-
1
Politiki faktori makroekonomske nestabilnosti u Srbiji
Dr Aleksandra Praevi1
1. Politikih uticaj na ekonomiju
Da ekonomska kretanja zavise od politikih faktora, poznato je u
ekonomiji skoro od samog nastanka ekonomske nauke. U savremenom
svetu politiki faktori utiu na makroekonomiju u prvom redu uticajem
na kreiranje ekonomske politike, a u irem kontekstu uticajem na
ukupan ekonomski ambijent.
Dvadeseti vek je za razmatranje politikih uticaja na ekonomska
kretanja vaan iz nekoliko razloga. Najpre, dvadeseti vek je u
kapitalistikim zemljama oznaio kraj liberalne ekonomske politike,
razvoj kejnzijanske drave blagostanja, sa svim prateim elementima:
upravljanje makroekonomijom, borba protiv nezaposlenosti, poveanje
uticaja sindikata, borba protiv siromatva, fiskalna politika u
preraspodeli dohotka, diskreciona prava i drugo. Dakle, dolo je do
znaajnih promena u kreiranju i realizovanju ekonomske politike. S
druge strane, dvadeseti vek je obeleilo i vraanje tritu uz zahteve
za liberalnu ekonomsku politiku, pravila u voenju ekonomske
politike, individualizam kao osnovu za voenje drutvenih i
ekonomskih poslova, institucije koje e ograniiti zloupotrebu
ekonomske politike i drugo. Na talasu ovakvih divergentnih kretanja
razvijena je politika makroekonomija, koja upravo prouava politiki
uticaj na makroekonomska kretanja u uslovima postojanja
parlamentarne demokratije.
Klackalica drava trite na kojoj su se privrede nalazile tokom
dvadesetog veka, nekada bi prevagnula na stranu drave, a nekada bi
prevagnula na stranu trita. Upravo je ova podvojenost bila praena
razvojem dva istraivaka programa u ekonomiji: kejnzijanskog i
neoklasiarskog. Istovremeno sa promenama u nainu voenja ekonomije,
tokom dvadesetog veka dolo je i do znaajnih politikih promena.
Smatra se da su se u ovom veku desila tri talasa demokratizacije:
prvi pre Prvog svetskog rata, drugi nakon Drugog svetskog rata i
trei devedesetih godina dvadesetog veka. Ovi su se talasi odnosili
na proirenje birakog prava i ukljuivanje svih struktura stanovnitva
u izborni proces, zatim na nastanak novih drava ukidanje
kolonijalnog sistema, to je takoe podrazumevalo oslobaanje politike
volje velikog dela oveansta, a na kraju i povratak trita i
parlamentarne demokratije u zemlje koje su vie decenija imale
autoritarne reime pod sovjetskom dominacijom. Svaki od ovih dogaaja
imao je viestruki uticaj na ekonomska kretanja, a u radu e se
najvie panje posvetiti promenama do kojih je dolo u procesu
tranzicije.
Razvoj parlamentarne demokratije postao je u bivim
socijalistikim zemljama nezaobilazan element samog procesa
tranzicije. Ekonomske reforme koje je trebalo sprovesti ile su
paralelno sa procesom demokratizacije, a esto su bile i uslovljene
njome. Meutim, na jednoj su strani bile politike promene koje su
podrazumevale razvoj viepartijskog sistema, ukljuivanje javnosti u
donoenje svih politikih odluka, razvoj civilnog drutva,
izgradnju
1 Ekonomski fakultet, Univerzitet u Beogradu, objavljeno u
monografiji (ured. M. Zec, B. Cerovi), Kuda ide Srbija? osvarenje i
dometi reformi, Nauno drutvo ekonomista i Ekonomski fakultet u
Beogradu (3. poglavlje), 2008.
-
2
institucija i slino, koje su u velikoj meri imale podrku
javnosti. Na drugoj strani su bile ekonomske reforme koje su sa
sobom nosile izvesne trokove, pre svega ekonomske, a koje je moralo
da plati itavo drutvo, ali ne uvek ravnopravno, ve su ove trokove
nesrazmerno snosile samo pojedine strukture drutva. Do kakvih su
efekata ovi divergentni procesi mogli da dovedu?
Najznaajniji efekat ticao se mogueg uticaja na implementaciju
reformi, to podrazumeva brzinu i opseg reformi. U ovom se sluaju
demokratski proces moe javiti kao ograniavajui faktor razvoja novog
trinog sistema. Ipak, iako je trinu privredu mogue zasnovati i na
autoritarnom reimu, u veini tranzicionih privreda insistiralo se na
demokratizaciji kao nezaobilaznom faktoru ije su prednosti trebalo
da nadomeste ako ne sve, a ono veinu, negativnih posledica do kojih
je ekonomska tranzicija dovela. Ako je prethodni, socijalistiki
sistem sa sovjetskom dominacijom u veini zemalja bio nametnut, novi
sitem je morao da poiva na novim politikim osnovama individualnih
sloboda i liberalizma. Uporedo sa zauzimanjem za individualne
slobode i liberalizam u ovim je zemljama promovisan trini
mehanizam, veoma esto i neutemeljeno glorifikovan. Kako u ovakvoj
situaciji obezbediti iroku podrku javnosti za promene koje su veoma
esto znaile i trenutno pogoranje relativne pozicije mnogih
pojedinaca?
Odgovor na ovo pitanje podrazumeva stvaranje drutvenog
konsenzusa izmeu najznaajnih struktura drutva oko podele tereta
tranzicije, kao i oko veoma vanog pitanja brzine reformi. Naravno,
moe se uoiti da je izgradnja trinog ekonomskog sistema u bivim
socijalostikim zemljama mogla da bude realizovana od strane
demokratskog reima, za ta se veina zemalja opredelila, ali i od
strane autoritanog reima. U prvom sluaju se bazini ekonomski
problem: ogranieni resursi neograniene potrebe (alokacije resursa)
preputa tritu kako na mikro, tako i na makro nivou, veoma esto i
neselektivno. Tako da su ove zemlje teei da to pre izgrade trinu
ekonomiju zaboravile da se u mnogim razvijenim ekonomijama drava
znaajno uplie u cilju preraspodele dohotka, socijalne zatite,
upravljanja privrednim razvojem i slino. U drugom sluaju mogue je
da e procesom izgradnje trinog sistema upravljati autoritarni reim
koji moe uticati na izvesnu preraspodelu trokova tranzicije, tako
da se obezbedi znaajna podrka javnosti za ekonomske reforme. Ali
pored dobronamernog autoritarnog reima mogue je da e autoritarni
reim zloupotrebiti ekonomiju u cilju sopstvenih ekonomskih
interesa, u kom sluaju e izostati podrka javnosti, kao i ekonomski
prosperitet. Problem autoritarnih reima je to ne postoje ogranienja
koja bi spreila da dobronamerni reim jednom preraste u
nedobronamerni, u zavisnosti od preferencija elite koja vlada.
Ukoliko se zemlja u ekonomskoj tranziciji opredelila za razvoj
parlamentarne demokratije neophodno je da ekonomske reforme budu
voene i u cilju konsolidovanja demokratskog sistema. Poznato je da
su neke zemlje otpoele razvoj demokratije, a zatim se ponovo
vratile u nedemokratski sistem, upravo usled ekonomskih problema
koji su se izmeu ostalog ogledali i u poveanom raslojavanju i
siromatvu2. Zatim je povratak u nedemokratski sistem u velikom
broju sluajeva doprineo politikoj nestabilnosti koja je uvek
povezana sa daljim pogoranjem ekonomskih uslova u ovim
zemljama.
2 Takve su zemlje Latinske Amerike Argentina, Brazil, ile, Peru,
Gvatemala, Venecuela i Urugvaj.
-
3
Konsolidovanje demokratije podrazumeva izgradnju, implementaciju
i razvoj odreenih demokratskih institucija (Acemoglu and Robinson,
2006). Ove institucije podrazumevaju razvoj civilnog drutva.
2. Znaaj konsolidovanja demokratije
Konsolidacija demokratskog sistema, kao vaan element politike i
ekonomske tranzicije, poiva na ideji da su graani mnogo vie
pro-demokratski orijentisani nego elita, iz jednostavnog razloga
demokratija graanima obezbeuje mnogo veu korist nego nedemokratija.
Elita sa druge strane, moe da bude podstaknuta da podri
nedemokratske procese i snage koji e joj poveati ekonomsko
blagostanje. Ima li, sa druge strane, mogunosti konsolidovanja
demokratije uz nedovoljnu podrku graana, a uz snanu podrku elite?
Ovo je verovatno kljuno pitanje za zemlje u tranziciji, a izuzetno
je aktuelno u Srbiji. Ono je tesno povezano sa ekonomskim
kretanjima i uslovima koji opredeljuju glasae prilikom izbora izmeu
razliitih partija, ali i razliitih ideolokih orijentacija, to je
upravo predmet razmatranja politike makroekonomije.
