politica y autoritarismo

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LA TRANSICIN, DEL AUTORITARISMO A LA DEMOCRACIA EN MXICO*

Julio labastiDa Martn Del caMPo

suMario: I. Los procesos electorales en el rgimen autoritario. II. El sistema electoral en Mxico en el periodo autoritario (inclusivo-populista). III. La liberalizacin del sistema poltico. IV. La transicin democrtica. V. La transicin. VI. La culminacin de la transicin: la democrati-zacin. VII. El fin del ciclo de la transicin (1994-1996). VIII. A

manera de conclusin. IX. Bibliografa.

Dentro de los diferentes casos considerados ms representativos de transi-ciones a la democracia, es difcil ubicar el proceso mexicano. En la tran-sicin en Mxico no hubo un colapso del rgimen autoritario, como el que se produjo con la derrota de la guerra de las Malvinas en la dictadura militar argentina; no fue resultado de una revolucin militar popular como en Portugal (la Revolucin de los claveles); ni fue la consecuencia directa de factores externos, como en el caso del efecto del desmembramiento de la Unin Sovitica sobre los pases del centro y del este de Europa. Tampoco fue el resultado de un pacto, entendido como un gran acuerdo bsico de todos los actores sobre las reglas fundamentales que definen el rgimen, y que da lugar a un momento fundacional, como Espaa y Chile, ni se dio una restauracin democrtica, como en Chile o Uruguay, que produjo la revitalizacin de los sistemas de partidos, de la divisin de poderes y de las garantas individuales.

Sin embargo, s hubo transicin en Mxico porque se produjo una disolucin paulatina de un rgimen autoritario y se estableci una forma de democracia predominantemente electoral. Este ltimo proceso abar-

* Este texto est basado parcialmente en el captulo Mxico: una transicin pro-longada (1988-1996/97), en coautora con Miguel A. Lpez Leyva en Cordera Campos, Rolando (coord.), El papel de las ideas y las polticas en el cambio estructural en Mxico. Coleccin El Trimestre Econmico nm. 99. Fondo de Cultura Econmica, 2008; publicado tam-bin como artculo en la Revista Mexicana de Sociologa, ao LIII, nm. 2, 1991.

Este libro forma parte del acervo de la Biblioteca Jurdica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx

DR Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas

Libro completo en http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/libro.htm?l=3845

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ca el periodo 1988-1996/1997. Para nosotros, como para Loaeza (2000) Brasil tambin puede ser caracterizada como una transicin prolongada; Eisenstadt (2001) incluye, adems de Mxico, a Bangladesh, Indonesia, Kenia y Corea del Sur.

Visto desde la literatura de las transiciones, estamos hablando de una transicin prolongada, en el entendido del largo lapso transcurrido en recurrentes negociaciones para instaurar reglas polticas aceptables para los actores polticos principales. Para Eisenstadt (2001: 87-88) hay un importante conjunto de pases con lentos procesos de democratizacin, incluyendo Mxico, que no siguen el modelo de pacto de lites descrito por ODonnell y Schmitter en su trabajo pionero de transiciones desde regmenes autoritarios. Estas transiciones, que denomina prolongadas, se producen de una manera gradual, como en una guerra de trincheras entre los grupos gobernantes que detentan el poder y los partidos de la oposicin.

Soledad Loaeza aade que en las transiciones prolongadas no existe un sentido de urgencia en cuanto a concluir un acuerdo con la mayor rapidez posible, como fue el caso de las transiciones aceleradas o pactadas, sino que la lentitud de las negociaciones puede explicarse por desacuer-dos entre los actores en cuanto a la agenda de prioridades, o simplemente porque alguno de ellos continuista (en el caso de Mxico el PRI) o re-formista considera que el paso del tiempo le favorece [el PAN] (Loae-za, 2000: 4-5).

Como se observa, la variable tiempo es importante en la definicin de una transicin con estas caractersticas. Para dar un dato de referencia general, en Espaa, Amrica Latina y Europa del Este, las transiciones se desarrollaron en periodos promedio de entre dos y cuatro aos; en el caso de Europa del Este, las transiciones tomaron un periodo de dos aos, lo cual incluy: organizacin de un gobierno provisional, enmiendas a la Constitucin, convocatoria a elecciones fundacionales y promulgacin de una nueva Constitucin (Alcntara, 1992).1

Las transiciones prolongadas no solo se definen por la temporalidad y su gradualismo, sino tambin por la importancia de la dimensin electo-ral. En el caso de Mxico se explica porque determinadas caractersticas del rgimen posrevolucionario incidieron en la forma en que se produjo el proceso de transicin a la democracia. Es decir, la coexistencia de los preceptos de la democracia liberal, que establecen el principio de la sobe-

1 Sobre la importancia del tiempo en los procesos de democratizacin, vase Linz (1994), y Schedler y Santiso (1999).




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rana popular y el ejercicio del voto como nico medio legtimo de acceso al poder, consagrados constitucionalmente2 y el carcter autoritario del ejercicio real de la poltica, permitieron la funcionalidad del autoritaris-mo a la vez que abrieron la posibilidad para que el proceso de cambio se produjera sin recurrir a la violencia, de forma gradual y mediante refor-mas legales. En ese sentido, no hay una clara ruptura institucional, sino un acercamiento progresivo entre lo que dictaba la norma constitucional y su ejercicio efectivo.

I. los Procesos electorales en el rgiMen autoritario

Como seala Eisenstadt, cuando las fisuras dentro de las lites no son lo suficientemente grandes como para proporcionar puntos de apoyo a la oposicin donde las fuentes de poder real, las instituciones electorales, aunque amaadas, pueden ser la nica arena donde los partidos oposito-res protestan en forma legal, por lo tanto, dichas instituciones se pueden convertir en el principal mbito de oposicin (Eisenstadt, 2001: 117-120). Este es el caso de Mxico en el periodo autoritario.

En relacin con este tipo de transiciones, Andreas Schedler seala cmo en la serie de elecciones estratgicas entre los gobernantes autori-tarios y la oposicin, el ciclo de elecciones manipuladas reformas elec-torales se repite reiterativamente, al grado de que puede estabilizarse como un juego anidado, en el que es clara la tensin entre el control de los resultados que pretenden los gobernantes autoritarios y la instaura-cin de la incertidumbre democrtica por la que pugnan los opositores. Esta situacin explica por qu en Mxico, fue la combinacin persis-tente de los partidos de oposicin de participacin electoral con protesta poselectoral, lo que mantuvo al pas en movimiento desde un autoritaris-mo electoral hacia una transicin prolongada (Schedler, 2001a: 24). En este sentido, se distingue el diferente significado de las elecciones durante el periodo autoritario como ritual de legitimacin y como medio para la circulacin ordenada y pacfica de las lites gobernantes y las sucesivas aperturas a la participacin de la oposicin.

En sntesis, nos proponemos hacer uso de esta concepcin de transi-cin prolongada para encuadrar el caso mexicano junto con otros pases

2 Los artculos 39 y 41 de la Constitucin establecen estos preceptos de la democracia liberal.





que han experimentado procesos similares, restando vigencia a la idea de la peculiaridad nacional. En ese tenor, importan las tres dimen-siones a las que hemos hecho referencia: el nfasis en lo electoral, el gradualismo y la temporalidad. As, el presente captulo tiene como eje central de la transicin la negociacin entre el gobierno y los actores po-lticos de la oposicin en relacin con las reformas electorales, es decir, teniendo como marco de referencia la cuestin procedimental.

II. el sisteMa electoral en Mxico en el PerioDo autoritario (inclusiVo-PoPulista)

Desde el punto de vista metodolgico, es necesario considerar que el an-lisis de las caractersticas de los procesos electorales en Mxico durante el periodo autoritario plantea una problemtica cualitativamente distinta a los estudios electorales en los sistemas democrticos. La presencia de es-tructuras formalmente liberales y pluralistas en un contexto autoritario le ha conferido a las elecciones en Mxico en ese periodo un contenido que se escapa al marco lgico normativo de las teoras de la democracia.

En Mxico, antes de 1946 no existe un sistema electoral como tal, lo que existen son acuerdos entre el presidente y los poderes regionales y lo-cales, se trata de un sistema oligrquico pero cuya legitimidad simblica se sustentaba en un sistema constitucional formalmente democrtico, no haba propiamente un sistema electoral3 porque no existan datos mni-mamente confiables, pero s se realizaban elecciones a travs de mecanis-mos descentralizados y con gran peso de los poderes regionales.

