Pembiayaan Pembangunan Infrastruktur

T

PEMBIAYAAN PEMBANGUNAN INFRASTRUKTUR DI INDONESIA

I. Pendahuluan

Salah satu tantangan utama bagi negara berkembang seperti Indonesia adalah sejauh

mana pemerintah berkomitmen untuk mengatasi gap dalam pembangunan infrastruktur.

Rendahnya investasi di bidang infrastruktur akan berdampak pada rendahnya daya saing dan

proses produksi negara tertentu yang berdampak pada terciptanya ketidakadilan dalam

distribusi sosial.

Infrastruktur merupakan prioritas nasional, hal ini disebutkan dalam Rencana

Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) 2005-2025 sebagai salah satu fokus dari

prioritas nasional Indonesia. Hal ini didasarkan pada berbagai alasan meliputi: percepatan

pertumbuhan ekonomi tidak akan tercapai tanpa difasilitasi oleh infrastruktur nasional,

revitalisasi pertanian memerlukan dukungan infrastruktur untuk dapat mengakses pasar

komoditas agrikultural, tanpa adanya infrastruktur masyarakat miskin akan terisolasi dari

kegiatan perekonomian, masalah lingkungan terkait dengan manajemen air dan banjir, polusi

udara dan tanah juga terkait dengan ketiadaan infrastruktur yang memadai. Oleh sebab itu,

investasi di bidang infrastruktur menjadi prioritas pembangunan Indonesia melalui

peningkatkan kerja sama pendanaan antara pemerintah dan komunitas bisnis.

Gambar 1. Perbandingan Investasi Infrastruktur di China, India dan Indonesia 2005-2010

Dari Gambar 1 di atas dapat dilihat bahwa Investasi infrastruktur di Indonesia

tertinggal jauh dibandingkan dengan China dan India. Sejak tahun 2009 investasi

infrastruktur di India sudah di atas 7 % PDB dan di China sejak tahun 2005 sudah mencapai

9-11 % PDB. Sementara itu, di Indonesia dalam kurun waktu 5 tahun (dari 2005-2010)

hanya mencapai sekitar 3- 4 % PDB. Pada tahun 2010 – 2013 meningkat menjadi 4-5%

PDB.

Harry Richardo (25414048) Page 1

T

Gambar 1. Investasi pembiayaan pembangunan infrastruktur tahun 2010-2013

(Sumber : DJA, DJPK, Kemen. Keuangan, KPS-Bappenas, BPS )

Dalam rangka mengoptimalkan dukungan pembiayaan infrastruktur, diperlukan kerja sama

yang sinergis dan terintegrasi antar semua pelaku sesuai dengan peran dan fungsi masing-

masing.

II. Jenis – Jenis Pembiayaan Infrastruktur saat ini di Indonesia

Jenis pembiayaan infrastruktur saat ini dapat dibagi menjadi dua, yaitu pembiayaan

oleh pemerintah dan pembiayaan oleh swasta. Selain itu, sifat pembiayaan pemerintah juga

dapat dibagi menjadi dua, yaitu cost-recovery project, dan non-cost-recovery project.

Bahkan didalam cost-recovery project, peran pemerintah bisa berupa non-cost-recovery,

yaitu dengan pemberian subsidi.

1) Pembiayaan oleh Pemerintah

a. Non-Cost-Recovery Project

Pendanaan pemerintah untuk proyek non-cost-recovery pada dasarnya dilakukan

untuk proyek yang tidak menghasilkan pendapatan langsung. Namun demikian,

proyek dapat menghasilkan peningkatan ekonomi melalui peningkatan pajak.

APBN /APBD Murni – Pajak dan Penerimaaan Negara Bukan Pajak (PNBP)

Ini merupakan pendanaan yang paling umum digunakan untuk membiayai

pembangunan infrastruktur. Sumber pendanaan APBN sendiri, selain berasal dari

pendapatan negara pajak dan bukan pajak, dapat pula berasal dari obligasi

pemerintah atau pinjaman pemerintah kepada lembaga internasional.


