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Politiques au guichet, politiques du guichet

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Politiques au guichet, politiques du guichet

POLITIQUES AU GUICHET, POLITIQUES DU GUICHET

Vincent Dubois*Ce nest plus la barricade aujourdhui qui discerne, qui spare en deux le bon peuple de France, les populations du royaume. Cest un beaucoup plus petit appareil, mais infiniment plus rpandu, surtout aujourdhui, quon nomme le guichet. Quelques cadres de bois, plus ou moins mobiles, un grillage mtallique, plus ou moins fix, font tous les frais dun guichet. Cest pourtant avec cela, cest avec ce peu que lon gouverne la France trs bien. [] Nous navons plus aujourdhui la barricade discriminante. Nous avons le guichet discriminant. Il y a celui qui est derrire le guichet, et celui qui est devant. Celui qui est assis derrire, et ceux qui sont debout devant, ceux qui dfilent, devant, comme la parade, en on ne sait quelle grotesque parade de servitude librement consentie. (Pguy, 1907, p. 27-28).

Matrialisation des relations directes avec ladministration au travers de ses agents subalternes, le guichet constitue de longue date un symbole (souvent ngatif) des rapports entre les institutions publiques et les populations quelles administrent. Cest ce que rvle entre beaucoup dautres Charles Pguy lorsquil focalise sur ce petit appareil son amertume sarcastique, pour mieux dnoncer ds le dbut du XXe sicle le dclin de la vraie politique au profit dun systme o lopportunisme dmagogique des dirigeants et le matrialisme du peuple se renforceraient mutuellement. Marque de sparation en mme temps que lieu de rencontre (Chevalier, 1983), cest travers lui que les individus peroivent les pouvoirs publics et leur action, souvent pour en dnoncer les limites ou les tracasseries, mais aussi pour en raliser lutilit sociale (que lon pense par exemple aux mobilisations contre les fermetures des services publics de proximit).

Dans sa diatribe contre le parti du guichet, Pguy invite aussi et surtout saisir la dimension politique de cette relation en apparence surtout fonctionnelle. Cest ce que nous proposons de faire dans cette contribution. Plus quun agencement physique, le guichet est un dispositif de gouvernement: cest avec cela que lon gouverne la France. Celui-ci savre dautant plus efficace que les individus se placent eux-mmes sous sa tutelle, dans une parade de servitude librement consentie. linstar de lisoloir, qui contribue produire un lecteur conforme une certaine dfinition du suffrage universel et du type de lien politique dont il favorise linstauration (Garrigou, 1988), le guichet symbolise le rapport lEtat et aux institutions publiques des individus (administrs, usagers, citoyens, ayant-droits ou clients) en mme temps quil lorganise en pratique et contribue rguler les conduites qui le constituent. Ds lors il peut fournir, au-del de la dnonciation facile, un bon analyseur de ce rapport et des modes de gouvernement qui lui sont associs.

Parce que comme tout dispositif, sa signification sociale change selon ses usages, ce peut tre galement un analyseur des changements qui les affectent. Pguy y voyait le signe dun systme rpublicain min par un clientlisme dautant plus dangereusement efficace quil servait les intrts court terme des gouverns comme des gouvernants. Dans les reprsentations communes, le guichet renvoie traditionnellement une bureaucratie anonyme appliquant des critres standardiss. Lorsquon observe le guichet des prfectures, des caisses de scurit sociale ou celui des mairies et, plus gnralement, les interactions avec des petits fonctionnaires, que voit-on qui puisse rvler les manires dorganiser les administrations, de conduire des politiques publiques, de gouverner des populations aujourdhui en France? Cest ce quon voudrait montrer dans ce chapitre. Nous verrons tout dabord comment les volutions de lorganisation des services publics et des street-level bureaucracies (Lipsky, 1980), en plus denjeux internes, modifient leur place et leurs fonctions dans lespace social. Cette modification sarticule un changement dune autre nature observable dans de nombreux domaines, et que lon abordera dans un second temps. Celui-ci consiste confrer un rle dapprciation croissant aux chelons subalternes, faire peser sur eux les contradictions des politiques gouvernementales, et ce faisant leur confier un rle qui peut savrer important dans la production in concreto de ces politiques et de leurs effets sur les populations concernes.

Services publics, service du public: rformes et transformations sociales

Les chelons subalternes et les relations directes quils entretiennent avec les usagers nont videmment pas chapp la sacro-sainte rforme constitue depuis plusieurs dcennies en quasi-synonyme du gouvernement des administrations (Bezs, 2009). Si les changements qui les affectent leur doivent beaucoup, ils ne se limitent pas pour autant la simple mise en uvre des programmes de modernisation mens notamment au nom de la simplification administrative ou de lamlioration de la qualit du service: ils renvoient aux transformations plus gnrales qui touchent lorganisation des administrations.

