su se bespovratna sredstva uvijek temeljila na ponudi najniže vrijednosti. Prednost je ovog pristupa jednostavnost jer nije dvosmi-slen te ekonomičnost jer je trošak za proračun EU-a najniži. Ovakav pristup ne sprječava podnositelja zahtjeva da odabere ponudu „najbolje vrijednosti” ako je ona veća, no iznos bespovratnih sredstava uvijek će se odrediti prema najnižoj ponudi. Podnositelji zahtjeva zapravo sami snose „dodatne troško-ve” (poput veće kvalitete ili produljene garancije) i za njih ne dobivaju bes-povratna sredstva. Različiti pristupi prikazani su u okviru 5.

52 Naravno, nijedan od opisanih pristupa neće biti djelotvoran ako podnositelj zahtjeva manipulira postupkom dobi-vanja i predstavljanja ponuda, primje-rice ako izradi nacrt specifikacija tako da to isključuje potencijalne dobavlja-če. Ovaj je rizik obuhvaćen u 3. dijelu: Dobivanje najbolje cijene.

28Opažanja

Različiti pristupi u uspostavljanju iznosa bespovratnih sredstava: najniža ponuda ili po odabiru podnositelja zahtjeva

Pojednostavnjeni primjer: Poljoprivrednici u državama članicama X i Y zaprime ponude za trakto-re 200 ks marki A, B i C za redom 80 000 eura, 90 000 eura i 100 000 eura. Traktori su funkcionalno istovjetni, ali oba poljoprivrednika odlučuju se za marku C. Najskuplja je, ali dobro zadržava vrijednost i traktor se nakon 5 godina može preprodati za 40 000 eura. Uzimajući u obzir bespovratna sredstva, vrijednost ovog traktora nadilazi vrijednost traktora A, koji ima nižu preprodajnu vrijednost.

Obje države članice, i X i Y, odobravaju bespovratna sredstva za kupnju traktora C, ali iznos bespovratnih sredstava razlikuje se. Država članica X slijedi načelo „najniže ponude” i dodjeljuje 40 000 eura bespovratnih sredstava (50 % od najniže ponude). Država članica Y provjerava je li poljoprivrednik opravdao višu ponudu i dodjeljuje 50 % bespovratnih sredstava u visini od 50 000 eura na temelju odabira podnositelja zahtjeva.

(euro)

Država članica X: bespovratna sredstva na temelju najniže ponude

Država članica Y: bespovratna sredstva na temelju odabira podnositelja zahtjeva

Najniža valjana ponuda 80 000 80 000

Odabrana ponuda podnositelja zahtjeva 100 000 100 000

Bespovratna sredstva odobrena u visini od 50 % 40 000 50 000

Okv

ir 5

.

Stručna mišljenja mogu zajamčiti opravdanost specifikacija ako su dovoljno neovisna

53 Mnogi PRR projekti imaju sličnu vrstu rashoda: primjerice poljoprivredne strojeve, poljoprivredna postrojenja, građevinske radove i ruralnu infra-strukturu. Nekoliko tijela država člani-ca, uključujući Mađarsku i Italiju (Kam-panija), zapošljavaju u ovom području kvalificirano osoblje, poput inženjera poljoprivrede ili inženjera za pripremu predmjera i predračuna radova. Oni mogu razumjeti tehničke specifikacije te primijeniti svoje stručne kvalifikacije i iskustvo kako bi dobro prosudili pred-ložene projektne specifikacije. Ako su svrha i zaključci provjera jasni te je odrađeni posao dobro dokumentiran, uporaba internih stručnjaka može pružiti pouzdano, neovisno jamstvo da su predloženi troškovi opravdani

i omogućiti tijelima država članica da utvrde moguće pojave prekomjernog ukrašavanja. No, važan je odvraćajući učinak: primjerice, kada poljoprivred-nik zna da će evaluaciju bespovratnih sredstava provoditi inženjer poljopri-vrede, manje je izgledno da će tada podnijeti zahtjev s prekomjernim specifikacijama.

29Opažanja

54 Međutim, tijelima države članice nije uvijek izvedivo ili isplativo zaposliti osoblje ovakve stručnosti, posebice kad je broj projekata jedne vrste pre-malen da bi se to opravdalo. Neka tije-la država članica, poput tijela u Grčkoj i Litvi, sklapaju ugovor sa stručnjacima kako bi pribavila mišljenje o specifika-cijama i troškovima odabranih proje-kata, posebice ako je riječ o projektima koji nose određene rizike zbog svoje veličine ili značajki, ili ako troškovi potpuno nadilaze normalne razine za takav projekt.

55 Druga tijela država članica, poput tijela u Austriji, Mađarskoj i Litvi, traže da podnositelji zahtjeva dostave certifikat ili izjavu o projektnim specifikacijama priznatog stručnjaka, primjerice inže-njera za pripremu predmjera i predra-čuna radova. No, pouzdanost ovakvih izjava može biti ograničena u praksi. Posebice stoga što će stručnjaci dje-lovati u interesu svojih klijenata, koji mogu biti u suprotnosti s interesima država članica ili interesima EU-a da se ciljevi politike ostvare uz najniži mogu-ći trošak. Zatim, svrha izjave stručnjaka može biti potvrda da su specifikacije u skladu s građevinskim propisima ili drugim tehničkim zahtjevima. To, međutim, nije bitno ni korisno za utvrđivanje mogućnosti prekomjerne specifikacije.

3. dio – Dobivanje najbolje cijene: pristupi kojima se osigurava da su cijene odobrenih stavki opravdane

56 Prema načelu ekonomičnosti (vidjeti odlomke 2. i 10.), financiranje pro-jekata EU-a trebalo bi se temeljiti na najnižim dostupnim cijenama za traženu projektnu specifikaciju. Me-đutim, potporama se smanjuje poticaj podnositelju zahtjeva da traži najbolje cijene te će podnositelji zahtjeva mož-da radije odabrati skupljeg dobavljača, što dovodi do toga da se bespovratna sredstva mogu temeljiti na nekon-kurentnim cijenama. Sud je ocijenio pristupe tijela država članica kako bi se suočile s ovim rizikom.

57 Do kraja 2013. godine svih 15 tijela država članica uspostavilo je formal-ne sustave za provjeru opravdanosti cijena. Glavni pristupi koje se slijedilo (opisani u okviru 2.) bili su:

ο usporedba troškova navedenih u zahtjevu s neovisnim cjenovnim podacima (dobivenima istraživa-njem tržišta ili iz cjenika ili baza podataka),

ο usporedba različitih ponuda do-bivenih od podnositelja zahtjeva (između ostaloga i postupcima javne nabave),

ο traženje stručnog mišljenja.

Alternativni pristup kojim se umanjio rizik bila je uporaba pojednostavnjenih ili najvećih mogućih troškova za uspo-stavljanje ili ograničavanje projektnih troškova.

30Opažanja

Kad je to izvedivo, upo-raba pojednostavnjenih mogućnosti financiranja (ili uporaba najvećih mogućih troškova na sličan način) djelotvorno ograničava rizike previsokih cijena – dok god su one postavljene na pravu razinu

58 Kao što je opisano u odlomcima od 38. do 42., bespovratna sredstva mogu se temeljiti na pojednostavnjenim troško-vima koje je odredilo tijelo države čla-nice, što je pristup kojim se ograničava rizik od prekomjerne specifikacije. Na sličan način može se postaviti najveći mogući trošak za izlazne proizvode, rezultate ili kategorije rashoda. Ako su razine tih troškova postavljene na razini ili ispod razine najboljih dostu-pnih tržišnih cijena, onda će trošak za proračun EU-a biti opravdan. U od-lomcima 41. i 42. Sud je zaključio da se preko polovice tijela država članica koristilo nekom vrstom pojednostav-njenih troškova i da postoje mogućno-sti za rasprostranjeniju uporabu takvih pristupa.

59 Ako je određen najveći mogući trošak, podnositelju zahtjeva nadoknadit će se najmanji iznos bespovratnih sredstava za koje je podnio zahtjev, odnosno iznos koji je stvarno plaćen ili najviši iznos. Time se potencijalno omogućuje najveća ekonomičnost za proračun EU-a i nacionalne proračune. Međutim, prema metodama pojednostavnjenih troškova, podnositelj zahtjeva teoretski može dobiti bespovratna sredstva koja su veća od nastalih troškova. Pod uvje-tom da se to ne događa često te da se odnosi samo na male iznose, dodatni se trošak može opravdati dobitcima od dodatnog pojednostavnjenja.

60 Postavljanjem „najvećih mogućih troškova” na razinu koja prelazi dostu-pne tržišne cijene ostvario bi se slab učinak. Postavljanjem previsokih „po-jednostavnjenih troškova” došlo bi do nastanka neopravdanih troškova kako je navedeno u nastavku. To je prikaza-no u okviru 6.

31Opažanja

Ako su razine pojednostavnjenih troškova postavljene previsoko, one mogu utjecati na ekonomičnost ukupnih rashoda; stoga bi tijela država članica trebala osigurati da su razine utemeljene te ih povremeno preispitivati i prilagođavati

61 Pojednostavnjeni troškovi moraju se odrediti unaprijed jer su nužni za pripremu zahtjeva i odobrenje iznosa bespovratnih sredstava. Studije i pro-jekcije nužne su za određivanje iznosa koji za sobom povlače niz pretpostav-ki. Komisija izrađuje smjernice za tijela

država članica kako bi osigurala da su ti izračuni pouzdani. Ova tijela mogu pribaviti dodatna jamstva revizijom izračuna.

Razlika između najvećih jediničnih troškova i standardnih jediničnih troškova

Pojednostavnjeni primjer: Na temelju studije, tijela država članica procjenjuju da prosječni troškovi ponovne sadnje šume iznose preko 4 000 eura po hektaru.

U sustavu „najvećih jediničnih troškova” iznos od 4000 eura po hektaru određen je kao gornja granica. Podnositelj zahtjeva mora dostaviti pojedinosti o stvarnim nastalim troškovima, a tijela država članica moraju ih provjeriti. Iznos isplate temelji se na stvarnim troškovima po hektaru do najvišeg maksimalnog iznosa.

U sustavu „standardnih jediničnih troškova” tijela država članica plaćaju isti iznos od 4 000 eura po hektaru svim podnositeljima zahtjeva neovisno o nastalim troškovima. Riječ je o pojednostavnjenju za podnositelje zahtjeva, koji ne moraju dokazivati da su njihovi troškovi opravdani niti dostavljati pojedinosti o stvarnim troškovima, kao i za tijela država članica.

Ako se odredi da je najveći mogući trošak 6 000 eura, on tada nema učinka. Ako se odredi da je standardni trošak 6000 eura, tada dolazi do preplaćivanja kako je prikazano u sljedećoj tablici:

(euro)

Stvarni nastali troškovi po hektaru

Bespovratna sredstva isplaćena na temelju

najvećeg mogućeg troška od 4000/ha


standardnog troška od 4000/ha


najvećeg mogućeg troška od 6000/ha


standardnog troška od 6000/ha

3 000 3 000 4 000 3 000 6 000

4 000 4 000 4 000 4 000 6 000

5 000 4 000 4 000 5 000 6 000

Okv

ir 6

.

32Opažanja

62 Ostvareni iznosi primjenjivat će se za standardnu situaciju te bi se cijene do-stupne nekim podnositeljima zahtjeva mogle prikazati manjima, a druge većima. To bi moglo dovesti do prepla-ćivanja, pri čemu bespovratna sredstva premašuju stvarne nastale troškove. Primjer je prikazan u okviru 7. Stoga bi tijela država članica trebala osigurati da preplaćivanja budu iznimni sluča-jevi. U tu bi svrhu tijela država članica trebala povremeno ispitati uzorak stvarnih slučajeva kako bi bila sigur-na da su pojednostavnjeni troškovi postavljeni na razinu općedostupnih tržišnih cijena ili ispod nje.