La construccin de un verdadero Estado nacional con un sistema pol-tico eficaz, se inicia a mitad del siglo XIX en el periodo de Benito Jurez (15 de enero de 1858-18 de julio de 1872), pero su consolidacin no se realiza sino hasta el Porfiriato (1876-1910) con la construccin de una red de lealtades de los poderes regionales y locales: caudillos y caciques,

3 Por sistema electoral entendemos en un rgimen democrtico el principio de repre-sentacin que subyace al procedimiento tcnico de eleccin, y al procedimiento mismo, por medio del cual los electores expresan su voluntad poltica en votos que a su vez se convierten en escaos o poder pblico. Cualquier reglamentacin al sistema electoral regula, entre otras cosas, la divisin en circunscripciones electorales, la forma de la can-didatura, el procedimiento de votacin, el procedimiento de asignacin de votos com-putados y el mtodo de cmputo (Nohlen, 1993: 11-12). (Por cmputo entendemos el procesamiento de un gran nmero de votos, sistemtica y formalmente).





que convergen en el presidente quien es a la vez jefe y rbitro. Despus de la Revolucin el nuevo rgimen se inicia con un periodo violento de lu-chas intestinas entre los lderes revolucionarios. Es hasta la presidencia de Plutarco Elas Calles en 1929 que se reconstruye un sistema de lealtades incluyendo ahora a cpulas sindicales, en este periodo se crea el Partido Nacional Revolucionario (PNR) que incorpora a todos los poderes dis-persos y se comienzan a establecer reglas de coexistencia y negociacin al interior del partido de Estado pero acentuando el carcter vertical del poder presidencial. En este aspecto si hacemos abstraccin de las polti-cas sociales se trata de una prolongacin del sistema poltico oligrquico y caudillesco del siglo XIX.

Retomando una perspectiva histrica, el rgimen posrevolucionario no super una contradiccin que arrastraba desde la independencia: la distancia entre la normatividad constitucional y las prcticas polticas reales o el sistema poltico realmente existente. En ese sentido es impor-tante sealar que para las elites gobernantes y la clase poltica en general un referente fundamental era la democracia liberal y por eso, aunque la Constitucin de 1917 expres las reivindicaciones sociales de la Revolu-cin, tambin fue heredera en su ncleo fundamental de la Constitucin liberal de 1857 y sus principios democrticos. La Revolucin de 1910, fue la primera gran revolucin del siglo XX, pero no tuvo como objetivo establecer una democracia poltica. En este aspecto en el rgimen posre-volucionario la democracia sigue siendo una ficcin jurdica en el sentido ya mencionado, ya que el poder se concentr en la elite gobernante, en particular en el presidente y su base social, como sealamos, se sustent en polticas populares o populistas y en la creacin de una red corpora-tiva. En el nuevo orden poltico el discurso oficial se defina como una democracia social.

Es hasta 1938, en la presidencia de Lzaro Crdenas que el partido hegemnico se convierte en el Partido de la Revolucin Mexicana (PRM) que integr a lo que llam el pueblo organizado al que encuadr en distintos sectores. Se trata entonces de un partido corporativo, no de ciu-dadanos. Su programa fue popular y nacionalista y por lo tanto confor-me a las reivindicaciones revolucionarias que se traducen fundamental-mente en la reforma agraria y en la nacionalizacin del petrleo.

Con el surgimiento del Partido Revolucionario Institucional (PRI) en 1946 y la promulgacin de la primera ley electoral, se abrieron nuevos espacios al lado de los sectores corporativos para la adhesin individual, pero estamos an lejos de la concepcin de un partido de ciudadanos en un contexto en que exista una verdadera competencia electoral. Es en





este periodo con el licenciado Miguel Alemn como presidente, que se inicia lo que se ha llamado el periodo civilista de los gobiernos posre-volucionarios, en este sentido es importante destacar que el ejrcito deja de formar parte del partido de Estado a diferencia del PNR durante el gobierno del general Lzaro Crdenas.

A partir de la Ley Electoral de 1946, se establecen los dos principios rectores que se mantendrn casi intocados hasta el periodo de nuestro inters: la centralizacin de la organizacin de los comicios electorales, lo que implica que solo los partidos nacionales con registro puedan parti-cipar; el segundo aspecto tiene que ver con el control absoluto del Poder Ejecutivo de dicho sistema.

Adems, cabe sealar que el control gubernamental de las elecciones en el rgimen autoritario era muy eficaz: a travs de la Comisin Electo-ral que fue creada ese mismo ao y que estaba presidida por el secretario de gobernacin que reciba rdenes directas del presidente, en cuanto a los integrantes de la comisin eran abogados y al dejar de ser miembros pasaban a ocupar puestos en el sector pblico. Por otra parte, la lealtad del voto al partido de Estado era total al interior del sector corporativo, en cuanto a aquella parte de la poblacin que estaba afiliada individual-mente al PRI a travs de la Confederacin Nacional de Organizaciones Populares (CNOP), el control se ejerca a travs del secretario general de dicha organizacin.

En este contexto, las posibilidades de los partidos opositores de ocupar puestos importantes a nivel ejecutivo eran prcticamente nulas. Otro de los rasgos del sistema electoral era su centralidad porque solo podan par-ticipar los partidos nacionales que obtenan registro. Adems, hay que se-alar que el sistema electoral funcionaba de una forma imperfecta y con tensiones: una provena de la complejidad de la organizacin de las elec-ciones que implicaba la movilizacin de cientos de miles de personas en un territorio enorme y con grandes contrastes en la poblacin donde va-riaban mucho las formas de comportamiento poltico. Por estas razones las elecciones se realizaban en condiciones precarias, lo que se agravaba porque no exista un padrn electoral confiable y el personal que se dedi-caba a estas tareas no estaba calificado. Finalmente, en algunas zonas, los poderes regionales, y en particular los cacicazgos seguan teniendo una fuerte ascendencia sobre la poblacin y se llegaban a dar conflictos de in-tereses con el poder central, el cual a veces se vea obligado a ceder al menos parcialmente.

Con todas sus imperfecciones el sistema electoral cumpla funciones importantes: haban elecciones de forma peridica de acuerdo a los tr-





minos de la ley, lo que serva para simular que Mxico tena una demo-cracia; de esta manera se buscaba la legitimacin del rgimen tanto in-ternamente como en el exterior.

Empero, la construccin liberal complementada con la creacin de un sistema electoral en el rgimen autoritario no solo cumpli una funcin de falsa imagen, tambin iba ms all de ser solo uno de los referentes ideolgicos de las elites gobernantes. El sistema electoral tuvo importan-tes funciones en el contexto autoritario, lo cual nos remite a un segundo ngulo de su funcionamiento. Podemos considerar que el sistema electo-ral en este periodo autoritario cumpli fundamentalmente los objetivos hasta 1988. En este sentido, Soledad Loaeza argumenta que en Mxico las elecciones han cumplido una serie de funciones que se acumulan, se confunden y a veces se sobreponen unas a otras. Segn la autora:

Durante un largo periodo las elecciones eran importantes sobre todo porque legitimaban al sistema segn los cnones democrticos [aunque el sistema no lo fuera]. En un periodo posterior fueron importantes en primer lugar porque neutralizaban fuentes potenciales de oposicin antisistema, sin dejar de ser un refrendo democrtico a decisiones que haban sido tomadas de antemano. En trminos generales, los procesos electorales en Mxico reflejan punto por punto el sistema para el que fueron diseados. En un marco de poder poltico centralizado y de no participacin [ciudadana] estructural, son un mecanis-mo de control social del Estado (Loaeza, 1989: 273).

En ese sentido, Prudhomme habla de la paradoja de la realidad autori-taria que se asienta en una ficcin democrtica para tratar de dilucidar el carcter hbrido de la esfera electoral mexicana: Reproductora de los postulados holistas del rgimen, animaba tambin los deseos de pluralismo de la oposicin; activadora de una adhesin y participacin polticas inspi-radas en relaciones de corte populista, ella alentaba a la vez principios de representacin de corte ciudadano (Prudhomme, 1994: 39).

Por su parte, Guadalupe Pacheco (2000) seala que las elecciones mos-traban la capacidad operativa del partido oficial para movilizar sus clien-telas electorales y los resultados contables de los comicios constituan un barmetro para expresar las relaciones de fuerza dentro del pacto corporativo que era el ncleo, el cimiento que mantendra la unidad. Serva adems para distribuir y reajustar las cuotas de poder conforme cambiaba la correlacin de fuerzas entre los distintos sectores sociales y los grupos de inters, tanto internos como externos.

Hay otras observaciones importantes de Pacheco, como cuando seala que la distribucin de escaos legislativos dentro del partido oficial tena





una funcin que iba ms all de unificar a los grupos polticos dirigentes, porque permita que el triunfador quedara en una posicin de ventaja para negociar beneficios para sus clientelas electorales y as mantener el control sobre ellas y sostener y ampliar la base social del rgimen.

Ms an, Pacheco tiene razn cuando argumenta que las cifras electo-rales en el largo periodo del partido hegemnico nos sirven para construir datos que permiten medir la capacidad de movilizacin de la maquinaria electoral-clientelar, las relaciones de fuerza al interior del pacto corpora-tivo, el seguimiento de pautas diferenciadas de comportamiento elec-toral en el campo y en las ciudades, sus cambios, y en tomar en cuenta la abstencin con relacin al total de la poblacin en edad de votar y no solo del padrn que adems no tena datos confiables como un in-dicador de la eficacia o del deterioro de control clientelar-corporativo y ubicar los sectores de la poblacin en que estos fenmenos se producan. En sntesis, es muy importante esclarecer las funciones que tenan las elecciones y el conteo de los votos para los actores polticos y, adems, para la poblacin en general en el periodo del rgimen autoritario.

Sin embargo, conviene aadir algunas observaciones a esta interpreta-cin. La autora solo considera algunas de las funciones de las elecciones del Poder Legislativo y no toma en cuenta las importantes funciones que stas cumplan en el caso del Poder Ejecutivo. En ambas situaciones eran un mecanismo eficaz de circulacin y renovacin de las elites gobernan-tes, tampoco considera que en el caso de la renovacin de los poderes cumpla una funcin de cooptacin de lderes naturales o representa-tivos de sectores sociales que no haban sido incorporados an al partido hegemnico o que incluso eran crticos, hostiles y antagnicos, como los intelectuales y otros sectores de las clases medias.

