JÜRI LIVENTAAL SISSEJUHATUS ÕIGUSTEOORIASSE RIIK JA ÕIGUS I OSA: RIIK. II OSA: ÕIGUS TEINE, KOGUMIKUKS KOONDATUD VÄLJAANNE LOENGUMAPP ÕIGUSINSTITUUDI ÜLIÕPILASTELE TALLINN 2000

1

EESSÕNA LOENGUMAPI TEISELE VÄLJAANDELE Loengumapi käesolevas väljaandes on kogumikuks koondatud autori kaks varasemat Õigusinstituudis välja antud loengumappi: 1) J.Liventaal. Sissejuhatus õigusteooriasse. Riik ja õigus. I osa. Riik. Tallinn 1997, 2) J.Liventaal. Sissejuhatus õigusteooriasse. Riik ja õigus. II osa. Õigus. Tallinn 1998. Käesolevas väljaandes on parandatud mõlemas varasemas loengumapis ilmnenud trükivigu, korrigeeritud lühendite süsteemi, samuti tehtud mõningaid üksikuid sisulisi muudatusi. Põhilises on tekstid samad, muudatused ei ole tinginud isegi kummagi loengumapi lehekülgede iseseisva numeratsiooni muutmist. Osas II “Õigus” on teema I “Sotsiaalsed normid, õigus ja õigusnorm” alla lisatud uus, fakultatiivses jaos esitatud lõik - § 8: “Õigusnormi struktuuri klassikalisest ning normativistlikust doktriinist õiguskirjanduses”. See paragrahv on fakultatiivne I kursuse üliõpilastele, obligatoorne aga IV kursuse üliõpilastele. J.Liventaal Tallinnas 4.veebruaril 2000.a

2

SISUKORD ÕPPEAINEST 10 TEEMA 1. ÕPPEAINE SISSEJUHATUS ÕIGUSTEOORIASSE SISU 11 (TEADUS, TUNNETUS NING TEOORIA; ÕIGUSTEOORIA NING ÕIGUSTEADUS; ÕIGUSE ENTSÜKLOPEEDIA; ÕIGUSÕPE; ÕIGUSTEOORIA NING ÕIGUSTEADUSE FUNKTSIOON; ÕIGUSHARUD; SUURED ÕIGUSSÜSTEEMID) § 1. TEADUS, TUNNETUS NING TEOORIA 11 § 2. ÕIGUSTEADUS NING ÕIGUSTEOORIA 12 §3. ÕIGUSE ENTSÜKLOPEEDIA 14 § 4. ÕIGUSÕPE 14 § 5. ÕIGUSTEADUSE NING ÕIGUSTEOORIA FUNKTSIOON 14 § 6. SUURED ÕIGUSSÜSTEEMID 15 TEEMA 1. PÕHIMÕISTED 16 I OSA. RIIK TEEMA 2. RIIGI TEKKE TEOORIATE PALJUSUS 17 § 1. RIIGI TEKKE AJALOOLISED TEOORIAD (Platoni kontseptsioon riigist ning 17 riigi tekke Aristotelese teooria) P.1. PLATONI KONTSEPTSIOON RIIGIST 17 P.2. RIIGI TEKKE ARISTOTELESE TEOORIA 19 § 2. RIIGI TEKKE PATRIARHAALSED TEOORIAD 20 § 3. RIIGI TEKKE TEOLOOGILISED TEOORIAD 20 §4. RIIGI TEKKE ÜHISKONDLIKU LEPINGU TEOORIAD 21 § 5. RIIGI TEKKE PSÜHHOLOOGILISED TEOORIAD 21 §6.RIIGI TEKKE VÄGIVALLATEOORIAD 21 TEEMA 2. PÕHIMÕISTED 22 TEEMA3. RIIKIDE TEKKIMINE JA LÕPPEMINE KAASAJAL 23 § 1. RIIKIDE TEKKIMISE ALUSED 23

3

P.1. ALGNE EHK ORIGINAALNE TEKKIMINE (TÜHJA MAA KOLONISEERIMINE) 23 P.2. TEISENE EHK SEKUNDAARNE EHK DERIVATIIVNE TEKKIMINE 23 §2. RIIKIDE LÕPPEMISE PÕHILIIGID 23 §3. MANDAAT JA HOOLDUS 24 TEEMA 3. PÕHIMÕISTED 25 TEEMA 4. ÜHISKONNA POLIITILINE ORGANISATSIOON, RIIK KUI 26 ORGANISATSIOON NING RIIGI PÕHITUNNUSED §1. ÜHISKOND JA SELLE ORGANISEERITUSE ERINEVAD TASANDID. 26 ÜHISKONNA POLIITILINE ORGANISATSIOON NING RIIK KUI ORGANISATSIOON P.1. ÜHISKOND JA SELLE ORGANISEERITUSE ERINEVAD TASANDID. 26 TSIVIILÜHISKONNA SUB- JA SUPERSTRUKTUURID P.2.RIIK KUI ORGANISATSIOON, TEMA PÕHITUNNUSED NING RIIGI 27 SUVERÄÄNSUSE TAGAMISE ELEMENDID § 2. RIIGI TERRITOORIUM 28 § 3. RAHVAS 28 P.1. MÕISTE RAHVAS ERINEVAID TÄHENDUSI 29 P.2. KODAKONDSUS 30 § 4. AVALIKU VÕIMU ORGANISATSIOON 31 § 5. RIIGI SUVERÄÄNSUSE TAGAMISE NELI ELEMENTI 32 §6. RAHVAS, RIIGI SÜSTEEM NING ÜKSIKISIK ÜHISKONNA 33 POLIITILISES ORGANISATSIOONIS P. 1. POLIITILINE ÜLESEHITUS (OSALEMINE POLIITILISES PROTSESSIS) 33 P. 2.RAHVA, RIIGI SÜSTEEMI SEKUNDAARSETE ELEMENTIDE NING 33 ÜKSIKISIKU ESINDATUSEST ÜHISKONNA POLIITILISES ORGANISATSIOONIS JA RIIGI SÜSTEEMIS P. 3. INIMENE, ÜHISKOND, RIIK - SEOSTE TÜÜBID 35 TEEMA 4. PÕHIMÕISTED 36 TEEMA 5. RIIGI AJALOOLISED TÜÜBID, RIIGI VORMID NING RIIGI 37 FUNKTSIOONID

4

§.1.RIIGI AJALOOLISED TÜÜBID 37 § 2. RIIGI VORMID 38 P.1.RIIGI VALITSEMISE VORMID 38 P. 2. RIIKLIK KORRALDUS 41 P.3. POLIITILINE REZIIM 42 § 3. RIIGI FUNKTSIOONID JA ÜLESANDED 43 TEEMA 5. PÕHIMÕISTED 44 TEEMA 6. RIIGIORGANITE TUNNUSED NING LIIGITUSI, 45 VALIMISÕIGUSE PÕHIMÕISTEID §.1. RIIGIORGANITE TUNNUSED NING RIIGIORGANITE LIIGITUSI 45 P.1. RIIGIORGANITE TUNNUSED 45 P.2. RIIGIORGANITE PÕHILIIGITUSI 45 P.3. RIIGIORGANITE ERILIIGITUSI 45 §2. ESINDUSORGANITE MOODUSTAMISE ALUSED (VALIMISSÜSTEEMID: 47 prof. R.Taagepera põhjal - vt Taagepera, Shugart, 74.) P.1. VALIMISÕIGUS 47 P. 2. VALIMISÕIGUSE SISU 48 P. 3. VALIMISE ORGANISATSIOON 49 P. 4. VALIMISSÜSTEEM 49 P. 5. HÄÄLETUSSEDEL 49 P. 6. MUUD MÕISTED 49 P.7. VALIMISSÜSTEEMIDE PATOLOOGIAD (Taagepera) 50 TEEMA 6. PÕHIMÕISTED 52 TEEMA 7. RIIGIVÕIMU ESINDUSORGANID, RIIGIPEA, 53 VALITSUS NING JUSTIITSORGANID: JURIIDILINE LAAD, FUNKTSIOONID, PÄDEVUS JA STRUKTUUR § 1. RAHVA VAHETU OSAVÕTT VÕIMU TEOSTAMISEST 53

5

§2. SEADUSANDLIK RIIGIVÕIM 53 P.1.JURIIDILINE LAAD (ISELOOM ) 53 P. 2. FUNKTSIOONID 54 P. 3. PÄDEVUS 54 P. 4. STRUKTUUR 55 § 3. RIIGIPEA 56 P. 1. JURIIDILINE LAAD 56 P. 2. FUNKTSIOON 57 P. 3. PÄDEVUS 57 § 4. TÄIDESAATEV RIIGIVÕIM 58 P. 1. JURIIDILINE LAAD 58 P. 2. FUNKTSIOONID 58 P. 3. PÄDEVUS 59 P. 4. STRUKTUUR 60 P.5. TÖÖKORD 61 P.6.VALITSUSE KESKHALDUSAPARAAT 62 §5. RIIGI REGIONAALSETE (VAHETASANDI) NING LOKAALSETE 62 KOHALDUSTASANDITE JURIIDILINE LAAD, FUNKTSIOON JA PÄDEVUS P.1.RIIGI REGIONAALSED (VAHETASANDI) NING LOKAALSED KOHALDUSTASANDID 62 P.2. JURIIDILINE LAAD 63 P.3. FUNKTSIOONID 63 P.4. PÄDEVUS 64 P.5. STRUKTUUR 64 §6. KOHUS NING JUSTIITSORGANID. JÄRELEVALVE NING JÄRELEVALVEORGANID 65 P.1. ÜLDPÕHIMÕTTED 65

6

P.2. KOHTUTE STRUKTUUR (RAKING) 66 P.3. JÄRELEVALVE INSTITUTSIOONIDE FUNKTSIOONID JA PÄDEVUS 67 TEEMA 7. PÕHIMÕISTED 69 TEEMA 8. TEISED ORGANISATSIOONID - I RÜHM: KOHALIKUD 71 OMAVALITSUSED; RIIGIKAITSELISED ORGANISATSIOONID; KULTUURAUTONOOMIA; KUTSEALADE OMAVALITSUSED; KIRIKUOMAVALITSUS- NENDE JURIIDILINE LAAD, FUNKTSIOONID JA PÄDEVUS §1. KOHALIKUD OMAVALITSUSED - MÕISTE, JURIIDILINE LAAD, FUNKTSIOONID, 71 PÄDEVUS JA STRUKTUUR P. 1. MÕISTE 71 P.2.JURIIDILINE LAAD 71 P.3. FUNKTSIOONID 72 P.4. PÄDEVUS 72 P.5. STRUKTUUR 73 § 2. RIIGIKAITSELISED ORGANISATSIOONID 74 § 3. KULTUURAUTONOOMIA ORGANISATSIOONID 74 §4. KUTSEALADE OMAVALITSUS 75 § 5. KIRIKUOMAVALITSUS 75 TEEMA 8. PÕHIMÕISTED 75 TEEMA 9. AVALIK TEENISTUS 77 § 1. AVALIK TEENISTUS: PÕHIMÕISTEID 77 §2. AVALIK TEENISTUS JA TEENISTUJAD 78 §3. RIIGITEENISTUJATE KATEGOORIAD 79 § 4. RIIGITEENISTUSE KOLM SÜSTEEMI 79 P.1.KARJÄÄRISÜSTEEM 79 P.2.TEENISTUSKOHA SÜSTEEM 80 P.3. MÄNED?ERISÜSTEEM 80 TEEMA 9. PÕHIMÕISTED 81

7

8

Skeem nr 1 (RIIGI PÕHITUNNUSED) 82 Skeem nr 2 (RIIGI VALITSEMISE VORMID: MONARHIA) 83 Skeem nr 3 (RIIGI VALITSEMISE VORMID: VABARIIK) 83 Skeem nr 4 (ÕIGUSHARUD: EESTI) 84 Skeem nr 5 (ÕIGUSHARUD: SOOME) 85 LISA 1 SISSEJUHATUS ÕIGUSTEOORIASSE 86 I OSA: RIIK FAKULTATIIVNE TEEMA 3. RIIKIDE TEKKIMINE JA LÕPPEMINE KAASAJAL 86 Teema lisa: § 4. SUKSESSIOON (SUCCESSIO) EHK ÕIGUSTE JA KOHUSTUSTE 86 PÄRANDAMINE § 1. RIIKIDE TEKKIMISE ALUSED 86 P.2.TEISENE EHK SEKUNDAARNE EHK DERIVATIIVNE TEKKIMINE - lisa 86 P.2.2. dismembratio juurde: TEEMA 4. ÜHISKONNA POLIITILINE ORGANISATSIOON, RIIK KUI 86 ORGANISATSIOON NING RIIGI PÕHITUNNUSED § 2. RIIGI TERRITOORIUM (MAA-ALA) lisa: riigi territooriumi teooriate ning doktriinide 86 genees P.1. Ajaloolised ning sotsioloogilised teooriad 86 1.1.Antiikaja klassikaline kliimavööndite teooria 86 1.2. Montesquieu teooria riigi territooriumist 87 1.3. Ajalooliste ning sotsioloogiliste koolkondade teooriad 87 P.2. Riigi territooriumi juriidilised doktriinid: territoriaalse võimu doktriin; 87 territoriaalse ülimuslikkuse doktriin; doktriin territooriumist kui riigivõimu teostamise ruumist 2.1. Juriidilised doktriinid: juured 87 2.2. Territoriaalse võimu doktriin 87 2.3. Territoriaalse ülimuslikkuse doktriin 88 2.4. Doktriin territooriumist kui riigivõimu teostamise ruumist 88

9

§ 3. RAHVAS § 3. P.2 lisa: kodakondsuse instituudi geneesist 88 TEEMA 5. RIIGI AJALOOLISED TÜÜBID, RIIGI VORMID NING 89 RIIGI FUNKTSIOONID §2. P. 2. RIIKLIK KORRALDUS - lisa: 89 Föderatiivse riikliku korraldusega riikide osariigid 89 TEEMA 7. RIIGIVÕIMU ESINDUSORGANID, RIIGIPEA, VALITSUS 89 NING JUSTIITSORGANID: JURIIDILINE LAAD, FUNKTSIOONID, PÄDEVUS JA STRUKTUUR § 2. SEADUSANDLIK RIIGIVÕIM - lisa: Sissejuhatuse juurde: 89 P. 4. STRUKTUUR - lisa: 89 § 4. TÄIDESAATEV RIIGIVÕIM: 90 P. 2. FUNKTSIOONID - lisa: 90 P.6.VALITSUSE KESKHALDUSAPARAAT - lisa: 91 §5. RIIGI REGIONAALSETE (VAHETASANDI) NING LOKAALSETE 92 KOHALDUSTASANDITE JURIIDILINE LAAD, FUNKTSIOON JA PÄDEVUS P.1.RIIGI REGIONAALSED (VAHETASANDI) NING LOKAALSED KOHALDUSTASANDID 92 - lisa: 1.1. Oma(valitsus)haldusega regioonid 92 1.2. Kohahaldus 92 TEEMA8. TEISED ORGANISATSIOONID - I RÜHM: KOHALIKUD 93 OMAVALITSUSED; RIIGIKAITSELISED ORGANISATSIOONID; KULTUURAUTONOOMIA; KUTSEALADE OMAVALITSUSED; KIRIKUOMAVALITSUS- NENDE JURIIDILINE LAAD, FUNKTSIOONID JA PÄDEVUS: §1. KOHALIKUD OMAVALITSUSED - MÕISTE, JURIIDILINE LAAD, FUNKTSIOONID, 93 PÄDEVUS JA STRUKTUUR - lisad: P. 1. Mõiste - kogukondlik ning riiklik teooria 93 1.1. Kogukondlik teooria 93 1.2. Riiklik teooria 93 1.3. Omavalitsusliku kogukonna statuudiakti probleeme 94

10

1.4. Suhtelisest vabadusest moodustada ise oma esindus- ja täitevorganite süsteem 95 P.5. STRUKTUUR - lisa: 96 TEEMA 9. AVALIK TEENISTUS 97 § 1. AVALIK TEENISTUS: PÕHIMÕISTEID 97 Riigiteenistus - geneesist 97 Riigiteenistuse probleemide teaduslikust uurimisest 99 Tänapäeva riigiteenistusest Euroopas 100 Riigiteenistuse ning halduse iseloomulikke jooni Kesk- ja Ida- Euroopa 102 totalitaarre?iimiga riikides Haldusjuhtimise meetodi täielik politiseerumine: 103 Kohe pärast demokratiseerumisprotsessi tekkis olustik, milles: 103 Viimasele ajale on iseloomulik (1994.a. seis): 103 FAKULTATIIVSE OSA LÕPP ------------------------------- Lisa 2 TEEMAKOHASED ALLIKAD 105 I. KIRJANDUS 105 II. NORMATIIVAKTID 112

11

SISSEJUHATUS ÕIGUSTEOORIASSE

(ÕIGUSTEOORIA ÜLDOSA) ÕPPEAINEST Sissejuhatus õigusteooriasse (peaaine AO 10111) on Õigusinstituudis õigusõppe sissejuhatavaks aineks. Aineprogrammi kohaselt on selle õppeaine komponentideks: 1) õiguse entsüklopeedia, mis sisaldab riigiõpetuse ning õiguse teoreetilised põhimõisted ja -käsitlused;

2) õigusteaduse metodoloogia ning meetodi osa, mis üldise ning erilise vahekorras seondub kohustusliku kõrvalainega teadusmetodoloogia (ÜA 21222 ).