T

o Pinjaman Asing

Pinjaman biasanya berasal dari negara donor atau lembaga donor seperti

Bank Dunia, JBIC, ADB, dimana pinjaman biasanya spesifik terhadap

suatu proyek, seperti Strategic Roads Improvement Project dari Bank

Dunia. Namun demikian, penggunaan program atau policy loan, seperti

Development Policy Loan, tidak spesifik terhadap suatu proyek, dan oleh

karena itu dapat dimanfaatkan untuk mengisi kesenjangan pendanaan

APBN.

o Obligasi

Surat Utang Negara (SUN) dan Obligasi Republik Indonesia (ORI), baik

konvensional maupun syariah, merupakan pinjaman yang dilakukan kepada

pemilik dana swasta atau masyarakat, dan merupakan surat berharga yang

dapat dipindahtangankan. SUN dan ORI sudah diterbitkan beberapa seri,

dan hasilnya digunakan untuk pembiayaan APBN, dimana didalamnya

terdapat pembiayaan infrastruktur pekerjaan umum, walaupun tidak

dilakukan earmarking.

b. Cost-Recovery Project

Penyertaan Non Cost-Recovery

Penyertaan non cost-recovery pada cost-recovery project pada dasarnya

merupakan subsidi. Sebagai contoh, penyertaan pemerintah yang direncanakan

dalam proyek jalan tol Solo-Kertosono melalui biaya tanah dan sebagian biaya

konstruksi, merupakan subsidi yang tidak dikembalikan oleh proyek secara

finansial. Namun demikian, dampak ekonomi dari proyek dapat meningkatkan

pajak dan menjadi sumber pengembalian tidak langsung. Sumber pendanaan untuk

melakukan penyertaan ini pada dasarnya sama dengan non-cost recovery project.

Penyertaan Cost – Recovery

Yang berbeda dari partisipasi pemerintah di cost-recovery dan non-cost-recovery

project adalah bentuk penyertaannya, namun saat ini sumber pendanaan masih

bersifat sama, yaitu dari penerimaan pajak dan PNBP, obligasi serta pinjaman

asing.

i. Penyertaan Modal


T

Dengan menggunakan sumber pendanaan pemerintah, maka pemerintah dapat

melakukan penyertaan modal. Namun demikian, penyertaan modal pemerintah

biasanya dilakukan melalui BUMN seperti Jasa Marga.

ii. On-Lending

On-lending atau penerusan pinjaman dilakukan dimana pemerintah memberikan

pinjaman kepada proyek infrastruktur. Sebagai contoh adalah Urban Sector

Reform Development Project (USDRP) dimana pinjaman dari Bank Dunia diterus

pinjamkan ke Pemerintah Daerah untuk proyek yang bersifat cost-recovery.

Pinjaman ini seringkali dikenai bunga.

Gambar 3. Bagan skema pendanaan infrastruktur oleh Pemerintah

2) Pembiayaan oleh swasta

a. Jalan Tol

Jalan tol pertama kali dibangun dengan pendanaan pemerintah yang diwujudkan

melalui pembentukan Badan Usaha Milik Negara, yaitu PT. Jasa Marga (Persero)

ditahun 1978. Sejak tahun 1978-1983, pendanaan jalan tol dilakukan melalui

penyertaan dari APBN. Mulai tahun 1983-1987, pengembangan jalan tol mulai

didanai dari soft loan agreement (SLA), obligasi dan kas internal perusahaan. Pada

tahun 1993, pihak swasta mulai bekerjasama dengan Jasa Marga, maka memobilisasi

dana swasta, baik dalam bentuk ekuitas maupun hutang.

Hingga saat ini, sumber pendanaan untuk jalan tol dilakukan dengan menggabungkan

project-financing dan corporate-financing. Pembiayaan project-financing dilakukan


Pajak dan PNBP

Pinjaman Asing

Obligasi

Bentuk Penyertaan

SUMBER PENDANAAN

Cost -Recovery

Non Cost –Recovery (Subsidi)

Cost-Recovery

Ekuitas On-Lending

T

pada Special Purpose Vehicle (SPV) yang biasanya didirikan khusus untuk proyek

tersebut, sedangkan corporate financing dilakukan kepada perusahaan pemilik SPV.

Jenis-jenis pendanaan yang digunakan adalah:

Ekuitas

Kas Internal Perusahaan

Ini adalah sumber paling dasar atau umum dari pendanaan ekuitas yaitu

menggunakan kas internal perusahaan.

