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Origini ed Evoluzione della Politica Origini ed Evoluzione della Politica Agricola Comunitaria (PAC)Agricola Comunitaria (PAC)

Corso di Economia e Politica Agraria (9CFU) -Secondo modulo: la Politica agricola comunitaria (II anno)

Corso di Laurea triennale: Scienze e Tecnologie Agrarie

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•Origini e strumenti della PAC

• Dal Trattato di Roma (1957) al Piano Mansholt (1968), alla riforma Mac Sharry (1992)

• La teoria e le politiche della regolazione del mercato (il 1° Pilastro)

• Il dibattito degli anni Novanta fino ad Agenda 2000 (1997)

• La riforma Fischler (2003): motivazioni e obiettivi

• La politica di sviluppo rurale e multifunzionalità (il 2° Pilastro)

La PAC …..Oggi

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1973

1981

1986

1995

20042007

1957?€

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Le radici della PAC

• La nascita e impostazione della Pac sono state determinate dalla situazione di arretratezza dell’agricoltura e dai problemi della sicurezza alimentare esistenti nell’immediato dopoguerra.

• Agricoltura settore “di punta” nel processo di integrazione europea

• La Pac come politica comune necessaria per preservare il mercato unico in agricoltura

• La PAC politica-simbolo della Comunità Europea

• La PAC e i suoi obiettivi inseriti nel Trattato di Roma istitutivo della Comunità Economica Europea CEE (1957)

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L’Importanza della PACPer il peso storico- La prima politica comune, con la quale si sperimenta il processo

di integrazione europea.Per il peso finanziario- La PAC assorbe in termini finanziari più del 40% dell’intero

bilancio comunitarioPer il peso degli effetti- Che vanno oltre il settore agricolo per estendersi con la recente riforma

ad altri aspetti (salubrità e qualità degli alimenti, cura del paesaggio, salvaguardia dell’ambiente, benessere degli animali, salute delle piante…)

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La Politica Agricola Comunitaria (PAC)

L’integrazione europea in campo agricolo pone le proprie basi sul rapporto Spaak successivo alla Conferenza di Messina del 1956.

Il rapporto analizza le caratteristiche del settore agricolo:• struttura sociale basata sull’azienda familiare;• necessità di stabilizzare l’offerta agricola;• difficoltà di mercato derivanti da variabilità atmosferiche ed inelasticità della domanda.

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Obiettivi del rapporto Spaak

• stabilizzazione dei mercati• sicurezza dell’offerta• mantenimento di livelli di reddito adeguati per le imprese

agricole• ammodernamento delle strutture produttive

Il contesto agricolo degli anni ‘50 era caratterizzato da forti interventi a sostegno delle attività agricole in ogni Stato, in Francia si mirava all’incremento delle produzioni, in Germania le importazioni venivano sussidiate, in Inghilterra venivano garantiti i prezzi minimi, cosi come in Italia.

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Gli obiettivi della PACArt. 39 del Trattato di Roma - 1957

• Sostegno dei redditi della popolazione agricola (dimensione sociale) in particolare, al miglioramento del reddito individuale di coloro che lavorano nell'agricoltura;

• Aumento della produzione e della produttività, in coerenza ad una concezione intensiva di ammodernamento delle aziende ovvero sviluppando il progresso tecnico come pure un impiego migliore dei fattori di produzione, in particolare della manodopera;

• Sicurezza negli approvvigionamenti

• Stabilità dei prezzi di mercato

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Per il raggiungimento degli obiettivi della PAC furono creati il Fondo Europeo Agricolo d'Orientamento e di Garanzia (FEAOG) e le Organizzazioni Comuni dei Mercati agricoli (OCM).

Il FEAOG (1962), contenitore delle risorse finanziarie della PAC, prevedeva una sezione “orientamento", per contribuire alle riforme agricole strutturali e allo sviluppo delle zone rurali, e una sezione "garanzia", per finanziare le spese inerenti alle OCM (ad esempio, acquisto o stoccaggio delle eccedenze produttive).

Le OCM (1962), tuttora in vigore per la maggior parte dei prodotti agricoli, hanno favorito le produzioni comunitarie attraverso la libera circolazione dei prodotti agricoli nell'ambito degli Stati membri (mercato unificato), dando priorità negli scambi alle produzioni europee e proteggendo il mercato interno dei prodotti importati dai Paesi terzi e dalle grandi fluttuazioni del mercato mondiale.

