Upload
truongquynh
View
238
Download
4
Embed Size (px)
Citation preview
PENGEMBANGAN ILMU ADMINISTRASI PUBLIKDan Isu-Isu Kontemporer Administrasi
Negara di Indonesia
Oleh :
PROF. DR. H. ZAIDAN NAWAWI, M.Si
UNIVERSITAS SJAKHYAKIRTI PROGRAM PASCASARJANA MAGISTER ADMINISTRASI PUBLIK
PALEMBANG2010-02-28
PERKEMBANGAN ILMU ADMINISTRASI dan isu-isu kontemporer Administrasi negara
di Indonesia
A. PendahuluanAdministrasi Publik memainkan peranan yang penting datam
penyel.enggaraan Pemerintahan. Baik buruknya penyetenggaraan pemerintahan
dan pelayanan Publik sangat ditentukan oleh kuatitas Administrasi Publik yang
diiniliki oleh suatu negara. Dalam konteks Negara Kesatuan RePublik Indonesia,
keberadaan Administrasi Publik merupakan instrumen penting untuk mewujudkan
tujuan-tujuan negara yang termaktub dalam UUD 1945 antara lain untuk memajukan
kesejahteraaan urnum dan mencerdaskan kehidupan bangsa.
Dalam teori dan praktek, Administrasi Publik telah mengalami perubahan
yang sangat signifikan. Perkembangan itu dimulal pada masa sebelum lahirnya
konsep Negara Bangsa hingga lahirnya ilmu modern dan Administrasi Publik yang
hingga saat ini telah mengalami beberapa kali pergeseran paradigma, mulai dari
model klasik yang berkembang daam kurun waktu 1855/1887 hingga akhir 1980an;
New Public Management (NPM) yang berkembang dälam kurun waktu akhir 1980an
hingga pertengahan 1990an; sampai kepada Good Governance yang berkembang
sejak pertengahan 1990an hingga saat ini.
Pergeseran paradigma Administrasi Publik tersebut, telah membawa
implikasi terhadap penyelenggaraan peran Administrasi Publik khususnya terkait
dengan pendekatan yang digunakan dalam pembuatan dan pelaksanaan strategi;
pengelolaan organisasi secara internal; serta interaksi antara Administrasi Publik
dengan politisi, masyarakat dan aktor Lainnya. Implikasi yang demikian tentu saja
pada akhirnya akan sangat menentukan corak dan ragam dalam penyelengaraan
Pemerintahan dan sebuah Negara, termasuk Indonesia. Corak dan ragam tersebut
akan sangat ditentukan oleh kondisi lokal yang ada di Negara tersebut, dalam artian
sejauhmana Administrasi Publik di Negara tersebut telah menyesuaikan diri dengan PENGEMBANGAN ILMU ADMINISTRASI PUBLIK DAN ISU-ISU KONTEMPORER ADMINISTRASI NEGARA DI INDONESIADR. H. ZAIDAN NAWAWI, M.Si
1
perkembangan paradigma yang ada; serta sejauhmana penyesuaian tersebut
dilakukan dengan memperhatikan konteks lokal dan permasalahan yang ada di
Negara tersebut.
Perkembangan ilmu Administrasi Publik ditandai dengan bergesernya
paradigma dalam Administrasi Publik. Kita mengetahui paling tidak ada tiga
paradigma yang telah dan akan sedang berlangsung dalam Administrasi Publik;
yaltu (1) Classic Public Adininistrastion, (2) New Public Management, dan (3) Good
Governance and the new public services. Perubahan paradigma dalam Ilmu
Administrasi Publik tersebut menuntut perubahan kurikulum dan materi pengajaran
pada pendidikan tinggi.
1. Paradigma Administrasi Publik 1 .1. Administrasi Publik Model Kiasik (Classici Old Public Administration)
a. Konsep yang digunakan Dalam pandangan klasik, Administrasi Publik seringkali dilihat sebagai
seperangkat Institusi Negara, proses, prosedur, sistem dan struktur organisasi, serta
praktek dan periilaku untuk mengelola urusan-urusan Publik dalam rangka melayani
kepentingan Publik (Econoinic and Social Council UN, 2004). Sebagai organisasi
birokrasi, Administrasi Publik menurut ESC-UN (2004) bekerja melalui seperangkat
aturan dengan legitimasi, delegasi, kewenangan rasional legal, keahlian, tidak berat
sebelah, terus menerus, cepat dan akurat:, dapat diprediksi, memiliki standar,
integnitas dan profesionalisme dalam rangka memuaskan kepentingan masyarakat
umum. Dengan demikian, Administrasi Publik sebagai sebuah instrumen Negara
diharapkan untuk menyediakan basis fundamental bagi perkembangan manusia dan
rasa aman, termasuk di dalamnya kebebasan individu, perlindungan akan kehidupan
dan kepemilikan, keadilan, perlindungan terhadap hak asasi manusia, stabilitas, dan
resolusi konflik secara damai baik dalam mengalokasikan atau mendistribusikan
surnberdaya maupun dalam hal-hal lalnnya (Econoinic and Social Council UN, PENGEMBANGAN ILMU ADMINISTRASI PUBLIK DAN ISU-ISU KONTEMPORER ADMINISTRASI NEGARA DI INDONESIADR. H. ZAIDAN NAWAWI, M.Si
2
2004). Dengan kata lain, Administrasi Negara yang efektif harus ada untuk
menjamin keberlanjutan aturan hukum (Econoinic and SociaL CounciL UN, 2004).
Sehigga dapat dikatakan bahwa Administrasi Publik model klasik ini
cenderung menggunakan pendekatan yang legalistik.
Studi Administrasi Publik pada awalnya tentu saja tidak melupakan kontribusi
Woodrow Wilson (1887) dalam “A Study of Administration”. Wilson secara tegas
berkeinginan mengatakan bahwa harus terdapat pemisahan antara politik dan
Administrasi. Politik “who should maka Law and what the law should be”. Sedangkan
Administrasi “ how Law should be administered”. Kajian yang sama dilakukan oleh
Frank J. Goodnow (1900) dalam “Politic and Administration: A Study in Government,
yang memandang agar Administrasi bebas dan pengaruh politik, meskipun
Administrasi membantu dalam eksekusi kebijakan/Keputusan politik.