63 Sud nije utvrdio da su tijela ijedne dr-žave članice revidirala pojednostavnje-ne troškove na taj način. Ipak, neka od njih imala su metode kako bi osigurala da su njihovi najveći jedinični troškovi opravdani, što bi se moglo primijeniti i na pojednostavnjene troškove. Na primjer, u Njemačkoj (u Brandenbur-gu i Berlinu) nadležna su tijela svake godine prilagodila najveće moguće troškove po hektaru za sadnju šuma do 85 % prosječnih stvarnih troškova zabilježenih u prethodnoj godini.

Standardnim jediničnim troškovima, koji se temelje na teoretskim izračunima, dostupne tržišne cijene mogu se prikazati većima, što dovodi do preplaćivanja

Program ruralnog razvoja za Englesku za 2007. godinu uključivao je standardni trošak od 228 funti po hekta-ru za upravljanje šikarom u okviru mjere za „neproizvodna ulaganja”. Engleska nadležna tijela odredila su taj iznos na temelju procjena uobičajenih troškova poljoprivrednika koji obavlja taj posao. Ugledni poljoprivredni kolegij provjerio je taj izračun. Revizijom nasumično odabranih plaćanja iz 2012. godine koju je proveo Sud utvrđeno je da je dotični poljoprivrednik zaposlio izvođača radova da obavi posao po cijeni od 95 funti po hektaru.

Engleska nadležna tijela nisu uspostavila postupak za povremenu usporedbu standardnih jediničnih troško-va sa stvarnim nastalim troškovima u uzorcima projekata kojima se moglo otkriti da standardni troškovi nisu u skladu sa stvarnim troškovima.

Okv

ir 7

.

33Opažanja

Usporedbom cijena stavki za koje se podnosi zahtjev s neovisnim cjenovnim podacima može se osigu-rati opravdanost cijena, ali takav pristup može biti teško provesti

Istraživanje tržišta može se upotrijebiti za dobivanje neovisnih usporednih informacija o cijenama za pojedinačne projekte

64 U 11 od 15 PRR-ova obuhvaćenih pregledom dokumentacije (vidjeti prilog IV.) tijela država članica katkad provedu istraživanje tržišta ili uspo-redbu s drugim sličnim projektima kako bi provjerila jesu li cijene u za-htjevu opravdane (ova metoda često se kombinira s „usporedbom ponuda” opisanom u okviru 2. radi dodatnog jamstva). Na primjer, u Poljskoj osoblje pretražuje cijene na internetu, po-tvrđuje cijene s dobavljačima ili traži protuponude. S obzirom na to da su te informacije neovisne, odnosno ne do-stavlja ih podnositelj zahtjeva, mogu pružiti kvalitetne dokaze o dostupnim cijenama.

65 Istraživanje tržišta uspješno se upotre-bljava u nekim državama članicama, posebno kada postoji naznaka rizika, no ono može biti dugotrajno te može biti teže dokazati da su svi zahtjevi do-sljedno procijenjeni. To navodi ostala tijela država članica da umjesto toga uspostave sustave referentnih cijena (vidjeti u nastavku).

Upućivanja na cjenovne baze podataka ili popise mogu biti učinkovita, no potreban je pristup koji se može nositi s velikom raznolikošću prihvatljivih stavki

66 Većina tijela država članica, njih 76 od 88, uspostavila su cjenovne baze podataka za barem neke vrste rashoda (najčešće za poljoprivredne stroje-ve) ili upućuju na baze podataka ili popise komercijalnih cijena, poput jediničnih cijena za građevne materi-jale ili troškove gradnje. Diljem EU-a troškovi otprilike četvrtine zahtjeva za bespovratna sredstva za ruralni razvoj procjenjuju se prema tim referentnim cijenama. Postupa se u skladu s dvama osnovnim pristupima. Većina, odnosno 63 tijela država članica, smatra referen-tne cijene gornjim granicama i ograni-čava bespovratna sredstva na cijene pojedinačnih stavki koje su navedene u bazi podataka. U drugom se pristupu referentne cijene smatraju pokazate‑ljima pa nadležna tijela mogu odobriti zahtjeve za bespovratna sredstva s ci-jenama koje premašuju referentne ako smatraju da su više cijene opravdane.

34Opažanja

67 Uz veliku raznolikost mogućih rashoda za širok raspon potencijalnih projekata ruralnog razvoja, koji mogu biti u ras-ponu od osnovnih sredstava kao što su beton ili radna snaga do sofisticirane opreme kojom se upravlja računalom, uspostava i upravljanje sveobuhvat-nim cjenovnim bazama podataka mogu postati skupi te bi moglo biti teško osigurati da su podaci pouzdani, dosljedni i ažurirani. U Mađarskoj, na primjer, samo cjenovna baza podataka za strojeve sadrži 230 000 stavki razli-čitih marki, modela, opcija i kvalitete te se mora ažurirati dvaput godišnje (troškovi izgradnje nalaze se u drugoj bazi podataka).

68 Ipak, za veće PRR-ove, za koje katkad treba obraditi tisuće sličnih zahtje-va za projekt, uporaba takvih baza podataka može biti učinkovit način za provjeru cijena, podložno prethodno navedenim točkama. Međutim, kada se navedene cijene odnose na sastavne dijelove ili sredstva, poput građevnih materijala, posao provjere cijena može biti popriličan (vidjeti okvir 8.). To može dovesti i do toga da se osoblje tijela država članica usredotoči na cije-ne nekih lako provjerljivih stavki poput troškova za beton, a da zanemare, primjerice, specijalizirane obrade pri kojima rizici od previsokih cijena mogu biti veći. Države članice poput Bugar-ske, Francuske i Grčke izbjegavaju te probleme uspostavom referentnih cijena koje se temelje na rezultatima kao što su veličina ili kapacitet cjelo-kupne izgradnje (mogu se primijeniti kao „najveći mogući troškovi” – vidjeti odlomak 41.).

Usporedba pristupa primijenjenih za provjeru troškova građevinskih projekata za mjeru modernizacije poljoprivrednih gospodarstava: provjera troškova za sastavne dijelove (Litva) i provjera troškova za izlazne proizvode (Francuska)

U Litvi se nadležna tijela preplaćuju na komercijalne popise građevinskih troškova. U njima su za danu vrstu građevine prikazani metoda izgradnje i izbor materijala, uobičajeni troškovi po linearnom metru temelja, troškovi po četvornom metru krova, troškovi po četvornom metru zidova, prozora, dekorativnih elemenata, pločica itd. Osoblje koje procjenjuje prijedloge projekta uzima iz zahtjeva za bespovratna sredstva detalje predložene gradnje i uporabom popisa cijena izračunava očekivani trošak za svaki od elemenata. Izračunani troškovi tih elemenata uspoređuju se tada s onima iz zahtjeva za bespovratna sredstva.

U Francuskoj su uobičajeni troškovi izgradnje utvrđeni po životinji ili po četvornom ili kubnom metru na teme-lju studije prethodnih projekata. Na primjer, procijenjeno je da nadstrešnica za 40 – 60 krava iznosi 2 920 eura po kravi. Betonski spremnik za stajski gnoj od 100 m3 procijenjen je na 157 eura po m3. Nadležna tijela mogu brzo izračunati trošak po kravi ili po m3 iz prijedloga projekta i usporediti ga s očekivanim troškom.

Okv

ir 8

.

35Opažanja

15 Ipak, može biti lakše uspostaviti i održati cjenovne baze podatka na temelju kataloških cijena dobavljača nego na temelju tržišnih cijena. U tom slučaju, tijela država članica mogu primijeniti koeficijent na kataloške cijene kako bi dobila približne tržišne cijene koje će upotrijebiti kao referentne cijene ili gornju granicu.

Te baze podataka i popisi korisni su samo ako su u njima sadržane cijene dovoljno bliske dostupnim stvarnim tržišnim cijenama

69 U šest od deset PRR-ova u kojima su upotrijebljene referentne cijene za strojeve i opremu (vidjeti sliku 6.) cije-ne se tijelima država članica dostavlja-ju preko proizvođača i distributera ili ih preuzimaju iz njihovih cjenika ili ka-taloga. Primjer je prikazan u okviru 9. Uobičajena je, međutim, trgovačka praksa dogovaranja popusta na kata-loške cijene koji može biti znatan (na primjer, nije uobičajeno platiti punu katalošku cijenu za novi automobil). To znači da su kataloške cijene vjerojatno veće od dostupnih stvarnih tržišnih cijena. Stoga su one od male vrijedno-sti kao referentne cijene (ili kao gornje granice) osim za utvrđivanje neuobiča-jenih cijena predloženih u zahtjevu za bespovratna sredstva koje premašuju one koje nudi proizvođač15.

Ostala tijela država članica uspostav-ljaju referentne cijene istraživanjima tržišta ili prikupljanjem podataka iz odobrenja projekata i zahtjeva za plaćanje.

Referentne cijene (ili gornje granice cijena) na temelju kataloških cijena od male su koristi za utvrđivanje opravdanosti troškova

U Mađarskoj se vodi baza podataka s cijenama poljoprivrednih i šumarskih strojeva koje dostavljaju distri-buteri i proizvođači. Podnositelj zahtjeva ne mora dostaviti ponude dobavljača kako bi podupro zahtjev za bespovratna sredstva ako su dotične stavke navedene u bazi podataka, čime se postupak pojednostavnjuje. Mađarska nadležna tijela odobravaju zahtjeve za bespovratna sredstva ako su troškovi jednaki cijenama u bazi podataka ili niži od njih.

Sud je cijene koje dobavljači zaista nude podnositeljima zahtjeva usporedio s cijenama u bazi podataka. Od is-pitanih ponuda dvanaest ih se odnosilo na poljoprivredne traktore. Te su ponude u prosjeku bile 30 % niže od cijena navedenih u bazi podataka. Mađarska nadležna tijela odgovorila su Sudu da razlika od 25 – 30 % manje u odnosu na cijene u bazi podataka nije neobična.

U toj situaciji, koja nije tipična samo za Mađarsku, usporedba zahtjeva za bespovratna sredstva s cjenovnom bazom podataka može se uskladiti s odredbama provedbene uredbe (vidjeti odlomak 17.), no time se samo pokazuje da cijene ne premašuju kataloške cijene distributera i proizvođača. Ne pokazuje se da su cijene opravdane.

Okv

ir 9

.

36Opažanja

Slik

a 6. Izvori upotrijebljeni za uspostavu referentnih troškova ili gornjih cjenovnih granica


Tržišne cijene

Kataloške cijene dobavljača

Ne primjenjuje se ili nije procijenjeno

Kampanija

Andaluzija

Mjere za modernizaciju poljoprivrednih gospodarstavaInternetska baza podataka SimCoGuide nudi referentne troškove za poljoprivrednu opremu. Svake godine ažurira je organizacija koja je neovisna o dobavljaču opreme. Temelji se na opaženim tržišnim cijenama

Mjere za obnovu selaKao gornje granice upotrebljavaju se cijene iz regionalnih građevinskih cjenika. Ti se cjenici ažuriraju svake godine, a sadrže prosječne tržišne cijene dobivene kroz postupke javne nabave

Baza podataka s referentnim cijenama sadrži cijene roba i usluga koje se uglavnom upotrebljavaju u sklopu mjera te se stalno ažurira s cijenama iz ponuda koje dostavljaju podnositelji zahtjeva, kao i rezultatima istraživanja tržišta koje provodi osoblje nadležnih tijela država članica

37Opažanja

70 Ako su referentne cijene (ili gornje granice) previsoke, to bi moglo utjecati na ponašanje podnositelja zahtje-va, potičući ih da predlože cijene do visine ograničenja kako bi povećali iznos bespovratnih sredstava. Time se destimulira smanjenje troškova i potiče tajno dogovaranje s dobavljačima radi umjetnog povećanja cijena koje se ostvaruje pružanjem neprihvatlji-vih roba ili usluga skrivenih unutar prevelikih troškova prihvatljivih stavki ili ponudom skrivenih rabata. To može dovesti i do nekonkurentnog ponaša-nja dobavljača. Da bi se izbjegao taj rizik, mnoge zemlje poput Bugarske ne prikazuju cijene u javnoj verziji svoje baze podataka referentnih cijena.