Kemitraan Strategis

Yang dimaksud dengan kemitraan strategis adalah kegiatan pendanaan yang

melibatkan kerjasama dengan mitra usaha lain, seperti usaha patungan (joint

venture), dan mergers and acquisition. Dalam hal ini, sumber pendanaan tidak

berasal dari kas internal perusahaan.

Joint Venture

Jenis kerjasama seperti ini termasuk yang paling umum dan sudah lama

berlangsung. Pada awalnya usaha patungan terwujud melalui kewajiban untuk

bermitra dengan Jasa Marga. Namun pada perkembangannya, hampir semua badan

usaha jalan tol (BUJT) memiliki struktur kepemilikan saham yang tidak tunggal.

Perseroan Terbatas diwajibkan memiliki lebih dari dua pemegang saham, namun

yang dimaksud dalam hal kepemilikan saham tunggal adalah terkait project

vehicle, dimana dalam melakukan investasi jalan tol, SPV dimiliki oleh lebih dari

dua perusahaan. Sebagai contoh, ruas Tol Cikampek- Palimanan merupakan

patungan dari Plus (pengembang jalan tol dari Malaysia) dan perusahaan milik

Sandiaga Uno.

Mergers and Acquisition

Akuisisi juga umum terjadi, yaitu dengan pembelian saham di SPV oleh

perusahaan lain. Ini dapat terjadi pra-pembangunan atau paska-pembangunan.

Sebagai contoh untuk paskapembangunan adalah akuisisi sebagian saham PT.

Marga Mandala Sakti oleh Astratel dari pemegang saham sebelumnya yaitu

perusahaan Belanda (anak perusahaan grup Astra International).

Bridging Loan


T

Bridging loan merupakan pendanaan yang menggunakan jaminan saham induk

perusahaan atau perusahaan pemilik SPV. Pada dasarnya, kewajiban penyertaan

ekuitas pada SPV dilakukan dengan menggadaikan saham induk perusahaan atau

menjadikan saham induk perusahaan sebagai jaminan pinjaman bank.

Initial Public Offering (IPO)

IPO dapat dilakukan pada tingkat SPV, namun perlu dipenuhi aturan Bapepam

yang akan dibahas pada sub-bab kajian regulasi. Secara umum, IPO hanya bisa

dilakukan pada SPV yang sudah beroperasi sekurang-kurangnya 3 tahun dengan

catatan pembukuan laba berturut-turut positif. IPO pada dasarnya untuk tingkat

SPV menjadi exit strategy, sehingga memperkuat struktur permodalan perusahaan

induk untuk menambah portofolio.

Hutang

Bank

Bank dapat memberikan dua jenis pinjaman, yaitu pinjaman dengan recourse atau

tanpa recourse. Diantara kedua opsi ini, terdapat pula limited recourse. Pinjaman

dengan recourse pada dasarnya merupakan pinjaman dengan jaminan balance sheet

dari perusahaan induk. Pinjaman tanpa recourse pada dasarnya merupakan

pinjaman kepada perusahaan SPV. Pinjaman limited recourse merupakan

kombinasi, dimana tidak keseluruhan balance sheet perusahaan induk menjadi

jaminan.

Shareholders’ Loan

Ini merupakan pinjaman yang diperoleh dari pemegang saham, namun sifatnya

bukan ekuitas. Jenis pendanaan ini biasanya ditempuh jika pendanaan bank

terbatas, dan perusahaan induk memiliki dana tetapi tidak ingin melakukan

penyertaan ekuitas untuk memenuhi funding gap.

b. Air Minum

Untuk pendanaan air minum oleh swasta, bentuk pendanaan relatif masih sama

dengan jalan tol. Belum ada perbedaan sumber pendanaan saat ini. Pendanaan dengan

ekuitas telah dilakukan oleh perusahaan swasta seperti Astratel lewat akuisisi Palyja

dan Recapital lewat akuisisi TPJ. Pendanaan ekuitas juga direncanakan dilakukan


T

untuk proyek air minum Kabupaten Tangerang, yang juga dimenangkan oleh AETRA

tendernya. Namun demikian karena ukuran proyek yang jauh lebih kecil bila

dibandingkan dengan jalan tol, maka pelaksanaan IPO dan obligasi cenderung baru

feasible jika terdapat beberapa proyek yang diagregasi.

