pequeñas y medianas - COnnecting REpositoriescore.ac.uk/download/pdf/38673541.pdfpequeñas y medianas empresas (PYME) en la economía nacio-nal se refleja en su número y en su participación

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POLITICAS PARA PEQUEÑAS Y MEDIANAS EMPRESAS EN CHILE • CECILIA ALARCON Y GIOVANNI STUMPO

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A G O S T O 2 0 0 1

Políticas parapequeñas y medianas

empresas en Chile

Cecilia AlarcónConsultora

[email protected]

Giovanni StumpoOficial de Asuntos Económicos

[email protected]

División de Desarrollo

Productivo

y Empresarial, CEPAL

A partir de 1991 el gobierno de Chile impulsó una nueva es-

trategia de fomento empresarial. El Programa de Apoyo a la

Pequeña y Mediana Empresa define una serie de instrumentos

orientados a corregir fallas de mercado y a mejorar la eficien-

cia, productividad, competitividad e inserción internacional de

los productos chilenos de esas empresas. La importancia de las

pequeñas y medianas empresas (PYME) en la economía nacio-

nal se refleja en su número y en su participación en la genera-

ción de empleo. La experiencia particularmente adversa de las

crisis económicas de los años setenta y ochenta y la dificultad

de estas empresas para adaptarse a las nuevas reglas del juego

con un nuevo modelo de economía abierta impulsaron al go-

bierno a definir esa nueva estrategia de fomento. El objetivo

de este artículo es identificar y analizar las políticas aplicadas,

así como los efectos de las diferentes acciones llevadas a cabo

y de los instrumentos utilizados. Si bien el marco estratégico

de fomento ha definido nuevos instrumentos con importantes

logros para el sector de las PYME, el impacto global de ellos es

menos alentador. Los nuevos desafíos que enfrentan estas em-

presas en el contexto nacional son los de cómo masificar las

experiencias exitosas y en qué forma replantear las estrategias

que no han funcionado como se esperaba.

R E V I S T A D E L A C E P A L 7 4



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IIntroducción

En Chile, al igual que en la casi totalidad de los paí-ses de América Latina, las pequeñas y medianas em-presas (PYME) son una realidad relevante desde el pun-to de vista tanto económico como social. Su aporte ala generación de empleo y a la producción es impor-tante y se ha ido incrementando a lo largo de los añosnoventa.

La experiencia particularmente negativa de lascrisis económicas de los años setenta y ochenta y ladificultad que tuvo la mayoría de las PYME para adap-tarse a las nuevas reglas del juego del modelo de eco-nomía abierta y a una presencia del Estado reducida ydiferente, llevaron al gobierno a plantear una estrate-gia de apoyo dirigida tanto a corregir las fallas demercado que limitaban el acceso de estas empresas a

los mercados de factores como a incrementar su efi-ciencia, productividad e inserción internacional. Laexperiencia chilena ha mostrado importantes logros,por lo menos en la introducción de instrumentos y en-foques de política novedosos. Probablemente los resul-tados han sido menos alentadores en lo referente a lamasificación y, por lo tanto, al impacto global de esosinstrumentos y acciones.

En el presente artículo se analiza la participaciónde las PYME en la economía nacional, las característi-cas de las diferentes líneas de acción de fomento em-presarial, las políticas aplicadas y el papel que ellas hancumplido en la solución de los problemas que tales em-presas enfrentan. Finalmente, se reflexiona sobre el im-pacto de las políticas y se presentan las conclusiones.

La última revisión por los autores se realizó en julio de 2000.1 La UF es una unidad de valor real, reajustable de acuerdo al índicede variación de precios. Al 12 de septiembre de 2000 una UF valía15 507.40 pesos (alrededor de 27 dólares).

IILa participación de las PYME en la economía

En Chile existen diferentes definiciones de las peque-ñas y medianas empresas. El Ministerio de Economía,Fomento y Reconstrucción (Ministerio de Economía),el Instituto Nacional de Estadísticas (INE) y otros orga-nismos usan diferentes criterios para definirlas, lo quehace difícil comparar las informaciones respectivas.

Hasta 1993, el Ministerio de Economía definíaa las pequeñas empresas como aquellas unidades pro-ductivas cuyas ventas netas anuales varían entre 2 400y 25 000 unidades de fomento (UF), es decir, entre72 000 y 750 000 dólares, mientras que se conside-raba medianas empresas a aquellas cuyas ventas secolocaran entre las 25 001 y 50 000 UF (entre 750 000y 1 500 000 dólares).1 Por encima de ese límite secolocaba a las grandes empresas y por debajo de las2 400 UF a las microempresas. A partir de 1994, ellímite de ventas para la definición de la mediana em-

presa fue elevado a 100 000 UF (alrededor de 3 mi-llones de dólares). Ese es el criterio actualmente uti-lizado por el Ministerio de Economía.

El cuadro 1 resume la información relativa alnúmero de empresas según la clasificación del Minis-terio de Economía y la información proporcionada porla Corporación de Fomento de la Producción (CORFO)que, a su vez, utiliza datos del Servicio de ImpuestosInternos (sII). A partir de 1994, el cambio en la defini-ción de las medianas y grandes empresas produjo unaalteración en la serie relativa a esas dos categorías deunidades económicas, lo que obliga a considerar sepa-radamente dos cuatrienios: 1990-1993 y 1994-1997.

En ambos períodos se observa que las PYME au-mentan su participación en el número de empresas alfinal de cada serie. Los datos sobre las ventas presen-tan el mismo problema derivado del cambio de la de-finición de la empresa mediana y la grande a partir de1994. Por lo tanto, también en este caso hay que con-siderar dos cuatrienios. Los datos del cuadro 2 mues-tran que, tanto en el primero como en el segundo, lasgrandes empresas son las únicas que exhiben tasas decrecimiento de las ventas superiores al promedio.



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CUADRO 1

Chile: Número de empresasa

Serie 1 Serie 21990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Microempresa 364 110 372 311 387 016 400 529 404 599 408 371 423 319 432 431Pequeña 52 473 59 249 65 611 69 489 71 984 75 570 77 798 78 805Mediana 4 598 5 327 5 797 6 147 9 649 10 260 10 721 10 870PYME 57 071 64 576 71 408 75 636 81 633 85 830 88 519 89 675Grande 5 160 6 087 6 838 7 314 4 054 4 388 4 670 4 814

Total 426 341 442 974 465 262 483 479 490 286 498 589 516 508 526 920

Fuente: CORFO (2000).

a Los datos de la serie 1 no son comparables con los de la serie 2.

CUADRO 2

Chile: Incremento total de las ventasde las empresas, 1990-1993 y 1994-1997(Porcentajes)

1990-1993 1994-1997

Microempresa 22.8 10.4Pequeña 32.5 10.3Mediana 32.9 13.2PYME 32.6 11.6Grande 41.0 26.8

Total 38.3 22.0


CUADRO 3

Chile: Ventas de las empresasa

(En porcentajes)

Serie 1 Serie 21990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Microempresa 5.5 4.8 4.9 4.8 4.9 4.6 4.6 4.4Pequeña 14.1 13.3 13.9 13.5 13.8 13.2 13.0 12.5Mediana 6.1 5.8 5.9 5.8 12.1 11.7 11.6 11.3PYME 20.2 19.1 19.8 19.4 25.9 25.0 24.6 23.7Grande 74.4 76.0 75.3 75.8 69.2 70.4 70.9 71.9

Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Fuente: Elaboración propia sobre datos de CORFO (2000).


Por el contrario, las otras categorías (microempre-sas y pequeñas y medianas empresas) crecen menosque el promedio y, por lo tanto, pierden peso relativo(cuadro 3). Las PYME pasaron de representar el 20.2%de las ventas totales en 1990 al 19.4% de ellas en 1993.Igualmente, luego de que fue ampliada la definiciónde “mediana empresa”, las PYME pasaron del 25.9% delas ventas en 1994 al 23.7% en 1997.

