Outsourcing us‚ug ochrony oraz utrzymania czysto›ci w instytucjach publicznych

  • View
    212

  • Download
    0

Embed Size (px)

DESCRIPTION

Dwa lata temu do opinii publicznej dotarły informacje o niewypłaceniu wynagrodzeń pracownikom sprzątającym w dwóch instytucjach publicznych w Poznaniu. Badaczki i badacze Ośrodka Myśli Społecznej im. Ferdynanda Lassalle’a postanowili sprawdzić, czy zdarzenia te były tylko lokalnymi incydentami, czy czymś więcej – sygnałem o problemie, który istnieje powszechnie, lecz nie jest powszechnie nagłaśniany. Niniejszy raport opracowany przez Katarzynę Dudę jest rezultatem największego jak do tej poryw Polsce badania dotyczącego skali, form i społecznych skutków outsourcingu ochrony i sprzątania przez instytucje publiczne.

Text of Outsourcing us‚ug ochrony oraz utrzymania czysto›ci w instytucjach publicznych

  • Katarzyna DudaAbsolwentka prawa, doktorantka nauk o polityce Uniwersytetu Opolskiego

    Zesp projektu:

    Micha Syska

    Rajmund Niwiski

    Katarzyna Duda

    Konsultacje merytoryczne:

    Dr Borys Cymbrowski

    Instytut Socjologii Uniwersytetu Opolskiego

    Projekt realizowany w ramach programu Obywatele dla Demokracji,

    finansowanego z Funduszy EOG

    ISBN: 978-83-63901-08-0

    Materia przeznaczony do dystrybucji nieodpatnej

    Orodek Myli Spoecznej im. Ferdynanda Lassallea

    biuro@lassalle.org.pllassalle.org.pl

  • ORODEK MYLI SPOECZNEJ IM. FERDYNANDA LASSALLEAWROCAW 2016

    OUTSOURCING USUG OCHRONY ORAZ UTRZYMANIA CZYSTOCI

    W INSTYTUCJACH PUBLICZNYCH

    WPYW PUBLICZNEGO DYKTATU NAJNISZEJ CENY USUGNA WARUNKI ZATRUDNIANIA PRACOWNIKW

    PRZEZ PODMIOTY PRYWATNE

    KATARZYNA DUDA

  • Spis treci

    Przedmowa 3Wstp 4Sownik podstawowych poj 10

    1. INSTYTUCJE PUBLICZNE W SPOECZNEJ GOSPODARCE RYNKOWEJ 111.1. Zamwienia publiczne w spoecznej gospodarce rynkowej 111.2. Koncepcja nowego zarzdzania publicznego oraz szczupego

    zarzdzania 141.3. Wpyw polityki taniego pastwa na sektor zamwie publicznych 171.4. Transformacja tosamoci instytucji publicznych 21

    2. PROPRACOWNICZA KLAUZULA SPOECZNA 252.1. Przejcie od zarzdzania tradycyjnego do nowego zarzdzania

    publicznego przyczyny, przebieg, konsekwencje 252.2. Skala zastosowania regulacji przez urzdy wojewdzkie, urzdy

    marszakowskie, sdy okrgowe oraz uczelnie wysze 322.3. Analiza treci przepisu oraz barier w zastosowaniu 36

    3. PREKARIAT W INSTYTUCJACH PUBLICZNYCH 413.1. Pracujcy ubodzy 413.2. Hierarchie i podziay 45

    3.2.1. Mity dotyczce pracownikw technicznych 47

    4. PRZYSZO ZAMWIE PUBLICZNYCH W POLSCE 514.1. Partnerstwo publiczno-prywatne oraz spoeczna gospodarka

    rynkowa: ocena realizacji zaoe koncepcji na przykadzie zamwie

    publicznych 514.2. Rekomendacje 53

    4.2.1. Dla ustawodawcy 534.2.2. Dla zamawiajcych 54

    Zakoczenie 56Bibliografia 57

  • 3PRZEDMOWA

    Mino przeszo wier wieku od zainicjowania w Polsce przemian ustrojowych. U pod-staw nowego systemu lega zasada spoecznej gospodarki rynkowej. Idea gospodarki ryn-kowej zostaa wprowadzona w ycie we wczesnych latach 90. XX wieku: w jej myl zadania publiczne s realizowane we wsppracy z partnerem prywatnym, wyonionym za pomoc mechanizmw rynkowych. W praktyce wic zamawiajcy w sposb administracyjny okre-laj swoje zapotrzebowanie na okrelone dobro lub usug, a wykonawcy w odpowiedzi na bodce popytowe, zgaszaj poda na ustalonych uprzednio warunkach1. Klauzule spoeczne, wprowadzone do ustawy w 2009 roku, jawi si jako pne urzeczywistnienie idei spo-ecznej gospodarki w zamwieniach publicznych. Realizacja wartoci spoecznych i ryn-kowych przebiegaa w nowej rzeczywistoci asymetrycznie. Wywaro to wpyw na zasady kontraktowania usug technicznych (m.in. ochrony i utrzymania czystoci) w instytucjach publicznych i wpyno niekorzystnie na warunki zatrudniania pracownikw przez dostaw-cw usug.

