UNIVERSIDAD DE EXTREMADURA FACULTAD DE DERECHO

DEPARTAMENTO DE DERECHO PBLICO

"La solidaridad interterritorial en Espaa".

Baltasar de la Cruz Rodrguez

U N I V E R S I D A D

D E E X T R E M A D U R A

2000

Edita: Universidad de ExtremaduraServicio de Publicacionesc/ Pizarro, 8Cceres 10071Correo e.: publicac@unex.eshttp://www.pcid.es/public.htm

III

La solidaridad interterritorial en Espaa. Presentacin:

El presente trabajo tiene su origen en una Tesis Doctoral que fue defendida el 12 de abril de 1996 en la Universidad de Extremadura, obteniendo la calificacin de Apto cum laude, por unanimidad, bajo el ttulo El Principio de Solidaridad en el marco de la financiacin de las Comunidades Autnomas, y el subttulo Contenido y alcance redistributivo de los instrumentos que atienden al Principio de Solidaridad en el sistema de financiacin de las Comunidades Autnomas y estudio de las disparidades socioeconmicas que los provocan (trabajo de 1358 pgs, incluidos 200 cuadros, de la cual omitimos ntegramente la Parte III, ms centrada en aspectos relativos a otras fuentes o mecanismos de financiacin solidarios que atienden a necesidades sociales y laborales, de polticas de empleo concretamente, que siendo absolutamente complementarios y necesarios, mereceran un estudio ms profundo y extenso, con lo que esta obra podra resultar ms ladrillo de lo que ya parece.

Si al principio de hacer este trabajo tuve el afn cndido, asptico y neutral que debiera acompaar el quehacer cientfico, regido bajo los parmetros jurdico-eonmicos que debieran guiar su realizacin, tras finalizarlo, y ms hoy, pienso que la misma naturaleza de sus condicionantes y atributos le confieren un cariz poltico que, ltimamente en mayor medida, demanda mayor protagonismo. Ello se constata en los perodos pre-electorales, y ms en las autonmicas, previendo que ser ms candente, casi volcnico, cuando finalice el perodo de vigencia del perodo actual, llegado el ao 2001.

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V

Agradecimientos:

Al profesor Merino Jara que me orient hacia el

estudio de la Financiacin de las Comunidades Autnomas, al profesor Checa Gonzlez que de forma magistral dirigi mi Tesis Doctoral, a los profesores Hernndez Lavado, Pedraja Chaparro, Falcn y Tella, Casado Ollero y Utrilla de la Hoz que tan generosamente la evaluaron, a una extensa lista de autores, profesores y otros expertos en Derecho Financiero y Tributario y en Hacienda Pblica que me proporcionaron la fuente de saber y el espritu investigador indispensable para culminar mi Tesis, a mis familiares y amigos, cuya valiosa ayuda me alent a completar este trabajo, a Juan, a Pepa, a Cipri, a Paco, a Gel, a Chelo, a Kati, a Pilar, a Jos Carlos, y a tantos otros que no menciono y espero me perdonen, y por su puesto a la UEX, generosa Institucin que se brinda a publicar esta obra en CD ROM. Especial mencin quiero hacer a mi hijo, Miguel, y a mi madre, in memoriam. A todos ellos, mi eterna gratitud.

VI

VII

ndice

NDICE ................................................................................................................................... VII

ABREVIATURAS ...................................................................................................................... XI

NDICE de CUADROS .............................................................................................................. XIII

PRLOGO ............................................................................................................................... XII

Captulo I. Nacimiento y desarrollo del Estado Autonmico.

I.1. Raices y proyeccin del Estado autonmico ........................................................................................ 1 I.2. La organizacin territorial diseada en la Constitucin de 1978 ................................................ 3 I.3. El Modelo espaol de descentralizacin y su sistema de financiacin .................................... 14 A) Las primeras etapas ..................................................................................................................... 14 B) Avance del federalismo fiscal en las Comunidades Autnomas .......................................... 17I.4 Incidencia de la integracin en la Unin Europea sobre el Estado Autonmico. La solidaridad regional Europea ................................................................................................................ 22

Captulo II. Los principios rectores de la financiacin de las Comunidades Autnomas.

II.1. El Principio de Autonoma ............................................................................................................................ 31 A) Introduccin ............................................................................................................................................... 31 B) El Principio de Autonoma. Derecho o criterio organizativo ............................................................. 36 B).1. La Autonoma como Derecho ....................................................................................................... 36 B).2. La autonoma como principio de organizacin ......................................................................... 37 C) El contenido poltico de la autonoma ................................................................................................... 41 D) La autonoma como autogobierno ........................................................................................................ 41 E) Los caracteres de la autonoma ............................................................................................................ 44 F) Los lmites de la autonoma ................................................................................................................... 45 F).1. El Principio de Generalidad ............................................................................................................. 46 F).2. El Principio de Unidad ...................................................................................................................... 48 F).3. Los lmites "circunstanciales" a la autonoma ........................................................................... 48 F).3.a) Su propio inters ............................................................................................................ 49 F).3.b) La extensin de su territorio ........................................................................................ 56 F).4. La unidad econmica ..................................................................................................................... 58 F).5. La limitacin del Principio de Igualdad ....................................................................................... 62 F).6. La unidad de control ....................................................................................................................... 67 G) La autonoma financiera ......................................................................................................................... 75 G).1. La autonoma financiera: un tema candente ms all de la instrumentalidad ................... 75 G).2. La autonoma financiera en la Constitucin, LOFCA y Estatutos de Autonoma ................ 80 G).3. La autonoma financiera: concepto y contenido ...................................................................... 87 H) La autonoma financiera implica suficiencia financiera ..................................................................... 98 II.2. El Principio de Suficiencia financiera ......................................................................................................... 99

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II.3. Los Principios de Cooperacin y Coordinacin ...................................................................................... 104 A) El Principio de Cooperacin ..................................................................................................................... 104 B) El Principio de Coordinacin. Anlisis terico y estudio jurisprudencial ...................................... 111 II.4. El Principio de Solidaridad ............................................................................................................................ 121 A) La solidaridad: un concepto plural ........................................................................................................ 121 B) La solidaridad como principio: la solidaridad interterritorial ........................................................... 132 C) El Principio de Solidaridad en la Constitucin de 1978, la LOFCA y los Estatutos de Autonoma ............................................................................................................... 139 D) El artculo 40.1 de la Constitucin ......................................................................................................... 148 E) El Principio de Solidaridad, la Justicia y la Igualdad ........................................................................... 152 F) El Principio de Solidaridad Financiera ................................................................................................... 162 G) El Principio de Solidaridad como motor de desarrollo regional y nivelacin de servicios ........ 168 H) El Principio de Solidaridad financiera a travs de las funciones econmicas de las Administraciones Pblicas ........................................................................................................ 176 I) Contenido econmico del Principio de Solidaridad ............................................................................. 181 J) El Estado de Bienestar y sus funciones solidarias ............................................................................. 190 K) El Estado redistribuidor ............................................................................................................................ 200 L) Los Regmenes Forales bajo el tamiz del Principio de Solidaridad ................................................ 205 L).1. Principio de Capacidad Contributiva versus Principio del Beneficio .................................... 205 L).2. Visin particular de los regmenes de Concierto y Convenio ............................................... 208

Captulo III. Funcionamiento y dificultades de la financiacin de las Comunidades Autnomas.

III.1. La financiacin autonmica: sus instrumentos financieros .............................................................. 217 A) Los impuestos cedidos .......................................................................................................................... 218 B) Recargos sobre impuestos estatales ................................................................................................. 221 C) Participacin en los ingresos del Estado ............................................................................................ 224 D) Impuestos propios, tasas y contribuciones especiales ................................................................... 228 E) Transferencias del Fondo de Compensacin Interterritorial ........................................................... 237 F) Asignaciones de nivelacin de servicios ............................................................................................. 239 G) Rendimientos de su patrimonio y dems ingresos de Derecho privado ...................................... 241 H) Operaciones de crdito ............................................................................................................................ 242 I) Las transferencias por recursos locales .............................................................................................. 246 J) Mecanismos de financiacin "complementaria" ................................................................................. 247III.2. Asimetras y disfunciones en la financiacin autonmica ................................................................... 247 III.3. La corresponsabilidad fiscal ...................................................................................................................... 252 III.4. Corresponsabilidad y solidaridad ............................................................................................................. 257 III.5. La igualacin fiscal y la solidaridad ........................................................................................................... 259 III.6. Crtica a la "cesin" del 15 % del IRPF ........................................................................................................ 260 III.7. Propuesta del Grupo de Expertos a raz de los Acuerdos del CPFF de 7 octubre de 1993 ............ 267

Captulo IV. El nuevo sistema de financiacin de las Comunidades Autnomas.

IV.1. La nueva financiacin autonmica ........................................................................................................... 277 IV.2. La modificacin en la cesin de tributos ................................................................................................ 279 IV3. Mayor complejidad y mejor coordinacin ............................................................................................... 286 IV.4. El impulso a la autonoma en los ingresos. La corresponsabilidad efectiva .................................. 290 IV.5. Incidencia sobre la "competencia" fiscal ............................................................................................... 297

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IV.6. Los problemas derivados de la territorialidad ....................................................................................... 302

Captulo V. Contenido y alcance redistributivo de los instrumentos que atienden al Principio de Solidaridad.