Paradigma Administrasi Publik model klasik juga dapat dilihat melalui model
“old chesnuts” dari Peters (1996 dan 2001), dimana Administrasi Publik berdasarkan
pada Pegawai Negeri yang politis dan terinstitusionalisasi; organisasi yang hirarkhis
dan berdasarkan peraturan; penugasan yang permanen dan stabil; banyaknya
pengaturan internal; serta menghasilkan keluaran yang seragam (lihat dalam Oluwu,
2002 dan Frederickson, 2004). Dalam hal ini kharakter Old Public Administration
dicirikan oleh kegiatan pemèrintah yang terfokus pada pemberian pelayanan kepada
masyarakat yang dilakukan oleh administrator Publik yang akuntabel dan
bertanggungjawab secara demokratis kepada elected officiaL. Nilai dasar utama
yang diperjuangkan dalam Old Public Administration adalah efisiensi dan
rasionalitas sebagai sebuah sistem tertutup. Fungsi administrator Publik
didefinisikan sebagai planning, organizing, staffing,
directig, coordinating dan budgeting.
b. Kritik terhadap model kiasik
PENGEMBANGAN ILMU ADMINISTRASI PUBLIK DAN ISU-ISU KONTEMPORER ADMINISTRASI NEGARA DI INDONESIADR. H. ZAIDAN NAWAWI, M.Si
3
Kritik yang ditujukan terhadap Administrasi Publik model klasik tersebut juga
dikaitkan dengan karakteristik dan Administrasi Publik yang dianggap inter Qua, red tape, lamban, tidak sensltif terhadap kebutuhari masyarakat, penggunaan
sumberdaya Publik yang sia-sia akibat hanya berfokus pada proses dan prosedur
dibandingkan kepada hasil, sehingga pada akhirnya menyebabkan munculnya
pandangan negatif dan masyarakat yang menganggap Administrasi Publik sebagai
beban besar para pembayar pajak (Econoinic and SociaL Council UN, 2004).
Kritik terhadap Administrasi Publik model kiasik juga dapat dilihat dalam
kaitannya dengan keberadaan konsep “Birokrasi Ideal” dan Weber. Terdapat
setidaknya 2 (dua) titik kritis terhadap Birokrasi Weberian tersebut (Prasojo, 2003), yakni: pertama, dalam hubungan antara masyarakat dan negara, implementasi
birokrasi ditandai dengan meningkatnya intensitas perundang-undangan dan juga
kompleksitas peraturan; kedua, struktur birokrasi dalam hubungannya dengan
masyarakat seringkali dikritisi sebagai` penyebab menjamurnya meja-meja
pelayanan sekaligus menjadi penyebab jauhnya birokrasi dan rakyat. Peningkatan
intensitas dianggap memiliki resiko dimana pada akhirnya akan menyebabkan
intervensi negara yang akan menyentuh semua aspek kehidupan masyarakat dan
pada akhirnya menyebabkan biaya penyelenggaraan birokrasi menjadi sangat
mahal (Prasojo, 2003). Kritik lainnya adatah bahwa Administrasi Publik sebagai
sistem yang tertutup dengan pendekatan hirakis yang top down dan ukuran kinerja
yang hanya berbasis pada efisiensi bukan responsiveness. Itu sebabnya birokrasi
menjadi lamban dan kurang responsif dengan perubahan dan kebutuhan
masyarakat. Kritik-kritik sebagaimana tersebut di atas kemudian menyebabkan
dukungan bagi adanya pembaharuan dalam Administrasi Publik.
2. Gelombang Pertama Pembaharuan: 2.1. Progressive Era Public Administration (PPA)
Dalam perkembangan paradigma Administrasi Publik, di negara-negara
industri maju, pembaharuan terhadap Administrasi Publik [ama metiputi du.a PENGEMBANGAN ILMU ADMINISTRASI PUBLIK DAN ISU-ISU KONTEMPORER ADMINISTRASI NEGARA DI INDONESIADR. H. ZAIDAN NAWAWI, M.Si
4
gelombang reformasi yang radikat. Gelombang pertama datam Administrasi Publik
disebut dengan Progressive Era Public Administration (PPA) (Wallis, DoUery, McLaughlin, 2007). Gelombang pertama perbaharuan ini berupaya meningkatkan
profesionalisme pelayanan publik melalui jaminan seleksi dan promosi dalam
birokrasi yang berbasis merit dan bukan patronase, berdasarkan kepada hukum dan
peraturan bukan pada diskresi yang tidak terbatas, pelaksanaan pelayanan publik
yang berbasis impersonalitas, prosedur modernisasi dalam sebuah transformasi
yang sangat cepat dan mengambil tempat di produksi ekonomi negara-negara
industri maju (Hood, 1994).
2.2. New public Management (NPM)
a. Konsep yang digunakanDari banyak kasus yang ada, NPM dianggap telah banyak berbuat untuk
menggoyang organisasi publik yang tidur dan melayani dirinya sendiri melalui
penggunaan ide-ide dari sektor privat (Oluwu, 2002). NPM menyediakan banyak
pilihan untuk mencoba mencapai biaya yang efektif dalam penyampaian barang
publik seperti adanya organisasi yang terpisah untuk kebijakan dan implementasi,
kontrak kinerja, pasar internal, sub kontrak dan metode lainnya (Oluwu, 2002). NPM
memiliki fokus yang kuat terhadap organisasi internalnya (Oluwu, 2002). Dalam
bahasa penulis, NPM berusaha untuk memperbaiki kinerja organisasi sektor publik
dengan menggunakan metode yang biasa digunakan oleh sektor privat dan melalui
mekanisme pasar. Pada dasarnya hal yang baru dalam NPM (what is new public
management) adalah mereformasi paradigma administrasi publik lama yang
berbasis traditional ruled based, authority driven process dengan pendekatan baru
yang berbasis market-based dan compettition driven based.