Selles õppeaines õpitakse tundma õigusteaduse, õigusteooria ning nn praktilise jurisprudentsi põhimõisteid. Õppeaine kava taotleb süsteemset seostatust Õigusinstituudi teiste õppeainetega nagu: õiguse ajalugu, riigiõigus, haldusõigus, õigusfilosoofia ning õigusteooria eriosa, samuti üksikute õigusharude (nt tsiviilõigus, kriminaalõigus, riigiõigus, haldusõigus jne) õppeained. Õppeaine kava arvestab Õigusinstituudi üldise õppekava erisusi, kuid tugineb õiguse entsüklopeedia dogmaatiliselt klassikalisele ülesehitusele. Põhimõisteteks on siin kõige üldisemad instituudid, institutsioonid, terminid, definitsioonid, klassifikatsioonid, doktriinid ning kontseptsioonid riigi ja õiguse kohta ning üldised seosed õigusteaduse ja õiguse rakendamise vahel. Instituut (ld institutum): õiguse instituut on kogum õigusnorme (resp - õigusakte), mis reguleerivad ühte kindlat ühiskondlike suhete valdkonda ja on sisemiselt süsteemselt omavahel seotud. Instituut võib esineda ka mõistete tava või õpetus tähenduses. Institutsioon (ld institutio) õigusteaduses on riigi poliitilise süsteemi ühik (asutus või muu organiseeritud ühik) kindla funktsiooni teostamiseks oma pädevuse raames. Termin (ld terminus) õigusteaduses on täpselt piiritletud juriidilise tähendusega oskussõna. Termin koosneb ühest oskussõnast, fraseoloogiline termin aga kahest või enamast. Definitsioon (ld definitio) on määratlus, mõiste põhilise sisu avamine. Definitsioonis antakse harilikult antud mõiste lähem soomõiste (ld genus proximum) ning liigitunnus (ld differentia specifica). Legaaldefinitsioon on juriidilise erimõiste (nähtuse) ametlik määratlus, mis on sätestatud kindlas korras antud õigusnormis. Klassifikatsioon tähendab kindlate tunnuste alusel liigitust või rühmitamist. Mõistel doktriin (ld doctrina) on nii teaduse üldmõistena kui ka õigusteaduses mitu tähendust: teoreetiline õpetus; õigusteaduslik või õigusfilosoofiline teooria; poliitiline süsteem; õppelause. Mõistel kontseptsioon (ld conceptio) on samuti nii teaduse üldmõistena kui ka õigusteaduses mitu tähendust: vaatlus- või käsitusviis; vaadete süsteem; üldkujutlus; plaan; tärganud mõte või idee. Loengumapi läbiv käsitusviis on kontseptuaalne, kuid kohati ka ontologistlik ning sotsioloogiline. Loengumapp ei sisalda õigusteaduse metodoloogiat ning meetodeid (selle kohta on Tartu Ülikooli võrdleva õigusteaduse professori Raul Naritsa monograafia - vt kirjandus: Narits, 54., lk 9-32) - nt Multi Level Approach, samuti nt jurisprudentsi põhijoonte teemat (vt kirjandus: Narits, 50., 51., 52., 53.), kuid aineprogramm hõlmab ka neid. Seega ei ole käesolev loengumapp hõlmav õpik või käsiraamat. Lisaks juhime tähelepanu, et õigusteaduse, õigusteooria ning praktilise jurisprudentsi põhimõisted on antud vastavuses põhiliselt käesoleval sajandil kinnistunud ning püsivate paradigmaatiliste lähtealustega, refereerides vajalikul määral nende kujunemist (geneesi). Paradigma mõiste võttis kasutusele USA teadusajaloolane Th. Kuhn. Paradigma (kr paradigma: näide, eeskuju) tähendab teaduse ajaloo mõistena püsivat ja üldtunnustatud mõistete, seaduste ja meetodite süsteemi, millel rajaneb teadusliku uurimise ning teaduslike distsipliinide õpetamise traditsioon.

12

Paradigmad esinevad nii teaduslikus maailmapildis tervikuna kui ka teadusharudes. Põhiväide: ühe paradigma piires arenev normaalteadus jõuab lõpuks kriisini, millele järgneb üleminek kvalitatiivselt uuele paradigmale. Th. Kuhn on täpsustanud paradigma mõistet, võttes kasutusele matriitsi mõiste (Aarnio, 1. lk 53-55). Paradigmat võib mõista kui teadlasi ühendavat raamistikku, milles nende professionaalne kommunikatsioon toimub suhteliselt probleemideta ning teaduskollektiivides esitatud “asjatundjate hinnangud” uurimistööde kohta on suhteliselt üksmeelsed. Selles käsituses aitab õigusteaduslik paradigma täpsemalt väljendada, mida tähendab õigusteadusele iseloomulik episteemiliselt sisene vaatenurk. Paradigmale on seejuures tüüpiline mõisteline avarus, suhteline käsituste elastsus matriitsi raames. Lühidalt: teaduses on aegruumis kõik arusaamad vaid suhteliselt püsivad. Paradigmad koosnevad prof.A.Aarnio järgi järgmistest elementidest (Aarnio, 1., lk 53):

1) sümboolsed üldistused; 2) seosed objekti üldjoontes kujundavate mallidega; 3) seosed ühiste väärtuste ja normidega; 4) ühised teaduslikud eeskujud, s.o. paradigmale omased probleemilahendused.

* * * TEEMA 1. ÕPPEAINE SISSEJUHATUS ÕIGUSTEOORIASSE SISU (TEADUS, TUNNETUS NING TEOORIA; ÕIGUSTEOORIA NING ÕIGUSTEADUS; ÕIGUSE ENTSÜKLOPEEDIA; ÕIGUSÕPE; ÕIGUSTEOORIA NING ÕIGUSTEADUSE FUNKTSIOON; ÕIGUSHARUD; SUURED ÕIGUSSÜSTEEMID) § 1. TEADUS, TUNNETUS NING TEOORIA Teadus on loogiliselt korraldatud, praktikas kontrollitud, tõestatav ning pidevalt arenev mõistete süsteem looduse ja ühiskonna kui nähtuste ning nende tunnetuse seaduspärasustest inimese poolt. Teadus võimaldab põhjendatud prognoosimist ja loodus- või sotsiaalse keskkonna mõjutamist ning ümberkujundamist (protsesside juhtimist, manipuleerimist nähtuste ning protsessidega). Teaduses levinud üldise käsitluse kohaselt peab olema võimalik mistahes nähtusi kirjeldada neile eriomaste tunnuste kaudu. Teaduse eesmärk on uute, tunnetuslikult ning praktiliselt oluliste teadmiste saamine ja rakendamine, aga samuti saadud teadmiste töötlemine, kasutamine, säilitamine ja paikapidavuse hindamine. Tunnetus nn argitähenduses on objektiivse tajumine inimese poolt. Teaduslik tunnetus on kaalutletud ning sihipärane protsess objektiivse tajumisel inimese poolt, mille käigus toimub: 1) uurimisobjektist uurimisaine piiritlemine (fakt, kirjeldus; abstraheerimine; idealiseerimine); 2) abstraktsiooni (üldistuse) või eksperimendi või mõõtmise tulemusena saadud andmete kodeerimine vastavalt rakendatavatele ideedele, printsiipidele, uurimisvahenditele ja -meetoditele; 3) kodeeritud andmete töötlemine (nt loogiline või matemaatiline); 4) saadud tulemuste dekodeerimine ning väljendamine seadustena (seaduspärasustena), seletustena, kirjeldustena, üldistustena, prognoosidena või soovitustena. Teaduse diferentseerimise aluseks on objektiivse tegelikkuse valdkonnad (so teaduse objekt) ja konkreetsed ning erilised seaduspärasused, mis toimivad antud objektis ning mille tunnetamine on konkreetse teaduse eesmärk (so teaduse aine). NB!Seejuures teaduse objekt ei võrdu teaduse aine! Aine sisaldab endas uurimise objekti. Materialistlikult lähtealuselt on objektiivne maailm tervikuna teaduse objektiks, kusjuures teadus ise on ühtne oma objektiga, leides - objekti ja subjekti ühtsuse tõttu inimtunnetuses (inimene kui tunnetuse subjekt on samas ka objektiivse maailma substants ehk osa).

13

Objekti alusel jaotatakse teadused kahte suurde rühma: 1) reaalteadused (loodus-, tehnilised, matemaatilised); 2) humanitaarteadused (sotsiaalsed ning filosoofilised; veel ka: nn hingeteadused). Teooria (kr theorja: vaatlus, uurimine) on teadusliku teadmise kõrgeim vorm; teaduslikke idealisatsioone ja mõttelisi mudeleid (malle), printsiipe ja seadusi esitavate mõistete ja väidete, mõtteliste eksperimentide ja tõestuste terviklik süsteem, mida saab rakendada reaalsuse (objektiivse) erilisel viisil kirjeldamiseks (modelleerimiseks; kirjeldus), teaduslikult (empiirilisel või teoreetilisel tasandil) kirjeldatud nähtuste seletamiseks (seletus) ja ettenägemiseks (teaduslik ettenägemine ehk teaduslik prognoos). Oluliselt erinevad teineteisest täppisteaduslik ning mittetäppisteaduslik teooria - just viimase ülesandeks on lähtudes teatavatest reaalsuse (objektiivse) nähtustest ning protsessidest neid liigitada ja kirjeldada, aga samuti nende tekke- ja arengulugu modelleerida. § 2. ÕIGUSTEADUS JA ÕIGUSTEOORIA Õigusteadus (jurisprudents) ja õigusteooria kuuluvad sotsiaal- ehk ühiskonnateaduste alarühma. Seejuures on nad: 1) poliitilised, 2) nii üldistavad kui ka rakenduslikud, 3) nii ühtsed kui ka diferentseeritud. Poliitilised on õigusteadus, õigusteooria ning praktiline jurisprudents seetõttu, et kuuluvad sotsiaalteaduste sellesse rühma, mis uurivad poliitilisi suhteid ühiskonnas (ühiskonna poliitilist organisatsiooni). Üldistavad kui ka rakenduslikud on nad seetõttu, et kujunevad ja arenevad valdavalt sotsiaalse praktika, st riigi organiseerimistegevuse ning õigusliku reguleerimise mõjul, üldistades saadud kogemusi ning andes üldistuste pinnalt praktikale tagasi teaduslikult põhjendatud lahendeid. Ühtsed on nad selles mõttes, et esinevad sotsiaalteaduste süsteemis nende tunnetuse objekti alusel ühtsena (terviklikuna), kuid seesmiselt on nad ise omakorda diferentseeritud erinevateks teaduse harudeks ning allharudeks. Õigusteadus on teadus õigusnormide sisust, mis aitab teisi ühiskonnateadusi nende teaduste eesmärkide saavutamisel. Positiivne õigus on antud riigis antud ajal kehtiv reaalne õigus (õigusnormide ning -aktide, õiguse instituutide ja õigusharude ning õiguse põhivaldkondade kogum ja süsteem kõigis oma seostes). Kesksed nähtused, mida õigusteadus uurib on inimene, sotsiaalne keskkond (ühiskond), riik kui organisatsioon sotsiaalses keskkonnas, õigus(-normid) kui sotsiaalsete protsesside regulaator, inimese tegu (tegevus ja tegevusetus) aegruumis, teo tagajärg, kausaalne seos teo ja tagajärje vahel. Õigusteadus on koondav mõiste: ta koondab endasse valdkonnaharudena õigussotsioloogia, õigusdogmaatika, õiguse ajaloo ning võrdleva õigusteaduse. Õigussotsioloogia uurib õigusnorme kui inimese käitumist juhtivaid (reguleerivaid) tegureid. Õigusdogmaatika uurib positiivset õigust. Õiguse ajalugu uurib ajaloolist õigust (st õigust, mis kehtis varem koos ajalooliselt kadunud riigiga). Võrdlev õigus uurib sarnaselt õigusdogmaatikaga positiivset õigust, kuid seda võrdlevalt nii erinevate nn suurte õigussüsteemide kui ka üksikute rahvusriikide rahvuslike õigussüsteemide ning õiguskordade võrdleva analüüsi kaudu. Õigusteadus diferentseerub peale valdkonnaharude veel teadusharudeks vastavuses õiguse süsteemi liigitamisega kaheks põhivaldkonnaks ning õigusharudeks.

14

Õiguse süsteem hõlmab kogumina ning kindlates seostes kogu positiivset õigust: kõiki õigusnorme ning -akte, õiguse instituute ja õigusharusid ning õiguse põhivaldkondi. Õiguse põhivaldkondade all tuleb mõista õiguse süsteemi liigitamist õigusliku reguleerimise vastava objektide rühma ja spetsiifilise meetodi põhjal kahte põhivaldkonda: era- ehk tsiviilõiguse ning avaliku õiguse põhivaldkonnaks. Kumbki koondab endasse kindlates seostes spetsiifiliselt ühetüübilisi ühiskondlikke suhteid reguleerivaid õigusharusid ning õiguse instituute. Nii era- kui ka avaliku õiguse mõiste tugineb ajalooliselt rooma õiguse süsteemile: eraõigus - jus dominum ja avalik õigus - jus publicum. Õigusharude all tuleb mõista õiguse süsteemi ning põhivaldkondade liigitamist õigusliku reguleerimise vastava objekti ning õigusliku reguleerimise meetodi järgi erinevatesse rühmadesse. Õigusharu koondab õigusnorme, milledega reguleeritakse sellele harule spetsiifilise meetodiga kvalitatiivselt ühetüübilisi ühiskondlikke suhteid (nt era- ehk tsiviilõigus; kriminaalõigus, riigiõigus, rahvusvaheline õigus jt). Õigusharusid on võimalik liigitada ühtse objekti raames selles sisalduvate eriobjektide alusel veel allharudeks, mida nimetatakse õiguse instituutideks (nt tsiviilõiguse instituudid on asjaõigus, võlaõigus, pärimisõigus). Õiguse süsteemi ning õigusharude alusel diferentseerub õigusteaduski esiteks kahe suure valdkonna ning seejärel üksikute õigusharude alusel vastavateks õigusteaduse harudeks. Lisaks toimub õigusharude raames diferentseerumine veel materiaalõiguse või protsessuaal- ehk menetlusõiguse haru alusel. Materiaalõiguse sisuks on õigusnormides sätestatud alused, juhud, tingimused ning juriidiliste erimõistete määratlused ehk legaaldefinitsioonid. Menetlusõiguse sisuks on materiaalõiguse realiseerimise kord. Õigusteooria on teaduslik teadmine riigist ja õigusest, eeskätt positiivsest õigusest. Õigusteooria üldobjektiks on sotsiaalsed nähtused riik ja õigus ning -aineks nende olemuse, sotsiaalse tähenduse, formeerumise ning arengu seaduspärasused. Levinud on seisukoht (Aarnio, 1., lk 47-49), et õigusteooria diferentseerub järgmisteks valdkondadeks (harudeks):

1) teooria õigusest, 2) teooria õiguslikust praktikast, 3) teooria õiguse uurimisest.