V.1. Introduccin ................................................................................................................................................... 309V.2. Alcance redistributivo de la Participacin en los Ingresos del Estado .............................................. 314 A) Mtodos de aplicacin del PIE. Sus variables de reparto ................................................................. 314 B) La constitucionalidad de la aplicacin de las variables de reparto del PIE ..................................... 328 V.3. El Acuerdo del CPFF de 7 de octubre 1993. Divisin del esfuerzo fiscal. La cesin del 15 % del IRPF .......................................................................................................................... 332 V.4. Los mecanismos de garanta del Acuerdo del CPFF de 23 de septiembre de 1996 ....................... 347 V.5. EL FONDO DE COMPENSACIN INTERTERRITORIAL ................................................................................... 349 A) Devenir "histrico" del FCI. Sus caractersticas y problemas. La primera Ley del Fondo, 7/1984, de 31 de marzo ............................................................................ 349 B) El "nuevo" FCI: crnica de una modificacin anunciada ..................................................................... 364 C) Cmo funciona el FCI? Caractersticas y resultados del FCI ......................................................... 374 D) Caractersticas del funcionamiento del FCI .......................................................................................... 377 D).1. Qu se pretende distribuir? ....................................................................................................... 377 D).2. INDICADORES OPERATIVOS ............................................................................................................. 380 D).3. Otros Indicadores operativos alternativos ................................................................................ 399 D).4. Cuanta anual del FCI ....................................................................................................................... 406 D).5. Distribucin del FCI ......................................................................................................................... 408 D).6. Reparto funcional del FCI ............................................................................................................... 409 V.6. El FCI como instrumento de poltica regional. Su conexin con los Fondos Comunitarios de la U.E. y los Incentivos Regionales. Tres instrumentos para el mismo objetivo ............................................................................................ 430 V.7. Los Fondos Estructurales y de Cohesin de la Comunidad Europea. Antecedentes y perspectivas. Puntos comunes y diferencias ......................................................... 462 A) Consolidar la cohesin econmica y social ........................................................................................ 462 B) Un nuevo instrumento de solidaridad .................................................................................................. 468 C) Infraestructuras de transporte y medio ambiente ............................................................................ 475 V.8. Las Asignaciones de Nivelacin. Su encaje con otros instrumentos financieros solidarios ....... 483 A) Introduccin ................................................................................................................................................ 483 B) Tentativas de aplicacin de las Asignaciones de nivelacin. Las iniciativas del CPFF ................. 487 B).1. El Acuerdo del CPFF de 20 de enero de 1992 ............................................................................. 489 C) Propuesta del "Informe sobre el actual Sistema de financiacin autonmica" en relacin a las Transferencias de Nivelacin ................................................................................. 493 C).1. Determinacin de la cuanta de las transferencias de nivelacin ......................................... 493 C).2. Criterios de equidad y determinacin del gasto garantizado ................................................ 494 C).3. Determinacin de la capacidad tributaria .................................................................................. 501 C).4. Evolucin del modelo propuesto ................................................................................................. 504 C).5. La nivelacin de servicios y otros instrumentos de solidaridad .......................................... 506 C).5.a) Carcter de los instrumentos ...................................................................................... 506 C).5.b) Conexin de los instrumentos ................................................................................... 510 C).6. Nivelacin de servicios pblicos y fondos de desarrollo ....................................................... 516

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Captulo VI. Consideraciones y reflexiones finales.

VI.1. La inevitable complejidad del Principio de Solidaridad ........................................................................ 521 VI.2. Igualdad y solidaridad como "frenos" a la autonoma .......................................................................... 524 VI.3. La presunta inconstitucionalidad, por insolidario, del nuevo sistema ............................................. 527 VI.4. Reflexiones finales ...................................................................................................................................... 530 CUADROS ........................................................................................................................................ 541 BIBLIOGRAFA ........................................................................................................................................ 629

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Abreviaturas

AEAT = Agencia Estatal de Administracin Tributaria.

AJD = Actos jurdicos documentados.

BOE = Boletn Oficial del Estado.

C.A. = Comunidad Autnoma.

CC. AA. = Comunidades Autnomas.

C.E. = Comunidad Europea.

CPFF = Consejo de Poltica Fiscal y Financiera.

D.A. = Documentacin Administrativa.

DOCE = Diario Oficial de las Comunidades Europeas.

E.deM. = Exposicin de motivos.

FCI = Fondo de Compensacin Interterritorial.

F.J. = Fundamento Jurdico.

FF.JJ. Fundamentos Jurdicos.

IAE = Impuestos sobre actividades econmicas.

IP = Impuesto sobre el Patrimonio.

IRPF = Impuesto sobre la renta de las personas fsicas.

ISD = Impuesto sobre sucesiones y donaciones.

IVA = Impuesto sobre el valor aadido.

ITAE = Ingresos tributarios ajustados estructuralmente.

I.E.F. = Instituto de Estudios Fiscales.

H.P.E. = Hacienda Pblica Espaola.

LCT = Ley de Cesin de Tributos.

L.G.T. = Ley General Tributaria.

LOFCA = Ley Orgnica de Financiacin de las Comunidades Autnomas.

LOMPLOFCA = Ley Orgnica de modificacin parcial de la Ley Orgnica de Financiacin de las Comunidades Autnomas.

LOAPA = Ley Orgnica de Armonizacin del Proceso Autonmico.

LPA = Ley del Proceso Autonmico.

LRJAPyPAC = Ley del Rgimen Jurdico de la Administracin Pblica y del Procedimiento Administrativo Comn.

MCA = Marco Comunitario de apoyo.

PAC = Poltica agraria comunitaria.

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PIB = Producto interior bruto.

PIBpC = Producto interior bruto per cpita.

PIE = Participacin en ingresos del Estado.

PPI = Porcentaje de participacin en ingresos del Estado.

RAP = Revista de la Administracin Pblica.

REP = Revista de Estudios Polticos.

REDA = Revista Espaola de Derecho Administrativo.

REDC = Revista Espaola de Derecho Constitucional.

REDF = Revista Espaola de Derecho Financiero.

RDFyHP = Revista de Derecho Financiero y Hacienda Pblica.

RFDUC = Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad

Complutense.

R.I. = Recurso de Inconstitucionalidad.

RpC = Renta per cpita.

R.V.H.P. = Revista Valenciana de Hacienda Pblica.

S.TC = Sentencia del Tribunal Constitucional.

T.C. = Tribunal Constitucional.

U.E. = Unin Europea.

UEM = Unin econmica y monetaria.

XIII

ndice de Cuadros CUADRO C.1 Variables socioeconmicas que intervienen en el reparto del

PIE segn Mtodo aplicado en quinquenio 1987-1991. CUADRO C.2 Ponderaciones de las variables socioeconmicas de

distribucin del PIE. Quinquenios 1987-1991 y 1992-1996. CUADRO C.3 Financiacin provisional por PPI y Porcentaje de rendimiento

territorial del IRPF s/ Acuerdo del CPFF de 7 octubre 1993. CUADRO C.4 Financiacin por PPI y Norma recaudatoria del IRPF en Ptas

Ao base 1990, aplicable a 1994. CUADRO C.5 Criterios de distribucin y formas de aplicarlos en el FCI

segn Ley 7/1984, del "antiguo" FCI. CUADRO C.6 Porcentajes de participacin de las CC. AA. en en FCI.

Aos 1983 a 1989. CUADRO C.7A Distribucin del FCI durante el perodo de 1982 a 1989.

En Millones de Ptas. CUADRO C.7B Distribucin del FCI durante el perodo de 1989 a 1993.

En Millone s de Ptas. CUADRO C.8 Porcentaje de incidencia de las variables del FCI en su

distribucin. CUADRO C.9A Efecto de las variables de distribucin del FCI en los aos

1986 a 1989. Porcentajes. CUADRO C.9B Efecto de las variables de distribucin del FCI en los aos

1986 a 1989. Diferencias entre 1986 y 1989. CUADRO C.10 Distribucin per cpita del FCI.

ndices. CUADRO C.11A Distribucin per cpita del FCI. Ao 1986.

En Ptas. CUADRO C.11B Distribucin per cpita del FCI. Aos 1987 a 1995.

En Ptas. CUADRO C.12 Distribucin del FCI y la Compensacin Transitoria.

En millones de Ptas. CUADRO C.14 CC. AA. perceptoras del FCI. Indicadores de renta.

Ao 1991. CUADRO C.15 Poblacin y superficie del mapa de Espaa de los objetivos

n 1, 2 y 5b. Mapa del FEDER. CUADRO C.16 Distribucin de la financiacin s/ su procedencia en 1989.

FCI, FEDER e Incentivos Regionales. Porcentajes. CUADRO C.20 Relacin entre Renta per cpita y FCI per cpita.

ndices. CUADRO C.21 Evolucin de la Renta per cpita en las CC. AA.

ndices.

XIV

CUADRO C.22 Saldo migratorio y Tasa de desempleo. Indicadores de reparto del FCI.

CUADRO C.23 FCI repartido exclusivamente en funcin de la Poblacin. Ao 1990.

CUADRO C.24 Porcentaje de participacin de las CC. AA. en el FCI. Aos 1984 a 1993.

CUADRO C.28 Recursos a distribuir en los distintos Escenarios Competenciales. Ao 1992.

CUADRO C.29A Determinacin del Gasto por CC. AA. segn distintos criterios de Equidad en los Escenarios Competenciales definidos.

CUADRO C.29B Determinacin del Gasto Garantizado. Escenario A.

CUADRO C.29C Determinacin del Gasto Garantizado. Escenario B.

CUADRO C.30A Determinacin de la Capacidad Fiscal por CC. AA. Escenario competencial A.

CUADRO C.30B Determinacin de la Capacidad Fiscal por CC. AA. Escenario competencial B.

CUADRO C.31 Determinacin de la Capacidad Fiscal por CC. AA. en relacin Gastos Garantizados s/ Criterios de Equidad y Escenarios.

CUADRO C.32 Determinacin de las Transferencias de Nivelacin por CC. AA. en los Escenarios Competenciales definidos.

CUADRO C.33 Transferencias de Nivelacin por CC. AA. en relacin con los Gastos Garantizados s/ Criterios de Equidad y Escenarios.

CUADRO C.34 Financiacin por variables geodemogrficas y financiacin condicionada.

CUADRO C.35 Financiacin condicionada. Fondos de Desarrollo. En Ptas y en Ptas per cpita.

CUADRO C.36 Fondo de Cohesin para Espaa en 1995. Gastos Comunitarios en Espaa de 1988 a 1995.

CUADRO C.37 Diferencias entre el Fondo de Cohesin y los Fondos Estructurales.

CUADRO C.38A Gastos de proteccin social en porcentaje del PIB en la U. E. Aos 1989 a 1992.

CUADRO C.38B Gastos de proteccin social expresados por habitante en la U.E. en paridad de poder de compra. Aos 1989 a 1992.

CUADRO C.40A Balance de la intervencin del Fondo de Cohesin en 1993. En Ecus y Porcentajes.

CUADRO C.40B Recursos disponibles del Fondo de Cohesin en 1993. Millones de Ecus.