Adems, es fundamental destacar que con el principio de no reelec-cin, la celebracin de elecciones sexenales presidenciales permiti ase-gurar desde 1929 hasta 1988 un mecanismo de renovacin institucional y pacfica del poder presidencial. No obstante, las elecciones presidenciales fueron un proceso de legitimacin a posteriori del ascenso del candidato oficial a la presidencia, quien haba sido designado previamente como tal por procedimientos cupulares y verticales, en los que el factor decisi-vo era la voluntad del presidente saliente4 y no los resultados electorales.

4 Este fue un elemento fundamental y persistente en el sistema autoritario mexicano: un ejemplo reciente del peso decisivo del presidente en la seleccin de su sustituto lo ofrece Carlos Salinas de Gortari, presidente entre 1988 y 1994. Salinas, en la nueva edi-cin de su libro en ingls, Mxico, un paso difcil a la modernidad (2000), seala: Quizs mis buenos deseos y mi final decisin slo pueden explicarse con la preocupacin de cuidar la





Hay otro punto que habra que analizar ms detenidamente: el sea-lamiento de Pacheco de que a los comicios no solo concurran los elec-tores vinculados a la estructura corporativa y a las redes clientelares del partido hegemnico, sino tambin otro tipo de electores que estaba fuera de esas redes y que eran producto tanto de la urbanizacin y de la expo-sicin y diversificacin de la economa, como de la extensin y elevacin de la calidad del sistema educativo.5

III. la liberalizacin Del sisteMa Poltico

A pesar de este carcter autoritario, la lite posrevolucionaria se preocup de que tanto interna como externamente no se le considerara un rgimen totalitario de partido nico, como era el caso de la Unin Sovitica, por lo que fue importante mantener la imagen de democracia liberal para la que no bastaban elecciones peridicas, donde el pluralismo es un aspecto fundamental. Desde esta perspectiva se explica que hayan existido par-tidos polticos durante todo el periodo posrevolucionario, aunque en un esquema de partido hegemnico y sobre todo que posteriormente hubiera reformas a la legislacin electoral de 1946.

De esta manera las sucesivas reformas aplicadas al sistema electoral mexicano tuvieron la intencin de traducir institucionalmente la inci-piente pluralidad del pas, y son importantes porque marcan el terreno para las reformas posteriores, las que condujeron a la transicin demo-crtica, en el sentido que flexibilizaron gradualmente los amarres que sujetaban la competitividad de los distintos partidos. Es decir, correspon-den a medidas de liberalizacin que buscaban ampliar la representacin de los partidos de oposicin y partidos satlites6 en la Cmara de Dipu-

estabilidad econmica y mantener las reformas sociales, pero despus de considerar a dos distinguidos polticos, la imposibilidad legal de la candidatura de Pedro Aspe [secretario de Hacienda] me hizo optar por [Ernesto] Zedillo (Salinas, 2000).Vase tambin Carlos Salinas de Gortari (2002). As mismo tratan este tema: Jorge G. Castaeda (1999), y desde una perspectiva histrica, Enrique Krauze (2001).

5 En sentido contrario, tambin hay que considerar la tambin hay que considerar la contribucin de Accin Nacional (PAN), que desde su fundacin en 1939, hizo de la educacin cvica un objetivo central de su funcin poltica, que logr incidir progresi-vamente en sectores cada vez ms amplios del electorado.

6 Por partidos satlite se entiende aquellos partidos que haban subordinado su accin poltica y electoral a la del PRI, el partido oficial, independientemente de su orien-





tados. Eran una concesin del rgimen, desde la lgica del poder, ante circunstancias adversas.

Desde esta perspectiva de liberalizacin, la reforma de 1963 se explica como respuesta a una situacin social y poltica compleja, caracterizada por la creciente efervescencia de movimientos sindicales disidentes, como el de los maestros (1958)7 y el de los trabajadores ferrocarrileros (1958-1959);8 el boicot del Partido Accin Nacional (PAN) al rgimen, al asumir una posicin de enfrentamiento, proponiendo la renuncia a sus cargos de los seis diputados triunfadores en las elecciones de 1958,9 y la polariza-cin poltica, producto del impacto de la Revolucin cubana.10 En otros trminos, la reforma fue una salida ante la amenaza de que el rea no institucionalizada del sistema poltico se desbordar por los movimientos sociales; tambin puede ser vista como producto del aumento del abs-tencionismo electoral y de la necesidad gubernamental de reanimar la participacin en las urnas (Loaeza, 1999: 278 y 281).

En la reforma de 1963 se ofrece una ampliacin limitada en la repre-sentacin poltica a travs de la introduccin de los llamados diputados de partido, para favorecer a los partidos minoritarios que obtuvieran el 2.5% de la votacin total, a los que les seran asignados cinco diputados, y uno ms por cada 0.5% adicional hasta llegar al tope de 20 diputados (Medina Pea, 1978b: 32).

La reforma se planteaba dos objetivos: ganar legitimidad mediante esta proporcionalidad limitada y mantener la capacidad de decisin del partido oficial. Un aspecto que conviene resaltar para los propsitos de este trabajo es que tal reforma fue responsabilidad directa del dirigen-te nacional del Partido Accin Nacional (PAN), Adolfo Christlieb Ibarro-la, y del secretario de gobernacin despus presidente de Mxico Gustavo Daz Ordaz, lo cual le reportara beneficios al primer partido, como el reconocimiento de 17 victorias municipales durante los cuatro primeros aos del mandato de Daz Ordaz (Lujambio y Marvn, 1997). Este acercamiento, del PAN al PRI, el cual corresponda a una posicin estratgica de Accin Nacional, es un antecedente poco estudiado del acuerdo que habra posteriormente entre el presidente Carlos Salinas y

tacin ideolgica. Con esta definicin parafraseamos la nocin izquierda satlite o iz-quierda leal que utiliza Barry Carr (2000: 308).

7 Vase Aurora Loyo Brambila (1979).8 Vase Aurora Loyo y Ricardo Pozas Horcasitas (1977), y Jos Luis Reyna y Ral

Trejo Delarbre (1981).9 De los seis, cuatro se negaron a hacerlo y fueron expulsados del partido.10 Vase Olga Pellicer de Brody (1972).





Accin Nacional en las reformas electorales y constitucionales en varios temas de la agenda poltica y econmica.

Sin embargo, los cambios realmente importantes en el sistema elec-toral mexicano se iniciaron en 1977, con una reforma que tambin se presenta como respuesta a una serie de tensiones que comenzaron con el movimiento mdico (1965)11 y continuaron con la represin al movi-miento estudiantil de 1968.12 Desde la perspectiva de Jorge Cadena-Roa, la interpretacin de la masacre de Tlatelolco influy todos los debates de los medios y las metas del cambio social en Mxico. La erosin de la legitimidad del Estado por este movimiento, cerr un ciclo de conten-cin, en el cual campesinos, obreros, maestros y otros grupos sociales [mdicos y estudiantes] haban apelado al Estado revolucionario y ha-ban encontrado una represin inesperada, una de cuyas consecuencias [podemos aadir ms importantes] fue el surgimiento de la guerrilla (Ca-dena, 2003: 119-120).

Contribuy tambin significativamente a este escenario conflictivo el hecho de que en las elecciones de 1976 compitiera por la presidencia ex-clusivamente el candidato del Partido Revolucionario Institucional (PRI), Jos Lpez Portillo, dejando en evidencia urbi et orbe la ficcin de la exis-tencia de un sistema multipartidista competitivo en Mxico. De hecho, la reforma de 1977 puede verse como el verdadero punto de partida del proceso de liberalizacin poltica.

La contribucin fundamental de la reforma de 1977 fue el reconoci-miento constitucional de los partidos polticos como entidades de inters pblico. Otros aspectos importantes fueron la introduccin del registro condicionado de los partidos al resultado de las votaciones, con un um-bral mnimo del 1.5% de la votacin de las elecciones federales, y la am-pliacin de la Cmara de Diputados de 300 a 400 miembros, 100 de ellos electos por el principio de representacin proporcional, exclusivos de la oposicin, con lo que se garantizaba un mnimo de pluralidad (Becerra, 1995; Gonzlez, 1979).

Con esta ley la intencin fundamental era atraer a la izquierda, princi-palmente al Partido Comunista (PC), que era el partido de oposicin ms antiguo ya que fue fundado en 1919, aunque por muchos aos excluida del juego electoral parlamentario en particular desde 1951, en un contexto en que la ruptura institucional y la lucha armada aparecan como vas alternativas de accin.

11 Vase Ricardo Pozas Horcasitas (1993).12 Vase Sergio Zermeo (1978).





Esa intencin se lee claramente en las memorias de quien fuera presi-dente de Mxico, Jos Lpez Portillo:

(14 de abril de 1977) Quiero que se ventile de una vez por todas el 68, hasta ahora tab o suceso vergonzante. Adems de la renuncia de (Carlos) Fuentes [uno de los escritores mexicanos ms influyentes, aqu tambin pudo aadir a Octavio Paz], las izquierdas se han revuelto y los intelectuales y universitarios se han inquietado. Las cosas suceden y me ubican a la derecha. En contra, soltamos a presos polticos y este da abro el estudio para que se lleve ade-lante la Reforma Poltica, mediante consulta pblica A ver si las izquierdas entienden el momento histrico y canalizan por la va institucional sus posi-ciones (Lpez P., 1988: 569).