Teooria õigusest ehk seadusandluse teooria on teoreetilised käsitlused õigusnormide tekkest, olemusest ja mõjust ühiskonnas (õiguse ja moraali vahekord; õigusteadvus ning õiguskultuur; õigusnormide hierarhiline süsteem; õigussuhe; õigusnormide andmine ehk õigusloome ja selleks pädevad subjektid riikliku olemise tingimustes; õigusloome etapid (otsustusprotsess õigusloomes) riikliku olemise tingimustes; õigusnormide olemus ja regulatiivne toime; õigusnormide kehtivus ajas, ruumis ja isikute ringi suhtes). Teooria õiguslikust praktikast ehk otsustamise teooria on teoreetilised käsitlused õiguse realiseerimise kohta (õiguse realiseerimise vormid, viisid ning realiseerimise õigustatud ja kohustatud subjektid; otsustusprotsess õigusemõistmisel ning riigihalduses). Teooria õiguse uurimisest ehk uurimise teooria on teoreetilised käsitused õiguspärase ning õigusvastase käitumise ja vastava väärtusorientatsiooni seaduspärasustest, õigusnormidest ja nende olemusest, õigusnormide arengust, aga samuti erinevate rahvusriikide õigusnormidest, õigussüsteemidest ja õiguskordadest (realiseerub konkreetsemalt vastavalt õigussotsioloogia, õigusdogmaatika, õiguse ajaloo, aga samuti võrdleva õiguse teooria käsituste kaudu). Õigusteaduse ning õigusteooria vahekorrast: õigusteooria loetakse kuuluvaks õigusteaduse valdkonda ning moodustab viimase baasi (Aarnio, op.cit.). Õigusteooria ning õigusteaduse uurimisobjekt langevad praktiliselt kokku. Objektiks on kõige üldisemalt riik ja õigus ning kõik sellega seonduvad probleemid õigusteooria ning õigusteadus vahel. Osa autoreid piiritleb veel omaette valdkonnaks praktilise

15

jurisprudentsi. Paljuski on tegemist sisulistes tunnustes kattuvate mõistetega, mis peaks ilmnema ülaltoodu tähelepanelikul võrdlemisel. § 3. ÕIGUSE ENTSÜKLOPEEDIA Mõiste entsüklopeedia on kreeka päritolu ning tähendab süstematiseeritud teadmiste ringi ühes kindlas või mitmes eluvaldkonnas. Õiguse entsüklopeedia on teadmiste ring õiguse ja riigiga seotud valdkondades. Õigust ja riiki aitavad tundma õppida teaduse üldmetodoloogia ning konkreetsed meetodid, sh õigusteaduse spetsiifiline metodoloogia ning spetsiifilised meetodid. Teaduse üldmetodoloogia ning meetodite suhtes on viimased üldise ja erilise ning osa ja terviku vahekorras. § 4. ÕIGUSÕPE Õigusõpe on positiivse õiguse, õiguse üldteooria aine ja uurimisobjekti ning positiivse õiguse rakendamise süsteemne tundmaõppimine ning interpreteerimine. Tundmaõppimine kätkeb endas 2 aspekti: 1) sisulist, 2) protsessuaalset ehk tegevuslikku. Sisuline aspekt tähendab õigusõppe objekti, st positiivset õigust ennast, õigusteooria ainet ning õiguse rakendamise teoreetilisi aluseid ja praktikat. Tegevuslik ehk protsessuaalne aspekt tähendab õigusõppe objekti tundmaõppimist kui spetsiifilist õppetegevust kindla metodoloogia ning meetodite alusel. Miks on vaja tundma õppida sissejuhatust õigusteooriasse? See õppeaine peab andma baasteadmised õiguse põhimõistetest ning aitama kujundada õigusliku mõtlemise sisu ja malle, mis kokkuvõttes kujundavad juristi spetsiifilise mõtlemisviisi. Enesekindla iseteadvuse peaks asendama teadmine sellest, et on palju tundmaõppimata ja lahendamata probleeme, sh õigusteaduse probleeme ning neid on vaja uurida. Seejuures valdab ja kasutab jurist spetsiifilist formaliseeritud keelt (nn metakeel), mis baseerub juriidiliste terminite ning definitsioonide süsteemil. Sissejuhatus õigusteooriasse koolitab seega juristi spetsiifilist mõtlemisviisi, mille põhikomponentideks on süsteemsed teadmised ja mõtlemine kindlate kategooriate, mõistete ning käsituste adekvaatse kasutamise abil. § 5. ÕIGUSTEADUSE NING ÕIGUSTEOORIA FUNKTSIOON Õigusteaduse ning õigusteooria funktsioonid on: 1) teoreetilis-metodoloogilised; 2) rakenduslikud; 3) kasvatuslikud. Teoreetilis-metodoloogilist funktsiooni nimetatakse veel tunnetuslikuks, st selle funktsiooni alusel on õigusteooria ning -teaduse ülesandeks riigi ja õiguse nähtuste teoreetiline uurimine vastava metodoloogia ning meetodite abil. Olulisim ülesanne on seejuures riigi ja õiguse kui nähtuste arengu objektiivsete seaduspärasuste väljaselgitamine ja mõistmine. Mõistmise pinnalt tekib võimalus näha ette konkreetsete nähtuste arengut tulevikus, st edasist arengut saab läbiuuritu raames prognoosida. Rakendusliku funktsiooni alusel on nende ülesandeks metodoloogiliste soovituste väljatöötamine seadusandluse, õiguse realiseerimise, positiivse õiguse regulatiivse toime, riigi organisatsiooni jne täiustamiseks. Seda ongi osa autorite poolt peetud praktilise jurisprudentsi sisuks. Praktilised soovitused ei ole üksnes ettepanekud või tõlgendused, vaid ka üldteoreetilised kinnistunud seisukohad, arusaamad. Eriti oluline on viimaste osakaal positiivse õiguse süsteemi lünkade täitmisel,

16

vastuolude ehk kollisioonide ületamisel ning süsteemide unifitseerimisel. Seega nii praktilised soovitused kui ka teoreetilised doktrinäärsed seisukohad on adresseeritud kokkuvõttes õiguse rakendajatele. Õigusteadlaste soovitusi realiseeritakse mitmel viisil - personali õigusõppe kaudu (põhi- ja täiendõpe), avaldatud ettepanekute ning eksperthinnangute kaudu, eelnõude rahvaarutelude käigus, õigusloome ettevalmistavas ning promulgeerimisfaasis, teaduslikes publikatsioonides ning massiteabevahendite kaudu. Promulgeerimine on õigusnormi või -akti algatamise, arutamise ning jõustamise menetlus kehtiva õigusega reguleeritud alustel ja korras. Kasvatusliku (ideoloogilise) funktsiooni alusel on õigusteooria ning -teaduse ülesandeks inimeste maailmavaateline mõjutamine, õigusriigi ideoloogia, humanistlike printsiipide selgitamine ja propageerimine, ühiskonna üldise õiguskultuuri taseme tõstmine, õiguskuulekuse kasvatamine. Ideoloogiline funktsioon realiseerub õigusteadvuse vahendusel, kus õigusteooria ning -teaduse teoreetilised seisukohad moodustavad õigusideoloogia sisu. Õigusteadvus on nende objektiivsete ühiskondlike suhete ideoloogiliseks väljenduseks, mis õigusega reguleerimise läbi on omandanud õigussuhete iseloomu ning mis omakorda väljendavad antud ühiskonnas toimivaid üldisi sotsiaalseid suhteid. § 6. SUURED ÕIGUSSÜSTEEMID Peale õiguse süsteemi selle §-s 2 käsitletud tähenduses tuntakse õigusteoorias veel mõistet suured õigussüsteemid, millel on spetsiifiline sisu. Suuri õigussüsteeme on mitu, näiteks: 1) Euroopa kontinentaalõiguse ehk romaani-germaani süsteem (juured rooma õiguses);

2) anglo-ameerika ehk üldine õigussüsteem ehk selles eritähenduses common law süsteem (juured inglise common law ning pretsedendiõiguses);

3) islami õigussüsteem; 4) hinduistlik õigussüsteem; 5) judaistlik õigussüsteem; 6) Kaug-Ida õigussüsteem; 7) Aafrika ning Madagaskari õigussüsteem; 8) sotsialistlik õigussüsteem.

Kahte esimest suurt õigussüsteemi käsitletakse sissejuhatuses õigusteooriasse, ülejäänuid eraldi õppeaine raames. Tuleb märkida, et ühelt poolt Euroopa kontinentaalõiguse süsteemi ning teiselt poolt anglo-ameerika õigussüsteemi raames erinevad käsitused kardinaalselt mitte ainult õigusest, vaid ka riigist ning sh eriti riigi rollist. Üldistatult võiks väita, et nii õiguse kui ka riigi olemuse avamisel on erinevate õigussüsteemide teoreetiliste koolkondade erinevatele käsitustele vaatamata ikkagi põhiprobleemiks üksikisiku ning ühiskonna, era- ning avaliku huvi vahekord. Siit edasi aga riigi kui organisatsiooni roll ning õiguse kui vahendi ja viisi roll era- ja avalike huvide mõistlikul ühitamisel, mis peab lõppastmes tagama kõigi ja igaühe tasakaalustatud eksistentsi kindlal viisil korraldatud ühiskonnas. Õiguse ja riigi osas on kontinentaalõiguse süsteemis olnud kaks valitsevat doktriinide suunda: loomuõiguslikud ja seejärel XIX saj. I veerandist positivistlikud. Esimese maailmasõja eel hakkavad kontinentaalõiguse süsteemis eriti tugevat mõju avaldama normativistlikud doktriinid ja kontseptsioonid (riik on nn Grundnorm ehk moraalse autoriteedi absoluutne allikas). Anglo-ameerika süsteemis on eriti pärast Esimest maailmasõda aga valdavad sotsioloogilised (riigi ja õiguse funktsionaalsed) doktriinid ja kontseptsioonid - see nähtus on jälgitav ligikaudu XIX saj. keskpaigast kuni II Maailmasõjani. Pärast seda on teooriates eriti viimastel aastakümnetel täheldatav järjest suurenev vastastikuste mõjutuste saamine ning eriti riigiteooriate osas sotsioloogiliste käsituste levimine. Taustaks sellele on tendents, et sotsiaalsete protsesside reguleerimisel loovutab kaasaegne riik järjest enam traditsiooniliselt temale omistatavaid funktsioone kas nn parariiklikele (kvaasiriiklikele) või erastruktuuridele. Põhiline lahkmejoon käsitustes tundub tänapäeval kulgevat ühelt poolt riigi organisatsioonilise ning teiselt poolt funktsionaalse käsituse vahel. Parariiklikeks (ka kvaasiriiklikeks ehk justkui riiklikeks) riigi süsteemi struktuuriühikuteks peetakse organisatsioone, mis ei kuulu otseselt täidesaatva riigivõimu süsteemi, kuid osalevad ministeeriumist või keskametkonnast (-asutusest) allpool oleval juhtimistasandil avaliku halduse teostamisel abistavasrollis, olles omalaadsed vahelülid ühelt poolt avalik-õiguslike ning teiselt poolt eraõiguslike subjektide vahel.

17

Organisatsiooniliselt defineeritakse riiki kui valitsemisinstitutsioonide kogumit, mis ajalooliselt tekkis üsna hiljuti. Valitsemine on seaduste loomise, kontrollimise, riigi suunamise ja reguleerimise protsess (Dunleavy, O’Leary, 7., lk 1). Osundatud autorid märgivad edasi, et funktsionaalselt võib defineerida riiki kahel viisil. Esiteks: nn ex ante lähenemisviis määratleb riiki kui institutsioonide kogumit, mis teostab teatud eesmärke, kavatsusi või sihte. Erinevalt organisatsioonilisest määratlusest mõistetakse riigi all empiirilises tegelikkuses neid institutsioonitüüpe, mida tavaliselt (st traditsiooniliselt) ei käsitleta avalikku sfääri kuuluvatena. Organisatsioonid, mille eesmärgid või sihid kattuvad riiklike funktsioonidega, lülitatakse automaatselt riigi koosseisu. Teiseks: nn ex post lähenemisviis määratleb riiki tema tegevuse tulemuste põhjal, st kui sotsiaalse korra tagajat. Riiki samastatakse nende institutsioonide või käitumisstruktuuridega, millel on stabiliseeriv toime. See määratlus laiendab samuti riigi komponentide ringi ja seda omamoodi äärmuseni: kui näiteks väita, et riigi põhiülesanne on sotsiaalse terviklikkuse kujundamine ning uskuda, et perekond suudab tagada selle eesmärgi saavutamise peaaegu samal määral kui riik, võib järeldada, et perekond kui institutsioon on riigi osa (riigi institutsioon). Mõlema määratluse puhul käsitatakse riiki kui ühtset subjekti, mis välistab igasuguse võimaluse käsitada riiki kui indiviidide kogumit. Mistahes käsitus (doktriin, kontseptsioon) riigist on paratamatult seotud geneesi taustteguritega. Kõikide riikide tsentraliseerituse, hierarhilisuse ja bürokratiseerumise tase on otsustaval määral sõltunud sellest, kas riik on läbinud feodalismi või ei ole seda teinud. Lääne-Euroopa ühiskondadega võrreldes on USA-s, Kanadas ja teistes sellise ajalooga maades mõnes mõttes suhteliselt alaarenenud keskvõimuga riigid. Samuti on ilmne, et revolutsioonid, sõjad ja positsioon, mille riigid on saavutanud rahvusvahelises sõjalises, diplomaatilises ja majandussüsteemis, on avaldanud sügavat mõju sellele, kuidas riigi struktuurid arenevad (op.cit.: lk 1-10). Lisame omalt poolt - on avaldanud omakorda ka sügavat korrelatiivset ehk seoslikku mõju vastavatele teoreetilise mõtte suundmustele. Meie õppeaine raames avatakse valdavalt Euroopa kontinentaalõiguse ehk romaani-germaani süsteemi ning vajalikul määral võrdlevalt anglo-ameerika ehk üldist õigussüsteemi. Üksikasjalikult tutvume õigussüsteemi, õigusharudega ning õiguse instituutidega õiguse osa vastava teema käsitlemisel. Sissejuhatuseks esitatakse käesoleva peatüki juurde "Õigusharude skeem". Sissejuhatuses õigusteooriasse tulevad vaatluse alla eeskätt traditsioonilised normativistlikud doktriinid ja kontseptsioonid õigusest ning riigist, mis peaksid andma süsteemse aluse teistsuguste teoreetiliste alustega võrdlemiseks.