Gambar 4. Ringkasan pembiayaan infrastruktur oleh swasta

III. Kerja sama Pemerintah dan Swasta (KPS) di Indonesia

Pembangunan infrastruktur merupakan salah satu poin vital dalam peningkatan

pertumbuhan ekonomi suatu Negara. Oleh karenanya pendekatan Public Private Partnership

(PPP) atau Kerjasama Pemerintah dan Swasta (KPS) dalam program pembangunan

infrastruktur dipilih sebagai salah satu alternatif untuk dapat membiayai pembangunan

infrastruktur di Indonesia.

Beberapa varian definisi KPS, antara lain, adalah :

1) KPS merupakan berbagai kemungkinan hubungan antara pemerintah (Public) dan

swasta (private) dalam konteks infrastruktur dan pelayanan lainnya (Asian Development

Bank, 2008)

2) KPS merupakan pengaturan/kerjasama dimana pihak swasta menyediakan pelayan dan

set infrastruktur yang biasanya disediakan oleh pemerintah (Corbacho and Schwartz,

2008)

3) KPS adalah bentuk kerjasama antara pemerintah dan Badan Usaha dalam Penyediaan

Infrastruktur untuk kepentingan umum dengan mengacu pada spesifikasi yang telah

ditetapkan sebelumnya oleh Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah/Badan Usaha

Milik Negara/Badan Usaha Milik Daerah, yang sebagian atau seluruhnya menggunakan


T

sumber daya Badan Usaha dengan memperhatikan pembagian risiko diantara para pihak

(Perpres 38/Tahun 2015)

Perkembangan KPS pada pembangunan infrastruktur di Indonesia sebagai berikut :

1) Keputusan Presiden No. 7 tahun 1998, Tentang Kerjasama Pemerintah dan Badan Usaha

Swasta dalam Pembangunan dan atau Pengelolaan Infrastruktur (tidak jalan akibat krisis

moneter dan peraturan perundangan pendukung lainnya yang belum siap)

2) Peraturan Presiden (Perpres) No. 67 tahun 2005, yang mengatur tata cara KPS pada

pembangunan proyek infrastruktur.

Perpes ini tidak langsung menarik minat investor pada KPS di bidang infrastruktur

transportasi karena peraturan perundangan yang berlaku saat itu, seperti Undang-Undang

Pelayaran, Undang-Undang Penerbangan, dan Undang-Undang Perkeretaapian masih

belum memberikan kesempatan kepada pihak swasta untuk berpartisipasi aktif dalam

pengelolaan infrastruktur transportasi.

3) Perpres No. 42/2005 tentang Komite Kebijakan Percepatan Pembangunan Infrastruktur

(KKPPI)

Untuk mempercepat pembangunan infrastruktur di Indonesia, pemerintah mencanangkan

empat pilar utama Program Percepatan Pembangunan Infrastruktur Indonesia yang

diluncurkan bersamaan dengan digelarnya Infrastructure Summit 2005

4) Untuk melengkapi komitmen pemerintah dalam mendukung KPS di Indonesia, dibentuk

beberapa lembaga yang secara spesifik berperan dalam pelaksanaan KPS, seperti

Indonesia Infrastructure Guarantee Fund (IIGF), yang dibentuk untuk memitigasi resiko

resiko tertentu yang terdapat pada pembangunan proyek infrastruktur

5) Membentuk PT Sarana Multi Infrastruktur (SMI) untuk menutup celah pembiayaan,

khususnya pembiayaan antara (bridging finance) dan dana ekuitas. PT SMI bersama

dengan lembaga donor, seperti World Bank, Asian Development Bank (ADB), Bank

Pembangunan Jerman GIZ, membentuk Indonesia Infrastructure Funds and Facilities

(IIFF).

6) Dalam rangka memacu pembangunan ekononomi di Indonesia, Pemerintah meluncurkan

Master Plan Percepatan dan Perluasan Ekonomi Indonesia (MP3EI).


T

Gambar 5. Skema Pembiayaan Percepatan Pembangunan Infrastruktur MP3EI

7) Peraturan Presiden No. 78 Tahun 2010, Tentang Tata Cara Penjaminan Infrastruktur

dalam Proyek Kerja Sama Pemerintah dengan Badan Usaha yang dilakukan melalui

Badan Usaha Penjaminan Infrastruktur.