71 Što se tiče pojednostavnjenih troškova, referentne ili najveće moguće cijene mogu zastarjeti, a ako se temelje na građevinskim troškovima u glavnom gradu, na primjer, mogu ne odražavati cijene koje su dostupne u ruralnim područjima. Cjenovne baze podataka trebale bi se stoga povremeno ažuri-rati te bi trebale odražavati regionalne razlike ako su znatne.

Ako cijene stavki za koje se podnosi zahtjev premašuju referentnu cijenu, potrebno je donijeti odluku za utvrđivanje razine bespovratnih sredstava koje bi trebalo odobriti: za to su potreba jasna pravila i kriteriji

72 Po svojoj prirodi, referentne cijene ne mogu uvijek odražavati tržišne cijene dostupne u vrijeme i na mjestu svakog pojedinačnog projekta. Neke su razlike neizbježne, posebice u pogledu opre-me ako u bazu podataka referentnih cijena nisu uključeni ista marka i model kao za stavku za koju se podnosi zahtjev. Ako cijene za koje se podnosi zahtjev premašuju referentne cijene, osoblje mora prosuditi jesu li više cije-ne opravdane, osim ako tijela država članica primjenjuju referentne cijene kao gornju granicu. Budući da to može biti otežano i dugotrajno, male razlike u odnosu na referentne cijene mogu se prihvatiti bez dodatnog istraživanja jer bi moguća ušteda na troškovima bila nedovoljna.

73 U slučaju kada su razlike premašivale dopuštena odstupanja od referentnih cijena, tijela države članice općenito su tražila od podnositelja zahtjeva da dostave opravdanje. No, postojale su nejasnoće u pogledu kriterija primi-jenjenih za evaluaciju tih opravdanja i dokumentacije kojom se trebalo prikazati na temelju čega su se troš-kovi veći od referentnih cijena trebali smatrati opravdanima.

38Opažanja

74 Ipak, tijela država članica kao što su Francuska i Litva automatski su prihvaćala razlike od 30 ili 40 % iznad referentnih cijena bez traženja ikakvih opravdanja od podnositelja zahtjeva, a da prethodno nisu ustanovila da razlike takvog razmjera odražavaju cijene koje se zaista plaćaju u situaci-jama kada ne postoji subvencija. Sud bi doveo u pitanje može li se cijena koja je za 30 % veća od referentne cijene automatski smatrati oprav-danom te je li ova praksa u skladu s načelom ekonomičnosti. Primjeri-ce, troškovi prosječnog projekta za obradu živežnih namirnica iznose otprilike 750 000 eura. Kad bi refe-rentna cijena odgovarala tom iznosu, prethodno opisanim pristupom moglo bi se bez pogovora odobriti dodatnih 300 000 eura troškova. Ako se refe-rentne cijene temelje na kataloškim cijenama umjesto na stvarnim tržišnim cijenama (kao što je, na primjer, slučaj u Litvi), rizik odobravanja prevelikih cijena još je veći.

Usporedba ponuda koje su poslali različiti dobavljači mogla bi biti jednostavna metoda za utvrđivanje tržišnih cijena, ali potrebne su zaštitne mjere kako bi se izbjegle manipulacije i prijevare

75 Metoda koja se uglavnom upotrebljava u ruralnom razvoju, kao i u mnogim drugim programima potrošnje koji se temelje na bespovratnim sredstvima, jest ta da se od podnositelja zahtjeva traži da dostavi ponude drugih dobav-ljača kako bi pokazao da se zahtjev za bespovratna sredstva temelji na opravdanim cijenama. Za veće iznose, posebice kada su u pitanju javna tijela, ponude se mogu dobiti preko službe-nog natječajnog postupka. Usporedba ponuda uobičajena je komercijalna praksa i često ne predstavlja dodatno opterećenje za podnositelja zahtje-va. Ako postoji stvarno nadmetanje između dobavljača, usporedba ponuda može na djelotvoran način pokazivati da se postigla najbolja dostupna cije-na. Na ovaj način tijela država članica procjenjuju troškove otprilike dviju tre-ćina zahtjeva za bespovratna sredstva za ruralni razvoj.

39Opažanja

Metoda „usporedbe ponuda” oslanja se na postojanje stvarnog nadmetanja pa su, u slučaju da se dostavi samo jedna ponuda (ili ako dostavljene ponude nisu usporedive), potrebne alternativne metode za provjeru opravdanosti cijena

76 Tijela država članica obično traže da podnositelj zahtjeva podnese dvi-je ili tri ponude dobavljača u svrhu podupiranja zahtjeva za bespovratna sredstva. Međutim, podnositelji za-htjeva katkad dostavljaju samo jednu ponudu, što može biti zbog toga što je stavka jedinstvena (postoji samo jedan mogući dobavljač) ili zato što ostali dobavljači ne žele dati ponudu. Razlog tome može biti i manipulacija pozivom na podnošenje ponuda kojom podno-sitelj zahtjeva pogoduje određenom dobavljaču.

77 Podnošenje samo jedne ponude ne pokazuje da je postignuta najbolja cijena predmetne stavke. Ipak, Sud je primijetio da su tijela država članica prihvaćala samo jednu ponudu, a da nisu provela alternativne provjere za utvrđivanje opravdanosti cijena poput istraživanja tržišta, usporedbe s dru-gim projektima ili stručne procjene.

Primjeri iz Francuske i Engleske prika-zani su u okviru 10. Od tada su en-gleska nadležna tijela uvela postupke kojima se zahtijeva provođenje takvih alternativnih provjera u slučajevi-ma kada je dostavljena samo jedna ponuda.

Mjere su nužne kako bi se destimulirala, spriječila, otkrila i ispravila svaka manipulacija postupkom radi pogodovanja određenom dobavljaču

78 Osjetljivost metode usporedbe ponuda leži u tome da informacije o cijenama ne pribavljaju tijela država članica samostalno, nego ih dostavljaju podnositelji zahtjeva. To otvara mo-gućnost manipulacije postupkom kako bi se pogodovalo dobavljaču s višim troškovima.

Jedina ponuda koju su nadležna tijela prihvatila bez dodatnih provjera

U Francuskoj je podnositelj zahtjeva dobio dvije ponude za opskrbu i ugradnju automatizirane linije za obradu voća, ali je nadležnim tijelima prikazao samo najskuplju jer je to nabolje odgovaralo njegovim potrebama. Francuska nadležna tijela prihvatila su tu jedinu ponudu a da nisu provela provjeru opravdanosti troškova.

U Engleskoj je podnositelj zahtjeva dostavio samo jednu ponudu dobavljača opreme za proizvodnju vina uz opravdanje da je riječ o posebnoj opremi za proizvodnju pjenušavih vina za koju postoji samo jedan proizvo-đač. Engleska nadležna tijela prihvatila su je bez pogovora. Međutim, revizori Suda uspjeli su pronaći i druge dobavljače iste opreme.

Okv

ir 1

0.

40Opažanja

79 To može biti iz razumljivih razloga: podnositelj zahtjeva može dati pred-nost lokalnom dobavljaču ili izvodi-telju radova s kojim je uspješno radio u prošlosti. Tijela nekoliko država člani-ca izričito prihvaćaju takve preferencije kao opravdanje za prihvaćanje ponude s višim troškovima, kao što je slučaj u Mađarskoj, ili za neki od programa potpore u Engleskoj. Prema mišljenju Suda, osobne preferencije poput onih prethodno navedenih nisu dovoljno opravdanje da bi se bespovratna sred-stva temeljila na višoj ponudi.

80 Postoji i rizik da bi podnositelj zahtje-va mogao manipulirati postupkom definirajući specifikacije na način da samo jedan dobavljač može lako ispuniti uvjete ili jednostavno tako da od ostalih potencijalnih dobavljača ne zatraži ponude. Kao krajnost, podno-sitelj zahtjeva može čak biti u dosluhu s dobavljačem kako bi lažirao ponude ili može biti žrtvom dosluha i prijevare savjetnika ili dobavljača.

81 Iako je prijevara izniman slučaj, iz revizijskog rada Suda i Komisije te iz Europskog ureda za borbu protiv prije-vara (OLAF) proizlazi dovoljno dokaza koji potvrđuju da ona postoji. Ipak, samo u četirima od 15 PRR-ova pregle-danih radi revizije bile su uvedene mje-re za borbu protiv prijevara u sustavu upravljanja bespovratnim sredstvima za ruralni razvoj. U smjernicama Ko-misije predlaže se obučavanje osoblja kako bi bilo upoznato s prijevarom, razmjena informacija o otkrivenim slu-čajevima, vođenje sustava upozorenja i uporaba kontrolnih lista osmišljenih za utvrđivanje mogućih manipulacija. Pristup koji se upotrebljava u država-ma članicama poput Rumunjske jest taj da se povećaju transparentnost i tržišno natjecanje zahtijevajući od privatnih podnositelja zahtjeva za

bespovratna sredstva da objave svoje pozive za ponude na internetskim stranicama agencije za plaćanje.

Pravilima javne nabave otežava se prikrivanje manipulacije i prijevare, no njima se ne uklanjaju ti rizici niti se jamči da će troškovi u svim slučajevima biti opravdani

82 Od javnih se tijela zahtijeva da slije-de postupke nabave osmišljene radi postizanja najbolje cijene uz jamčenje pravednosti i transparentnosti. Iznad određenih pragova primjenjuju se direktive EU-a16. U nekim se situacijama može primijeniti pregovarački postu-pak s jednim dobavljačem, no za veće ugovore javna će tijela uglavnom dobi-ti ponude od različitih dobavljača, što može biti preko otvorenog poziva za podnošenje ponuda. Pravilima javne nabave trebalo bi, ako se pravilno pri-mijene, smanjiti prilike za manipulaciju i prijevare iako se, kako je prikazano u odlomku 25., pravila javne nabave ne poštuju uvijek.

83 U devet od 15 pregledanih PRR-ova (vidjeti prilog IV.) tijela država članica nisu provjerila jesu li troškovi za koje je podnesen zahtjev opravdani ako se slijedio postupak javne nabave. Među-tim, takvi postupci možda neće dovesti do zaprimanja većeg broja usporedivih ponuda, što može biti zbog nedostatka pravog tržišnog natjecanja, zbog toga što poziv za podnošenje ponuda nije bio dovoljno oglašavan ili zbog toga što su se specifikacijama natječaja ili uvjetima ugovora isključili potencijalni dobavljači. Ako se zaprimi samo jedna ponuda ili ponude nisu usporedive, činjenica da se slijedio postupak javne nabave ne pokazuje da je cijena oda-brane ponude opravdana.

16 Detalji se mogu pronaći na: http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/index_en.htm

http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/index_en.htm




41Opažanja

84 Nadalje, postupak javne nabave sam po sebi ni na koji način ne umanjuje ri-zike prekomjerne specifikacije opisane u 1. dijelu. Revizijama koje su proveli Sud i Komisija utvrđeni su slučajevi javne nabave u kojima su specifikacije u pozivima za podnošenje ponuda bile pretjerane ili u kojima se u kriterijima dodjele prekomjerna važnost dala kvalitativnim aspektima ne uzimajući u obzir troškove.

85 Stoga bi, ako se postupkom javne nabave zaprimi samo jedna ponuda, ako postoje rizici od prekomjernih specifikacija ili ako postoje nedostatci u primijenjenom postupku, tijela dr-žava članica trebala provesti dodatne provjere kako bi utvrdila jesu li pred-loženi troškovi opravdani s obzirom na iznose koji su u pitanju.

Kad je potrebna prosudba, neovisno stručno mišljenje ili mišljenje povjerenstva za evaluaciju može pru-žiti važno jamstvo te biti posebno učinkovito kad se odnosi na slučajeve višeg rizika

86 U odlomcima od 53. do 55. ovog izvješća opisana je uporaba stručnjaka za evaluaciju specifikacija projekta. Stručnjaci mogu dati slično jamstvo da su cijene opravdane, a isto mišljenje može obuhvatiti i specifikacije i cijenu. Uporaba vanjskih stručnjaka može biti skupa pa je od posebne važnosti kada postoji visoki financijski rizik ili sum-nja na manipulaciju. Litavski primjer iz okvira 11. pokazuje da se dobro usmjerenom uporabom stručnjaka može ostvariti neto ušteda nacional-nim proračunima i proračunu EU-a.

