Arjen Boin, Pol t Hart, Erik tern, Ben SandelijusPOLITIKA UPRAVLJANJA KRIZAMAJavno rukovoenje pod pritiskomBibliotekaNaukaEdicijaStudije bezbednostiUrednikProf. dr Ilija VujaiGlavni i odgovorni urednikSlobodan GavriloviArjen Boin, Pol t Hart, Erik tern, Ben SandelijusPolitika upravljanjakrizamaJavno rukovoenje pod pritiskomIzvornikArjen Boin, Paul t Hart, Eric Stern and Bengt SundeliusThe Politics of Crisis ManagementPublic Leadership under Pressure Arjen Boin, Paul t Hart, Eric Stern and Bengt Sundelius, 2005First published 2005 JP Slubeni glasnik, za srpsko izdanje, 2010SADRAJIzrazi zahvalnosti. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.Upravljanje krizama u politikim sistemima: pet izazova rukovoenja. . . . . . . .1.1Upravljanje krizama i javno rukovoenje. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.2Priroda krize. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.3Sveprisutnost krize. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.4Upravljanje krizama: shvatanje rukovoenja. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.5Rukovoenje u krizi: pet kritinih zadataka. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.Uoavanje: shvatanje kriza dok se one pojavljuju . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.1ta se to tamo dogaa?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.2Prepreke za prepoznavanje krize: organizacijska ogranienja. . . . . . . . . . . .2.3Psiholoke dimenzije uoavanja: stres i mogunost rada. . . . . . . . . . . . . . . .2.4Nepouzdano provera stvarnosti: ogranienja. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.5Uslovi pouzdane provere stvarnosti. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.6Zakljuak. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3.Donoenje odluka: kritiki izbori i njihovo sprovoenje. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3.1Mit o glavnoj izvrnoj odluci . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3.2Voe kao donosioci odluka u krizama . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3.3Voe i njihovi krizni timovi: grupna dinamika. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3.4Kako vlade donose odluke u krizama. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3.5Od odluke do reakcije: znaaj koordinacije u krizi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3.6Postavljanje rukovodstva krize na svoje mesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4.Tumaenje: upravljanje krizom kao politika komunikacija . . . . . . . . . . . . . . . . .4.1Komunikacija u krizi kao politika. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4.2Komunikacija u krizi u isposredovanom svetu politike. . . . . . . . . . . . . . . . .4.3Bitka za kredibilitet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4.4Strategije tumaenja: simboliko upravljanje krizama . . . . . . . . . . . . . . . . . .4.5Zakljuak. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6 A. Boin, P. t Hart, E. tern, B. Sandelijus: POLITIKA UPRAVLJANJA KRIZAMA5.Zavrne igre: okonavanje krize i odgovornost . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5.1Nije gotovo sve dok ne doe kraj. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5.2Politiki izazov zavravanja krize. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5.3Zavravanje krize i izazovi odgovornosti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5.4Igre izbegavanja odgovornosti i politika tumaenja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5.5Odgovornost, igre izbegavanja odgovornosti i demokratija . . . . . . . . . . . . .6.Uenje iz kriza i politika reforme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6.1Da se nikad ne ponovi! . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6.2Uenje iz kriza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.3Promena bez uenja: kriza kao prilika za reformu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6.4Primenjivanje lekcija izvedenih iz kriza: nemogu zadatak?. . . . . . . . . . . . .6.5 Rizici pogodne prilike: od krizom izazvane reformedo reformom izazvane krize. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7.Kako se nositi sa krizom: lekcije iz mudrog rukovoenja. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7.1Uvod. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7.2Shvatanje prirode krize. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7.3Unapreivanje uoavanja krize . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7.4Unapreivanje donoenja odluka u krizama . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7.5Unapreivanje tumaenja krize. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7.6Unapreivanje zavravanja krize . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7.7Unapreivanje uenja iz kriza i vetina reformisanja. . . . . . . . . . . . . . . . . . .7.8Pripremanje za krizu: zakljuna razmatranja. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .Index . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IZRAZI ZAHVALNOSTIOvuknjigusmopisalitokomdugogperiodaposleonogatosedodgodilo 11. septembra. U poslednjim preraivanjima ove knjige, dogodila se katastrofa iza-zvana cunamijem. U toku korekture, bombaki napadi od 7. jula 2005. okirali su London. Ove krize istiu mnoga pitanja o kojima raspravljamo u ovoj knjizi. One ilustruju poentu koju smo eleli da istaknemo u ovoj knjizi: krize imaju bitno poli-tiki karakter.Kada se drutvo ili jedna od njegovih kljunih ustanova suoi s nekom veli-kom krizom, javna politika ne jenjava kao to zvanina retorika esto sugerie. Naprotiv,politikasuparnitvauvezistumaenjemdogaajakojisebrzosme-njujuinjihovihposledicadeosudramekojuupravljanjekrizomumodernom drutvu povlai.Krizestvarajuiprekidajupolitikekarijere,drmajubirokratskehijerarhijei oblikuju sudbine organizacija. Krize skreu panju na one koji vladaju. Heroji i krivci se pojavljuju takvom brzinom i sa znaajem potpuno nepoznatim uobiajenoj poli-tici. Mnogi zreli politiari razumeju ovaj katalitiki momenat u krizama. Oni moda pred zajednikim tekoama govore o nacionalnom jedinstvu i potrebi za konsenzu-som, ali to odraava samo deo njihovog razmiljanja. Druga njihova razmiljanja, za publikumanjevidljiva,tiusepitanjauvezisakonkurencijom,dilemamaoodgo-vornosti i polaganju rauna, izbegavanjem odgovornosti i zaslugama.Uovoj knjizi nalaze senaeidejeo politikimizazovimai stvarnostijavnog rukovoenja u vremenima krize. Mi formuliemo pet bitnih zadataka rukovoenja krizom: uoavanje, donoenje odluka, tumaenje, zavravanje i uenje. Umesto da uovojknjiziprikaemoiintegriemonalazemnotvaistraivanja,misedrimo argumentativnog pristupa. U svakom poglavlju, postavljamo kljuno pitanje i izla-emo nae glavno tvrenje o zadatku rukovoenja koji razmatramo.Ova monografija vie je vebanje u izgradnji teorije i politikoj refleksiji nego u proveri teorije i politikom planiranju. Ona nudi novi celoviti pristup koji dru-tvene nauke mogu da koriste u prouavanju kriza. Ona je takoe namenjena ljudi-ma od prakse u javnom sektoru i izvan njega. Nudimo im naroito u poslednjem poglavljusaetoistraivanjeneprestanihzamkiistratekihpitanjakoje,veruje-mo, upuuje u upravljanje krizom.Ova knjiga rezultat je istinski zajednikih napora. Od 1993. godine, saraivali smo u istraivanju, poduavanju i treniranju u oblasti upravljanja krizom u javnom sektoru. Na dugom putu do ovog izdanja mnogo smo se zaduili. Ovom prilikom elimo da se zahvalimo naim mentorima i kolegama; takoe elimo da naglasimo da dugujemo i onima koji su krili puteve u istraivanjima kriza na kojima se gradi ova knjiga. Bez njihovog doprinosa, ne bi bilo na istraivanjima zasnovanog znanja o kojem izvetavamo u ovoj knjizi.8 A. Boin, P. t Hart, E. tern, B. Sandelijus: POLITIKA UPRAVLJANJA KRIZAMAUrilRosental(UrielRosenthal)osnovaojeCentarzaistraivanjekrizana UniverzitetuuLajdenuinegovaogenerikipristupsvimvrstamakriza.Raniji radIrvinaJanisaotendencijigrupnogmiljenjairukovoenjubiojeizvorinspi-racijetadainastavljatodabudeisada.AleksanderDord(AlexanderGeorge) biojeizvorintelektualneilineinspiracijebezpremca.Njegoviobjavljeniradovi kaoinjegovanesebinapodrkamnogimmladimstudentimaumnogimzemlja-ma predstavljaju standarde profesorskog rada. Peg Herman (Peg Hermann) nas je uveo u ogromni intelektualni rezervoar politike psihologije, gde smo nali sjajne kolege i saradnike kao to su Tom Preston (Tom Preston), Bertjan Verbek (Bertjan Verbeek) i Jakov Vertzberger (Yaacov Vertzberger).U oblasti meunarodnih odnosa, mnogo smo nauili o upravljanju krizom iz klasinih knjiga Olea Holstija (Ole Holsti), Majkla Brehera (Michael Brecher) i sa-radnika, i Riarda Ned Leboua (Richard Ned Lebow). U oblasti sociologije nesre-a, mnogo smo izvukli iz dela Rasela Dajnsa (Russell Dynes), Henrija Kvarantelija (Henry Quarantelli), koji je bio dovoljno ljubazan da komentarie delove ove knji-ge, i njegovih kolega u Centru za istraivanje nesrea, na Univerzitetu u Delaveru. NaistavovioorganizacijamaikrizamadostapoivajunaraduKarlaVika(Karl Weick),arlsaPeroua(CharlesPerrowa)ikasnogBerijaTarnera(BerryTurner). U skorijim godinama, uivali smo u intelektulanoj razmeni sa Todom Laporteom (ToddLaPorte)injegovimkolegamaiztakozvaneBerkligrupezastudijevisoke pouzdanosti. Posebno smo zahvalni Polu ulmanu (Paul Schulman) zbog njegovih ubedljivihkomentaranajednuranijuverzijuoveknjige.Uoblastijavneadmini-stracije i javne politike, nai glavni vodii su bili radovi Jezekela Drora (Yehezkela Drora), Riarda Rouza (Richard Rose) i Arona Vildavskog (Aaron Wildavsky). Fi-lipSelznik(PhilipSelznick),FredGrinstajn(FredGreenstein)iErvinHargrouv (ErwinHargrove)oblikovalisunaemiljenjeojavnomrukovoenju.Nalismo mnoge srodne due u nastajuoj multidisciplinarnoj Evropskoj zajednici za studije krize, ali posebno smo zahvalni Patriku Lagadeku (Patrick Lagadec) i Borisu Porfi-rievu (Boris Porfiriev) za njihovu trajnu saradnju i prijateljstvo.MartajnGrunler(MartijnGroenleer),SanekeKojpers(SannekeKuipers), Alan Makonel (Alan McConnell) i Mik Moren (Mick Moran) proitali su ceo ru-kopisipotedelinasmnogihgreakasvihzamislivihvrsta.Anonimnirecenzenti dali su nam konstruktivne komentare koji su nam pomogli da oblikujemo na ar-gument.VernerOverdajk(WernerOverdijk)nasjesavetovaouoperativnojstra-ni upravljanja krizom. Nortje van Viligen (Noortje van Willigen) i Viteke Zvajne-nberg (Wieteke Zwijnenberg) su se iskusno bavili fusnotama i referencama.Veoma smo zahvalni na finansijskoj podrci koju smo dobijali ovih godina. Iz Holandije, meu glavnim fondovima nalaze se Holandska nacionalna organizacija za nauku (NWO), Kraljevska holandska akademija nauka (KNAW) i Odeljenje za javnu administraciju na Univerzitetu u Lejdenu. Iz vedske, vedski koled za na-cionalnu odbranu, vedska agencija za upravljanje nesrenim sluajevima (SEMA), i vedski institut za meunarodne odnose dali su posebnu podrku.Konano,izraavamosvojuzahvalnostnaimstudentimaikolegama.Morali su da podnose nau posebnu fascinaciju za razumevanje politike kriza i nae povre-menepokuajedaproverimonaeidejeunjihovimradnimivotima.Ponudilisu Izrazi zahvalnosti9nam svoj analitiki rad, svoje ideje, svoju strpljivost i esto, svoje kritike komentare. U Holandiji, ovo se odnosi na nae bliske saradnike na