Peraturan Presiden ini menjadi kerangka pengaturan untuk memfasilitasi penjaminan

proyek KPS

8) Undang-Undang No. 2 Tahun 2012, Tentang Pengadaan Tanah bagi Pembangunan untuk

Kepentingan Umum

Untuk menjawab kebutuhan proses pengadaan lahan yang cepat dengan batas waktu

tertentu. Undang-undang ini mensyaratkan asas keadilan antara pemilik lahan dan

pemerintah agar proses pengadaan lahan dapat diselenggarakan secara lebih efisien,

transparan, adil, dan akuntabel.

9) Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 38 Tahun 2015 tentang Kerjasama

Pemerintah dengan Badan Usaha Dalam Penyediaan Infrastruktur.

Perkembangan kebijakan KPS di Indonesia dan didukung oleh berbagai studi mengenai

pelaksanaan KPS di negara berkembang dalam 20 tahun terakhir, terdapat 5 hal yang harus

dilakukan untuk dapat mencapai hasil dan manfaat KPS yang optimal. Hal-hal tersebut akan

adalah sebagai berikut :

a) Menerapkan asas transparansi, akuntabilitas kepada publik dan bebas korupsi

dalam pelaksanaan KPS

Berbagai cara dilakukan untuk dapat mencapai KPS yang berhasil, antara lain,

dengan melakukan lelang umum yang diumumkan secara luas kepada masyarakat,

transparansi dalam proses pelelangan, serta pengumuman hasilnya disampaikan

secara berkala kepada publik.

b) Penguatan kapasitas institusional, terutama pada sisi regulator.


T

Kerangka kebijakan dan peraturan yang jelas tetap merupakan syarat yang utama

untuk mengatur investasi dalam pengadaan layanan publik. Investor akan merasa

nyaman dalam berinvestasi jika didahului oleh kejelasan dan kepastian dalam aturan

dan proses yang harus diikuti.

c) Pengaturan risiko dan contingent liabilities adalah salah satu kunci keberhasilan

proyek KPS, yang antara lain meliputi kontrak tahun jamak dan dukungan

pemerintah dalam bentuk fiskal. Contohnya adalah pembangunan konstruksi, dana

penyertaan, atau penjaminan lainnya terhadap risiko tertentu

d) Pembagian alokasi risiko (tidak terbatas pada liability dan profit) yang

berimbang antara investor swasta, pemerintah, dan pengguna infrastruktur.

Analisis risiko yang tepat diperlukan untuk dapat memahami besarnya risiko yang

ditanggung swasta dan pengguna, yang kemudian diterjemahkan dalam besarnya

subsidi dan jaminan yang diperlukan dari pemerintah.

e) Arus kas dengan prinsip cost recovery menjadi suatu syarat yang harus ada dalam

proyek KPS yang berhasil. Arus kas ini umumnya berasal dari pendapatan dari tarif

serta subsidi pemerintah, jika diperlukan, sebagai bentuk garansi investasi. KPS

menjadi lebih ideal apabila dapat memberikan manfaat yang memadukan prinsip

investasi yang efisien dan peningkatan akses bagi warga yang kurang mampu.

Referensi

Anonim. Alternatif Pembiayaan Infrastruktur oleh Menteri PPN/Kepala Bappenas, Jakarta

Anonim. Kajian Pembiayaan Inftrastruktur Bidang PU, Kementerian PU,Jakarta

Asian Development Bank. (2008). Public-Private Partnership (PPP) Handbook. Asian

Development Bank. Retrieved from http://www.adb.org/documents/public-private-

partnership-ppp-handbook

Bambang Susantono dan Mohammed Ali Berawi (2012) Perkembangan Kebijakan

Pembiayaan Infrastruktur Transportasi Berbasis Kerjasama Pemerintah Swasta di

Indonesia , Jurnal Transportasi Vol. 12 No. 2 Agustus 2012: 93-102

Peraturan Presiden Nomor 38 Tahun 2015 Tentang Kerjasama Pemerintah Dengan Badan

Usaha Dalam Penyediaan Infrastruktur


http://www.adb.org/documents/public-private-partnership-ppp-handbook

http://www.adb.org/documents/public-private-partnership-ppp-handbook

Documents

Pembiayaan Pembangunan Infrastruktur