* * * TEEMA 1. PÕHIMÕISTED: Riik, õigus; instituut; institutsioon; termin; definitsioon; klassifikatsioon; doktriin; kontseptsioon; paradigma, paradigmaatiline; tunnetusprotsess; teadus; teaduse objekt, teaduse aine; reaalteadused, humanitaarteadused; sotsiaal- ehk ühiskonnateadused; õigusteadus ning -teooria (kui poliitilised, nii üldistavad kui ka rakenduslikud, kui ühtsed teadused); õigusteooria ning õigusteaduse sisu; teooria õigusest ehk seadusandluse teooria; teooria õiguslikust praktikast ehk otsustamise teooria; teooria õiguse uurimisest ehk uurimise teooria; õigussotsioloogia; õigusdogmaatika; õiguse ajalugu; võrdlev õigus; õiguse entsüklopeedia; õigusõpe; positiivne õigus, ajalooline õigus (+ negatiivse õiguse probleem); metakeel, spetsiifiline formaliseeritud keel; teoreetilis-metodoloogiline ehk tunnetuslik funktsioon; rakenduslik funktsioon; promulgeerimine; kasvatuslik (ideoloogiline funktsioon); õigusharu; õiguse instituut; õiguse süsteem (õigussüsteem); avalik õigus, eraõigus; jus publicum, jus dominum; suured õigussüsteemid; Euroopa kontinentaalõiguse ehk romaani-germaani suur õigussüsteem; anglo-ameerika ehk üldine (common law) suur õigussüsteem; islami suur õigussüsteem; hinduistlik suur õigussüsteem; Kaug-Ida suur õigussüsteem; Aafrika ning Madagaskari suur õigussüsteem; avalik huvi, erahuvi (privaathuvi); riigi ja õiguse normativistlikud doktriinid; Grundnorm; riigi ja õiguse sotsioloogilised doktriinid; parariiklik

18

lähenemisviis; ex ante läehenemisviis); riik kui ühtne subjekt; riik kui indiviidide kogum; tsentraliseeritus; hierarhilisus; bürokraatia, bürokratiseerumine; korrelatiivne mõju. I OSA. RIIK TEEMA 2. RIIGI TEKKE TEOORIATE PALJUSUS Vaatleme siinkohal üksnes neid riigiteooriaid, mis on seoses riigi tekkimisega (kuidas tekib, ülesanded, olemus). Siin ei esitata teooriaid, mis käsitlevad riiki lahus õigusest ja organisatsioonist, neid tuleb käsitleda õigusfilosoofia õppeaine ning õigusteooria eriosa õppeaine raames. § 1. RIIGI TEKKE AJALOOLISED TEOORIAD (Platoni kontseptsioon riigist ning riigi tekke Aristotelese teooria) Üldistuseks tuleb märkida, et Antiik-Kreekas oli riigi kodanikkond tänapäevases mõistes väga kitsas ring isikuid: kodanikeks ei loetud orjasid, naisi, välismaalasi, samuti mehi, kes ei olnud võimelised relva kandma ning mehi, kes olid alla kolmekümne aasta vanad. Antiik-Kreekas oli V saj. e.m.a. kodanike üldkoosolek kõrgeim otsustaja kõigis olulistes välis- ja sisepoliitilistes küsimustes, kusjuures otsustused tehti hääletamise teel (nt Sokratese juhtum). Platoni ning Aristotelese aegadel olid kogetud juba nii demokraatia (demos - kodanike kogu, rahvas; kratos - kellegi üle valitsema, võim) kui rahva võim, kuid ka aristokraatia kui päriliku seisuse võim ning monarhia kui päritav isikuvõim. P.1. PLATONI KONTSEPTSIOON RIIGIST Riik Platoni käsitluses: riik ja inimene on tekke seisukohalt põhimõtteliselt üheealised. Inimese kõrgeima ja lõpliku olemise vormiks on riik, sest ülimuslik on täiuslik ehk vooruslik ühiskond, mitte vooruse poole püüdlev indiviid. Indiviid püüdleb olemuslikult riigi poole ja "lahustub" ühiskondlikus olemises. Seega ei saanudki olla kunagi aega, mil ei oleks olnud riiki, olemine väljaspool ühiskonda ei ole lihtsalt inimesele omane, tema püüdleb aiva kollektiivse olemise poole, kollektiivi tahe omakorda on määrav indiviidile. Riigi eesmärk (peaülesanne) on tagada voorusliku ühiskonna loomine ja läbi selle üldine heaolu - vooruslik ühiskond ja riik on samas ka õiglased. Riigi ülesanded: 1) igaühele sobiva tegevuse leidmine > suhtelise võrdsuse tagamine / (sest inimesed on kord juba / ebavõrdses seisus, kuid üksnes / sünnipäraste isiklike võimete alusel) / \ st.igaüks oma >---< st sisuliselt "vaba konkurentsi" idee "kihti" ehk "kasti" (igaüks oma eelduste järgi - määrav ja kõlbeline on / eelduste käsitlus indiviidi isiklike omaduste / (sünnipärase võimekuse) alusel, mitte "võimekus" / varanduse või päriliku võimu alusel, mida Platon peab / ebakõlbeliseks ja nö kunstlikuks võimekuseks) / Sobiva tegevuse leidmise aluseks on Platoni käsitlus inimese hinge struktuurist, mis koosnevat 3-st elemendist - mõistus; tahe; himud (vajadused, soovid). Igaühele neist vastab siis ka ühiskonnas oma tegevusvaldkond, sest indiviid eksisteerib ühiskonnale ja ühiskond peegeldab "lahustunud" indiviidi. Samas on indiviid sündinud ("kutsutud") just selle tegevusvaldkonna jaoks ja kohustatudki siis nimetatud valdkonda ühiskonna hüvanguks realiseerima (tunnetatud kutsumus

19

ja missioonitunne seda täita). Kui ta nii ei toimi, siis ei ole ta vooruslik ega ka õiglane.

Ideaalriigi struktuuris vastab hinge elementidele peegeldusena 3 seisust : - "mõistusele" > juhtiv seisus ehk tõeline vaimuaristokraatia (vanemad

ehk "archontes"). Selleks seisuseks kõlbavad vaid filosoofid kui inimesed, kes kõige täiuslikumalt suudavad tunnetada, mida ühiskonnale vaja täiuslikuks hüveoluks. Tarkus on nende voorus. Vaimuaristokraatia on väga väiksearvuline ring isikuid, kes sünnipäraste suurte vaimueelduste tõttu sellesse seisusesse sobivad (NB! Mitte päriliku võimu või varanduse tõttu - siis võivad sellesse seisusse sattuda ka ebakõlbelised ja tegelikult vähearukad!); - "tahtele" > ametnikud ja valvurid ("epikuroi"; phylakes"). Nende kõlbeline ülesanne on abistada valitsejaid (juhtivat seisust ehk tõelist vaimuaristokraatiat) seaduste kehtestamisel kui ka seaduste rakendamisel (õiguse kohaldamisel) ning õigusemõistmisel. Peale selle on nende ülesanne riigi stabiilsuse, st riigi julgeoleku tagamine:

a) sisejulgeolek - traditsiooniliselt spetsiaalsete avaliku korra kaitse jõudude ülesanne - nt keskaegses linnas raesõdurid - kuid vanaajal, keskajal ning hiljemgi kasutati selleks tihti ka sõjaväge;

b) välisjulgeolek - traditsiooniliselt riigi sõjaväe ülesanne, kuid sõjalise ebaõnne olustikus paisatakse lahingusse kõik võimalikud jõud, sh ka sisejulgeoleku mehed (NB! Traditsiooniline ning põhjendatud on sellelt pinnalt kaasaegne kriteerium riigi demokraatliku iseloomu hindamiseks - kui üksnes sõjavägi täidab ka sisefunktsiooni, siis on ühiskonnas midagi kõvasti viltu - autoritaarse poliitilise re?iimi üks põhitunnuseid!).

Ametnike ja valvurite eriliseks vooruseks on ülim vaprus ja kohusetunne, lojaalsus riigiasjade ning tõelise vaimuaristokraatia suhtes. Arvuliselt on neid ühiskonnas märksa suurem hulk, kui vaimuaristokraatiat, nemad on riigiteenrid;

- "himudele" > kogu ülejäänud rahvas ("demos") ehk talupojad, käsitöölised ja kaupmehed . Nende ülesanne - riigi kõigi kodanike (sh muidugi kahe eelmise seisuse) aineliste vajaduste rahuldamine ja teenindamine. Sünnipäraste eelduste puudumise tõttu millekski muuks kui osundatud vajaduste rahuldamiseks ei ole nad suutelised; nad ei võta osa riigiasjade korraldamisest, kuid nende voorus on mõõdukus.

2) huvide ühendamine, tülide lahendamine ühiskonnas (riigis) > tagatakse seadusandlusega ja pannakse täide ametnike ning valvurite poolt. Kuna igal seisusel nii õigused oma missiooni täita kui ka kohustus seda teha, siis eeskujuliku täitmise korral ongi ühiskonnas iseenesest harmoonia ning tasakaal. Tasakaal teostub kõiki seisusi ühendava üldvooruse - õigluse - läbi (seejuures peab igaüks oma seisuses ("kastis") innukalt oma missiooni täitma ja mitte teise "kasti" tikkuma). Platoni ideaalriigi vormiks on seega ideaalne aristokraatia. Reaalne Antiik-Kreekas tuntud vorm oli vabariik orjandusliku aristokraatia vormis, kus võim kuulus suhteliselt väiksearvulisele päritavate eesõigustega ülikkonnale (tüüpiline oli veel nt Rooma vabariigi perioodil, kus võim oli patriitside käes). Platon peab ideaalse aristokraatia vastandiks kõiki temale tollal tuntud reaalseid riigivorme, millest neli on seejuures täiesti kõlbmatud: 1) timokraatia - siin on kodaniku õigused sõltuvuses varandusest ja mittekõlbelisest seisusest ühsikonnas - seega ei saa avalduda puhtad sünnipärased võimed, mis paneksid ta "õigesse" seisusse; 2) oligarhia - veel kõlbmatum - siin valitseb kõlblusetu, pärilike võimu- või varanduslike õiguste abil võimu haaranud väike ladvik, kildkond ("oligarhid"); 3) demokraatia - kahest eelmisestki kehvem - see vorm viivat alati andetute, ent samas ambitsioonikate ja võimuahnete hulkade valitsemiseni. Arvukas demos ei ole sünnipäraste võimete poolest ette valmistatud ega kutsutud tõeliselt võimekaks juhtimistegevuseks (riigijuhtimiseks), tema asi on juhte ja ametnikke teenindada (ainelisi vajadusi rahuldada). Kui võimule pääseb, lähevad üksikud rühmitused paratamatult tülli, mis toob kaasa stabiilsuse kadumise - paratamatult rakendub põhimõte: maksimaalselt vabadust = maksimaalselt ebapädevust;

20

4) türannia - "demokraatiast" väljakasvanud - halvim kõigist, sest võimule on pääsenud üksainus, tavaliselt äärmiselt võimuahne ja kaval, kuid samas tihti vähearukas ja piiratud üksikisik,

kelle meelevald, omavoli ja piiramatu madal suva on ülimuslikuks seaduseks kogu iseenesest mõistlikule ühiskonnale. Kokkuvõttes on Platoni käsitlus riigist teatud mõttes staatiline - nii indiviidi tarve olla ühiskondlikult ja ühiskonnale kui ka riik on juba loomupäraselt ette antud. Seejuures Platon idealiseerib riigi vormi - täiuslik vorm on ülim, st riigivormidest on parim eespool kirjeldatud ideaalne aristokraatia, kõik ülejäänud järgnevad halvenevas järjestuses. Platoni järgi kulgeb riigivormide areng nö suletud ringi mudeli kohaselt, st : aristokraatia > timokraatia > oligarhia > demokraatia > türannia > aristokraatia…>. Seejuures leiab Platon, et areng aristokraatialt oligarhiani kulgeb tänapäevases mõistes evolutsiooniliselt, üleminek oligarhialt demokraatiale toimub aga revolutsioonilise murrangu läbi, misjärel demokraatiat asendab võimule tulnud türann, türannia hävib järgnevalt oma sisevastuolude tõttu ning algab uus ring aristokraatia > ... jne. P. 2. RIIGI TEKKE ARISTOTELESE TEOORIA (Aristotelese teooriat loetakse esimeseks Euroopa teadaolevaks riigi tekke teooriaks, mis eeldab teatud geneesi). Aristotelese vaated riigi küsimustes on esitatud tema uurimuses "Politeia" ("riigist") ning materjalis "Ateenlaste riigist" (tema teadusliku pärandi moodustavad dialoogid (pole allikatena säilinud), uurimused ning materjalid - viimased on visandid ja alginfo kogumid uurimuste jaoks). Aristotelese järgi kaldub inimene ühiskondlikule, kollektiivsele eluviisile. Ühiskondlik eluviis realiseerub riigi näol. Kuna iga indiviid kaldub ihaldama järjest täiuslikumat voorust (püüdleb tahes tahtmata selle poole), siis on riigi ülesanne selle taotluse tagamine, soodsate tingimuste loomine ehk kodanikule õnneliku, samas vooruslikult täiusliku elu võimaldamine. Aristotelese jaoks on kõige halvem riik, kelle taotlused koonduvad ainult pelga võimu teostamisele oma kodanike suhtes või sõjapidamisele anastuste eesmärgil. Riigis on 3 organisatsioonilist tasandit: 1) vere- või hõimusugulus > perekond ( kuhu kuulusid omandina ka õigusteta orjad (st I tasand), isa on perekonnapea (versus juht). Perekond on iga ühiskonna lähtevormiks. Mehe ja naise ühendus loob kodukolde ("oikos"), mis on ühiskondliku elu algelement, sellele toetub kogu ühendav organisatsioon 2) asundused ehk külakogukonnad ("kome") > perekonnad (I-d tasandid) ehk pered ühinesid. Nende "peade" nõukogu ehk "kolleegium" on asunduse pea (versus juht) - (II tasand). Peade otsustus on õiguse allikaks NB!Tinglikult võime rääkida juriidilise isiku "esiisast". 3) asunduste liit on riik ("polis") > riigipea on monarh. Seaduseandjaks oli rahvafoorum, autoritaarse reziimi korral - ainuisik. Riigipea (või + kaaskond), st "rahva isa(de)" võim riigis ja asundustes samal alusel (päritolu) mis perekonnas isal. NB! Riigi all mõistab Aristoteles nimelt Kreeka linnriiki ehk polist, kuigi nimelt tema ajal kujunes Makedoonia Aleksandri impeerium - viimane asjaolu aga Aristotelese arusaamasid riigist kui sellisest ilmselt eriti ei mõjutanud. Aristotelese järgi kasvas riik seega välja perekonna baasil. Selline geneesist lähtuv käsitlus on vastand Platoni staatilisele nägemusele sellest, et riik ja inimene on alati olemas olnud. Aristotelesel ei lahustu indiviid ja perekond ühiskonnas - nad moodustavad riigi lugupeetava elemendi, mida tuleb austada ja mille vaba arengut vooruse poole igati toetada.

21

Aristoteles ei näe riigi ideaali üksnes täiuslikus vormis nagu Platon, vaid selles kuidas ja mil määral üks või teine riigivorm riigi aristoteleslikku ideaali realiseerib, tagab. Aristotelese järgi on igal rahval oma iseloom ja konkreetsed elamistingimused - seega võivad osutuda neile igaühele parimaks täiesti erinevad riigivormid. Tähtis on üksnes lõpptulem - riigi eesmärgi realiseerimine selle rahva jaoks kasvõi antud vormis. Riigi eesmärk (põhiülesanne) esineb universaalsena põhimõtteliselt kõigi riigivormide jaoks. Mistahes riigivorm, mis lõpptulemina tagabki ideaalse ülesande lahendamise (vt ülalpool, mis on Aristotelesel ideaaliks!) on ka siis seeläbi parim, hea. Samas toob Aristoteles juba ajaloolis-praktilise kogemuse põhjal üldistusena välja 6 põhilist riigivormi, millest 3 on "õiged" ja 3 "valed" - st õiged ongi ideaaliga hakkama saanud, teised mitte. A. Õiglased (vooruslikud) riigivormid: 1) monarhia - monarh on vooruselt kõigist teistest ühiskonnas peajagu üle, ta on "tark ja hea isa", kes kutsutud saatuse poolt teisi valitsema; 2) aristokraatia - võim voorusliku vähemuse ehk nn sündinud juhtide käes, kes kutsutud saatuse poolt valitsema; 3) vabariik - võimu juures on arukate, vooruslike kodanike enamus. Kui nii on juhtunud, siis eeldusel, et nad (see enamus) on ka tõesti võrdväärselt vooruslikud. B. Ebaõiglased (voorusetud) riigivormid: 1) türannia - voorusetu üksikisiku piiramatu võim, kus türanni ei huvita kunagi rahva heaolu, perekonna ja üksikisikute täiuslikkuse ja vaba arengu poole püüdlemise tagamine, vaid üksnes kõigi ja kõige allutamine türanni mistahes kõlblusetule soovile;

2) oligarhia - võim on majandusliku ladviku käes, kes paneb teised kodanikud selle läbi sõltuvusse - ka oligarhialt ei ole loota midagi paremat kui türannilt;

3) demokraatia - so väheväärtusliku, madala ehk voorusetu massi vägivallavalitsus (diktatuur), kelle hulgas ei saa kuidagi kehtivusele pääseda arukuse (mõistuse) kaine ja vooruslik hääl, massi ei ohjelda enam miski. Tekitab anarhia.