    Dwa lata temu do opinii publicznej dotary informacje o niewypacaniu wynagrodze pracownikom sprztajcym w dwch instytucjach publicznych w Poznaniu. Orodek Myli Spoecznej im. Ferdynanda Lassallea postanowi sprawdzi, czy zdarzenia te byy tylko lo-kalnymi incydentami, czy czym wicej sygnaem o problemie, ktry istnieje powszechnie, lecz nie jest powszechnie naganiany. Wymagajc wyjanienia pozostawaa kwestia, na ile odpowiedzialnoci za zaistnia sytuacj mona obarczy obowizujce reguy i procedu-ry dotyczce wyaniania wykonawcw, a na ile ciar winy spada na instytucje dokonujce takich wyborw.

    Publikacja ta adresowana jest do trzech grup Czytelnikw: ustawodawcw, praktykw zamwie publicznych oraz zwykych obywateli, w ktrych interesie administracja spra-wuje swoje funkcje. W definicji Michaa Wieluskiego interes publiczny to stan podany przez wikszo lub znaczn cz abstrakcyjnie pojmowanej grupy ludzi, dotyczcy tej gru-py i stanowicy pochodn systemu wartoci dominujcego w tym zbiorze osb. Refleksja nad tym, czy opisana rzeczywisto jest sytuacj podan, niech towarzyszy Pastwu podczas lektury oraz stanie si inspiracj do wyraenia wasnego krytycznego sdu na w temat.

    1 M. Kpa, Ksztatowanie si instytucji zamwie publicznych w Polsce: centralne planowanie versus konkurencyjne rynki, w: B. Borkowska (red.), Prace naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocawiu nr 352, Wrocaw 2014, s. 103.

  • 4WSTP

    Dnia 10 czerwca 1994 roku Sejm uchwali pierwsz w III RP ustaw o zamwieniach pu-blicznych, czym zainicjowa w Polsce budow systemu zamwie publicznych. Regulacja ta wpisaa si w nowy, oparty na mechanizmach rynkowych model wywizywania si przez administracj z zada publicznych. Od tej pory zadania te miay by realizowane we wsp-pracy z partnerem prywatnym. Pastwu za przypada wiodca rola w organizowaniu pro-cesu, czuwaniu nad prawidowoci jego przebiegu oraz kontrolowaniu wywizywania si z powierzonych zada.

    W 2014 roku zamiast witowania doniosej w skutkach inicjatywy ustawodawczej doszo do debaty spoecznej nad mankamentami obowizujcych regulacji. Po dwch dekadach obo-wizywania w Polsce przepisw o zamwieniach publicznych miay miejsca dwa znaczce wydarzenia, ktre przyczyniy si do krytyki, stosowanych w myl przepisw ustawy, kry-teriw wyboru partnera do realizacji zada publicznych, a nawet samej zasady mechanizmu rynkowego jako modelu wywizywania si administracji ze swoich obowizkw.

    Po upywie dwch miesicy od momentu zlecenia przez Uniwersytet im. Adama Mic-kiewicza w Poznaniu (UAM) wiadczenia usug utrzymania czystoci w jego budynkach doszo do zerwania przez t instytucj umowy z partnerem prywatnym z powodu nagmin-nego naruszania warunkw umowy i niewywizywania si z zakresu obowizkw2. Wkrtce po-dobnie postpi Sd Okrgowy w Poznaniu. W lutym 2014 roku do opinii publicznej dotary informacje o zaleganiu z wynagrodzeniami dla osb utrzymujcych czysto w budynkach uniwersytetu, a w czerwcu informowano o wystpieniu identycznej sytuacji w sdzie. Za wiadczenie usug w przypadku obu instytucji odpowiadaa ta sama firma, ktra notabene sprztaa rwnie obiekty nalece do prokuratur, urzdw skarbowych oraz biura Rzecz-nika Praw Obywatelskich.