CUADRO C.43 Inversiones previstas en el Plan de Desarrollo Regional. Perodo 1994-1999. Millones de Ptas y porcentajes.

CUADRO C.44 Marco Comunitario de Apoyo para 1994-1999. Submarco Regionales. Millones de Ptas.

XV

CUADRO C.45 Conjunto del Marco Comunitario de Apoyo para 1994-1999. En Millones de Ptas.

CUADRO C.46 Fondos de Cohesin. Ao 1994. Distribucin territorial en proyectos de Medio Ambiente.

CUADRO C.47 Distribucin de los Fondos Estructurales Objetivo 1 en Espaa segn MCA 1994-1999. Millones de Ecus y porcentajes.

CUADRO C.48 Distribucin por Estados miembros de recursos Objetivos 1, 2 y 5b). Perodos 1989-1993 y 1994-1999.

CUADRO C.49 Distribucin por Estados miembros de recursos Objetivos 1, 2 y 5b). Perodos 1989-1993 y 1994-1999.

XVI

XVII

"La desigualdad es el origen de todos los movimientos sociales".

Leonardo da Vinci (1452-1519),

escritor, artista y cientfico italiano.

"Slo me fo de las estadsticas que he manipulado".

Winston L. Spencer Churchill (1874-1965),

estadista britnico.

"La geografa impone a los pueblos de la pennsula, a ms de la heroicidad como rasgo

general, un marcado espritu de aislamiento; por ello se dice que la principal

caracterstica de la nacin espaola es la falta de solidaridad".

Carlos Octavio Bunge (1874-1956),

jurista y escritor argentino.

Estn superados estos viejos tpicos?

XVIII

XIX

A Miguel.

XX

1

Captulo I. Nacimiento y desarrollo del Estado Autonmico. SUMARIO: I.1. Raices y proyeccin del Estado autonmico. I.2. La organizacin territorial diseada en la

Constitucin de 1978. I.3. El Modelo espaol de descentralizacin y su sistema de financiacin. A) Las primeras etapas. B) Avance del federalismo fiscal en las Comunidades Autnomas. I.4. Incidencia de la integracin en la Unin Europea sobre el Estado Autonmico. La solidaridad regional europea.

I.1. Raices y proyeccin del Estado autonmico.

Como sealara el Tribunal Constitucional en el F. J. 2 in fine de su Sentencia 58/1982, de 27 julio (caso R. I. contra Ley Cataln del Patrimonio de la Generalidad), que analiza la naturaleza jurdica de las Comunidades Autnomas, stas no son entes preexistentes al Estado, sino entes de nueva creacin que slo alcanzan existencia real en la medida en que el Estado se reestructura sustrayendo a sus instituciones centrales parte de sus antiguas competencias para atribuirlas a estos entes territoriales, transfirindoles con ellas los medios necesarios para ejercerlas. El Estado (como conjunto de las instituciones centrales) pierde las facultades que las Comunidades Autnomas ganan.

Al igual que ocurriera en la Segunda Repblica, el proceso autonmico nace sin esperar a la promulgacin de la Constitucin Espaola1 aprobada en diciembre de 1978; aunque el Estado de las Autonomas como tal arranca de ella, con un mnimo de rigor histrico, debemos resear algunos antecedentes a esa fecha. Destacada importancia tuvieron en la poltica interior del pas las aspiraciones autonmicas de las regiones que integran Espaa, anhelos que ya contemplaron el Gobierno y las Cortes, concediendo el rgimen preautonmico2 a Catalua y restableciendo, mediante Decreto-Ley de 29 de septiembre de 1977, su Generalitat (5 de octubre de 1977). Desde ese momento se precipit la formacin de entes preautonmicos3 en casi todas las regiones, al Pas Vasco y Navarra (6 de enero de 1978), instituyendo el Consejo General del Pas Vasco (aunque debiendo el pueblo Navarro decidir su presencia o ausencia en dicho organismo), y a Galicia, Aragn, Canarias y Pas Valenciano (18 de marzo de 1978), y a Andaluca (28 de abril), instituyendo, respectivamente, la Xunta de Galicia, la Diputacin General de Aragn, la Junta de Canarias, el Consell del Pas Valenci y la Junta de Andaluca. El 24 octubre de 1977 el honorable Jos Tarradellas tom posesin de la presidencia de la Generalitat.

Estamos comprobando que las aspiraciones de autonoma de varias regiones de Espaa no constituye una problemtica artificial o secundaria en el devenir histrico4 de nuestro pas, muy 1 Vase TOMS y VALIENTE, F.; "Escritos sobre y desde el Tribunal Constitucional", C.E.C., Madrid, 1993, pgs. 175 y stes. 2 Los contenidos competenciales de las preautonomas fueron ms bien modestos, atribuyndoles funciones ejecutivas, incluidas las reglamentarias, en mbitos cuya concrecin dependa de la tcnica negociada de las transferencias, articuladas a travs de Comisiones Mixtas. Para P. PREZ TREMPS el proceso de descentralizacin que parte de las denominadas "preautonomas" represent un tmido, aunque posteriormente se mostrara eficaz, influjo en la construccin constitucional del modelo territorial del Estado; en "Derecho Constitucional", Vol. 2, obra colectiva, Editorial Tirant Lo Blanch, Valencia, 1993, pg. 298. 3 Sobre el proceso de instauracin de la preautonomas vase MUOZ MACHADO, S.; "Derecho Pblico de las Comunidades Autnomas I", Civitas, Madrid, 1982, pgs. 115 y stes. 4 El triunfo del catalanismo en las elecciones de 1901 constituy el primer aviso de las "modernas" aspiraciones autonmicas de Catalua. Al advenimiento de la 2 Repblica (1931) se form un Gobierno autctono, la Generalitat, de manera que su Estatuto de Autonoma fue sancionado por las Cortes de 1932. El Pas Vasco y Galicia obtienen la autonoma en 1936. En 1938 las tropas franquistas declararon abolida la Ley Fundamental Catalana y desde 1939 a

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por el contrario, hunde sus races en profundas realidades culturales, lingusticas, geogrficas y socioeconmicas. El problema de encontrar una buena solucin, mayoritariamente aceptada, a la integracin de los diferentes territorios que componen la nacin espaola, de manera que la distribucin territorial del poder que de ella surgiera consiguiese una racional armona entre unidad y diversidad (dotndoles de autntica autonoma), fue resuelto satisfactoriamente por la Constitucin Espaola de 1978. Se puede decir que el "hecho autonmico" es, sin lugar a dudas (el peso de la historia as lo impona), el cambio poltico ms importante recogido en la Constitucin (amn, claro est, porque ya se haban producido unas elecciones con todas las garantas5, del cambio consagrado por su artculo 1, de un rgimen autocrtico a otro democrtico). Sin embargo, aunque la Constitucin fue refrendada mayoritariamente por el conjunto del pueblo espaol el da 6 diciembre de 1978, el Modelo de Estado que en ella se estableca no haca ms que iniciarse, conllevando en su realizacin profundas modificaciones en muchsimos mbitos de nuestro Ordenamiento Jurdico, planteando grandes interrogantes y algunos temores.

El Estado autonmico fue una manifestacin ms del pluralismo reinante (no slo por el reparto de escaos de la correlacin de fuerzas que componan el arco parlamentario de las Cortes de 1977) y de sabia "indefinicin"6 con proyecto de futuro.

Desde el enfoque poltico social que estamos dando a la realidad econmica que ha vivido Espaa en los aos de construccin del Estado autonmico, debemos sealar que la descentralizacin se produjo en un caldo de cultivo condicionado por muchos y relevantes cambios de todo orden (entre los que destacamos los poltico-institucionales y econmicos). En efecto, el nacimiento del Estado autonmico tuvo que simultanearse con una profunda reforma fiscal que, por su extensin y profundidad, dej muy limitado el campo a nuevas fuentes de financiacin pblica, con incrementos de presin fiscal considerables; coincidiendo con una dura etapa inmersa en una grave crisis econmica que afectaba no slo a Espaa sino tambin a la mayora de los pases occidentales. Otro importante factor a tener en cuenta y de gran trascendencia econmica para nuestro pas fue el hecho del final de las negociaciones y la incorporacin de Espaa a la C.E.E. (formalizada en 1986), lo cual vino a conferir mayor complejidad al ya de por s difcil encaje de las Comunidades Autnomas en el juego econmico y competencial (de manera que se abran muchas incgnitas sobre el papel que iban a tener las Comunidades Autnomas en la C.E.E. y en torno a las consecuencias que sobre ellas

1976 las autonomas fueron tema ignorado. Se transform en la eufemstica denominacin de regional, si bien ceido a lo estrictamente "folklrico"; o a diversas cotas de desconcentracin de los poderes de la Administracin Central pero, bsicamente, desde el referente territorial de la provincia. 5 Aunque para algunos sectores (principalmente republicanos), como no fueron convocadas para la labor constituyente de los representantes que de ella resultaran, representaron, en su opinin, un "golpe de Estado", que quebrant los Principios Democrticos. 6 El Ttulo VIII de nuestra Constitucin es todo un paradigma de ambigedad, pero de "ambigedad gloriosa", parafraseando a un conocido juez norteamericano, J. Marshall (vase SCHWARTZ, Bernard; "Los 10 mejores jueces de la Historia norteamericana", Civitas, Madrid, 1980). Gloriosa porque en la indeterminacin de su texto radica su mayor virtud y, el tiempo lo est demostrando, su utilidad prctica. El Derecho Constitucional Comparado nos ensea, muestras vlidas son las Constituciones de los EE. UU. de 1797 y la Ley Fundamental de Bonn de 1949, que la flexibilidad de unos textos constitucionales "abiertos" permite interpretaciones alternativas a las distintas fuerzas polticas de diverso signo que, ejerciendo la labor de gobierno y de iniciativa legislativa, puedan afrontar y resolver, desde ella, todo tipo de situacin. Prueba de ello son los procesos conocidos como de mutacin constitucional, que se producen cuando se da una transformacin del poder poltico, de la estructura social o del equilibrio de intereses, sin que tales cambios se realicen a travs de ninguna reforma del texto constitucional; ejemplo tpico de ello fue el aumento de competencias que, en los EE. UU., el Estado Federal (la federacin) asumi a costa de los Estados miembros.