Jess Reyes Heroles, secretario de gobernacin y artfice de esta reforma, en un discurso pronunciado el 1o. de abril de 1977, sintetiz su propsito general de la siguiente manera:

que el Estado ensanche las posibilidades de la representacin poltica, de tal manera que se pueda captar en los rganos de representacin nacional el complicado mosaico ideolgico nacional de una corriente mayoritaria, y pe-queas corrientes que, difiriendo en mucho de la mayoritaria, forman parte de la nacin (citado por Becerra, R., et al., 2000: 88).

Para Jos Woldenberg (1993b: 304-308), la reforma poltica de 1977 sirvi para que aparecieran de manera institucional nuevos referentes partidis-tas, para que las elecciones paulatinamente se apreciaran como ms com-petidas y fueran revaloradas por casi todas las corrientes polticas, y para que lo que era un ritual tradicional sin competencia se convirtiera en el elemento central de la lucha poltica. Sin embargo, creo que Woldenberg sobrevalora los alcances de la reforma en cuestin. Ms bien la nueva situacin poltica est mejor definida por Sartori (2000), para quien en un proceso de liberalizacin:

El partido hegemnico [en este caso el PRI] no permite una competencia oficial por el poder, ni una competencia de facto. Se permite que existan otros partidos, pero como partidos de segunda, autorizados; pues no se les permite competir con el partido hegemnico en trminos antagnicos y en pie de igualdad. No solo no se produce de hecho la alternacin [alternancia]; no puede ocurrir, dado que ni siquiera se contempla la posibilidad de una rota-cin en el poder. Esto implica que el partido hegemnico seguir en el poder tanto si gusta como si no (Sartori, 2000: 276-277).





El hecho histrico es que el rgimen necesitaba una imagen de plu-ralismo donde se diera la competencia, aunque fuera controlada y sin alternancia como medio importante de legitimidad interna y externa. Por eso, la primera reforma electoral que abri espacios y estimul la participacin aunque acotada y controlada de los partidos polticos de oposicin de una manera significativa fue la de 1977.

Este proceso se ajusta bien a lo que ODonnell y Schmitter han dado en llamar autoritarismo liberalizante o dictablanda y que Mario Var-gas Llosas denomin dictadura perfecta, en que los gobernantes auto-ritarios pueden tolerar y hasta promover la liberalizacin en la creencia de que, al abrir ciertos espacios para la accin individual y colectiva, pue-den aliviar diversas presiones y obtener informacin y apoyo necesarios sin alterar la estructura de autoridad, es decir, sin tener que dar cuenta a la ciudadana de sus acciones o someter al resultado de elecciones libres y competitivas su pretensin a gobernar (ODonnell y Schmitter, 1994: 23).

En cuanto a la reforma de 1986, se trata de una reforma controver-tida. Jos Woldenberg (1987: 240 y 244) considera positivo que se haya corregido la sobrerrepresentacin en la Cmara de Diputados, pero se-ala que es un retroceso la manera de integrar los organismos electorales. Por su parte, Juan Molinar, refirindose al sistema electoral, adverta ya acerca de la sintomatologa y diagnstico de botiqun de la asfixia electoral que aqueja al cuerpo de Mxico. De los seis componentes principales de la no-competitividad sealados por el autor, tomamos los dos que nos pare-cen pertinentes, los cuales son representativos de la difcil aplicacin de la normatividad electoral. Estos eran que: 1) En la organizacin y vigilan-cia de los procesos electorales mexicanos existe una intervencin sesgada y decisoria del gobierno a favor del partido del rgimen, y 2) La ley electoral y las prcticas polticas estatales que con base en la ley (y an contra ella) regulan la competencia partidaria, limitan decisivamente la expresin del pluralismo poltico que en la sociedad se manifiesta (Mo-linar, 1988a: 259-269).

A nuestro parecer, la reforma de 1986 puso un dique para la incorpo-racin de nuevos partidos al escenario poltico-electoral, al condicionar el registro de los partidos al resultado de la eleccin; estableci por pri-mera vez la clusula de gobernabilidad, mecanismo que aseguraba la mayora al PRI en la Cmara de Diputados aun sin el 50% o ms de la votacin, y le asegur al partido oficial el control de la organizacin electoral, mediante el traslado del criterio de representacin proporcio-nal a la Comisin Federal Electoral (CFE). De este modo, la reforma fue un intento de revertir la tendencia a perder el control sobre los comicios, consecuencia no buscada de la reforma de 1977.





De todo lo anterior se comprende cmo el reformismo electoral ha de situarse, durante el periodo 1977-1988, con relacin directa al contexto que lo produce. Pero, adems, ha de mirarse como parte de las estrate-gias de los presidentes que lo han estimulado y que corresponden a una poltica de liberalizacin.

IV. la transicin DeMocrtica

Los cambios en la sociedad posrevolucionaria se volvi cada vez ms compleja, diversificada, moderna e informada as como el desgaste del modelo econmico y social, llevaron a que sectores crecientes de la po-blacin se alejaran paulatinamente del sistema poltico autoritario. Esta dinmica de la sociedad se tradujo en el surgimiento de nuevos actores polticos o en su reorientacin ideolgica basada en la competencia legal. Si en las dcadas de los cincuenta, sesenta y setenta los cambios sociales se expresaron a travs de nuevos actores sociales y de movimientos sociales sin representacin poltica, sin canales institucionales, que explican el rei-terativo recurso del Estado a la represin, a partir de la liberalizacin que se inicia con la reforma electoral de 1977 y en particular a partir de las elecciones de 1988, la centralidad del cambio poltico la tendrn los acto-res polticos, o sea los partidos, y como seala Eisenstadt (2001), la disputa se dar en el espacio electoral.

A partir de 1988, la constante modificacin a las normas electorales puede colocarse ya en el marco general del cambio poltico democrtico en Mxico, en el que intervienen de manera decisiva actores polticos independientes del gobierno, y donde ste no puede seguir aplicando la nocin simple de concesin.

Para ubicar esta fase, nos parece conveniente tomar la periodizacin realizada por Jacqueline Peschard (1993). La autora plantea la elevacin y cada del sistema de partido hegemnico en tres bloques: a) de 1946 a 1976, la construccin y consolidacin hegemnica, en la que resalta el control centralizado del gobierno sobre los comicios; b) de 1977 a 1986, la hegemona en un marco de liberalizacin poltica, etapa en la que se relaj el control gubernamental sobre el ingreso de los partidos a la es-cena electoral, relajamiento contrapunteado por la legislacin electoral de 1986, la cual surgi como reaccin del gobierno frente a los signos amenazantes para su control sobre las urnas, segn hemos visto, y c) de 1988 en adelante, la cada del sistema de partido hegemnico, teniendo





en 1988 el mayor cuestionamiento al rgimen posrevolucionario que expresa una crisis del sistema electoral y, podemos nosotros aadir, una crisis de legitimidad, la cual da lugar a un proceso sucesivo de reformas negociadas que culmina con la transicin democrtica.

Nosotros nos proponemos una periodizacin basndonos en la crea-cin del sistema electoral en 1946, que difiere parcialmente a la que propone Jaqueline Peschard, y que corresponde a un rgimen poltico autoritario-civil (1946-1988), que incluye el periodo de liberalizacin de 1977-1988 otro que corresponde al periodo de transicin a la democra-cia (1988-1996) y finalmente el del funcionamiento pleno de instituciones electorales democrticas (de 1996 en adelante). La diferencia se basa en la existencia de condiciones que garantizan una verdadera competencia no condicionada.13

Sobre la importancia de las reformas electorales negociadas en el caso de Mxico, se aplica el sealamiento de Eisenstadt de que:

En los casos en que las fisuras dentro de las lites no son lo suficientemente grandes como para proporcionar puntos de apoyo a la oposicin, contra las fuentes de poder real, las instituciones electorales, aunque amaadas, pueden ser la nica arena donde los partidos opositores protesten en forma legal. Por tanto, dichas instituciones se pueden convertir en el principal mbito de negociacin para la oposicin (Eisenstadt, 2001: 116-117).

Por su parte, Linz y Stepan (1996a: 3) indican que:

En una situacin no democrtica, la liberalizacin puede implicar una com-binacin de cambios polticos y sociales, tales como menor censura de los medios de comunicacin, mayor espacio para la organizacin de actividades autnomas de la clase trabajadora, la introduccin de algunas salvaguardas legales para los individuos como el habeas corpus, la liberacin de muchos pre-sos polticos, el retorno de los exiliados, probablemente medidas para mejorar la distribucin del ingreso y, lo ms importante, la tolerancia hacia la oposi-cin.