Osnovno pravilo demokratije je da politiari moraju obezbediti
podrku glasaa kako bi pobedili na izborima. Polazei od toga, u
uslovima parlamentarne demokratije, kreatori ekonomske politike
mogu da iskoriste ekonomsku politiku radi poveanja sopstvenih ansi
za pobedom na izborima. To je kljuni pravac kojim politika politika
utie na ekonomiju. Poznajui preferencije javnosti vii dohodak i nia
inflacija, u predizbornom periodu kreatori ekonomske politike mogu
zloupotrebiti monetarnu i fiskalnu politiku da bi glasaima pruili
ono to glasai oekuju. Ovo je sutina modela oportunistikih politikih
ciklusa (Nordhaus, 1975. i Lindbek, 1976.) u kojima efekti
manipulacije ekonomskom politikom zavise od osobina glasaa da li su
kratkovidi, brzo i lako zaboravljajui prolost, ili su racionalni,
te ih nije lako prevariti. Istovremeno, ideoloka orijentacija
kreatora ekonomske politike moe biti odluujua za formulisanje
ekonomske politike, tako da nije mogue utvrditi isto ponaanje svih
kreatora ekonomske politike, bez obzira na njihovu stranaku
pripadnost. Ovo je osnova modela stranakih politikih ciklusa.
Tvrdnja da se izbori gube ili dobijaju u zavisnosti od
ekonomskih rezultata vlade, ima potvrdu u razvijenim zemljama, a u
zemljama u tranziciji dobija nove dimenzije koje se tiu, s jedne
strane uspenosti samog procesa tranzicije, odnosno, podrke i
privrenosti procesu tranzicije, koju javnost prua ili ne prua
kreatorima ekonomske politike. U tom smislu se gubitak izbora za
pro-reformsku vladu javlja ne samo kao kraj jedne ekonomske
politike, kao to bi to inae bio sluaj u razvijenim ekonomijama, ve
kao promena stratekih ciljeva drutva i ekonomije. U tom kontekstu
su izbori u zemljama u tranziciji vani, a faktor politike
nestabilnosti, zbog kompleksnosti izgradnje demokratskog sistema i
specifinih problema sa kojima se vlasti suoavaju, dobija na
znaaju.
Postoji vie naina da se definie politika nestabilnost, kao i da
se odredi stepen razvijenosti demokratije koji je zemlja postigla.
Indeksi razvoja demokratije polaze od samog definisanja demokratije
na osnovu stepena uea biraa u procesu donoenja politikih odluka i
njihovim uticajem na taj proces. Liberalna demokratija kao kljuni
kontekst u okviru koga se razmatra uloga savremene drave definie
se: ... liberalna demokratija je sistem reprezentativne
-
4
vladavine pravilom veine u kome su neka individualna prava
zatiena od meanja drave i ne mogu biti ograniena ak ni od strane
izabrane veine.3Demokratija se moe definisati4 i: ... kao set
institucionalnih aranmana koji se smatraju za (nesavrenu)
aproksimaciju idealnog sistema demokratije.5 Da bi se zemlja
smatrala punom demokratijom neophodno je da budu zadovoljeni neki
preduslovi (Dahl, 1971):
- sloboda formiranja i lanstva u politikim organizacijama, -
sloboda izraavanja, - pravo glasa, - pristup javnim funkcijama, -
pravo politikih lidera da se takmie za politiku podrku, -
alternativni izvori informacija, - slobodni i fer izbori, -
institucije koje ine da politika vlade zavisi od politike volje
izraene na politikim
izborima i drugih naina izraavanja preferencija.
Bronji su indeksi kojima se meri stepen razvijenosti demokratije
upravo na osnovu navedenih elemenata: izborni proces, stepen
razvijenosti politikog pluralizma i participacije, funkcionisanje
vlade. Na osnovu jednog indeksa razvijenosti demokratije
(Gasirovski, 1993.), zemlje se mogu svrstati u: demokratske reime,
polu-demokratske reime, autoritarne reime i tranzicione reime6.
3. Politika nestabilnost u Srbiji
Reformski proces u Srbiji prati politika nestabilnost koja je
prisutna skoro od samog poetka ovog procesa, 2001. godine7. Iako se
politika nestabilnost moe definisati na razliite naine moemo
utvrditi da se politika situacija u Srbiji uklapa u veinu ovih
definicija. Najpre, prisutna je politika nestabilnost koja potie od
nedostatka legitimiteta politikog sistema u oima javnosti koji
dovodi do poveanja broja onih koji su nezadovoljni
drutveno-politikom situacijom, a to smanjuje legitimitet vlade u
voenju ekonomske politike, a naroito ekonomskih reformi. U uslovima
postojanja ovog tipa politike nestabilnosti nije mogue ostvariti
konsenzus u drutvu o prihvatanju znaajnih trokova ekonomske
tranzicije. S druge strane, nepostojanje ovakvog konsenzusa kojim
bi sve strukture drutva prihvatile da snose svoj udeo u pokrivanju
trokova tranzicije, kompromituje ekonomske reforme, stvarajui
stalne
3 Dunleavy and OLeary (1987), p. 5 4 Koncept demokratije kao
poliarhije (Dal i Lindblom, 1953). 5 Siermann (1998), p. 17. 6
Gasirowski (1993), p. 2 7 Za otpoinjanje reformskih procesa uzima
se 2001. godina, s obzirom da je nakon 5. oktobra 2000. godine
formirana prelazna vlada koja je trebalo da pripremi izbore za
decembar 2000. godine na kojima su ubedljivo pobedile pro-reformske
snage. Prva pro-reformska vlada je izabrana 2001. godine.
-
5
tenzije o moguem odustajanju od ekonomskih reformi. Naputanje
pro-reformske orijentacije stvara nove politike tenzije utiui na
poveanje politike nestabilnosti.
Godina Politiki dogaaj
25. 01. 2001. Prva pro-reformska vlada: koaliciona vlada
(premijer: Z. ini)
Leto 2001. Prva kriza koalicije
Juni 2001. Rekonstrukcija vlade: izlazak drugog najveeg
koalicionog partnera (DSS-a)
12. mart 2003. Ubistvo premijera Z. inia
18. mart 2003. Izbor premijera Z. ivkovia
13. novembar 2003. Raspisivanje parlamentarnih izbora
28.decembra 2003. Parlamentarni izbori
03. marta 2004. Druga vlada: koaliciona vlada (premijer: V.
Kotunica)
2006. Pretnja izlaskom iz vlade koalicionog partnera G 17
plus
10.11.2006. Raspisivanje parlamentarnih izbora
21.01. 2007. Parlamentarni izbori
Maj 2007. Trea vlada: koaliciona vlada (premijer: V.
Kotunica)
Decembar 2007. Nesuglasice u koalicionoj vladi
13. marta 2008. Raspisivanje parlamentarnih izbora
11.05. 2008. Parlamentarni izbori
Tabela 1: Pregled politikih dogaaja u Srbiji od 2001. godine
Istovremeno, prisutne su i stalne debate o politikim ciljevima
vlade, to poveava politiku nestabilnost, smanjujui efikasnost i
ekonomske politike, jer se efikasnost vlade vezuje za politiku
podrku koju joj javnost prua, a este promene ovih ciljeva ukazuju
da potrebne podrke nema. Analizirajui ekonomsku politiku koja se od
2001. godine sprovodi u Srbiji ne moemo uoiti da su postojale este
promene u preferencijama kreatora ekonomske politike niska stopa
inflacije i privredni rast. Istovremeno, nisu postojale ni znaajne
razlike u nainima za koje se smatralo da mogu dovesti do
realizacije ovih ciljeva izgradnja institucija trine ekonomije,
privlaenje stranih investicija, monetarna i fiskalna politika u
cilju ostvarivanja makroekonomske stabilnosti i dr. Ipak, politika
nestabilnost koja se ogledala u estim preispitivanjima rada
kreatora ekonomske politike, na izborima, imala je negativne
implikcaije na poveanje neizvesnosti u vezi sa buduom ekonomskom
politikom vlade, to je esto u predizbornim periodima oteavalo
donoenje ekonomskih odluka, kako ekonomskih subjekata, tako i
stanovnitva.
-
6
Najee se politika nestabilnost poistoveuje sa uestalou kojom se
deava promena vlade (regularna na izborima, neregularna kroz
politike prevrate). Naravno, u uslovima demokratskog ili
tranzicionog reima promene vlade se sprovode regularno na izborima,
dok su neregularne promene vlasti vezane za polu-demokratske ili
autoritarne reime. U polu-demokratskim reimima, ali i nekim
tranzicionim, politiku nestabilnost mogu da karakteriu i odreene
drutveno-politike tenzije kao to su politika ubistva, otmice,
trajkovi i sl. U ovim zemljama politika nestabilnost utie na optu
nesigurnost, koja se posebno odnosi na prava svojine ija ugroenost
negativno utie na investiranje i ekonomski rast. Uzimajui u obzir
ovakvo definisanje politike nestabilnosti moe se zakljuiti da je
Srbiju karakteirsala upravo takva nestabilnost.
Kao pokazatelj politike nestabilnosti moe se uzeti duina
trajanja mandata vlade (tabela 2.). Najdue je trajala prva
Kotuniina vlada, ak 37,5 meseci, od kojih je est meseci radila kao
koaliciona vlada, zbog tekoa u formiranju nove koalicije nakon
izbora 2007. godine.
Period Vlada Broj meseci
Vlada Z. inia (do izlaska DSS-a) do avgusta 2001.
7 meseci
Rekonstruisana vlada Z. inia do marta 2003.
18 meseci
Vlada Z. ivkovia od 18.03.2003.
12 meseci
25. 01. 2001.-03.03. 2004. Prva vlada
Tehnika vlada Z. ivkovia
13.11.2003. 03.03.2004.
3,5 meseci
Vlada V. Kotunice 37,5 meseci 03.03. 2004. 16.05. 2007. Druga
vlada
Tehnika vlada V. Kotunice od 10.11.2006.