Terdapat sejumlah prinsip dasar dari NPM berdasarkan pendapat dari
sejumlah ahli sebagaimana uraian berikut (Hoods 1991 dan Owens 1998 dalam
PENGEMBANGAN ILMU ADMINISTRASI PUBLIK DAN ISU-ISU KONTEMPORER ADMINISTRASI NEGARA DI INDONESIADR. H. ZAIDAN NAWAWI, M.Si
5
Oluwu, 2002; serta Borins and Warrington 1996 dalam Samaratunge and
Bennington, 2002).
* Penanganan oleh manajemen profesonaL.
* Keberadaan standar dan ukuran kinerja.
* Penekanan pada pengawasan keluaran dan manajenien wirausaha.
* Kompetisi dalam pelayanan Publik.
* Penekanan pada gaya sektor privat dalam praktek manajemen.
* Penekanan yang lebih besar pada disiplin dan penghematan.
* Penekanan terhadap peran dan manajer Publik dalam menyediakan pelayanan
yang berkualitas tinggi
* Mengadvokasi otonoini manajerial dengan mengurangi pengawasan peran
lembaga pusat
* Tuntutan, pengukuran dan penghargaan terhadap kinerja individu dan
organinasi.
* Menyadari pentingnya penyediaan sumberdaya manusia dan teknologi yang
dibutuhkan manajer dalam memenuhi target kinerjanya.
* Menjaga penerimaan terhadap kompetisi dan wawasan yang terbuka menenai
bagaimana tujuan Publik harus dilaksanakan oleh aparat pemerintah.
Beberapa prinsip yang dikembangkan oteh para ahli Administrasi Publik
tersebut pada dasarnya bertujuan untuk mencapai ` dalam banyak hal, Publik
seringkati tidak ditibatkan untuk berpartisipasi dalam menentukan, meencanakan,
mengawasi dan mengevaluasi tindakan-tindakan yang diambiL untuk dapat
menjarnin bahwa Publik tetap menjadi pusat dan tindakan-tindakan pemeritah. Lebih
jauh, Drechsler (2005) mengingatkan bahwa rnenganggap masyarakat hanya
sebagai konsumen semata menyebabkan masyarakat dijauhkan dan haknya untuk
berpartisipasi.
Kritik Lain dikemukakan oleh Janet Denhardt dan Robert Denhardt datam
bukunya “The New Public Services”. Menurut Denhardt dan Denhardt warga PENGEMBANGAN ILMU ADMINISTRASI PUBLIK DAN ISU-ISU KONTEMPORER ADMINISTRASI NEGARA DI INDONESIADR. H. ZAIDAN NAWAWI, M.Si
6
seharusnya melayani warga masyarakat bukan pelanggan (service citizen, not
customers), mengutamakan kepentingan Publik bukan private (seek the pubtic
interest), lebih menghargai warga negara daripada kewirausahaan (value citizenship
over entrepreneurship, melayani daripada mengendatikan (serve rather than steer),
dan menghargai orang bukan semata-mata karena produktivitasnya (value people,
not just productivity).
C.3. Kritik terhadap NPMPelaksanaan NPM bukanlah tanpa kritik. Terdapat sejumlah hal yang
dianggap sebagai kelemahan dari NPM, seperti yang dinyatakan oleh Oluwu (2002).
Menurut OLuwu, ketika Administrasi Pubtik berusaha memaharni pesan yang
ditawarkan oleh pendekatan pasar maka permasalahan yang muncul ada1ah terkait
dengan pernyataan bahwa tidak ada perbedaan antara manajemen sektor publik
dengan sektor privat dalam mengimplementasikan NPM. Setain itu, terdapat
sejumlah pertanyaan lain yang mengemuka mengenai validitas empirik dan NPM
dalam hal klaimnya terhadap manajemen sektor privat yang dianggap ideal untuk
sektor publik. Terdapat sejumlah pertentangan antara klaim datam NPM terhadap
kondisi yang ada di sektor publik. Model usahawan seringkali dapat mengurangi
esensi dan nilai-nilai demokratis seperti keaditan, peradilan, keterwakitan dan
partisipasi. Hal ini menurut ESC UN (2004) dakibatkan oleh adanya perbedaan
besar antara kekuatan pasar dengan kepentingari publik, dan kekuatan pasar ini
tidak selalu dapat memenuhi apa yang menjadi kepentingan publik. Bahkan dalam
banyak hal, publik seringkali tidak dilibatkan untuk berpartisipasi dalam menentukan,
merencanakan, mengawasi dan mengevaluasi tindakan-tindakan yang diambil untuk
dapat menjamin bahwa publik tetap menjadi pusat dan tindakan-tindakan pemeritah.
Lebih jauh, Drechster (2005) mengingatkan bahwa rnenganggap masyarakat hanya
sebagai konsumen semata menyebabkan masyarakat dijauhkan dan haknya untuk
berpartisipasi.
PENGEMBANGAN ILMU ADMINISTRASI PUBLIK DAN ISU-ISU KONTEMPORER ADMINISTRASI NEGARA DI INDONESIADR. H. ZAIDAN NAWAWI, M.Si
7
Kritik lain dikemukakan oleh Janet Denhardt dan Robert Denhardt dalam
bukunya “The New Public Services”. Menurut Denhardt dan Denhardt warga
seharusnya metayani warga masyarakat bukan pelanggan (service citizen, not
customers), mengutamakan kepentingan publik bukan private (seek the public
interest), lebih menghargai warga negara daripada kewirausahaan (value citizenship
over entrepreneurship, melayani daripada mengendatikan (serve rather than steer),
dan menghargai orang bukan semata-mata karena produktivitasnya (value people,
not just productivity).