En ese tenor, una diferenciacin puntual de estas dos fases de la transi-cin democrtica mexicana, la liberalizadora y la democratizadora, la hallamos en las tres etapas que Jorge Alcocer desglosa acerca del ciclo

13 Lo cual no resta importancia a la consideracin de otras periodizaciones. Vase Juan Molinar (1993a), y Jos Woldenberg (1993a).





reformista mexicano, a saber: a) reformas preventivas (1977, 1986), en la que la iniciativa y capacidad de decisin correspondieron ntegramente al gobierno y su partido; b) reformas bilateral-defensivas (1990, 1993), en la que los acuerdos entre el PAN y el gobierno determinaron e hicieron posible la aprobacin de ambas reformas y porque desde la perspectiva gubernamental el objetivo fue preservar el control de los rganos electora-les, accediendo simultneamente a su transformacin acotada, y c) refor-mas por consenso (1994, 1996), o normalizacin democrtica del sistema electoral mexicano, en la que hubo un elemento central indiscutible, la regla del consenso como garanta pactada a favor de las oposiciones, en particular a favor del PRD, partido excluido en la etapa anterior (Alcocer, 1996a y 1996b).

En resumen, para efectos del presente texto, la etapa liberalizadora, de otorgamiento o concesiones gubernamentales concluye las llamadas re-formas preventivas, mientras que la segunda etapa, la democratizadora, de negociacin, contiene tanto las reformas bilaterales defensivas como las consensuadas. De la tipologa de Huntington (1994) se aplicara, para el periodo liberalizador, el modelo de transformacin, es decir, cuando las lites en el poder dirigen el proceso de transicin, y para el periodo democratizador se aplicara el modelo de traspaso, es decir cuando la transicin resulta de la accin conjunta del gobierno y la oposicin. La diferencia en esta ltima etapa de democratizacin, en la cual nos cen-traremos a continuacin, es estratgica: las reformas de 1990 y 1993, acordadas bsicamente por el gobierno con el PAN, pretendan extender la liberalizacin poltica en un marco de pluralidad restringida que pos-teriormente se desbord; las reformas de 1994 y 1996 dan cuenta de los lmites de esa estrategia y hacen necesario el acuerdo con todas las par-tes, lo cual gua el proceso de cambio a su culminacin: la democracia electoral.

Se trata de dos tipos de juegos polticos, uno excluyente solo se ne-gocia con el PAN y el otro incluyente el gobierno negocia con el PAN y el PRD. En tanto el contexto arrojaba una situacin intermedia entre el autoritarismo y la democracia, se requera la anuencia de ambos par-tidos importantes por el tamao de su representacin popular en el acuerdo de las reglas procedimentales para evitar impugnaciones en los comicios, y esto solo se consigue con la preeminencia del segundo juego poltico.

En las siguientes pginas haremos un anlisis puntual de cmo se fue-ron negociando las distintas reformas electorales, buscando ubicarlas en su contexto y destacando la relacin entre los principales actores polticos.





V. la transicin

1. La negociacin de la primera reforma (1989-1990).

La reforma de 1989-1990 tiene de trasfondo las elecciones presidenciales de 1988 en las que se condensaron un conjunto de contradicciones acu-muladas durante varias dcadas y marcaron el paso a una nueva etapa de la lucha poltica, sealada por una creciente influencia de la oposicin y un aumento significativo de la competencia electoral. Adems, las urnas cobraron gran significado poltico porque empiezan a reflejar las orien-taciones y reacciones de los ciudadanos, y porque se erigieron en terreno de manifestacin del conflicto poltico y de prdida de credibilidad de las instituciones electorales.

El arribo al poder del nuevo presidente Carlos Salinas se vio empaa-do por la denuncia de fraude,14 en virtud de las irregularidades presen-tadas en el cmputo de los votos, y la presunta victoria del candidato del Frente Democrtico Nacional (FDN), Cuauhtmoc Crdenas, dado el deficiente y poco confiable sistema electoral, lo que dio como resultado la instalacin del nuevo gobierno con escasa legitimidad. En ese sentido, el contexto nacional se presentaba difcil para emprender la interlocucin entre el gobierno y los otros actores polticos.

14 Cuando el conteo preliminar de los votos aparentemente registraba una ventaja para Crdenas, el entonces secretario de gobernacin y presidente de la Comisin Fede-ral Electoral, el priista Manuel Bartlett inform que se suspenda el conteo de los votos a causa de una cada del sistema.





Elecciones de 1988Mapa 1.1 Mapa Electoral por Estados.

Podemos observar que en 1988 el PRI tena un control poltico absoluto dado que todos los estados del pas eran gobernados por candidatos de este partido a pesar de la existencia ya en ese momento de varios grupos polti-cos de oposicin, muchos de los cuales tuvieron una existencia coyuntural o momentnea, sin llegar a constituir una opcin poltica real. Pero el PRI no obtuvo la mayora absoluta por lo que necesit al PAN para legislar y hacer cambios constitucionales.

Cuadro 1. Votacin para presidente de la Repblica

Partidos Votacin %

PAN 3,208,584 16.8PRI 9,687,926 50.7FDN 5,929,585 31.1PDM 190,891 1.0PRT 74,857 0.4Total 19,091,843 100.0

Fuente: Disco compacto Mxico Electoral, Banamex, 2001





Cuadro 2. Votacin para diputados y nmero de escaos obtenidos

Partidos Votacin % Escaos %

PAN 3,238,640 18.0 101 20.2PRI 9,216,748 51.2 260 52.0PMS 784,261 4.4 34 6.8PPS 1,629,963 9.1 36 7.2PFCRN 1,685,936 9.4 39 7.8PDM 230,857 1.3 - - PARM 1,110,000 6.2 30 6.0PRT 96,003 0.5 - -Total 17,992,408 100.0 500 100.0


Cuadro 3. Composicin de la Cmara de Senadores

Tipo PAN PRI FDN Total3 aos 0 30 2 326 aos 0 30 2 32


En la nueva coyuntura poltica, el gobierno de Carlos Salinas de Gortari tuvo como estrategia enfrentar a la parte de la oposicin que no lo reco-noca como autoridad, el neocardenismo primero representado en el Frente Democrtico Nacional (FDN) y despus en el Partido de la Re-volucin Democrtica (PRD)15 creado en 1989 y negociar con el otro partido de oposicin relevante, Accin Nacional, que estaba mejor dis-puesto a dialogar. El PAN tena a su favor el cambio en la integracin de la Cmara de Diputados, donde en las elecciones de 1988, el PRI haba obtenido 260 de los 500 escaos (el 52%), por lo que haba perdido la ma-yora calificada, que corresponde a dos tercios de los escaos y constituye el lmite de los votos necesarios para la aprobacin de modificaciones a la Constitucin.16

15 Un anlisis pionero sobre la construccin del PRD y sus primeros pasos en la vida pblica mexicana puede leerse en Kathleen Bruhn (1997).

16 Algunos analistas sealan que: El PRI tuvo que recurrir a una alianza legislativa para alcanzar las dos terceras partes de los votos, lo que implic tambin [el inicio como prctica poltica] la inauguracin de la compra de los votos parlamentarios como estrate-gia poltica (Casillas, 1998: II).





En consecuencia, si bien es cierto que esta participacin le garantizaba al partido en el poder la aprobacin de cuestiones fundamentales, como las leyes de ingresos y el presupuesto de egresos, las reformas constitucio-nales requeran de acuerdos con otras fuerzas polticas. Esta nueva com-posicin poltica inaugur un proceso arduo de bsqueda de consensos, particularmente con el PAN, ante la erosin de la hegemona priista. La negociacin era obligada lo que inicia el proceso de transicin.

El PAN aprovech la coyuntura adversa para el gobierno y lanz das antes de la asuncin del nuevo presidente un documento intitu-lado Compromiso Nacional por la Legitimidad y la Democracia. En este documento no se peda la anulacin de las elecciones ni el nombramien-to de un presidente interino, como era el reclamo del candidato presi-dencial del Frente Democrtico Nacional (FDN), Cuauhtmoc Crdenas sino que parta de reconocer a Salinas como autoridad legalmente cons-tituida aunque carente de legitimidad a quien se le podan proponer una serie de temas en la mesa de discusin. Es importante sealar que esta postura no la comparti el candidato presidencial del PAN, Manuel J. Clouthier,17 quien haba impugnado el resultado favorable al PRI.

Segn Soledad Loaeza, este comportamiento del PAN puede expli-carse por su acendrada aversin al riesgo. En la primera mitad de los ochenta, el PAN opt por una estrategia de confrontacin siempre y cuando no existiera discontinuidad de los equilibrios polticos gene-rales, pero:

Cuando la crisis postelectoral de 1988 comprometi el cumplimiento de los plazos constitucionales, el partido abandon esa estrategia y en un contexto de crispacin de las relaciones polticas y crecientes antagonismos, manifes-t su aversin al riesgo y recobr su identidad original de partido modera-do, aceptando bajo protesta los resultados electorales oficiales (Loaeza, 2000: 22).

El Compromiso es una invitacin a la negociacin. Su importancia reside en que define a Accin Nacional como el fiel de la balanza, esto es, el partido se ofreca como interlocutor del gobierno electo, adems de que tomaba la iniciativa frente a la oposicin neocardenista, renuente a cual-quier contacto con Salinas.18 Segn Loaeza (1999: 413-414), la situacin

17 Manuel J. Clouthier era un lder muy carismtico que pereci en un accidente automovilstico el 1o. de octubre de 1989.

18 Aos despus, en una entrevista, se supo de una reunin privada entre Cuauh-





de emergencia poltica producto de la accidentada eleccin presidencial, fue la oportunidad para que el PAN mostrara una capacidad de influencia en el gobierno sin precedentes.