6 meseci
Vlada V. Kotunice
(do septembra 2008.)
15 meseci 16.05.2007. do septembra 2008. do kada se vlada mora
formirati ili ii na nove izbore
Trea vlada
Tehnika vlada V. Kotunice od 13.03.2008.
6 meseci
Tabela 2: Duina trajanja vlada Republike Srbije
Politika nestabilnost, pored kvantitativne dimenzije politike
nestabilnosti estih smena vlada, podrazumeva i kvalitativnu
komponentu, koja se odnosi na razlike u stabilnosti izmeu
koalicionih i manjinskih vlada, s jedne strane i jedno-partijskih,
veinskih ili predsednikih vlada, s druge strane. U sluaju
koalicionih i manjinskih vlada, moe biti prisutna politika
nestabilnost jer postoji problem konsenzusa izmeu koalicionih
partnera u vezi sa politikim ili ekonomskim ciljevima. Koalicione
vlade imaju problem sa donoenjem nepopularnih odluka
-
7
kako politikih, tako i ekonomskih. Takoe se u situaciji
koalicionih vlada moe javiti i disproporcionalno velika politika mo
malih partija, ili ak ineteresnih grupa.
Navedene kvalitativne karakteristike politike nestabilnosti
upravo su bile prisutne u Srbiji u proteklom periodu. Sve vlade u
Srbiji bile su koalicione vlade, esto sainjene od partija razliitih
ideolokih orijentacija, od republikanskih do monarhistikih, od
desniarkih do leviarskih, od partija koje se zalau za
decentralizaciju Srbije, do onih koje se zalau za centralizaciju
vlasti na republikom nivou. Pored razlika u ideolokoj orijentaciji
kolacionih partnera, postojale su razlike i u snazi partija broju
poslanika u parlamentu, tako se stvarala disproporcija u uticaju
politike partije na ekonomska i politika kretanja, preko vlade i
stvarnog uoprita odreene partije, broja osvojenih glasova i mandata
u Skuptini, to je sa pravom dovodilo u pitanje legitimitet vlade i
politike koju vodi.
Pored parlamentarnih izbora, kojih je u Srbiji od decembra 2000.
godine do maja 2008. godine bilo ak etiri, politikoj nestabilnosti
doprinosili su i esti predsedniki izbori. Tako je tokom 2002. i
2003. godine bilo nekoliko neuspenih predsednikih izbora, da bi se
konano promenom Zakona i ukidanjem zahteva za odreenom izlaznou na
izborima, dolo do izbora Predsednika Republike 27.06.2004. godine,
a nakon usvajanja novog Ustava organizovani su i novi izbori za
predsednika, u januaru 2008. godine.
Godina Izbori
2000. Parlamentarni 2002. Predsedniki (neuspeli) 2003.
Predsedniki (neuspeli) 2003. Parlamentarni 2004. Predsedniki
(uspeli) 2007. Parlamentarni 2008. Predsedniki 2008.
Parlamentarni
Tabela 3: Izborne godine
Uzimajui striktno, teorije politikih ciklusa razmatraju
predizbornu manipulaciju ekonomskom politikom u cilju poveanja ansi
za pobedom na izborima, a na osnovu prikaza izbornih godina moemo
videti da samo u tri godine nisu bili organizovani neki izbori:
2001, 2005. i 2006. godine, s tim to su 10.11.2006. godine bili
raspisani prevremeni parlamentarni izbori, tako da je i tokom 2006.
godine voena predizborna kampanja. Moemo zakljuiti da samo tokom
2001. i 2005. godine nije bilo niti izbora, niti predizborne
kampanje, to dovoljno govori o izuzetnoj politikoj nestabilnosti i
politikim tenzijama koje su pratile ekonomske reforme u Srbiji.
Meutim, pravu sliku kolike su ove tenzije dobijamo tek kada u
razmatranje uzmemo razlike u ciljevima politikih partija sa kojima
su izlazile na izbore, ali i sa kojima su ulazile u zajednike
koalicione vlade. Poznato je da znaajnije razlike u ekonomskim
ciljevima izmeu politikih partija poveavaju znaaj izbora, utiui na
poveanje neizvesnosti vezane za pobedu na izborima odreene politike
opcije, to dovodi do negativnih efekata na makroekonomska kretanja
u predizbornim periodima. Makroekonomska nestabilnost u
-
8
predizbornim periodima ne potie samo od manipulacije
makroekonomskom politikom, ve i od neizvesnosti sa kojom se
ekonomski subjekti suoaavaju, a u vezi sa pitanjem ko e pobediti na
izborima, to usporava privrednu aktivnosti, odlae investicije,
oteava formiranje oekivanja i destimulie stane investicije.
Da li je u dosadanjim vladama postojao odreeni kohezioni faktor?
Ono to je bilo zajedniko za partnere u vladama u proteklom periodu,
bio je diskontinuitet sa politikim reimom koji je vladao do 5.
oktobra 2000. godine, uz odreene izuzetke8. U domenu ekonomskih
ciljeva moemo uoiti kontinuitet u svim dosadanjim vladama, to je
jedan od razloga za pozitvne rezultate koji su u prethodnom periodu
postignuti, a koji su neosporni. U domenu ekonomije, pitanja koja
se mogu postaviti jesu: da li se moglo vie postii u realizaciji
ekonomskih reformi?, da li se mogao smanjiti broj tzv. gubitnika od
tranzicije?, da li se mogao postii znaajniji privredni rast?, da li
se moglo otii dalje u izgradnji institucija trine ekonomije?, da li
se mogao obezbediti znaajniji socijalni element u realizaciji
ekonomske politike?
Odgovori na ova pitanja, s jedne strane zavise od ideoloke
orijentacije dosadanjih vlada, a sa druge strane od politikih
faktora koji su, u velikoj meri uticali i na ekonomska kretanja, a
na koje su znaajno uticali i spoljni faktori. Meu ovim faktorima je
svakako odluujui pozitivni uticaj imala mogunost koja se pruila
Srbiji, kao i ostalim evropskim zemljama u tranziciji da se
prikljui Evropskoj Uniji. Meutim, neki od preduslova koji su Srbiji
nametani iz Brisela predstavljali su glavna ogranienja zbog kojih
je dolazilo i do politikih neslaganja koja su zavravala na
izborima, ali samo privremeno, jer su nakon ulaska u zajedniku
vladu koalicioni partneri ostajali na svojim predizbornim politikim
pozicijama. Uz ovaj faktor, kao vaan element politikog ivota, pa i
politike nestabilnosti javlja se dalja dezintegracija zemlje u
okviru koje je nakon osamostaljenja Crne Gore, Srbija postala
samostalna drava, a koja je okonana samoproglaenjem Kosava za
dravu.
Dakle, politiki uslovi nisu bili naklonjeni stabilnosti, niti
politikoj, niti ekonomskoj. Moemo razmotriti razloge zbog kojih su
sve dosadanje vlade okonale svoj rad pre kraja mandata i suoiemo se
sa poraavajuim zakljukom da nijedna od ove tri, uslovno etiri
vlade, nije pala zbog ekonomskih razloga, ve zbog politikih. To je
paradoksalan zakljuak za Srbiju, ako se zna da je stopa
nezaposlenosti u zemlji i dalje visoka i iznosila je u 2007. godini
ak 18,8%.
Da li se onda u Srbiji moe govoriti uopte o mogunosti primene
nekih kljunih postavki politike makroekonomije prema kojima bi
glasai trebalo da budu zainteresovani za svoj ekonomski poloaj to
niu nezaposlenost, to vei privredni rast i to niu inflaciju?
Posmatrajui, meutim, izborne rezultate, ipak se moe zakljuiti da se
glasai u Srbiji ponaaju kao glasai u bilo kojoj drugoj zemlji
parlamentarne demokratije oni imaju ekonomske preferencije, ali ne
poznaju dovoljno ekonomske preferencije politikih partija, niti
njihove sposobnosti da se proklamovani ciljevi realizuju. Jednom
reju, ne poznaju dovoljno kompetentnost potencijalnih kreatora
ekonomske politike.
8 Izuzeci su bili deo poslanika Socijalistike partije koji su
podravali u jednom periodu prvu vladu, kao i Socijalistika partija
Srbije koja je podravala manjinsku vladu Vojislava Kotunice (druga
vlada).
-
9
4. Ekonomski ciljevi politikih partija (kreatora ekonomske
politike) u Srbiji
Poznato je da se u zemljama parlamentarne demokratije najoptije
moe praviti razlika izmeu desniaskih i leviarskih
socijaldemokratskih partija, u vezi sa njihovim preferencijama u
ekonomskoj sferi. Naravno, svaku zemlju karakterie specifina
politika struktura, sa razlikama u broju i snazi politikih partija,
od dvopartijskog sistema, kakav gotovo da postoji u SAD-u i Velikoj
Britaniji, do veoma sloenih struktura partija u veini evropskih
zemalja.