La información sobre ocupación presenta tambiénproblemas estadísticos. En primer lugar, los datos pro-vienen de una fuente distinta de la utilizada para lasotras variables (ventas de las empresas y número deempresas). Los datos de empleo se recolectaron a tra-vés de la Encuesta de Caracterización SocioeconómicaNacional (CASEN) que efectúa el Ministerio de Planifi-cación y Cooperación (MIDEPLAN) a través del Depar-tamento de Economía de la Universidad de Chile.Como se señaló anteriormente, la clasificación en estecaso es realizada a partir de la cantidad de ocupadosy, por lo tanto, no es compatible con la que utiliza la

Corporación de Fomento de la Producción (CORFO), quese basa en el monto de las ventas.

Además, hasta 1994 eran consideradas microem-presas aquellas unidades productivas que ocupabanentre una y cinco personas, pequeñas empresas las queocupaban entre seis y 49 personas, medianas empresas



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las que empleaban entre 50 y 199 personas y grandesempresas las que superaban ese número. Sin embar-go, a partir de ese año se redujo el límite superior paralas microempresas a cuatro ocupados y, en consecuen-cia, se amplió el límite inferior de las pequeñas em-presas a cinco ocupados. Por lo tanto, la informaciónanterior a 1994 no es comparable con la de los añossiguientes (por lo menos para las microempresas y laspequeñas empresas).

Teniendo en cuenta estas limitaciones, el cuadro4 muestra que las PYME representan alrededor del 50%de la ocupación del país y que su participación en lasventas totales es de alrededor de 24%. La comparaciónde estos dos datos provee una primera identificaciónde las diferencias de productividad que existen entrelas PYME y las grandes empresas.

La distribución de las PYME por sectores econó-micos muestra que su presencia es muy fuerte en lasactividades comerciales —36.2% del total de lasPYME— y claramente menor —12.9%— en la indus-tria (cuadro 5). Por otro lado, el sector comercio con-centra el mayor porcentaje de unidades productivastambién en los casos de las microempresas y de las

CUADRO 4

Chile: Ocupación en las empresas(Porcentajes)

1990 1992 1994 1996

Microempresasa 43.9 41.8 39.7 40.4Pequeñasa 29.0 31.6 33.6 36.6Medianas 12.7 13.2 12.8 13.0PYME 41.7 44.9 46.4 49.6Grandes 14.4 13.3 13.9 10.1

Total 100.0 100.0 100.0 100.0

Fuente: Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CA-SEN).

a Los datos para 1994 y 1996 se basan en una definición demicroempresa y pequeña empresa diferente de la de 1990 y 1992.

CUADRO 5

Chile: Distribución sectorial de las empresas en 1997(Número y porcentajes)

Tamaño de empresaSector Microempresa PYME Grande Total

Producción agropecuaria 54 174 12.5 8 672 9.7 121 2.5 62 967 12.0Servicios agrícolas y caza 1 444 0.3 479 0.5 18 0.4 1 941 0.4Silvicultura 2 380 0.6 965 1.1 41 0.9 3 386 0.6Pesca 1 223 0.3 427 0.5 74 1.5 1 724 0.3Minas, petróleo y canteras 966 0.2 476 0.5 97 2.0 1 539 0.3Alimentos, bebidas y tabaco 4 455 1.0 2 679 3.0 313 6.5 7 447 1.4Textil y cuero 6 033 1.4 2 290 2.6 158 3.3 8 481 1.6Madera y Papel 7 675 1.8 2 363 2.6 174 3.6 10 212 1.9Químicos, petróleo, caucho y metales 5 668 1.3 2 903 3.2 442 9.2 9 013 1.7Maquinas e instrumentos 2 136 0.5 1 185 1.3 118 2.5 3 439 0.7Otras manufacturas 638 0.1 157 0.2 6 0.1 801 0.2Total industria 26 605 6.2 11 577 12.9 1 211 25.2 39 393 7.5Electricidad, gas, agua 530 0.1 116 0.1 72 1.5 718 0.1Construcción 15 407 3.6 6 618 7.4 587 12.2 22 612 4.3Comercio 179 320 41.5 32 462 36.2 1 765 36.7 213 547 40.5Restaurantes y similares 22 355 5.2 3 480 3.9 62 1.3 25 897 4.9Transporte 33 727 7.8 7 956 8.9 234 4.9 41 917 8.0Servicios financieros. 7 329 1.7 2 956 3.3 166 3.4 10 451 2.0Servicios técnicos y profesionales 21 954 5.1 6 654 7.4 230 4.8 28 838 5.5Servicios estatales, sociales e institucionales 4 830 1.1 978 1.1 49 1.0 5 857 1.1Servicios de diversión y esparcimiento 3 640 0.8 651 0.7 26 0.5 4 317 0.8Servicios personales y del hogar 33 407 7.7 3 626 4.0 41 0.9 37 074 7.0Otras actividades 18 347 4.2 1 435 1.6 15 0.3 19 797 3.8Sin información 4 793 1.1 147 0.2 5 0.1 4 945 0.9

Total 432 431 100.0 89 675 100.0 4 814 100.0 526 920 100.0


grandes empresas: el 40.5% del total de las empresasdel país operan en ese rubro, mientras que sólo el 7.5%de ellas corresponde a unidades industriales.

El análisis de estos datos muestra que las PYME

tienen gran importancia en materia de empleo, pues enellas trabaja alrededor de la mitad de los ocupados. Supeso, en cambio, es bastante menor en el total de las



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ocupación, sino también de ventas), el peso relativo delas grandes empresas se incrementó en los años noven-ta tanto en las ventas, como en las ventas por trabaja-dor y por empresa e, inclusive, en el número de em-presas.

ventas (alrededor de 24%). El desempeño de estasempresas en los años noventa muestra también unadistancia notable y cada vez mayor respecto de lasgrandes empresas. En otras palabras, pese a los resul-tados positivos de las PYME (en términos no sólo de

IIILas políticas de apoyo a las PYME

En 1991 fue puesto en marcha el Programa de Apoyoa la Pequeña y Mediana Empresa (en adelante el Pro-grama), que significó un cambio importante en com-paración con la estrategia seguida por el gobiernomilitar, la que no consideraba necesario hacer distin-ciones en el tratamiento de las unidades económicasde diferente tamaño (Labarca, 1997). En efecto, duran-te el gobierno anterior se afirmaba que “los efectos be-neficiosos de la apertura comercial podían ser aprove-chados de un modo simétrico e igualitario por los dis-tintos agentes económicos” (Cabrera, 1994).

El diagnóstico en que se basaba el programa de1991, por el contrario, identificaba la existencia derestricciones al acceso de las PYME a los mercados defactores y servicios, esencialmente debido a asimetríasen la información, a la presencia de externalidades einapropiabilidades, y a indivisibilidades y economíasde escala.

A partir de ese diagnóstico, el Programa se basódesde el principio en una lógica de corrección de lasfallas de mercado. La CORFO asumió funciones de se-cretaría ejecutiva de la política de fomento de las PYME,mientras que la responsabilidad del diseño estratégicode esta política quedó en el Ministerio de Economía.

Para la ejecución del Programa se elaboró un di-seño institucional que incluye diferentes organismospúblicos y privados que actúan en distintos niveles. Esediseño se ha ido modificando a medida que se han idoimplementando las políticas. Inicialmente la CORFO

utilizó un esquema de administración directa de los dosprincipales instrumentos de fomento, con una delega-ción parcial en su filial, el Servicio de CooperaciónTécnica (SERCOTEC). Sin embargo, a medida que la co-bertura de esos instrumentos se ampliaba (al incor-porarse cada vez más empresas beneficiarias) tuvo quemodificar el esquema de administración, dada la impo-sibilidad de aumentar significativamente la cantidad defuncionarios públicos para atender la nueva demanda.