3. The New Governance: Membangun Jejaring antara Pemerintah dengan Aktor Iainnya
Pengertian dan good governance dapat dilihat dan pemahaman yang dimiliki
baik oleh IMF maupun World Bank yang melihat Good Governance sebagai sebuah
cara untuk memperkuat “kerangka kerja institusional dan pemerintah” (Bappenas,
2002). Hal ini menurut mereka berarti bagaimana memperkuat aturan hukum dan
prediktibilitas serta imparsialitas dan penegakannya (Bappenas, 2002). ini juga
berarti mencabut akar dan korupsi dan aktivitas-aktivitas rent seeking, yang dapat
dilakukan melal.ui transparansi din aliran informasi serta menjamin bahwa informasi
mengenal kebijakan dan kinerja dan institusi pemerintah dikumpulkan dan diberikan
kepada masyarakat secara memadai sehingga masyarakat dapat memonitor dan
mengawasi manajemen dan dana yang berasal. dan masyarakat (Bappenas, 2002).
Pengertian ml sejatan dengan endapat Bovaird and Loffler (2003) yang rnengatakán
bahwa good governance mengusung sejumlah isu seerti: ketenlibtan stokeholder; cransparansi; agenda kesetaraan (gender, etnik, usia, agama, dan Lainnya); etika
dan perilaku jujur; akuntabititas; serta keberlanjutan.
Paradigma The New Governance menitikberatkan pada nilai-nilai yang
menjunjung tinggi keinginan dan kehendak rakyat, dan nilai-nilai yang dapat
meningkatkan partisipasi masyarakat dalam pencapain tujuan nasional dan keadilan
sosial. Paradigma the new Governance lahir untuk memberikan keseimbangan PENGEMBANGAN ILMU ADMINISTRASI PUBLIK DAN ISU-ISU KONTEMPORER ADMINISTRASI NEGARA DI INDONESIADR. H. ZAIDAN NAWAWI, M.Si
8
antara kuatnya semangat pnivat di dalam Publik sektor dengan peran masyarakat
dalam pembangunan dan pelayanan Publik. Karya terakhir yang memperkuat
paradigma the new governance adalah The New Public Sevices Serving rather than
steering (Denhardt and Denhardt, 2002). Denhardt dan Denhardt mengajukan kritik
yang keras terhadap paradigma The New Pubtic Management yang dianggapnya
[ebih mengedepankan pasar dalarn pengetotaan sektor Publik.
B. ISU-ISU ADMINISTRASI PUBLIK KONTEMPORERBerdasarkan pembahasan terhadap paradigma yang berkembang dalam
Administrasi Publik, maka terdapat sejumlah isu yang dapat dijelaskan sesual
dengan perkembangan kekinian (Zeitgeist). Isu-isu ini penting untuk segera
direspons oleh para akademisi dan praktisi administrasi Publik dalam pendidikan
tinggi administrasi Publik.
1. Reformasi AdministrasiDi kebanyakan negara-negara berkembang yang sudah mengalami transformasi
ke negara maju, reformasi administrasi negara merupakan langkah awal dan
prioritas dalam pembangunan. Administrasi negara menjadi sektor
pembangunan (administrative Development) sekaligus menjadi instrumen
penting pembangunan (Development Ac’ininistration). Reformasi administrasi
negara di negara-negara tersebut pada umumnya dilakukan melalui dua strategi
yaitu; (1) merevitalisasi kedudukan, peran dan fungsi kelembagaan yang menjadi
motor penggerak reformasi Administrasi, dan (2) menata kembali sistem
administrasi negara baik dalam hal struktur, proses, sumber daya manusia (PNS)
serta retasi antara negara dan masyarakat.
Isu reformasi administrasi ini sejalan dengan upaya untuk melakukan
modernisasi administrasi pemerintahan. Belajar dan pengataman beberapa
negara, maka kunci dari keberhasilan pembangunan bangsa adalah bagaimana
merevitalisasi administrasi negara. Sebagai contoh milsalnyaa Korea Selatan PENGEMBANGAN ILMU ADMINISTRASI PUBLIK DAN ISU-ISU KONTEMPORER ADMINISTRASI NEGARA DI INDONESIADR. H. ZAIDAN NAWAWI, M.Si
9
yang telah melakukan reposisi dan revitalisasi peran administrasi negara sejak
tahun 1980-an. Beberapa reformasi yang dilakukan pada saat itu adalah melalui
civil servant ethics act pada tahun 1981, civil servant property registration, civil servant gifts control, civil servant consciuosness reform movement, dan social purification movement (Hwang, 2004) Pada masa pemerintahan Rho Tae Woo
tahun 1988, reformasi administrasi negara diperkuat melalui deregutasi dan
simplifikasi prosedur, restrukturisasi pemerintah pusat dan penguatan peran
komisi reformasi administrasi. Semua usaha Korea Setatan untuk merevitatisasi
administrasi negara tidaklah sia-sia, karena hasilnya adalah efisiensi dan
terciptanya Administrasi negara yang profesional, bersih dan berwibawa,
Beberapa isu dan agenda yang tengah berkembang dalam kaitan dengan
efonnasi birokrasi adal.ah: (1) Modernisasi Manajemen Kepegawaian, (2)
Restrukturisasi, downsizing dan iightsizing, perubahan manajemen dan
organsasi (3) Rekayasa Proses Administrasi Pemerintahan, (3) Anggaran
berbasis kinerja dan proses perencanaan yang partisipatif, (4) serta hubungan-
hubungan baru antara pemerintah dan masyarakat datam pembangunn dan
pemerintahan.
Dalam konteks praktek pemerintahan di Indonesia, isu reformasi birokrasi ini
menjadi sangat retevan utamanya datam mempercepat krisis multidimensi yang
belum selesai. Sistem Birokrasi di Indonesia yang menjadi pilar pelayanan Publik
menghadapi masalah yang sangat fundamental. Pertama, sebagai fakta sejarah
bangsa sistem administrasi yang sekarang diterapkan. adalah peninggalan
pemerintah kotonial. yang juga memiliki dasar-dasar hukum dan kepentingan
kolonial. Struktur, norma, nilai dan regulasi yang ada masih berorientasi pada
pemenuhan kepentingan penguasa daripada pemenuhan Hak Sipil. warga
negara (lihot Thoha: 2003). Tidak mengherankan jika struktur dan proses yang
dibangun merupakan instrumen untuk mengatur dan mengawasi perilaku
masyarakat, bukan sebaliknya untuk mengatur pemerintah dalam tugas
memberikan pelayanan kepada masyarakat. Misi utama administrasi negara PENGEMBANGAN ILMU ADMINISTRASI PUBLIK DAN ISU-ISU KONTEMPORER ADMINISTRASI NEGARA DI INDONESIADR. H. ZAIDAN NAWAWI, M.Si
10
dengan paham kolonial tersebut adalah untuk mempertahankan kekuasaan dan
mengontrol perilaku individu.