Elecciones de 1989Mapa 1.2 Mapa Electoral por Estados

La importancia del Compromiso es que se trata del primer paso en el ejerci-cio de esa capacidad de influencia. Como resultado se demostr con el hecho de que por primera vez en la historia del pas se da la alternancia poltica a nivel estatal, el Partido Accin Nacional obtiene la gubernatura de Baja California con ms del 52.3% de la votacin, seguido por el PRI con 41.8% del total

La influencia de Accin Nacional fue palpable sobre todo en el terreno electoral, donde su proyecto orient el diseo del Cdigo Federal de Ins-tituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) en 1990 y se impuso en las reformas de 1993 y 1994. El PAN concentr en la reforma electoral la mayor parte de sus recursos, y sta fue el objetivo prioritario de la alianza

tmoc Crdenas y Carlos Salinas, antes de la toma de su posesin. Salinas propuso un anlisis de las 55000 actas de casilla para darle certidumbre y clarificacin sobre los resultados de la eleccin (Castaeda, 1999: 274-275).





que estableci con el presidente Salinas. A ese objetivo qued subordina-da cualquier otra meta.

En el Compromiso se sealaba que:

El poder que se constituir con base en los resultados oficiales del proceso electoral, aprobados slo con los votos favorables de los miembros pristas del Colegio Electoral, nicamente podr legitimarse ante los mexicanos con el buen ejercicio del poder mismo y, en especial y de manera inmediata, con la conducta que demuestre con los primeros comicios bajo su total responsabili-dad que sern los de Jalisco, Guanajuato, San Luis Potos y Zacatecas (Proceso, nm. 629, 21 de noviembre de 1988).

De acuerdo con el Compromiso, el gobierno que asuma estaba carente de legitimidad de origen, pero le ofreca al mismo una legitimidad secun-daria que poda conquistar si se asuma como gobierno de transicin, comprometido con la democratizacin, el pluralismo, la justicia social y la soberana nacional.

Este planteamiento coloc al partido en el terreno del pragmatismo puro y duro: ante una situacin de facto, opuso una poltica brutalmente realista que justific con el argumento de que Carlos Salinas de todos modos tomara posesin del cargo. La lnea de accin del PAN fue una salida pragmtica a lo que el partido juzgaba una situacin de emergen-cia (Loaeza, 1999: 475).

La agenda de temas propuestos estaba delimitada a tres rubros: polti-ca econmica y social, poltica educativa y democracia poltica. Este l-timo rubro tiene particular importancia debido al contexto poltico antes mencionado, y es por ello que se dedica un espacio concreto a un asunto vital para el PAN: la modificacin de la ley electoral y de los ordenamien-tos constitucionales correspondientes, para alcanzar objetivos como los siguientes:

La recuperacin del control de la constitucionalidad en materia electoral para la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.

La elaboracin de un padrn electoral confiable y eficaz, bajo el control de los partidos polticos en todas sus etapas.

La prohibicin de utilizar indebidamente los recursos del erario pblico o el empleo de servidores pblicos para fines partidistas.

La definicin de la funcin y las responsabilidades de los medios de informacin y comunicacin en materia poltica (idem).





La dirigencia del PAN, a travs del Compromiso, se situaba en una po-sicin de fuerza. Los 101 diputados obtenidos en 1988 por el partido en la Cmara Baja (el 20.2% de los escaos) significaban su ms alta cuota histrica de representacin. El PRI, se ha sealado ya, alcanz una ma-yora absoluta de 260 diputados, adems de que haba perdido la mayo-ra calificada en la Cmara de Diputados.

Bajo estas circunstancias, Salinas requera un aliado para legitimar su gestin, un socio que le acompaara en las votaciones en la Cma-ra baja para sacar adelante su proyecto de gobierno. Por pragmatismo, tambin por coincidencia en varios puntos de la agenda poltica, el aliado estratgico del PRI durante el sexenio sera el PAN.

Vale destacar la relevancia de este hecho, pues el gobierno ya no es-tara en posicin de otorgar lo que quisiera, como en buena medida era la situacin de anteriores esfuerzos reformistas; ahora resultaba impres-cindible acordar. Este es un cambio significativo en la dinmica poltica del pas, que bien puede enmarcarse en el paso de la liberalizacin a la democratizacin. Pero esta necesidad negociadora y de alianza estrat-gica con uno solo de los partidos fuertes, el PAN, responda claramente a la bsqueda de una solucin ptima para el gobierno salinista: dividir y vencer a la oposicin, atrayendo a una parte y reprimiendo a la otra. Ese es el sentido de la diversidad de incentivos que requieren las oposiciones en un proceso de transicin prolongada. Por su parte, Todd A. Eisenstadt menciona que:

Un partido que busca el patronazgo, [aadimos como el PAN], est dispuesto a participar con las reglas del rgimen autoritario consiguiendo a cambio, puestos de gobierno, fondos pblicos y otros recursos, manteniendo como objetivo final democratizar el sistema electoral; un partido antirrgimen, como el PRD, rechaza participar en las instituciones que considera autori-tarias y busca derrotarlas, usando movilizaciones y protestas (2001: 95-96 y 104-105).19

19 De hecho, uno de los principales obstculos que el PRD visualiz para un entendi-miento con el gobierno federal en torno a la reforma electoral, fue la realizacin de elec-ciones estatales. Por ejemplo, el 6 de julio de 1989, un ao despus de la eleccin presi-dencial controvertida, el PRD condicionaba su participacin en las plticas de la reforma al respeto del que consideraba su triunfo en Michoacn. Tres das despus, un diputado perredista declaraba: de no rectificar el fraude que se est haciendo con el voto de los michoacanos, el PRD no participar en el proceso de reforma electoral (Unomsuno, 7de julio de 1989). El 10 de julio, la dirigencia nacional del PRD anunciaba: si el gobierno no muestra voluntad para respetar el voto ciudadano, menos la tendr para emprender una reforma poltica (La Jornada, 10 y 11 de julio de 1989).





De hecho, uno de los principales obstculos que el PRD visualiz para un entendimiento con el gobierno federal en torno a la reforma electo-ral, fue la realizacin de elecciones estatales. Por ejemplo, el 6 de julio de 1989, un ao despus de la eleccin presidencial controvertida, el PRD condicionaba su participacin en las plticas de la reforma al respeto del que consideraba su triunfo en Michoacn. Tres das despus, un diputado perredista declaraba: De no rectificar el fraude que se est haciendo con el voto de los michoacanos, el PRD no participar en el proceso de refor-ma electoral (Unomsuno, 7 de julio de 1989). El 10 de julio, la dirigencia nacional del PRD anunciaba: Si el gobierno no muestra voluntad para respetar el voto ciudadano, menos la tendr para emprender una refor-ma poltica (La Jornada, 10 y 11 de julio de 1989).

Como seala Eisenstadt (idem), los partidos de oposicin en un contex-to autoritario, no necesariamente actan con preferencias puras, es decir, pueden combinar caractersticas de varios tipos. Por ejemplo, el PRD no rechazaba participar en las instituciones autoritarias, aunque en el discurso oficial las impugnaba constantemente negando los beneficios de cualquier cambio, sin embargo, finalmente las aceptaba de facto aunque fuera por ausencia o bajo protesta.

Las declaraciones de Luis H. lvarez, presidente del PAN, despus de darse a conocer el resultado de la calificacin presidencial, son elocuentes del cambio de actitud mencionado:

Hemos sealado que estaremos ante un gobierno de facto, cosa que finalmente han aceptado tambin las dems fuerzas polticas.20 Lo que aqu ha ocurrido, y constituye algo desusado, es que quien as ha sido calificado acepta que los planteamientos de un verdadero partido de oposicin son dignos de tomarse en cuenta y, en este sentido, creo que se hace a un lado la prepotencia y arrogancia que han caracterizado a quienes han ocupado la primera magistratura (Proceso, nm. 630, 28 de noviembre de 1988).

En cuanto a la oposicin neocardenista, pareca evidente la dificultad para que pudiera fungir como aliado del gobierno entrante. En primer lugar, porque desde la creacin de la Corriente Democrtica y despus, a lo lar-go de la campaa electoral, Cuauhtmoc Crdenas se empe en sealar las desviaciones del proyecto histrico de la Revolucin mexicana preva-lecientes en el gobierno del entonces presidente De la Madrid, y acus varias veces a Salinas de representar su continuidad. Es decir, no haba

20 nfasis aadido.





coincidencia en el proyecto de pas, tampoco exista una relacin entre los candidatos.

En segundo trmino, la postura adoptada por Crdenas primero, la proposicin de limpiar la eleccin, y posteriormente, la necesidad de la renuncia de Salinas, impidi cualquier posibilidad de entendi-miento. El candidato del FDN no reconoci la autoridad del nuevo pre-sidente, cerr las vas de comunicacin con sus enviados y mantuvo la beligerancia.

Puede verse en estas actitudes el germen del juego poltico dividido en dos pistas, entre el gobierno y la oposicin, y al seno de esta misma. En el primer caso, el gobierno enfatizara su relacin con el PAN, mientras con el naciente PRD la tnica sera la confrontacin. En el segundo, el PRD buscara tener coincidencias con Accin Nacional, mientras que ste utiliz dicho acercamiento para presionar al gobierno para favorecer el cumplimiento aunque fuese parcial de sus demandas polticas.