87 U 10 od 15 pregledanih PRR-ova (vidjeti prilog IV.) tijela država člani-ca uputila su barem veće zahtjeve za bespovratna sredstva povjerenstvu za evaluaciju koje se može sastojati od tehničkih stručnjaka i/ili ostalih pojedinaca s odgovarajućim znanjem. Ta povjerenstva mogu pomoći da se smanji subjektivnost u procjenama o tome jesu li cijene (i specifikacije) opravdane.

42Opažanja

Dobro usmjerenom uporabom stručnjaka može se ostvariti neto ušteda nacional-nim proračunima i proračunu EU-a

Kada se zahtjevi za bespovratna sredstva odnose na veće iznose, ako se se dostavi samo jedna ponuda ili ako postoje druge rizične značajke, litavska nadležna tijela upućuju prijedlog projekta društvu financijskih savjet-nika radi stručnog pregleda predloženih troškova. Litavska nadležna tijela uputila su savjetnicima 214 slučaje-va u 2012./2013. godini. Savjetnici su zaključili da su cijene za koje je podnesen zahtjev premašivale najbolje dostupne tržišne cijene u 27 slučajeva. Litavska nadležna tijela izračunala su da je za svaki euro plaćen savjet-nicima ušteđeno preko četiri eura iz sredstava EU-a i nacionalnih sredstava.

Okv

ir 1

1.

4. dio – Praćenje situacije nakon odobrenja projekta: pristupi kojima se osigurava da su troškovi za koje se dobila nadoknada opravdani

88 Kao što je prethodno opisano, od tijela država članica traži se da provjere da se bespovratna sredstva koja odobre temelje na opravdanim troškovima. No, neki troškovi i dalje mogu biti neizvjesni u fazi podnošenja zahtjeva za bespovratna sredstva, posebno za velike građevinske projekte. Tijelima nekih država članica može trebati ne-koliko mjeseci da obrade zahtjeve pa cijene dobivene u vrijeme podnošenja zahtjeva možda više neće biti valjane kada projekt započne ili se pak mogu promijeniti poslovni planovi podnosi-telja zahtjeva. Stoga nije neobično da se nastali troškovi razlikuju od odo-brenih troškova: i specifikacije i cijene mogu se promijeniti.

89 Pojavljuju se tri vrste rizika kada podnositelj zahtjeva dostavi zahtjev za isplatu bespovratnih sredstava radi povrata nastalih troškova:

(a) troškovi koji su odobreni za obor za stoku kapaciteta 100 grla možda neće biti opravdan ako zapravo izgrađeni obor ima kapacitet od samo 50 grla,

(b) projekt je proveden na drukčiji na-čin pa specifikacije i cijene provje-rene u zahtjevu nisu više valjane: umjesto krova od škriljevca za obor za stoku, poljoprivrednik, na primjer, izgradi metalni krov za isti iznos,

(c) uštede ostvarene na elementima projekta iskorištene su za preko-mjerno ukrašavanje jer su pred-lagatelji projekta skloni poimati bespovratna sredstva kao prora-čun na raspolaganju za trošenje: ako se građevinski radovi izvedu u okviru proračuna, ušteda se, na primjer, može potrošiti za luksuznu opremu.

Sud je procijenio pristupe koje tijela država članica primjenjuju kako bi se suočile s tim rizicima.

43Opažanja

Kontrolni sustavi trebali bi pronaći i provjeriti svaku materijalnu izmjenu projekta nakon odobravanja bespo-vratnih sredstava kako bi se osiguralo da su troškovi za koje će se dobiti nadoknada i dalje opravdani

90 Osim kada se primjenjuju „pojedno-stavnjeni troškovi”, podnositelji zahtje-va moraju dostaviti plaćene račune kako bi poduprli svoje zahtjeve za isplatu bespovratnih sredstava. Tijela država članica provjeravaju te račune kako bi osigurala da postoji ispravna osnova za povrat novca. Ako su stvarni troškovi projekta identični troškovima kako su navedeni u zahtjevu, nisu po-trebne daljnje provjere radi utvrđiva-nja opravdanosti troškova. No, tijelima država članica potrebna su pravila i kontrolni sustavi uspostavljeni radi otkrivanja bitnih promjena u pogledu odobrenih troškova projekta i provjere jesu li troškovi i dalje opravdani.

91 Sud je utvrdio da je svih 15 tijela drža-va članica imalo postupke za rješava-nje promjena u izlaznim rezultatima ili troškovima odobrenih projekata. Upotrijebljena su dva alternativna pristupa. U prvom su nadležna tijela navela troškove projekta u ugovoru o bespovratnim sredstvima na jed-nako detaljnoj razini poput one na kojoj su ih provjerili u zahtjevu: ako su troškovi provjereni stavku po stavku, u ugovoru o bespovratnim sredstvima troškovi su također navedeni stavka po stavka. U drugom pristupu, ugovori o bespovratnim sredstvima sastav-ljeni su za ukupni trošak projekta ili za šire kategorije troškova (kao što su izgradnja, oprema ili naknade), čak i ako su troškovi provjereni stavku po stavku. Taj drugi pristup općenito nije pružao prikladno jamstvo da su riješena tri prethodno navedena rizika te je omogućivao nadoknadu troškova čija opravdanost nije bila provjerena. Primjer je prikazan u okviru 12.

Mjere za potporu malih poslovnih subjekata u ruralnim područjima u Engleskoj: promjenama u projektu omogućena je naknada troškova za koje nije provjerena opravdanost

Podnositelj zahtjeva zatražio je bespovratna sredstva za projekt obnove svojih prostorija i kupnju specijalizi-rane opreme. Podnositelj zahtjeva prikazao je nekoliko ponuda za građevinske radove, opremu i ostale stavke, uključujući novu kuhinju za osoblje. Engleska nadležna tijela provjerila su ih i odobrila. Kada je podnositelj zahtjeva pošao kupiti specijaliziranu opremu, pronašao je dobavljača koji je nudio dosta nižu cijenu u odnosu na prethodne ponude. Uštedu ostvarenu na opremi iskoristio je za obavljanje radova na voznom parku i za kupnju skuplje kuhinje za osoblje. Budući da ukupni odobreni troškovi projekta nisu premašeni, engleska tije-ka nisu provjerila opravdanost tih dodatnih troškova.

Okv

ir 1

2.

44Opažanja

Jasna pravila, izričite izjave i provjere na uzorcima plaća-nja mogu spriječiti prikriva-nje popusta, rabata ili drugih povlastica koje nudi dobav-ljač, a kojima se smanjuje stvarni trošak

92 U većini PRR-ova od podnositelja zahtjeva traži se da prikažu zahtjeve za isplatu umanjene za sve popuste. To se može zahtijevati općim upravnim pravom države članice ili pravilima za primjenu mjere potpore. U trima od 15 ispitanih PRR-ova (vidjeti prilog IV.) tijela država članica tražila su od pod-nositelja zahtjeva da priloži i izričitu izjavu u zahtjevu za plaćanje (na pri-mjer označivanjem polja „da/ne”). Još jedna dobra praksa jest uvrštavanje primjera u pregled smjernica kako bi se prikazalo na koji način podnositelj zahtjeva treba postupati s različitim vrstama popusta, rabata ili drugih po-vlastica koje nudi dobavljač, a kojima se smanjuje stvarni trošak. Iako se tim pristupima neće spriječiti namjerne prijevare, oni mogu imati odvraćajući učinak. Njima su obuhvaćeni i slučajevi kada podnositelji zahtjeva ne razmiš-ljaju o tome treba li popust ili rabat oduzeti iz zahtjeva za plaćanje ili kada u to nisu sigurni.

93 Osim jasnih pravila i izjava, tijela drža-va članica trebala bi provjeriti jesu li u računima dostavljenima za podupi-ranje zahtjeva za plaćanje naznačeni popusti, rabati ili druge povlastice te osigurati da oni budu oduzeti. S obzi-rom na to da oni možda nisu naznačeni na računu (na primjer, dobavljač može dati rabat na kraju godine), tijela drža-va članica trebala bi provesti i dodatne provjere uzoraka plaćanja. Za takve je provjere potrebno dosta vremena i mogu zahtijevati kontaktiranje s do-bavljačem i/ili posjete podnositelju za-htjeva kako bi se provjerila njihova ra-čunovodstvena i bankarska evidencija. Prilika za to jesu „terenske” i „ex post” provjere na uzorku plaćanja koji se zahtijeva u skladu sa zakonskim aktima EU-a17. To je napravilo šest od 15 tijela država članica (vidjeti prilog IV.).

94 Poduzimanjem takvih provjera ne mogu se otkriti i ispraviti svi slučajevi skrivenih popusta ili druge pogodno-sti, no ono služi dvjema svrhama. Prva je odvraćajuća: manje je vjerojatno da će podnositelji zahtjeva sakriti popuste ako znaju da postoji mogućnost da će se to provjeravati. Druga je ta da se tijelima država članica pruža povratna informacija o učestalosti takvih praksi kako bi mogla prikladno prilagoditi svoje kontrolne sustave.

17 Uredba Komisije (EU) br. 65/2011.

45Opažanja

5. dio – Postizanje učinkovitosti: pristupi kojima se osigurava da je razina uvjeta i provjera razmjerna razini rizika

95 Mogući financijski učinak povrata neo-pravdanih troškova zbog prekomjernih specifikacija ili previsokih cijena ovisi o tome koliko se često to događa te o obuhvaćenim iznosima. S rastom mogućeg financijskog učinka trebala bi rasti i razina provjera: one bi trebale biti razmjerne razini uključenog rizika. Radi izbjegavanja nepotrebnog admi-nistrativnog opterećenja, uvjeti koje podnositelji zahtjeva moraju ispuniti trebali bi biti nužni minimum kako bi se omogućile te provjere. Sud je proci-jenio pristupe koje tijela država članica primjenjuju kako bi razinu uvjeta i pro-vjera usporedila s razinom rizika.

U slučaju da su vjerojatnost i mogući učinak rizika mali, mogu se osmisliti kontrolni sustavi kojima se administra-tivno opterećenje svodi na najmanju moguću mjeru

96 Što je manji udio bespovratnih sred-stava u ukupnim troškovima projekta (stopa stvarne potpore), to je veći iznos koji podnositelj zahtjeva mora priložiti iz svojih vlastitih sredstava. To daje veći poticaj podnositelju zahtjeva da postigne što bolju cijenu te smanju-je poticaj za preuveličavanje specifika-cije. Međutim, nijedno od 15 pregleda-nih tijela država članica nije smanjilo svoje zahtjeve ili provjere u skladu sa smanjenim rizikom povezanim s niskim stopama stvarne potpore.

97 U slučajevima kada su tijela država članica imala neovisne informacije o ci-jenama, posebno u bazama podataka referentnih cijena, ili kada su odredila najveće moguće troškove, većinom su smanjivala zahtjeve za podnosi-telje zahtjeva da pokažu manji rizik. Na primjer, za stavke u bazi podataka s cijenama strojeva u Mađarskoj pod-nositelji zahtjeva nisu morali dostaviti ponude da potkrijepe svoje zahtjeve za bespovratna sredstva. Uporaba pojednostavnjenih troškova uklanja nužnost provjere troškova, ali primjena ovog pristupa nije bila rasprostranjena (vidjeti odlomak 42.).

98 Većina tijela država članica smanjila je zahtjeve i provjere za vrlo jeftine stavke zahtijevajući manji broj ponuda, prihvaćajući cjenike ili ispise zaslona internetskih stranica umjesto ponu-da ili pak isključujući vrlo mali broj pojedinačnih stavki iz prihvatljivih troškova. Također su smanjila zahtjeve u pogledu poslovnih planova i ostalih informacija.