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Le Organizzazioni comuni di mercato (OCM) consentono innanzitutto :- di fissare per i prodotti agricoli prezzi unici per tutti i mercati europei, - di concedere aiuti ai produttori o agli operatori del settore, - di istituire meccanismi di controllo della produzione e disciplinare gli scambi con i Paesi terzi.

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19621962 avvio Organizzazione comune di mercato avvio Organizzazione comune di mercato (Ocm) per i cereali, in cui si prevedeva un forte (Ocm) per i cereali, in cui si prevedeva un forte

sostegno del prezzo del grano e degli altri cerealisostegno del prezzo del grano e degli altri cereali

un prezzo obiettivo un prezzo obiettivo o di riferimento, idoneo per regolare i o di riferimento, idoneo per regolare i mercati europei e mantenerli in equilibriomercati europei e mantenerli in equilibrio

pprezzorezzo di intervento di intervento, prezzo minimo garantito al produttore al , prezzo minimo garantito al produttore al quale il prodotto veniva ritirato dal mercato a spese della quale il prodotto veniva ritirato dal mercato a spese della ComunitàComunità

prezzo soglia,prezzo soglia, prezzo di ingresso nell’Unione per le prezzo di ingresso nell’Unione per le importazioni agricole dal resto del mondo (regolamentare le importazioni agricole dal resto del mondo (regolamentare le importazioni)importazioni)

prelievi sulle importazioni agricole dal resto del mondo prelievi sulle importazioni agricole dal resto del mondo restituzioni restituzioni alle esportazioni, pari alla differenza fra prezzo alle esportazioni, pari alla differenza fra prezzo

mondiale (generalmente più basso) e quello mondiale (generalmente più basso) e quello sogliasoglia (più alto) (più alto)

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LE ORGANIZZAZIONI COMUNI DI MERCATO (OCM)

Con quali criteri sono state costruite le Organizzazioni Comuni di Mercato?

Prezzi unici per tutta la CEE

PREZZO D’ENTRATA

PREZZO INDICATIVO

PREZZO DI INTERVENTOPrezzi altiPrezzi garantiti

Prezzi superiori al mercato mondialeMercati protetti rispetto al mercato mondiale

Solidarietà finanziaria

DAZI

RESTITUZIONIFEOGA

INTERVENTO (AGEA)

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Seconda Fase: 1968 – 1984 Dal deficit Alimentare alle eccedenze

Le OCM cominciano a funzionare

Effetti e risultati:• I prezzi sono alti e garantiti• I prezzi aumentano ogni anno indipendentemente dalla

produzione e dal consumo• I prezzi ed i redditi aumentano• I prezzi ed i mercati sono stabili

Il funzionamento delle OCM garantisce il raggiungimento degli obiettivi del trattato di Roma

• Gli scambi tra Paesi aumentano• I dazi superano le restituzioni• I costi della gestione del mercato sono bassi

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Il piano Mansholt (1968)

• Il primo tentativo di riforma risale alla pubblicazione di un "Memorandum sulla riforma della PAC", comunemente detto "Piano Mansholt“.

• Intendeva accrescere l’efficienza del settore agricolo attraverso la riduzione della popolazione attiva impiegata in agricoltura, aumentando le dimensioni e l’efficienza delle unità agricole e modificando le OCM (riduzione dei prezzi di sostegno).

• Proposta di riforma ambiziosa e purtroppo disattesa.

Negli anni a seguire vengono applicate misure di contenimento dell’eccesso produttivo a cui hanno fatto seguito risultati modesti.

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Gli strumenti della “vecchia” Pac• (Molta) Politica dei mercati a forte contenuto

protezionistico: prezzi minimi garantiti, tariffe all’importazione e sussidi (restituzioni) all’esportazione

• (Poca) Politica delle strutture, cioè di aggiustamento strutturale delle aziende

• L’enfasi produttivistica e l’intervento sui prezzi fanno della vecchia PAC una versione esemplare del modello di sostegno “accoppiato” (alla quantità prodotta)

• Tale modello, allora dominante non solo in Europa, perseguiva obiettivi economici e sociali sostenendo il generico status di agricoltore

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Il modello “accoppiato” della PAC

• Un modello che, sulla base della teoria economica tradizionale, è insoddisfacente sia sul versante dell’efficienza che dell’equità

– un sostegno indiscriminato e iniquo– isolamento dal mercato internazionale– incentivi alla produzione fuori mercato– tassazione implicita dei consumatori (tassazione

regressiva dei redditi)

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Il vecchio modello accoppiato della Pac ….