Por esta razón, a mediados de 1994 se introdujoun nuevo esquema de funcionamiento en el cual sedefinieron tres niveles o “pisos” (Maggi, 1999). En elprimer nivel se encuentran las empresas y consultoresprivados que constituyen la oferta de servicios de asis-tencia técnica para las PYME. En el segundo se hallanlos agentes operadores intermedios: el SERCOTEC y unconjunto de organizaciones privadas acreditadas antela CORFO. Las tareas básicas de esos agentes son las depromover el uso de los instrumentos de fomento entrelas empresas; servir de intermediarios entre éstas y laCORFO en las etapas de formulación, postulación y se-guimiento del uso y resultado de dichos instrumentos;administrar contablemente los recursos privados ypúblicos involucrados en los programas, y supervisarla relación contractual entre las empresas y los provee-dores.

“El esquema estableció desde un principio unaestricta separación entre las funciones de primer ysegundo piso, con la intención de que los agentesoperadores intermediarios mantengan absoluta neutra-lidad respecto de los proveedores y se orienten a re-ducir las asimetrías de información entre la oferta ydemanda de consultoría, pudiendo de esta forma arbi-trar eventuales desacuerdos entre los proveedores y lasempresas usuarias de dichos servicios” (Maggi, 1999).

En el tercer y último nivel se sitúa la CORFO, quees la institución responsable del diseño operativo y lareglamentación de los instrumentos; el diseño de losconvenios marco con los agentes; la asignación y tras-paso a éstos de los subsidios aprobados para los pro-gramas, y la evaluación de la marcha de los mismos.

Los instrumentos utilizados en las políticas defomento de las PYME se agrupan en seis áreas: finan-ciamiento, asistencia técnica, transferencia e innova-ción tecnológica, capacitación, fomento a la exporta-ción y asociatividad.



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1. Financiamiento

El acceso al financiamiento es uno de los problemasmás complejos que las PYME deben enfrentar. El diag-nóstico realizado por el gobierno a comienzos de losaños noventa señaló la presencia de fuertes segmenta-ciones y discriminaciones según el tamaño de la empre-sa en los mercados de productos y factores, las que de-terminan, entre otras cosas, un acceso desigual a esosmercados. Por esta razón, el Programa introdujo unconjunto de instrumentos para reducir las desventajasque tienen que encarar las PYME en el mercado de cré-dito.

La CORFO había actuado anteriormente, en lo re-ferente a programas de crédito y financiamiento, pres-tando en forma directa; es decir, operando como insti-tución de primer piso. Una evaluación cuantitativa deesta experiencia concluyó que ella había acarreadopérdidas importantes para el Estado. En 1990 la CORFO

cerró el mecanismo de crédito directo y licitó su car-tera, que en ese momento tenía un valor nominal de714 millones de dólares. La diferencia entre el valorobtenido por la venta de la cartera y su valor nominalarrojó una pérdida de 514 millones de dólares para elEstado (Foxley, 1998).

A partir de 1990, la CORFO empezó a operar comouna entidad de segundo piso: los créditos directos a losusuarios finales fueron reemplazados por el financia-miento a bancos y otros intermediarios especializadosque canalizan los recursos hacia los clientes finales. Deesta manera, se redujo sensiblemente el riesgo de pér-didas para el Estado. En la actualidad, dentro del nue-vo esquema de segundo piso funciona un conjunto deprogramas que pueden ser agrupados en programas decrédito, de cuasi capital y de subsidios. A continuaciónse describen las características principales de estosgrupos de programas.

a) Programas de crédito– Financiamiento de inversiones de medianas y pe-

queñas empresas. Está orientado al financiamien-to de proyectos de inversión que realizan empre-sas con ventas de hasta 30 millones de dólares.Financia inversiones en maquinaria, instalaciones,construcciones, obras civiles y servicios de inge-niería y montaje, así como el capital de trabajoasociado a dichas inversiones, hasta un 30% delmonto total y por hasta cinco millones de dóla-res. Los plazos de amortización varían entre dosy 10 años.

– Financiamiento de inversiones de pequeñas indus-trias. Es financiado con recursos otorgados por elgobierno de Alemania a través del Kreditanstaltfür Wiederaufbau y está destinado a financiarinversiones y capital de trabajo de empresas ma-nufactureras con ventas de hasta tres millones dedólares mediante créditos de hasta 450 000 dóla-res. Los plazos varían entre 3 y 10 años.

– Financiamiento de insumos de producción y co-mercialización en el extranjero. Está dirigido a laadquisición de insumos para la producción debienes y servicios exportables. Pueden utilizarloempresas que venden hasta 30 millones de dóla-res, el crédito no puede superar los tres millonesde dólares y el plazo es de dos a ocho años.

b) Programas de cuasi capital– Compra de bonos subordinados a bancos para fi-

nanciamiento de PYME. La CORFO compra bonossubordinados a bancos emisores, condicionandola compra a la colocación de créditos, por losbancos mismos, a pequeñas empresas con ventasanuales de hasta 25 000 UF (alrededor de 750 000dólares) y al desarrollo de plataformas comercia-les especializadas en la atención a pequeñas em-presas.2

– Financiamiento a Fondos de Inversión de Desa-rrollo de las Empresas (FIDES) para capital deriesgo. Consiste en préstamos que la CORFO con-cede a los FIDES con la condición de que estosrecursos sean destinados a aportar capital a lasPYME que generan alto valor agregado o que sepuedan identificar como empresas de alto conte-nido tecnológico.

c) Programas de subsidios– Cupones de bonificación de seguros de crédito

(CUBOS). Este programa está dirigido a solucionarla falta o insuficiencia de garantías reales que tie-nen las PYME para respaldar los créditos otorga-dos por las instituciones financieras. Estas insti-tuciones contratan con una compañía asegurado-ra un seguro de crédito que cubre el riesgo de nopago por parte de los deudores. Un 72% de laprima de ese seguro es cofinanciado por el Esta-do a través de los CUBOS. Las empresas que pue-

2 “Los bonos subordinados son valores de oferta pública cuya ca-racterística principal es que pueden imputarse al capital del bancoemisor en una proporción que va decreciendo a medida que el ins-trumento se acerca a su vencimiento” (Foxley, 1998).



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den beneficiarse con este subsidio son aquéllascon ventas inferiores a las 25 000 UF (alrededorde 750 000 dólares), lo que significa que estádirigido a las pequeñas empresas. Un caso parti-cular es el de los CUBOS que se aplican a las em-presas que deseen desarrollar proyectos en zonasque han sufrido fuertes crisis económicas y estánen procesos de reconversión productiva.3 En estecaso el subsidio llega al 80% y está disponibletambién para empresas medianas.Además de los mencionados, durante los años

noventa operaron otros instrumentos financieros deapoyo a las PYME que ya no se utilizan. Entre éstos des-taca el subsidio a la asistencia financiera (SUAF), crea-do en noviembre de 1991 para “eliminar la discrimi-nación que sufren los pequeños y medianos empresa-rios al solicitar un crédito y no contar con la informa-ción contable organizada o no tener una presentaciónadecuada de su proyecto de inversión” (Cabrera, 1994).

El SUAF era una subvención que podían pedir lasempresas con ventas inferiores a 25 000 UF (alrededorde 750 000 dólares) anuales y que estaba destinada ala contratación de consultores que prepararan y presen-taran los antecedentes solicitados por las institucionesfinancieras para conceder un crédito a la empresa be-neficiaria del SUAF. Posteriormente, como consecuen-cia del escaso interés que generó el instrumento, tam-bién se permitió participar a las empresas medianas.En 1996 el SUAF fue eliminado por la presencia devicios administrativos debidos a fallas de control a losconsultores. De todos modos, el poco éxito del instru-mento se debió a la dificultad de “lograr que las insti-tuciones financieras descansaran en la evaluación dedeudores por terceras partes, en este caso, consultoresincentivados con un subsidio estatal” (Foxley, 1998).

Otro instrumento eliminado fue una variante delos CUBOS que operó entre 1995 y 1997 y que subsi-diaba el 50% de la prima de seguros de crédito depequeños exportadores. Fue eliminado por su posibleincompatibilidad con las normas de la OrganizaciónMundial del Comercio.