Ketidakmampuan pemerintah untuk melakukan perubahan struktur, norma, nilai
dan regulasi yang berorientasi kolonial tersebut telah menyebabkan gagalnya
upaya untuk memenuhi aspirasi dan kebutuhan masyarakat. Kualitas dan kinerja
birokrasi dalam memberikan pelayanan Publik masih jauh dan harapan. Masih
belum tercipta budaya pelayanan Publik yang berorientasi kepada kebutuhan
pelanggan (service delivery culture). Sebaiknya, yang terbentuk adalah obsesi
para birokrat dan politisi untuk menjadikan birokrasi sebagai lahan pemenuhan
hasrat dan kekuasaan (power culture). Dalam kultur yang demikian, korups,
kolusi dan nepotisme menjadi hal yang umum, sehingga kualitas pelayanan dan
pemerintahan. seringkali terabaikan.
Dalam kaitan dengan reformasi birokrasi di Indonesia, maka isu-isu yang terkait
dengan dengan reformasi birokrasi dalam kerangka tecritik dan perbandingan
dengan negara lain harus menjadi baian yang tidak terpisahkan kurikulum.
Ketiadaan komitmen dan paradigma tentang peran, kedudukan dan fungsi
administrasi negara dalam pembangunan negara telah menjadi penyebab
reformasi birokrasi di Indonesia tidak memiliki visi, kehilangan ruh dan berjalan
sangat sporadis. Sampai sekarang tidak terlihat bentuk atau grand design yang
diinginkan dalam rangka reformasi birokrasi, tidak adanya kemauan potitik dan
pemerintah. Semua bentuk reformasi yang dijalankan di negara lain diadopsi
tanpa satu tujuan yang terkait dan terintegrasi.
Ketidakpahaman ini telah menyebabkan tidak saja gagalnya program
pembangunan, tetapi juga marjinalisasi peningkatan kapasitas administrasi
negara sebagai agen pembangunan.
2. Desentralisasi Isu lain yang berkembang secara teoritik dan praktek dalam administrasi Publik
adalah desentralisasi. Perkembangan isu desentralisasi ini terkait dengan PENGEMBANGAN ILMU ADMINISTRASI PUBLIK DAN ISU-ISU KONTEMPORER ADMINISTRASI NEGARA DI INDONESIADR. H. ZAIDAN NAWAWI, M.Si
11
bantuan-bantuan negara asing dan lembaga-lembaga donor untuk memperkuat
proses demokratisasi. Sejatinya isu ini berkembang sudah .sejak lama
bersamaan dengan mengalirnya dana bantuan donor ke negara-negara
berkembangan. Meskipun demikian, pada saat ini isu tersebut semakin kuat dan
dirasakan perlu dalam konteks Indonesia. Terlebih bahwa hubungan antara
pemerintah pusat dan pemerintah daerah adalah sesuatu yang dinamis dan tidak
berada dalam ruang yang vacum.
Pasang surut hubungan antara Pusat dan Daerah, sejatinya selalu
mewarnai kehidupan berbangsa dan bernegara di Indonesia (lihat Mackie, 1980:671). Bahkan sejak kita merdeka, berbagai gerakan separatis yang muncul
di daerah seperti PRRI dan Pernesta juga sangat terkait dengan aspek vertical
distribution of power. Pergolakan tersebut merupakan reaksi terhadap kekuatan
sentripetal yang berlebihan dalam penyelenggaraan negara (Hoessein, 1995:12). Pasca jatuhnya Soeharto tahun 1998, hubungan antara Pusat dan Daerah
memiliki ancaman sekaligus harapan. Menjadi ancaman karena berbagai
tuntutan yang mengarah kepada disintegrasi bangsa semakin besar. Gerakan
sentrifugal masih sangat dirasakan, bahkan dalam MOU Helsinki yang
menghasilkan UU Pemerintahan Aceh (Prasojo, 2005:22). Efek domino
gerakan sentrifugal ini menurut saya tidak berhenti, melainkan akan terus
berlanjut sampai ditemukannya titik keseimbangan baru antara pusat dan
daerah. Pada sisi lainnya, pasca kejatuhan Soeharto juga memberikan harapan
pada kemungkinan terjadinya perubahan huhungan kekuasaan antara Pusat dan
Daerah. Hal ini terbukti dengan ditetapkannya UU No. 22 tahun 1999, yang tetah
direvisi dengan UU No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Kedua UU
ini secara radikal telah merubah corak hubungan antara Pusat dan Daerah di
Indonesia. Dalam perspektif politik, UU No. 22 tahun 1999 dapat dikatakan
berhasil. meredam gerakan sentrifugal yang terjadi di daerah.
Desentratisasi yang merupakan refleksi hubungan antara pusat dan daerah terus
akan bergulir dalam proses demokratisasi. Administrasi Publik berperan penting PENGEMBANGAN ILMU ADMINISTRASI PUBLIK DAN ISU-ISU KONTEMPORER ADMINISTRASI NEGARA DI INDONESIADR. H. ZAIDAN NAWAWI, M.Si
12
untuk ikut menentukan konstruksi hubungan pusat dan daerah di Indonesia, juga
ikut membangun kapasitas pemerintahan daerah. Karena isu ini bukan isu
sesaat tetapi isu yang terus dan akan berlanjut dalam kehidupan berbangsa dan
bernegara. Dalam isu ini terkandung substansi yang sangat luas terutama untuk
mencipatkan pemerintahan yang efisien dan efektif, juga untuk meriingkatkan
proses demokrasi di tingkat lokal.