46Opažanja

Stavke visoke vrijednosti, projekti s visokim stopama potpore i drugi čimbenici rizika zahtijevaju povećanu razinu provjera

99 Diljem EU-a prosječni ulagački pro-jekt za ruralni razvoj iznosi otprilike 125 000 eura. Za projektne troškove ovog iznosa tijela država članica zahti-jevaju dvije ili tri ponude dobavljača ili provjeravaju predložene troškove s cijenama u bazama podataka. Neka tijela također provjeravaju vrijednost za uloženi novac, provode istraživanje tržišta u vezi s cijenama ili se savjetuju sa stručnjacima, kao što je prethodno opisano u ovom izvješću. No, kada su prihvatljivi troškovi projekta (a time i iznos bespovratnih sredstava) mnogo veći od prosječnog iznosa, samo neko-liko nadležnih tijela provodi dodatne ili šire provjere unatoč mogućem učinku većih rizika18.

100 No, nisu samo projekti velike vrijedno-sti ti koji predstavljaju veće rizike. Što je veća stopa potpore, manji je poti-caj podnositelju zahtjeva da ograniči troškove tražeći najpovoljniju cijenu ili ekonomičnije specifikacije. Što se stope potpore više približavaju postot-ku od 100 %, to rizik od prekomjernih specifikacija i prekomjernog ukraša-vanja postaje vrlo visok, bez obzira na to je li podnositelj zahtjeva javno tijelo ili pripada privatnom sektoru19. Ipak, nijedno od 15 pregledanih tijela država članica nije povećalo svoje zahtjeve i provjere u skladu sa pove-ćanim rizikom povezanim s visokim stopama potpore. To je osobit problem ako tijela država članica nisu obavila provjere u vezi s opravdanošću troško-va kada je podnositelj zahtjeva slijedio postupke javne nabave, s obzirom na to da ti postupci sami po sebi ne jamče da su specifikacije projekta opravdane (vidjeti odlomke od 83. do 85.).

18 Ako je podnositelj zahtjeva javno tijelo, ono je obično obvezno slijediti dodatne postupke javne nabave za ugovore veće vrijednosti, a tijela država članica moraju provjeriti da se postupci pravilno slijede.

19 Javnim tijelima i udrugama često se dodjeljuju bespovratna sredstva u iznosu do 100 %. To je rjeđe kad je riječ o projektima u privatnom sektoru, no ipak se događa. Na primjer, u Italiji (Kampanija) privatnim su poduzećima ponuđena bespovratna sredstva u iznosu od 100 % za diversifikaciju poljoprivrednih gospodarstava i projekte za razvoj poslovnih subjekata u ruralnim područjima.

47Zaključci i preporuke

101 U ovoj reviziji Sud je ispitao jesu li pristupi koje su primijenile Komisija i država članice bili najdjelotvorniji za kontrolu troškova u vezi s bespovrat-nim sredstvima za ruralni razvoj.

102 Sud je utvrdio da primijenjeni pristu-pi nisi bili najdjelotvorniji. Komisija je reagirala nakon što su se problemi pojavili umjesto da prvo osigura dobre sustave. Kontrolni sustavi država čla-nica bavili su se samo nekim rizicima za gospodarstvo ili su bili neodgova-rajući. Bili su dostupni djelotvorniji pristupi, ali njihova primjena nije bila rasprostranjena.

103 Komisija nije ponudila smjernice niti je proširila dobru praksu na početku programskog razdoblja od 2007. do 2013. godine. Nije osigurala da su sustavi država članica djelotvorni prije nego što je započelo odobravanje velikih količina bespovratnih sredsta-va. U trenutku kada je poduzela mjere, veći dio bespovratnih sredstava za projekte već je bio odobren. Međutim, od 2012. godine Komisija je usvojila aktivniji i usklađeniji pristup. Bude li se temeljito primjenjivao s većom usmjerenošću na ekonomičnost, taj bi pristup trebao dovesti do boljeg financijskog upravljanja u sljedećem programskom razdoblju.

104 Kad je riječ o državama članicama, do 2014. godine za 15 najvećih pro-grama za ruralni razvoj uspostavljeni su osnovni sustavi prema propisanim uvjetima za provjeru troškova rural-nog razvoja. Upotrijebljene su različite metode, a Sud je uočio neke dobro osmišljene pristupe za rješavanje odre-đenih rizika. Ipak, kao što je prikazano u pregledu u prilogu IV., svi su imali nedostatke u pogledu glavnih rizika tako da općenito troškovi bespovrat-nih sredstva za ruralni razvoj nisu bili dobro kontrolirani. Prema analizi infor-macija svih 88 PRR-ova, slična situacija postoji u većem dijelu EU-a. Posebno:

(a) Kontrolni sustavi država članica usredotočili su se na cijene stavki ili radova u zahtjevima za bespo-vratna sredstva, a mnogo manje pozornosti posvetili su utvrđivanju opravdanosti tih stavki ili isplativo-sti bespovratnih sredstava u odno-su na ciljeve politike. To dovodi do rizika od prekomjernog ukrašava-nja i do niske ostvarene vrijednosti za uloženi novac.

(b) Glavne metode upotrijebljene za provjeru cijena u zahtjevima za bespovratna sredstva bile su uspo-redba ponuda različitih dobavljača ili njihova usporedba s referen-tnim cijenama. Sud je utvrdio da se sustavima u nekim državama članicama nije dovoljno jamčilo da su troškovi opravdani, primjerice upotrebljavali su referentne cijene čija je vrijednost bila 30 % iznad stvarnih tržišnih cijena.


(c) Bespovratna sredstva odobrena su unaprijed te su isplaćena nakon što je podnositelj zahtjeva kupio predmetne stavke ili počeo radove. Ako bi došlo do izmjena projekta nakon odobrenja bespovratnih sredstava, zbog praznina u sustavi-ma nekih država članica odobrena je nadoknada troškova za koje se nije provjerila opravdanost.

(d) Razinom zahtjeva i provjera opće-nito se nisu uzele u obzir različite razine rizika. Brojna tijela država članica imala su isti pristup pri provjeri bespovratnih sredstava u vrijednosti od 10 000 eura i 1 mi-lijuna eura. U slučajevima kada su rizici bili ograničeni, mogućnosti pojednostavnjenja nisu se široko primjenjivale.

105 Najvažniji nedostatci ili propusti u primijenjenim pristupima sažeti su u okviru 13.:

106 Na temelju toga Sud je zaključio da se boljim pristupima u kontroli troškova mogu ostvariti znatne stvarne uštede u bespovratnim sredstvima za projek-te ruralnog razvoja u programskom razdoblju 2014. – 2020. Ta ušteđena sredstva mogla bi se staviti na raspola-ganje za financiranje dodatnih proje-kata, što bi dovelo do boljih izlaznih proizvoda i rezultata te ostvarivanja ciljeva.

107 Sud je također zaključio da postoje praktični i isplativi pristupi za smanje-nje utvrđenih rizika, a većina njih već se provodi u nekom od PRR-ova. Oni su opisani u glavnom dijelu izvješća. Za slučajeve u kojima bi se pregledom dokumentacije 15 najvećih PRR-ova moglo dobiti dovoljno dokaza, pregled nekih od tih pristupa dan je u nastavku u okviru 7. i sažet u prilogu IV.

108 Sud pozdravlja namjeru Komisije da izda smjernice o pojednostavnjenim troškovima (iako su države članice navele da se pojednostavnjene mo-gućnosti financiranja vjerojatno neće primjenjivati zbog različite prirode bespovratnih sredstava za ruralni razvoj). Sud pozdravlja i smjernice Komisije za borbu protiv prijevara te „akcijske planove” koje su države članice izradile na inicijativu Komisije. U planu koji je Sud pregledao vide se poboljšanja u nekim osnovnim susta-vima, no njime se ne rješavaju brojni nedostatci u izradi navedeni u pret-hodnom odlomku 105.


Glavni nedostatci uočeni u izradi kontrolnih sustava za troškove ruralnog razvoja

Rizik od prekomjernih specifikacija:

ο osim za troškove upravljanja zemljištem i troškova izobrazbe, ograničena uporaba mogućnosti za ograniča-vanje bespovratnih sredstava na „standardne” troškove (vidjeti odlomke 41. i 42.);

ο nedovoljno razmatranje toga jesu li troškovi opravdani u odnosu na očekivane izlazne proizvode i rezul-tate – nadležna tijela malog broja država članica uzela su u obzir troškovnu učinkovitost ili vrijednost za uloženi novac zahtjeva za bespovratna sredstva (vidjeti odlomak 46.);

ο nedostatak pouzdanih pristupa riziku od prekomjernog ukrašavanja (vidjeti odlomke od 48. do 50.).

Rizik odobravanja bespovratnih sredstava na temelju previsokih cijena:

ο neprovjeravanje standardnih jediničnih troškova kako bi se vidjelo je li u praksi došlo do preplaćivanja (vidjeti odlomke 62. i 63.);

ο oslanjanje na provjere prema cjenovnim bazama podataka koje sadrže kataloške cijene koje su uglavnom 20 – 30 % iznad stvarnih tržišnih cijena (vidjeti odlomke 69. i 71.);

ο prihvaćanje zahtjeva za bespovratna sredstva u kojima cijene premašuju referentne cijene za čak 30 ili 40 %, a da se za to ne traži opravdanje (vidjeti odlomak 74.);

ο nedovoljne zaštitne mjere pri oslanjanju na usporedbu ponuda dobavljača (vidjeti odlomke od 77. do 81.);

ο oslanjanje na provjeru usklađenosti s postupcima javne nabave (prema potrebi) a da se ne provjeri oprav-danost predloženih troškova (vidjeti odlomke od 83. do 85.).

Rizik da nadoknađeni troškovi možda nisu opravdani:

ο praznine u postupcima nakon odobrenja zahtjeva za bespovratna sredstva, što znači da nadoknađeni troš-kovi mogu biti različiti od onih koji su prihvaćeni kao opravdani (vidjeti odlomke 91. i 92.).

Rizik da je razina zahtjeva i provjera nedovoljno povezana s razinom rizika:

ο zahtjevi i provjere nisu povećani kada su stope potpore više (pa podnositelj zahtjeva nije dovoljno pota-knut da ograniči troškove) ili za vrlo velika bespovratna sredstva (vidjeti odlomke 99. i 100.).

Okv

ir 1

3.


Okv

ir 7

. Pregled pristupa u 15 PRR-ova obuhvaćenih revizijom

PRR-ovi koji slijede pristup

PRR-ovi koji ne slijede pristup

Pristup se ne primjenjuje ili nije procijenjen

0 5 10 15

Izrada većih zahtjeva i/ili provjera za projekte visoke vrijednosti

Izrada većih zahtjeva i/ili provjera pri visokim stopama potpore

Provođenje terenskih provjera za uzorke plaćanja kako bi se utvrdilo da su zahtjevi za plaćanje u skladu sa svim

�nancijskim ovlasticama

Poduzimanje mjera za ublažavanje rizika od prijevare

Provjera da su troškovi opravdani priprimjeni postupaka javne nabave

Uporaba stvarnih tržišnih cijena kao referentnih cijena za opremui strojeve umjesto kataloških cijena dobavljača

Provođenje provjera kako bi se utvrdilo dovode listandardni troškovi do prekomjernih plaćanja

Procjena jesu li troškovi opravdani u smislu izlaznihproizvoda ili rezultata



109 U mnogo slučajeva tijela država članica razvit će detalje svojih kontrolnih sustava (oblike, upute, postupke i kon-trolne liste) nakon što budu odobreni PRR-ovi za razdoblje 2014. – 2020. Ipak, osim ako se ovim kontrolnim sustavima riješe rizici utvrđeni u ovom izvješću, vjerojatno je da će nedostatci i dalje postojati. Dostupni su pristupi koji ne uključuju dodavanje sve više zahtjeva i provjera, nego bolje usmje-ravaju napore ondje gdje su rizici najveći. Najbolji kontrolni sustavi nisu samo djelotvorni – osmišljeni da se njima postigne ekonomičnost – nego i učinkoviti, primjereni razini rizika.

110 „Dobro izrađena” kontrolna lista prika-zana u prilogu I. pruža sveobuhvatan skup kriterija za procjenu toga rješa-vaju li kontrolni sustavi rizike opisane u ovom izvješću. Sud preporučuje da Komisija i države članice, prije nego što se rezervira rashod u novom program-skom razdoblju, osiguraju da pristupi koji se slijede za sve PRR-ove zadovo-lje kriterije i usmjere se na područja najvećeg rizika. Dio ovog postupka tre-bala bi biti ex ante procjena kontrolnih sustava koju provode službe unutarnje revizije tijela država članica (ili druga inspekcijska ili revizijska tijela).