Del Compromiso emitido por la dirigencia panista, Crdenas esta-bleci distancia, en lo que sera su discurso permanente para calificar el acercamiento entre el PAN y el gobierno durante los siguientes aos:

Yo creo que lo que el gobierno est tratando de hacer es presentar el do-cumento del PAN como un documento en el que toda la oposicin est de acuerdo, lo cual no es cierto y, por otro lado, como una claudicacin de las posiciones fundamentales que han venido sosteniendo los partidos de opo-sicin, lo cual no es el caso del FDN Pero el PAN y el gobierno estn del mismo lado y representan las mismas fuerzas polticas e ideolgicas (idem).

Sin embargo, a pesar de la oposicin de Crdenas, con el Compromiso propuesto por Accin Nacional se inicia la reforma electoral. En su toma de posesin, el 1o. de diciembre de 1988, Salinas de Gortari pronunci un mensaje a la nacin en el que convocaba a la construccin de tres nue-vos acuerdos nacionales que constituyeron los ejes de una eficaz estrategia de legitimacin: Acuerdo Nacional para la Recuperacin Econmica y la Estabilidad, Acuerdo Nacional para el Mejoramiento Productivo del Bienestar Popular y Acuerdo Nacional para la Ampliacin de la Vida Democrtica. Dicha estrategia no era resultado, como en la etapa de li-beralizacin, de la capacidad previsora del gobierno, sino surge como una respuesta a un contexto de una fuerte presin social y poltica interna, a la que se aade una vigilante opinin pblica internacional.

De los Acuerdos, destacaba el ltimo porque estaba ligado directa-mente con la necesidad de obtener legitimidad mediante las reformas





electorales. Reconociendo la existencia de un nuevo equilibrio en la vida poltica nacional, Salinas propona que el Acuerdo perfeccionara los pro-cedimientos electorales, actualizara el rgimen de partidos y moderniza-ra las prcticas de los actores polticos, incluido el gobierno.

El camino qued allanado. El PAN le tom la palabra y su dirigencia acudi al da siguiente de la toma de posesin a una cita en Los Pinos, la residencia oficial del presidente, para definir los pasos siguientes.

En la negociacin de la reforma, cada partido tuvo sus prioridades: mientras que para el PRI era la integracin de la Cmara de Diputados, esclareciendo el porcentaje de votacin con el cual mantener la gober-nabilidad, para el PAN y el PRD lo fundamental era la integracin de las instancias electorales, pues sera una garanta de procesos electorales imparciales y limpios.

En la pista intrapartidaria del juego poltico dividido, la oposicin lle-gaba a acuerdos preliminares sobre aspectos puntuales sin que las dos principales fuerzas de oposicin, PAN y PRD, llegaran a un consenso in-tegral. Tal sera el caso de la Declaracin Parlamentaria sobre la Refor-ma Electoral (6 de septiembre de 1989) en la que las fracciones del PAN, PRD, Partido Autntico de la Revolucin Mexicana (PARM) y diputados independientes concluyeron:

Los organismos electorales, en todos los niveles, deben ser imparciales y au-tnomos de cualquier fuerza poltica y de los poderes pblicos. Ninguna de ellas debe prevalecer mediante mayora directa e indirecta, o de cualquier otro modo, ni a travs de frentes, coaliciones o alianzas polticas (La Jornada, 7 de septiembre de 1989).

El intento mejor logrado de consensuar una propuesta opositora entre el PAN y el PRD, se dio con un texto comn acerca de los organismos electo-rales (La Jornada, 13 de septiembre de 1989). Ambos partidos proponan la creacin de un Consejo Federal Electoral, organismo pblico, autnomo, permanente y con personalidad jurdica y patrimonio propios. Quedara integrado por consejeros acreditados por las cmaras del Congreso de la Unin, representantes de los ciudadanos y los partidos polticos.

Los consejeros representantes de los ciudadanos seran los garantes de la imparcialidad, evitando se formara una mayora predeterminada directa o indirectamente. Adems, se haca referencia a la creacin del Tribunal Federal Electoral, que tendra en sus manos el control de la legalidad del proceso electoral y la calificacin de las elecciones de los poderes Ejecutivo y Legislativo. Las resoluciones del Tribunal tendran el carcter de definitivas e inatacables.





El acuerdo anterior no tuvo efecto legal, en razn de que la otra pista del juego poltico dividido se impuso. Conforme a la informacin de la prensa, en negociaciones privadas entre el PAN y el gobierno federal, se lleg a otro acuerdo para presentar una iniciativa conjunta de modifica-ciones constitucionales, con el compromiso del segundo de respetar lo pactado sobre los organismos electorales, esto es, asegurar su imparciali-dad. De hecho, para la dirigencia de Accin Nacional lo importante era una integracin balanceada de la instancia organizadora de las eleccio-nes, la creacin de un Registro Nacional Ciudadano y un peso significa-tivamente distinto a las resoluciones del Tribunal Electoral.

El compromiso signado entre ambas partes, al cual se le conoci como Carta de Intencin, elaborado el 14 de octubre de 1989, fue dado a cono-cer siete das despus en la prensa. En la Carta se establecen las Bases y criterios fundamentales que debern respetarse en la ley electoral, pues si bien el PRI requera la concurrencia del PAN para votar los cambios constitucionales, para la aprobacin de la ley secundaria le bastaban sus propios votos. En este sentido, la Carta era el compromiso directo del presidente Salinas de que los cambios acordados iban a ser respetados.

En trminos generales, la Carta de Intencin contiene elementos para la reglamentacin de tres temas clave: la integracin de los organismos electorales, los lineamientos para la creacin de un Tribunal Federal Electoral y la integracin de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal (ARDF). En cuanto a los organismos electorales, solo haba una referencia a los requisitos y forma de designacin de los consejeros magis-trados, as como el criterio numrico para la representacin partidaria en los rganos de direccin en los mbitos federal, estatal y distrital, criterio retomado con cambios de la propuesta original del PAN. Se hace notar que el rgano superior de direccin ser presidido por el secretario de gobernacin con derecho a voz, no a voto, pero s a veto recurrible ante el Tribunal. Los consejeros magistrados tendran derecho, de igual modo que los representantes de los partidos polticos, a voz y voto (La Jornada, 21 de octubre de 1989).

Con algunas modificaciones, la Carta sera la base para la nueva ley electoral. Hay que hacer notar que la presencia del secretario de gober-nacin haca que el nuevo organismo siguiera manteniendo un vnculo directo con el Poder Ejecutivo.

Las votaciones en la Cmara de Diputados de las reformas constitu-cionales, en primera instancia, y del Cdigo Federal del Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) despus, expresaron las tensiones y di-vergencias entre las fuerzas polticas al interior de la Cmara de Diputados, sobre todo a raz del compromiso que implicaba la Carta.





Las modificaciones a la Constitucin, realizadas a mediados de oc-tubre de 1989, contaron con la aprobacin de 346 diputados del PRI y del PAN, con lo que se obtuvo las dos terceras partes de los legisladores presentes. Quienes votaron en contra, 70, eran miembros de las restan-tes fracciones parlamentarias (La Jornada, 18 y 19 de octubre de 1989). La votacin de la nueva ley electoral mostr mayor disparidad: 369 vo-tos a favor, de los grupos parlamentarios del PAN, PRI, PPS, PFCRN y PARM, y 65 en contra, de las fracciones parlamentarias del PRD e inde-pendientes, y 29 diputados miembros de Accin Nacional (La Jornada, 16 de julio de 1990).21

Es importante sealar que con esta reforma se crean dos instituciones fundamentales para el funcionamiento de una democracia electoral en Mxico: el Instituto Federal Electoral (IFE) y el Tribunal Federal Electo-ral (Trife). En este sentido Jos Woldenberg (2012) destaca las caracters-ticas ms importantes de estas instituciones.22

21 El sector parlamentario del PAN que vot en contra de la nueva ley electoral argu-ment que el Cdigo Federal del Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) no garantizaba el respeto pleno al sufragio en tanto no atenda los elementos primordiales del proyecto original de ley que el PAN present al debate. Este sector parlamentario era la semilla de la oposicin interna panista que pronto adquiri nombre, Foro Doctrinario y Democrtico (FDD), el cual apareci pblicamente el 19 de Marzo de 1990 bajo la tutela de cinco destacados militantes: los excandidatos a la presidencia Jos ngel Conchello, Jos Gonzlez Torres y Pablo Emilio Madero, y los exsecretarios generales Jess Gonz-lez Schmall y Bernardo Btiz. La primera divergencia que sostuvieron con la dirigencia nacional se relaciona justamente con la negociacin de la reforma electoral. Al respecto, vase Carlos Arriola (1994a).

22 Creacin del Instituto Federal Electoral (IFE). rgano del Estado, autnomo, estructura descentralizada y cuenta con servicio civil de carrera; el Consejo General (mxima autoridad) presidida por el secretario de gobernacin, (poder ejecutivo) cuatro representantes del poder legislativo, dos diputados, uno de la mayora y uno de la primera minora, representantes de los partidos polticos de manera proporcional (4 mximo), y la figura de los consejeros magistrados nombrados por la mayora calificada de la cmara de diputados a propuesta del presidente de la repblica, el director general y secretario general del IFE; La Junta General Ejecutiva, rgano colegiado del IFE compuesto por los titulares de las reas sustantivas del IFE; Consejos locales y distritales formados por ciudadanos.