Odeljenju za javnu admini-straciju na Univerzitetu u Lejdenu i na kolu upravljanja u Utrehtu. U vedskoj, isto se odnosi na nae saradnike na Odeljenju za upravljanje na Univerzitetu u Upsali i posebno na CRISMART, nacionalnom centru za istraivanje i treniranje upravljanja krizama na vedskom koledu za nacionalnu odbranu u Stokholmu. Ima ih previ-edabismoihsvepomenuliovde.Zahvaljujemosvimananjihovomentuzijazmu ivetinamaudobromnoenjusamalimkancelarijskimkrizamakojesmomoda izazvali. Konano, zahvaljujemo Donu Haslamu (John Haslam) na njegovoj strplji-vosti i profesionalnoj podrci da se objavi ova knjiga.Lejden, Utreht, StokholmLeto, 2005.1. UPRAVLJANJE KRIZAMA U POLITIKIMSISTEMIMA: PET IZAZOVA RUKOVOENJA1.1 Upravljanje krizama i javno rukovoenjeKrize se javljaju u vie vidova i oblika. Sukobi, nesree uzrokovane ljudskim faktoromiprirodnenepogodeneprestanonaruavajumiridrutvenoureenje. Novi vek doneo je porast meunarodnog terorizma, ali takoe i uasavajuu svest onovimoblicimanepredvienihokolnostikojepreteizahorizonta:prekidimau informacionimikomunikacionimsistemima,prirodnimpretnjama,bionuklear-nomterorizmu.1Istovremeno,starepretnje(poplave,zemljotresi,cunami)idalje razotkrivaju ranjivost modernog drutva.U kriznim vremenima, graani gledaju u svoje voe: predsednike i gradona-elnike,lokalnepolitiareiizabranefunkcionere,javnemenadereivisokecivil-ne slubenike. Od ovih kreatora politike oekujemo da spree pretnju ili da barem umanje tetu nastalu od krize. Oni bi trebalo da nas izvedu iz krize; oni moraju da objasne ta nije bilo kako treba i da nas ubede da se to nee ponoviti.Radiseovanomskupuzadataka.Upravljanjekrizamaneposrednoseod-nosinaivotegraanaidobrobitdrutava.Kadasenadolazeeslabostiipretnje adekvatno procene i usmere, neki potencijalno razarajui sluajevi prosto se ne do-gode. Pogreno opaanje i zanemarivanje, meutim, dovode do kriza. Kada kreato-ri politike dobro odgovore na krizu, teta je ograniena, kada propuste da to uine, uticaj krize se poveava. U krajnjem sluaju, upravljanje krizom postaje pitanje i-vota i smrti.Tonisunimalolakizadaci.Upravljanjenekomkrizomestojevelika,slo-ena,idugotrajnaoperacijakojaukljuujemnogeorganizacije,ijavneiprivat-ne.Medijimasovnoginformisanjaneprekidnopaljivoispitujuiprocenjujuvoe injihovrad.Utomkontekstukreatoripolitikemorajudanadgledajuoperativne aspekte upravljanja krizama, da komuniciraju s akterima, otkrivaju ta je bilo po-greno, objanjavaju svoje delovanje, unapreuju ga, i (ponovo) uspostavljaju ose-ajnormalnosti.Pojamupravljanjekrizama2,kakosekoristiuovojknjizi,da-kle, jeste skraenica za skup meusobno povezanih vanrednih iskuenja vlade. On predstavlja krajnju proveru elastinosti politikih sistema i njihovih elita.Ovo je knjiga o javnom rukovoenju u upravljanju krizom. U njoj se ispituje kako se voe bave ovim sutinskim i sve znaajnijim zadatkom savremenog uprav-ljanja. U njoj se opisuju mnogi izazovi s kojima se oni suoavaju u krizi i izlau se 1Videti,naprimer,Rosenthal,Boin,andComfort(2001);OECD(2003);Sundeliusand Gronvall (2004).2Koristiemo i izraz krizni menadment (prim. prev.).12 A. Boin, P. t Hart, E. tern, B. Sandelijus: POLITIKA UPRAVLJANJA KRIZAMAzamkenakojevoeijavneinstitucijenailazeusvojimpokuajimadaupravljaju krizom. Da bismo to uinili, moramo da raspakujemo pojmove krize i upravljanja krizom.Uovomuvodnompoglavlju,zapoinjemotajzadatakskiciranjemnaeg shvatanja upravljanja krizom. Prvo, objasniemo ta podrazumevamo pod izrazom kriza. Onda emo pokazati da su krize sveprisutne pojave koje se ne mogu preci-zno predviati. Dalje, skiciraemo nae shvatanje kriznog vostva. Konano, pred-staviemo pet kljunih zadataka vostva tokom rukovoenja krizom, to predstav-lja kimu ove knjige.1.2 Priroda krizeIzraz kriza est je u naslovima knjiga, novinama, politikom govoru, i dru-tvenoj konverzaciji. Odnosi se na neoekivanu i nepoeljnu situaciju: kada govori-mo o krizi, obino mislimo da e se neto loe desiti nekoj osobi, grupi, organiza-ciji, kulturi, drutvu, ili, kada je veoma velika, svetu u celini. Neto se hitno mora uiniti kako bismo spreili tu pretnju.Uakademskomgovoru,krizaoznaavafazuneredaunaizglednormalnom razvojunekogsistema.3Ekonomskakriza,naprimer,odnosisenaintervalopa-danjaudugomperiodustalnograstairazvoja.Linakrizaoznaavaperiodne-mira, kojem prethodi i posle kojeg sledi mentalna stabilnost. Revolucija se odnosi na haos izmeu diktatorskog i demokratskog poretka. Krize predstavljaju prelazne faze, tokom kojih normalni naini funkcionisanja vie ne vae.4Veinaljudidoivljavaoveprelazekaohitnupretnjuneposrednupretnju, koju politiari moraju da kontroliu.5 Naa definicija krize odraava njenu subjek-tivnu prirodu kao doivljenu pretnju: govorimo o krizi kada kreatori politike ose-ajuozbiljnupretnjuosnovnojstrukturiilifundamentalnimvrednostimainor-mama nekog sistema koja pod pritiskom vremena i visokonesigurnim okolnostima zahteva donoenje vitalnih odluka.6Razmotrimomalopodrobnijetrikljunekomponenteovedefinicijekri-ze:pretnju,neizvesnostihitnostneposrednost.Krizenastupajukadasesutinske vrednostiilisistemikojipodravajuivotnekezajednicenaupodpretnjom.Po-mislite samo na iroko rasprostranjene vrednosti kao to su sigurnost i bezbednost, socijalnostaranjeizdravlje,integritetipravinost,kojepostajunesigurneiliak besmislenepoddelovanjemnailazeegnasilja,teteilidrugihoblikanesree.to vie ivot zavisi od ugroenih vrednosti, to je kriza dublja. To objanjava zato na-ilazea prirodna nesrea (poplava, zemljotres, uragan, velike vruine ili hladnoe) 3Videti,naprimer,Almond,Flanagan,andMundt(1973);LinzandStepan(1978);Tilly and Stinchcombe (1997).4Sutinska ideja interdisciplinarne podoblasti istraivanja krize jeste to da se u krizi modus operandi nekog politikog sistema ili zajednice znatno razlikuje od funkcionisanja u nor-malnim vremenima. Ova pretpostavka jeste, naravno, odrivija u visokostabilnim sistemi-ma (Rosenthal, 1978).5Kratak period spektakularnog rasta moe biti tranzicija, ali obino se smatra da je to bla-godat, a ne kriza.6Rosenthal, Charles, and t Hart (1989: 10); videti takoe Stern (2003).1. Upravljanje krizama u politikim sistemima: Pet izazova rukovoenja13uvek pobuuje dubok oseaj krize: pretnja smru, teta, razaranje, ili telesno saka-enje jasno naruavaju duboko usaene vrednosti sigurnosti i bezbednosti za nas i nae voljene.Pretnjamasovnimrazaranjem,naravno,samojejedanodputevadokrize.7 Finansijskiskandalunekojvelikojkorporacijimoeizazvatikrizuudrutvuako ugroavaposlovnusigurnostmnogihljudiinaruavapoverenjeuekonomskisi-stem. U javnim organizacijama neki rutinski incident moe pokrenuti krizu kada medijiifunkcioneriprikauincidentkaoznakunutranjihslabostiipretepovla-enjemsvojepodrketojorganizaciji.BojazanodantraksaisnajperistiizVain-gtona8prouzrokovalisusmrtrelativnomalogbrojaljudi,aliovekrizeizazvalesu irokorasprostranjenstrahujavnosti,kojijeukontekstudogaajaod11.sep-tembra bio dovoljan da praktino nedeljama paralie delove Sjedinjenih Drava.9 Drugim reima, kriza ne povlai automatski rtve ili tetu.10Krizeobinoirazumljivoizazivajuoseajhitnosti.Ozbiljnepretnjekojene postavljajuneposredneproblemepomislimonaklimatskepromeneilibudue deficiteupenzijskimfondovimaneizazivajuirokorasprostranjenioseajkri-ze.11 Neki eksperti mogu biti zabrinuti (s pravom), ali veina kreatora politike mir-no spava i pored ovih problema iji vidokrug premauje oekivanja njihovog poli-tikogtrajanja.Vremenskazgusnutostjesteelementkojidefiniekrizu:pretnjaje tu, ona je stvarna, s njom se mora pozabaviti to je mogue pre (bar se tako misli).Sabijanje vremena posebno je znaajno za razumevanje rukovoenja na ope-rativnom nivou, gde se odluke o pitanjima ivota i smrti ponekad moraju donositi zanekolikosati,minuta,iliaksekundi.Pomislimosamonakomandantaame-rike krstarice, Vinsens Vinsnes(Vincennes), koji je imao samo nekoliko minuta da proceni da li je dolazei avion neprijateljski (iranski) borbeni avion ili neki neod-govorni prolazni avion tragino je ispalo ovo drugo.12 Voe na stratekim nivoi-ma retko doive taj oseaj krajnje hitnosti, iako se njihov vremenski horizont znat-no skrauje tokom krize.U krizi, opaanje pretnje praeno je visokim stepenom neizvesnosti. Ova ne-izvesnost odnosi se i na prirodu i na potencijalne posledice pretnje: ta se dogaa i kako se to dogodilo? ta je sledee? Koliko loe e to biti? I to je jo vanije, nei-zvesnost oteava potragu za reenjima: ta moemo da uradimo? ta e se dogoditi 7Pretnjanemoradaseostvariprenegotopostaneirokoprimeenakaopretnja.esto navoenaTomasovateoremauinasdajepercepcijaonotopretnjuinistvarnompo njenim posledicama (Thomas and Thomas, 1928). 8Mislisenanapadetokomoktobra2002.uVaingtonu,OkrugKolumbija,Merilandui Virdiniji u kojima je 10 ljudi poginulo a troje bilo teko ranjeno. 9Za analizu tog perioda videti Kettl (2004).10Upotreba izraza nesrea obino pretpostavlja tetu, smrt i razaranje (videti Boin , 2005; Smith, 2005). 11Takozvane puzajue krize, veoma dugotrajne krize ivotne sredine kao to su pustoenje i obeumljavanje,salinizacijatlaiupotrebavetakogubriva,globalnootopljavanjeipo-dizanje nivoa mora, ine posebno zanimljivu kategoriju sloenih problema s visokim kri-znim potencijalom. 12Videti Flin (1996) i Flin and Arbuthnot (2002) za informisanje o raspravi o operacional-nom rukovoenju.14 A. Boin, P. t Hart, E. tern, B. Sandelijus: POLITIKA UPRAVLJANJA KRIZAMAako izaberemo ovu mogunost? Tipino, neizvesnost se odnosi i na druge inioce u procesu krize, kao to su prvi hitni odgovori naroda na krizu.Ovoodreenjekrizeomoguavanamdaprouavamomnotvoraznolikih nesrea:uraganeipoplave;zemljotreseicunami;finansijskepadoveiiznenadne napade; teroristike napade i zadravanje talaca; ekoloke pretnje i fabrike eksplo-zije; drame na objektima infrastrukture i propasti organizacija ima mnogo neza-mislivih pretnji koje mogu pretvoriti voe u one koji upravljaju krizom. Zajedni-ko svim ovim dramatinim dogaajima jeste to to oni stvaraju nemogue uslove zavoe:rukovoenjeodgovorimanakrizuidonoenjehitnihodluka,dokbitne informacije o uzrocima i posledicama ostaju nedostupne.Toje,naravno,akademskapreicanaputudorazumevanjaupravljanjakri-zom. Znamo da u stvarnom ivotu nije uvek jasno kada tano kreatori politike (ko suoni,uostalom?)doivenekusituacijukaokriznu.Nekesituacijeizgledajukao kristalnojasne,nekesu,naravno,sporne.Toodgovaranaempojmurazvojakri-ze: definisanje neke situacije kao krizne jeste posledica politikog procesa. Izvesne situacije postaju krize; one prelaze kontinuum od nema problema do duboke krize (i nazad). U naem izboru literature i primera, pokuavali smo da ako grei-mo to bude u onim stvarima gde je to bezbedno: izabrali smo krizne sluajeve koje bi veina informisanih italaca svrstala (ako bi se to od njih trailo) kao situacije u kojima postoji spoj drutvene pretnje, hitnosti neodlonosti i neizvesnoti.Takoe,svesnismodarukovoenjekrizommoedazavisiodvrstepretnje. Tradicionalno, pravi se razlika izmeu prirodnih nesrea i onih stvorenih ljudskim faktorom. Kontrola udara cunamija (pogibija desetine hiljada ljudi) ili fabrike ek-splozije(kadapoginedesetoro)podrazumevarazliitodelovanje,toveinanas, bez sumnje, moe da zamisli. Meutim, tvrdimo da su strateki izazovi nasuprot onimtaktikimioperativnimnakojenailazevoeusavladavanjuovihpretnji, sutinskijednaki:pokuatispreitiilibarumanjitiuticajnesree,bavitisedru-tvenim