Srbija se, kao uostalom i veina drugih zemalja u tranziciji,
suoila sa problemom nejasne ideoloke orijentacije politikih partija
koje su nastajale, a naroito se to moe rei za njihovu orijentaciju
u pogledu ekonomskih ciljeva. Potreba da se uspeno i relativno brzo
realizuje tranzicija dovela je u veini zemalja u tranziciji do
pomeranja politikog klatna u desno, makar u poetnim fazama
tranzicije. U ovim fazama, zbog potrebe da se napravi jasan
diskontinuitet sa prethodnim politikim i ekonomskim sistemom, ali i
da se obezbedi podrka graana, veina novoformiranih partija negirala
je bilo kakvu ulogu drave u ekonomskoj sferi. Poetni elan i
optimizam javnosti u vezi sa buduim ekonomskim razvojem, ali i
politikim slobodama koje su im postale dostupne, dovela je do
neosnovane glorifikacije liberalnog trinog sistema, sa svim
implikacijama koje je to imalo na voenje ekonomske politike.
Poznato je da se moe uoiti odreena povezanost izmeu ideoloke
orijentacije partije i ekonomske politike koju realizuje. Ekonomski
prioriteti leviarskih i socijaldemokratskih partija se mogu
sumirati u sledea tri zahteva:
puna zaposlenost, drava blagostanja i preraspodela dohotka u
cilju poveanja jednakosti, intervencija drave na strani agregatne
ponude, kroz razliite oblike kontrole kapitala, odnosno vee uee
drave i radnika u donoenju odluka na mikroekonomskom nivou -
preduzea.
Desniarske partije, s druge strane, insistiraju na slobodnom
tritu, nemeanju drave u funkcionisanje ekonomskog sistema,
naputanju fiskalne politike u cilju preraspodele dohotka ili
stimulisanja privredne aktivnosti, na monetarnoj politici baziranoj
na jednom cilju cenovnoj stabilnosti, na fleksibilnom tritu rada,
otklanjanju rigidnosti na tritu rada koje bi mogle poticati od
zakonodavstva u oblasti radnih odnosa, zatiti krupnog kapitala i
ograniavanju delovanja radnikih sindikata. Ovi zahtevi odgovaraju
postavkama monetaristike teorije i jo vie Nove klasine
makroekonomije. Monetaristika teorija je pruila ekonomsko
utemeljenje razvoju tzv. nove desnice.
U Srbiji se, kao i u veini drugih tranzicionih zemalja, nije
pristupilo izgradnji kapitalizma pune zaposlenosti (M. Kalecki), ve
liberalnog kapitalizma, ali i to na nekonzistentan nain, tako da su
se sporadino koristile i neke mere ekonomske politike tipine za
kejnzijanizam, ali i to nedovoljno promiljeno i sa nejasnim
ciljevima. Razlozi za opredeljenje za liberalnu ekonomiju nisu samo
subjektivni elja da se raskine sa prolou ili bre sprovoenje
tranzicije i pribliavanje razvijenim ekonomijama, ve su i
objektivni. Meu njima se najznaajniji odnosi na faze ekonomske
tranzicije koje su se morale realizovati, a u ijoj je osnovi bila
izgradnja snanih trinih institucija, koje nisu podrazumevale
znaajnije uplitanje drave. Pored toga, sve su zemlje u tranziciji,
pa i Srbija, suoavale sa potrebom da budu podrane i od strane
meunarodnih institucija, naroito u domenu makroekonomske
-
10
stabilizacije, kao i da svoj ekonomski sistem usklade sa onim u
zemljama Evropske Unije, to je ograniavalo njihovu ekonomsku
politiku i reenja u oblasti zakonodavstva. U obzir se mora uzeti i
stanje makroekonomije u kome su reforme u Srbiji otpoete, a koje je
karakterisala znaajna makroekonomska nestabilnost, znaajna
inflaciona oekivanja, tehnoloko zaostajanje privrede za najmanje 10
godina, izolovanost privrede i izoptenost zemlje iz svih
meunarodnih tokova, kako ekonomskih, tako i politikih. U takvim je
uslovima bilo teko oekivati da e se ekonomska politika zasnivati na
pro-leviarskim naelima socijalne pravde, jer je bilo vanijih
pitanja koje je trebalo reavati. Problem je, meutim, nastao kada
ova, inae vana pitanja nisu dobila svoje odgovore u kasnijim
fazama, niti se na izgradnji vrstih trinih institucija dovoljno
istrajalo.
Dakle, kreatorima ekonomske politike nije bilo lako, pred njima
je bio zadatak izgradnje trinih institucija uz istovremeno
preputanje ekonomije tritima koja nisu u dovoljnoj meri bila
razvijena, niti ih je karakterisala fleksibilnost. Neselektivno
insistiranje na tritu i nerazumevanje uloge koju bi drava mogla da
ima u upravljanju ekonomskim reformama i tranzicijom dovela je do
kompromitovanja samog procesa, kao i do neizbenog pomeranja
glasakog tela ka onim politikim partijama koje nude znaajniju
socijalnu komponentu ekonomske politike.
Nova desnica podrazumeva:
1. Zahtev za potpunim povlaenjem drave iz sfere proizvodnje,
kroz privatizaciju,
2. Reformu drave blagostanja, kojom se transformie sistem
obezbeenja i pruanja javnih dobara i socijalnih usluga, tako da
bude u skladu sa makroekonomskim budetskim ogranienjem,
3. Makroekonomsku politiku u skladu sa obezbeenjem cenovne
stabilnosti, kao kljunim primarnim ciljem,
4. Odbacivanje zahteva za ekonomskom demokratijom koja je
podrazumevala transfer ekonomske moi na sve strukture drutva, kao
dopune politike demokratije,
5. Ukazivanje na mogunost generisanja loih ekonomskih rezultata
u uslovima postojanja demokratskog politikog sistema.
Tabela 4: Ekonomski ciljevi nove desnice
U Srbiji je sa tranzicijom dolo do pojave sve veeg broja onih
koji su nezadovoljni svojom ekonomskom pozicijom, tzv. gubitnika od
tranzicije, a da nije bilo odgovarajue politike snage koja bi
artikulasala ovo nezadovoljstvo. Nepostojanje jake
socijaldemokratske partije dovelo je do lutanja glasaa i njihove
orijentacije ka desnim partijama, sa jaim nacionalnim predznakom.
Nacionalni element garantuje glasaima jaku dravu to znai da e se
ekonomska politika nacionalno usmeriti na reavanje najvanijih
ekonomskih problema zemlje, meu kojima su i ona vezana za
nezaposlenost, siromatvo i socijalna pitanja. Zaboravlja se pri
tome da bi prava desnica morala da podrava krupan kapital i
onemogui bilo kakvu preraspodelu dohotka, ve da obezbedi da se vie
zarauje, samo ako se vie i radi.
-
11
I dok je u evropskim zemljama poznata pojava nove desnice, u
Srbiji se partije desnice pomeraju ka centru ili ak levo od centra,
javno se zalaui za borbu protiv siromatva, zapoljavanje, besplatno
kolovanje ili zdravstvenu zatitu. Ovakvo ponaanje nije samo izraz
nedovoljne ideoloke profilisanosti partija u Srbiji ve je pokuaj da
se partije priblie tzv. srednjem glasau, tako da je njihovo
ponaanje u predizbornom periodu odreeno kombinacijom oportunistikog
i stranakog motiva. Oportunstiko ponaanje u predizbornom periodu
leviarskih vlada razlikuje se od ponaanja desniarskih, a
istovremeno ovo ponaanje moe biti suprotno i ideoloki
determinisanim prioritetima. Interakcija stranako-oportunistikih
motiva e dovesti do sledeih politiki motivisanih ekonomskih
kretanja:
leviarske vlade e monetarnu ekspanziju realizovati u prvom
postizbornom periodu, kako bi se stopa nezaposlenosti snizila, u
predizbornom periodu e ove vlade promovisati borbu protiv inflacije
i sprovoditi politiku snienja stope monetarnog rasta,
desniarske vlade koje e u postizbornom periodu izazvati snienje
privredene aktivnosti mogu u predizbornom periodu posegnuti za
monetarnom ekspanzijom, kako bi se generisala ekonomska
ekspanzija,
izbor konzervativne vlade donosi u prvom postizbornom periodu
recesiona kretanja, dok se infatorna oekivanja ne prilagode
izbornim rezultatima, nakon toga se stopa privrednog rasta
stabilizuje na nivou prirodne stope, uz nisku stopu inflacije,
izbor leviarske vlade izaziva kratkorono smanjenje
nezaposlenosti, koje je praeno rastom inflacije i znaajnim
inflatornim oekivanjima, tako da privredu nakon poetnog poleta
karakterie opadanje privrednog rasta uz rast stope inflacije,
pred naredne izbore leviarske vlade se esto suoavaju sa padom
realnog privrednog rasta, esto kao posledica njihovog pokuaja da se
ree problema inflacije, jer je esto borba protiv inflacije jedan od
ciljeva u predizbornom periodu leviarske vlade,
konzervativne vlade esto naredne izbore doekuju u uslovima
privredne ekspanzije, poto su izale iz poetne recesije.
Ipak, predizborna i postizborna ekonomska kretanja motivisana
kombinacijom oportunistikog i stranakog ponaanja politikih partija
i u Srbiji se mogu uzeti samo kao opta polazna osnova za analizu.
Naime, za razliku od dvopartijskog sistema, ili sistema sa manjim
brojem politikih parija jasne ideoloke orijentacije, u kojima je
relativno lako politiarima da se prilagoavaju preferencijama veine
i da se obraaju tzv. srednjem glasau, u Srbiji jo uvek postoji
znaajna politika razuenost, sa relativno velikim brojem politikih
partija koje, iako nemaju veliko uporite u birakom telu imaju
uticaja na izborne rezultate. Zato su u Srbiji este i predizborne
koalcije koje se prave oko jedne zajednike ideje izmeu politikih
partija koje inae imaju razliite ekonomske ciljeve. Za razliku od
evropskih zemalja u kojima su partijski lideri u svom delovanju
znaajnije ogranieni preferencijama lanova i simpatizera svojih
partija, koji ine jasno ideoloki i socioloki profilisani deo
birakog tela, u Srbiji je obrnut sluaj birai svoje preferencije
prilagoavaju stavovima lidera.