Creacin del Trife con facultades mayores a su predecesor. Compuesto por una sala superior y salas regionales donde resolvera en una sola instancia en sesiones pblicas. Creacin del Registro federal de Electores encargado de elaborar desde cero un listado de electores potenciales.

En la Cmara de Diputados ningn partido poda tener ms de 350 diputados y el partido beneficiado de la clusula de gobernabilidad deba tener por lo menos el 35% de la votacin y contar con el mayor nmero de cartas de mayora. Tambin se agreg que





Las reacciones frente a la nueva ley electoral fueron diferentes. La fraccin parlamentaria de Accin Nacional evaluaba positivamente el esfuerzo negociador de las partes interesadas, y consideraba al nuevo C-digo una mejor garanta para la efectividad del sufragio. En un desple-gado publicado en la prensa, se enumeraban los logros conseguidos por el PAN, entre los que destacan el establecimiento de la figura del registro condicionado, la integracin del Consejo General del Instituto Federal Electoral (IFE), el nombramiento del director general del Instituto y la reduccin en los plazos de entrega de los paquetes electorales en los Con-sejos Distritales. Y conclua con la siguiente afirmacin que bien puede leerse desde la lgica de los beneficios mnimos: Somos concientes de lo que falt por obtener, pero esto no puede imputarse a Accin Na-cional. Estuvimos en contacto constante con diversos grupos oficiales y fuerzas polticas... lo que obtuvimos, beneficiar a todos, incluso a quie-nes, dadas las circunstancias, ejerzan la oposicin donde Accin Nacio-nal ejerce el poder (La Jornada, 19 de julio de 1990).

Por su parte, el grupo parlamentario del PRD en la Cmara de Di-putados, que se neg a pactar con el gobierno, unos meses antes de la aprobacin de la nueva ley public un desplegado de prensa en el que argumenta en contra del proyecto del PRI. Era, de hecho, una especie de razonamiento del voto anticipado. En el desplegado se afirmaba que el Consejo General del IFE, integrado por 15 personas designadas por el oficialismo y 10 nombradas por otras entidades, haca imposible la im-parcialidad de la nueva organizacin electoral: De esta forma, toda la organizacin de las elecciones estar a cargo de funcionarios nombrados por el gobierno, que en Mxico responde actualmente a los exclusivos intereses de un partido, el PRI (La Jornada, 19 de mayo de 1990). Y pro-pona una salida, en el marco de las reformas constitucionales aprobadas por el PRI y el PAN el ao anterior: que el organismo electoral se inte-grara solo con dos consejeros magistrados, y un representante por cada partido poltico con registro.

por cada punto porcentual por encima de 35, el partido recibira dos diputados plurino-minales ms, un 0.4% del total.

Se introdujo un nuevo registro condicionado para los nuevos partidos y se establecie-ron cuatro rubros de financiamiento para stos: por actividad electoral, por actividades generales por subrogacin que hara el estado de las contribuciones que hacan los legisla-dores para sostener los partidos, y por actividades especficas que constitua un reembolso hasta del 50% por actividades editoriales, de investigacin y educacin cvica. Adems se suprimieron las asociaciones polticas y se eliminaron las candidaturas comunes (Wol-denber, 2012).





Salinas, hbilmente, mostraba al PRD como el nico partido que vot en contra de la nueva ley electoral. La imagen de una legislacin aproba-da por un acuerdo mayoritario fue uno de los triunfos polticos del presi-dente Salinas, parte del juego poltico dividido. Adems, los resultados de la votacin mostraban que Accin Nacional era el actor privilegiado y el PRD actor prescindible.

Elecciones de 1991Mapa 1.3 Mapa electoral por estados

En 1991 el PAN obtiene su segunda gubernatura una eleccin controver-tida por su resultado, a partir del cual se gener un conflicto poselectoral. Despus de una negociacin entre el PRI y el PAN, es designado como gobernador el panista Carlos Medina Plascencia.





Cuadro 4. Votacin para diputados y nmero de escaos obtenidos por partido

Partidos Votacin % Escaos %

PAN 4,071,191 16.8 89 17.8PRI 14,158,697 58.5 320 64.0PRD 1,913,331 7.9 41 8.2PPS 414,958 1.7 12 2.4PFCRN 998,942 4.1 23 4.6PT 260,266 1.1 - -PVEM 332,603 1.4 - -PDM 249,915 1.0 - -PARM 492,853 2.0 15 3.0PRT 136,341 0.6 - -Total 24,212,040 100.0 500 100.0


Cuadro 5. Composicin de la Cmara de Senadores

Tipo PAN PRI PRD Total

6 aos 1 31 - 323 aos 0 30 2 32


2. La reforma de 1993

Tres aos despus de la aprobacin del Cdigo Federal del Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe), se negocia una nueva reforma a la normatividad electoral. Las condiciones enfrentadas por el primer manda-tario eran distintas a las de 1988, en parte gracias al despliegue de un am-plio programa de combate a la pobreza denominado Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol), la promocin de un proyecto de modernizacin que se presuma exitoso, con reconocimiento internacional, y una intensa campaa de recuperacin de su imagen. Estas permitieron que Carlos Salinas se encontrara en uno de los mejores momentos de su sexenio.

No obstante la recuperacin de la votacin a favor del PRI, particu-larmente la proveniente de distritos urbanos, en trminos de sus efectos sobre la conformacin de la Cmara de Diputados, este partido aument a 320 escaos, sin embargo fueron 15 menos de los requeridos para cons-





tituir la mayora calificada (dos terceras partes). Esta situacin lo coloc nuevamente ante la necesidad de celebrar alianzas para la aprobacin de reformas constitucionales, aunque en esta ocasin el nmero de votos requeridos fuese mucho menor que el de la legislatura anterior.23

A pesar de los avances logrados, la capacidad del sistema electoral para procesar comicios competidos y generar experiencias de alternan-cia poltica permaneca an como una gran interrogante. Los conflictos poselectorales, una de las fuentes del enfrentamiento entre el presidente Salinas y el PRD, le inyectaran vida a esta duda, principalmente los sus-citados en Michoacn (1989), San Luis Potos y Guanajuato (1991).

Los problemas presentados en las elecciones en Michoacn llevaron a afirmar al corresponsal del diario The New York Times, que en Mxico se practicaba una especie de democracia selectiva:

En una maniobra ampliamente criticada de democracia selectiva, el go-bierno mexicano no le concedi la victoria a la oposicin de izquierda en un estado [Michoacn], mientras s se lo otorg a un partido de derecha en otro [Baja California] ello ha disminuido las demostraciones de apoyo y admi-racin que se dieron a Salinas despus de que su partido reconoci pblicamen-te, y por primera vez en 60 aos, que la oposicin haba ganado en Guanajuato (La Jornada, 12 de julio de 1989).24

En este contexto complejo, la negociacin de la nueva reforma dio inicio formal con la lectura del Cuarto Informe de Gobierno de Carlos Salinas. En su evaluacin, el Ejecutivo consideraba que cumpla con el empeo democratizador demandado por la sociedad, el cual se traduca en hechos: la expedicin de una nueva credencial para votar con fotografa, una de las exigencias para tener un padrn confiable, y del estatuto del Servicio Pro-fesional Electoral, as como el ejercicio de las prerrogativas de los partidos polticos. El cambio poltico haba avanzado. Pero el mismo Salinas, en su informe presidencial, apuntaba que era necesario continuar por la va de la reforma electoral:

Si los partidos polticos consideran que es necesario adecuar la legislacin electoral, adelante. Mientras construyen sus consensos, propongo que avan-

23 Hay que destacar, que la participacin creci en relacin a la ltima eleccin y que el PRI se recuper cuantitativamente en aproximadamente 5 000 000 votos, as como proporcionalmente increment su presencia en la cmara entre 6 y 7 %.

24 Cursivas agregadas. A esta maniobra, que beneficiaba al PAN en detrimento del PRD, se le llam concertacesin, o sea, la combinacin de las palabras concertar y ceder.





cemos en tres aspectos fundamentales de la reforma poltica: hacer transpa-rente el origen del financiamiento de los partidos; poner topes a los costos de las campaas electorales, y trabajar en torno a los medios de comunicacin y a los procedimientos que garanticen avances en la imparcialidad de los pro-cesos electorales (Salinas, 1992).

Sin embargo, hubo lmites a la agenda de la discusin en las dos primeras propuestas que al respecto present el partido oficial. En la primera de ellas, sin prever cambios a la Constitucin, se limitaba a los tres aspec-tos fundamentales del discurso presidencial; en la segunda, se agregan algunos temas novedosos, pero se dejan de lado los asuntos que causaban inconformidad en los principales partidos polticos de oposicin: la llama-da clusula de gobernabilidad, explican la integracin de los rganos electorales y del Senado, y los colegios electorales (La Jornada, 25 de mayo de 1993 y 15 de junio de 1993).

De la inconformidad del PAN y del PRD en relacin con las propuestas del PRI, surge una nueva propuesta de este partido, que esboza los princi-pales trminos en que se acordara la reforma: creacin de una nueva se-nadura para la segunda fuerza poltica en cada entidad y eliminacin de la clusula de gobernabilidad en la integracin de la Cmara de Dipu-tados, al establecer un tope de 63% de diputados para el partido mayo

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