2. Asistencia técnica

Con el objeto de mejorar la gestión de las PYME y fa-cilitar el proceso de incorporación de nuevas tecnolo-

gías se crearon, a partir de 1993, los Fondos de Asis-tencia Técnica (FAT). A través de este instrumento lasPYME pueden financiar la contratación de un consultorpara mejorar su gestión global o solucionar problemasespecíficos vinculados con aspectos como los análisisde mercado, el diseño de productos, el rediseño de pro-cesos productivos, el control de la contaminación y lossistemas de información.

Con los FAT se busca facilitar el acceso de las PYME

a asesorías de esta índole y, al mismo tiempo,incentivar la formación de un mercado de consultoríasespecializadas en estas empresas. La gran mayoría deellas utilizan este instrumento en forma individual, pesea que se admite que varias de ellas se asocien paracontratar el mismo servicio. Pueden recurrir a las FAT

las empresas cuyas ventas netas anuales sean superio-res a 2 400 UF y no excedan las 100 000 UF.4

A partir de 1999, se ha incorporado al programael financiamiento para la fase de diagnóstico. En unaprimera etapa, CORFO aporta 12 UF y el empresario debecontribuir con 3 UF. Mientras que en la fase de asis-tencia técnica propiamente tal CORFO cofinancia hasta50% del costo total de la consultoría,5 hasta un máxi-mo de 450 UF (alrededor de 13 000 dólares) por em-presa y un tope anual de hasta 150 UF (alrededor de4 400 dólares).

En el caso de un FAT Colectivo —por lo menostres empresas— la CORFO aporta 30 UF para la fase dediagnóstico y los empresarios contribuyen con 10 UF.En cambio, para asistencia técnica la CORFO cofinanciahasta 50% del costo total de la consultoría con unmáximo de 100 UF por empresa al año.

La CORFO delega la administración de estos fon-dos en agentes intermediarios (entidades de “segundopiso”) cuya especialización y cercanía con los usuariosfinales debe permitir una mayor eficacia de la opera-ción. Estas entidades deben calificar la pertinencia delas consultorías, aprobar los contratos de asesoría, hacerseguimiento de su ejecución y girar los subsidios pre-via comprobación de la ejecución.

3 Tales son los casos de la zona del carbón (provincia de Araucoy comunas de Lota y Coronel), de las provincias de Arica yParinacota, y de las regiones XI y XII.

4 Se podrán incorporar empresas con ventas netas anuales inferio-res a 2 400 UF y superiores a 100 000 UF siempre y cuando, a lafecha de la solicitud, estén participando en algún otro programa defomento de la CORFO o en Comités de Exportación con financiamientode ProChile.5 El porcentaje de cofinanciamiento aumenta a 60% en el caso deempresas con ventas inferiores a las 25 000 UF y llega a 70% si setrata de una asistencia técnica en áreas temáticas a las que la CORFO

asigna prioridad (como riego, calidad y medio ambiente).



182

El propósito central de los FAT es superar lasasimetrías de información que desalientan la utilizaciónde servicios externos de consultoría por las PYME, a lavez que promover una mayor profundidad de este mer-cado, mostrando a las empresas demandantes la utili-dad de asesorías externas para resolver problemas ope-rativos y definir sus estrategias de negocios y de mo-dernización. Pero aunque han tenido una demanda cre-ciente (cuadro 6), las evaluaciones efectuadas a partirde muestras de empresas no arrojan resultados conclu-yentes, debido sobre todo a la dificultad de aislar losefectos de una consultoría en el desempeño de la em-presa con posterioridad a su realización (Universidadde Chile, 1997b). No obstante, una de esas evaluacio-nes señala que “el FAT ha demostrado resultadosexitosos en dos dimensiones principales: configuraciónde una oferta de consultorías especializadas en la PYME,la cual no estaba organizada previamente, y en unavalorización progresiva por parte de las PYME de losservicios de asistencia técnica provistos por consulto-ras privadas” (Castillo, 2000).

Un elemento que genera permanente discusión entorno a este instrumento es que el principal incentivo sesitúa del lado de la oferta de consultores, que a menudoincentivan el uso del instrumento más allá de lo nece-sario. Con frecuencia las empresas contratantes no tie-nen plena conciencia del valor del servicio, por cuantoperciben como su costo total el porcentaje minoritarioque ellas aportan, y no exigen un mínimo de pertinen-cia y profundidad en los resultados de la consultoría.Para evitar la selección de oferta de consultoría de malacalidad o el mal uso del subsidio (simulando el copagoempresarial), la CORFO y los agentes operadores se hanpreocupado de establecer criterios selectivos en el re-gistro de consultores y de sancionar severamente lasprácticas ilícitas que se detecten (Maggi, l999).

3. Desarrollo tecnológico

El principal instrumento utilizado para impulsar eldesarrollo tecnológico de las empresas es el Fondo Na-

cional de Desarrollo Tecnológico y Productivo (FONTEC).Este fondo, creado en 1991, puede ser utilizado portodo tipo de empresas —por lo tanto, no es un instru-mento orientado exclusivamente a las PYME— y estádestinado a promover, orientar, financiar y subvencio-nar la ejecución de proyectos de investigación y desa-rrollo tecnológico, de adquisición de infraestructuratecnológica y, en general, de fomento de todas las eta-pas de desarrollo de un producto tecnológico.

Este fondo opera a través cinco líneas de financia-miento:– Innovación tecnológica. Se trata de proyectos de

investigación y desarrollo de tecnologías de pro-ductos, de procesos y de servicios, incluyendomodelos, prototipos y pruebas de introducción almercado. El financiamiento otorgado por el FONTEC

es una subvención que no puede superar el 50%del costo total del proyecto.

– Infraestructura tecnológica. Esta línea incluye lasinversiones en infraestructura física, instalacionesy equipamiento científico y tecnológico, así comoen capacitación técnica de los recursos humanosasociados al proyecto de infraestructura que cum-plan funciones de apoyo a los procesos producti-vos y al desarrollo tecnológico de las empresas.El FONTEC otorga una subvención máxima de 20%o 30% del costo total del proyecto, dependiendode si la presentación es individual o asociativa.

– Transferencia asociativa. En este caso, se subven-cionan proyectos en los cuales participan cinco omás empresas de un mismo sector o de sectoresafines. En general, abarca la programación y rea-lización de misiones tecnológicas al extranjero,para las cuales el FONTEC otorga una subvenciónmáxima de 45% del costo total con un tope de100 000 dólares.

– Entidades y centros de transferencia. Tambiénesta línea se refiere a procesos asociativos que, eneste caso, están destinados a la creación de enti-dades (centros de transferencia tecnológica) cuyoobjetivo es la prospección, desarrollo, difusión,transferencia y adecuación de tecnologías en lasempresas a fin de contribuir a su modernización.La subvención máxima puede llegar a 50% delcosto del proyecto con un límite de 400 000 dó-lares.

– Estudios de preinversión. Esta línea está dirigidaa estimular las inversiones con contenido de in-novación mediante la financiación de estudios depreinversión. La subvención alcanza a 50% delvalor del estudio con un tope de 15 000 dólares.

CUADRO 6

Chile: Cantidad de operacionesfinanciadas a través de losFondos de Asistencia Técnica (FAT)

1994 1995 1996 1997 1998 1999

349 1 428 1 487 4 406 4 652 6 632




183

Entre septiembre de 1991 y julio de 1998, el FONTEC

aprobó y financió 997 proyectos (cuadros 7 y 8). Sibien el FONTEC no está dirigido específicamente a lasPYME es probable que un porcentaje importante de lasfinanciaciones concedidas sea utilizado por ese tipo deunidades productivas. En efecto, según datos para elperíodo comprendido entre septiembre de 1991 y ju-nio de 1994, el 75.8% de los 236 proyectos aprobadosy el 72% de los fondos fueron utilizados por empresaspequeñas, medianas y en formación (Cabrera, 1994).