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iban a recaer sin su participacin-colaboracin). La entrada de Espaa en la C.E.E. suscitaba un gran abanico de buenas expectativas econmicas, pero tambin el reto de integrarse en un nuevo Ordenamiento Jurdico. Los poderes centrales se vieron "invadidos" por dos flancos, por una parte cediendo competencias a las Comunidades Autnomas y, simultneamente, asumiendo las obligaciones7 de la entrada en la C.E.E. (hoy U.E.).

I.2. La organizacin territorial diseada en la Constitucin de 1978.

El modelo de distribucin territorial del poder, recogido en el Ttulo VIII de nuestra Constitucin (el Estado Autonmico, en definitiva), es el resultado de una serie de circunstancias que se dieron en un perodo de la historia poltica espaola conocido como la "transicin" del antiguo rgimen dictatorial a la democracia.

Dos elementos capitales explican aquellas circunstancias, por una parte las "facilidades" que se propiciaron por el clima de "consenso poltico" reinante en la poca y, por otra, el deseo de las distintas fuerzas polticas congregadas en aglutinarse como un slo "legislador constituyente" que pretenda elaborar lo que en terminologa de Peter Hberle se conoce como una Constitucin abierta8, dando acogida en su texto al conjunto de opciones diferentes que, desde visiones progrticas muy diversas, aspiraban a encontrar en nuestra Carta Magna una norma capaz, en el futuro, de servir a sus planteamientos y aspiraciones.

Ello supuso que ninguna de las opciones polticas representadas en las Cortes Constituyentes de 1977 (mayora relativa de UCD, PSOE, AP, PCE, PNV, etc) pudiera imponer a las otras, de forma completa, el modelo terico de Constitucin que previamente haba propugnado. Los efectos del "consenso" se plasmaran en muchos mbitos, no slo en una solucin ambigua (para unos exceda a un modelo federal y para otros era muy "escasa") de organizacin territorial descentralizadora del poder sino, tambin, en cuanto al sistema econmico que se adoptara para el conjunto del Estado, etc.

El modelo de organizacin territorial que se estaba construyendo en el perodo constituyente debera abandonar las pautas del Estado unitario (en cuanto a muy centralizado) del rgimen anterior, pero tampoco "poda" contener excesivas dosis de federalismo (el Estado federal era el "otro" extremo que serva de referente)9. Ahora bien, la contraposicin Estado 7 En lo que atae a la materia financiera y tributaria los cambios experimentados fueron notables. En materia impositiva se abri un proceso de aproximacin-armonizacin a la fiscalidad "europea" (el ejemplo ms palpable y voluminoso fue la sustitucin del ITE por el IVA) y de supresin de fronteras fiscales entre los Estados miembros de la C.E.E. 8 No nos referimos al criterio de flexibilidad (aunque en cierto sentido puede ser aplicado este calificativo a las Constituciones abiertas). No estamos aludiendo a la distincin clsica de Lord Bryce entre Constituciones rgidas (las que cuentan con un procedimiento complejo y obstaculizador para su reforma) y Constituciones flexibles (pueden ser modificadas por un procedimiento legal ordinario); dado que la Constitucin Espaola de 1978 puede ser considerada abierta (en un sentido) y, a la vez, rgida (en cuanto no permite su "fcil" reforma). 9 Un modelo de Estado unitario centralizado es aquel en que toda la actividad pblica procede de un poder central y converge hacia l. El poder central es el nico que tiene la facultad de dictar normas para todo el territorio; es el nico que a travs de rganos propios adecuados gestiona los servicios y cuida de administrar el pas. Un Estado totalmente centralizado sera un esquema ideal que no tiene realizacin prctica.

Un modelo de Estado federal, segn formulan F. FERNNDEZ MIRANDA y M. GONZALO (en "Derecho Poltico I", Vol. I, Dir. A. Torres del Moral, Edita UNED, Madrid, 1988, pg. 353), supone:

1. Una Constitucin general del Estado federal o central y tantas Constituciones particulares como Estados miembros existan. Aquella Constitucin general ofrece determinadas singularidades:

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federal - Estado unitario puede ser tpica y vacua10 y la pretensin de encontrar un tercer modelo, Estado regional, puede responder a causas poco consistentes. El Estado federal es unitario en cuanto debe darse la unidad, esencial para considerar un Estado que toma como base la unidad poltica (a la hora de firmar Tratados Internacionales, declarar la guerra y firmar la paz, pertenecer a Organismos Internacionales, etc). Pero el hecho de que todo Estado sea una unidad (valga la redundancia) no significa, obviamente, que todo Estado sea centralista. Sin embargo, para que exista un Estado, ste debe contar con un mnimo de poderes, instituciones y rganos centrales; por tanto, ciertas dosis de centralizacin han de darse en l para que pueda funcionar, interna y externamente, dicho Estado. Luego, si a partir de ese mnimo de centralizacin se dan mayores o menores cotas de descentralizacin (no slo administrativa, tambin poltica) encontraremos "infinidad" de combinaciones entre las dosis de aquella y sta. En los Estados Federales no existe ms que un Estado (la Confederacin de "Estados"); aunque el trmino aplicado a cada uno de los entes territoriales que lo forman coincida con el adjudicado al conjunto, no significa que tengan ms poderes o competencias que las regiones (o nuestras Comunidades Autnomas) de otros Estados.

La descentralizacin regional se caracteriza por su mbito territorial; y sobre todo porque conlleva el reconocimiento del derecho a la autonoma de unas regiones que alcanzan su propio estatuto, determinadas competencias legislativas y administrativas, y rganos adecuados para realizarlas. Ampliada y extendida, basada en el reconocimiento del "derecho" a la autonoma, supone el paso del Estado unitario descentralizado al Estado regional; el deslinde no siempre es

a. Es garanta no slo de los derechos de los individuos, sino tambin de los derechos de los Estados

miembros.

b. Es lmite y exigencia para las Constituciones de los Estados miembros: stas han de ajustarse a las prescripciones de la Constitucin federal; en caso de discrepancia prevalece esta ltima sobre aqullas.

c. La revisin de la Constitucin federal exige la participacin de los Estados miembros: los derechos de tales Estados resultaran precarios si pudieran modificarse a travs de una revisin constitucional que se operase sin su concurso.

2. Una delimitacin de competencias entre el Estado central y los Estados miembros. La Constitucin federal puede realizar tal delimitacin y distribucin de dos modos diferentes. El primero, que es el ms generalizado, consiste en determinar las facultades que corresponden al Estado central, entendindose que todas las dems se atribuyen a los Estados miembros. El segundo, ms excepcional, consiste en determinar las facultades que corresponden a los Estados miembros, entendindose que las dems corresponden al Estado central. La distribucin de competencias entre el Estado central y los Estados miembros vara sensiblemente segn la poca y pases. El Estado central se reserva, por regla general, las siguientes facultades:

a. La direccin de la poltica exterior, de tal modo que nicamente l tiene la facultad de declarar la guerra, firmar la paz, suscribir tratados internacionales y recibir y acreditar embajadores.

b. El mando de la Fuerza Armada. Los Estados miembros pueden tener sus propias formaciones militares para asegurar el orden y la ejecucin de las leyes, pero el Estado central ejerce vigilancia y control sobre tales formaciones, y conserva siempre la facultad de movilizarlas para el cumplimiento de los fines que a aqul corresponden.

c. La regulacin del sistema monetario, postal y de los medios de comunicacin.

3. Un Parlamento bicameral. El Estado federal se presenta, de una parte, como una sola nacin; de otra, aparece formado por Estados miembros, que estn dotados de una amplia autonoma. El Parlamento federal, se halla integrado generalmente por dos Cmaras. La una es imagen de la unidad del Estado federal: representa el conjunto de la nacin. La otra es la representacin de cada Estado particular en su individualidad.

4. Un Tribunal federal. Por regla general, las constituciones de los Estados federales establecen un Tribunal federal para conocer y resolver las cuestiones que puedan suscitarse entre el Estado central y los Estados particulares o entre estos ltimos. 10 Sobre la anacrnica contraposicin de "unitario" y "federal" ver GONZLEZ ENCINAR, J. J.; en "El Estado unitario-federal", Ed. Tecnos, Madrid, 1985, pgs. 51 y stes.

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claro. Para algunos autores el Estado federal no es sino el ltimo grado de la descentralizacin. El Estado unitario descentralizado opera bsicamente a travs del mecanismo de la delegacin de facultades (transferencias), sin ceder a sus regiones competencias legislativas; en el otro extremo, los Estados miembros de un Estado federal suelen tener la facultad de darse una Constitucin propia (con ciertos lmites).

Los grados de descentralizacin que puede presentar un Estado unitario son prcticamente infinitos, porque su mayor o menor amplitud viene condicionada por la geografa, la economa y la poltica, de cada pas y de cada momento. El modelo de Estado autonmico perfilado en nuestra Constitucin tiene ingredientes variados, como variadas eran las concepciones que desde las fuerzas polticas constituyentes se pretendan imponer a la configuracin territorial del Estado. stas iban desde el conservadurismo inicial de A.P. (vari su posicin primera de proponer una mera descentralizacin administrativa hasta aceptar finalmente la autonoma para las regiones), pasando por las pretensiones iniciales de federalismo del PSOE y PCE (que se plegaron a la idea autonmica, menos polmica) y llegando a las aspiraciones extremas de los nacionalistas vascos y catalanes (que defendieron la confederacin); no nos hemos olvidado de la mayora minoritaria de entonces, la UCD, que moder el proceso y lo recondujo a sus tesis (aunque en principio slo postulaba la autonoma de las regiones "histricas", despus generaliz los procesos preautonmicos). De esa variedad de posturas se desprende que su resultado final fuera una mezcla de variados elementos tomados de distintos modelos anteriores. Por una parte se toma del regionalismo italiano el que los Estatutos de Autonoma se aprueben como leyes de Estado con rango de leyes orgnicas y la distincin entre regiones de rgimen especial y comn (diferenciado y ordinario)11, por otra parte se parece al de la 2 Repblica espaola (se copia nuestra anterior Constitucin)12, pero se diferencia sustancialmente de ella en que se generaliza la autonoma a todas las regiones y, finalmente, copia en varios aspectos al federalismo alemn. En su "variedad" est su "indefinicin" y por sta se aprecia su carcter "abierto"; por ejemplo, en seguir el Principio de Bundestreue (lealtad federal) como inspirador del Principio de Solirdaridad, pero no en configurar el Senado espaol siguiendo el modelo del Bundesrat alemn.