i politikim posledicama i obnoviti javno poverenje u budunost. U stvari, idemoikorakdalje:voemogudasepripremezakrizeubudunostiuvekra-zliiteodprolihdogaajasamoakoueizraznolikihsopstvenihiskustavaiiz iskustava drugih lidera u razliitim krizama.1.3 Sveprisutnost krizeRemeenje drutvenog i politikog poretka staro je koliko i sam ivot.13 Bibli-jasemoeitatikaouvodnorazotkrivanjepreteihkrizakojeopsedajuovean-stvo. Zapadna drutva mogla su iskoreniti mnoge od ovih nesrenih dogaaja, ali veina sveta jo uvek se svaki dan suoava s ovim, starim krizama. Cena prirod-nih i nesrea izazvanih ljudskim faktorom i dalje raste, dok scenariji buduih kriza najavljuju i vee tete.1413Za pregled prirodnih nesrea videti Keys (1999).14Nedavniscenarijiprikazujukorenitevremenskepromene,biolokiterorizamisudare asteroida.VidetiPentagonovevremenskescenarije,SchwartzandRandall(2003);OECD scenarije kriza (2003); za jasan pregled klimatskih sluajeva, videti Bryson (2003).1. Upravljanje krizama u politikim sistemima: Pet izazova rukovoenja15Voe e se i dalje suoavati s krizama iz jednog jednostavnog razloga: reme-enjekojeprouzrokujekrizeunaimsistemimanemoesespreiti.Ovasmela tvrdnja proizlazi iz nedavnih razmiljanja o uzrocima kriza. Sada je veini ljudi ja-sno da krize nisu zla srea ili Boja kazna.15 Linearno rasuivanje (veliki dogaaji morajuimativelikeuzroke)omoguilojesuptilnijeshvatanjekojenaglaavasve sloenije neeljene posledice.16 Krize su, dakle, rezultat viestrukih uzroka koji za-jedno dovode do pretnje s razarajuim potencijalom.Ovo shvatanje pomalo je protivno intuiciji, jer se suprotstavlja tradicionalnoj logici okidaa i uzroka koji lee u pozadini. Uobiajeno je verovanje da neki skup inilaca uzrokuje krizu. Mi onda pravimo razliku izmeu spoljanjih i unutranjih okidaa. Dok to svakako olakava konverzaciju (i kolokvijalnu i akademsku), bilo bipreciznijegovoritiosveintenzivnijimprocesimakojipodrivajumoidrutve-nog sistema da se nosi s poremeajima. Uzroci poremeaja mogu doi s bilo koje strane od zemljotresa do ljudskih greaka ali uzrok krize lei u nemogunosti sistema da ovlada poremeajima.Pitanje o kojem se esto raspravljalo jeste to da li moderni sistemi postaju sve podloniji lomovima. Savremeni sistemi ree doivljavaju lomove, neko bi mogao rei,jersumnogoopremljenijizabavljenjerutinskimgrekama.Razliitemo-derne karakteristike drutva bolnice, kompjuteri i telefoni, vatrogasni kamioni i univerziteti, propisi i fondovi stvorile su vrste krize koje su nekada bile relativno retkegotovosvuda.Drugidokazujudaseotpornostmodernogdrutvapogora-va:kadasepretnjaostvari(recimoprekidstruje),modernadrutvanesrazmerno mnogopate.Poentuobinodajuonikojiprouavajuprirodnenesree:moderno drutvopostajesvepodlonijenesreamagradeinamestimanakojimaistorija ui da ne treba graditi.Tako izgleda da su uzroci krize unutar sistema: uzroci tipino ostaju neprime-eni, ili kljuni politiari proputaju da se za njih pobrinu.17 U procesu koji vodi do krize, naizgled nevini inioci spajaju se i pretvaraju u remetee sile koje poinju da predstavljaju neporecivu pretnju sistemu. Na ove inioce ponekad se ukazuje kao na patogene, kao to se obino predstavljaju znatno pre nego to se kriza ispolji.18Svatanje da su krize neeljeni usputni proizvodi sloenih sistema, popularizo-vala je analiza arlsa Peroua (Charles Perrow, 1984), analiza nuklearnog incidenta na ostrvu Tri milje i drugih nesrea u tehnolokim sistemima.19 Perou opisuje kako jerelativnomalikvarufabricibiopogrenoshvaenukontrolnojsobi.Fabriki radnicisuupoetkumislilidasurazumeliproblemiprimenilisuodgovarajui tehnoloki odgovor. Kako su pogreno interpretirali signal za upozorenje, odgovor 15Videti Bovens i t Hart (1996); Quarantelli (1998); Rosenthal (1998); Steinberg (2000). Ovo shvatanjeserairiloakiizvanakademskezajednice.Videti,naprimer,uvoduIzvetaj kolumbijske istrane komisije o nesreama (2003).16VidetiBuchanan(2000).Nepokazujusvaakademskapoljaovajrazvoj.Interesantnoje primetitidasedugotrajnaprivrenostlineranommiljenjuuoblastimameunarodnih odnosa (IR) moe povezati sa dugom istorijom propalih sistema ranog upozoravanja (Jer-vis, 1997; Bernstein et al., 2000). 17Turner and Pidgeon (1997).18Reason (1990).19Perrow (1984).16 A. Boin, P. t Hart, E. tern, B. Sandelijus: POLITIKA UPRAVLJANJA KRIZAMAjepogoraoproblem.Sveveapretnjazbunilajeradnike(nisumoglirazumeti zato problem opstaje) i traili su hitan odgovor. Ponovnom primenom pravog odgovoranapogreanproblem,radnicisunastavilidapogoravajustvari.Tek kada je novopristigli radnik ukazao na pravi izvor problema, krizni tim je, jedva, spreio nesreu.Samkvalitetsloenihsistemakojipokreenapredakleiusrcuveineako ne i svih tehnolokih kriza. Kako drutveno-tehniki sistemi postaju sloeniji i sve povezaniji s (pod)sistemima, njihova izloenost poremeajima eksponencijalno ra-ste.20 to sistem postaje sloeniji, tee ga je razumeti u celini. Tesna veza sastavnih delovasistemasdelovimanekogdrugogsistema,omoguavanagloumnoavanje interakcija (i greaka) kroz sistem.Sloenostidugilancisluajnihuzrokovanjaneograniavajusenapodru-jevisokorizinetehnologije.Razmotrimooblastglobalnihfinansijaifinansijskih kriza koje su nas zbunile poslednjih godina.21 Globalizacija i informacione i komu-nikacione tehnologije tesno povezuju veinu svetskih trita i finansijskih sistema. Kao posledica toga, mali problem u naizgled izolovanom tritu moe da pokrene finansijskipadnatritimanadrugojstraniplanete.Srukturneranjivostiurela-tivno slabim ekonomijama kao to su ruska, argentinska ili turska, iznenada mogu eksplodirati na Vol stritu i prouzrokovati ekonomski pad irom sveta.Istekarakteristikemogusepronaiukrizamakojeseiznovajavljajuusre-dinamasastaromtehnologijomkaotosuzatvoriilisportskistadioni.Gradske pobune,zatvorskinemiri,inesreesnavijaimaizgledadazapoinjurelativno malim incidentima.22 Meutim, posle paljivije istrage postaje jasno da je to slina meavinameusobnopovezanihuzrokakojidovodedovelikihizlivatevrste.U sluaju zatvorskih nemira, interakcija izmeu straara i zatvorenika od posebne je vanosti. Razmotrimo pobunu iz 1990. koja je potpuno unitila zatvor Strejndvejz uManesteru(VelikaBritanija).23Uperiodukojijeprethodiopobuni,zatvorski straarisumoralidaprilagodesvojnainradauprkosbudetskompritisku.Ova promena u ponaanju osoblja bila je negativno protumaena od strane zatvorenika koji su poeli da naruavaju njihov autoritet, to je kod osoblja dovelo do anksio-znostiistresa.Kakojeosobljepoelodadelujenasvedefanzivnijiinedosledniji nain, zatvorenici su postajali sve frustriraniji njihovim ponaanjem. Ponavljajui, samopojaavajuiobrazacpromeneponaanjaisukobizmeustraaraizatvore-nikapripremilisuterenzapobunu.Pobunajezapoelamalimincidentomtoje opet dovelo do niza nemira u drugim zatvorima.24 Mnogi graanski izgredi izme-u protestanata i policije odvijaju se po istom obrascu.2520Videti Turner (1978) i Perrow (1994).21Za odlian uvod videti Eichengreen (2002).22Useem and Kimball (1989).23Ovaj primer uzet je iz Boin i Rattray (2004). Za primenu Perouo teorije na nesree na sta-dionima, videti Jacobs i t Hart (1992).24Slinadinamikaeskalacijeruilatvaobeleilajefazekojesuprethodilekorporativnimi organizacijskim krizama. Primeri u 2004-05. ukljuuju nevolje u elu i u Bi-Bi-Siju. 25Za klasino tvrenje videti Smelser (1962). Skoriji doprinosi, Waddington (1992) i Gold-stone and Useem (1999). 1. Upravljanje krizama u politikim sistemima: Pet izazova rukovoenja17Nelinearnadinamikaisloenostoteavajuotkrivanjekrize.Kakosloenisi-stemi nisu jednostavni za razumevanje, teko je blie oznaiti mnotvo aktivnosti i procesa koji se u njima deavaju.26 Sve vea slabost se ne prepoznaje a neefikasni pokuajidaseovladamalimneredima,nastavljajuse.Sistemtakopodstieskri-venukrizu.27Potrebanjesamomaliokidadaruilakikrugzapone,eskalirai zatimsebrzoproirikrozsistem.Korenikrizemogubitidaleki(ugeografskom smislu),alikrizasemoebrzouveavatikrozglobalnemree,prelazeisjednog sistema na drugi, skupljajui usput destruktivni potencijal.Dalijestvarnonemoguepredviatikrize?Uoptenogovorei,da.Nepo-stoji jasni momenat X i inilac Y koji se mogu izdvojiti kao koren problema. U izvesnimoblastimapostojeprilinosofisticiranisistemiranogupozoravanja,kao tosupredvianjeuraganaipoplava,inekipionirskipokuajidaserazvijumo-deli ranog upozoravanja kada je re o etnikim i meunarodnim sukobima.28 Ovi sistemipredstavljajunajboljipokuajupredvianjukrizekojinamstojenaras-polaganju, ali su daleko od toga da su nepogreivi. Pomou njih se ne moe tano predvidetikadaigdeeseuraganilipoplavapojaviti. Ustvari,ovisistemimogu biti i opasno pogreni.Sve to objanjava zato su neke od najpoznatijih kriza naeg doba bile potpu-nozanemareneodstraneodgovornihlica.Kadaproceskrizeponedaseodvija, politiari esto ne vide nita neregularno. Sve je jo uvek na svom mestu, ak iako su skrivena meudejstva podrila potporne stubove sistema. Tek kada se kriza ispo-lji u punom zamahu politiari je prepoznaju kao takvu. Ima mnogo razloga za ovaj oigledan nedostatak predvianja, o kojima emo raspravljati u drugom poglavlju.1.4 Upravljanje krizama: shvatanje rukovoenjaKrizekojesedeavajuujavnomdomenutosemoedesitinalokalnom, regionalnom,nacionalnom,ilitransnacionalnomnivoupredstavljajuprilikuza javnorukovoenje.Graaniijiseivotinalazepoduticajemkritinihsluajeva oekuju da vlade i javne agencije uine najvie to mogu da ih zatite. Oni oekuju da odgovorni ljudi donose kritine odluke i pruaju putokaze ak i u najteim okol-nostima. To ine i novinari koji proizvode prie koje pomau da se oblikuje kriza u glavama ljudi. To ine i lanovi parlamenta, javne interesne grupe, uvari institucija, i drugi inioci na politikoj sceni koji posmatraju i utiu na ponaanje vodja.26Zakoni sloenih sistema jo uvek su u velikoj meri nepoznati. I to vie uimo o ponaanju sloenih sistema, izgleda da ih manje razumemo. Teoretiari sloenosti su zauzeti otkriva-njem skrivenih obrazaca koji prema njima stoje iza ovog procesa, ali praktini uvidi (bar za nae potrebe) tek treba da se pojave. Za uvod videti Buchanan (2000).27Videti f.i. Rijpma (1997) koji dokazuje da otputanje radnika esto preporuivano sred-stvo da se pomogne u speavanju incidenata moe u stvari da ih prouzrokuje.28Internet je veliki izvor za pronalaenje mnogih sistema koji su sada aktivni, delimino po-krenuti od strane nevladinih organizacija (NGO), delimino od strane profesora specija-lista, a delimino od strane komercijalnih organizacija koje pruaju usluge poslovnim in-vestitorima. Videti www. reliefweb. int/resources/ewarn.html, to je glavni portal u ovom pogledu.18 A. Boin, P. t Hart, E. tern, B. Sandelijus: POLITIKA UPRAVLJANJA KRIZAMAMa koliko ova oekivanja bila neumesna, napravedna ili iluzorna, to jedva da neto znai. Ona su realna u svojim politikim posledicama. Kada se neki dogaaji ili epizode iroko doivljavaju kao krize, oekuje se da neko preuzme rukovoenje. Ako aktuelne elite ne uspeju da istupe napred, drugi mogu ugrabiti priliku da po-pune prazninu.U ovoj knjizi se ograniavamo na rukovoenje krizama u demokratskim ure-enjima.Uvreenenormeiinstitucionalnekarakteristikeliberalnihdemokratija znaajno ograniavaju opseg reakcija koje javne voe mogu da razmatraju i spro-vedu. Mnoge krize bi mogle bi da se zavre relativno brzo kada bi vlada mogla