4. Capacitación

A partir de 1976, el gobierno militar privatizó la res-ponsabilidad gerencial y administrativa de los serviciosnacionales de capacitación al transferir el control decasi 70 liceos industriales y el Instituto Nacional deCapacitación (INACAP) a la principal asociación empre-

sarial del país (Confederación de la Producción y elComercio), y al centrar en las empresas la iniciativa ygestión de los programas de capacitación financiadospor el Estado a través del Servicio Nacional de Capa-citación y Empleo (Salazar, 1997).

El instrumento principal en este campo es la fran-quicia tributaria que permite a los empresarios descon-tar de su declaración de impuestos hasta el 1% de lasremuneraciones anuales imponibles o un valor equiva-lente a 13 unidades tributarias mensuales (UTM), alre-dedor de 660 dólares.6 Se trata, por lo tanto, de unsubsidio a la demanda empresarial de capacitación en

CUADRO 7

Chile: Proyectos financiados por el Fondo Nacional deDesarrollo Tecnológico y Productivo (FONTEC), por sectores.

Sector Número de Costo total Aporte FONTEC Aporte empresa Estructura delproyectos (miles de (miles de (miles de aporte FONTEC

dólares) dólares) dólares) (porcentajes)

Agropecuario 236 27 414 12 281 15 133 20.2Forestal 28 3 537 1 628 1 909 2.7Pesca y acuicultura 74 13 338 6 018 7 320 9.9Minería 36 7 522 3 141 4 381 5.2Manufactura 394 59 152 23 651 35 501 38.9Energía, gas y agua 5 1 188 763 424 1.3Construcción 28 3 173 1 318 1 855 2.2Servicios 63 10 484 4 912 5 572 8.1Informática 104 14 495 5 395 9 099 8.9Biotecnología 29 3 271 1 599 1 671 2.6

Total 997 143 574 60 705 82 865 100.0


CUADRO 8

Chile: Proyectos financiados por el Fondo Nacional de DesarrolloTecnológico y Productivo (FONTEC), por línea de financiación(Miles de dólares)

Línea Número proyectos Aporte FONTEC Estructura(miles de dólares) (porcentajes)

Innovación tecnológica 812 50 882 83.8Infraestructura tecnológica 17 2 833 4.7Transferencia asociativa 152 4 853 8.0Entidades y centros de transferencia 6 2 014 3.3Estudios de preinversión 10 123 0.2

Total 997 60 705 100.0

Fuente: CORFO ( 1998).

6 De conformidad con el artículo 8 del Código Tributario (DecretoLey No 830/74), la UTM es la cantidad de dinero cuyo monto, deter-minado por ley y permanentemente actualizado, sirve como medidao punto de referencia tributaria; en agosto de 1999 su valor era de26 153 pesos (alrededor de 51 dólares).



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el cual participan diferentes actores. En primer lugar,el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE),organismo técnico descentralizado del Estado que serelaciona con el gobierno a través del Ministerio delTrabajo y Previsión Social, administra el incentivo tri-butario que el Estado ofrece a las empresas para capa-citar a su personal (SENCE, 1998). En segundo lugar,intervienen los organismos privados de capacitación(organismos técnicos de ejecución, universidades, ins-titutos profesionales y centros de formación técnica)que ejecutan los programas de capacitación. Finalmen-te, participan las empresas que determinan la deman-da de capacitación.

Los resultados de este instrumento no han sidomuy alentadores para las PYME. En efecto “entre 1990y 1994 sólo el 18.84% de estas empresas utilizaron lafranquicia tributaria ocupando sólo 7.56% de los mon-tos disponibles” (Salazar, 1997). El problema princi-pal es que el monto total de los salarios pagados porel pequeño empresario (y a menudo también por elmediano) es bastante reducido y hace que la franqui-cia no alcance valores que justifiquen la contrataciónde servicios de capacitación. Por esta razón, a partirde 1997 el límite hasta el cual es posible utilizar lafranquicia ha sido elevado de tres a trece UTM, siem-pre y cuando ese valor sea superior al 1% del total delas remuneraciones anuales imponibles. Sin embargo,es improbable que este cambio conduzca a resultadossignificativamente diferentes.

Por la misma razón, a partir de 1995 el SENCE de-sarrolla el programa de capacitación para la microem-presa y pequeña empresa que se articula en dos líneas,ambas orientadas a mejorar la gestión. La primera estádirigida a propietarios, gerentes o quienes ejerzan fun-ciones administrativas en empresas con ventas anua-les inferiores a las 25 000 UF (alrededor de 750 000dólares). La segunda está dirigida a pequeños produc-tores agrícolas.

Otra medida para mejorar el acceso de las unida-des de menor tamaño a la capacitación laboral fue lacreación del Fondo Nacional de Capacitación (FONCAP)en 1998, que entre sus líneas de acción incluye sub-sidios a los que pueden acceder empresas cuyas ven-tas anuales no superen las 13 000 UTM (alrededor de663 000 dólares). Esos subsidios tienen un tope máxi-mo de 26 UTM (alrededor de 1 300 dólares) por em-presa al año.

5. Fomento a la exportación

La mayoría de los instrumentos disponibles en Chilepara fomentar las exportaciones han sido diseñados sin

tener en cuenta, por lo menos explícitamente, el tama-ño diferente de las empresas que pueden dirigir susventas hacia los mercados externos. Sin embargo, al-gunos programas han revelado ser de cierta importan-cia para las PYME.

El Sistema Simplificado de Reintegro a las Ex-portaciones Menores, conocido como ReintegroSimplificado, permite que las empresas exportadorasde productos no tradicionales reciban la devolución deun pequeño porcentaje del valor fob de sus exporta-ciones (entre 3.5% y 10%). En el país existe un meca-nismo general de reintegro que permite que las empre-sas recuperen los aranceles pagados al importarinsumos que han sido utilizados para producir los bie-nes exportados. Sin embargo, este instrumento requierede un trámite complejo, por lo que recurren a él prin-cipalmente empresas grandes que cuentan con el per-sonal y la información necesarios para realizarlo. Conmiras a facilitar dicho trámite para las PYME y para em-presas que exportan ocasionalmente se introdujo elReintegro Simplificado, que ha sido muy eficaz paraatraer a diversas PYME a la actividad exportadora(Macario, 1998). El porcentaje del reembolso es varia-ble y está relacionado con el monto de las exportacio-nes totales del producto: cuanto mayor sea ese monto,menor será el porcentaje aplicable, hasta llegar a untope más allá del cual el subsidio desaparece.

El Reintegro Simplificado, sin embargo, está des-tinado a desaparecer a corto plazo, pese a su éxito,debido a que es posible que una empresa exportadorareciba el reembolso sin haber utilizado insumos impor-tados, lo cual convierte el instrumento en un subsidio.Esta situación está en conflicto con los acuerdos de laRonda Uruguay que fijan el año 2002 como fecha topepara eliminar los subsidios a la exportación (Macario,1998).

Un segundo instrumento, dirigido más explícita-mente a las PYME, es el Programa de Apoyo a la Ges-tión de Empresas Exportadoras (PREMEX) cuyo objetivoes promover la capacidad exportadora de las empresasmanufactureras y de programas de computación. ElPREMEX cofinancia la contratación de consultores de altonivel para el diagnóstico, diseño e introducción de me-joras en la gestión de las empresas que permitan elevarla eficiencia en los procesos productivos y procesos deplanificación de la producción, incrementar la calidadde los productos, optimizar los sistemas de informaciónde apoyo a la producción e impulsar la automatizaciónde los procesos.

A través del mismo programa, en la fase de diag-nóstico, la CORFO financia hasta el 60% del valor delas consultorías, con un tope de 80 UTM (alrededor de



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4 000 dólares) para el subsidio. En la etapa de ejecu-ción, se llega a un aporte de hasta 870 UTM (alrede-dor de 44 000 dólares) que cubre hasta el 50% delvalor de la consultoría de proceso. Pueden acceder alPREMEX las empresas exportadoras con exportacionesde hasta 200 000 dólares y ventas netas totales dehasta 10 millones de dólares en el año anterior. Elénfasis en el apoyo precompetitivo, la ausencia demetas de exportación y el pequeño monto del subsi-dio permiten suponer que pueda ser considerado comoun subsidio no recurrible y por lo tanto compatiblecon las normas de la OMC (Macario, 1998).