Otro botn de muestra del grado de apertura que presenta la Constitucin de 1978, ante la solucin adoptada frente al problema "regional", y que constituye una de sus peculiaridades ms importantes, es que, frente a lo que sucede en el Derecho Comparado, no realiza una 11 Aunque en el caso italiano el acceso a la autonoma de las regiones de Estatuto Ordinario se articul de forma simultnea para todas. 12 Entre las distintas opciones posibles de organizacin territorial se opt por un modelo de Estado unitario regionalizable, siguindose el precedente introducido por la Constitucin espaola de la 2 Repblica espaola. Pero, entre el Estado actual de la Autonomas y el Estado regional de la Constitucin de 1931 destacan algunas notas diferenciales. Nuestra Constitucin vigente ha profundizado la autonoma por encima de los lmites impuestos en la Constitucin republicana; primero, porque se han suavizado los requisitos de acceso a la misma, el art. 12 de sta exiga que los Estatutos regionales tuviesen un enorme respaldo popular, mediante la proposicin de la mayora de los Ayuntamientos y la aceptacin en referndum por las 2/3 partes de los electores inscritos, ms la aprobacin de las Cortes Generales (mecanismo que, seguramente, no hubiese sido salvado por muchas de las Comunidades actualmente existentes); segundo, en la Constitucin de 1931 las provincias contaban con el derecho de retorno al rgimen centralista comn, que se presupona iba a continuar sobre la mayor parte del territorio nacional (de manera que la autonoma se presenta hoy como irreversible), y es ms, la igualdad entre todas las provincias era absoluta y nada garantizaba o respetaba presuntos derechos histricos (de interpretacin tan subjetiva) o fueros de algunas provincias, no mencionados en la Constitucin republicana; tercero, el reparto de competencias entre el Estado y las regiones en la Constitucin de 1931 le otorgaba a aqul en primer lugar las que ejercera de forma exclusiva sobre su legislacin y ejecucin, y aquellas en que retena la legislacin y cuya ejecucin correspondera a las regiones (arts. 14 y 15); y finalmente, cuarto, por el sustrato ideolgico que conduce a la Constitucin de 1978 a superar ampliamente el alcance de la descentralizacin administrativa y poltica realizada en 1931.

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definicin expresa del Modelo Territorial adoptado13. La Constitucin no denomina de ninguna manera al sistema de organizacin territorial que implanta. Seran los comentaristas (la Doctrina cientfica, a la que posteriormente se unira -en 1981- la jurisprudencia del Tribunal Constitucional) los que la "bautizaran". En esta controversia mediaron las posturas extremas de Estado Federal y Estado Unitario; por otra parte, la tercera opcin posible, Estado regional (denominacin que a lo largo de este trabajo algunas veces, indistintamente, emplearemos, sobre todo en el mbito de la Unin Europea -La Europa de las Regiones-) produca muchos recelos a tenor del rechazo que en algunos sectores nacionalistas se haba arraigado contra el trmino regional, por el uso "vergonzante" que se le haba dado en el rgimen anterior. De manera que, como la Constitucin de 1978 hablaba de Comunidades Autnomas... Que solucin ms salomnica que adoptar el trmino de Estado autonmico? Los partidarios de la expresin Estado autonmico esgriman que este trmino describa mejor el hecho de que esa autonoma no se garantizaba slo a las regiones, sino que se extiende a todos los entes territoriales.

Por otra parte, veremos que Estado federal y Estado regional no son, necesariamente, casos extremos y dispares, sino que segn los pases que analicemos puede ocurrir que las facultades otorgadas y ejercidas por los autogobiernos regionales sean superiores a las ejercidas por los "Estados" miembros de un Estado federal. El trmino federal fue evitado durante el proceso constituyente para evitar un recuerdo (fundamentado en razones pasionales) que histricamente traa a la memoria una experiencia que tuvo luctuosas consecuencias.

No obstante, como han sealado multitud de autores14, la denominacin es, en definitiva, lo de menos (aunque suscite muchas pasiones), ya que lo importante es el contenido y funcionamiento de la organizacin territorial y el reparto de poderes (entre los que destacamos el financiero y tributario) que conlleve y presente.

El modelo espaol utiliza tcnicas tanto del federalismo clsico, y de federalismo fiscal en lo que ms nos atae, como del Estado Regional (situndose en una de sus "infinitas" posiciones intermedias), y si tuviramos que definirlo en pocas palabras diramos que es un Estado descentralizado que presenta muchos elementos de un Estado Federal.

De aqu se infiere que ese deseo de satisfacer en lo posible a la casi totalidad de opciones polticas en juego, incluyera, en el modelo de distribucin territorial del poder entre el Estado y las Comunidades Autnomas, y en su sistema de financiacin, notables holguras o mrgenes de maniobrabilidad ("deficiente redaccin" en opinin de los ms crticos). Sin embargo, los "acontecimientos" iran aproximando esos mrgenes a una senda de cierta normalizacin. Dentro de esos "acontecimientos" no slo inclumos las negociaciones y acuerdos entre las fuerzas polticas reinantes en cada perodo (la UCD hasta finales de 1982 y posteriormente el 13 Respecto a la abstencin del constituyente en la definicin de la forma del Estado ver MUOZ MACHADO, S.; "Derecho Pblico de las Comunidades Autnomas I", op. cit., pgs. 153 y 154. En opinin de PREZ TREMPS, P., el Constituyente, en vez de optar por uno de los modelos tradicionales de Estado de forma territorial descentralizada, evitando la definicin del modelo elegido y perfilado, dej abierto un proceso complejo, desde el punto de vista jurdico y poltico, de concrecin de la organizacin territorial del Estado; en "Derecho Constitucional", Vol. 2, op. cit., pg 299. 14 Entre ellos destacamos TORRES del MORAL, A., para quien "... los nombres no alteran la naturaleza de las cosas; en todo caso, pueden ayudar a maquillarlas, lo que no es poco en poltica; y a veces, por eso mismo, perturban su correcta inteleccin" ; en "Principios de Derecho Constitucional Espaol", Vol. 2, op. cit., pg. 313; y FRAGA IRIBARNE, M., quien destaca que "... resulta poco trascendente que textos constitucionales como el espaol de 1978 prescindan del mgico vocablo "federal", cuando algunas de sus Comunidades Autnomas gozan de poderes ms extensos que los propios lnder alemanes o cantones suizos "federados" los unos, "confederados" los otros"; en "Impulso autonmico", Editorial Planeta, Barcelona, 1994, pg. 33.

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PSOE, con el resto de la oposicin y las ms importantes fuerzas nacionalistas CIU y PNV) que fueron construyendo el Estado Autonmico (hubo un primer "Pacto autonmico" en 1981, en 1992 se alcanzaron los Acuerdos Autonmicos y, hoy en da, se habla de renovarlo y reimpulsarlo); sino tambin la importante labor del Tribunal Constitucional que, definiendo aquellos mrgenes compatibles con el espritu de la Constitucin, evitaron los graves riesgos que tanta holgura "inicial" poda conllevar (al igual que hiciera el Tribunal Supremo en los EE. UU. -con mayor amplitud- desde hace 200 aos).

El Tribunal Constitucional ha desempeado un papel insustituible e importantsimo en la construccin del Estado autonmico, asumiendo, adems de dirimir numerosos conflictos entre los poderes centrales y autonmicos, la tarea de marcar los postulados esenciales del sistema, concretando las bases y lmites de su funcionamiento. Sin embargo, ese obrar del Tribunal Constitucional le ha llevado, en ocasiones, a desempear unas funciones que rayan el lmite de su discrecionalidad (propio del obrar poltico en contraposicin al obrar jurdico) rozando la frontera que trasciende la misin que legal y legtimamente tiene encomendada (garante del efectivo sometimiento a la Constitucin del resto de poderes e instituciones del Estado).

Singularidad caracterstica de nuestro proceso autonmico fue que no parti de un mapa territorial definido15, sino que fue un problema a sustanciar segn se sucedieran los acontecimientos (elaboracin de los Estatutos, aprobacin mediante referndum); sin embargo, surgieron algunos problemas que tuvieron que ser resueltos bien por la intervencin excepcional de las Cortes (casos de la inclusin de la provincia de Almera en Andaluca, y Segovia en la Comunidad Autnoma de Castilla-Len)16, o del Tribunal Constitucional (para impedir que saliera de ella la provincia de Len)17.

Para no dar una visin parcial del proceso autonmico que permiti el Modelo de Organizacin Territorial de nuestra Constitucin, y dado que hemos destacado sus virtudes, debemos resear tambin que muchas voces lo criticaron por ambiguo, confuso, obscuro, eclctico, oportunista y fuente inagotable de problemas, producto, tal vez, como dijera Leguina

15 En el proceso de creacin de Comunidades fueron las provincias limtrofes las que tuvieron el protagonismo; en atencin a sus caractersticas histricas, culturales y econmicas comunes, pero es el primer criterio, el histrico, expresamente recogido en el artculo 143 de la Constitucin (vanse sus Disposiciones Transitorias 1, 2 y 3), el que fue decisivo a la hora de explicar las Comunidades finalmente formadas, sobre todo en las uniprovinciales, como entidades regionales histricas (el caso particular de Navarra, y su posible incorporacin en el Pas Vasco qued previsto en la Disposicin Transitoria 4 de nuestra Norma Fundamental). Para la Comunidad de Madrid (perteneca a Castilla La Nueva), no obstante, se aprob la Ley Orgnica 6/1982, de 7 de julio, autorizando su constitucin como Comunidad Autnoma, en los trminos previstos en el artculo 144.a) de la Constitucin, supliendo de esta forma, al tratarse de una Comunidad uniprovincial, la posible ausencia del carcter de entidad regional histrica. Por consiguiente, qued marginado cualquier criterio "racional", geogrfico, demogrfico o econmico, a la hora de hacer el "reparto" del mapa autonmico; donde conviven, dentro de una surtida gama, Comunidades con 8 y 9 provincias y 7 Comunidades uniprovinciales; con un amplio abanico de poblacin, extension superficial e indicadores socioeconmicos. 16 En aplicacin del artculo 144.c) de la Constitucin. Vanse las Leyes Orgnicas 13/1980, de 16 de diciembre de sustitucin en la provincia de Almera de la iniciativa autonmica, y 5/1983, de 1 de marzo, respecto a la de Segovia; el TC fue especialmente severo en su Sentencia 100/1984, de 8 de noviembre, al rechazar la pretensin de esta provincia de constituirse en Comunidad Autnoma uniprovincial, argumentando que slo a las Cortes, soberanamente, corresponda valorar si una provincia tiene o no el atributo de entidad regional histrica, presupuesto ineludible para tal fin. 17 Sentencia 89/1984, de 29 de septiembre. En enero de 1983 la Diputacin de Len revoc su acuerdo de abril de 1980 de iniciativa del proceso autonmico en relacin al artculo 143.2 de la Constitucin. El Tribunal Constitucional resolvi la duda sobre si aquella revocacin deba o no producir la exclusin de Len de la Comunidad Autnoma, afirmando que el hecho de que el impulso inicial fuera necesario no significaba que debiera mantenerse.