pro-sto da otpie neke ljude, grupe, ili teritorije, ili kada bi mogla da se bavi pretnjama bezobziranaljudskertveilimoralneimplikacijesvojihdelovanja.Uzemljama saslobodnomtampom,vladavinomzakona,politikomopozicijomisolidnom strukturom odgovornosti to nije mogue.Uliberalnojdemokratiji,javnevoemorajukontrolisatikrizuukontekstu delikatnogpolitikog,pravnogimoralnogporetkakojiihprisiljavadarazmatra-nja o uspenosti i delotvornosti zamene drugim uvreenim vrednostima neto o emu voe u nedemokratskim zemljama ne moraju tako mnogo da brinu.29Ako je upravljanje krizom bilo teko, ono postaje samo jo tee. Promenio se demokratski kontekst u proteklim decenijama. Analitiari se slau, na primer, stimdasugraaniipolitiaripostalipodjednako,amodaivie,zaplaenii manjetolerantnikadajereoopasnostimapozdravlje,sigurnostiprosperitet. Moderni zapadni graanin ima malo strpljenja za nesavrenosti; on je poeo da se plai nepravilnosti i nauio je da vie uoava ono ega se pribojava. U toj kul-turistrahaponekadnazivanojdrutvomrizikaulogamodernihmasovnih medija jeste presudna.30Krizapokreeekstenzivnopraenjeiizvetavanje,istrageodstranepoliti-kih foruma, kao i graanske i kriminalne sudske postupke. Nije neobino da javni slubenici i agencije budu izdvojeni kao uesnici koji su odgovorni za spreavanje, pripravnost i reakciju na krizu. Posledice krize se onda pretvaraju u moralnu dra-mu.Voemorajudasebraneodnaizglednespornihsvedoanstavanjihovene-kompetentnosti, neznanja ili neosetljivosti. Kada njihove strategije propadnu, nau se pod estokim pritiskom iskupljenja za prole grehe. Ako odbiju da se povinuju, kriza se nee okonati (bar ne u neko skorije vreme).U ovoj studiji nastojimo da obuhvatimo ta rukovoenje u krizama iziskuje. Zainteresovani smo da nauimo kako javni rukovodioci tee da zatite svoje dru-tvoodnesree,kakosepripremajuisuoavajuskrizama.Dabismoorganizovali nae istraivanje, odreujemo rukovoenje kao skup stratekih zadataka koji obu-hvataju sve delatnosti povezane s etapama upravljanja u krizama.3129Moemose,naravno,zapitatidalinekereakcijenakrizeuzapadnimdemokratijama priseamo se protivteroristike politike u 1970-im i posle dogaaja od 11. septembra za-pravo ne znae ono to je Juan Linz (1978) jednom nazvao abdikacijom od demokratske autentinosti (npr. ekspanzija ogranienja izvodljivosti po cenu rtvovanja vrednosti de-mokratske vladavine).30Beck (1992).31Pionirski radovi u ovoj tradiciji ukljuuju Barnard (1938), Selznick (1957), i Wilson (1989).1. Upravljanje krizama u politikim sistemima: Pet izazova rukovoenja19Tim shvatanjem ne pretpostavlja se da su ovi zadaci iskljuivo rezervisani za voe. Naprotiv: oni se esto izvravaju kroz mreu odgovora na krizu. U stvari, u toku neke krize moemo naii na situaciono rukovoenje, koje se razlikuje od re-gularnog, formalno ureenog rukovoenja. Verujemo, meutim, da formalne voe snose posebnu odgovornost da obezbede da se ovi zadaci koje posebno navodi-mo u sledeem odeljku pravilno usmere i izvre (ako ne od strane voa onda od strane drugih).Neelimodasugeriemodaeizvrenjenekogskupazadatakaobezbediti potpunosigurnoosloboenjeodkriza(bilokojevrste).Tobibiloismeloijed-nostrano instrumentalno tvrenje. Ono bi poricalo glavnu, ali ipak veoma nestal-nuisloenupolitikudimenzijukrizaiupravljanjakrizom.32Oblastupravljanja krizom, mora se priznati, moe se kritikovati zbog svoje otvoreno instrumentalne orijentacije. Postoji velika i sve vea gomila kako-da prirunika o samopomoi koji obeavaju oslobaanje od kriza.Ova knjiga jeste pokuaj da se nadoknadi ta neuravnoteenost. Na upravlja-nje krizom gledamo ne samo imajui u vidu sposobnosti vladinih institucija i jav-nogporetkadasenosestekoamanegoprvoipresvegakaonajednuduboko kontroverznuiintenzivnupolitikudelatnost.elimodaotkrijemokakotokri-zedelujunauspostavljenapolitikaiorganizacijskaureenja;teimodarazume-mo kako rukovoenje doprinosi odbrani, unitavanju ili obnavljanju tih ureenja. Znaajni doprinos koji teimo da napravimo jeste da osvetlimo politike dimenzije rukovoenja krizom: pitanja sukoba, moi i legitimnosti.33Shvatanjeupravljanjakrizomkojezastupamojeste,dakle,viepovezanosa zadatkom, a manje sa linou. Na lidere se, uopte, esto gleda kao na personifi-kacijurukovoenja.Tojemitovelikomvoi,kojiproimatolikepokuajedase razumejuivelikadostignuaimasovnineuspesi.Uovojknjizimalogovorimoo politiarima i voama; usredsreujemo se na napore svih onih na visokim slube-nimistratekimpozicijamasakojihsefunkcijejavnogrukovoenjamoguobav-ljati.Otudnauzorakvoeukljuujepredsednike,premijere,ministre,viecivil-neslubenikeijavnemenadere.Saglasnismodaharizmatskevezeizmeuvoa i sledbenika, i line osobine politiara mogu biti vane u objanjenju toga kako su izvesni rukovodei zadaci izvreni, ali nas vie zanima da vidimo kako se izvrenje tih zadataka odnosi prema posledicama krize.34Pridevstratekiovdejeznaajan:miprouavamocelokupnipravacreak-cija na krizu i politiki proces koji okruuje te reakcije. Ovo nije knjiga o opera-tivnimzapovednicimainjihovimproblemimarukovoenja,makakoseonipo-kazalivanimaureavanjurazliitihvrstakriza.Osimtoga,misamodotiemo 32Oopasnostimaodfunkcionalnogpristupauprouavanjudrutva,politikeinjihovih krizanairokosediskutovalo.Binderetal.(1971)iAlmond,Flanagan,Mundt(1973) kljunisuprimeriovetradicije.Zanedavnoobnovljenuinterpetacijufunkcionalizma, videti Wilson (2002). 33DaljerazvijenoutHart(1993).VidetitakoeHabermas(1975);Edelman(1977);Linz and Stepan (1978); Turner (1978).34Postojivelikaoblaststudijarukovoenjaukojimaodnosizmeulinihosobinaiispu-njenja zadataka dobija veliku panju. Klasian opis jeste MacGregor Burns (1978). Dobar uvod u poptunu literaturu, Northouse (2001). 20 A. Boin, P. t Hart, E. tern, B. Sandelijus: POLITIKA UPRAVLJANJA KRIZAMAone vie tehnike aktivnosti sveobuhvatnog kontinuuma upravljanja krizom (kao to su procena rizika ili pozivanje na krivino pravo).35 Vratimo se sada kljunim izazovima rukovoenja krizom.1.5 Rukovoenje u krizi: pet kritinih zadatakaNormativna pretpostavka koja stoji iza naeg pristupa jeste to da voe snose posebnuodgovornostzapomouzatitidrutvaodnepovoljnihposledicakrize. Voekojeozbiljnopreuzimajuovuodgovornosttrebalobidasepobrinuzasve stupnjevekrize:inkubaciju,udariposledice.Aktivnostiupravljanjakrizompoli-tiari u praksi odreuju u skladu sa ovim stupnjevima oni govore o spreavanju, ublaavanju,kritinomdonoenjuodlukaipovratkuunormalnost.vrstosedr-imo ovog stupnjevitog modela krize, ali malo ga prilagoavamo kako bismo obja-snili politiku perspektivu korienu u ovoj knjizi.Upravljanjekrizom,dakle,podrazumevapetkritinihzadataka:uoavanje, donoenjeodluka,tumaenje,zavravanjeiuenje.Svakomodovihzadatakapo-sveujemopojednopoglavlje.Usvakojodovihoblastiupravljanjakrizomizno-simo nae shvatanje znaajne literature, ukljuujui i neka naa istraivanja. Svako poglavlje tako je organizovano da rasvetli centralno tvrenje koje, nadamo se, uver-ljivo branimo, ponekad prkosei konvencionalnoj mudrosti i uobiajenoj praksi.UoavanjeAkutna faza krize izgleda postavlja jedan otvoreni izazov: kada se kriza jed-nomispolji,javniliderimorajupreduzetimeredaizaunakrajsaposledicama. Stvarnost je, meutim, mnogo sloenija. Veinu kriza ne prati veliki prasak; one su proizvod postepenog rasta. Iz nejasnih, dvostrukih i protivrenih signala politiari trebadaprepoznajudaserazvijanetoneregularno.Kritinaprirodatihrazvoja nije samooigledna; politiari moraju da razumeju ove razvoje.36Voe moraju da procene pretnju i da prepoznaju kakva kriza se sprema. Ko-liko god da su potresni, dogaaji koji otpoinju krizu avioni koji se zabijaju u so-litere, hiljade ljudi mrtvih u masovnim grobnicama jednoobrazna slika dogaaja javljaseretko:dalijetotragedija,nasilje,modakazna,ili,nepojmljivo,sreau nesrei? Voe e morati da odrede koliko su dogaaji pretei, za koga ili ta, koji su njihovi operativni i strateki parametri, i kako e se razvijati situacija u narednom periodu. Signali dolaze iz svih vrsta izvora: neki glasno, neki tiho, neki tano, neki promauju. Ali kako rei ta je ta? Kako izvui uverljive signale iz uma krize?U drugom poglavlju opisujemo i analiziramo proces uoavanja kriza. Obja-njavamo da je krize teko otkriti u njihovim ranim fazama. Kada se, meutim, jed-nomispolje,moguejedazapolitiareinjihoveorganizacijepostajemogueda pouzdano predstave kriznu stvarnost.35Zapitanjastratekogliderstvauprocenirizikaiprevencijikrize,videti,izmeuostalog, Wildavsky (1988); Wildavsky (1995); i Meltsner (1990). 36Klasina poenta koju je napravio Edelman (1977).1. Upravljanje krizama u politikim sistemima: Pet izazova rukovoenja21Donoenje odlukaPred vlade i javne agencije krize postavljaju hitne probleme kojima treba pri-stupiti.Onimogubitiraznovrsni.Potrebeiproblemipodstaknutipojavomkrize mogu biti tako veliki da se u oskudnim raspoloivim izvorima moraju uspostaviti prioriteti.Toumnogomeliinauobiajenupolitikuosimpotometosuukri-znimokolnostimadisparitetiizmeupotrebaisnabdevanjajavnihizvoramnogo vei, situacija ostaje nejasna i nepostojana, a vreme za razmiljanje, konsultovanje i donoenje odluke veoma je ogranieno. Krize prisiljavaju vlade i voe da se suoe s problemima sa kojima se ne sreu svaki dan, na primer, s razmetanjem vojske, upotrebom smrtonosne sile, ili radikalnim ograniavanjem graanskih sloboda.Klasianprimerkriznogodluivanjabilajekubanskaoruanakriza(1963), tokom koje se ameriki predsednik, Don F. Kenedi, pojavio sa slikama sovjetskog oruja instaliranog na Kubi. Fotografije su prenosile geostrateku realnost u razvo-jukojujeKenedismatraoneprihvatljivom,inanjemujebilodaodluitadase preduzme. Ma kakav bio njegov izbor iz mogunosti koje su mu njegovi savetnici predstavili vazduni napad, invazija na Kubu, pomorska blokada i ma koliko da je teko bilo predvideti tane posledice, jedno je izgledalo sigurno: konana odluka imaeznaajanuticajnasovjetskoamerikeodnose,amodainamirusvetu. Odluivanje u krizama teak je poziv, koji podrazumeva teke vrednosne ustupke i velike politike rizike.37Uspeanodgovortakoezahtevameudejstvoikoordinacijuizmeuvlada. Konano,svakuodlukumorasprovestijedanskuporganizacija;samokadasete organizacijeudruepostojiansadasedoedouspenogsprovoenja.Prilago-avanjejavnebirokratijekriznimokolnostimajestezastraujuinekikaune-moguzadataksamposebi.Veinajavnihorganizacijanamenjenajeobavlja-njurutinskogposlakojiodgovaravrednostimakaotosupravinost,zakonitost iuspenost.Rukovoenjekrizom,meutim,zahtevafleksibilnost,improvizaciju, otputanje radnika i krenje pravila.Takoe, uspene reakcije na krizu zahtevaju koordinaciju izmeu mnogo ra-zliitihgrupailiagencijaukljuenihusprovoenjekriznihodluka;sveoveorga-nizacijenalazesepodpritiskomdasebrzoiuspenoprilagode.Koordinacijaje kljunauprevencijinesporazuma,nepotrebnogpreklapanjaikonflikataizmeu agencijaiakteraukljuenihukrizneoperacije.Koordinacijanijesamooigledna osobinaoperacijaupravljanjakrizom.Pitanjekojeodgovoranobinopobuuje mnogo strasti. U istraivanjima nesrea, bitka Samariana je dobro dokumento-van fenomen: agencije koje predstavljaju razliite tehnologije suoavanja sa krizom nalaze da je teko ukljuiti se u njihove akcije. Osim toga, kriza ne dovodi do toga da javnost iznenada zaboravi uvrede i sukobe koji su u bliskoj prolosti uticali na svakodnevne odnose izmeu vlasti i drugih.Utreempoglavljuponovopokazujemokolikojezavoeukrizitekoda odre