Hasil penelitian di lapangan terhadap 14 kabupaten dan kota juga propinsi yang
dilakukan penulis menunjukkan banyaknya ketidaksetaraan politik (political equality) antar berbagai stakeholdes dalam penyelenggaraan pemerintahan.
Pada dasarnya ketidaksetaraan tersebut meliputi relasi antara kepala daerah dan
DPRD, ketidaksetaraan relasi antara pemerintah daerah dan masyarakat,
ketidaksetaraan antara pemerintah daerah dan pemerintah pusat, antara KPUD,
Pemerintah Daerah dan masyarakat dalam pelaksanaan pilkada.. Berbagai
bentuk ketidaksetaraan tersebut telah menyebabkan sulitnya peningkatan
partisipasi masyarakat dalam proses-proses pembuatan kebijakan dan
keputusan politik serta kontrol atas pengunaan resources di daerah.
Ketidaksetaraan ini menyebabkan efek berantai berupa sulitnya pencapaian local responsiveness dan local acountability dalam penyelenggaraan pemerintahan.
Dalam kaitan ini administrasi Publik harus mengisi kapasitas pemerintahan
daerah untuk membangun dan menjalankan pemerintahan.
3. Kualitas Petayanan Publik
Isu yang cukup penting dan menghiasi literatur dalam administrasi Publik adalah
peningkatan kualitas pelayanan Publik. Meskipun ini terkait ini dengan reformasi
birokrasi, tetapi dalam pandangan penulis isu ini memiliki dimensi software yang
harus mendapatkan perhatian tersendiri dalam kajian administrasi Publik.
Perkembangan paradigma New Public Management telah memasukkan unsur-
unsur dan metode sektor swasta dalam sektor Publik. Hal ini misalnya dapat
dilihat dalam berbagai literatur yang terkait dengan judul-judul. buku dan seminar PENGEMBANGAN ILMU ADMINISTRASI PUBLIK DAN ISU-ISU KONTEMPORER ADMINISTRASI NEGARA DI INDONESIADR. H. ZAIDAN NAWAWI, M.Si
13
“Performance Management in Public Services, Building Partnership for Public
Service, E-government, Public Private Partnership, the New Public Services,
Reeinventing Government, Improved Public Service” dan berbagai judul lainnya.
Berbagai hal yang perlu mendapatkan perhatian dalam peningkatan kualitas
pelayanan Publik adalah bagaimana membangun semangat dan jiwa
entrepreneurship dalam pemerintahan dan serta perubahan peran negara dalam
pelayanan Publik. Improvisasi pelayanan Publik ini dilakukan antara lain melalui
rasionalisasi proses dan profesionalisasi kinerja PNS. Metode yang
dipergunakan antara lain melalui Kontrak Kinerja, Privatisasi, Kemitraan Publik
dan swasta, pemanfaatan teknologi informasi dan komunikasi dalam pelayanan
Publik. Berbagai strategi pelayanan Publik telah menjadi alternatif antara lain
dengan apa yang disebut Market Oriented Enabling Authority, Communitas
Enhler Authority, Residual Enabler Authority clan atau metode (ama TraditionaL
Bureacucratic Control Authority.
Dalam konteks kebijakan internasional, Indonesia tetah meratifikasi
Covenant Ecosob sebagai jaininan legal dalam pemberian pelayanan Publik
kepada masyarakat. Disamping itu, saat ini Kementrian Pendayagunaan
Aparatur Negara juga sedang mempersiapkan Rancangan Undang-Undang
Pelayanan Publik yang sebentar lagi akan dibahas di DPR.
Meskipun demikian, praktek New Public Management yang berupaya untuk
meningkatkan kualitas pelayanan Publik tidaklah tanpa kritik. Denhardt and
Denhardt, Juga Georger Frederickson mengingatkan hilangnya kharakter
keseteraan dalam pelayanan Publik. Dimana masyarakat yang berstatus sosial
ekonomi rendah seringkali secara mudah terabaikan. Dalam kaitan ini perlu juga
kalangan akademisi public administration memberikan formula yang lebih
konstektual denqan kondisi Indonesia.
PENGEMBANGAN ILMU ADMINISTRASI PUBLIK DAN ISU-ISU KONTEMPORER ADMINISTRASI NEGARA DI INDONESIADR. H. ZAIDAN NAWAWI, M.Si
14
4. Good Governance Sesuai dengan perkembangan paradigma Good Governance dalam
Administrasi Publik maka, isu Governance menjadi kunci pembahasan daam
administrasi Publik. Hal ini terkait dengan upaya untuk menciptakan akses
partisipasi masyarakat dalam pelayanan Publik dan penyelenggaraan
pemerintahan. Penguatan partisipasi ini bertujuan untuk meningkatkan efek lain
berupa akuntabilitas dan transparansi dalam pemerintahan, pelayanan dan
pembangunan.
Dalam konteks ini Governance diartikan sebagai suatu hubungan yang interakti.
dan berbasis pertukaran informasi antara berbagai pemangku kepentingan
dalam pemerintahan. Pemerintah bukanlah satu-satunya pemangku kepentingan
pemerintahan, melainkan juga harus melibatkan masyarakat dan kelompok-
kelompok kepentingan lainnya. Penguatan partisipasi dilakukan melalui antara
lain apa yang disebut dengar Citizen’s Charter dan Complain Mechanism.
Melalui penguatan partisipasi masyarakat dalam pelayanan Publik pemerintah
harus memiliki kinerja dan orientasi pemenuhan hak-hal. sipil masyarakat. Dan
melalui mekanisme pengaduan, masyarakat dapat menyampaikan keberatan-
keberatan dan masukan terhadap kinerja pemerintah. Dalam hal ini Kementrian
Negara Pendayagunaan Aparatur Negara tengah mempersiapkan Rancangan
Undang-Undang Administrasi Pemerintahan yang memberikan penguatan
terhadap kedudukan pemerintah.