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Villa18, de la escasa confianza de los propios constituyentes en el modelo finalmente adoptado de organizacin territorial.

La autonoma territorial se ha desarrollado en dos vertientes; no podemos olvidar que la Constitucin rompe con el modelo de subordinacin que, de una u otra manera, sujetaba los Entes locales a los controles de la Administracin del Estado. Queremos hacer una referencia a la autonoma local reconocida en el artculo 141 de nuestra Norma Fundamental, en cuanto se "solapa" con la autonoma de las Comunidades y en cuanto afecta a su sistema de financiacin. Recordemos que la Constitucin no define ni enumera las Comunidades Autnomas, presente en las Constituciones federales y regionales; s realiza una regulacin procedimental otorgando enorme protagonismo a las provincias convirtindolas en sujetos decisorios de una nueva estrutura territorial, con poderes para determinar, a travs de su unin con las limtrofes o de su permanencia en solitario, el nmero y extensin territorial de las Comunidades; su artculo 141.2 establece que el gobierno y la administracin autnoma de las provincias19 estarn encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones de carcter representativo, pues bien ... Qu ocurre en la Comunidades Autnomas uniprovinciales?

La eliminacin de la provincia como Entidad local que se convierte en Comunidad Autnoma uniprovincial, elevndose de categora, al coincidir en un mismo territorio y poblacin dos Administraciones, se admite en la Sentencia 32/1981, de 28 de julio, en la que tambin se rechaza su eliminacin en las Comunidades pluriprovinciales; en ella, el Tribunal Constitucional entendi, apoyndose en la garanta establecida en los artculos 137 y 141 de la Constitucin, que la provincia no es slo circunscripcin electoral, ..., sino que goza de autonoma para la gestin de sus intereses.

En las Comunidades Autnomas de Madrid, Cantabria, La Rioja, Baleares, Murcia, Asturias y Navarra, coincide su mbito territorial con el de su nica provincia. En las Comunidades Autnomas uniprovinciales coexistiran, por una parte, los rganos de gobierno de la Comunidad Autnoma y, por otra, los de la Provincia (la Diputacin, como rgano representativo de segundo grado); sin embargo, se evita esa "duplicidad", la Diputacin desaparece en favor de los rganos comunitarios, y las competencias polticas ms importantes le corresponden por su ttulo de Comunidad Autnoma y no por su carcter de Provincia. Luego, en la Comunidades Autnomas uniprovinciales, su provincia queda "desdibujada", salvo en lo que le afecte como "referente estatal", v. gr., el ser circunscripcin electoral en las elecciones generales, el servir como divisin territorial para el funcionamiento de la Administracin General del Estado, donde actan las Direcciones y Delegaciones Provinciales de los distintos Ministerios, se establecen los 43 Subdelegados del Gobierno de las provincias pertenecientes a Comunidades pluriprovinciales (en las 7 restantes, slo acta el Delegado del Gobierno en la Comunidad Autnoma)20, etc.

18 LEGUINA VILLA, J.; en "Las Comunidades Autnomas", obra colectiva dirigida por A. PREDIERI y E. GARCA DE ENTERRA, "La Constitucin Espaola de 1978", Civitas, Madrid, 1981, pg. 806. Hace esta afirmacin al analizar el sistema de distribucin de competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas que perfila la Constitucin. 19 Ver CARBALLEIRA RIVERA, M T.; "La Provincia en el Sistema Autonmico espaol", Universidad de Santiago de Compostela, Marcial Pons, Madrid, 1993. 20 Vanse los artculos 29 y siguientes de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado, y el R. D. 617/1997, de 25 de abril, que los desarrolla; la figura del Delegado del Gobierno en la Comunidad Autnoma viene regulada en los artculo 22 a 28 de la LOFAGE, desarrollados por el R. D. 1330/1997, de 1 de agosto, de integracin de servicios perifricos y de estructura de las Delegaciones del Gobierno.

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Las Comunidades Autnomas uniprovinciales "disfrutan" de ciertas peculiaridades financieras; as, por ejemplo, el recargo sobre el IAE (a tenor del artculo 124 de la Ley 39/1988, reguladora de las Hacienda Locales) provincial lo ingresan ellas; por otra parte, tienen como captulo de ingresos singular, dentro de los recursos de financiacin incondicionada, la Participacin de Provincias en Ingresos del Estado (al margen, claro est, de su Participacin en los Ingresos del Estado por ser Comunidad Autnoma).

Como singular o extraordinario puede darse el caso de que el referente "provincial" sirva para la adjudicacin de "otros recursos" a la financiacin autonmica (atendiendo a circunstancias especiales). Por ejemplo, en los Presupuestos Generales del Estado para 1993 se habilit una partida21 en la Seccin 32, "Entes Territoriales", a favor de la Comunidad Autnoma de Aragn destinada a financiar proyectos de inversin en la Provincia de Teruel. Dando as respuesta a un compromiso entre la Administracin Central del Estado y la Comunidad Aragonesa plasmado en el Convenio suscrito por ambas partes el 20 octubre de 1992 (asunto recogido tambin en la Exposicin de Motivos de la Ley 29/1990, de 26 diciembre, del "nuevo" F.C.I., al traer a colacin la "especial" situacin de la Provincia de Teruel -zona "pobre"-, perteneciente a una Comunidad (-zona "rica"-) que globalmente no es beneficiaria del F.C.I. por rebasar el nivel de Renta per cpita que le permitira ser perceptora del mismo)22.

El referente provincial tambin es considerado por el Reglamento de los Incentivos Regionales (Real Decreto 1535/1987, de 11 diciembre, que desarrolla la Ley 50/1985, de 27 diciembre, de los Incentivos Regionales para la correccin de los desequilibrios econmicos interterritoriales) a la hora de definir las zonas de promocin econmica que han de beneficiarse de los Incentivos Regionales. En efecto, en el artculo 3.3 del Reglamento aludido se hace mencin a que estarn clasificadas en alguno de los tres primeros tipos23 de zonas de promocin econmica las Comunidades Autnomas y provincias cuya renta per cpita sea inferior a la media nacional.

En las Comunidades Autnomas multiprovinciales el discurrir de las Diputaciones Provinciales no ha sido homogneo; sin embargo, generalizando, podemos afirmar que su avance ha sido nulo, en claro retroceso porque las Comunidades les han restado competencias.

El proceso de descentralizacin que abra la Constitucin se ha llevado a cabo a travs, bsicamente, de la aprobacin de los Estatutos de Autonoma. Tras la Constitucin de 1978 se promulgan, en 1979, los primeros Estatutos, del Pas Vasco (de rgimen de financiacin Especial, vigente tambin en Navarra24) y el de Catalua (de rgimen ordinario o comn, que

21 Dentro del Programa 911D, la cantidad presupuestada era de 940,5 millones de Ptas. 22 Estamos "introduciendo" dos cuestiones que sern abordadas en captulos venideros: el de la solidaridad intraterritorial en las Comunidades Autnomas, y el de la homogeneidad y diversidad de niveles de renta y riqueza dentro de las Comunidades (no entre las Comunidades Autnomas). 23 El territorio nacional se "divide" en ZONAS, de Tipo I al IV (las ayudas financieras van decreciendo desde un 50 % a las de Tipo I, ... , a un 20 % en las de Tipo IV), segn su nivel de desarrollo. Las zonas de promocin econmica slo podrn crearse en las de Tipo I, II y III. 24 La Comunidad Autnoma de Navarra ha conseguido marginar la tcnica estatutaria, alcanzando las mximas competencias a travs de lo que se ha designado con la arcaica denominacin de Amejoramiento del Fuero, evitando con ello de momento su incorporacin o anexin al Pas Vasco (prevista en su Estatuto). El procedimiento empleado, bajo la justificacin de la actualizacin de los derechos histricos de los territorios forales previsto en la Disp. Adicional Primera de nuestra Constitucin, ha sido tan simple como la aprobacin de la Ley Orgnica 13/1982, de 10 de agosto de 1982, de Reintegracin y Amejoramiento del Rgimen Foral de Navarra, ley paccionada, que recoge el acuerdo

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rige, igualmente, en las otras 14 Comunidades); entre enero de 1980 y marzo de 1983 se aprobaron el resto de Estatutos de Autonoma. Durante esos aos, 1980 a 1983, se celebraron elecciones autonmicas y se constituyeron los 17 Parlamentos Autonmicos, cerrndose el mapa autonmico en 1995, con la aprobacin de los Estatutos de Autonoma de Ceuta y Melilla25.

En lo que a la materia financiera se refiere, el 1 de julio de 1981 se constituy el Consejo de Poltica Fiscal y Financiera, cuyo papel como foro apto para alcanzar los acuerdos en materia financiera y tributaria entre Comunidades Autnomas ("puesto al servicio" del principio de coordinacin) ha sido, y sigue siendo, relevante. Por otra parte, en 1983, el 28 de diciembre, se aprob la primera, vigente todava para algunas, Ley de Cesin de Tributos a las Comunidades Autnomas.