…ma un modello “efficiente”, e quindi vincente sul “mercato politico”, anche grazie al peso ed alla coesione della lobby agricola– Capacità di accontentare una vasta platea di

beneficiari – Semplicità amministrativa (con una sola politica,

facile da gestire, si perseguono obiettivi economici e sociali)

– Costo di bilancio relativamente basso, almeno finché la Comunità è rimasta importatrice netta

– Scarsa percezione da parte dei consumatori della tassazione dei loro redditi che deriva dal sostegno dei prezzi dei prodotti agricoli

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La crisi della Pac

• Fine anni ‘70: difficoltà crescenti della PAC

• Primi anni ‘80: inizia “ufficialmente” un processo di riforma

• La crisi della Pac ha due dimensioni, una interna, l’altra internazionale

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Crisi della PAC: la dimensione interna

• Eccedenze strutturali di produzione• Insostenibilità finanziaria (spesa alta e fuori

controllo)• Squilibri tra settori e contenziosi tra Paesi membri• Accresciuta sensibilità ambientale e per la salubrità

degli alimenti• Perdita di “reputazione” della PAC e progressivo

tramonto della sua “centralità” nel processo di integrazione europea

• Allargamento dell’UE

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Crisi della PAC: la dimensione internazionale

• Crisi dei mercati agricoli mondiali (anni ’80)

• CEE da importatrice a esportatrice netta per molti prodotti: maggior costo della PAC (restituzioni all’esportazione)

• Maggiore percezione da parte dei Paesi Terzi delle distorsioni indotte dal protezionismo della PAC

• Uruguay round del Gatt (1986-94): pressioni e vincoli espliciti in direzione della liberalizzazione delle politiche agricole

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(fine anni ‘70 inizio anni ‘80) Insostenibilità della PAC

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Sostegno accoppiato

Modello “intensivo” di agricoltura

attraverso massiccio impiego di prodotti chimici

Crescita spesa di bilancio

Esternalità negative (inquinamento, riduzione

biodiversità)

Eccedenze strutturali dell’offerta a fronte di una stagnazione della domanda

> export sussidiate

Sussidi alle

esportazioni

DumpingDifficoltà relazioni

commerciali

Gestione interventi di mercato

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La riforma della PAC negli anni 80

• Non si mette in discussione il tradizionale impianto di obiettivi e strumenti della PAC

Più che un “progetto” di cambiamento a lungo termine, si attiva un’azione di breve-medio periodo, per gestire i vincoli che via via emergono

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La politica strutturale degli anni ’80

(Reg. (CE) n. 797/85) Miglioramento dell’efficienza delle strutture agrarie•Si ampliano le tipologie aziendali ammesse ai finanziamenti (vengono ora privilegiate soprattutto le aziende con il reddito più basso) e si semplificano le procedure attraverso la diretta applicazione da parte degli Stati membri (adattabilità alle realtà locali). Favorire gli investimenti che aumentano la produttività e l’efficienza ma non la produzione e quindi senza indurre la creazione di eccedenze

(Reg. CE n. 2088/1985) Avvio ai Programmi Integrati Mediterranei (PIM), rivolti alle zone più svantaggiate inserite nell’area mediterranea Superare la logica degli interventi settoriali in agricoltura e che si avvalga in più del coinvolgimento dei diversi Fondi strutturali europei, quindi non solo il FEOGA - Orientamento ma anche il Fondo Sociale Europeo (FSE), il FESR (Fondo Europeo di Sviluppo Regionale) e i contributi della Banca Europea degli Investimenti (BEI).