La relation administrative au risque de la modernisation

Le discours sur la ncessaire amlioration des relations avec les usagers nest gure plus nouveau que celui de la rforme de lEtat: on en trouve des traces ds les annes 1880 (Warin, 2002a) ou dans les annes 1940 (Dubois, 2003a, p. 8). Cela ne doit cependant pas faire oublier lintensification de ce discours et des initiatives quil accompagne, ni linflchissement de son orientation, partir du milieu des annes 1980. Pour simplifier, on passerait tendanciellement depuis lors du service public, fond sur laffirmation de prrogatives et responsabilits publiques constitutives des droits de lusager, au service des publics visant la satisfaction dusagers considrs davantage comme des clients (Chambat, 1990).

La Charte Mariannede laccueil dans les services publics en constitue un bon exemple rcent. Lance en 2005 sous lgide du ministre de la Fonction publique et du secrtaire dEtat la rforme de lEtat, elle nonce cinq principes qui sont autant dengagements envers les usagers: faciliter laccs des usagers dans les services ; accueillir de manire attentive et courtoise ; rpondre de manire comprhensible et dans un dlai annonc ; traiter systmatiquement la rclamation ; recueillir les propositions des usagers pour amliorer la qualit du service public. Elle est en cela exemplaire du client centrisme (Politiques et management public, 2006) qui marque une part des politiques et administrations publiques contemporaines. Sa dnomination est bien faite pour rpublicaniser et franciser un modle dimportation (la Charter Mark, label de qualit lanc en 1992), en provenance de Grande-Bretagne tout comme le New Public Management qui linspire (Bezs, 2009). La Charte Marianne a vocation tre dcline dans les services dconcentrs et tablissements de lEtat qui accueillent du public, comme les hpitaux ou les universits. Centre sur laccueil physique, elle prend place dans un vaste ensemble de rformes, procdures et innovations qui, de la simplification du langage administratif la formation relationnelle des agents en contact avec le public en passant par le dveloppement de le-administration, sont supposes viter les tracasseries administratives et faciliter la vie quotidienne des usagers.

Pour lie quelle soit la rforme de lEtat, cette politique multiforme de modernisation des relations avec les usagers nest cependant pas lapanage de lEtat central. Elle concerne plus gnralement lensemble des organisations publiques ou para-publiques, nationales ou locales (Warin, 1997), des caisses de scurit sociale (Weller, 1999) La Poste ou aux mairies (Siblot, 2006).

Le dveloppement de ladministration lectronique constitue sans doute le trait majeur de ces volutions rcentes. Au-del de laspect pratique le plus souvent mis en avant, qui permet lusager dviter de se dplacer, de tlphoner ou denvoyer un courrier en utilisant lInternet pour obtenir un document, remplir un formulaire ou sa dclaration de revenus, ce dveloppement revt de nombreux enjeux. En confiant lusager-client des tches autrefois assumes par des employs des administrations, il consiste en une externalisation dune partie du travail qui nest videmment pas sans liens avec une politique de contraction des effectifs de la fonction publique. Ce transfert transforme galement le rapport aux institutions dun usager dont on attend dsormais quil soit plus autonome dans ses dmarches et participe plus activement sa propre administration, suivant en cela la tendance gnrale la responsabilisation individuelle vers laquelle sorientent nombre de politiques de lactivation en matire demploi aux contrats dintgration pour les immigrs en passant par les dpenses de sant. lconomie budgtaire des emplois publics se combine ainsi une conomie morale fonde sur la responsabilisation des usagers dans la production des informations les concernant et/ou la rsolution de leurs problmes. Enfin, si les usages de ladministration lectronique augmentent et se diffusent rapidement, ils ne concernent encore quune minorit de la population. On manque de donnes prcises sur ce point, mais il ny a pas de raison de penser que leur rpartition sociale soit fondamentalement diffrente de celle des usages de lInternet en gnral, qui demeure fortement ingalitaire gnrationnellement mais aussi socialement (Donnat, 2009, p. 45 et suiv.). Ladministration lectronique pourrait bien alors contribuer indirectement la tendance dj repre pour dautres raisons dune spcialisation involontaire de laccueil physique dans le traitement des catgories les moins dotes financirement et culturellement (Dubois, 2003a, p. 31-32; Siblot, 2006).

Les changements ne sont donc pas que techniques. Lvolution commerciale donne ces relations est une tendance bien connue; elle nest pas systmatique mais nanmoins largement partage. On conoit aisment que ce soit dans les serv

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