Riigivormide arenguskeemiks Aristotelese järgi on: monarhia > pärilik aristokraatia > vabariik > oligarhia > türannia > demokraatia> monarhia… Aristoteles (ja mitte ainult tema) piiritleb juba selgelt kodanikke (Ateena kodanikud) ning mittekodanikke: kodanike hulka ei kuulu naised, orjad, välismaalased (võõrad), mehed alla kolmekümne eluaasta ning relvakandmiseks kõlbmatud mehed. Riigivorme määratleb ta läbi kodanike õiguste ja mahu sisu, just sel alusel vastandab ta nt demokraatiat aristokraatiale ning monarhiale. § 2. RIIGI TEKKE PATRIARHAALSED TEOORIADAristotelese "isavõimu" käsitlus on aluseks hilisematele patriarhaalsetele teooriatele, mis püüdsid seletada riigi(avaliku)võimu tekke allikat. Hilisemates patriarhaalsetes teooriates on Aristotelesest lähtudes üsna selge vahetegu riigi oma põliselanike ehk kodanike ja võõraste ehk välismaalaste vahel. Kodanike ja võõraste instituudid arendatakse edasi rooma õiguses vabariigi perioodil. Kodaniku - civitas Romanus - staatus andis võrreldes teiste Rooma territooriumil elanud isikutega rea eesõigusi. Täisealised Rooma kodanikud võtsid osa riigiasjade otsustamisest rahvakoosolekutel ning kasutasid tsiviilõigusest (ius civile) tulenevaid õigusi. Teised isikud ei võtnud osa riigi valitsemisest ning nende õigusliku seisundi määrasid kindlaks välismaalaste preetori (praetor peregrinus) poolt kehtestatud õigusnormid (ius gentium). Siit kinnistub põhimõte, et kodanikel on ainsatena ka poliitilised õigused - võtta osa õiguse kehtestamisest ja muutmisest ning kohtumõistmisest. Võõrastel, vangidest ja orjadest rääkimata, ei ole külastatavas riigis poliitilisi õigusi, nad naudivad sugukondliku korra aegade tavaõigusest pärit külaliseõigusi (öömaja, toit, kaitse kolmandate ründe vastu) - eriti seda, et külaline on pereisa kaitse all. Samas peavad austama selle maa (riigi) tavasid, seadusi ning nende rakendamise korda (kehtivat õigussüsteemi). Kõik järgnevadki patriarhaalsed teooriad jäävad võimu allika ja autoriteedi küsimustes Aristotelese käsitluse alustele. § 3. RIIGI TEKKE TEOLOOGILISED TEOORIADTegemist ei ole ühe konkreetse teooriaga, vaid see on üldistus põhimõtteliselt ühelaadsel alusel teooriate rühma kohta. Põhipostulaat - maapealne riik on taevariigi peegeldus. Seejuures eksisteeris nn kahe mõõga teooria:

22

1) riigi põhifunktsioon on jumala tahte teostamine maa peal ehk inimeste juhtimine kooskõlas jumala seadustega (ilmalik funktsioon); 2) kiriku põhifunktsioon on inimeste ettevalmistamine igaveseks eluks ning nö järelevalve riigi tegevuse üle selles, et inimeste juhtimine toimuks monarhi poolt tõepoolest kooskõlas jumala seadustega (kanooniline funktsioon). Taevariigi valitseja on jumal, maapealses riigipea (monarh st kuningas, vürst jne). Võimutäiuse on riigipea algselt saanud jumalalt, on tema volinik ning asemik maa peal. Siit ka nõue vastuvaidlematult kuuletuda monarhile, muidu nö tõstetakse käsi jumala enda vastu. Selle kontseptuaalse lähtealuse põhjal on tekkinud enamus omaaegseid nn maailmariigi (suurimpeeriumi) ning konkreetsete impeeriumide laiendamist põhjendanud kosmopoliitilisi teooriaid - aluseks "ainuõige taevaliku tahte" vägivaldne pealesundimine naaberriikidele ja -rahvastele. Riigi tekke teoloogilisi teooriaid ei tohi samastada teokraatlike teooriatega: viimased eitavad üldse ilmaliku võimu olemasolu. Teokraatlike teooriate kohaselt on kõrgeima riigivõimu allikaks Jumal, tegelik valitseja kas jumalustatakse või käsitatakse teda Jumala asemikuna maisuses. Sellise (vaimuliku) riigi tegelikud seadused põhinevad usulise pärimuse tõlgendusel ning kõrgeima võimu kandjaks (tegelikuks valitsejaks) on vaimulikkond või selle juht (nt islamis: kaliif, sultan, ajatolla; budismis: dalai-laama; katoliikluses: paavst). § 4. RIIGI TEKKE ÜHISKONDLIKU LEPINGU TEOORIADNende teooriate alged on antiikajas, põhiideestik toetub aga valgustusaja suurmõtlejate ideedele (Spinoza, Hobbes, Locke, Rousseau). Riik on tekkinud kodanike (resp inimeste) ühiskondliku kokkuleppe tulemusena. Riigile (st kokkuleppele) eelnes ajalooliselt nn ürgvabaduste periood ja üldinedemokraatia, kus inimestele kuulusid ürgsed vabadused. kõikide sõda kõikide vastu. Ühiskond rajanes kollektiivsel tööl ja tarbimisel. Eraomandi ning ühiskondlike gruppide varalise ebavõrdsuse tekkimine viis "kõikide sõja kõikide vastu" olustikus ühiskonna tervikuna krahhi äärele, mistõttu terve mõistus võitis ning lepiti kokku riigi loomises. Riigipea (valitseja) sai oma võimu seega algselt rahvalt (NB! Rahvas kõrgema riigivõimu allikana!). Seega - kui valitseja rikub "lepingut" (kuritarvitab võimu) on rahval õigus sellise valitseja vastu välja astuda (türann kukutada). Ühiskondliku lepingu teooria põhiseisukohtade kaasaegsed pooldajad väidavad, et konstitutsioonid (põhiseadused) ongi selliseks lepinguks.§ 5. RIIGI TEKKE PSÜHHOLOOGILISED TEOORIAD Riigi teket seletatakse inimpsüühika nn erilise omadusega - enamuse vajadusega alluda (nn kari otsib juhti). Riik on eriline organisatsioon (NB!) selleks, et väljapaistvad isiksused saaksid allumisvajaduses piinlevaid teisi inimesi ehk enamust juhtida ning valitseda. Ajaloos kerkivad sellised karismaatilised isiksused pinnale, enamus tunneb nad ära (nn kari tunneb juhti) ning tunnustab autoriteedina, juhina. Nii tekib juhist ja tema kaaskonnast ning abilistest (k.a. sõjavägi) riigi poliitiline süsteem. § 6. RIIGI TEKKE VÄGIVALLATEOORIADPõhisisu - need teooriad püüavad seletada algsete riikide teket sõjalis-poliitiliste faktoritega, st ühe hõimu alistamisega teise poolt. Kui üks hõim osutus tugevamaks (ei analüüsi millal ja miks) ja allutas teise, siis pidi ta alistatu ohjamiseks ning korra tagamiseks spetsiaalse organisatsiooni looma ning ka teiste sõjakate hõimude eest kaitsma nii ennast kui vallutatut (NB! Sise- ja välisfunktsioon!). Riik luuakse eeskätt sunniaparaadina alistamiseks koos sellest tulenevate kõigi seostega riigipea ja riigiorganite süsteemi ülesannete osas. Kuna vallutamine on tugevama poolt nõrgema allutamine, on seega tegemist loomuliku, looduse enda ürgse seadusega. * * *

23

TEEMA 2. PÕHIMÕISTED: Riigi tekke teooriad: Platoni kontseptsioon riigist, riigi tekke Aristotelese teooria, patriarhaalsed teooriad, teoloogilised teooriad, ühiskondliku lepingu teooriad, psühholoogilised teooriad, vägivallateooriad; demokraatia, aristokraatia, monarhia; sise- ning välisjulgeolek; timokraatia, oligarhia, türannia; riigi organisatsioonilised tasandid; impeerium; vabariiklus; kodanikud, võõrad (välismaalased); civitas Romanus; ius civile, praetor peregrinus; selle maa tavad; maapealne riik, taevariik; maailmariik (suurimpeerium); kosmopoliitilised teooriad; ühiskondlik kokkulepe ehk ühiskondlik leping; kõikide sõda kõikide vastu; riigipea; rahvas; kõrgema riigivõimu allikas; konstitutsioonid ehk põhiseadused; riik kui eriline organisatsioon; karismaatiline isiksus; riigi poliitiline süsteem; korra tagamise spetsiaalne organisatsioon; sunniaparaat; sise- ja välisfunktsioon.

24

TEEMA 3. RIIKIDE TEKKIMINE JA LÕPPEMINE KAASAJAL § 1. RIIKIDE TEKKIMISE ALUSED P.1. ALGNE EHK ORIGINAALNE TEKKIMINE (TÜHJA MAA KOLONISEERIMINE)Kaasajal ei ole see enam võimalik, enam ei ole mida koloniseerida. Selle mõiste sisu ei eelda vastava maa-ala absoluutset inimtühjust - piisab formaaljuriidilisest alusest ehk kui ükski riik ei tunnista sellele oma jurisdiktsiooni laienemist või ei avalda muul alusel pretensioone. Ajaloost näiteid võimalik viiside kohta: 1) Ameerikast viidi XIX saj. keskel vabakslastud orjad Aafrika põhjaossa tagasi (nn Piprakaldale), kus nendega asustatud maa-alal tekkis 1847.a. Libeeria vabariik;

2) esialgselt tegutses mingil tegelikult asustatud maa-alal suurkaubakompanii, kes arendas oma tegevust tingimusel, et sellel kehtiks avalik kord ja rahu ning esmaste haldusfunktsioonide täitmine. Sellisel teel tekkinud riikidest on iseloomulikem Kongo riigi rajamine (oli personaalunioonis Belgia Kuningriigiga), samuti Lõuna-Aafrikas Buuri vabariigid Oranje ja Transvaal (annekteeriti 1902.a. Suurbritannia poolt);

3) esimeste riikide teke pärast ürgkogukondliku korra lagunemist ;4) Euroopa rahvusriikide teke. P. 2. TEISENE EHK SEKUNDAARNE EHK DERIVATIIVNE TEKKIMINE Sel juhul tekib riik mõnele teisele riigile kuulunud territooriumil .1. Eraldumine emariigist (kaks põhilist võimalust): 9.2.1. rahulikul teel (esineb harva - Norra eraldus 1905.a. Rootsist) 9.2.2. vägivaldsel teel (sõda, revolutsioon, rahvuslik vabadusvõitlus - iseseisvussõja teel Suurbritanniast Ameerika Ühendriigid 1776.a., Türgist Kreeka 1830.a. ning Hollandist Belgia 1831.a., Ladina-Ameerika ning Aafrika rahvusriigid endiste koloniaalimpeeriumide territooriumil jne) .2. Emariigi lagunemine (dismembratio): Nt : Austria-Ungarist Austria, Tsehhoslovakkia ning Ungari; Vene keisririigis (pole nö vaieldamatult klassikaline d. juhtum!) kadus 1917.a. bolševistliku oktoobripöörde tagajärjel side endiste Vene impeeriumi osade vahel, lagunenud impeeriumi pinnal tekkisid sõltumatud uued riiklikud ühikud või samuti sõltumatud võimukoondised: Soome, Eesti, Läti, Leedu, Poola, Ukraina, VFSNV (algul pealinnaga Peterburis (Petrogradis), hiljem Moskvas), Armeenia, Gruusia, Aserbaid?aan, Kubanimaa, Siber, Kaug-Ida, Krimm, Põhja-Vene (pealinn Arhangelsk) Loode-Vene (ajutine valitsus Eesti pinnal), Valgevene jt. Liitumine (diffusio) Liitumine (vastand dismembratiole) võib toimuda unitaar- või liitriigiks (föderatsiooniks).Näited liitriigi tekkest: USA (1789) ja Saksa keisririigi (1871) teke, NSV Liit (1922), Brasiilias tekkis 1889.a. revolutsiooni tagajärjel unitaarse monarhia asemele föderatiivne vabariik. Näited unitaarriigi tekkest: mitmete Apenniini poolsaare riikide liitumine Itaalia unitaarseks kuningriigiks 1859-1870. § 2. RIIKIDE LÕPPEMISE PÕHILIIGID 1. Faktiline lõppemine:1) füüsiline hävimine - st riigi maa-ala või elanikkonda võib tabada ülisuure ulatusega looduskatastroof (nt Maa kokkupõrge komeediga), või hävib kogu elanikkond (sh kodanikkond) epideemia tagajärjel (see on teoreetiline alus, praktikas ei ole esinenud); 2) äravõitmine (debellatio) - st teise riigi poolt alistamine sõjalise jõuga (Transvaal ja Oranje võideti ära Suurbritannia poolt 1902.a.; Gruusia võideti ära NSV Liidu vägede sissetungi tagajärjel 1921.a. jne.);

25

3) jaotamine - Poola lõplik jaotamine 1795.a. Venemaa, Austria ning Preisimaa vahel;

4) lagunemine (dismembratio) - vt ülalpool Austria-Ungari jt lagunemine

2. Juriidiline lõppemine: 1) liitumine - senised riigid kaovad subjektidena täielikult (uus unitaarriik) või kokkusulamine endiste riikide osas üksnes vaidluste lõppemisega (uus riik on föderatsioon); devolutsioon - unitaarriik muutub liitriigiks (vt Brasiilia näide ülalpool) 2) allaheitmine (alistumine) - sõltumatu riik oma juriidilises vormis tahteavaldusega kuulutab end lõppenuks lepingu alusel, inkorporeerudes teise riiki (nii lõpetasid 1561.a. oma sõltumatuse Vana-Liivimaa, Saare, Lääne ja Tartu piiskopkonnad ja ordumaad; 1909.a. loobus Korea keiser oma riiklikust suveräänsusest Jaapani kasuks) [NB! Võrdle inkorporeerumine või inkorporeerimine - formaalselt vabatahtlik või ka formaalselt lihtsalt ülemvõimu kehtestamine];

4) cessio - st üks suveräänne riik lepingu poolena (tsedent) annab cessio-lepingu alusel teisele suveräänsele riigile lepingu teise poolena (tsessionäär) üle selle ühe riigi suveräänsuse õigused osale tema senisest maa-alast;

5) 4) varjatud cessio: a) ost-müük - Venemaa müüs 1867.a. Alaska poolsaare USA-le; b) rent - Jaapan rentis Hiinalt Liaotungi poolsaare (selle "lõi üle" Venemaa), Saksamaa rentis Hiinalt Kia-Tšao sadama; c) pant - Rootsi pantis 1803.a. temale kuuluva Vismari linna 100-ks aastaks Mecklenburgile, kuid ei saanudki enam linna tagasi; d) valitsemiseks saamine - endised Türgi provintsid Bosnia ning Hertsegovina anti 1878.a. Berliini kongressi otsuse kohaselt Austria-Ungarile "valitsemiseks ja valdamiseks" täieliku ülemvõimu teostamise õigusega. Austria-Ungari kuulutas 1908.a. aprillis selle ala aga annekteerituks; e) tingimisi üleandmine - Küprose saar anti Suurbritanniale tingimusega, kuid viimane kustutas tingimuse 1923.a. ning kuulutas saare inkorporeerituks.