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1984 - 1988

…… risolvere il problema delle eccedenze

Dal 1984 sono introdotte una serie di misure che vanno in controtendenza rispetto alla politica adottata fino a quel momento: •politica dei prezzi ancora più restrittiva• stabilizzatori di bilancio (fissazione delle quantità massime garantite a livello comunitario, superate le quali si riducono i prezzi di sostegno)• prelievi di corresponsabilità• quote • set-aside volontario e riconversione ed estensivizzazione dalla produzione (Reg. (CE) n. 1094/88)• forestazione produttiva su seminativi (Reg. 2080)

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. Con il libro verde (1985) sulle "Prospettive della politica agraria

comune" continuano le misure per limitare le eccedenze. Si afferma il principio del sostegno diretto ai redditi agricoli e non ai

prezzi dei prodotti.

Le riforme introdotte non sortiscono ampi effetti.

Le produzioni continuano ad aumentare

1987 – sottoscrizione dell’Atto Unico Europeo, origine a due importanti linee d’azione della CE:

- la riforma dei Fondi Strutturali- la Politica di sviluppo rurale.

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La RIFORMA MAC SHARRY (1992)

• OBIETTIVI:• Stabilizzazione dei redditi• Riduzione graduale dei prezzi per avvicinarsi a livello del mercato mondiale• Integrazione al reddito (sostegno al produttore)• Riduzione delle superfici coltivate (set-aside obbligatorio, forestazione)• Riduzione delle esportazioni sovvenzionate• Maggiore attenzione ai problemi ambientali• Pagamenti compensativi per ettaro e per capo basati su resestoriche (parzialmente “disaccoppiati”) LOGICA:• ritorno progressivo alle regole di mercato• sostegno diretto al produttore agricolo

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• La riforma, anche se limitata a seminativi e carne bovina, è una frattura con il passato

• Per la prima volta si mette in discussione il modello di sostegno “accoppiato”, riducendo i prezzi minimi garantiti e compensando gli agricoltori con pagamenti per ettaro (non legati a quanto producono, ma ancora legati a cosa producono)

• Ma …i pagamenti sono calcolati come compensazione della riduzione dei prezzi

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Problemi aperti dopo la riforma Mac Sharry

• Problemi di bilancio–necessità di controllo della spesa agricola–squilibri finanziari tra contribuzione ed entrate degli Stati

membri

• Necessità di riequilibrio tra intervento sui mercati e misure di sviluppo rurale (Conferenza di Cork)

• Allargamento ai Paesi PECO • Necessità di rispondere alla domanda di maggiore

attenzione verso l’ambiente, la salubrità e le qualità degli alimenti

• Più in generale, all’inizio degli anni ‘90, si registra il tramonto della vecchia PAC e la necessità di definire un nuovo “patto” tra agricoltura e società

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Agenda 2000 (luglio 1997)

• Un documento di riflessione di ampio respiro sulle sfide poste dal processo di allargamento ai PECO

• La riforma della Pac è inserita nel più generale contesto della revisione dell’impianto complessivo delle politiche dell’UE.

• Per l’agricoltura, il documento ha un duplice scopo:– definire la direttrice di bilancio ed il sistema di vincoli– scrivere gli obiettivi ed i principi di fondo della nuova

PAC, per incassare su di essi un consenso politico di massima

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Agenda 2000: i nuovi obiettivi della Pac• Obiettivo chiave Sviluppo delle Aree Rurali e valorizzazione

della multifunzionalità dell’agricoltura (Reg. 1260/99), attraverso:-

- Incremento della competitività, a difesa delle quote di mercato mondiale dell’agricoltura europea

-Sostegno all’occupazione ed al reddito nel quadro di strategie di Sviluppo Rurale

-Interesse alle questione agroambientale -Interesse al ruolo di produzione di “beni pubblici” -Interesse alla qualità e salubrità degli alimenti

OBIETTIVI FINALITÀ FONDI

Obiettivo 1 Promuovere lo sviluppo e l’adeguamento strutturale delle regioni che presentano ritardi nello sviluppo

FESR, FSE, FEOGA,

SFOP

Obiettivo 2 Favorire la riconversione economica e sociale delle zone con difficoltà strutturali

FESR, FSE

Obiettivo 3 Favorire l’adeguamento e l’ammodernamento delle politiche e dei sistemi di istruzione, formazione e occupazione FSE

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AGENDA 2000: giudizio d’insieme