En relación al apoyo a las actividades de expor-tación, dos instituciones han destacado por la impor-tancia de sus actividades: PROCHILE y ASEXMA. La Di-rección de Promoción de Exportaciones del Ministe-rio de Relaciones Exteriores (PROCHILE) fue creada en1975 con los objetivos de promover las exportaciones,en particular las no tradicionales, diversificarlas y abrirnuevos mercados. Esta institución cuenta con un pre-supuesto anual de 22 millones de dólares (de los cua-les 10 millones están destinados a la promoción agrí-cola) y cofinancia estudios de mercado, publicación decatálogos y participación en ferias y misiones comer-ciales. Además apoya grupos de empresas para queabran oficinas en el extranjero. El papel de PROCHILE

parece haber sido más relevante en la incorporación deempresas medianas (más que pequeñas) a la actividadexportadora.

La Asociación de Exportadores de Manufacturas(ASEXMA) es una entidad gremial que ofrece a sus afi-liados servicios de información sobre aranceles, trámi-tes para exportar e incentivos utilizables; apoya tam-bién la realización de análisis de mercado y la partici-pación en ferias y misiones comerciales. Además, lle-va adelante el Proyecto de Fomento a la Pequeña yMediana Empresa (PROPYME), con la cooperación téc-nica de Alemania, que está dirigido a mejorar la capa-cidad exportadora de unas 40 PYME.

6. Asociatividad

A partir de 1991, el gobierno ha buscado fomentar laasociatividad entre empresarios de rubros similares ocomplementarios ubicados en una misma localidadmediante proyectos de fomento (PROFO). La hipótesiscentral sobre la cual descansa ese instrumento es queel principal problema de la PYME no es tanto su tama-ño sino su aislamiento y que, por lo tanto, convienecanalizar los recursos a grupos de empresas, más quea empresas individuales.

Formalmente, un PROFO es una entidad asociativacon personalidad jurídica que reúne a pequeños ymedianos empresarios por un máximo de tres a cuatroaños. Puede estar conformado por al menos cincoempresas y hasta un 30% de sus integrantes pueden serempresas con ventas superiores o inferiores a las quecaracterizan a las PYME. Su administración está a car-go de un gerente nombrado por sus propios miembrosy cuyo costo de funcionamiento es sufragado en for-ma compartida por recursos públicos y privados. LaCORFO puede financiar hasta el 70% de los costos tota-les del programa de trabajo el primer año. Los empre-sarios, en cambio, deben financiar por lo menos el 30%de los costos el primer año, 40% el segundo año y 50%el tercero. En general, la CORFO cofinancia actividadespor un máximo de tres años. Sin embargo, es posibleconseguir una prórroga para el cuarto año en caso decomprobarse resultados positivos y si el grupo deempresas decide extender su proyecto asociativo ha-cia consorcios o inversiones comunes.

El monto del subsidio puede llegar a alrededorde 100 000 dólares anuales por grupo con un límite de12 000 dólares por empresa participante. Las activida-des y tipos de gastos que pueden financiar estos fon-dos son: las remuneraciones del gerente del PROFO y otropersonal de apoyo, seminarios de transferencia tecno-lógica, exposiciones, muestras y consultorías, viajes, ca-pacitación y adquisición de libros y revistas especiali-zadas. La CORFO es el organismo responsable de regu-lar el marco general en que se desenvuelven esos pro-gramas y de aprobar y asignar los recursos financieros.Entre los operadores intermedios encargados de poneren marcha —y en algunas ocasiones administrar— losPROFO hay organismos públicos como el SERCOTEC y aso-ciaciones gremiales privadas como el Instituto Textil yla ASEXMA. La CORFO actúa como agencia de tercer piso,por lo cual no tiene funciones de ejecución directa. Supapel es, entre otros, el de definir las características delprograma, aprobar la constitución de un PROFO cuandoun grupo de empresarios así lo solicita al organismooperador, poner a disposición del grupo un porcentajede los recursos globales requeridos por el proyecto yregular las condiciones en que operan.

La gestión se ha descentralizado con el tiempo.El SERCOTEC fue la institución que promovió y admi-nistró los primeros PROFO. En 1994, se determinó quela ejecución del programa podía estar en manos de ope-radores privados debidamente autorizados por la CORFO.Esta disposición apuntó a flexibilizar la gestión y ba-jar los costos administrativos. Una innovación inte-resante fue incluir a asociaciones gremiales de empre-sarios como posibles agentes operadores.



186

Los primeros PROFO se iniciaron en 1992 y, desdeesa fecha, su número se ha elevado año a año. Laimportancia que han adquirido en la política guberna-mental de fomento de las PYME se refleja en el aumen-to de los fondos que se les destinan y en la cantidadde empresas involucradas.

En 1996, la CORFO encargó a la Universidad deChile una evaluación de este instrumento de fomento.Sobre la base del análisis de 257 empresas, correspon-dientes a 29 PROFO, la evaluación identificó un conjuntode elementos positivos asociados a la utilización de esteinstrumento (Universidad de Chile, 1997a). En parti-cular, los resultados permiten considerar que los prin-cipales logros se han concentrado principalmente entres campos:– Organización y gestión de la empresa mediante la

incorporación de elementos de planificación,mejor especificación de roles y funciones, foca-lización de la producción para el logro de econo-mías de escala e incorporación de modernas es-trategias de comercialización.

– Acumulación de capital humano mediante unmayor acceso a la capacitación en gestión ge-rencial, así como del personal de producción a lacapacitación profesional.

– Acceso a institutos tecnológicos, asesores, consul-tores e inclusive a fondos de fomento como elFONTEC y los FAT.Los empresarios encuestados estimaron que los

PROFO habían tenido un efecto particularmente positi-vo en el conocimiento de mercados y tecnologías y lasposibilidades de realizar nuevos negocios (cuadro 9).

La evaluación de los PROFO demuestra que éstospueden ser útiles a las empresas participantes. Comoresultado de la asistencia recibida, algunas de ellas hanllevado a cabo modificaciones de cierta importancia en

algunas prácticas productivas y empresariales, lo quese ha traducido en mejoras en la productividad y lossalarios pagados (Universidad de Chile, 1997a).

La evaluación también puso en evidencia que eltipo de agente intermediario es otro elemento que haceuna diferencia. Se observó que, en general, la figurade agente privado estructurado sobre la base de gre-mios empresariales muestra mejores resultados econó-micos y mayor potencialidad de lograr un espacio parala cooperación técnica y de negocios entre las empre-sas participantes.

En cuanto a la conformación del grupo, se men-cionó la necesidad de contar con cierta heterogeneidadentre las empresas (la presencia de una o dos más gran-des, y sobre todo exportadoras, puede tener un efectode demostración para el resto) y con empresas cuyosmercados individuales no se traslapen significativa-mente.

Sin embargo, la misma evaluación dejó en claroque el programa fue insuficiente para corregir impor-tantes fallas de mercado, como la falta de acceso delas PYME al financiamiento para inversión e innovaciónen igualdad de condiciones con las grandes empresas,y a recursos humanos calificados. Todas las firmasencuestadas señalaron que estos elementos se hallabanentre sus principales obstáculos (cuadro 10).

De la misma manera, la evaluación realizada(Universidad de Chile, l997a) señala que “el alcancede los resultados del programa es menor cuando se trata

CUADRO 9

Chile: Percepción de los empresariossobre los beneficios de los proyectosde fomento (PROFO)(Porcentaje de empresarios encuestados)a

Mejor conocimiento de mercados 48Nuevas oportunidades de negocios 42Conocimiento de tecnologías 39Mejora en posición competitiva 37Aumento de rentabilidad por mayor volumen de ventas 27Aumento de rentabilidad por reducciones de costos 19Mejora en la capacidad de financiamiento 18Aumento de rentabilidad por mayor precio del bien 17

Fuente: Universidad de Chile (1997a).

a Cada empresario podía identificar más de un factor.