§ 3. MANDAAT JA HOOLDUS Mandaatsüsteem loodi pärast Esimest maailmasõda Rahvasteliidu põhikirja alusel. Süsteem loodi selleks, et kaasa aidata sõltumatuse saavutamiseks rahvastele, kes Esimese maailmasõja tulemusena lakkasid allumast neid varem valitsenud riikide suveräänsusele, kuid kes ise ei olnud võimelised end veel juhtima tänapäeva maailma keerukas rahvusvahelises olustikus. Arengutaseme alusel jagati mandaadid 3 kategooriasse - "A" (Jordaania, Palestiina, Iraak, Süüria, Liibanon), "B" (Togo, Kamerun, Tanganjika, Ruanda-Burundi),"C" (Mariaani, Karoliini ja Marshalli saared, Uus-Ginea, Lääne-Samoa, Edela-Aafrika, Nauru saar). Mandaati teostas Rahvasteliidu poolt volitatud riik - mandataar.Hooldussüsteem ja eriline Hooldusnõukogu loodi ÜRO põhikirja alusel. ÜRO põhikirja kohaselt oli rahvusvahelise hooldussüsteemi ülesandeks: 1) kindlustada rahvusvahelist rahu ja julgeolekut; 2) soodustada hooldusaluste territooriumide elanikkonna poliitilist, majanduslikku ja sotsiaalset progressi, progressi hariduse alal ja progressiivset arenemist osavalitsuse või sõltumatuse suunas... 3) edendada inimeste õiguste ja põhivabaduste austamist kõigi jaoks, vahet tegemata rassi, soo, keele ja usundi järgi ning edendada maailma rahvaste vastastikuse sõltuvuse tunnustamist; 4) kindlustada võrdset suhtumist organisatsiooni liikmetesse ja nende kodanikesse sotsiaalsel, majanduslikul ja kaubanduslikul alal, samuti ka võrdset suhtumist nendesse õigusemõistmise teostamisel... Hooldussüsteemi läksid üle: 1) mandaatterritooriumid, kes ei olnud veel sõltumatust saavutanud;

26

2) fašistlikku koalitsiooni kuulunud riikidelt Teise maailmasõja tagajärjel äravõetud territooriumid;

3) territooriumid, mis vabatahtlikult võidi anda hooldussüsteemi riikide poolt, kes nende valitsemise eest vastutasid.

Hooldus võidi panna: 1) ühele liikmesriigile 2) riikide grupile 3) 3) ÜRO-le

* * * TEEMA 3. PÕHIMÕISTED: Riikide tekkimise alused: algne ehk originaalne (tühja maa koloniseerimine) ning teisene ehk sekundaarne (derivatiivne); teisene: eraldumine emariigist, emariigi lagunemine (dismembratio), liitumine (diffusio); riikide lõppemise põhiliigid: faktiline ning juriidiline; faktiline lõppemine: füüsiline hävimine, äravõitmine ehk alistamine (debellatio), jaotamine, lagunemine (dismembratio); juriidiline lõppemine: liitumine, devolutsioon (devolutio), alistumine, annekteerimine, inkorporeerimine, cessio (varjatud cessio: ost-müük, rent, pant, valitsemiseks saamine, tingimisi üleandmine): tsedent, tsessionäär; mandaat ning hooldus; mandataar.

27

TEEMA 4. ÜHISKONNA POLIITILINE ORGANISATSIOON, RIIK KUI ORGANISATSIOON NING RIIGI PÕHITUNNUSED § 1. ÜHISKOND JA SELLE ORGANISEERITUSE ERINEVAD TASANDID. ÜHISKONNA POLIITILINE ORGANISATSIOON NING RIIK KUI ORGANISATSIOON P.1. ÜHISKOND JA SELLE ORGANISEERITUSE ERINEVAD TASANDID. TSIVIILÜHISKONNA SUB- JA SUPERSTRUKTUURID Et saada süsteemset pilti ühiskonna ja riigi vahekorrast, peame kasutama ühelt poolt õigusteaduse ning õigusteooria, teiselt poolt aga teiste sotsiaalteaduste, eriti sotsioloogia ning politoloogia mõisteaparaati nende vastastikuses, üksteist täiendavas toimes. Tuleb hoiatada, et sotsioloogilise ühiskonnakäsitluse refereerimisega satume paratamatult nende doktriinide mõjusfääri, millega opereerivad funktsionaalsed (sotsioloogilised) riigiteooriad (vt teema 1. § 7), mis omakorda on iseloomulikud anglo-ameerika õigussüsteemile. Omamoodi on see paratamatu, kuna kaasaegse sotsioloogia ning funktsionaalsete riigiteooriate arengusse on kaalukaima panuse andnud eriti USA teadlased. Klassikaline, nn lääne mõttemalli kohane käsitlus lähtub sellest, et looduskeskkond on üldisem nähtus, mille lahutamatu koostisosa allsüsteemina on sotsiaalne keskkond ehk ühiskond. Mõisted ühiskond, riik ja õigus (õigusnormid) on abstraktsioonid. Ühiskond (versus inimühiskond) on terviklik sotsiaalne süsteem, mis koosneb organiseerituse ning interaktsiooni kvalitatiivselt erinevatest tasanditest. Ühiskond hõlmab mistahes organiseerituse ning interaktsiooni tasandeid kõiki kokku (sh ka riiklust), mõistega riik tähistatakse aga eriti süsteemselt organiseeritud korraldavat tasandit ühiskonnas. Interaktsioon psühholoogia ning sotsioloogia mõistena tähendab teabevahetuse käigus suhtlevate isikute vahel asetleidvat vastastikust mõjutamist. Mõjutamine võib olla vahetu või vahendatud. Sotsiaalset interaktsiooni on mõnede autorite poolt mõistetud kui kõigi mõeldavate mõjude ühtepõimumist mingi kestva protsessi keskmes. Kaasaegne ühiskond on pika arengu vältel saavutanud teatud üldise struktureerituse, kus igal struktuurielemendil on oma kindel roll, teisi mõjutav faktor. Seos on vastastikune - antud faktorina esinev struktuurielement saab teistelt ka ise vastumõjutusi. Need mõjutused ja mõjutamine alluvad teatud objektiivsetele seaduspärasustele, seda nii geneesi kui ka olevikus toimivate vastastikuste seoste osas. Ühiskonna suhtes on spetsiifilist aspekti avavaks liigimõisteks ühiskonna poliitiline struktuur. Ühiskonna poliitilise struktuuri suhtes veelgi kitsam liigimõiste on omakorda riik kui organisatsioon. Nii riik organisatsioonina kui ka õigus on sotsiaalse kontrolli vahend ja vorm inimeste (nii indiviidide kui ka tervete sotsiaalsete gruppide, samuti ka riigi organisatsiooni institutsioonide) nn normitud ehk prognoositava käitumise saavutamiseks kogu inimühiskonna või antud riigi ühiskonna üldistes huvides. Kui sotsioloogiat huvitab sotsiaalne olemine üldse, sotsiaalsed struktuurid ning institutsioonid ja nendevaheline interaktsioon, samuti selle interaktsiooni seaduspärasused ja tagajärjed, siis õigusteadust huvitab eriti sotsiaalse interaktsiooni see aspekt, mis on seotud üksikisikute ja sotsiaalsete gruppide spetsiifilisel viisil reguleeritud, õigusega normitud käitumisega ning selle normitud käitumise prognoosimise ja järelmitega. Riik kui eriline organisatsioon ei sekku ühiskondlike suhete reguleerimisse mitte igal interaktsiooni tasandil ja mitte totaalselt, kõikehõlmavalt. Esmajoones sekkub ta siis, kui on vaja reguleerida üldise ehk avaliku huvi ning isikliku ehk erahuvi vastastikuseid seoseid ning ratsionaalset tasakaalustatust. Paljud sotsiaalsed protsessid toimivad ka ilma õigusnormide regulatsioonita ning seejuures kas moraali- ning tavanormide toimel või isereguleeruvate protsessidena. Samuti on uurimise objektiks riik kui organisatsioon ja selle tegevus,

28

mis spetsiifilisel viisil ja vormis suunab normitud käitumist ja ühiskondliku elu protsesse, samas aga ka ise sellele suunamisele (regulatsioonile) allub. Kaasaegses sotsioloogias on levinud ühiskonna poliitilise struktuuri teaduslikul kirjeldamisel tema käsitlemine nn sub- ja superstruktuuridena [lektori õppeskeem]. Ühiskonna substruktuuri käsitletakse sotsioloogias kui fundamentaalset tasandit, mis hõlmab tootmise ja taastootmise domineeriva viisi ühiskonnas. Tootmissuhetes on võtmeküsimuseks, kellega ühiskonnas on tegemist - kas omanike (vabade ettevõtjate) kui ettevõtlusele orienteeritud indiviidide või palgatöötajatega kui indiviididega, kes on orienteeritud oma tööjõu müümisele. Teisisõnu - kes kellena on ühiskonnas esindatud tootmissuhetes, milline on isiku sotsiaalne staatus. Seejuures ei ole tegemist indiviidi samastumisega (identifikatsiooniga) vastavasse staatusse kui rolli, vaid reaalse ehk objektiivse staatusega (nö kas ongi omanik või ongi palgatöötaja). Sellel tasandil küpsevad ja toimivad süvaprotsessid, mis lõppkokkuvõttes mõjutavad paratamatult ühiskonna arengut. Superstruktuure käsitletakse sotsioloogias kui sotsiaalse interaktsiooni kõrgemat, komplitseeritumat tasandit, kus põimuvad nii individuaalne kui ka grupitasand kogu lõpmatus seosterikkuses. Superstruktuur hõlmab seejuures nii nö sotsiaalselt lõdvemalt (vabamalt, vähemreglementeeritult) korraldatud keskkonna ehk tsiviilühiskonna kui ka ühiskonna eriti selgepiiriliselt ja süsteemselt organiseeritud kõrgeimat kaasaegset tasandit - riiki kui organisatsiooni. Superstruktuuri tasandil toimub kõige aktiivsem nii üksikisikute kui ka kogu ühiskonna arengu mõjutamine soovitud suunas, kusjuures riik on spetsiifiline organisatsioon eriti just selleks mõjutamistegevuseks. Superstruktuur jaguneb seega kaheks tasandiks - tsiviilühiskonnaks ja riigi süsteemiks ehk riigi mehhanismiks. Tsiviilühiskond ühiskonna superstruktuuri tasandina on üksikisiku (indiviidi) interaktsiooni tasand ühiskonna sotsiaalses ja poliitilises süsteemis. See on tema nn igapäevase elamise ehk olmetasand, eksistentsi igapäevatasand. Seega - üksikisik ja perekond sotsiaalse ja poliitilise kommunikatsiooni ning sotsiaalse eneseteostuse tasandil. Sellel tasandil realiseerub suurim osa inimese kolmest tegevuse põhiliigist - tööst, õppimisest ja mängust. Antud tasand hõlmab selliseid sotsiaalpoliitilisi institutsioone nagu massimeedia, poliitilised parteid (erakonnad), huvigrupid, haridussüsteem, usuühingud usutunnistuste kaupa ja isikute vabatahtlikud ühendused [lektori õppeskeem]. Tsiviilühiskonna tasandil konstitueerub nähtusena poliitiline kultuur kui avalikus elus toimiv sotsiaalsete hoiakute ja veendumuste ning üldtunnustatud käitumisreeglite süsteem, mille kaudu realiseeritakse oma grupihuvisid. Superstruktuuride kõrgeim, organiseerituim tasand on riigi süsteem ehk riigi mehhanism, asetsedes ühiskonna poliitilises süsteemis kõigi teiste tasandite tipus. Selle tasandi käsitlused nii õigusteaduses ja õigusteoorias kui ka sotsioloogias ning politoloogias langevad koolkondade erinevustele vaatamata põhilises enam-vähem kokku ning riigi süsteemi analüüsime järgnevalt õigusteaduse ja õigusteooria lähtealustelt. P.2. RIIK KUI ORGANISATSIOON, TEMA PÕHITUNNUSED NING RIIGI SUVERÄÄNSUSE TAGAMISE ELEMENDID Kaasaegne riik on diferentseeritud organisatsioon. Organisatsioon tähendab sisemiselt süsteemset ja struktureeritult korrastatud ühikut sihipäraseks tegutsemiseks. Riigil on:

1) kõik tüüpilise organisatsiooni tunnused; 2) võime moodustada teiste võrdväärsete subjektidega (resp riikidega) rahvusvahelisi

ühendusi (näit ÜRO; NATO; EU; EC; WEU; EFTA), samuti teatud juhtudel sanktsioneerida siseriiklike subjektide ühenduste loomist (näit AER - Assembly of European Regions; CLRAE - Standing Conference of Local and Regional Authorities of Europe).

29

Põhimõtteliselt antiikajast alates kuni klassikaliste normativistide doktriinideni on peetud riigile omaseks kolme põhitunnust:

1) territoorium ehk maa-ala, 2) rahvas (elanikkond), 3) ning avaliku võimu organisatsioon.

Erialakirjanduses on eriti viimastel aastakümnetel esitatud veel neljas riigi põhitunnus: tegelik võime olla täies mahus rahvusvahelise suhtlemise, st rahvusvahelise õiguse subjektiks. Seejuures riigi tõeliselt suveräänsest iseolemisest võime rääkida, kui on tagatud riigi suveräänsuse ehk riigi tegeliku iseolemise neli elementi ehk põhitingimust (vt Truuväli - § 5, lk 32). § 2. RIIGI TERRITOORIUM Riigi territoorium on maakera pinna osa, selle all olev maapõu ning selle kohal olev õhuruum, aga samuti riigi akvatoorium koos selle all asuva kontinentaalselfiga, mis kuulub rahvusvahelise õiguse kohaselt tunnustatud riigi ülemvõimu (jurisdiktsiooni) alla. Jurisdiktsiooni ulatust ruumis piiritleb riigipiir. Normativistliku doktriini kohaselt on riigi territoorium riigipiiriga piiritletud ala, mille ulatuses riik ise lahendab rahvusvahelise õigusega tema siseriiklikku kompetentsi antud küsimusi (kompetentsi piir). Riigipiir on tähistus, millega nii dokumentaalselt (ofitsiaalne kaart, piirilepingud) kui ka looduses märgitakse riigi territoriaalse ülemvõimu kehtivuse reaalne ulatus ruumis. Riigipiiride tähistamise aluseks on: 1) looduslike pinnavormide poolt determineeritud piirid (nt kontinendi maismaaosa lõpp vastu merede või ookeanide rannajoont; jõgede ning järvede rannajoon või telgjoon mõlemast kaldast; mäe või mäeaheliku tipud) - neid nimetatakse teoorias loomulikud piirid;

2) inimese poolt rajatud märgistused ehk tähised looduses (sihid, sillutatud piiriribad, kraavid, kupitsad, tarad, valtad, lõigud elektrooniliste andurite vahel jne) - neid nimetatakse teoorias kunstlikud piirid.

Kui riigipiiri sees mingil osal ei kehti selle riigi jurisdiktsioon, on antud riik oma jurisdiktsiooni teostamisel takistatud, nt teise riigi poolt, kes on tema maa-alast ühe osa annekteerinud. Antud riigi tinglikuks territooriumiks loetakse nt:

- antud riigi registrisse kantud õhu- ja kosmosesõidukid ; - avamere põhja pandud ning avameres antud riigile kuuluvad rajatised ; - tema sõja- ning kaubalaevad ja sõja- ning tsiviillennukid väljaspool antud riigi piire.