5. Globalisasi dan Iniltenium Development Goals dan ECOSOB isu lain yang merupakan faktor eksternal adalah menguatnya globalisasi dan
regionalisasi. Hal ini antara lain menyebabkan berkurangnya peran dan otoritas
negara dalam pembuatan kebijakan. Sehingga kebijakan-kebijakan yang. dibuat
oleh pemerintah harus memperhatikan covenant, prinsip-prinsip dan
kesepakatan internasional lainnya yang telah diratifikasi. Termasuk dalam hal ini
adalah misalnya perjanjian perdagangan internasional, WTO, perjanjian PENGEMBANGAN ILMU ADMINISTRASI PUBLIK DAN ISU-ISU KONTEMPORER ADMINISTRASI NEGARA DI INDONESIADR. H. ZAIDAN NAWAWI, M.Si
15
internasional tentang pemberantasan korupsi, dan covenant ECOSOB.
Perkembangan lainnya adalah pencanangan millenium Development Goals yang
harus dipenuhi oleh pemerintah. Dalam MDGs ini pemerintah harus memberikan
penguatan kepada masyarakat untuk lepas dari kemiskinan struktural yang
terjadi. Dengan demikian isi ini juga akan mempengaruhi kebijakan-kebijakan
yang akan dibuat oleh pemerintah.
6. Kebijakan Publik Yang juga menjadi isu dalam administrasi publik adalah terkait dengan proses
penyusunan kebijakan Publik yang harus semakin baik dan kondusif bagi
pelayanan, pemerintahan dan pembangunan. Dalam hal ini terkait dengan
proses penyusunan kebijakan yang semakin partisipatif dengan berbagai
pendekatan. Masyarakat sebagai penerima kebijakan harus menjadi aktor yang
aktif dalam kebijakan publik. Pada sisi lainnya, isu ini juga terkait dengan proses
potitik yang terjadi di Parlemen dalam kaitanya dengan Pemerintahan.
Perubahan sistem parlementer ke sistem presidensial di Indonesia memberikan
tantangan tersendiri dalam kebijakan Publik. Hal ini karena sistem birokrasi yang
masih terkooptasi dengan politik, proses political merit system yang belum
terbangun, dan sistem multi party. Respon administrasi Publik terhadap
perubahan sistem politik dalam kebijakan Publik harus semakin rasional dan
profesional.
Untuk memperkuat proses pembuatan kebijakan Publik perlu kirang
dikembangkan metode/toots yang aplikatif. Misalnya pemanfaatan software-
software kebijakan Publik yang dapat merasionalisasi secara kuntitatif.
Penguasaan metode decision support system (seperti AHP dan System
Dynainic) harus dikuasai dalam oleh para pembuat kebijakan. Termasuk adalah
penguasaan metode system thinking dan system dynainic untuk memperkuat
proses pembuatan keputusan. Perkembangan baru seperti knowledge
management harus menjadi kurikulum dalam administrasi Publik. PENGEMBANGAN ILMU ADMINISTRASI PUBLIK DAN ISU-ISU KONTEMPORER ADMINISTRASI NEGARA DI INDONESIADR. H. ZAIDAN NAWAWI, M.Si
16
7. Hukum Administrasi Negara Isu lainnya yang relevan dengan kajian administrasi Publik adalah Hukum
Administrasi Negara. Kedua bidang ilmu ini sejatinya memiliki hubungan yang
sangat dekat sebagaimana telah menjadi tradisi dalam administrasi publik di
negara-negara Eropa Kontinental. Sulitnya melakukan reformasi dalam
administrasi Publik disebabkan juga oleh lemahnya integrasi antara Administrasi
Publik dengan Hukum Administrasi Negara.
Padahal perubahan Administrsi Publik juga membutuhkan perubahan perangkat
keras Hukum Administrasi Negara. Para ilmuwan administrasi Publik generasi
kedua dan ketiga di Indonesia kurang memahami konteks hukum administrasi
negara. Hal ini berbeda dengan ilmuwan administrasi Publik generasi pertama
seperti Prof. Prajudi Atmosudirdjo. Oleh karena itu, sudah saatnya memikirkan
kembali perubahan kurikulum administrasi Publik yang berorientasi juga pada
kajian Hukum Administrasi Negara dalam kaitannya dengan studi administrasi
Publik.
C. NEGARA, PEMERINTAH DA ADMINISTRASI NEGARA
Administrasi Publik di Indonesia mengalami persoalan krusial karena sulitnya
memisahkan antara negara (Stoat), pemerintah (Regierung) dan Administrasi Publik (Verwaltung). Di Indonesia ketiganya seakan-akan bersatu sehingga sulit
rnembedakan secara benar penggunaan dan fungsi negara, pemerintah dan
administrasi. Kajian pemisahan unsur-unsur negara ini kurang mendapatkan
perhatian sehingga seringkali pekerjaan administrasi Publik dengan mudah
diintervensi oleh pemerintah.
Presiden adalah kepala negara dan kepala pemerintahan, sekaligus kepala
administrasi. Tetapi fungsi ini harus dapat dipisahkan dengan baik, karena negara
adalah bukan hanya pémerintah. Demikian pula pemerintah yang dipilih secara
demokratis dan administrasi Publik yang diangkat dan bekerja berdasarkan Undang-PENGEMBANGAN ILMU ADMINISTRASI PUBLIK DAN ISU-ISU KONTEMPORER ADMINISTRASI NEGARA DI INDONESIADR. H. ZAIDAN NAWAWI, M.Si
17
undang harus terdapat pembagian fungsi dan peran yang tegas. Tentu saja dalam
pengertian yang luas ruang linkup kajian administrasi Publik dapat meliputi negara,
pemerintah dan administrasi Publik. Tetapi dalam kehidupan praktek administrasi
Publik perlu dipikirkan upaya untuk mempertegas garis batas antara negara,
pemerintah dan administrasi Publik. Beban berat administrasi Publik untuk
melaksanakan keputusan-keputusan politik seringkali disebabkan oleh tidak
tegasnya garis antara negara, pemerintah dan masyarakat.