Upravo to omoguava este promene preferencija politikih partija
jer su partije sa ideoloki jasno profilisanim programom, aktivnim i
stabilnim partijskim lanstvom, ograniene u znaajnijim promenama
politikih prioriteta u ekonomskoj sferi. S druge strane, partije sa
ideoloki neprofilisanim programom i nestabilnim lanstvom, naroito u
uslovima
-
12
proporcionalnog izbornog sistema u kome su postizborne koalicije
veoma verovatne, pruaju mnogo vee mogunosti partijskim liderima da
utiu na politiku partije i eventualne promene iji su motivi, u
prvom redu, oportunistikog karaktera - ostanak ili dolazak na
vlast.
5. Politiki motivisane monetarna i fisklana politika
Oportunistiki i stranaki motivi politiara, kreatora ekonomske
politike, svoj puni izraz dobijaju u situaciji politike
nestabilnosti i nepostojanja jakih institucija kojima bi se
politiki uticaj na ekonomsku politiku ograniio. Oprotunistki i
stranaki motivisano ponaanje kreatora ekonomske politike ogleda se
u monetarnoj i fiskalnoj politici, s tim to se u zemljama u
tranziciji prednost u manipulaciji ekonomskom politikom daje
fiskalnoj, u odnosu na monetarnu politiku. Razlog za to lei u
injenici da su centralne banke ovih zemalja ak sa viim stepenom
nezavisnosti od onih u razvijenim ekonomijama (Cukierman et al,
2002)9, upravo zbog potrebe izgradnje nezavisne monetarne
institucije koja bi mogla da se odupre eventualnim politikim
pritiscima, koja bi imala odreeni kredibilitet u odravanju
makroekonomske stabilnosti. Istovremeno je monetarna politika
preputena, u veini sluajeva, konzervativnom guverneru, a uz
insistiranje na transparentnosti.
Analizirajui ekonomsku politiku koja se sprovodila u prethodnom
periodu u Srbiji, moemo doi do slinog zakljuka da se fiskalna
politika u veoj meri zloupotrebljavala u politike svrhe, dok se
restriktivnom monetranom politikom odravala cenovna stabilnost,
naroito u predizbornim periodima, pri emu je znaajnu ulogu imao i
devizni kurs, ije se fluktuacije takoe mogu dovesti u vezu sa
politiki indukovanim kretanjima.
U standardnim modelima politikih poslovnih ciklusa oprtunistiki
motivisana monetarna politika pretpostavlja neodgovarajui stepen
nezavisnosti centralne banke, ali i netransparentnost monetarne
politike. Odsustvo nezavisnosti podrazumeva da vodei ljudi
centralne banke vide svoju poziciju u zavisnosti od rezultata
izbora, najvaniji kanali uticaja politike politike na guvernera
centralne banke su: direktni stranaki uticaj na formulisanje
monetarne politike i uticaj na izbor guvernera.
Oportunistiki motivi monetarnih vlasti utiu na ciljnu funkciju
monetarne politike tako da e se pored cilja stabilnosti cena
pojaviti, ak i sa veim znaajem, cilj smanjenje nezaposlenosti,
odnosno dostizanje pune zaposlenosti, pa ak i ostvarivanje dohotka
na nivou iznad prirodnog nivoa. Moemo oekivati da e oportunistiko
ponaanje kreatora monetarne politike voditi afirmisanju tzv.
dualnog mandata centralne banke. Ponaanje monetarnih vlasti moe se
predstaviti minimizacijom funkcije gubitka:
Z = (-*)2 + b(y-y*)2 (1.) je stopa inflacije, * je eljena stopa
inflacije, y je nivo dohotka, y* je eljeni nivo dohotka, b je
ponder koji se pridaje stabilizaciji dohotka oko ciljnog nivoa.
Glasai nagrauju porast dohotka, istovremeno preferirajui niske
stope inflacije i nezaposlenosti. Poto je pretpostavka da politiari
poznaju preferencije glasaa, kao i da
9 Cukierman, A. et al (2002), p. 243.
-
13
glasai brzo i lako zaboravljaju prolost (Nordhaus, 1975. i
Lindbek, 1976.), glasajui za kreatore ekonomske politike ako su
trenutni predizborni makroekonomski pokazatelji povoljni. Uzimajui
to u obzir monetarne vlasti se nee ponaati konzervativno, to znai
da e ponder koji se pridaje stabilizaciji dohotka biti vei nego u
sluaju konzervativne monetarne politike (bc) koja bi se
usredsredila na ostvarivanje cenovne stabilnosti bez obzira na
zaposlenost ili privrednu aktivnost (00 (3.) k je ciljni rast koji
je vei od prirodnog nivoa, b je ponder varijabilnosti nivoa
proizvoda. Pitanje kredibiliteta kreatora ekonomske politike do
izraaja dolazi uz pretpostavku o racionalnom ponaanju glasaa. U
ovom bi sluaju, iako je sistematski uticaj monetarne politike
onemoguen, izvor uticaja oportunistiki motivisanih monetarnih
vlasti lei u ogranienju racionalnog odluivanja usled asimetrinih
informacija kojima raspolau glasai i kreatori ekonomske politike, a
koje se tiu karakteristika politiara, odnosno kreatora ekonomske
politike, pre svega njihove kompetentnosti. U takvim okolnostima,
nepotpunih informacija o politiarima ili ekonomskom okruenju, mogue
je obmanjivanje javnosti tako da se stvori privremena iluzija kod
glasaa o ekonomskom prosperitetu.
Oportunistiki motivisana zloupotreba ekonomske politike upravo
dolazi do izraaja u situaciji politike nestabilnosti, jer e ova
nestabilnost izroditi kod racionalnih glasaa: nesavrene informacije
o karakteru ekonomskog okruenja, nesavrene informacije o ciljevima
kreatora ekonomske politike i nesavrene informacije o sposobnostima
kreatora ekonomske politike da formuliu i realizuju ekonomsku
politiku.
Politika nestabilnost ograniava kljuni element u racionalnim
oportunistikim modelima, a to je sagledavanje kompetentnosti
kreatora ekonomske politike od strane glasaa. Kreatori ekonomske
politike, naravno, znaju svoje sposobnosti i motive, ali te
sposobnosti i motive ne poznaju i glasai, jer kreatori ekonomske
politike pokuavaju da javnosti alju signale kojima bi se prikazali
kao kompetentni. Oni pri tome koriste instrumente ekonomske
politike (fiskalnu i monetarnu), kojima obezbeuju odgovarajue
vrednosti ekonomskih indikatora, znajui da e na osnovu tih
vrednosti javnost zakljuivati o njihovoj kompetentnosti, odnosno
nekompetentnosti.
U situaciji politike nestabilnosti koja podrazumeva este promene
vlade, ili este promene ciljeva kreatora politike javnost teko moe
sa sigunou tano proceniti kolika je kompetentnost kreatora
ekonomske politike. Pored ovog problema, politika nestabilnost
izaziva jo jedan ograniavajui faktor koji znaajno utie na
generisanje makroekonomske nestabilnosti, a koji se odnosi na
neizvesnost vezanu za izborne rezultate, sa kojom se javnost
suoava. Ova je neizvesnost utoliko znaajnija, ukoliko je vea
razlika u ekonomskim ciljevima izmeu partija koje na izborima
uestvuju. Zbog toga e promena vlade nakon izbora moi da deluje kao
ok ekonomske politike koji e izazvati devijacije dohotka od
njegove
-
14
putanje normalnog rasta. Ovo je osnova racionalnih stranakih
modela politikih ciklusa, koje je razvio Alberto Alesina, tokom
1980-tih.
Analizirajui monetarnu politiku voenu u Srbiji od decembra 2000.
godine, moemo zakljuiti da je karakterie kontinuitet koji se odnosi
na kontinuitet u ciljevima monetarne politike, ali i personalni i
politiki kontinuitet. Monetarna politika je voena sa ciljem ouvanja
cenovne stabilnosti i ne moe se utvrditi znaajno odstupanje od ovog
cilja, iako je stopa inflacije beleila znaajnije fluktuacije,
predstavljajui u pojedinim periodima znaajan ekonomski problem u
zemlji.
Makroekonomska stabilizacija, u okviru koje je bila voena i
monetarna stabilizacija, otpoela je u uslovima visoke inflacije
koja je 2000. godine iznosila 111,9%. Prvi efekti na stabilizaciju
cena bili su pozitivni, tako da se ve u 2001. godini stopa
inflacije spustila na 40,6%, a u 2002. godini na 14,8%. Inflacija u
2003. godini bila je ispod ciljne i iznosila je 7,8%. Do ubrzanja
inflacije dolo je 2004. godine kada je ona iznosila 13,7%, da bi
2005. godine bila 17,7%.