Antud riigi jurisdiktsiooni alla ei kuulu:

a) teiste riikide välisesindused (saatkonnad ja konsulaaresindused) ning nendega võrdsustatud esindused - neil on diplomaatiline immuniteet (välisesindustega võrdsustatud võivad olla näiteks väliskaubandusesindused, rahvusvahelised missioonid, teatud juhtudel isegi mõned rahvusvahelised investitsioonipangad ning nende töötajad);

b) teiste riikide sõjaväebaasid (nt USA Guantanamo baas Kuubal); c) teiste riikide sõjalaevad antud riigi territoriaalvetes ja sadamates (nt kui

nad on visiidil; nende omavoliline tulek antud riigi territoriaalvetesse on käsitatav agressiooniaktina);

d) teiste riikide sõjaõhusõidukid antud riigi õhuruumis tema territooriumi kohal (nt kui nad kasutavad ülelennuluba määratud õhukoridoris; nende omavoliline sisenemine antud riigi õhuruumi on taas käsitatav agressiooniaktina);

e) teised teatud õigusliku re?iimiga alad nii ajalooliselt (nt settlement; konsulaarjurisdiktsioon) kui ka kaasajal.

30

Sõltumata sellest, kas riikliku korralduse vormi osas on kaasajal tegemist unitaarse ehk ühtse või föderatiivse ehk liitriigiga, jaotatakse riigi territoorium avaliku võimu hajutatud teostamiseks kohtadel n haldusjaotuse üksusteks, millised moodustavad riigi piires seostatud hierarhilise süsteemi. § 3. RAHVAS Rahvas on inimeste kogum, mille üle kehtib selle riigi võim (jurisdiktsioon), mille territooriumil nad alaliselt või ajutiselt elavad või viibivad.

Kaasaegseid riike määratletakse sõltumata tekkimise alusest ning riigi vormist kui rahvusriike. Rahvusriigi põhimõte tuleneb rahvusvaheliselt üldtunnustatud alusest - rahvaste enesemääramise õigusest. Rahvusvaheliselt on üldtunnustatud printsiip, mille kohaselt üks kindel rahvus saab ennast määrata (st jõuda suveräänse omariikliku olemiseni) konkreetsel territooriumil maailmas vaid üks kord. P.1. MÕISTE RAHVAS ERINEVAID TÄHENDUSI Mõistel rahvas on kahesugune põhitähendus: etnograafiline (erinevaid aspekte avavad sisus mõisted rahvas ning rahvus); poliitiline (peamiselt kasutatakse mõistet rahvas). Etnograafilise tähenduse aluseks peetakse veresugulust koos vaimse ühtekuuluvusega, samastamisega antud rahvuse hulka. Veresugulus esineb siin laiemas tähenduses, kui otsene sugulus lähedases ülenevas, alanevas või külgnevas liinis - kogu antud rahvus on seotud mingis ajas tagasi ühise esivanemate kogumiga. Vaimse ühtekuuluvuse klassikalisteks põhialusteks loetakse rahvuskeelt ning spetsiifilist kultuuri, ka domineeriv usk võib mängida väga olulist rolli. Etnograafilise aluse põhjal liigitatakse konkreetse rahvusriigi rahvas põhirahvuseks ning minoriteetideks ehk rahvusvähemusteks. Minoriteetideks peetakse teisi rahvusgruppe, kes elavad antud riigis eponüümse (st riigile nime andva) rahvuse kõrval ning erinevad eponüümsest põhirahvusest keele, usu, kultuuri, rahvusliku kuuluvuse ning muude tunnuste alusel. On leitud, et minoriteedid võivad seejuures elada:

1) kompaktsemalt riigi äärealadel (piirialadel); 2) kompaktsemalt saarekestena (kooslustena) sisemaal; 3) üksikult või perekonniti või suguseltsidena hajusalt üle kogu riigi territooriumi.

Minoriteete on omakorda püütud liigitada rahvusvähemusteks ning vähemusrahvusteks. Rahvusvähemust on käsitatud kooslusena, kes elab riigi piirialadel ning kelle keel, kombestik ja rahvuslikud sümpaatiad on orienteeritud piiritagusele naaberriigile, kus elabki tema põhirahvus (emarahvus), nt lätlased Eesti-Läti riigipiiri läheduses Eesti alal ning eestlased analoogiliselt Läti alal. Naaberriigi põhirahvus (emarahvus) on sel juhul rahvusvähemuse veresuguluslik, keeleline ning kultuuriline tugiala. Naaberriigi eponüümne põhirahvus on seega ka rahvus, kes on vastaval territooriumil ajaloos enese määranud, st oma suveräänse rahvusriikluseni jõudnud. Vähemusrahvust on käsitatud kooslusena, kes võib elada kompaktsemalt sisemaal või hajusalt üle kogu riigi ning keda ühendab oma kordumatu keel ja kultuur, kuid kellel ei ole ühegi teise riigi territooriumil eponüümsest põhirahvusest tuge, st selle rahvuse esindajad ei ole mingil ajaloolis-poliitilisel põhjusel kusagil suveräänse omariikluseni jõudnud. Selline vähemusrahvus võib elada kas ainult ühes või ka mitmes rahvusriigis. Tuleb märkida, et rahvusvahelisel tasandil ei ole rahvusvähemuse (minoriteedi) mõiste ning selle eritunnused kõrgeimal tasemel veel lõplikult ametlikku määratlust leidnud. ÜRO ühele allkomiteele esitatud aruandes leidub ilmselt üks tänapäevasemaid määratlusi: rahvusvähemus on grupp inimesi, kelle arv on väiksem riigi elanikkonna enamusest. Selle definitsiooni põhjal võib leida rahvusvähemuse järgmised tunnused (Uibopuu, 77.): 1) arvuline vähemus, 2) mittedomineeriv positsioon ühiskonnas, 3) kodakondsus, 4) etniline, usuline või keeleline eripära, võrreldes elanikonna enamusega, 5) solidaarsustunne .

31

Salzburgi Ülikooli professor H.-J.Uibopuu osundab lisaks (op.cit.), et sisus lähedane määratlus on esitatud soovitusena Parlamentaarse Assamblee resolutsiooni nr 1201 lisaprotokollis enne 1993.a. sügisel toimunud Euroopa Nõukogu Viini tippkohtumist: rahvusvähemus tähendab gruppi inimesi, kes: 1) elavad alaliselt teatud riigi territooriumil ja on selle riigi kodanikud (NB! taas kodakondsus!), 2) omavad kauaaegseid kindlaid sidemeid selle riigiga, 3) omavad kindlaid etnilisi, kultuurilisi, usulisi või keelelisi erisusi võrreldes põhirahvusega,

4) on küllalt representatiivsed, olgugi et neid on arvuliselt vähem kui selle riigi või piirkonna elanike enamus,

5) on motiveeritud soovist säilitada oma ühist identiteeti, sh kultuuri, traditsioone, usku ja keelt.

Poliitilise tähenduse kohaselt on rahvas antud riigi kogu elanikkond, kes kuulub selle riigi juurde (elab püsivalt selle riigi territooriumil). Rahvas (elanikkond) on liigitatakse poliitilise tähenduse alusel:

1) riigi kodanikud ehk kodakondsed; 2) välismaalased ehk apatriidid - jaotatakse omakorda: a) välismaalased - teiste

riikide kodanikud: - diplomaatilise immuniteediga isikud, - diplomaatilise immuniteedita isikud; b) kodakondsuseta isikud (pole ühegi riigi kodakondsust).

P.2. KODAKONDSUS Kodakondsus on püsiv õiguslik seos isiku ja riigi vahel, mis annab kodanikule rea õigusi, pannes talle ka samaaegselt teatud kohustused antud rahvusriigi vastu. Vaid kodakondsus annab näiteks rahvusvaheliselt tunnustatud poliitilise õiguse valida parlamenti ning osaleda referendumil. Samuti võib üksnes kodanikel olla nt sõjaväeteenistuse kohustus. Rahva õigusliku re?iimi kindlaksmääramine, k.a. kodakondsuse alused, kuulub riigi suveräänsete õiguste hulka. Diplomaatilise immuniteediga isikute funktsiooniks on esindada kodumaad välisesinduse asukohariigis, välisesindusega võrdsustatud esinduse funktsiooniks aga esindada näiteks vastavat rahvusvahelist organisatsiooni. Seetõttu ei ole neil esindajatel asukohariigis poliitilisi põhiõigusi (nt valida parlamenti või osaleda muul viisil asukohariigi poliitilise süsteemi kujundamisel). Immuniteet tagab samas neile eriprivileegid - nt asukohariigi politsei ei tohi peatada diplomaadi vastavalt tähistatud autot või diplomaati arreteerida. Teiste riikide diplomaatilise immuniteedita kodanikud (nt turistid, ajutise või alalise elamis- ja/või tööloaga isikud) ei oma asukohariigis poliitilisi põhiõigusi (samuti nt valida parlamenti või osaleda muul viisil asukohariigi poliitilise süsteemi kujundamisel), kuid alluvad asukohariigi jurisdiktsioonile. Nn topeltkodakondsuse juhul on isikul kõik poliitilised põhiõigused riikides, mille kodanik ta on; jurisdiktsioonile allutakse aga igas asukohariigis. Ka ühegi riigi kodakondsuseta isikutel on põhimõtteliselt sama staatus nagu välismaalastel, kuid sõltub konkreetse riigi põhiseadusest ja seadustest, kas neil on piiratud poliitilisi õigusi (nt õigus valida kohaliku omavalitsuse esinduskogu). Kodakondsus tekib erilise püsiva õigusliku seosena isiku ja riigi vahel kas juriidilise fakti (sünd) või õigusliku akti (kodakondsusesse vastuvõtmine ehk naturalisatsioon). Sünniga saab (kodakondsuse saamise põhialus) isik kodakondsuse oma vanematelt järgmiste printsiipide alusel:

1) lähtudes vanemate või ühe vanema kodakondsusest - st ius sanguinis ehk vereõiguse ehk põlvnemise printsiip, arvestamata seda, kas laps sündis kodu- või välismaa pinnal;

2) sünnikoha riigi järgi - st ius soli, kusjuures laps saab sünnikoha riigi kodakondsuse sõltumata vanemate või ühe vanema kodakondsusest;

3) segapõhimõttel - st antud riigi kodanikeks loetakse: a) riigi kodanike lapsed sõltumata sünnikohast või

b) välismaalaste või kodakondsuseta isikute lapsed, kes sündisid antud riigis.

32

Naturalisatsiooni korras (naturalisatsiooni tuleks käsitada kodakondsuse saamise erialusena) saadakse kodakondsus kooskõlas antud riigis kehtiva protseduurimenetlusega põhiliselt kolmel alusel: 1) kodakondsuse taotleja abiellumisel antud riigi kodanikuga;

2) kodakondsuse taotleja lapsendamisel antud riigi kodaniku poolt;3) antud riigi kodakondsust taotleva isiku vormikohase taotluse (avalduse) põhjal antud riigis kehtivatel muudel naturalisatsiooni alusel (nt Eesti kodakondsus võidakse anda eriliste teenete eest riigile (naturalisatsiooni spetsiifiline alus kodakondsuse seaduses).

Kodakondsuse muutmise alused reguleeritakse siseriikliku õigusega ja on praktikas riigiti mitmekesised. Uue riigi tekkimisel määratletakse kodakondsusesse kuuluvate isikute ring tavaliselt põhiseaduse (konstitutsiooni) alusel eriseadusega. Kodakondsusest lahkumine ning nn topeltkodakondsuse võimalus on reguleeritud tavaliselt siseriikliku õigusega, mida võivad täiendada lepingud teiste riikidega. Kodakondsus võidakse siseriiklikus õiguses sätestatud alustel ka ära võtta, samuti nähakse ette juhud mil kodanik soovib ise loobuda kodakondsusest. Kodakondsuse eriinstituutideks on: aukodanik - selleks võidakse võtta riigi ees erilisi teeneid omavaid isikuid; reintegratsioon - st lihtsustatud korras antud riigi kodakondsuse taastamine opteerimine - st õigusega reguleeritud võimalus valida kodakondsust. Opteerimist kasutatakse tavaliselt vajadusel topeltkodakondsuse juhtude lahendamiseks, kuid on ka erijuhtusid: Tartu rahulepingu kohaselt anti senistele Vene riigi alal elunevatele etnilistele eestlastele võimalus kadunud riigi kodakondsuse asemel valida kas Eesti Demokraatlise Vabariigi või Vene SFNV kodakondsus. Kodakondsuseta isikute hulka tuleb liigitada kaasajal väike hulk nn "maailmakodanikke" (kosmopoliidid) - maailma-riikkondsuse ehk universaalse riikkondsuse ehk rahvusvahelise indigenaadi idee kandjaid. See idee ei ole leidnud laia kõlapinda, sest valdav on suveräänsete rahvusriikide kui rahvusvahelise õiguse subjektide idee. § 4. AVALIKU VÕIMU ORGANISATSIOON Avalik võim on suveräänse riigi õigus ja võime teostada takistamatult oma vabalt moodustatud riigiorganite süsteemi abil seadusandlikku, täidesaatvat ja kohtuvõimu. Avalik võim ning selle teostamine on riigi kolmanda põhitunnuse sisuline aspekt. Avalik võim baseerub riigi autoriteedil ning riiklikul sunnil (ultima ratio printsiip). Avaliku võimu organisatsiooniks on riigi süsteem. See on riigi kolmanda põhitunnuse vormi aspekt. Riigi süsteemi (veel ka: riigi poliitiline mehhanism; riigi poliitiline süsteem) moodustavad riigiaparaat (st riigi süsteemi primaarsed elemendid) ning nn teised organisatsioonid (st riigi süsteemi sekundaarsed elemendid). Primaarsed ning sekundaarsed elemendid struktureeruvad kas kollegiaalseteks või ainuisikulisteks institutsioonideks (organiteks). Institutsioonideks võivad olla veel asutused ning organisatsioonid (sh korporatiivsed organisatsoonid). Riigiaparaadi (veel ka: riigiorganite süsteemi) moodustavad kokku kõik võimude lahususe printsiibi alusel lahutatud ning tasakaalustatud riigiorganid (rahvast käsitletakse õigusteoorias sui generis organina väga spetsiifilises ja kindlas tähenduses ning üksnes teatud juhtudel - nimelt riigivõimu kõrgeima kandjana avalikõigusliku subjekti tähenduses). Riigiaparaat (riigiorganid; primaarsed elemendid) on:

1) seadusandliku riigivõimu organid (parlament); 2) riigipea: valdavalt täidesaatva riigivõimu organ - (reeglina ainuisikuline institutsioon: vabariigis -

president; dualistlikus monarhias - nt kuningas) - teatud juhtudel on riigipeal seadusejõuga legislatiivfunktsioon (dekreediõigus);

33

3) täidesaatva riigivõimu organ - valitsus (kollegiaalne institutsioon, temale subordineeritud hierarhilises keskorganite ning regionaalsete ja lokaalsete struktuuride süsteemis võib olla nii kollegiaalseid kui ka ainuisikulisi);

4) justiitsorganid.

Teised organisatsioonid (sekundaarsed elemendid) on: 1) I rühm - kohalikud omavalitsused; riigikaitselised organisatsioonid; kultuurautonoomia; kutsealade omavalitsused;

2) II rühm - poliitilised organisatsioonid; 4) III rühm - muud organisatsioonid (tulunduslikud ja mittetulunduslikud).