    Jak udao si ustali pracownice zatrudnione przy sprztaniu uniwersytetu nie otrzy-may wynagrodze za stycze, a sdu za maj oraz czerwiec. I mimo i miny ju dwa lata od momentu owych wydarze, cz z protestujcych do dzi nie wyegzekwowaa wypat.

    Dla wielu obywateli zapewne by to problem nowy, lecz nie dla Ministerstwa Pracy i Polityki Spoecznej. Informacje o niepokojcej sytuacji pracownikw firm zewntrznych

    2 Owiadczenie Kanclerza Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu Stanisawa Wachowiaka z dnia 26 lutego 2014 r. w zwizku ze wspprac z firm FMD Marcin Dziaowski, s. 1.

  • 5Wstp

    Ministerstwo posiadao ju wczeniej. Ewentualne wtpliwoci, co do tego rozwiewa tre listu, ktry w kwietniu 2013 roku, a wic na rok przed spraw poznask, trafi do Mini-sterstwa. Wojewoda Podkarpacka Magorzata Chomycz-migielska podja wwczas prb zainteresowania Ministra Pracy i Polityki Spoecznej zagadnieniem, piszc:

    Uprzejmie prosz Pana Ministra o zwrcenie uwagi na szczeglnie trudn sytuacj osb zatrudnianych przez jednostki wiadczce usugi ochrony osb i mienia oraz sprztania, w tym rwnie w jednostkach administracji publicznej. Wyonione w drodze przetargu firmy, kalkulujc koszty skadanych ofert, wykorzystuj obo-wizujcy stan prawny, proponujc zawieranie umw cywilnoprawnych (o dzieo lub zlecenia) z mocno zanionymi stawkami3.

    W wietle przedstawionych faktw zaproponowaa rozwizanie, jakim bya zmiana usta-wy Prawo zamwie publicznych poprzez upowanienie zamawiajcego do zawierania klau-zuli o koniecznoci zawierania z pracownikami umw o prac4. Tym samym daa wyraz, i myli perspektywicznie, nie ograniczajc si ponadto do troski o budet wasnej instytucji. Nie bez znaczenia pozostawa aspekt gospodarczy stwierdzonego przez ni negatywnego zjawiska, a dotyczcy kosztw ubezpieczenia spoecznego i przyszego zaopatrzenia emery-talnego tej kategorii pracownikw. Susznie zauwaya ona, e te osoby kiedy wrc na gar-nuszek pastwa i wszyscy obywatele bd ponosi tego konsekwencje poprzez obowizek zabezpieczenia im bytu, np. w utrzymywanych z pienidzy publicznych orodkach pomocy spoecznej.

    Po tych alarmujcych doniesieniach i upywie szeciu miesicy uniwersytet i firma FMD Marcin Dziaowski podpisay umow o wsppracy. Wniosek jest przykry tych wydarze mona byo unikn, gdyby ustawodawca zareagowa odpowiednio wczenie i sprawnie. B-dw wynikajcych z zaniecha i przemilcze byo znacznie wicej. Zanim wynagrodzenia nie zostay wypacone, przez trzy miesice, tj. od kwietnia do czerwca, sprztaczki w sdzie pracoway na czarno bez podpisanych umw.

    Oszukane pracownice do dzi czuj al do pastwa, ktry nie byby moe tak dojmujcy, gdyby cae zdarzenie miao miejsce gdzie indziej: poza stolic wojewdztwa, sfer publiczn i pod obcym zwierzchnictwem np. w podpoznaskim centrum logistycznym zagranicznej korporacji. Tam mona by si udzi, e wadze pastwowe o niczym nie wiedziay.

    Tymczasem jak zauwaa Rafa Wo, krzywda od lat kwitnie nie tylko w ekonomicznym p-wiatku, lecz rwnie w samym centrum organizmu pastwowego5. Praca jest wiadczona w in-stytucjach publicznych, pod zarzdem polskim, na rzecz najwyszych w pastwie wadz, wojewodw, marszakw, prezesw sdw i rektorw uczelni, ktrzy ciesz si wysokim zaufaniem spoecznym. Jak si okazuje cay proceder odbywa si za ich wiedz. W owiad-czeniu z dnia 26 lutego 2014 roku Kanclerz Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu napisa o tym wprost:

    3 Pismo Wojewody Podkarpackiej Magorzaty Chomycz-migielskiej do Ministra Pracy i Polityki Spoecznej Wadysawa Kosiniaka-Kamysza z dnia 11 kwietnia 2013 r., s. 1.

    4 Tame, s. 2.5 R. Wo, Zbyt tanie pastwo, Polityka, nr 49/2015, s. 41.

  • 6Outsourcing usug ochrony oraz utrzymania c