111 Dobra izrada sustava tek je prvi korak. Ključno je i kako se sustavi primjenjuju u praksi. Sud preporučuje da Komisija i države članice na samom početku novog programskog razdoblja provjere da sustavi rade učinkovito i da su dje-lotvorni u odnosu na rizike istaknute u ovom izvješću.

IV. sudsko vijeće, kojim predsjeda članica Revizorskog suda gospođa Rasa BUDBERGYTĖ, usvojilo je ovo izvješće na sastanku održanom u Luxembourgu 26. studenoga 2014.

Za Revizorski sud

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA Predsjednik

52

Kontrolne liste koje je Sud razvio za procjenu strukture kontrolnih sustava u pogledu rizika u vezi s troškovima ruralnog razvoja

Rizik Značajka izvedbe Vidjeti odlomke

Prek

omje

rna s

pecifi

kacij

a

1. Ograničiti prihvatljivost na troškove standardne specifikacije ako postoji znatan broj sličnih projekata ili uobičajenih vrsta rashoda 38.–42.

2. Procijeniti predložene troškove kako bi se osiguralo da su specifikacije opravdane

(a) Napraviti standardne izračune i usporediti ih s referentnim vrijednostima za brzo prepoznavanje zahtjeva koji su preko-mjerno specificirani. 44.–45.

(b) Procijeniti jesu li troškovi opravdani u pogledu kriterija isplativosti ili vrijednosti za uloženi novac. 46.

(c) Evidentirati procjene o tome jesu li specifikacije opravdane, kao i temelje za to, bilo da je riječ o usporedbi s ostalim projektima, tehničkoj evaluaciji ili zdravorazumskoj prosudbi. 47.–48.

(d) Ako se bespovratna sredstva ne temelje na najnižoj valjanoj ponudi, uspostaviti jasne kriterije za utvrđivanje jesu li troškovi viših ponuda opravdani; dokumentirati evaluaciju dodatnih uključenih troškova. 49.–51.

(e) Upotrijebiti neovisna stručna mišljenja kako bi se osiguralo da su specifikacije opravdane, posebno kada projekti pred-stavljaju rizike zbog svoje veličine, tehničke složenosti ili nedostatka usporednih informacija. 53.–55.

Neko

nkur

entn

e cije

ne

3. Kad je to izvedivo, odrediti najveće moguće troškove ili upotrijebiti pojednostavnjene mogućnosti financiranja te povremeno provjeriti da ne premašuju općedostupne tržišne cijene 58.–63.

4. Usporediti cijene stavki za koje je podnesen zahtjev s neovisnim podacima

(a) Kada rizik to opravdava, upotrijebiti istraživanje tržišta kako bi se dobile neovisne usporedne informacije o cijenama za pojedinačne projekte. 64.–65.

(b) Pri korištenju bazom podataka s referentnim cijenama upotrijebiti stvarne tržišne cijene (ili primijeniti koeficijente na kataloške cijene dobavljača); povremeno ažurirati cijene i osigurati da odražavaju sve velike regionalne razlike. 66.–71.

(c) Definirati jasna pravila i kriterije za slučajeve kada cijene za koje je podnesen zahtjev premašuju referentne cijene te utvrditi jesu li veći troškovi opravdani; dokumentirati evaluaciju dodatnih uključenih troškova; ako se postotna razlika od referentne cijene automatski prihvaća, osigurati da se upotrijebljeni postotak može opravdati u odnosu na stvarne tržišne cijene.

72.–74.

5. Pri evaluaciji ponude dobavljača izraditi zaštitne mjere protiv manipuliranja i prijevara

(a) Ako je zaprimljena samo jedna ponuda ili zaprimljene ponude nisu usporedive, upotrijebiti alternativne metode kako bi se provjerilo jesu li cijene opravdane. 75.–77.

(b) Izraditi mjere kako bi se destimulirala, spriječila, otkrila i ispravila svaka manipulacija postupkom radi pogodovanja određenom dobavljaču. 78.–80.

(c) Slijediti Komisijine smjernice kako bi se spriječila i uočila prijevara. 81.

(d) Ako se javnom ponudom ne dođe do nekoliko konkurentnih ponuda ili ako su primijenjeni postupci manjkavi, poduzeti dodatne korake kako bi se osiguralo da su troškovi opravdani. 82.–85.

6. Upotrijebiti neovisna stručna mišljenja kako bi se dobila korisna jamstva ako je to troškovno učinkovito

(a) Kada je nužna prosudba o opravdanosti troškova, upotrijebiti stručno mišljenje ili mišljenje povjerenstva za evaluaciju kako bi se dobila dodatna sigurnost da je odluka utemeljena. 86.–87.

(b) Uputiti visokorizične slučajeve unutarnjim ili vanjskim stručnjacima. 86.–87.

PriloziPr

ilog

I.

53Prilozi

Rizik Značajka izvedbe Vidjeti odlomke

Izmje

ne p

roje

kta

7. Izraditi kontrolne sustave kako bi se uočila i provjerila svaka bitna izmjena projekta nakon odobravanja bespovratnih sredstava kako bi se osiguralo da su troškovi i dalje opravdani

(a) Zatražiti jasnu raščlambu troškova i u zahtjevu za bespovratna sredstva i u zahtjevu za plaćanje; navesti troškove u ugovoru o bespovratnim sredstvima na jednako detaljnoj razini na kojoj su provjereni. 90.–91.

(b) Odrediti jasna pravila i postupke za provjeru opravdanosti troškova materijalnih izmjena u pogledu odobrenih troškova projekta te da se uštede ne upotrebljavaju za prekomjerno ukrašavanje . 90.–91.

8. Izraditi pravila za odvraćanje od prikrivanja popusta, rabata ili ostalih povlastica koje daje dobavljač, a koji-ma se smanjuje stvarni trošak

(a) Zatražiti izričitu izjavu o popustima, rabatima ili u zahtjevu za plaćanje ili druge povlastice. 92.

(b) Provesti dodatne terenske provjere za uzorke plaćanja kako bi se otkrili skriveni popusti, rabati ili druge pogodnosti. 93.–94.

Odno

s pre

-m

a rizi

ku

9. U slučaju da su vjerojatnost i mogući učinak rizika mali, izraditi kontrolne sustave kojima se administrativno opterećenje svodi na najmanju moguću mjeru 96.–98.

10. Povećati zahtjeve i provjere za stavke velike vrijednosti, projekte s visokim stopama potpore i druge čimbeni-ke rizika 99.–100.

Prilo

g I.

54Prilozi

Prilo

g II. Programi ruralnog razvoja odabrani za pregled dokumentacije

1 Za mjere u opsegu ove revizije na dan 31. prosinca 2013.

Izvor: EMRR.

736

771

962

970

989

1 039

1 227

1 397

1 724

1 805

2 059

2 117

2 408

4 607

6 645Poljska

Rumunjska

Mađarska

Francuska, kopno

Portugal, kopno

Grčka

Bugarska

Španjolska, Andaluzija

Češka Republika

Slovačka

Ujedinjena Kraljevina, Engleska

Litva

Austrija

Njemačka, Brandenburg i Berlin

Italija, Kampanija

Svi ostali PRR-ovi 15 677

Programirani rashodi (2007. – 2013.) za 15 najvećih PRR-ova1 (u milijunima eura)

64 % ukupnog proračuna za mjere u revizijskom opsegu(29,5 milijardi eura)

55PriloziPr

ilog

III. Uporaba pojednostavnjenih mogućnosti financiranja u 88 programa ruralnog razvoja

Izvor: Upitnik Suda.

Broj PRR-ova

Paušalni iznosi

Standardni jedinični troškovi

Povrat stvarnih troškova

Neproizvodna ulaganja – šuma

Prvo pošumljavanje – poljoprivredno zemljište

Uspostava poljoprivredno-šumarskih sustava

Modernizacija poljoprivrednih gospodarstava

Obnova šumskog potencijala

Prvo pošumljavanje – nepoljop. zemljište

Poticanje turizma

Očuvanje/unapređenje prirodnog nasljeđa

Službe za pomoć i savjetovanje

Osnivanje i razvoj poduzeća

Diversi�kacija

Osnovne uslugeObnova sela

Izobrazba i informiranje (ruralno)

Izobrazba i informiranje (poljoprivreda/šuma)

Neproizvodna ulaganja – polj. gospodarstvo

Poboljšanje gospodarske vrijednosti šumaSavjetodavne usluge

InfrastrukturaProgrami kvalitete hrane

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

PPR-ovi koji, prema mjeri, kao jednu od metoda upotrebljavaju standardne pojedinačne troškoveili paušalne iznose

56Prilozi

Pregled pristupa primijenjenih u programima ruralnog razvoja koji su odabrani za pregled dokumentacije

Buga

rska

Češk

a

Njem

ačka

–

Bran

denb

urg

Grčk

a

Špan

jolsk

a –

Anda

luzij

a

Fran

cusk

a –

kopn

o

Italija

–

Kam

pani

ja

Litva

Mađ

arsk

a

Austr

ija

Poljs

ka

Portu

gal –

kopn

o

Rum

unjsk

a

Slova

čka

UK –

Engl

eska

Procjena troškova u odnosu na očekivane izlazne proizvode ili rezultate √ √ √ √

Provjera jesu li standardni troškovi doveli do preplaćivanja – – – – – –

Uporaba tržišnog istraživanja prema potrebi kako bi se dobile neovisne usporedne infor-macije o cijenama za neuobičajene ili složene projekte

√ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √

Uporaba stvarnih tržišnih cijena kao refe-rentnih cijena za opremu i strojeve itd., a ne kataloških cijena dobavljača

√ – √ √ – √ 1 –

Poduzimanje mjera za ublažavanje rizika od prijevare u pogledu ponuda i nabave √ √ √ √ √ √ √

Provjera da su troškovi opravdani čak i kad su se slijedili postupci javne nabave √ √ √ √ √

Uporaba procjenjivačkih odbora ili stručnjaka za procjenu specifikacija i/ili cijena √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √

Zahtijevanje od podnositelja zahtjeva da u svojim zahtjevima za plaćanje izričito navedu sve financijske povlastice (popuste, rabate itd.) koje su primili ili trebaju primiti od dobavljača

√ √ √

Terenske provjere da su u obzir za završnu isplatu uzete sve financijske povlastice koje su primljene ili se trebaju primiti od dobavljača

√ √ √ √ √ √

Veći zahtjevi i/ili provjere za mjere s visokim stopama potpore

Manji zahtjevi i/ili provjere za stavke s niskom vrijednosti √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √

Veći zahtjevi i/ili provjere za vrlo velike projekte √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ √

Legenda

√ Uključeno u postupke za glavne mjere gdje je relevantno

Nije uključeno u postupke za glavne mjere

Nije procijenjeno

– Nije primjenjivo

1 Baza podataka s cijenama opreme nije ažurirana od 2006. Rumunjska tijela obavijestila su Sud da je u tijeku uspostavljanje nove baze poda-taka na temelju kataloških cijena dobavljača.

Prilo

g IV

.

57

Odgovor na stavak VI. točke (a) – (d)U svojim revizijama Komisija je uočila slabosti slične onima koje navodi Sud i provedeni su financijski ispravci kako bi se smanjio rizik za fond. Još su u tijeku neki postupci potvrde sukladnosti, a nakon njih vjerojatno će uslijediti dodatni financijski ispravci.

Akcijski planovi koje su izradile države članice pri pokušaju smanjenja broja pogrešaka u provedbi mjera za ruralni razvoj uključuju bolje metode za procjenjivanje opravdanosti troškova.

Za programsko razdoblje 2014. – 2020. zbog pove-ćane upotrebe uobičajenih troškova trebali bi se smanjiti rizici od pogrešaka u tom pogledu.

VIIIEuropska mreža za ruralni razvoj (EMRR) prenosit će dobre prakse s pomoću posebnih seminara i web‑stranica.