D. PENUTUP Ilmu administrasi Publik telah mengalami perkembangan yang terus-
menerus. Peruhahan tersebut terjadi baik pada lokus dan fokus. Apakah pendidikan
tinggi di Indonesia telah merespon perubaan tersebut dataran kurikulum dan metode
pembelajaran. Apakah administrasi Publik telah berkontribusi dalam penyelesaian
masalah-masalah adminsitrasi Publik dan juga masalah-masalah negara dan
bangsa yang tengah terjadi. Dalam pandangan penulis, kontribusi ilmu administrasi
Publik masih belum optimal dalam menyelesaikan masalah bangsa dan negara ini.
Hal ini dapat terjadi karena dua hal (1) Kurikulum dan metode pembelajaran Ilmu
administrasi Publik yang belum responsif terhadap perubahan lingkungan, (2)
pengembangan diri dan jaringan yang belum optimal dan kalangan ilmuwan, alumni
dan praktisi administrasi Publik.
DAFTAR KEPUSTAKAAN
BAPPENAS, 2002, Public Good Governance: Sebuah Paparan Singkat, Jakarta: Sekretariat Pengembangan Public Good Governance BAPPENAS
___________—, 2005, Penerapan Tata Kepemerintahan yang Balk: Good Public Governance in Brief, Jakarta: Sekretariat Pengembangan Keijakan Nasional Tata Pemerintahan yang Balk BAPPENAS
Bovaird, Tony and Elke Loffler (Eds.), 2003, Public Management and Governance, New York: Routledge
PENGEMBANGAN ILMU ADMINISTRASI PUBLIK DAN ISU-ISU KONTEMPORER ADMINISTRASI NEGARA DI INDONESIADR. H. ZAIDAN NAWAWI, M.Si
18
Denhardt, Robert B, 2002, The New Public Service. Serving, not Steering, M.E. Sharpe, New York.
Drechsler, Wolfgang, 2005, “The Rise and Deinise of the New Public Management”, post-autistic econoinics review, Issue No. 33, Available Online: http: / /www. paecon. net! PAEReview/issue33/ Drechsler33.htm [6 November 2006]
Dwiyanto, Agus, dkk, 2003, Reformasi Tata Pemeriritahari don Otorioini Daerah, Yogyakarta: Pusat Studi Kependudukan dan Kebijakan Universitas Gadjah Mada Econoinic and Social Council United Nations, 2004, “Revitalizing public administration as a strategic action for sustainable human development: an overview”, Report of the Secretariat, Available Online: http://unpani - un.orintradoc/groups/public/documents/un/ypn01 51 05.pdf [6 November 2006]
Ewalt, Jop Ann G, 2001, “Theories of Governance and New Public Management: Links to Understanding Welfare Policy Implementation”, paper prepared for presentation at the Annual Conference of the American Society for Public Administration, Available Online: http://unpan1 .un.org/intradoc/groups/pubtic/documents/ASPA/ UN 00563.pdf [6 November 2006]
Fredcrickson, H. George, 2004, “Whatever Happened to Public Administration Governance, Governance Everywhere”, Working Paper, QU/GOV/ 3/2004, Institute of Governance Public Policy and Social Research, Queen’s University, Available Online: http://www.governance.gub.ac.uk/bp200pdf [6 November 2006]
Hood, C., 1994, Explaining Econoinic Policy Reversals, Buckingham, Open University Press.
Notan, Brndan C (Editor), 2001, Public Sector Reform: An International PerspEctive, Hampshire: Palgrave MacInillan
Oliver, Dawn arid Gavin Drewry, 1996, Public Service Reforms: Issues of Accountability and Public Law, London: Pinter
PENGEMBANGAN ILMU ADMINISTRASI PUBLIK DAN ISU-ISU KONTEMPORER ADMINISTRASI NEGARA DI INDONESIADR. H. ZAIDAN NAWAWI, M.Si
19
Oluwu, Dele, 2002, “Introduction New Public Management: An African Reform Paradigm?”, Africa Development, Vol. XXVII, No. 3 Et 4, Availabt Online: http://www. codesria. org/Links / Publications/ ad304/oLowipf [6 November 2006]
Pollitt, Christopher and Geert Bouckaert, 2000, Public Management Reform: A Comparative Analysis, Oxford: Oxford University Press
Prasojo, Eko, 2003, “Agenda Politik dan Pemerintahan di Indonesia: Desentratisasi Pobtik, Reformasi Birokrasi dan Good Governance”, Bisnis & Birokrasi, Vol. XI, No.1, Januari
Prasojo, Eko, Teguh Kurniawan dan Azwar Hasan, 2004, Ref ormasi Birokrasi dalom Praktek: Kasus di Kabupaten Jembrana, Depok: Pusat Kajian Pembangunan Administrasi Daerah dan Kota
Prasojo, Eko, Irfan Ridwan Maksum and Teguh Kurniawan, 2006, Desentralisasi a Pemerintahan Daerah: Antara Model Demokrasi Lokal dan Efisiensi Struktural, Depok: Departemen Itmu Administrasi FISIP UI
Samaratunge, Ramanie and Lynne Bennington, 2002, “New Public Management: Challenge for Sri Lanka”, Asian Journal of Public Administration, Vol. 24, No, 1, June, Available Online:http:// unpani.un.org/ intradoc/groupsfpJbLic/ documents/ ApCITy/UNPAN/020779.pdf [6 November 2006]
Shafritz, Jay M and Albert C Hyde (Eds.), 1997, Classics of Public Administration, Fourth Edition, Fort Worth: Hartcourt Brace College PubLishers. Wallis, Joe L., Dollery, Brian, Mcloughlin, Linda, 2007, Reform and Leadership in the Public Sector, Edward Elgar Publishing, Massachussets.
PENGEMBANGAN ILMU ADMINISTRASI PUBLIK DAN ISU-ISU KONTEMPORER ADMINISTRASI NEGARA DI INDONESIADR. H. ZAIDAN NAWAWI, M.Si
20