kontrolu nad tokom dogaaja. Pokazujemo da reakcija na krizu nije odree-na samo kljunim odlukama rukovodstva, nego u velikoj meri, i institucionalnim kontekstom u kojem se donose i sprovode odluke u vezi s krizom.37Brecher, (1980); Janis (1989).22 A. Boin, P. t Hart, E. tern, B. Sandelijus: POLITIKA UPRAVLJANJA KRIZAMATumaenjeKriza raa snaan zahtev od strane graana da znaju ta se deava i da utvrde ta mogu da uine da zatite svoje interese. esto vlasti ne mogu odmah da prue pravu informaciju. One se bore sa mnotvom grubih podataka (izvetajima, glasinama, sli-kama) koji se brzo gomilaju kada se neto neregularno dogaa. Njihovo pretvaranje ukoherentnuslikusituacijejestevelikiizazovsamposebi,aiznoenjeujavnostu obliku tane, jasne i korisne informacije predstavlja veliki komunikacijski napor. Taj napor esto je ometen probuenim stanjem javnosti: ljudi iji su ivoti duboko ugro-eni anksiozni su i pod stresom su. Osim toga, oni ne vide nuno vladu kao svog save-znika, a prethodno nepoverenje u vladu ne gubi se u kriznim vremenima.U krizi, od voa se oekuje da umanje neizvesnost i prue autoritativno obja-njenje za ono to se dogaa, zato se dogaa, i ta je potrebno uraditi. Kada prepo-znajudogaajeidoudonekevrstesituacioneproceneiizaberustratekupoliti-ku, voe bi trebalo da pridobiju druge da prihvate njihovu definiciju situacije. Oni moraju da protumae krizu koja se razvija na takav nain da se njihovi napori da je kontroliu poveaju. Ako to ne urade, ili ako ne uspeju u tome, njihove odluke nee biti shvaene niti potovane. Ako drugi inioci u krizi ovladaju procesom tumae-nja, mo aktuelnih voa da donose odluke i upravljaju, znatno se ograniava.U tom smislu, voe su pred izazovom da iznesu ubedljivu priu koja opisuje ka-kva je to kriza: ta je ugroeno, koji su uzroci, ta se moe uiniti. ta god da neko misli o njegovim kasnijim potezima, nema sumnje da je predsednik Dord F. Bu bio uspe-an u oblikovanju smisla dogaaja od 11. septembra pred amerikom javnou i sve-tom. To deluje jo ubedljivije kada uporedimo Bua i njegovog panskog kolegu, Hose Mariju Aznara koji je, posle napada u martu 2004. u Madridu, pourio da pritisne ETA zbog jo jednog zlodela. Proao je nesretno nekoliko dana posle napada povreeno birako telo izglasalo je nepoverenje njegovoj partiji i on je morao da sie s vlasti.Voenisujedinekojepokuavajudauokvirekrizu.Novinskeorganizacije koriste mnoge razliite izvore i uglove u svojim frenetinim pokuajima da otkriju injeniceiprotumaeih.Utojkakofonijiglasovaioseanja,voeteedaposti-gnu i odre izvestan stepen kontrole nad slikama krize koje krue u javnosti. Ove poruke se poklapaju i nadmeu s onima iz drugih partija koje dre druge pozicije izastupajudrugeinterese,kojesuspremnedasezaloezarazliitealternativne definicijesituacijeibranedrugaijepravcedelovanja.Njihovocenzurisanjemo-gunost je koja teko moe da preivi u demokratiji.Uetvrtompoglavljuispitujemoprocestumaenja.Dokazujemodakredibilitet vostva poveava kvalitet reakcije na krizu i anse za politiko preivljavanje u periodu nakon krize. Ali voe ne mogu da zavise od svog kredibiliteta. Ako ele da smanje javnu i politiku neizvesnost koju kriza donosi, moraju se istai u komunikaciji tokom krize.ZavravanjeVlade bar one demokratske ne mogu sebi da dozvole da zauvek ostanu u krizi. Oseaj normalnosti povratie se pre ili kasnije. Kritian je zadatak vostva da osigura da se to desi pravovremeno i uspeno.1. Upravljanje krizama u politikim sistemima: Pet izazova rukovoenja23Zavravanjekrizajestedvostruko.Tojepovratakshitnostinarutinu.Ono zahtevaizvestanobliksmanjivanjakriznihoperacija.Nastratekomnivou,tota-koezahtevadavanjeobjanjenjaotometasedogodiloidobijanjepristankana objanjenje.Ovadvaaspektaokonanjakrizarazliitisu,aliupraksiestoblisko isprepletani.Sistemupravljanjapravila,organizacijaionikojigavodemora-juponovouspostavitistabilnost;sistemmoraponovozadobitineophodnulegi-timnostdabinastaviouobiajenofunkcionisanje.Voenemogutojednostrano proglasiti, iako moda imaju formalni mandat da zaponu i okonaju krize u legal-nomsmislu(proglaavanjemvanrednogiliratnogstanja).Gestoviformalnogza-vravanja mogu da slede, ali nikada ne mogu da predvode raspoloenje zajednice. Prerano okonanje moe se ak izjaloviti: navodna potcenjivanja i prikrivanja brzo izau na videlo u klimi jo uvek razdraljivog mnjenja.Utvrivanjepolitikeodgovornostikljunajeinstitucionalnapraksauigri zavravanja kriza. Teret dokazivanja u raspravama o odgovornosti lei na voama: oni moraju jasno staviti do znanja da se ne mogu smatrati odgovornim za javljanje ilieskalacijukrize.Overaspraveoodgovornostilakomogudaseizrodeuigre uzajamnog optuivanja usmerene na identifikovanje i kanjavanje krivaca ume-sto da budu diskurzivna refleksija o svim uzrocima i posledicama.38 Voe bi trebalo dasesuoesapolitikomodgovornostizakrizubezpribegavanjanedostojanstve-nimipotencijalnosamoporaavajuimtaktikamaizbegavanjaprekorakojeslue samo da produe krizu, pretvarajui je u politiku konfrontaciju na ivici noa.U petom poglavlju dokazujemo da zavravanje krize zavisi od naina na koji se voe suoavaju sa ovim procesima utvrivanja odgovornosti. Takoe pokazujemo da u ovim procesima utvrivanja odgovornosti voe u najboljem sluaju samo delimi-no kontroliu svoju politiku sudbinu, da ne govorimo o razvoju krize u celini.UenjeKonanizadatakstratekogrukovoenjauupravljanjukrizomjesteizvoenje politike i organizacijske pouke. Iskustvo krize predstavlja rezervoar moguioh lekci-ja planiranja i obuavanja za budue krize. Od svih onih koji su ukljueni oekujemo da proue ove lekcije i da ih ugrade natrag u organizacionu praksu, politiku i zakone.Opet,stvarnostjenetonejasnija.Ustvari,ispadadajeizvlaenjepouka jedanodnajmanjerazvijenihaspekataupravljanjakrizom.Poredkognitivnihi institucionalnihpreprekauenju,izvoenjepoukaogranienojeiulogomkoju te pouke imaju u odreivanju uticaja kriza na drutvo. Krize postaju deo kolek-tivnogpamenja,izvoristorijskihanalogijazabuduevoe.Politikiopiskrize kaorezultataneuspenogspreavanjaipredvianja,prisiliobiljudedaponovo razmisleopretpostavkamanakojimasuprethodnopostojeepolitikeisistemi pravila poivali. Drugi zainteresovani u igri izvlaenja-pouke-iz-krize mogu po-segnutizaovimlekcijamakakobizastupalimereipolitikereformekojevoe navlastiodbacuju.Voenatajnainigrajuvelikuuloguupokretanjuprocesa 38Iako danas esto izraavana, tendencija da se trae krivci posle javljanja nesrea i kriza je zastarela videti Darbek i Quarantelli (1967) kao i Douglas (1992).24 A. Boin, P. t Hart, E. tern, B. Sandelijus: POLITIKA UPRAVLJANJA KRIZAMAizvoenja pouka u politikoj i birokratskoj areni. Presudni izazov ovde jeste kako postiidominantniuticajnapovratnitokkojikrizestvarajuupostojeimpoli-tikim mreama i javnim organizacijama.Iznoenje ovih sputavajuih zapletenosti ne moe da raspri gotovo utopijsko verovanje u postojanje pogodnih prilika u krizama, verovanje koje se moe nai ne samo u akademskoj literaturi ve i u popularnoj mudrosti. Kriza se posmatra kao vremepogodnozaraiavanjeinovipoetak.Krizeondapredstavljajudiskon-tinuitete koji se moraju ugrabiti prava provera vostva, kau strunjaci. Zato se veina ljudi ne iznenadi kada vidi opsene reforme posle krize: to se nee ponoviti! Oniintuitivnoneverujuvoamakojisepozivajunazlusreuiistiudanjihove organizacije i politike uivaju dobar glas.U estom poglavlju odbacujemo tezu koja propisuje strukturne reforme posle krize. U stvari, tvrdimo da reakcija na krizu, izvlaenje pouka i reformske vetine (repertoar vetina i strategija koje voe koriste kako bi sprovele reformu) obino za sobom povlae orijentacije i strategije koje se fundamentalno ne slau.Politiko savetovanjeNa kraju ove studije, u sedmom poglavlju, prelazimo s opisivanja i tumaenja, na preporuke. Bavimo se lekcijama za upravljanje krizom koje izraavaju praktine implikacije naih glavnih tvrenja. Zajedno, ove lekcije predstavljaju program rada za unapreenje javnog upravljanja u krizama i nadamo se da e one stii do onih koji nas vode, da e ih nadahnuti i podstai.2. Uoavanje: Shvatanje kriza dok se one pojavljuju252. UOAVANJE: SHVATANJE KRIZADOK SE ONE POJAVLJUJU2.1 ta se to dogaa?Teroristikinapad11.septembrapotpunojeiznenadioAmeriku(iostatak sveta).Doksedramauivoodvijalanatelevizijskimekranimairomsveta,ljudi su se nali u neverici: To je nemogue. Ovo oseanje kolektivnog stresa ubrzo je nametnulo pitanje: kako se to moglo dogoditi?39Kadapogledamounazad,ovopitanjeseinimanjezagonetnimnegotoje ondaizgledalo.KomentatoriiromsvetapourilisudaistaknukakosuSjedinje-neDravekonanoiskusilenasvomtluonosimesumnogedrugedravedugi nizgodinabileprisiljenedasenoseterorizam.IzvanSjedinjenihDravaitalo se i slualo da je amerika spoljna politika izazvala antiamerikanizam; teroristiki napadisusemanje-viemoglioekivati.Uamerikimmedijima,analogijesPerl HarboromustuknulesupredretrospektivamabombardovanjaSvetskogtrgovin-skogcentra,1993.iosujeenihzaverasaeksplozivimauavionimainapadimana aerodrome. Pokazalo se da dogaaji iz krize od 11. septembra imaju korene.40Amerikanci su tada saznali kako je devetnaest terorista to izvelo: kako su uli u zemlju i proli zahteve u vezi s vizom, obuavali se u letenju, sastajali se s drugim teroristimairomsveta,naoruaninoevimaprolazilikrozmereaerodromskog obezbeenja i kako su neometano upravljali otetim avionima prema nezatienim zgradamavanihinstitucijauzemlji.Amerikancisusaznalidasustraneobave-tajneslubedavaleamerikimsestrinskimorganizacijamazlokobnaiprilino specifina upozorenja. Saznali su da su se agenti FBI-a poblie zanimali za letake aktivnosti barem nekoliko buduih terorista, oigledno proputajui da shvate oz-biljnostsituacije.Saznalisugrafikiidetaljnokakosunjihoveobavetajneslube odbile da podele presudne informacije sa sestrinskim agencijama to su radili ra-nije u drugim pokuajima ne uspevajui tako da sastave slagalicu nailazee krize. Izovihotkriaizrodilosebolnopitanje:dalijenapad11.septembramogaobiti spreen ranim prepoznavanjem predstojee pretnje?Topitanjesepostavljaposlesvakekrize.Bilodaseradiozatvorskojpobu-ni ili teroristikom aktu, prirodnoj nesrei ili meunarodnom sukobu, ekolokom 39U svom konanom izvetaju Nacionalna komisija za teroristike napade (u nastavku knji-genanjuemosepozivatikaonaKomisiju9/11;2004:xv)formulisalajepitanjemalo drugaije(kakosetodogodilo?)idodalapitanjekojejetakoepotrebnopostaviti:kako moemo izbei ponavljanje ovakve tragedije? Vratiemo se na ovo drugo pitanje u estom poglavlju.40Za diskusiju o ovim korenima, videti drugo poglavlje o izvetaju Komisije 9/11 (2004). 