IXKomisija prihvaća preporuku Suda da bi države članice trebale imati učinkovit i djelotvoran sustav kontrole koji bi se unaprijed uspostavio. Time bi se države članice potaknulo da upotrijebe kontrolni popis i kriterije iz Priloga I. koje je izradio Sud.

Do siječnja 2015. Komisija će izraditi i smjernice za kontrole i kazne u području ruralnog razvoja koje će uključivati poseban odjeljak o opravdanosti troš-kova i kontrolni popis za upravljačka tijela iz priloga Posebnom izvješću.

Osim toga, osposobljavanje i razmjena iskustava bit će uključeni u aktivnosti Europske mreže za ruralni razvoj u razdoblju 2014. – 2020.

1 Članak 24.stavak 2. točka (d) Uredbe Komisije (EZ) br. 65/2011.

2 Uredba (EZ) br. 1975/2006.

Sažetak

IIKomisija se u potpunosti obvezuje ostvariti bolju ekonomičnost i učinkovitost u pogledu izdataka za ruralni razvoj, pogotovo pri dodjeli bespovratnih sredstava za ulaganja privatnim i javnim korisnicima (opravdanost troškova). U tu svrhu Komisija ima aktivniji i koordiniraniji pristup uz veću usredo-točenost na ekonomičnost jer smatra da je to put prema boljem financijskom upravljanju u sljedećem višegodišnjem financijskom okviru, kako se vidi iz odgovora u nastavku.

IIIKomisija provodi revizije sukladnosti u državama članicama kako bi provjerila jesu li izdaci isplaćeni u skladu s pravilima. U tim revizijama i Komisija je uočila slabosti u opravdanosti troškova. Već su pro-vedeni financijski ispravci u tom pogledu, a u tijeku je niz postupaka potvrde sukladnosti nakon kojih će uslijediti dodatni financijski ispravci.

IVAgencije za plaćanje moraju ispuniti kriterije za akreditaciju iz Priloga I. Uredbi 907/2014 (program za razdoblje 2014. – 2020.) prije izvršenja plaćanja. Člankom 24. stavkom 2. točkom (d) Uredbe Komisije (EU) br. 65/2011 od država članica zahtijeva se da procjene opravdanost troškova tijekom administra-tivnih provjera s pomoću odgovarajućeg sustava vrednovanja, primjerice referentnih troškova, uspo-redbe ponuda ili procjene procjenjivačkog odbora. Ta odredba vrijedi i za razdoblje 2014. – 2020.

VIsprva se smatralo da su odredbe u pogledu pro-cjene opravdanosti podnesenih troškova jasne same po sebi1. Kad je u proljeće 2010.2 provedeno preinačivanje prethodno važećeg pravnog okvira, Komisiji nisu iznesene nikakve veće poteškoće u tom pogledu. Tijekom postupka odobravanja preinaka postavljeno je samo jedno pitanje (jesu li maksimalni troškovi prikladna metoda) i na njega je odgovoreno.

Odgovori Komisije

Odgovori Komisije 58

15Komisija u svojim revizijama uvijek procjenjuje opravdanost troškova investicijskih mjera i poštova-nje postupaka javne nabave.

Komisija je u gotovo svim revizijama koje je provela uočila slabosti u pogledu opravdanosti troškova. Tim bi se slabostima trebale baviti države članice, što se provjerava narednim revizijama.

Strategija revizija Glavne uprave Europske komisije za poljoprivredu i ruralni razvoj (GU AGRI) koja se temelji na sustavima i rizicima uzima u obzir nalaze prethodnih revizija GU AGRI-ja, Europskog revizor-skog suda, Europskog ureda za borbu protiv prije-vara (OLAF-a) te nacionalnih tijela za ovjeravanje kako bi se utvrdilo koja su područja s najviše rizika na koja se u budućim revizijama treba usredotočiti. Osim toga, strategijom revizija za razdoblje 2014 – 2020. osigurat će se bolja pokrivenost ukupnih izda-taka, a intenzivnim revizijama i dalje će se pokrivati područja s najviše rizika.

Akcijski planovi u pogledu „stopa pogrešaka” uklju-čuju preventivne i korektivne mjere za uklanjanje slabosti povezanih s opravdanošću troškova ako su te slabosti uočene revizijama Komisije ili Europskog revizorskog suda.

Novom Uredbom o ZPP-u (EU) br. 1306/2013 Komi-siji je omogućeno da smanji ili suspendira privre-mena plaćanja državama članicama ako sustavi kon-trole nisu učinkoviti ili kad se ne provedu sanacijske mjere. Brz alat bit će mogući prekid privremenih plaćanja u slučaju problema sa zakonitošću i redovi-tošću plaćanja.

S obzirom na prethodno navedeno Komisija je uvje-rena da će se nedostaci otkriti prije, što će dovesti do uspješnijeg smanjenja rizika i brže provedbe potrebnih korektivnih mjera.

Uvod

03Kao što Sud navodi, Komisija provodi revizije sukladnosti u državama članicama kako bi provjerila jesu li izdaci isplaćeni u skladu s pravilima. U tim revizijama i Komisija je uočila slabosti u opravda-nosti troškova. Već su provedeni financijski ispravci u tom pogledu (npr. 19 milijuna EUR za Bugarsku), a u tijeku je niz postupaka potvrde sukladnosti nakon kojih će vjerojatno uslijediti dodatni financij-ski ispravci.

Komisija je 19. prosinca 2013. donijela smjernice za utvrđivanje financijskih ispravaka koje u slu-čaju nepoštovanja pravila o javnoj nabavi Komisija primjenjuje na izdatke koje u okviru podijeljenog upravljanja financira Unija. Prema tim smjernicama nepoštovanje pravila o javnoj nabavi ocjenjuje se na temelju načela proporcionalnosti.

04Komisija se slaže da su moguće dodatne uštede i uzet će u obzir komentare Suda.

05Za programsko razdoblje 2014. – 2020. uopćivat će se i poticati mogućnost upotrebe uobičajenih troškova. Time bi se trebao smanjiti rizik za Fond i administrativno opterećenje država članica.


22Osim toga, Komisija sad ima i pravo suspendirati plaćanja u određenim uvjetima, primjerice u slučaju da postoji ozbiljan problem u učinkovitom djelova-nju sustava upravljanja i kontrole, a država članica nije poduzela potrebne mjere za rješavanje tog problema.

Zajednički odgovor na točke 24 – 28Već su provedeni financijski ispravci u tom pogledu, a u tijeku je niz postupaka potvrde sukladnosti nakon kojih će uslijediti dodatni financijski ispravci.

Gotovo ni u jednoj reviziji koju je Komisija provela opravdanost troškova nije bila potpuno zadovo-ljavajuća. Uočene slabosti imale su financijske posljedice, a uz njih su izdane i preporuke. U nekim slučajevima one su uzrokovale korektivne mjere.

U godišnjem izvješću za 2013. godinu Europski revi-zorski sud naveo je da države članice imaju dovoljno informacija da bi mogle uočiti i ispraviti većinu pogrešaka u području ruralnog razvoja. Što se tiče mjera ulaganja, Sud je naveo da su države članice mogle uočiti i ispraviti sve mjerljive pogreške u revi-diranim transakcijama3.

Treba istaknuti da slabosti koje u svojim revizijama za godišnje izvješće navede Sud provjerava Komi-sija, revizijama obavljenog posla ili sukladnosti, ili tijelo za ovjeravanje.

3 Godišnje izvješće Europskog revizorskog suda za 2013., točka 4.8.

Opažanja

21Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj (EPFRR) provodi se u okviru podijeljenog upravlja-nja. Komisija provodi proračun, a u provedbi sudje-luju i države članice. One moraju poduzeti potrebne mjere kako bi financiranje mjera bilo pravilno i u skladu s propisima EU-a. GU AGRI u potpunosti pre-uzima svoje odgovornosti, ali za uočavanje i isprav-ljanje pogrešaka prvenstveno su nadležne države članice.

Komisija provodi revizije sukladnosti u državama članicama kako bi provjerila jesu li izdaci isplaćeni u skladu s pravilima. Na temelju tih revizija suklad-nosti mogu se planirati financijski ispravci i može se izraditi popis preporuka za poboljšanje sustava upravljanja i kontrole.

Kad države članice ne provedu predložene mjere, može doći do suspenzije plaćanja i financijskih ispravaka.


Osim toga, Komisija je 19. prosinca 2013. donijela smjernice za utvrđivanje financijskih ispravaka koje u slučaju nepoštovanja pravila o javnoj nabavi Komisija primjenjuje na izdatke koje u okviru podi-jeljenog upravljanja financira Unija.

Što se tiče procjene postojećih sustava kontrole, Komisija je ustanovila da dobro osmišljeni sustavi kontrole u praksi nisu uvijek bili dobro provedeni.

32Akcijski planovi uvedeni su na temelju zaključaka iz godišnjeg izvješća Revizorskog suda za 2011. To je zahtjevan zadatak za države članice.

Komisija je razvila detaljne alate za poboljšanje kvalitete akcijskih planova kako bi se uklonili glavni uzroci pogrešaka. To je uključivalo i pripremu smjer-nica za teme poput mogućnosti pojednostavnjenih troškova, javne nabave, mogućnosti provjere i kon-trole mjera u planovima ruralnog razvoja te organi-zacije posebnih strategija za borbu protiv prijevara.

Prema posljednjim ažuriranim akcijskim planovima (rujan 2014.), države članice moraju u mnogo većoj mjeri uzeti u obzir rezultate revizija Suda i Komi-sije. U skladu s time 46 % mjera koje su predstavile države članice odnosilo se na konkretne rezultate revizija, a 50 % njih bilo je iz izvješćâ Suda.

Treba istaknuti da su ovlasti Komisije povećane novom Uredbom o ZPP-u (EU) br. 1306/2013. Član-kom 41. stavkom 2. propisano je da se privremena plaćanja državi članici mogu suspendirati ili smanjiti ako se ustanovi da ključne komponente nacional-nog sustava kontrole nisu učinkovite ili ako nisu provedene potrebne sanacijske mjere. Člankom 36. stavkom 7. propisano je da je prekid privremenih plaćanja prvi alat za brzu reakciju u slučaju pro-blema sa zakonitošću i redovitošću plaćanja.

Nadalje, kako bi se izbjegli financijski ispravci, svaka agencija za plaćanje za koju su iznesene sumnje u godišnjem izvješću o radu GU AGRI-ja morat će brzo djelovati.

29Kako je Sud naveo u točki 33., nakon analize orga-nizirana su četiri seminara s tijelima država članica. Na tim se seminarima raspravljalo o problemima povezanima s opravdanošću troškova i s javnom nabavom te su razmijenjene dobre prakse. Države članice provode i akcijske planove za stope pogre-šaka koji u nekim slučajevima uključuju mjere za poboljšanje procjene opravdanosti troškova.

U posebnom slučaju javne nabave državama čla-nicama već su predstavljene smjernice za najčešće nepravilnosti u upravljanju europskim strukturnim i investicijskim fondovima (4. seminar o stopi pogre-šaka, listopad 2014.).

30Za novo programsko razdoblje 2014. – 2020. Komi-sija je iznijela mogućnosti pojednostavnjenih troškova (fiksne stope financiranja, standardne veličine jediničnih troškova, jednokratni iznosi) kao učinkovito sredstvo kojim se osigurava opravdanost troškova.

Uredbom (EU) br. 1303/2013 europskim strukturnim i investicijskim fondovima omogućeno je da pri-hvatljive izdatke za bespovratna sredstva i povratnu pomoć izračunaju na temelju stvarnih troškova, ali i na temelju fiksne stope financiranja, standardnih veličina jediničnih troškova i jednokratnih iznosa.

Komisija je izradila Smjernice za mogućnosti pojednostavnjenih troškova kako bi dala tehničke smjernice za tri vrste mogućnosti pojednostavnje-nih troškova koje se primjenjuju i kako bi iznijela najbolje prakse u cilju poticanja država članica da se služe mogućnostima pojednostavnjenih troškova. Međutim, države članice same odlučuju hoće li se služiti mogućnostima pojednostavnjenih troškova.