Visoka i nestabilna inflacija bila je rezultat delovanja faktora
kako na strani agregatane ponude, tako i na strani agregatne
tranje. Na strani agregatne ponude znaajan doprinos rastu inflacije
imale su cene poljoprivrednih proizvoda i energenata, koje su rasle
u prethodnim godinama, delimino usled unutranjih faktora, a
delimino usled kretanja na svetskim tritima. Tako je tokom 2005.
godine, u kojoj je inflacija bila najvia, uz znaajan doprinos rasta
cena energije (cena nafte na svestom tritu u decembru 2005.
poskupela je za 87% u odnosu na decemabar 2004.), ali i
poskupljenja usluga koje su bile pod administrativnom kontrolom
drave. Rastu inflacije tokom 2005. godine doprinelo je i uvoenje
PDV-a (uticaj PDV-a na inflaciju je 2,0-2,3%)10, ali su egzogeni
okovi bili ipak od drugorazrednog znaaja. Mnogo znaajniji efekat je
imalo poveanje agregatne tranje tokom 2004. godine, kada je dolo do
ubrzanja inflacije koja je takvo kretanje nastavila i tokom 2005.
godine.
Rast agregatne tranje koji se moe smatrati glavni izvorom
inflacije u 2004. godini moe se posmatrati i sa aspekta uticaja
politikih faktora. Naime, krajem 2003. godine i prve polovine 2004.
godine dolazi do znaajne fiskalne efspanzije. Delimino se ta
ekspanzija moe pripisati i parlamentarnim izborima koji su se
obavili 28.12.2003. Nova vlada izabrana je 03. marta 2004. godine.
Makroekonomska kretanja u drugoj polovini 2003. i tokom 2004., a
koja su nastavljena i 2005. godine dobro se uklapaju u politike
makroekonomske cikluse. Naime tokom 2003. godine rast proizvodnje
bio je ispod trenda (2,4%), da bi se tokom 2004. godine poveao
iznad trenda na 8,5%, uz nagli rast inflacije. Za rast proizvodnje
bila je iskoriena agregatna tranja, a to se poklopilo sa promenom
vlade (u martu 2004. godine), a to je inae kljuna tvrdnja politikih
makroeknomskih ciklusa.
Tokom 2006. godine inflacija je usporila svoj rast i stavljena
je pod kontrolu (iznosila je 12,7%), da bi u 2007. godini bila
10,1%.
Uticaj politike politike na monetarnu politiku vidi se i u
procesu izbora guvernera Narodne banke. Naime, izbor guvrenera je
bio deo koalicionog sporazuma, prilikom izbora vlade u februaru
2004. godine, a izbor guvernera bio je meu prvim, ako ne i prva
taka dnevnog reda novog saziva Skuptine Srbije 2004. Tome je u julu
2003. godine prethodila smena guvernera Mlaana Dinkia i izbor novog
guvernera, Kori Udoviki, a to je bio predmet jedne od
10 Petrovi i Mladenovi (2005), str. 40.
-
15
politikih afera. Treba uzeti u obzir i poslednji izbor guvrenera
Jelaia u septembru 2007. godine (uslovljene Zakonom za sprovoenje
Ustava) na petogodinji mandat, emu su prethodile viemesene debate
meu koalicionim partnerima o sudbini guvrenera, da li ga treba
birati za novi petogodinji mandat, ili samo do kraja prvog mandata
(do februara 2009.).
Podesetiu da je meu najvanijim elementima nezavisnosti centralne
banke upravo zahtev za nepodudaranjem izbora parlamenta i vlade sa
izborom guvernera. Takoe trebalo bi podsetiti da su ve tokom druge
godine vlade Zorana inia postojali znaajni sporovi na relaciji
vlada guverner, a koji se nisu uvek ticali ekonomske politike
(sukob oko sluaja Nacionalna tedionica i drugih politiko-ekonomskih
sluajeva.).
Izbor guvernera Guverner Godina Stopa inflacije
novembar 2000. Mlaan Dinki 2000. 111,9 - - 2001. 40,6 - - 2002.
14,8 juli 2003. Kori Udoviki 2003. 7,8 februar 2004. (mandat do
februara 2009.)
Radovan Jelai
2004.
13,7
- - 2005. 17,7 - - 2006. 12,7 septembar 2007. (mandat do
septembra 2013.)
Radovan Jelai
2007.
10,1
Tabela 5: Izbor guvernera i kretanje stope inflacije
Drugi vaan faktor uticaja na dohodak preko agregatne tranje bila
je fiskalna politika, koja je u Srbiji koriena u politike svrhe,
mnogo ee nego monetarna politika. U proteklom periodu beleene su
smene ekspanzivne i restriktivne fiskalne politike.
Poetak reformi u Srbiji karakterisala je loa fiskalna struktura,
bio je prisutan fiskalni sindrom visoke inflacije, a pred kreatore
ekonomske politike nametnuo se zadatak izgradnje efikasnog
fisklanog sistema, koji je u najbitnijim elemntima zaokruen
uvoenjem PDV-a, 2005. godine. Trebalo je reiti pitanje neefiksane
naplate poreskih prihoda i njihovog netransparetnog troenja, kao i
mekih budetskih ogranienja. U prvim godinama ekonomske tranzicije
beleen je rast i budetskih prihoda i rashoda, pri emu su rashodi
rasli bre tako da su u periodu 2001-2003. beleeni budetski
deficiti, uz restriktivnu monetarnu politiku, ovi deficiti nisu
znaajnije vrili pritisak na inflaciju. Do uravnoteenja dravnog
budeta dolo je u 2004. godini, uz smanjenje javnih rashoda i rast
javnih prihoda po osnovu poveane privredne aktivnosti.
Sredinom 2006. godine dolo je do zaokreta u fiskalnoj politici
ka fiskalnoj ekspanziji. U aprilu 2006. godine tadanji ministar
finansija objavio je da e se prihodi od privatizacije usmeriti kroz
Nacionalni investicioni plan u javne investicije (investicije u
kolstvo, zdravstvo, infrastrukturu i privredu, odnosno za nabavku
kompjutera, kolskih klupa, bolnikih kreveta, izgradnju autoputeva,
gasifikaciju i druge projekte). Vrednost Nacionalnog investicionog
plana iznosila je oko 1 milijardu evra. Sa zahuktavanjem politikih
debata na relaciji: koalicioni partneri (DSS G17 plus) i vlada -
opozicija (G17 plus - DS) Nacionalni investicioni plan postajao je
sve vei predmet rasprava. Tokom prolea i leta 2006. licitiralo se
sa predlozima o
-
16
prioritetima za korienje sredstava NIP-a. A kada se politika
nestabilnost toliko poveala da je dolo do raspisivanja
parlamentarnih izbora u novembru 2006. godine nije se moglo oteti
utisku da e NIP biti zloupotrebljen u politike svrhe, od strane
vladajuih partija, to je u neravnopravan poloaj dovodilo opozicione
partije. O znaaju koji je NIP imao govori i injenica da je on bio
predmet koalicionih sporazuma prilikom formiranja vlade 2007.
godine, tako da je staranje o usmeravanju sredtava NIP-a preuzeo
ministar zaduen za NIP.
Ekspanzivnu fiskalnu politiku istovremeno je pratila restrktivna
monetarna politika, tako da se inflacija drala pod kontrolom, ali
uz nametanje problema spljnotrgovinske neravnotee. Parlamentarni
izbori u januaru 2007. koji su praeni dugim pregovorima o
formiranju vlade usled ega nije bilo mogue usvojiti novi budet,
uslovili su restriktivnost fiskalne politike u prvoj polovini 2007.
godine, koja je dobro dola nakon fiskalne ekspanzije u predizbornom
periodu. U drugoj polovini 2007. godine ponovo je zabeleena znaajna
fiskalna ekspanzija, usled rasta plata, ali i diskrecionih rashoda
javnih investicija, subvencija, budetskih pozajmica i dr.
Istovremeno je dolo do usporavanja rasta javnih prihoda, to je
uzrokovalo deficit dravnog budeta na nivou 2007. godine od 37,3
milijarde dinara, odnosno 1,5% BDP-a. Rast javnih izdataka u 2007.
godini odnosili su se i na izdatke lokalnih samouprava koje su
poele sa znaajnijim finansiranjem investicija (stvarajui deficit),
to nije neobino za predizborni period, s obzirom da su se lokalni
izbori odrali 11.05.2008.
Fiskalna ekspanzija u 2007. godini moe se povezati i sa
politikom nestabilnou koja je domirala u ovom periodu vodei
predsednikim izborima u januaru 2008. godine i padu vlade u martu
ove godine.
Predstavljena kretanja u fiskalnoj politici pokazuju da u Srbiji
postoje jasne naznake o postojanju tzv. budetskih politikih
ciklusa, tako da se fiskalna politika i dalje vidi kao dobar
instrument da se trenutno poboljaju ekonomski pokazatelji, ili ree
neki konkretni ivotni problemi glasaa (asfaltiranje ulica ili
ulaganje u kratkorone infrastrukturne projekte i sl.). Istovremeno
je monetarnom politikom kontrolisana inflacija, to je bilo olakano
injenicom da je postojala izvesna politika veza izmeu monetarne i
fiskalne vlasti. Moe se uoiti da je fiskalna politika u
predizbornim periodima u sluaju parlamentarnih izbora bila
ekspanzivna.