26 A. Boin, P. t Hart, E. tern, B. Sandelijus: POLITIKA UPRAVLJANJA KRIZAMAsluaju ili ekonomskoj krizi izgleda da pogled unazad uvek otkriva snane signa-le pretee krize. Ako je to istina, a to je nae kljuno pitanje, zato politiari uglav-nom proputaju da uoe nailaenje krize?Dabismorazumelizatonaskrizeidaljeiznenauju,razmislimoonjima krozanalogijusbolestima.41Bolestpoinjeosetljivimstanjemtelakojemoebiti izazvano naslednim faktorima ili nezdravim ponaanjem. Faza inkubacije nastupa kadasepatogenielementirazmnoeinastane.Kadadostignuizvestanprag,pa-togeni elementi savlauju odbrambeni sistem tela i ine da se pacijent osea bole-snim. Bolest se ispolji i bitka za oporavak ili preivljavanje moe da pone. Slian obrazac razvoja ima i kriza.Ova analogija pomae da dokaemo nae osnovno tvrenje koje se sastoji od dve velike poente. Prvo, zaista je nemogue predvideti s bilo kakvom preciznou kada i gde e kriza nastupiti. Povremene provere mogu pomoi da se prepoznaju slabetakeprenegotobudeprekasno.Bilobimnogobolje,naravno,sprovoditi znatno sistematinije provere, ali one su dosta skupe. Veina politiara ne moe ili ne eli da plati te trokove. Tako procesi inkubacije ostanu prikriveni.Drugo,tvrdimodajemogueshvatitidinamikukrizekadaseonajednom ispolji i razvije. Takoe, lako ju je pogreno razumeti. Politiari se lako nau zate-eni u unakrsnoj vatri izmeu suprotstavljenih poslovica: prvo skoi pa reci hop protiv onaj ko okleva gubi. Razlika izmeu pobede i tragedije zavisi od sposob-nosti da se proizvedu i preispitaju odgovarajue (tj. verovatne, shvatljive, koheren-tne,korisneiopravdane)proceneveomaneobinih,nejasnihidinaminihsitu-acija.42Odeljci2.3.,2.4.,i2.5.,objanjavajuzatonekiliderikrizabrzoshvateta se dogaa, dok drugi imaju velike potekoe u iitavanju krize dok se ona razvija.2.2 Prepreke za prepoznavanje krize:ogranienja organizacijaPokretakimehanizmikrizeestosuskriveniiza(iusaeni)unaimsloe-nim modernim sistemima. Pravovremeno prepoznavanje krize, dakle, bitno zavisi i od sposobnosti pojedinaca koji deluju u ovim sistemima (zovemo ih operaterima) iodplanovaorganizacijazaranootkrivanjekrize.Rezultatiistraivanjaprilino su otrenjujui: veina pojedinaca i organizacija loe su pripremljeni za otkrivanje preteihkriza.Mnogimjavnimorganizacijamanedostajutakozvanistrunjaciza pouzdanost: profesionalci s dobro razvijenim ulom za otkrivanje i razumno suo-avanje sa prikrivenim pretnjama po sigurnost i bezbednost.43Operateriobinoproputajudaprimetedasenjihovsistemuruava.Toje deliminozbogsamihkarakteristikasistema,kaotojePeroupokazao.44Ruilake 41Ova analogija razvijena je u radovima Turnera (1978) i Reasona (1990).42Uporediti Weick (1995: 61).43Neketeorijebezbednosti(poznatepodimenomteorijevisokepouzdanosti)videoveek-spertezapouzdanostkaoglavnuzatituodnesrenihsluajevaikriza(PaulSchulman, lina komunikacija).44Perrow (1984).2. Uoavanje: Shvatanje kriza dok se one pojavljuju27interakcijemeusastavnimdelovimaskrivenesusloenomtehnologijomovih sistema.Bliskavezaizmeusastavnihdelovadoputabrzoirenjeruilakihin-terakcijakrozsistem.Meutim,problemineadekvatnogotkrivanjagreketako-epripadajuiirokorasprostranjenimtendencijamaljudiupostupanjusaslabo strukturiranim problemima. Ispada da ljudi razvijaju iznenaujuu sposobnost da objasneporemeajetakotoeihprilagoditisvomutvrenomnainumiljenja (videti dole). Veina ljudi ima velikih tekoa da misli izvan svoje koe, a upravo to jeste ono to je potrebno za otkrivanje pretee krize.Ono to vai za pojedince u velikoj meri vai i za organizacije i institucije iji su pojedinci deo. Istraivanje pokazuje da ak i u najjednostavnijim procesima in-kubacije s nekoliko inilaca koji meusobno deluju prema standardnim obrascima i uz dovoljno vremena, ukljuene organizacije nisu bile u stanju da otkriju nesreu koja preti. Dole raspravljamo o tri glavna razloga zato organizacije (i, prema tome, i vlade) esto ne uspevaju da proizvedu, rastumae i podele informaciju koja je bit-na za uspeno prepoznavanje krize.Mnoge organizacije nisu namenjene traganju za tekoamaMnoge organizacije privatne i javne ne troe mnogo vremena i sredstava na otkrivanje moguih kriza. Razlog je jednostavan: one nisu osnovane da bi otkri-vale krize u nastajanju.45 Pored relativno ogranienog broja visokospecijalizovanih organizacijazabezbednostisigurnost,veinajavnihagencijadefinieuspenost uslovima kojima se tei, a ne uslovima koje bi trebalo izbegavati. Ove organizacije nastojedapostignuizvesneartikulisaneciljeve(dauinedavozovistiunavre-me;daobezbedesmetajzasiromane;dapodignupismenostza100%;pojaaju industrijsku konkurenciju; poalju oveka na Mesec). One su uopte slabije pripre-mljene i odreene da spree da se dogode izvesne stvari razliite od proceduralnih (moralnih,legalnih,finansijskih)ogranienjapodkojimarade.Ovapreokupacija postugnuem, a ne izbegavanjem, ima posledice na sposobnost otkrivanja kriza.Organizacijeseangaujuuproblemskomtraganju.46Toznaidaoneispi-tuju svoju okolinu i trae odgovor samo prema ciljevima koje moraju da postignu i svakodnevnim rizicima koje su nauile da prepoznaju. Ali, one retko trae infor-macije koje mogu sugerisati da svet ulazi u stanje koje bi oni eleli da izbegnu. One prostonisupripremljenedasakupljajupodatkekojizahtevajuodnjihdagledaju izvan granica njihovih mandata. Njihovi obavetajni sistemi napravljeni su da pru-aju standardizovane odgovore u postizanju ciljeva. Jasno, stvoriti eljeni odgovor samo po sebi predstavlja prilian izazov. Prema izvetajima, mnoge javne i prilian broj privatnih organizacija (kao to su otkrili nedavni skandali u svetu korporaci-ja) mue se da proizvedu najosnovnije finansijske podatke i odgovore o svom po-slovanju.47 Osim toga, mnoge javne organizacije nalaze da je krajnje teko prevesti 45Leveson (1995); Weick, Sutcliffe i Obstfeld (1999); Weick i Sutcliffe (2002).46Simon (1976); Cyert et al. (1963).47Mislimo ovde na finansijske krize koje su zadesile Enron, WorldCom, Shell, Ahold i Par-malat.28 A. Boin, P. t Hart, E. tern, B. Sandelijus: POLITIKA UPRAVLJANJA KRIZAMAnjihovenejasneisloeneciljeveukvantifikovanerezultate.Stogajetekodobiti odgovarajuu sliku njihovog rutinskog poslovanja, da ne govorimo o sposobnosti otkrivanja rupa u poslovanju i problema pre nego to postanu kritini.48Otkrivanje krize zahtevalo bi prikupljanje podataka o odstupajuim, do tada nepoznatim dogaajima i obrascima koji mogu da se razviju u pretnju. Meutim, veina modernih organizacija ne prikuplja ovakve podatke. One pristaju na racio-nalne metode prikupljanja podataka koje iznalaze menaderi za postizanje ciljeva. Uformalnomsvetudonoenjaodlukananivouorganizacijaimamalomestaza takvuvrstuintuicijeiunutranjegoseajakojimoguolakatisluajnootkriva-njenastupajuihpretnji.49Skupisistemipodravanjaodlukasprovodepotraguza podacimaistvarajupreferiranuslikuosebikaooracionalnomentitetu.50Nema mesta za naizgled intuitivna ili besciljna ispitivanja okoline kako bi se videlo ima li tamo neega. Kako bi reile problem, u svojoj tenji da budu uspene, javne or-ganizacijesvevieprihvatajuposlovnareenjaieliminiunaizgledsuvineme-uorganizacijske agente koji su nekada bili neformalne antene upravljanja.51Promenljiva disjunkcija informacija i politika organizacijeParadoksalno, istraivanje sugerie da se mnogi znaci koji su potrebni da se ot-krije nastupanje krize obino nalaze negde unutar organizacija koje su odgovorne za spreavanje nesrea na koje nailaze.52 Ali funkcioneri na vrhu ovih organizacija pro-sto ne mogu da sastave delove krizne slagalice pre nego to bude prekasno. To se do-gaa, na primer, zato to signali stiu u potpuno razliite krajeve sistema koji ne dele informacijeili,kadaihdele,govorerazliitimjezicima.akiakosesloenijaslika pretnje pojavi u organizaciji, to se ne deava uvek funkcionerima na vrhu. Niti su oni uvek zainteresovani da sasluaju nesigurna i nespecifina upozorenja niti da deluju u skladu s njima. Pomenuto istraivanje napada 11. septembra daje udbeniki primer ovakvih slabosti. Pokazalo se da su agenti iz razliitih oblasti i regionalnih kancelarija FBIposedovaliinformacijekojesameposebinisunitaotkrivale,alisastavljenes informacijama dobijenim od CIA mogle su na vreme alarmirati vlasti.Istraivanja drugih kriza i nesrea kazuju sline prie.53 Ponekad se pokazuje da organizacije ne uspevaju da pretvore raspoloive podatke u korisne informaci-je. Ovaj problem kolektivnog zanemarivanja proistie iz normalnih karakteristika sloenih organizacija.54 Sama veliina modernih organizacija i broj zaposlenih zah-tevaju usklaene napore da se prikupe podaci. Istovremeno, upravo one okolnosti koje zahtevaju te napore deluju protiv njihove uspenosti.48Videti, na primer, Dilulio et al. (1993); Gormley and Weimer (1999).49Vaughn (1996).50Feldman i March (1981; 1988).51O ovoj tenji za uspehom svedoi se i raspravlja u literaturi o novom javnom menadmen-tu. Videti, na primer, Pollit (1993); Hood et al. (2004).52Turner and Pidgeon (1997).53Videti,naprimer,studijesluajanesreeavionaherkul(RijpmaandVanDuin,2001), tragedije u Ruandi (Reyntjens, 2001), i pobune u Los Anelesu (Miller, 2001). 54Turner (1978).2. Uoavanje: Shvatanje kriza dok se one pojavljuju29Visokokvalitetnaobavetajnaslubapodaciookoliniintegrisaniukohe-rentnupriujesteslabizvorusloenimorganizacijamaizrazliitihdobropo-znatihrazloga.55Dvarazlogaseistiu.Prvirazlogjestetajdaseljudiuorganiza-cijama retko slau ta im podaci govore i ta oni znae za organizaciju ili domene za koje snose odgovornost. Pravovremena procena zahteva izvesnu kritiku masu kompetentnihljudikojidelesnaneidejeotometajevanoatanije.Mnogim masovnim organizacijama naravno u javnom sektoru nedostaje opti okvir koji specifikuje slabosti i propisuje nain prepoznavanja njihovog razvoja. Ima valjanih razloga zato sloene organizacije gaje u sebi razliite potkulture, a rezultat su ko-lektivne slepe mrlje koje izau na videlo u istraivanjima posle krize.Oigledanrezultatposebnoovekarakteristikeorganizacijajestetodatu-maenjepodatakapostajepredmetpolitikogprocesa.Interpretacijapodataka iprocenasvedoanstvajesterezultatbirokratskihpovlaenjainatezanjaunu-tariliizmeujavnihagencija:razliitevrednostiigrupniinteresiulazeuigru. Neije gledite zavisi od njegovog poloaja. Izvestan stepen birokratske politike obino je sasvim zdrav za organizaciju. Konano, preterana homogenost i kon-formizammeufunkcionerimaoteavajutumaenjepodatakaunovomsvetlu, to je esto nuno ako neko namerava da realistino otkriva i procenjuje nastu-pajuepretnje.56Meutim,neobuzdaneunutarorganizacijskeborbeipremalo smislenekomunikacijenakonsvegadajujednakooslabljujuiefekat:informa-cije i analize ne tretiraju se vie kao reprezentacije neke spoljanje stvarnosti ve se na njih gleda pre svega kao na sredstvo za potkusurivanje i oruje u tekuim borbama unutar vlasti. Kao posledica toga, informacije se filtriraju, ublaavaju, iskrivljuju,glancajuilitrpajupodtepihizrazlogakojinemajunikakvevezesa dotinom situacijom.57To nas dovodi do drugog razloga koji objanjava nedovoljnost visokokvalitet-nih obavetajnih slubi u nailazeim krizama: odsustvo mehanizama unutar vlasti koji olakavaju brzo prepoznavanje. Da li se takvi mehanizmi pojavljuju spontano ili zahtevaju inteligentnu zamisao ostaje nejasno.Ipak, jasno je da je rukovodstvo odgovorno za proizvoenje takvih mehanizama.58 Izgleda da mali broj organizacija javnihiliprivatnihimajuuopticajumehanizmezakolektivnoprepoznavanje 55Uporediti Wilensky (1967); Kam (1988); March (1988). Na primer, komuniciranje unutar i izmeu organizacija esto je samo po sebi problem. Predstavljanje informacija na takav nain da ih strana koja ih prima takoe i razume, da se sloi sa sadrajem i uvai hitnost jeste teko (posebno kada je strana koja prima informacije izvan organizacije). Videti Par-ker and Stern (2002) za dodatne inioce i shvatanja. 