CUADRO 10

Chile: Principales obstáculosseñalados por las empresas(Porcentaje de empresas encuestadas)a

Falta de financiamiento 42Falta de personal calificado en producción 31Concentración de clientes 31Política económica 27Máquinas y equipos anticuados 25Falta de personal administrativo calificado 22Falta de capacidad instalada 21Problemas de cobranza 21Problemas de inventarios 19Falta de información sobre tecnologías 19Resistencia al cambio del personal 18Retrasos en respuesta al cliente 15Producción concentrada en pocos productos 15Falta de cumplimiento de proveedores 10Incapacidad para cumplir con normas técnicas 9Calidad deficiente 7Rotación de personal 7Productos obsoletos 1

Fuente: Universidad de Chile (1997a).

a Cada empresa podía identificar más de un factor.



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de encontrar evidencia de mejoras significativas y di-ferenciales para el desarrollo y mejora procesos pro-ductivos y/o productos (salvo cambios en el lay-out o

en la informatización)”. Es decir, que el impacto delprograma sobre los procesos de innovación parece ha-ber sido bastante limitado.

IVReflexiones sobre el enfoque de política

A diferencia de la mayoría de los países de AméricaLatina, Chile aplica desde hace casi una década unapolítica explícita de apoyo y fomento para las PYME.Esta política ha sido diseñada e implementada en elnuevo marco de desregulación y de abandono de laspolíticas de oferta estatal directa que caracterizó al país,en etapas con rasgos diferentes, desde mediados de losaños setenta. Las características generales de los ins-trumentos utilizados han obedecido a una lógica decorrección de las fallas de mercado, horizontalidad delas intervenciones y subsidio a la demanda.

Mediante instrumentos con esas características sebuscaba: i) garantizar criterios de acción homogéneosen todo el país, ii) limitar la discrecionalidad de losfuncionarios públicos, tanto a nivel central como re-gional, iii) asegurar la transparencia en el uso de losrecursos públicos, iv) orientar los recursos disponibleshacia los ámbitos de acción considerados más impor-tantes, v) reducir los requerimientos profesionales dela institución gestora de los instrumentos, vi) determi-nar el nivel de desarrollo, el grado de interés y la ca-pacidad de respuesta de mercados sobre los cuales nose tiene conocimiento directo y específico y vii) con-seguir cofinanciamiento privado para las acciones defomento (Dini y Katz, 1997).

Hasta 1994, es decir, en los primeros años de apli-cación del programa de apoyo a las PYME, la CORFO

mantuvo la operación directa de los instrumentos. Apartir de ese año se redefinió la estrategia de acción yla CORFO concentró sus actividades de fomento de lasPYME en el nivel estratégico (“tercer piso”) y favore-ció la creación de una red de agentes articuladores(públicos y privados) “cuya función básica es precisa-mente diseñar programas de fomento para el desarro-llo de las empresas, articulando los clientes (las em-presas) con los proveedores de servicios de apoyo (con-sultores), a través de los instrumentos disponibles” (Di-ni y Katz, 1997). Uno de los elementos que determinóese cambio fue la imposibilidad de ampliar la cober-tura de los instrumentos utilizados sin elevar fuerte-

mente los costos de administración de las políticas. Porel contrario, el proceso de reorganización de la estruc-tura pública de fomento llevó a una reducción de fun-cionarios en la CORFO (de 601 en 1994 a 464 en 1995)y en el SERCOTEC (de 315 en 1993 a 198 en 1995).

Además, varias funciones administrativas de laCORFO y el SERCOTEC fueron descentralizadas, y seampliaron las atribuciones de los directores regiona-les. La modificación del esquema de funcionamiento,con la introducción de una red de agentes privados enel “segundo piso”, ha sido muy importante para incre-mentar la cobertura de los instrumentos, dadas lasmencionadas restricciones a la ampliación de la “ofer-ta” directa pública, y probablemente ha contribuido aaumentar la aceptación de la política de apoyo a lasPYME entre los empresarios.

En términos de cobertura anual, se pasó de alre-dedor de 2 000 empresas atendidas en 1993 a más de4 000 en 1996 y de 8 000 en 1998. Los recursos asigna-dos a las actividades de apoyo a las PYME se elevaronapreciablemente entre 1994 y 1999 (cuadro 11). Au-mentaron fuertemente los recursos asignados al fomen-to de las PYME, tanto en los dos subtotales como en eltotal. En este último, el gasto subió de 36 millones dedólares (efectivamente gastados) en 1994 a más de 95millones (presupuestados) para 1999. En términos rea-les, el aumento en el total entre 1994 y 1999 fue de140%. Más aun, los fondos destinados a las políticasde apoyo a las PYME acrecentaron su peso relativo enel total de los recursos asignados en general a las po-líticas de fomento productivo. Mientras los primerosrepresentaron el 8.1% del total en 1994, en el presu-puesto para 1999 llegaron al 15.8%.

En definitiva, los gobiernos posteriores a 1990 hanmostrado un interés real por los problemas de las PYME,que se ha reflejado en un incremento de los recursosasignados tanto en términos absolutos reales como enrelación al total destinado a las políticas de fomentoproductivo. Al mismo tiempo, la reflexión interna enla propia CORFO ha llevado a un cambio de enfoque que



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ha permitido una mayor participación del sector pri-vado en la gestión y aplicación de los instrumentos. Elcambio de enfoque y la mayor disponibilidad de fon-dos ha conducido a un incremento notable de las em-presas asistidas, que pasaron en cinco años de pocomás de 2 000 a más de 8 000.

La preocupación por las políticas de apoyo a lasPYME ha llevado a la CORFO a contratar con organiza-ciones externas la realización de evaluaciones del im-pacto de algunos instrumentos puestos en marcha, loque es casi único en América Latina. Sin embargo, pesea todos estos elementos positivos, los problemas queenfrentan las PYME están muy lejos de haber sido re-sueltos. En primer lugar, las políticas de apoyo llegana poco menos del 10% de las PYME del país; esta co-bertura es difícil de ampliar sustancialmente sin dupli-car o triplicar los fondos disponibles, lo que planteaproblemas relevantes dadas las restricciones presupues-tarias que enfrentan las autoridades públicas.

En segundo lugar, el problema no es sólo ampliarla cobertura mediante un mayor uso de los instrumen-tos de fomento existentes. En efecto, las entrevistas aempresarios y representantes de asociaciones gremia-les durante las evaluaciones de los PROFO y de los FAT

realizadas por la Universidad de Chile (1997a y 1997b)

y los datos presentados en esta sección muestran quemuchos de los problemas que tienen que enfrentar losempresarios están relacionados con serias dificultadespara conseguir créditos. Los instrumentos de fomentoapuntan a resolver problemas de la gestión empresa-rial, pero para que puedan promover inversiones osaltos tecnológicos deben ir acompañados por otrosinstrumentos de tipo financiero que permitan movili-zar cantidades de recursos muy superiores a los queestán disponibles hoy para las PYME.

Un tercer problema es la naturaleza misma de laspolíticas implementadas y los instrumentos utilizados.Si bien las políticas guiadas por la demanda han per-mitido desarrollar acciones mucho más ajustadas a lasnecesidades de las empresas e involucrar más al sec-tor privado, no han logrado mejorar de manera impor-tante la articulación de las empresas con otros actoresinstitucionales, en particular locales, tales como mu-nicipios u otras entidades que, en experiencias interna-cionales exitosas, han desempeñado un papel clave enel desarrollo de conglomeraciones (clusters) y redessumamente competitivas. En este sentido, sería conve-niente una actitud más activa de las autoridades públi-cas dirigida a promover, mediante incentivos, la articu-lación de grupos de empresas con instituciones locales.