Godina Politiki dogaaj Predizborna fiskalna politika
28. 12. 2003. Parlamentarni izbori ekspanzivna
21. 01. 2007. Parlamentarni izbori ekspanzivna
11. 05.2008. Parlamentarni izbori ekspanzivna
Tabela 6: Karakter fiskalne politike u predizbornom periodu
Korienje fiskalne politike u politike svrhe prisutno je u
zemljama u tranziciji, i to kako na nivou drave, tako i na nivou
lokalnih samouprava. Meutim, razvoj demokratskog drutva ograniava i
ove politiki indukovane cikline oscilacije (Akhmedov, A. and
Zhuravskaya E., 2004.). Tako da Srbija nije u pogledu budetskih
politikih ciklusa izuzetak u odnosu na ostale tranzicione zemlje. U
novim demokratijama, moe se utvrditi prisustvo znaajnog fiskalnog
politikog ciklusa procenat deficita prema GDP-u raste u izbornoj
godini u odnosu na godine u kojima nema izora. (Brender, A.,
Drazen, A., 2005.), za razliku od zemalja razvijene demokratije u
kojima ovakvih kretanja nema. Iako Srbija nema lou ocenu
razvoja
-
17
demokratije, spada u red polu-konsolidovanih demokratija,
izgleda da glasai jo nisu nauili kako funkcionie demokratski proces
i kako se ponaaju politiari, jer da jesu znali bi koje su posledice
politike manipulacije ekonomskom politikom, tako da ne samo to ne
bi bili prevareni, ve bi i kaznili one koji to ine, a to bi
destimuliue uticalo na kreatore ekonomske politike. Zbog toga ne
treba zaboraviti da odnos javnost politiari ide u oba pravca, a da
se politiari trude da glasaima prue, ili makar obeaju ono to glasai
ele.
Na osnovu standardnih modela koji razmatraju efekte fiskalne
politike moe se uoiti da budetski politiki ciklusi u Srbiji mogu
biti uklopljeni u obe grupe modela. Prva grupa analizira uticaj
politikog sistema na ponaanje kreatora ekonomske politike, pri emu
su kljuna pitanja: politika nestabilnost11 i politika polarizacija.
Mogunost da na narednim izborima izgubi od vlade koja preferira
visoke nivoe dravnih izdataka, utie i na vlade koje preferiraju
fiskalnu stabilnost, da imaju vee izdatke. Njihovi izdaci su vei
nego da su vlade sigurne u svoju izbornu pobedu (Pirson i Svenson,
1989.). Visina javnog duga je pozitivno korelisana sa stepenom
politike polarizacije izmeu razliitih vlada, i izgledima da vlada
ne bude ponovo izabrana (Alesina i Tabelini, 1990.). To znai da e
vlade u nestabilnim i polarizovanim politikim sistemima biti sklone
visokim deficitima. Upravo je to sluaj u Srbiji. Druga grupa modela
istie znaaj neslaganja izmeu kreatora ekonomske politike, odnosno
interne politike konflikte u vladi kao mogue izvore nesposobnosti
smanjenja ili stvaranja fiskalnog deficita. Ovi konflikti su,
naravno, znaajniji u situaciji koalicionih vlada, a uzimaji u obzir
da su sve doasadanje vlade u Srbiji, od 2000. godine, bile takve ne
udi efksapnzivnost fiskalne politike u predizbornim periodima.
Inae se budetski politiki ciklusi u Srbiji mogu podvesti pod
nekoliko modela. Najpre pod modele bazirane na fiskalnoj iluziji
prema kojima glasai ne razumeju intertemporalno budetsko
ogranienje, odnosno precenjuju korisnost od trenutnog poveanja
izdataka, a podcenjuju trenutne i naroito budue poreske obaveze.
Glasai zbog toga ne kanjavaju politiare zbog oportunistiki
motivisane politike generisanja budetskog deficita. Drugi tip
modela pretpostavlja dug kao strateku varijablu, tako da se
povezuje postojea vlada sa buduim vladama, uz pretpostavku da se
manipulisanjem trenutnom fiskalnom politikom moe uticati na izbor
fiskalne politike koju e realizovati budui kreatori ekonomske
politike, iako e oni moda imati razliite stranake preferencije.
Deficit se prema ovom pristupu uveava sa:
- poveanjem stepena politike polarizacije, - poveanjem stepena
politike neizvesnosti - ukoliko su na vlasti kreatori ekonomske
politike koji preferiraju snienje dravnih izdataka, ali
istovremeno znaju da e naredna vlada poveati izdatke, tada trenutna
vlada moe sniziti poresko optereenje izazivajui takav deficit koji
e u narednom periodu prinuditi novu vladu da odustane od inicijalne
elje za poveanjem izdataka, ve suprotno, da smanje dravne
izdatke.
Trei tip modela su modeli distribucionog konflikta koji
fokusiraju konfliktnost ciljeva meu politikim partnerima, lanovima
koalicione vlade, koji utiu na fiskalnu politiku (A. Alesina, A.
Drazen, 1991.).Prema ovom modelu koalicioni partneri moraju da se
dogovore o nainu podele tereta fiskalne stabilizacije, koji se
vremenom poveava, ovo bi mogao biti problem budue uvlade u koju bi
ula leviarska Socijalistika partija.
11 Odnosi se na mogunost da kreatori ekonomske politike, izgube
na izborima i u narednom periodu ne budu na vlasti.
-
18
6. Politika nestabilnost i stranaki ciljevi kreatora ekonomske
politike Iz prethodne analize moe se zakljuiti da je u voenju
monetarne i fiskalne politike postojao izvestan kontinutet, tako da
je i pored promena vlada ipak generalna intencija u voenju
ekonomske politike bila ostvarivanje makroekonomske stabilnosti
stabilnost cena i privredni rast. Pored povremenih izleta u
kreiranju ekonomske politike, generalni pravac je bio dobar, a bio
je i praen odgovarajuim prilivom stranih investicija, koje su bile
uslovljene i odreenom politikom orijentacijom vladajue strukture u
Srbiji.
U okviru modela politike makroekonomije dokazuje se da se u
situaciji politike nestabilnosti zaotravaju ideoloko-stranake
razlike izmeu partija, tako da razlike u preferencijama vezanim za
ekonomske ciljeve dolaze do izraaja. Zbog toga politiki izbori
dobijaju na znaenju, dok neizvesnost u vezi sa izbornim rezultatima
znaajno utie na makroekonomsku nestabilnost. Realni efekti politike
nestabilnosti i izborne neizvesnosti e postojati ukoliko deluju
neoekivani inflatorni (deflatorni) okovi. Poto rezultati izbora
nisu u potpunosti predvidivi izbori e uvek moi da izazovu okove.
okovi su u formi izborne pobede odreene partije iz koje e proizai i
odreena ekonomska politika. Ovi okovi e imati realne ekonomske
efekte.
Upravo ovakav tip neizvesnosti postoji u Srbiji, dok su ciljevi
politikih partija u toj meri razliiti da se mogu oekivati okovi
koji e delovati ukoliko nakon odranih izbora doe do formiranja
vlade koja e dovesti do promene dosadanje ekonomske politike.
Razlike u preferencijama nisu toliko oigledne u deklarativnom
smislu, ali su u osnovi znaajne. Pored razlika u preferencijama
izmeu dva politika bloka: Narodnjako-Radikalskog i bloka Za
evropsku Srbiju, sasvim su sigurne razlike u makroekonomskom
okruenju u situaciji jedne u odnosu na drugu opciju.
U situaciji formiranja vlade DSS NS SRS SPS postoji opravdano
strahovanje od efekata koji e postojati na smanjenje stranih
investicija, uz takoe opravdano pitanje kakvu e fiskalnu i
monetarnu politiku ta vlada voditi. S obzirom da od 2000. godine
ove partije nisu direktno uestvovale u kreiranju monetarne i
fikslane politike (uee DSS-NS u prethodnim vladama nije bilo vezano
za fiskalnu politiku, a ni za monetarnu, ogrniavali su je
koalicioni partneri ,pre svega G17 plus, a kasnije i DS), zapravo
javnost nema odgovarajua saznanja o njihovoj kompetentnosti. S
druge strane, neka od predizbornih obeanja ukoliko bi se
ostvarivala svakako bi znaila ekspanzivnu i monetarnu i fiskalnu
politiku, koje bi u uslovima odsustva priliva odgovarajuih stranih
investicija, neminovno vodile u inflaciju, produbljivanje unutranje
i spoljne makroekonomske neravnotee. Zbog toga sa sigurnou moemo
oekivati da u situaciji da se formira ovakva koalicija, makar u
prvom trenutku doe do izvesnog oka ekonomske politike, iji e efekti
zavisiti kako od kompetentnosti vlade, tako i od njenih stvarnih
preferencija, ali i od nekih eksternih faktora na koje se ne moe
direktno uticati.
Meutim, ako se uzme u obzir formiranje druge koalicije okupljene
oko Zajedno za evropsku Srbiju i u ovom sluaju se mogu oekivati
izvesne promene ekonomske politike, s obzirom da bi u nju morale da
uu Socijalistika partija, sa jasnom leviarskom orijentacijom, ali i
partija koja se bori za unapreenje poloaja penzionera, pri emu u
obzir treba uzeti da su u proteklom periodu penzije postale
socijalna kategorija, to svakako nije dobro. Naravno da se moe
postaviti pitanje koliki e uticaj ovih partija biti u novoj vladi.
Ipak, moglo bi se oekivati da e nova vlada, koja god politika
opcija da je formira, biti vlada koja e pokuati da obezbedi
-
19
izvesnu socijalnu pravdu, javne investicije, ublaavanje efekata
liberalnog trinog sistema, borbu protiv siromatva, smanjivanje
broja tzv. gubitnika od tranzicije i sl.