56O tendenciji grupa koje donose odluke da tee konsenzusu i izbegavaju kritiko preispiti-vanje alternativa, videti Janis (1982); t Hart (1994). U 2004, i ameriki i britanski izvetaji kojisuprocenjivalinabrzinuisticaneuzrokeanglo-amerikeinvazijenaIrakpominjali su ovu tendenciju unutar relevantnih obavetajnih agencija i unutranjih politikih grupa kaoglavnoginiocakojijedoprineoiskrivljenojprocenipretnjeoirakomposedovanju orujazamasovnounitavanje.VidetiizvetajkomitetaDravnogvea(14.juli2004); izvetaj Obavetajnog komiteta Senata (7. juli 2004).57Videti Preston and t Hart (1999: 54-58).58Na ovome se gradi nae shvatanje kako je prikazano u prvom poglavlju. Za klasian izvor nadahnua, videti Selznick (1957). Videti rad Weick and Sutcliffe (2002) za savet o ugrad-nji takvog tipa komunikacionog mehanizma u neku organizaciju.30 A. Boin, P. t Hart, E. tern, B. Sandelijus: POLITIKA UPRAVLJANJA KRIZAMAkriza. Politiari, stoga, mogu potpuno utonuti u unutranje borbe o prirodi i opse-gu predstojee pretnje, stvarajui tako sliku paralize i neuspeha.Sveovopostajebeskrajnosloenokadasuuprocesprepoznavanjakrize ukljuene mnoge organizacije. Ovo je, naravno, pre pravilo nego izuzetak. Ako po-stoje podaci koji se mogu tumaiti kao upozorenje na predstojeu krizu, ti podaci su obino rasejani meu razliitim organizacijama (kao to su FBI i CIA). Politika izmeu organizacija i njihovo suparnitvo proistiu prirodno iz interesa organiza-cija koji se opet zasnivaju na vrednostima, zadacima, pitanjima o teritoriji i auto-nomiji, politikim gazdama da pomenemo samo nekoliko inilaca.59 Ovi inioci optereujuinterakcijuikooperacijuurutinskimstvarima;visokorizinikontekst potencijalne krize ne unapreuje nuno stvari. Neke organizacije mogu da izaberu da se udalje od bilo koje predstojee pretnje, jer se plae da bi ih njihovo delovanje osramotiloiuiniloorganizacijuizloenomdugotrajnimprocesimapreuzimanja odgovornosti. Druge organizacije mogu da tee da definiu dotini problem na ta-kav nain da organizacija stvarno izvue dobrobit iz krize. anse za procenu pode-ljenu kolektivno tako ostaju prilino niske.Kognitivna ogranienja i izopaenje inteligentnog planaNekeorganizacijepateodonogatomizovemoizopaenjimaracionalnog plana. Moderne organizacije u zapadnom drutvu u velikoj meri su uobliene ra-cionalnim razmatranjima. to racionalnije i efikasnije postaju te organizacije, one su bolje u prevoenju izvrnih naloga u administrativni autput. Ali, tehniki nedo-staci i individualne greke putuju takoe brzo kroz modernizovanu organizaciju.60 Kao to virusi bujaju na zdravom domainu, destruktivna interakcija izmeu uobi-ajenih patogenih elemenata pojaava se racionalnom, slabom organizacijom.Upravo najmodernije organizacije koje se bave modernom tehnologijom i imaju oseajzaslabostijesuonekojeenajverovatnijeplaniratiranoupozoravajuemeha-nizme krize. Obino, one to ine na racionalno-naune naine. Rizici se izraunavaju, mogui putevi neuspeha se iscrtavaju, i razvijaju se razraene procedure za otkrivanje devijantnih obrazaca koji mogu voditi neuspehu i krizama. Ali koliko god razraeni bili ovi scenariji i mehanizmi, dva inioca verovatno e pomrsiti ove napore.Prvo,racionalno-naunipristupuprepoznavanjusluajevaneizbenovodi onome to se moe nazvati normalizacija rizika. Organizacije stvaraju laan ose-ajsigurnostiopisivanjemmoguihuzrokakriza,iscrtavanjemputevakojivode uneuspehidodeljivanjemkvantifikovanogfaktorarizikasvakomscenariju.Ako jedovoljnomali,tajrizikpostajeprihvatljiv.Takoe,onsezanemaruje,jerljudi su skloni da zaborave da se rizici ma kako mali zaista mogu ostvariti. esto je istina da mnogo toga mora da poe na loe pre nego to se kriza dogodi, ali pone-kad se i to deava.61 Normalizacija rizika moe da dovede do shvatanja koje se esto sree: to se nee ovde desiti.59Dobra rasprava o ovim iniocima moe se pronai u: Wilson (1989).60O antizadacima, koji unapreuju efikasnost ali i koriste greke da prevare sistemvideti u: Barry Turner (1978). 61Perrow (1999).2. Uoavanje: Shvatanje kriza dok se one pojavljuju31Regulatornejavneagencije,kojesupopretpostavcistvorenedatraerizike i slabosti u delatnostima koje nadgledaju, mogu pojaati ovu tendenciju normali-zacijenanekolikonaina.Oneteedaotkrijunedostatkeuracionalno-naunom pristupurizicima,unapreujuitakoulaganjaorganizacijeumetodologiju.Neke regulatorneagencijezarobljenesukomercijalnosvrsishodnim,umirujuimmito-vimaostanjuprevencijeiublaavanjarizikaupojedinimsistemima.62Ponekad, onedelujuprostozapanjenokadaseposlesvegaostvarinajgoriscenario.Napri-mer, kada se avion amerike avio-kompanije Valudet sruio u nacionalnom parku Everglejds u Floridi, ministar transposrta je na televiziji objavio: Ja sam leteo Va-ludetom.Valudetjebezbednakompanija,kaotojeceonaavijacijskisistem. A zatim, efektno dodao: Da Valuedet nije bezbedan, mi bismo ga prizemili. (U meuvremenu, generalni inspektor ovog ministarstva, nezavisni slubenik, glatko jeprotivreioministruiznoenjemstatistikihpodatakadobijenihodfederalnih avijacijskihvlastidajeValudetovindeksbezbednostislabiji14putaoddrugih diskontnih kompanija, i dodao :Ja ne bih leteo Valudetom.)63Ova tendencija normalizacije poprima apsurdne razmere u nekim od plano-va koji pripremaju amerike organizacije za nuklearna razaranja. U onome to je Li Klark nazvao dokumentima fantazije, vlasti obeavaju da e sve biti dobro, dola-zi Armagedon.64 Plan Amerike pote da obezbedi potanske isporuke posebno je pouan u tom pogledu: on dokazuje da se rizici mogu normalizovati do mere kada postaju beznaajni. Ovaj neobuzdani optimizam moe u stvari poveati rizik daju-i politiarima laan oseaj o njihovim sposobnostima suoavanja s problemima.Drugo,sameprocedurededuktivnograzmiljanjaibirokratskeinterakcije koje mogu pomoi u otkrivanju razvoja poznatih rizika mogu takoe i da ogranie prepoznavanjenepoznatihrizika.Stvaranjemsnanorazvijenogokvirakojiolak-avabrzuinterpretacijuizvesnihtipovakrize,nepredvieneinezamiljenekrize ostaju preputene sluajnom razotkrivanju. Ali racionalno-nauni nain otkrivanja sluajevanedoputanenaunorazmiljanjeuvezisaprepoznavanjemkrize.U organizaciji koja naporno radi da otkrije krize pre nego to one uzrokuju nevolje, rani signali predstojeih kriza mogu se prosto ostaviti po strani. Napori u otkriva-nju krize mogu tako postati deo jednog rastueg procesa koji okree toak krize.ObafaktoranapadnoseistiuuanalizikojujesprovelaNASAieksploziji elendera(1968).65NASAjerazvilarazraenisistembezbednostikojiradina inenjerskoj logici: svaka odluka u pogledu svakog aspekta bezbednosti spejs atla zasniva se na injenicama, racionalnom miljenju, testovima, iskustvu, i inenjer-skoj nauci.66 Kada su inenjeri firme Tiokol strahovali da bi predviena hladnoa unoiprelansiranja,29.januara,1986,loeuticalanaelastinostkljunogdela (O-prstena),onisupreporuiliodlaganje.ZnajuidaNASAtraijakedokazea ne unutranji oseaj, inenjeri Tiokola pourili su da sastave razlog za odlaganje, 62Vaughn (1996).63Videti Henry (2000: 116-19).64Videti Clarke (1999). Zahvaljujemo Alanu Makonelu (Alan McConell) to nam je na ovo skrenuo panju.65Ovde se oslanjamo na Vonovu (Vaughn, 1996) opsenu analizu.66Za rasvetljujuu diskusiju o inenjerskom umu, videti: Petroski (1992). 32 A. Boin, P. t Hart, E. tern, B. Sandelijus: POLITIKA UPRAVLJANJA KRIZAMAtvrdeidanikakvolansiranjenebitrebalodasedogodisvedoksetemperatura nepodigneiznad53F.KolegeizNasenesamodasunalaziledajenavedenira-zlog slabo branjen (inenjeri Tiokola su se slagali), ve su i isticali da je taj razlog protivreio ranijim razlozima (kardinalna greka u inenjerstvu). Nasini admini-stratori zgranuli su se nad preporukom Tiokola i odluili da poure s lansiranjem. O-prstenovi su popustili i elender se raspao 90 sekundi posle poletanja.Drutvena i politika izgradnja opaanja pretnjeDo sada smo tretirali krize kao neka pretea bia skrivena u pozadini koja semorajuprepoznatiprenegotosemoguukloniti.Alikrizesuuznatnojmeri nekikaupotpunosubjektivnokonstruisanepretnje:prenegotoprogovori-mo o krizi, veliki broj igraa mora se sloiti da pretnja postoji i da mora biti hitno tretirana.67 Proces u kojem grupa, organizacija ili drutvo razvija saglasnost o krizi potpuno je misteriozan. Neke naizgled oigledne pretnje (naravno, gledajui una-trag) potpuno se zanemaruju, dok druge relativno male pretnje mogu iznenauju-e dugo dosadivati drutvu.UoinemakeinvazijenaHolandiju,uprolee1940,holandskipolitiari uveravalisusvojuznemireninaroddaeHolandijaizbeiratnupretnju.Holan-dskaneutralnostzatitilajezemljuodpustoenjaVelikogrataitojetrebaloda seponovidokseNemakapripremalazaratprotivFrancuske.Kadajenemaka armija prela preko granice, nepripremljena vojska bila je iznenaena i kapitulirala je u roku od pet dana. Holandska kraljica i njena vlada jedva su uspeli da izbegnu u London. Poela je petogodinja okupacija. Holandsko poverenje u neutralnu pozi-ciju sada moe izgledati besmisleno, kada se imaju u vidu Hitlerove namere i stra-teka geografska lokacija Holandije koja deli nemaku teritoriju od obale Severnog mora. Osim toga, holandski vojni atae u Berlinu, major Sas, razvio je odline veze unutarnemakihodbrambenihkrugova,tomujeomoguilodatanopredvia akcije nemake armije. Major Sas poslao je svoje nalaze pretpostavljenima, ali po-kazalo se da nije bio u pravu jer su nemaki invazioni planovi esto bili menjani u poslednji as. Kako se njegova upozorenja nisu ostvarila, major Sas je zbog svojih lanih uzbuna postao tragina figura nekoliko meseci pre invazije. Holandska vla-da je odbila da prepozna predstojeu pretnju svom suverenitetu.Ovaj primer ilustruje glavni razlog zbog kojeg vlade proputaju da deluju u skla-dusupozorenjima:veinaupozorenjanegovorinitaposebi.Uodsustvusadanjeg iskustvavlademorajudarazmotresignaleiodmeresvedoanstva.Samoondakada vladini rukovodioci odrede neku situaciju kao kriznu, bie preduzete mere oporavka. Veliki broj primera kazuje nam da ovaj proces prepoznavanja moe predugo da traje: neke pretnje se nikada ne prepoznaju. Na primer, federalnoj vladi Sjedinjenih Drava bilesupotrebnegodinedauvairazmereepidemijeAIDS-a,alibilajeprilinobrza kada je posle nesree 11. septembra trebalo definisati Irak kao pretnju po bezbednost.6867Edelman (1964; 1971); Bovens and t Hart (1996). 