CUADRO 11

Chile: Evolución del gasto en el fomento de la pequeña y mediana empresa(Millones de dólares corrientes)

Gastado Presupuestado1994 1995 1996 1997 1998 1999

Fondos de Asistencia Técnica (FAT) 0.33 1.43 4.58 6.97 8.42 0.00Proyectos de Fomento (PROFO) 1.00 3.54 8.48 4.96 6.69 15.26FAT y PROFO agrícolas 0.00 0.00 0.00 0.00 8.65 12.19Cupones de Bonificación de Primas de Seguro de Crédito (CUBOS) 0.41 0.30 0.27 0.46 0.96 0.83Bonificación a la inversión agrícola 0.00 0.00 0.10 0.54 0.80 0.00Subsidio a la Asistencia Financiera (SUAF) 1.95 0.39 0.06 0.00 0.00 0.00 Subtotal I (fomento a PYME por CORFO) 3.70 5.67 13.49 12.93 25.52 28.29

Empresa Nacional de Minería (ENAMI) 7.97 6.48 12.61 11.31 12.35 10.84Corporación de Fomento de la Producción–Servicio de CooperaciónTécnica (CORFO-SERCOTEC) 1.27 2.54 4.94 8.80 8.64 8.14Fondo Nacional de Desarrollo Productivo y Tecnológico (FONTEC) 8.01 11.92 11.80 12.78 12.03 11.76CORFO-PREMEXa 0.00 0.00 0.00 0.11 1.08 1.02 Subtotal II 20.95 26.60 42.84 45.93 59.63 60.05

Capacitación, excepto franquicia tributaria 15.15 12.40 3.95 21.26 28.81 35.45 Total 36.10 39.00 46.78 67.20 88.44 95.50

Participación en el gasto total en fomento productivo (porcentajes) 8.1 7.5 7.9 10.3 13.4 15.8

Fuente: Elaboración propia sobre datos del Ministerio de Economía.

a Programa de Apoyo a la Gestión de Empresas Exportadoras.



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Finalmente, un cuarto problema muy importantese deriva de la lógica misma de horizontalidad y subsi-dio a la demanda que caracteriza a gran parte de lapolítica de fomento. En el marco de una política guia-da estrictamente por la demanda “el Estado debe limi-tarse a responder a las peticiones del sector privado yatender en forma exclusiva a las empresas que cono-cen sus límites y son capaces de formular propuestassegún las formas y tiempos que exigen las distintasagencias de fomento” (Dini y Katz, 1997). Sin embar-go, existen costos de acceso al sistema de fomento pro-ductivo (los costos de transacción que figuran en elgráfico 1). Hay un grupo de empresas, numéricamen-te bastante limitado, que está en condiciones de enfren-tar estos costos y formular sus propuestas, en tanto queotro grupo, que incluye la gran mayoría de las PYME,no está en condiciones de hacerlo y su demanda deservicios debe ser inducida. En esta situación, ampliarla cobertura de las políticas de apoyo y mejorar la efi-cacia de los instrumentos utilizados implica no sóloampliar el monto de recursos disponibles, sino también

GRAFICO 1

Acceso de las empresas al sistemade fomento productivo

Fuente: Dini y Katz (1997).

Empresas menos dinámicas

Costos de transacción

Demanda espontánea

que los organismos públicos adopten un papel másactivo en la tarea de estimular a este segundo conjun-to de empresas.

VConclusiones

Las PYME son un componente importante de la econo-mía chilena, particularmente en términos de ocupación:generan cerca de 50% del empleo, porcentaje que au-mentó significativamente en los años noventa. Sinembargo, la situación es diferente cuando se conside-ran sus ventas. Si bien éstas crecieron en dicho dece-nio y llegaron a representar 23.7% de las ventas tota-les en 1997, lo hicieron en un porcentaje bastante in-ferior al indicado respecto al empleo y, lo que es peor,la cifra se ha ido reduciendo en los últimos años. Estose refleja en la marcada y creciente diferencia queexhiben las ventas por persona ocupada entre las PYME

y las grandes empresas.Las PYME industriales (que representan alrededor

del 13% del número total de PYME) enfrentan una situa-ción similar.7 En cuanto al fomento a las PYME, desde1991 existe una política explícita de apoyo, cuyo enfo-

7 Respecto a las PYME industriales y el análisis de su participaciónen el sector manufacturero, la ocupación industrial, la productivi-dad y las exportaciones, véase Alarcón y Stumpo, 2000.

que general se caracteriza por la horizontalidad —nohay una política específica para las empresas industria-les— y por intentos de corregir las fallas de mercado.Entre la amplia gama de instrumentos utilizados, lasacciones dirigidas a fomentar la asociatividad (losPROFO) han tenido bastante éxito, como han mostradoevaluaciones efectuadas por instituciones externas.

Los resultados han sido menos alentadores en elárea de la capacitación, por lo menos en lo referenteal principal instrumento usado: la franquicia tributaria.La escasez de mano de obra calificada en las áreas degestión y producción continúa siendo un problemadifícil de resolver, lo que es confirmado por la percep-ción de los empresarios y estudios independientes so-bre el tema (Salazar, 1997).

El difícil acceso al crédito sigue siendo un pro-blema no resuelto para las PYME. En general, es posi-tiva la evaluación de las políticas aplicadas, en parti-cular de los instrumentos de fomento productivo y dela operación de la CORFO sobre esta materia. Sin em-bargo, su impacto sobre el conjunto de las PYME pa-rece haber sido bastante escaso. En parte, esto está



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relacionado con la cobertura de las acciones de polí-tica, que si bien ha crecido en los últimos ocho añosalcanza apenas al 10% de las PYME y está fuertemen-te limitado por la escasez de recursos humanos y fi-nancieros que las autoridades públicas pueden desti-narles. Además, las PYME enfrentan un conjunto deproblemas que incluyen la insuficiencia del sistemade formación de personal especializado para ellas, laescasez de crédito y la dificultad de profundizar lasexperiencias de asociatividad para transformarse enverdaderas redes y conglomeraciones competitivas anivel internacional.

Si consideramos las ventas medias por trabajadorocupado (cuadro 12) observamos que en 1996 el va-lor correspondiente a las PYME (alrededor de 13 000dólares) era equivalente a apenas el 7% del valor delas grandes empresas (alrededor de 183 000 dólares).De la misma manera, cabe subrayar la diferencia bas-tante acentuada entre las empresas pequeñas (alre-dedor de 9 250 dólares) y las medianas (alrededor de23 200 dólares).

Además, la disparidad entre las ventas de las PYME

y las de las grandes empresas se incrementó no sóloentre 1990 y 1992 (cuando las políticas analizadas eneste artículo aún eran muy incipientes) sino que tam-bién entre 1994 y 1996, cuando la gran mayoría de losinstrumentos estudiados ya estaban en plena aplicación.

CUADRO 12

Chile: Ventas de las empresaspor trabajadora

(Gran empresa=100)

Serie 1 Serie 21990 1992 1994 1996

Microempresa 2.4 2.1 2.4 1.6Pequeña 9.5 7.7 8.2 5.0Mediana 9.3 7.9 19.0 12.7PYME 9.4 7.8 11.2 7.0Grande 100.0 100.0 100.0 100.0

Total 19.4 17.7 20.0 14.2

Fuente: Elaboración propia sobre datos de la CORFO y de la encues-ta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN).


La marcada brecha de productividad que separaa las PYME de las grandes empresas y la escasa compe-titividad internacional de las primeras están fuertemen-te vinculadas con los factores examinados en este ar-tículo. Ellos plantean a la pequeña y mediana empresaun conjunto de desafíos complejos para que en el fu-turo pueda alcanzar un nivel de competitividad que lepermita desvincularse, por lo menos en parte, de lasfluctuaciones del mercado interno.

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pequeñas y medianas - COnnecting REpositoriescore.ac.uk/download/pdf/38673541.pdfpequeñas y medianas empresas (PYME) en la economía nacio-nal se refleja en su número y en su participación