La prctica seguida en el desarrollo del proceso autonmico previsto en la Constitucin fue que todas las Comunidades Autnomas, en sus respectivos Estatutos, pretendieron alcanzar el mximo nivel para sus competencias. De forma que, en una proyeccin de futuro y tendencia expansiva, todos los Estatutos previeron la eventual asuncin de competencias aunque estuviera fuera de su alcance en el momento de su aprobacin. Por lo tanto, las transferencias de competencias a las Comunidades Autnomas es un proceso que no se encuentra necesariamente cerrado ya que puede aumentarse el margen de autonoma de las Comunidades Autnomas sin necesidad de que sea modificada la Constitucin26.

La distribucin de competencias entre los distintos niveles de gobierno que modela la Constitucin es compleja; no sigue el modelo de los Estados federales (lista de competencias de la Federacin correspondiendo las restantes a los Estados miembros), ni el sistema de los Estados regionalistas (lista de competencias de las regiones, entendindose las restantes como propias del Estado). Para muchos autores se presentaba como ambigua y foco de conflictos. Sea como fuere, la singularidad del sistema espaol se encuentra en que se presentan dos listas de competencias (artculos 148 y 149 de la Constitucin) de distinta naturaleza.

alcanzado por la representacin del Estado y de la Diputacin Foral de Navarra. Este tipo de leyes parece olvidar el carcter soberano del procedimiento legislativo, su procedencia y elaboracin no deja lugar a dudas a tenor del siguiente prrafo de su Prembulo: "dada la naturaleza y alcance del amejoramiento acordado entre ambas representaciones, resulta constitucionalmente necesario que el Gobierno, en el ejercicio de su iniciativa legislativa, formalice el pacto con rango y carcter de proyecto de Ley Orgnica y lo remita a las Cortes Generales para que stas procedan, en su caso, a su incorporacin al ordenamiento jurdico espaol ...". 25 Ver MUOZ MACHADO, S.; "Derecho Pblico de las Comunidades Autnomas I", op. cit., pgs. 263 y 264; y LEGUINA VILLA, J.; en "Las Comunidades Autnomas", op. cit., pg. 798; donde ambos tratan el caso especial de la iniciativa autonmica de Ceuta y Melilla. 26 Junto al doble mecanismo de cierre que contempla la clusula de atribucin residual de competencias del artculo 149.3 de la Constitucin, y adems de la va, ya empleada, de su artculo 150.2, la reforma de los Estatutos est regulada en el artculo 147.3, que se remite a lo previsto en aqullos, requirindose, en todo caso, la aprobacin posterior de la reforma por las Cortes Generales mediante Ley Orgnica. En los Estatutos de Autonoma de la va lenta o gradual el procedimiento es ms sencillo, sin la exigencia de la aprobacin por referndum popular; la iniciativa puede partir del Ejecutivo o Legislativo autonmico; pero, las Comunidades de Autonoma plena, a tenor del artculo 152.2 de la Constitucin, necesitan para la reforma de sus Estatutos la celebracin de un referndum entre los electores inscritos en los censos correspondientes, requisito anterior a la aprobacin del proyecto de reforma por Ley Orgnica de las Cortes Generales. Otros trmites de reforma se recogen en los Estatutos respectivos, estando previsto en algunos un procedimiento especial simplificado para el caso de que el objeto de la modificacin de los Estatutos se redujera a la simple alteracin de la organizacin de los poderes. Por otra parte, es difcil concebir que puedan darse reformas de gran calado en las Comunidades de Autonoma plena, en orden a la ampliacin de sus competencias, dado que sus Estatutos han agotado al lmite las posibilidades otorgadas por los artculos 148 y 149 de nuestra Norma Fundamental.

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Las materias que reparte la Constitucin se distinguen porque, por una parte, las includas en el artculo 148.1 (en sus 22 apartados) "podrn" ser asumidas por las Comunidades Autnomas (son de Derecho Dispositivo), mientras que, por otra, las relacionadas en el artculo 149.1 (en sus 32 apartados) "son" competencia exclusiva del Estado (de Derecho Necesario). Adems, mientras que para algunos servicios los poderes normativos y de gestin pertenecen exclusivamente a los poderes centrales (del Estado, segn la terminologa constitucional), y otros lo son enteramente de los poderes autonmicos, en algunas materias los gobiernos regionales s tienen facultades ejecutivas y sus cmaras legislativas quedan al margen de su desarrollo normativo.

La complejidad crece porque algunas de las materias del artculo 149.1 estn matizadas por la clusula sin perjuicio, que faculta a las Comunidades Autnomas a asumir algunas funciones sobre esas materias.

El artculo 149.3 establece una doble clusula residual, en virtud de la cual las Comunidades Autnomas pueden asumir otras competencias sobre materias que no les estn prohibidas por su atribucin exclusiva a los poderes centrales; y, en sentido contrario, le confiere al Estado la competencia sobre materias no asumidas por los Estatutos de Autonoma.

Ya hemos destacado la labor realizada por el Tribunal Constitucional27 para fijar los mrgenes en los que el desenvolvimiento del reparto de competencias entre poderes centrales y autonmicos deba discurrir28.

En cuanto a las materias concretas sobre las cuales las Comunidades Autnomas han asumido competencias hemos de sealar que sera una ardua y extenssima labor el elaborar un listado de aquellas. Las Comunidades Autnomas que accedieron a su autogobierno por la va 27 Bien es verdad que, en lo que a Conflictos de Competencias se refiere ... "la existencia de ambigedades en las normas legales bsicas se solucion en el pasado acudiendo al Tribunal Constitucional, donde se diriman los conflictos de competencias entre el Gobierno Central y las Comunidades Autnomas. En la actualidad dicha conflictividad es mnima, como muestra el siguiente cuadro, y cabe esperar que lo ser an menor en el futuro inmediato: Nmero de conflictos competenciales resueltos por el Tribunal Constitucional ---- -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 49 51 68 101 131 95 101 92 60 32 18 14 en GIMNEZ MONTERO, A.; "El proceso de descentralizacin fiscal en Espaa: Una sntesis", en Revista Valenciana de Hacienda Pblica Palau 14 , nm. 20, Valencia, 1993, pgs. 85 y 86. Durante el ao 1993 fueron 22, 23 en 1994, y se reduce el nmero de Conflictos de Competencias sustanciados por el Alto Tribunal a partir de 1995. Vanse Dir. Gral. de Rgimen Jurdico, "Conflictividad entre el Estado y las Comunidades Autnomas" -(Boletn Informativo. Trimestrales)-, M.A.P., Madrid; y hasta 1989 ver PREZ CALVO, A. y GIL CREMADES, R. (dir); "Evolucin de la conflictividad entre el Estado y las Comunidades Autnomas", M.A.P., Madrid, 1991. 28 "Los poderes centrales no pueden modificar el sistema competencial apoyados simplemente en la salvaguarda del inters general o de la igualdad y libertad reales y efectivas (art. 9.2 de la Constitucin). Estos fines deben alcanzarse a travs, no en contra, del sistema de competencias fijado. Si la materia en cuestin ha sido asumida por un Estatuto de Autonoma como de competencia exclusiva de la Comunidad Autnoma, ste ttulo es normalmente prevalente a esas otras consideraciones (S. 146/1986, de 25 noviembre) ... si bien el inters nacional puede determinar una actuacin extraordinaria de los poderes centrales" (S. 123/1984, de 18 diciembre). "No toda referencia constitucional a los Estatutos de Autonoma es un reconocimiento de competencia" (STC 94/1985, de 29 julio). "La inclusin de una materia en el artculo 81.1 de la Constitucin Espaola como propia de ley orgnica determina la competencia legislativa central sobre ella, puesto que slo las Cortes Generales pueden producir este tipo de ley. Pero puede haber desarrollo normativo y/o ejecutivo autonmico" (S. 165/1986, de 18 diciembre). "No altera el cuadro competencial establecido (en los artculos 148 y siguientes de la Constitucin) la facultad estatal-central de gasto pblico y de subvencin de organismos para su funcionamiento y para el desempeo de actividades determinadas. De lo contrario, todo terminara pasando a la competencia de los rganos centrales dada su mayor capacidad de gasto" (SS. 144/1985, de 25 octubre; 146/1986, antes citada; y 88/1987, de 2 junio). Y otras muchas Sentencias de nuestro Alto Tribunal que dan sentido al reparto competencial hecho por la Constitucin.

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del artculo 143 y que no pudieron asumir ms competencias que las mencionadas en el artculo 148.1, las llamadas de "autonoma reducida" (frente a las que accedieron por la va del artculo 151, "de autonoma plena"), recibieron, tras la Ley Orgnica 9/1992, de 23 diciembre (fruto del consenso alcanzado en los Acuerdos Autonmicos de 28 febrero de 1992)29 que pone en prctica la va prevista en el artculo 150.2, un gran "paquete" de competencias transferidas. Con posterioridad a esto se van produciendo puntuales RR. DD. de traspaso de funciones y servicios concretos a las Comunidades Autnomas.

Tras la Ley Orgnica 9/1992 podemos ver cierta equiparacin en el techo competencial de todas las Comunidades Autnomas, aunque no igualacin (porque importantes competencias como Sanidad, Instituciones Penitenciarias, etc, slo han sido transferidas a algunas Comunidades Autnomas). De esta cuestin que estamos analizando veremos que se derivan consecuencias y diferencias notables en cuanto al sistema y fuentes de financiacin de unas y otras Comunidades. Esto explica, por ejemplo, que las siete Comunidades Autnomas de la "va rpida" (Andaluca, Canarias, Catalua, Galicia, Navarra, Pas Vasco y Comunidad Valenciana) reciban fondos de financiacin de los Servicios de la Seguridad Social (sern 4 billones de Ptas en 1998) que no reciben las otras Comunidades.

Por lo tanto, la "heterogeneidad" ha sido una constante desde que se inici el proceso de construccin del Estado Autonmico. Hubo una minora de Comunidades Autnomas que accedieron por la va rpida o plena a la autonoma (artculo 151 de la Constitucin), mientras que el resto siguieron la senda lenta, reducida o gradual, del artculo 143. En lo que a rgimen de financiacin se refiere, se da la particularidad de que dos Comunidades (Navarra y los Territorios Histricos del Pas Vasco) siguen un rgimen especial, frente al ordinario o comn que rige en las otras 15 Comunidades Autnomas. La heterogeneidad que destacamos ahora es origen de algunas de las disfuncionalidades y asimetras que trataremos en Captulos venideros.