68O krizi AIDS-a, videti Perrow and Guillen (1990); Shilts (1987); o oblikovanju irakke kri-ze, videti Clarke (2004).2. Uoavanje: Shvatanje kriza dok se one pojavljuju33Istraivanje o kreiranju javne politike i malom broju reformi prua ubedljivo objanjenje:mnogapitanja(ukljuujuiiupozorenjananastupajuekrize)nikad neuspejudadounadnevniredkodpolitikihibirokratskihlidera.69Jedanod najvanijih inilaca koji deluju protiv prepoznavanja krize jeste ogranieno vreme kojestojinaraspolaganjupolitiarimaijavnimrukovodiocimazarazmatranje, raspravuidonoenjeodlukaopolitikimpitanjima.Politikidnevniredprenatr-panjepitanjimakojaekajunaodluke.Svaovapitanjaizvojevalasutekubitku dasenaunavrhudnevnogreda;onasusvadobilastatushitnosti.Listaobino ukljuuje slabosti u vezi s putevima, kolama, bolnicama, kriminalistikim agenci-jama, ili antiteroristikim jedinicama sve ovo se moe podvesti pod krize (prole ilibudue).Ali,politiarinemogusvimanjimadasebave.Lakosevididazbog kratkoronih razmatranja dugorone pretnje, kao to su nazirua kriza penzijskih fondova ili ekoloka kriza efekta staklenika, ne stiu da dou na dnevni red. Svi se slau da te krize dolaze, ali mnogi su takoe skloni da veruju da su sutranje brige pree od pretnji koje stiu tek naredne godine.Udrugimsluajevimanemilosrdnapolitikamoespreitidabuduekrize dounadnevnired.Suprotstavljeniinteresimogudaformirajukoaliciju,kojau stvari blokira raspravu o nekom pitanju. Ako ljudima na vlasti nije potrebna koali-cija da bi vladali i vie-manje kontrolisali dnevnu politiku, oni jednostavno mogu odbiti da nekoj temi daju status hitnosti. Na primer, predsednik Dord Bu, pro-glasio je da Sjedinjene Drave nee potpisati ugovor iz Kjotoa, to je u stvari ubilo ugovor. Kada se 2003. tanker za naftu, Presti, potopio, panska vlada je u poetku poricala da se dogodilo neto strano, a zatim odbila da angauje nacionalne izvore da ree krizu.Nekimkrizamanikosenebavijerugroeninemogudaprivukupanjuna svojteakpoloaj.Nekineuspevajudapredstavesvojproblemtakodagadrugi razumeju, osete prirodu pretnje i njenu hitnost i deluju u skladu s tim. U okrobru 2003. Organizacija ujedinjenih nacija za hranu i poljoprivredu (FAO), upozoravala jedaeabnormalnekiestvoritiidealneuslovezaishranuskakavacanaplanini Atlas u severnoj Africi. Nije bilo reakcije i kriza se razvila kao to je bilo predvie-no. U leto 2004, rojevi skakavaca napali su afriki severozapad, unitavajui zaradu malihpoljoprivrednika.Uprkosjasnosaoptenimitanimupozorenjima,dopu-stilosedakrizakojasemoglaspreitinapravipustouregionu.Slino,tekposle decembra2004.godine,kadajecunaminapravionajveuprirodnukatastrofuu zabeleenoj istoriji, politiari u regionu Indijskog okeana odluili su da postave si-stem za rano upozoravanje slian onome koji ve funkcionie na Pacifiku i koji bi, pretpostavlja se, sauvao hiljade ivota.Politikasudbinarizinihpitanjaoiglednozahtevasnalaljivezastupni-kekojimogudautiunapolitikoprocesiranjeglavnihistraivanjailipovre-menihnesrenihsluajeva.70Ovoobjanjavazatonekinedogaajisetimo 69Uovompoljustudija,postojinekolikokola(zanjihovpregledvideti:Sabatier,1999). Ovde mi selektivno opisujemo skup optih inilaca koji oteavaju dolazak na dnevni red . Cf. Parker and Stern (2002). 70Stallings (1995); Cobb i Primo (2003). 34 A. Boin, P. t Hart, E. tern, B. Sandelijus: POLITIKA UPRAVLJANJA KRIZAMAseY2Kizbijunavrhdnevnogreda:vetiuokviriteljiuspelisudaprevedu svoj problem na jezik koji svako razume.71Konanapreprekazaprepoznavanjekrizemoebitiinstitucionalniokviru komesekrizamoraprepoznati.Izvesnapraksa,ustvari,izvesnidelovimodernog nainaivotapostalisutolikousaeniiprihvaenikaonetotosesamoposebi razumedanasustvariineslepimazaprepoznavanjeizvesnihpretnjiionemogu-avajudasebavimonjima.Udrutvukojezavisiodnafte,iznenaujuejekoliko je teko obratiti panju javnosti na naglo iscrpljivanje izvora. Da li e nai lideri biti iznenaeni kada nae ekonomije zapadnu u krizu od posledica visokih cena nafte? Ili kada se dva aviona sudare na zaguenim vazdunim putevima iznad velikih gradova? Mogu li se politiari praviti da nisu znali kada eksplodira neka fabrika usred grada?Mnogo toga se mora dogoditi da bi se veliki broj ljudi sloio oko statusa pro-blema; jo vie se mora dogoditi kako bi se oni sloili da se izvesno stanje moe na-zvati krizom. Bilo da je to koalicija nespremnih ili slepih, mnogi stvarni problemi jednostavnoseignoriu.Ovadeprimirajuainjenicapostajenajoiglednijakada razmatramo opseg stalnih kriza koje se dogaaju; one su tu oko nas, da ih vidi-mo: male zajednice koje se suoavaju sa zagaenjem i masovnom nezaposlenou, kvartovi kojima je ovladao kriminal, nemarno upravljanje tehnologijama s visokim rizikom, svetska epidemija AIDS-a duga je lista neprepoznatih kriza.72Izgledadaupozorenjanapreteekrizemoguuspetisamoakoserazumejukao neposrednapretnjazanainivotakojititiiusluujepolitiko-administrativneelite. Udemokratijamatoznaidaglasaimorajubitimobilisani.Izgledadasamoradikal-ni primeri najbolje kada su zapakovani u simbole pogodne za medije mogu veinu ljudi da uvere da je njihov nain ivota ugroen.73 Dogaaji se moraju povezati s bitnim vrednostima onih koje istraivai nazivaju preduzetnicima; najvei broj retko kada uspe da progura svoj sluaj. U odsustvu takvih pakovanja, javni lideri i njihove organizacije e teko prepoznati rastue pretnje i nastupajue krize pre nego to bude isuvie kasno. Kadasekrizaostvariipostaneakutna,prirodaizazovaprepoznavanjadramatinose menja. Ali neugodan poloaj lidera ne postaje laki, kao to naredna analiza otkriva.2.3 Psiholoke dimenzije uoavanja: stres i mogunost radaUjutro,11.septembra2001.godine,predsednikBusluaojegrupudece kakoitajuujednojosnovnojkoliuSarasotikadajeuozadrugiavionkojije udario u Svetski trgovinski centar. To nije bilo upozorenje: bila je to stvarnost. Dok je kamera hvatala njegovo okirano lice predsednik Sjedinjenih Drava razmiljao je ta treba da uradi kao voa zemlje koja je napadnuta.74Tempodogaajanameeakutnufazu,bezobziranafazuinkubacije.Udina-minoj i nepostojanoj situaciji, mogunosti za intervenciju esto brzo prou. Moraju 71Videti: Goode i Ben-Yehuda (1994) o slinoj dinamici moralne panike.72Rad Eriksona (1976; 1994) od posebnog je znaaja.73Pomislimo samo na masakr u Mi Laju i nedavno pojavljivanje filmskog materijala koji pri-kazuje muenje u amerikim zatvorima u Iraku.74Jedna scena ovekoveena je i ismejana u Murovom filmu Farenhajt 911. 2. Uoavanje: Shvatanje kriza dok se one pojavljuju35se brzo donositi odluke o tome da li i kako delovati, ili se mogunost uticaja na tok dogaajamoeizgubiti.Osimtoga,postojeosnovneneizvesnostioprirodipretnje, kontekstualnim parametrima i uspenosti alternativnih tokova delovanja.Politiariibirokrateumnogimzemljama,makolikogrozniavbionjihov svakodnevni ivot, retko kada imaju priliku da odmere nepoznate situacije pod tim krajnjim pritiscima. Njihovi normalni naini procene situacija i politikog odlui-vanja, ponekad su preplavljeni zbunjujuim tempom, dvosmislenou i sloenou krize. Rutina u suoavanju s bujicom informacija preoptereenost je uobiajena osobinakrizaobinonijeumesna.Onaimazaposledicutodapolitiarilako postanuoajniiizbezumljeni.Kljunozrncepametiizgubiseustalnomprotoku konferencija za tampu, telefonskih poziva, faksova, i-mejlova, telegrafskih izveta-ja, telegrama i glasina.Buduidakrizeproizvodeogromanpritisaknakljunepolitiareiaktere operatere,literaturaoobradiinformacijapodstresomposebnojerelevantnaza prouavanjeproblemauokvirivanjaiuoavanjaukriznimuslovima.Strespodra-zumevaodnosizmeuoptereenostiindividueilizajednicezadatkominjihove mogunosti suoavanja sa njim.75 Stres ne mora nuno da umanji mogunost rada kognitivnogisvakogdrugogakojeoptereenostzadatkomuravnoteisvi-sokimnivoomsposobnostisuoavanja.Izgledadajeiskustvokljunifaktor:zreli eksperti obino su daleko uspeniji u radu pod pritiskom nego novajlije.76Odnos izmeu stresa i mogunosti rada kod veine ljudi ima oblik obrnutog U.Odsustvostresapraenojeniskommotivacijomimogunourada,umeren stresvisokommogunourada(zahvaljujuipoveanojbudnostiimotivaciji)a preteranistressmanjenjemtemogunostiimsenapustioptimalnazonakrive.77 Trebalobitakoedaznamodarazliitevrstestresamoguimatiprilinorazliite psiholokeposledicezapolitiare.Streskojiproizlaziizpreoptereenostiinedo-statka vremena ima drugaije psiholoke posledice od stresa koji proizlazi iz vred-nosnihustupaka,strahaodgubutka,unutranjegraskolailispoljanjegsukoba. Poslednja etiri vie su emocionalno nabijena dodaju emocionalnu komponentu dinamici stresa.78 Kombinacija ovih tipova stresa verovatna u krizi imae pre-ma tome ozbiljne posledice na mogunost rada onih koji odluuju.Jasno,suoavanjesnekolikokrizaistovremeno(ilisakrizomkojasepokla-pasadrugimzahtevnimzvaninimposlovimakaotosuizbornekampanjeili sastancinavrhu),posebnojeteko.Stresjeverovatnokumulativanusmisluda sposobnostindividuedasenosisaproblemimamoebitiumanjenadugotrajnim efektima prethodnih stresnih optereenja (mamurluk od stresa). Stres udruen sa drugim profesionalnim zadacima ili onim iz neijeg linog ivota samo se dodaje na totalnu preopterenost u toku krizne epizode.7975Stres se shvata na vie naina. Mi prihvatamo ovu definiciju koja dolazi iz uticajnih radova Lazarusa (1966) i Janis i Mann (1977).76Klajn(Klein,2001)jejasnodokazaosposobnostiskusnihidobroistreniranihpraktiara da se nose sa krajnjim situacijama. 77Misli se da ljudi u izvesnoj meri imaju razliito oblikovane krive stresa, u skladu s tim da se neki ljudi bolje nose sa stresom od drugih. 78Janis i Mann (1977); Lebow i Stein (1994: 331338). 79Weick (1995: 103104).36 A. Boin, P. t Hart, E. tern, B. Sandelijus: POLITIKA UPRAVLJANJA KRIZAMANeki ljudi su bolji od drugih u izdvajanju stresa: oni izoluju stres koji se po-javljuje u jednom domenu i spreavaju da on kontaminira druge domene.80 Pred-sednikKlintonje,naprimer,pokazaovelikusposobnostdaizolujestresisauva prisebnost u skandalu s Monikom Levinski, bar u svojim javnim nastupima. Pred-sednik Nikson, meutim, nije bio u stanju da se nosi sa stresom kada se istovreme-no suoio sa kritinom fazom afere Votergejt i rata na Srednjem istoku, 1973. Kon-zumirao je velike koliine alkohola i ponaao se toliko nepouzdano da su njegovi pomonici preduzeli korake da ogranie njegovu mo da zapone nuklearni udar.81Naosnovueksperimentalnih,istorijskihstudijaionihizoveoblastiistrai-vai su prepoznali veliki opseg specifinih posledica stresa. Na primer, misli se da individue pod tekim stresom: fokusirajuse na kratkorona i zanemaruju dugorona razmatranja; vraaju se na stare duboko ukorenjene obrasce ponaanja (esto zaboravlja-jui nove); suavaju i produbljuju svoj opseg panje, paljivo ispitujui centralna pita-nja zanemarujui ona periferna; sklone su oslanjanju na stereotipe ili gubljenju u fantazijama; lake se razdrauju.82Uliteraturioodnosuizmeustresaidonoenjaodluka,iakonijepotpuno pesimistikaupogledumogunostiuspenogsuoavanja,naglaavajusemnogi naininakojeposledicestresamoguiskrivitiprocenusituacije.Uskladustim, sledei odeljak e proceniti prepreke prepoznavanju kriza koje mogu nastati zbog psiholokihiliorganizacionihinioca.Novostiizprimenjenepsihologije,meu-tim, nisu uopte loe. Dakle, odeljak 2.5. opisuje ta nam ovo i druga srodna istra-ivanja kau o mogunostima i preduslovima za visokokvalitetno uoavanje u ne-postojanim, nestrukturisanim situacijama kao to je nastupanje krize.2.4 Nepouzdana provera stvarnosti: ogranienjaDoslovno, sve krize stvaraju snanu potragu za informacijama meu ukljue-nim akterima.83 Kada se jednom obavetajni i struni izvori modernog upravljanja uvedu i primene na krizu, stvara se ogromna koliina grubih podataka i obraenih 80Stogajevanoempirijskiutvrditiukojojmeripritisakkrizomutienarazliiteaktere,i kojistepenstresatostvarnogenerieusvakomeodnjih,kolikosetomoeprocenitiiz njihovog zabeleenog ponaanja. Ovu istraivaku strategiju branio je (iako je se nije uvek pridravao), Brecher (1979c). Najbolja kontrolna lista indikatora stresa kojeg doivljavaju politiari u suoavanju sa krizama moe se pronai kod Hermanna (1979). Primeran na-por u pravcu koji se ovde predlae jeste Lindgren (2003). 81Haldeman i Ambrose (1994). 82Hermann(1979);Holsti(1979);Post(1991);Weick(1995);Flin(1996:97139).Neki istraivai dokazuju da se u ranoj literaturi o stresu sistematski pogreno razumeo odnos izmeu stresa i greaka u radu. Klein (2001) je, na primer, dokazivao da se vanije posle-dice stresora kao to su ekstremni vremenski pritisak, buka, neizvesnost sastoje u tome da stresori(a)ometajuprikupljanjeinformacijai(b)ometajusposobnostpriseanjaneop-hodnih informacija i odvlae panju donosioca odluka s kritinih zadataka. 83Na