Na seminaru o stopi pogrešaka koji je organiziran u listopadu 2014. upravljačkim tijelima i agencijama za plaćanje svih država članica predstavljene su smjernice za sprečavanje nepravilnosti u postup-cima javne nabave. Uz sve to, do kraja 2014. bit će dostupne smjernice o kontrolama i kaznama u okviru ruralnog razvoja.


42Vidjeti odgovor na točku 34.

Odgovori na stavke 44. – 49.Sustavi za praćenje i procjenu koje su pokrenule države članice u skladu s Prilogom IV. Uredbi 808/2014 (Provedbena uredba o ruralnom razvoju) mogli bi biti korisni za procjenu opravdanosti troškova u pogledu izlaznog proizvoda, rezultata i utjecaja koji su ostvareni i/ili planirani. Komisija će državama članicama preporučiti da poboljšaju procjene troškovne učinkovitosti i djelotvornosti pojedinačnih projekata i aktivnosti.

52GU AGRI u gotovo svim državama članicama orga-nizira posebne radionice o strategijama za borbu protiv prijevara.

Više pojedinosti dostupno je u odgovoru na točku 33.

54U razdoblju 2014. – 2020. dobre prakse u ovom području razmjenjivat će se u okviru EMRR-a.

61Za određivanje mogućnosti pojednostavnjenih troškova mogu se primijeniti različite metodolo-gije u skladu s člankom 67. stavkom 5. Uredbe (EU) br. 1303/2013. Osim toga, prema članku 62. stavku 2. Uredbe (EU) br. 1305/2013 upravljačka tijela u svoje programe ruralnog razvoja moraju uključiti i izjavu kojom potvrđuju prikladnost i točnost izračuna. Tu izjavu mora izraditi funkcionalno neovisno tijelo.

33Osim toga, Komisija u državama članicama (i drža-vama kandidatkinjama) za agencije za plaćanje organizira seminare o borbi protiv prijevara. Cilj je tih seminara razmjena informacija o područjima u kojima je velik rizik od prijevara te o tome kako uočiti i spriječiti prijevare. Do kraja 2014. seminari će se održati u sljedećim državama članicama: Austrija, Belgija (Flandrija), Cipar, Češka, Danska, Estonija, Finska, Francuska, Njemačka, Grčka, Irska, Latvija, Nizozemska, Poljska, Portugal, Rumunjska, Slovačka, Slovenija, Španjolska i Švedska. U ostalim državama članicama seminari su u pripremi.

34U razdoblju 2007. – 2013. za većinu mjera ulaganja u ruralni razvoj nije bilo posebne pravne osnove za upotrebu mogućnosti pojednostavnjenih troškova. Na temelju Uredbe (EU) br. 1303/2013 (članci 67. i 68.) u okviru europskih strukturnih i investicijskih fondova mogu se uvesti te mogućnosti, a zbog toga se očekuje da će uz bolje smjernice Komisije u novom programskom razdoblju veći udio izdataka biti utemeljen na mogućnostima pojednostavnjenih troškova. Naravno, države članice same odlučuju hoće li se služiti mogućnostima pojednostavnjenih troškova.

35Glavna je svrha akcijskih planova uočavanje i ispra-vak glavnih izvora nepravilnosti u izdacima, uključu-jući slabosti u provjeravanju opravdanosti troškova. U radnom dokumentu službi koji je u u lipnju 2013. objavila Komisija4 loša procjena opravdanosti troškova navedena je kao jedan od ključnih uzroka pogrešaka (RC10). Države članice otad uspješno utvrđuju nedostatke u tom području i poduzele su preventivne i korektivne mjere.

4 Radni dokument službi Komisije o procjeni ključnih uzroka pogrešaka i korektivnih i preventivnih mjera u području politike ruralnog razvoja (SWD(2013)244 završna verzija).


81Provedbom Delegirane uredbe Komisije (EU) 907/2014 osigurat će se pomoć u sprečavanju i uočavanju prijevara. Prilogom I. toj Uredbi pro-pisano je da agencija za plaćanje mora osigurati da u osposobljavanje zaposlenika bude uključena svijest o prijevarama.

U skladu s novom Uredbom (EU) br. 1306/2013, Delegiranom uredbom Komisije (EU) br. 907/2014 te Provedbenom uredbom Komisije (EU) br. 908/2014, države članice moraju se konkretnije baviti prijeva-rama kao rizikom za fondove. Toj se temi također pridaje velika pozornost na seminarima o borbi protiv prijevara (vidi odgovor na točku 33.).

86U razdoblju 2014. – 2020. dobre prakse u ovom području razmjenjivat će se u okviru EMRR-a.

90U skladu s člankom 48. stavkom 3. Provedbene uredbe Komisije (EU) br. 809/2014 države članice obvezne su usporediti završene aktivnosti s aktiv-nostima za koje je podnesen i odobren zahtjev za potporu. Time bi se državama članicama trebalo omogućiti da uoče slučajeve u kojima konačni izlazni proizvod nije jednak onome koji se korisnik potpore obvezao proizvesti.

Zaključci i preporuke

103Isprva se smatralo da su odredbe u pogledu pro-cjene opravdanosti podnesenih troškova jasne same po sebi5. Kad je u proljeće 2010.6 provedeno preinačivanje prethodno važećeg pravnog okvira, Komisiji nisu iznesene nikakve veće poteškoće u tom pogledu. Tijekom postupka odobravanja preinaka postavljeno je samo jedno pitanje (jesu li maksimalni troškovi prikladna metoda) i na njega je odgovoreno.

5 Članak 24.stavak 2. točka (d) Uredbe Komisije (EZ) br. 65/2011.

6 Uredba (EZ) br. 1975/2006.

62Prema postojećem pravnom okviru Komisija ne može prisiliti države članice da ažuriraju ili peri-odično preispituju metodologiju za određivanje mogućnosti pojednostavnjenih troškova koju su uvela upravljačka tijela u skladu s člankom 67. Uredbe (EU) br. 1303/2013, ali potiče ih da se posto-jeći sustavi s vremenom prilagođavaju kretanju tržišnih cijena.

Okvir 7.U nadolazećem razdoblju 2014. – 2020. takav sustav trebao bi biti utemeljen na poštenim, pravednim i provjerljivim izračunima te bi se među ostalim trebalo uzeti u obzir statističke podatke, povi-jesne podatke ili uobičajenu praksu troškovnog računovodstva.

Konkretno, za investicijske mjere Komisija će poticati države članice da periodično preispituju metodologije za određivanje mogućnosti pojed-nostavnjenih troškova kako bi bile u skladu s kreta-njima na tržištu.

71Komisija potiče države članice da se postojeći sustavi s vremenom prilagođavaju kretanju tržišnih cijena.

Zajednički odgovor Komisije na točke 78. i 79.Kako Sud navodi u točkama 47. – 52., moguće su okolnosti u kojima odabir skupljeg dobavljača može biti opravdan, ali Komisija se slaže da je manipula-cija neprihvatljiva.

80Istragama OLAF-a često su otkriveni zaista iznimni slučajevi.


110Komisija prihvaća ovu preporuku. Države članice trebale bi unaprijed osigurati učinkovite sustave kontrole. Komisija će države članice potaknuti da upotrijebe kontrolni popis i kriterije iz Priloga I. koje je izradio Sud.

Do siječnja 2015. Komisija će izraditi i smjernice za kontrole i kazne u području ruralnog razvoja koje će uključivati poseban odjeljak o opravdanosti troš-kova i kontrolni popis za upravljačka tijela iz priloga Posebnom izvješću.

Osim toga, osposobljavanje i razmjena iskustava bit će uključeni u aktivnosti Europske mreže za ruralni razvoj u razdoblju 2014. – 2020.

111Komisija prihvaća ovu preporuku i provjerit će koje su mjere poduzele države članice.

Što se tiče rizika u pogledu uspješnosti, Komisija će na redovnim sastancima potaknuti države da razmjenjuju iskustva i dobre prakse.

Komisija je u međuvremenu izradila Smjernice za mogućnosti pojednostavnjenih troškova kako bi dala tehničke smjernice za tri vrste mogućnosti pojednostavnjenih troškova koje se primjenjuju i kako bi podijelila najbolje prakse u cilju potica-nja država članica da se služe pojednostavnjenim troškovima. Međutim, države članice same odlučuju hoće li se služiti mogućnostima pojednostavnjenih troškova.

Na seminaru o stopi pogrešaka koji je organiziran u listopadu 2014. upravljačkim tijelima i agencijama za plaćanje svih država članica predstavljene su smjernice za sprečavanje nepravilnosti u postup-cima javne nabave. Uz sve to, do kraja 2014. bit će dostupne smjernice o kontrolama i kaznama u okviru ruralnog razvoja.

Osim toga, Komisija je 19. prosinca 2013. donijela smjernice za utvrđivanje financijskih ispravaka koje u slučaju nepoštovanja pravila o javnoj nabavi Komisija primjenjuje na izdatke koje u okviru podi-jeljenog upravljanja financira Unija.

Za programsko razdoblje 2014. – 2020. Komisija je iznijela mogućnosti pojednostavnjenih troškova (fiksne stope financiranja, standardne veličine jedi-ničnih troškova, jednokratni iznosi) kao učinkovito sredstvo za osiguravanje opravdanosti troškova.

Uredbom (EU) br. 1303/2013 europskim strukturnim i investicijskim fondovima omogućeno je da pri-hvatljive izdatke za bespovratna sredstva i povratnu pomoć izračunaju na temelju stvarnih troškova, ali i na temelju fiksne stope financiranja, standardnih veličina jediničnih troškova i jednokratnih iznosa.

Što se tiče procjene postojećih sustava kontrole, Komisija je ustanovila da dobro osmišljeni sustavi kontrole u praksi nisu uvijek bili dobro provedeni.


Što se tiče rizika u pogledu sukladnosti, GU AGRI donio je u ožujku 2014. novu višegodišnju revizijsku strategiju za razdoblje 2014. – 2020. Ta revizijska strategija i dalje će se provoditi na temelju procjene rizika; kako bi se ostvarila najbolja pokrivenost revizijama, sada je u strategiju uključen i trogodišnji kontinuirani program revizija koji se primjenjuje od srpnja 2014. Taj program temelji se na glavnoj ana-lizi rizika, a preispitivat će ga se svake godine.

Financijski ispravci potaknuti tim revizijama temelje se na uočenim slabostima u provedbi sustava kon-trole i na procjeni financijskog rizika koji te slabosti donose proračunu EU-a. Na temelju svojih revizija Komisija može i odrediti stvarne izvore i uzroke uočenih pogrešaka te zahtijevati da države članice razrade posebne i ciljane korektivne mjere.

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Besplatne publikacije:

• jedan primjerak: u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);

• više od jednog primjerka ili posteri/karte: u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm), kod delegacija u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_en.htm), kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_en.htm) ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatan poziv bilo gdje iz EU-a) (*).(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (mada neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

• u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).

Pretplate koje se plaćaju:

• kod jednog od prodajnih predstavnika Ureda za publikacije Europske unije (http://publications.europa.eu/others/agents/index_en.htm).

QJ-A

B-14-022-HR-N

ISSN

2315-2230

Države članice provode velik dio politike ruralnog razvoja EU-a dodjelom bespovratnih sredstava za troškove ulaganja i druge projekte koje poduzimaju poljoprivrednici, poslovni subjekti u ruralnim područjima, udruge i lokalna tijela.

Sud je utvrdio da su neke države članice uspostavile nekvalitetno osmišljene sustave za provjeru jesu li troškovi tih bespovratnih sredstava bili opravdani. Postojali su praktični i isplativi pristupi, no nisu se široko primjenjivali. Sud navodi primjere dobre prakse koje je utvrdio tijekom revizije i zaključuje da se njihovom primjenom mogu ostvariti znatne stvarne uštede u bespovratnim sredstvima za projekte ruralnog razvoja u programskom razdoblju 2014. – 2020.

EUROPSKIREVIZORSKISUD

Documents

Postizanje ekonomičnosti: kontrola troškova u vezi s bespovratnim