• Buona riforma in termini di obiettivi e principi; deludente sul versante degli strumenti:– si mantengono intatti “pezzi” consistenti della

vecchia PAC– non si chiariscono le ambiguità di alcuni strumenti – non si attivano strumenti innovativi, se non a livello

molto sperimentale– scarsa carica riformatrice e passo indietro rispetto

alle proposte iniziali– asimmetria tra le diverse OCM

• E’ comunque una riforma “provvisoria” (in previsione di una Mid-term review)

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POLITICA AGRICOLA COMUNITARIA (2000-2006)

POLITICA DEI MERCATI(OCM)

SVILUPPO RURALEE MULTIFUNZIONALITA’

Regolamento orizzontale

1° PILASTRO 2° PILASTRO

Esigenza di correggere alcuni degli squilibri distributivi della PAC, tentando nel contempo di avviare un’azione sul versante ambientale

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Riforma Fischler 2003Obiettivi della Revisione di Medio Termine“CONTROLLO SANITARIO”

- Rafforzamento della competitività dell’agricoltura;- Promozione di una migliore qualità dei prodotti e di

protezione dell’ambiente;- Promozione di standards obbligatori (ambiente, sicurezza

alimentare, benessere degli animali, pratiche ecocompatibili)

- Rafforzamento dello sviluppo rurale;- Semplificazione delle procedure gestionali ed

amministrative.

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Il sostegno alle imprese viene svincolato dalla quantità prodotta (ovvero dalla superficie o dai capi di bestiame posseduti) e viene introdotto un pagamento unico per azienda concesso sotto forma di sostegno al reddito degli imprenditori

Disaccoppiamento

Una quota delle risorse destinate alla PAC mercati viene trasferita al secondo pilastro della PAC relativo agli strumenti di sviluppo rurale

Modulazione

Il sostegno finanziario assicurato via PAC mercati è subordinato al rispetto di standards in materia agroambientale, salubrità degli alimenti e benessere degli animali

Condizionalità (cross-compliance)

Gli strumenti - Reg. (CE) n. 1782/2003 introduce il regime di pagamento unico (RPU)- Reg. (CE) n. 1783/2003 integra e modifica il reg. 1257/99

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Fonte: elaborazione Confagricoltura su dati INEA e Commissione europea (DG Agri) - 2009

Primo pilastro 78%

Secondo pilastro 22%

59,8 miliardi di euro all’anno per la PAC (oltre il 40% del bilancio UE)

6,4 miliardi di euro all’anno all’Italia (11% del bilancio PAC)

IL BUDGET A DISPOSIZIONE DELLA PACIL BUDGET A DISPOSIZIONE DELLA PAC

Il peso attuale degli strumenti della PAC

Sviluppo rurale22,4%

Altro5,5%

Interventi di mercato

6,7%

Pagamenti diretti65,4%

Pagamenti diretti Altro Interventi di mercato Sviluppo rurale

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1° pilastro

Pagamenti diretti e

interventi di mercato

2° pilastro

Sviluppo Rurale

PAC

46 Mrd euro (78%)

13 Mrd euro (22%)

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Secondo pilastro:1. Piani di sviluppo rurale (PSR) attuati in Italia dalle Regioni con il

cofinanziamento pubblico (SM e Regioni) e dei privati

Primo pilastro:1. Pagamenti diretti ormai quasi completamente disaccoppiati +

pagamenti specifici accoppiati (art. 68, ortofrutta, riso, ecc.)

2. Pagamenti soggetti al rispetto delle regole di condizionalità (cross-compliance)

3. Alcuni limitati interventi di mercato: intervento, restituzioni, programmi operativi (le quote latte finiscono nel 2015).

1. Modulazione dei pagamenti diretti superiori a 5 mila euro2. Limite minimo dei pagamenti inferiori a 100 euro

LA PAC OGGILA PAC OGGI

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Il contesto generale La crisi economica

La volatilità dei prezzi e delle produzioni

Il contesto istituzionale Parlamento europeo e Commissione: codecisione

Nuove prospettive finanziarie 2013-2020 (ogni euro speso dovrà seguire la logica costi-benefici)

La nuova strategia Europa 2020 (crescita intelligente, sostenibile ed inclusiva)

OGGI….IL CONTESTO DI RIFERIMENTOOGGI….IL CONTESTO DI RIFERIMENTO

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