La descentralizacin de competencias llevada a cabo en los ltimos 18 aos ha conllevado el traslado de una enorme capacidad de gasto hacia las Comunidades Autnomas (superando el 10 % del P.I.B.30 desde 1991); sin embargo, esto no ha ido acompaado por el mismo (ni parecido) grado de descentralizacin del lado de los ingresos31. Este desequilibrio ha sido la raz de un profundo debate, muy generalizado, en torno a lo que se ha venido en llamar la falta de corresponsabilidad fiscal del sistema de financiacin autonmico, al cual dedicaremos un detenido estudio ms adelante.

Aunque las Comunidades Autnomas han tenido escaso o nulo poder fiscal en el que (desde nuestra ptica preocupada por la solidaridad) poder aplicar criterios de justicia

29 Vase D.A. nm. 232-233, octubre 1992 - marzo 1993, "El Estado Autonmico, Hoy" (El Estado autonmico tras los Acuerdos Autonmicos de 28 de febrero de 1992 y la Ley Orgnica 9/1992, de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a Comunidades Autnomas que accedieron a la autonoma por la va del artculo 143 de la Constitucin), I.N.A.P., Madrid, 1993. Presenta, en 17 Estudios, los trabajos expuestos durante las Jornadas sobre "El Estado Autonmico, hoy", de los cuales, los tres ltimos, se cien a analizar cuestiones relativas a la financiacin de las Comunidades Autnomas. 30 P.I.B. nacional que alcanz (en Ptas corrientes), los aos 1991, 1992 y 1993: unos 54,74 , 59,16 y 63,01 billones de Ptas, respectivamente. 31 Los ingresos propios de las Comunidades Autnomas en los aos 1991, 1992 y 1993 representaron el 1,43 , 1,08 y 1,27 % del P.I.B., respectivamente; mientras que su gasto represent el 10,2 , 10,4 y 10,8 % del P.I.B. (para los mismos aos). -DATOS OBTENIDOS DE CANTIDADES PRESUPUESTADAS, NO LIQUIDACIONES DEFINITIVAS-.

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tributaria, s contaron con medios a su alcance para aumentar su grado de autonoma por el lado de los ingresos, v. gr. estableciendo recargos sobre impuestos, cedidos o no. Pero ha ocurrido que esta "solucin" les acarreara un alto precio poltico (con el riesgo implcito de desgaste e impopularidad) que pocas Comunidades Autnomas se atrevieron a proponer y ninguna a aplicar. Aparte de que esos recargos romperan la estructura de gravamen32 del impuesto (ponindonos en el caso de que fuera de tipo variable y progresivo -como el IRPF-)33, conllevando una vulneracin de su progresividad, y por tanto, una reduccin del alcance solidario de la funcin redistributiva del impuesto; debemos aclarar que existe una considerable variedad de recargos (sobre la cual no entraremos en este momento) y que las Comunidades Autnomas aplican algunos, como es el caso de los establecidos sobre la tasa que grava la autorizacin, organizacin o celebracin de juegos de suerte, envite o azar, en los cuales algunas Comunidades han tenido su mayor fuente de recursos propios.

De todas formas, el grado de dependencia financiera34 de las Comunidades Autnomas ha sido muy alto, y su crecimiento del gasto incesante; cuando sus recursos propios eran mnimos y el resto de fuentes de ingresos se mantenan en una tnica constante, la "solucin" encontrada fue incrementar notablemente el endeudamiento35.

Volviendo al panorama general antes referido, hemos de sealar que las Comunidades Autnomas experimentaron su "adolescencia" (nacieron en los aos 80) en una etapa de crecimiento econmico y cierta bonanza (tras superar la fuerte crisis del petrleo que se arrastraba desde 1973) que se hizo patente a partir de 1986-87 (hasta la siguiente crisis de 1992-93), que les depar la "costumbre", difcilmente reversible, de unos presupuestos expansivos y cierta "alegra" en el gasto. Dentro de ello destacamos, es el eje central de nuestro trabajo, por

32 En el supuesto de que fuera un tipo nico proporcional, aplicado sin ms contemplaciones a la cuota; como fue el caso del 3 % de recargo "propuesto" por la Comunidad de Madrid. Sin embargo, el que aplicara el Gobierno Vasco (para paliar las inundaciones de 1983) con carcter extraordinario, -va Ley 23/1983, de 27 octubre, del Pas Vasco-, contemplaba un tipo variable y progresivo que iba desde el 1,7 % al 6,4 % (sobre cuota ntegra del IRPF que rebasara los 4.700.160 Ptas). 33 Sobre el que gir prcticamente toda la polmica sobre los recargos, a raz de la iniciativa de la Comunidad de Madrid de aplicar el 3 % sobre el IRPF. El Tribunal Constitucional, en su Sentencia 150/1990, de 4 octubre (ser tratada en muchos de sus aspectos a lo largo de este trabajo), clarificara esa cuestin; sin embargo, las consecuencias prcticas que se derivaron de la misma no tienen una lgica jurdica, sino que los hechos posteriores a la misma se explican, ms bien, desde el anlisis de las motivaciones polticas. 34 Sealaba A. Castells Oliveres que "cuanto mayor es la dependencia financiera de los gobiernos subcentrales, mayor es su tendencia a actuar irresponsablemente, a no asumir la responsabilidad de decidir y a trasladar en otros gobiernos todos los problemas. Es un crculo vicioso. Ms dependencia crea ms incentivos a la irresponsabilidad, proporciona ms argumentos para incrementar los mecanismos de control y de tutela. Ambas conductas se potencian mutuamente. Es preciso, prosegua Castells, romper el crculo vicioso de la dependencia y de la irresponsabilidad "; en "El Sistema de Financiacin de las Comunidades Autnomas: situacin actual y lneas de revisin", en Revista de Presupuesto y Gasto Pblico nm. 5/1991, I.E.F., Madrid, 1991, pg. 13. En este sentido debemos poner de relieve que el endeudamiento (no slo estatal, sino tambin autonmico) creci de forma muy notable en los ltimos aos, dando lugar al problema ms importante del sistema financiero (vase BIESCAS FERRER, J. A.; "El endeudamiento de las Comunidades Autnomas " en Revista de Presupuesto y Gasto Pblico nm. 5/1991, I.E.F., Madrid, 1991, pgs. 159-172. y BIESCAS FERRER, J. A. y LPEZ LABORDA, J., "Corresponsabilidad fiscal y equilibrios financieros", en Hacienda Pblica Espaola, Monografco -Corresponsabilidad Fiscal- 1/1992, I.E.F., Madrid, 1992, pgs. 35-51.), y provocando un incumplimiento de las condiciones de convergencia de Maastricht (el 60 % del PIB de deuda admisible, con el consiguiente "tirn de orejas" que las autoridades de la U.E. dirigen hacia Espaa) y una postura de mayor control (Plan adicional de vigilancia del dficit autonmico mediante controles mes a mes) y amenaza sancionadora del Estado hacia las Comunidades que se excedan. 35 Ver LAGO MONTERO, J. M.; "Notas sobre el endeudamiento como fuente de financiacin de las Comunidades Autnomas", en Revista de Hacienda Autonmica y Local nm. 64, Ed. de Derecho Financiero, Madrid, enero-abril 1992, pgs. 81 a 101.

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su relevancia y trascendencia (en relacin a la poltica de gastos de las distintas Comunidades Autnomas), aquellos orientados a satisfacer objetivos de solidaridad, en competencias de materias de accin social, incentivos y subvenciones, etc.

I.3. El Modelo espaol de descentralizacin y su sistema de financiacin.

A) Las primeras etapas.

Como ya hemos apuntado, el constituyente opt por una solucin mixta al elaborar el modelo de Organizacin territorial del Estado espaol; y el Sistema de financiacin de las Comunidades Autnomas de all surgido ha resultado ser tambin abierto, en cuanto queda comprendido entre un modelo federal y el que rega en Espaa con anterioridad a la Constitucin, lgicamente, con ligeras excepciones, unitario y centralizado.

La descentralizacin poltico-administrativa conlleva la descentralizacin financiera (lo cual no implica un sistema u otro de financiacin), en la que caben distintos grados de autonoma. La Constitucin de 1978 otorga poder financiero autnomo a las Comunidades; ahora bien, habr que analizar cal es el alcance de ese poder y en qu mecanismos se sustenta. La primera y clara manifestacin del mismo la encontramos en cmo obtienen sus recursos las Comunidades Autnomas y en qu medida estos provienen de fuentes autnomas; es decir, que procedan de tributos (impuestos y tasas) sobre los cules no slo reciban su rendimiento (recaudacin) sino que intervengan, tambin, en su regulacin, gestin, inspeccin, etc. La otra vertiente, ms evidente y ms amplia, en la que las Comunidades Autnomas ejercen su poder financiero, la constituye la funcin del gasto (dentro de una "poltica" determinada y en el mbito de sus competencias). Como tendremos ocasin de analizar, ese poder financiero y tributario de las Comunidades Autnomas tiene sus lmites ya que ... "La autonoma total y absoluta de territorios autnomos en materia de ingresos y gastos pblicos es incompatible con la existencia misma de toda organizacin unitaria y comn, es incompatible con la existencia misma del Estado. Por otra parte, la atribucin total y absoluta de todos los poderes financieros al Estado es incompatible con la existencia misma de los territorios autnomos"36.

La configuracin territorial diseada por la Constitucin tuvo su inmediata repercusin sobre la regulacin futura de las diversas ramas de nuestro Ordenamiento Jurdico. El desarrollo legislativo posterior, siguiendo las directrices constitucionales, en lo que afecta al mbito financiero y tributario, representara una profunda modificacin en todas las Haciendas del Estado, si bien con un ritmo no uniforme ni constante, sometido a las diversas circunstancias socioeconmicas que afrontaba nuestro pas, entre las que tendran un destacado papel los avatares de los intereses polticos37 en juego.

La financiacin autonmica es un tema que desde sus orgenes (hoy todava ms) se ha resuelto de una forma compleja, no porque no se encontrara una solucin mejor (por muy buena que sta fuera siempre sera criticable y mejorable), sino por la propia naturaleza de la materia. Es decir, no se concibe hoy una solucin rpida, sencilla y pacfica al tema de la financiacin autonmica, salvo que pequemos de g