Pitanja koja se mogu postaviti su:
1. Koja od ovih vlada ima vie ansi za uspeh? 2. Da li je ovakva,
u izvesnoj meri pro-leva orijentacija vlade pogodna za sadanje
stanje
srpske privrede i makroekonomskog okruenja?
to se tie odgovora na prvo pitanje i jedna i druga opcija imaju
odreena ogranienja. Opcija okupljena oko Demokratske stranke ima
vie ansi u kontekstu meunarodne podrke, daljih evropskih
integracija i neophodnog priliva stranih investicija. Njeno kljuno
ogranienje odnosi se na teret prolosti, na injenicu da je u ranijem
periodu bila u prilici da obezbedi drutveni konsenzus, ali i
izvesnu socijalnu pravdu, to nije uinila. Neki od najvatrenijih
pobornika liberlnog trinog sistema upravo su iz ovih partija. Takoe
i lanstvo i simpatizeri ove opcije u najveem broju nisu gubitnici
od tranzicije.
Opcija okupljena oko narodnjake koalicije, ak i ako bi uspela da
formira vladu suoila bi se u prvom koraku sa problemom
kredibiliteta u voenju ekonomske politike. Ukoliko bi elela da
zadri makroekonomsku stabilnost ona bi morala da vodi ak vu
ekonomsku politiku od suprotne opcije. Meutim, to je malo
verovatno, jer se od takve vlade, suoene sa mnogim drugim pitanjima
i problemima moe oekivati da pokua da ima brze rezultate u
realizaciji nekih predizbornim obeanjima, upravo u domenu izvesnih
socijalnih pitanja. To moe biti dodatno destabilizujue ne samo zbog
sigurnog rasta agregatne tranje do koga e doi, ve i zbog slanja
negativnih signala investitorima o moguem odustajanju od izgradnje
trinog sistema. Makroekonomska kretanja u ovom sluaju bie mnogo
neizvesnija i zavisie kako od ekonomske politike za koju se vlada
opredeli, tako i od reakcije meunarodnih faktora, koji e zavisiti i
od politikih faktora.
Odgovor na drugo pitanje izuzetno je kompleksan. S jedne strane,
svakako da je nedostajui drutveni konsenzus, nedovoljno posveivanje
panje socijalnim pitanjima, korupcija, ali i neizgraenost trita
(prisutni monopoli i rigidnost cena) dovelo do opravdanog
nezadovoljstva znaajnog dela stanovnitva, veliko je pitanje da li
privreda moe izdrati irenje socijalne drave. Ukljuivanje u
evropska, pa i svetska ekonomska kretanja zavise od konkurentnosti
privrede, koju odreuje tehnoloka osnova, ali i visina i struktura
trokova proizvodnje.
Stopa nezaposlenosti
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Ukupno 12.09 12.23 13.28 14.63 18.50 20.8 20.9 18.1
15 64 godine 13.26 13.36 14.47 16.00 19.53 21.83 21.56 18.8
Tabela 7: Stopa nezaposlenosti u Srbiji
Analiza kretanja zarada u proloj godini ukazuje na poveanje
ukupnih trokova rada (u evrima), dok je realni meugodinji rast
prosenih plata prepolovljen (8,2%) usled visoke
-
20
inflacije koja je obezvredila nominalni rast. Istovremeno se
povealo uee ukupnih trokova rada u BDP-u, pri emu je najvei realni
rast plata zabeleen u zdravstvu i socijalnom radu, u privredi
najvie su porasle plate u graevinarstvu i trgovini
nekretninama.
Tokom 2007. godine dolo je i do odreenog obrta u vezi sa
kretanjem stope nezaposlenosti, kao izuzetno vanog pokazatelja
makroekonomskih kretanja, ali i vanog faktora prilikom
opredeljivanja na izborima. U 2007. godini dolo je do smanjenja
stope nezaposlenosti na 18,8%.
7. Zakljuak
U Srbiji je teko dostii politiku stabilnost definisanu kao
kontinuitet odreenog tipa politikog sistema tokom najmanje 25
godina (Lipset, 1960.)12. Ipak, izgradnja institucija pravnog i
ekonomskog sistema doprinela bi u izgradnji politike stabilnosti.
Na osnovu indeksa demokratinosti politikog reima13 koji uzima u
obzir izborni proces, razvijenost civilnog drutva, nezavisnost
medija, demokratsku vladu, demokratsku vlast na lokalnom nivou,
pravni sistem i njegovu nezavisnost, korupciju Srbija spada u polu
konsolidovane demokratije (zajedno sa Albanijom, Hrvatskom,
Makedonijom, Crnom Gorom, Rumunijom). Tranzicioni reimi su u: Bosni
i Hercegovini, Gruziji, Ukrajini, dok su neke od tranzicionih
zemalja i zemlje konsolidovane demokratije: Bugarska, eka,
Estonija, Maarska, Latvija, Litvanija, Poljska, Slovenija i
Slovaka. Zemlje konsolidovane demokratije su istovremeno i zemlje
koje su ule u Evropsku Uniju, osim Rumunije koja je u Uniju ula
iako je zemlja polu konsolidovane demokratije. Jedan broj zemalja
su i dalje polu autoritarni reimi (Jermenija i Rusija), ili ak i
konsolidovani autoritarni reimi (Azerbejdan, Belorusija,
Kazahstan).
Moe se uoiti da zemlje koje su opredeljene za izgradnju trine
ekonomije, tako da se ekonomske reforme u okviru ekonomske
tranzicije realizuju dovoljno brzo i opseno, istovremeno
predstavljaju tranzicione politike reime u kojima se ine napori, od
strane ili sa jasnim pristankom najviih zvaninika vlade, da bi se
izvrila promena nedemokratskog reima u demokratski. Uspenost u
procesu tranzicije povezana je i sa izgradnjom demokratskog
sistema. Zemlje koje su uspeno zavrile proces tranzicije
istovremeno su izgradile demokratski sistem. Znaajnu ulogu u oba
procesa (ekonomske tranzicije i izgradnje demokratskog sistema)
imala je i motivisanost ovih zemalja da se prikljue Evropskoj
Uniji.
S druge strane, tranzicione zemlje koje karakterie
polu-demokratski tip politikog reima istovremeno su i zemlje u
kojima se proces tranzicije obavlja sporo i nesveobuhvatno. U ovim
je zemljama, iako postoje izvesne politike slobode i organizovani
politiki izbori, ograniena politika konkurencija izmeu partija, ili
su izborni rezultati kompromitovani; ili je neka velika drutvena
grupa iskljuena iz participacije u politikom procesu.
Srbija je u prethodnom periodu uspela da ostvari izvestan
napredak u razvoju i konsoidaciji demokratije i pored znaajne
politike nestabilnosti. Tu injenicu bi trebalo uzeti u obzir kako
se ne bi dogodilo nazadovanje u ovom procesu koje bi imalo i
negativne ekonomske posledice. Uzimajui u obzir trenutna
makroekonomska kretanja usporavanje privredne aktivnosti,
12 Ova je definicija dominirala do 1960-tih. 13 Za period
01/01/2006 31/12/2006., Freedom House Europe, 2007.
-
21
smanjenje priliva stranih investicija, rast trokova ivota,
pretea inflacija koja namee restriktivnu monetarnu politiku koja
dalje smanjuje privrednu aktivnost, moe se zakljuiti da su protekli
parlamentarni izbori delovali kao ok na ekonomska kretanja, ije emo
efekte oseati u duem vremenu.
Literatura 1. Acemoglu, D. and J. Robinson (2006), Economic
Origins of Dictatorship and
Democracy, CUP, Cambridge 2. Akhmedov, A. and Zhuravskaya E.
(2004), Oportunistic Political Cycles: Test in Young
Democracy Settings, Quaterly Journal of Economics, Vol. 11, No.
4., Pp. 1301-1338.
3. Alesina,A. and Drazen, A. (1991), Why Are Stabilizations
Delayed?, American Economic Review, t. 81., br. 5., str. 1170.
1188
4. Alessina, A and R. Gatti (1995), Independent Central Banks:
Low Inflation at No Cost?, American Economic Reviews, Papers and
Proceedings, Pp. 196-200
5. Alessina, A., Roubini, N., Cohen, G. (1997), Political Cycles
and the Macroeconomy, The MIT Press, Cambridge, MA
6. Blinder, A. S. (1998), Central Banking in Theory and
Practice, The MIT Press, Cambridge, MA
7. Brender, A. and Drazen, A. (2005), Political budget cycles in
new versus established democracies, Journal of Monetary Economics,
Vol. 52., Issue 7, October, Pp. 1271 - 1295
8. Cukierman, A. (1992), Central Bank Strategy, Credibility and
Independence - Theory and Evidence, The MIT Press, Cambridge,
MA
9. Dahl, R. A. (1971), Polyarchy: Participation and opposition,
New Haven: Yale University Press
10. Dunleavy, P. and B. OLeary (1987), Theories of the State,
Macmillan Press, London 11. Gasiorowski, M. J. (1993), The
political regime change dataset, Luoisiana State
University
12. Petrovi, P. i Mladenovi, Z. (2005.), Inflacija u Srbiji:
Egzogeni okovi i fundamentalne determinante, QM, br. 1, str.
40.
13. Siermann, C. L. J. (1998), Politics, Institutions and the
Economic Performance of Nations, Edward Elgar