Riigi süsteemi primaarsed ja sekundaarsed elemendid ja nende staatus on konstitueeritud riigi põhiseaduslikes aktides ja teistes õigusnormides (-aktides) - lühidalt riigi kehtivas õiguses. Staatuse sätestamisel reguleeritakse riigi süsteemi elementide juriidiline laad, pädevus ning struktuur. Juriidiline laad näitab riigi süsteemi elemendi (institutsiooni) suhet rahvaga ning kuhu see element paigutub riigi süsteemis, viimasest tulenevalt ka elementide omavahelisi suhteid ja seoseid ning teostatava võimu iseloomu ja mahtu. Pädevus sisaldab:

1) ülesanded (funktsiooni), 2) õigused, 3) kohustused, 4) vastutuse.

Funktsioon näitab riigi süsteemi elemendi (institutsiooni) põhiülesannet, milleks teda on vaja, mis eesmärgil ta tegutseb. Struktuur näitab, kuidas ja millise põhimõtte kohaselt on üles ehitatud vastava institutsiooni siseorganisatsioon. Institutsioonid on abstraktsioon, iseenesest ilma inimeste tegevuseta nad toimima ei hakka. Üldistusena ütleme, et riigi süsteemi tervikuna, aga samuti iga institutsiooni eraldi teenindab või töötab tema koosseisus nn avaliku teenistuse korpus ehk avalikud teenistujad (eraorganisatsioonide teenistuses olevad isikud liigitatakse vastavalt nn erateenistujate korpuseks ehk erateenistujateks). Sarnaselt institutsiooniga on ka igal avalikul teenistujal oma spetsiifiline juriidiline laad ning pädevus. Korporatiivseks organisatsiooniks nimetatakse kindla süsteemse sisekorraldusega ning ideoloogiaga organisatsiooni kindla eesmärgi teostamiseks. NB! Poliitiliste organisatsioonide - poliitilised erakonnad (parteid) ning ühendused (nt valimisliit) - ideoloogia baseerub poliitilisele alusele; muude organisatsioonide ideoloogia võib baseeruda ka mingil muul alusel (nt maailmavaatelisel - usuorganisatsioonid) või ühendab nende liikmeid ühine elukutse (nt kutseühingud) või huviala (nt jahimeeste seltsid). Korporatiivse organisatsiooni põhitunnused on:

1) kindel liikmeskond; 2) oma statuudiakt (põhikiri); 3) oma autonoomsed juhtimisstruktuurid; 4) oma kassa (fiscus). Korporatiivsed on veel näiteks seisuslikud ehk aadliorganisatsioonid. Teoreetilisi vaidlusi on põhjustanud küsimus kas ka riiki ja kohalikke omavalitsusi pidada põhimõtteliselt korporatiivseks organisatsiooniks - juhiks tähelepanu, et prof.A.-T.Kliimann kasutab riigi iseloomustamiseks sellisel juhul korporatiivse ühiku mõistet.

34

§ 5. RIIGI SUVERÄÄNSUSE TAGAMISE NELI ELEMENTIRiigi suveräänsuse tagamise neli elementi prof. E.-J.Truuväli järgi on: 1) antud riigi piires ühtne avaliku võimu organisatsioon: klassikalise võimude lahususe teooria kohaselt seadusandlik, täidesaatev ja kohtuvõim (need kolm võimu ei välista lisaks veel kogukondlikku isekorraldavat initsiatiivi oma haldusüksuse elu korraldamisel põhiseaduse ja seaduse alusel ehk kohaliku omavalitsuse detsentralistlikku ning autonoomset (piiratud pädevusega ) võimu; 2) riigi piires ühtne õigussüsteem (õigussüsteem + legislatiivinstitutsioonid = õiguskord) – koosneb:

a) õigusnormidest (siseriikliku õiguse normid), b) rahvusvahelise õiguse normidest, tavadest ja põhiprintsiipidest,

c) kohtupraktikast (mitte kõikjal); 4) riigiametnikud (nn riigiteenistujate korpus) ja erilised institutsioonid - viimasteks on:

a) armee ehk sõjavägi + maakaitse tüüpi organisatsioonid; b) avaliku korra ning sisekaitseformeeringud; c) kodanikukaitse- ja päästeteenistused või -talitused; d) riigi karistus- ehk pönitentsiaarasutused (kaasajal demokraatlikes riikides

pigem kriminaalteraapia korrektsiooniasutused). 4) riigikassa ehk fiscus - sisu:

a) maksud (riigi- ja kohaliku omavalitsuse ehk kohalikud maksud); b) eelarve (tulud ja kulud); c) rahvusliku valuuta emiteerimine ja selle ringluse kontroll (kaasajal tagab enamasti

riigi- või emissioonipank). § 6. RAHVAS, RIIGI SÜSTEEM NING ÜKSIKISIK ÜHISKONNA POLIITILISES ORGANISATSIOONIS Riigi süsteemi primaarsed ja sekundaarsed elemendid on samas ka ühiskonna poliitilise organisatsiooni elementideks. Rahva, riigi süsteemi (nii primaarsed kui ka sekundaarsed elemendid) ja üksikisiku ning riigi poliitilise organisatsiooni vahekorra puhul on põhiküsimus poliitilises ülesehituses ning esindatuses võimu teostamisel. P. 1. POLIITILINE ÜLESEHITUS (OSALEMINE POLIITILISES PROTSESSIS) Poliitilise ülesehituse all tuleb mõista kõige erinevamate huvigruppide huvide realiseerimist ühiskonna poliitilise süsteemi ja riigi süsteemi institutsioonide kaudu, poliitika kujundamises osalemist ja selle viise ning vorme. Poliitika mõiste tuleneb kreekakeelsest algupärandist: politike - linna- resp linnriigi (polis) juhtimise kunst; veel ka:- riigiasjad. Kõige lihtsustatumalt on poliitika määratletav kellegi poolt oma eesmärkide saavutamisena (realiseerimisena) avaliku võimu kaudu. Poliitikaga tegelemist võib määratleda valikute tegemisena alternatiivsete tegutsemisvõimaluste hulgast üldistes või grupihuvides. Alternatiivid tulenevad nii erinevatest (grupi)huvidest kui ka objektiivselt ühiskonnas lahendamist vajavatest probleemidest seostatult nende lahendamise võimalustega. Huvid fikseeritakse reeglina vastavas programmis või platvormis või poliitiliste jõudude kokkulepetes. P. 2. RAHVA, RIIGI SÜSTEEMI SEKUNDAARSETE ELEMENTIDE NING ÜKSIKISIKU ESINDATUSEST ÜHISKONNA POLIITILISES ORGANISATSIOONIS JA RIIGI SÜSTEEMIS Rahvas osaleb ühiskonna poliitilises organisatsioonis otseselt aktiivse elemendina (p.1, 2 ja 4 juhul: toimib kõrgeima riigivõimuorganina) põhimõtteliselt järgmistel juhtudel: 1) parlamendi (ja kohalike omavalitsuste esinduskogude, kui see riigiorganite süsteemis konstitueeritud), ka riigipea valimise kaudu, kui riigipea valitakse otse (üleriigiline tasand); 2)rahvahääletuse (referendumi) ning rahvaküsitluse kaudu (üleriigiline tasand);

3) omavalitsusüksuse elanike hääletuse ning elanike küsitluse kaudu (kohalik tasand)

35

4) põhiseaduse kehtestamise ja muutmise või seaduseelnõude nn rahvaalgatamise kaudu (üleriigiline tasand);

5) seaduste või teiste õigusaktide eelnõude arutelude kaudu, kui need pannakse rahvaarutelule (üleriigiline tasand)

6) omavalitsusüksuse esinduskogu õigusaktide algatusõiguse kaudu (kohalik tasand); 7) omavalitsusüksuse esindus- ning täitevorganite õigusaktide eelnõude arutelude kaudu, kui

need pannakse kohalikule avalikule arutelule (kohalik tasand); 8) petitsiooni esitamise kaudu riigi- või kohaliku omavalitsuse organile (üleriigiline või kohalik

tasand). Erandjuhtudena tuleb käsitada lisaks veel rahva selliseid otsese osavõtu vorme nagu: 1) revolutsioon, ülestõus (nt Suur Prantsuse revolutsioon) - aktiivne erandliku sekkumise vorm; 2) kodanikuallumatus (vrdl Indias Mahatma Gandhi algatatud vastav liikumine Inglise koloniaalre?iimi vastu) - passiivse erandliku sekkumise vorm. Rahva poliitiliselt aktiivsel osal on ühiskonna ning riigi ees seisvate probleemide lahendamise missioonitunde teostamiseks võimalik tegutseda kas: 1) individuaalselt või 2) organiseeritult. Kuna individuaalne tegevus on tavaliselt väheefektiivne, siis kasutatakse reeglina organiseeritud vorme: poliitilisi parteisid (erakondi) või poliitilisi liikumisi ja ühendusi. Kuid ühel või teisel viisil on võimalus saada ise primaarsete elementide kaudu aktiivmõjutajaks. Rahva poliitiliselt aktiivne osa võib aga jääda ka kaudseks mõjutajaks partei laiemas toetajaskonnas (alalises või ajutises) või leitakse võimalus osaleda nn lobby tegevuses. Miks üksnes poliitiliselt aktiivne osa rahvast? Kõik ei ole kunagi aktiivsed - N.Liidus ja teistes sotsialismileeri riikides tuntud "99,99(9)%" osavõttu valimistest ja poolthääletamisel saavutati valikuta valimissüsteemi, otsese või kaudse surve (mõjutamise), infosulu ning pealekauba otseste võltsingute teel (vt valimisõiguse põhimõistetest: potentsiaalsed ja tegelikud valijad). Riigi süsteemi sekundaarsed elemendid on alati huvitatud (ehkki erinevast aspektist ja erineval määral):

1) riigi keskvõimust; 2) riigi dekontsentreeritud ehk kohtadele hajutatud regionaalse kohahalduse võimust; 3) kohaliku omavalitsuse detsentralistlikust ehk autonoomsest piiratud ja spetsiifilisest

kohalikust võimust. Seejuures:

a) poliitilised parteid (erakonnad) on kindla ideoloogia (maailmavaate ja veendumuste) ning süsteemse sisestruktuuriga, tavaliselt tugeva seesmise tsentraliseeritusega ja kindla liikmeskonnaga kui ka + kindlapiirilise toetajaskonnaga organisatsioonid poliitiliste huvide (ideoloogiliste programmide) püsivaks realiseerimiseks;

b) poliitilised liikumised on tavaliselt ajutisemat laadi ning liikmeskonnalt ja struktuurilt heterogeensed, spontaansete tegevusviisidega organiseeritud ühikud teatud ideoloogiliselt aluselt lähtuva ühise eesmärgi realiseerimiseks (nt rahuliikumised; naisvõrdõiguslaste liikumised; abordivastaste liikumine), kuid ka nende seas võib leida püsivamate, korporatiivsete tunnustega ning hästikorraldatud organisatsioone ( nt Rahvarinne; Greenpeace).

Poliitilised parteid (erakonnad): 1) kasutavad oma poliitilistel eesmärkidel ära teiste sekundaarsete elementide huve; 2) taotlevad põhimõtteliselt alati üht ja sama põhieesmärki - riigivõimu enda kätte

saamist > kui see käes, siis selle kujundamist oma partei eesmärkide (programmi) realiseerimise huvides > kui see käes + kujundatud - siis enda käes hoidmist.

Peale primaarsete ja sekundaarsete elementide esineb ühiskonnas veel teatud piiratud hulk dissidentlikke või kõigi ja kõige suhtes nihilistlikke elemente, kusjuures viimastele on

36

vastav ideoloogia ning sotsiaalne staatus tavaliselt eesmärk omaette. Dissidentlus on vaadete erinevus valitsevate või enamlevinute suhtes. Dissidentluse äärmuslikeim avaldumisvorm valitseva poliitilise re?iimi suhtes on poliitiline terrorism kui poliitilise sektantluse ilming.

Kaasaegses infoühiskonnas, arenenud riikide nn postindustriaalses arengufaasis on kujunenud eriti tugevaks jõuks üldsuse arvamuse kujundamisel ja sellega manipuleerimisel massimeedia (nimetatakse juba neljandaks võimuks). Tinglikult võime kanda ka massimeedia sekundaarsete elementide hulka. Teiselt poolt on massimeedia ka üheks rahva vahetu osavõtu väljundiks ühiskonna ja riigi aktuaalsete probleemide teadvustamisel, aga samuti sotsiaalse kontrolli vahendiks. P. 3. INIMENE, ÜHISKOND, RIIK - SEOSTE TÜÜBID Riigi ja inimese suhete osas võime välja tuua kaks põhilist suhete süsteemi - riigikeskse ja inimese(isiksuse)keskse ühiskonna malli. Esimene neist on seejuures äärmuslik nähtus. Riigikeskne ühiskond - seda iseloomustab prioriteetide gradatsioon RIIK>ÜHISKOND>INIMENE, kusjuures NB! - inimene on selles viimasel kohal. Domineerivad riigi (resp võimulolevate ringkondade) huvid ühiskonna üldiste huvide ja enamuse ühiskonna liikmete huvide ees. Sellisel juhul on piltlikult öeldes inimene surutud näoga riigi poole, inimene on riigi ees põlvili (vt allpool nn politseiriik). Kehtiv õigus konstitueerib riigiorganite süsteemile valdavalt (või absoluutselt) üksnes õigused, inimesele aga valdavalt (või üksnes) kohustused. Ei ole tagatud kaasajal rahvusvaheliselt üldtunnustatud üldised inimõigused ja kodanike poliitilised, majanduslikud ning sotsiaal-kultuurilised õigused, isiksuse vaba eneseteostus. Selliste suhete prioriteetide puhul valitseb ka kogu ühiskonnas surutus, sallimatus, üldine umbusaldus ning isiksuse kapseldumine endasse. Inimese(isiksuse)keskne ühiskond - seda iseloomustab prioriteetide gradatsioon INIMENE>ÜHISKOND>RIIK, kusjuures NB! - inimene (isiksus) on siin esikohal. Isiksuse eneseteostus on vaba, riik ja ühiskond suhtuvad sellesse tolerantselt, inimene tegutseb oma võimete kohaselt mistahes sotsiaalses staatuses ja rollis ning saab sellest avatusest rahuldust. Tagatud on üldised inimõigused ja kodanike poliitilised, majanduslikud ning sotsiaal-kultuurilised õigused, isiksuse vaba eneseteostus, mis on konstitueeritud nii riigi põhiseaduses kui ka selle alusel kogu õigussüsteemis. Konstitueeritus on reaalselt tagatud ja realiseeritud, piltlikult öeldes on siin riik näoga inimese poole, riik on inimese jaoks. Kehtiv õigus konstitueerib riigiorganite süsteemile kui ka inimesele nii õigused kui ka kohustused. Kui riik kohustab inimest, peab ta looma samas ka eeldused ja võimalused seda täita. Ülismuslik on põhiseadus ja seadused - seda nii riigi kui inimese jaoks. Lühidalt - kõigi subjektide suhtes toimib legaalsuse ja egaalsuse põhimõte. Legaalsus tähendab seaduslikkust, egaalsus - võrdõiguslikkust, võrdväärsust. Tuleb märkida, et teisena esitatud malli ei tohi käsitada vastandäärmusena, mille puhul nö riik on põlvili inimese ees ja “ümmardab” teda tingimusteta. Normaalne on, kui nii inimesel kui ka riigil on teineteise ees võrdselt nii õigused kui ka kohustused. Suhete inimene < - >riik põhilised konstitueeritud vormid on :

1) kodakondsus; 2) maksud (maksukohustus) ja nende eest kaudselt avalike teenuste saamine (riigi

funktsioonide realiseerimine) - nt välis- ja sisejulgeolek, tagatud avalik kord jne; 3) osavõtt ühiskonna ja riigi kujundamisest:

a) valimisõiguse kaudu (parlament, riigipea, kohaliku omavalitsuse esinduskogu); b) rahvahääletuse ja -küsitluse ning -algatuse kaudu; c) korporatiivse tegevuse õiguse ja vabaduse kaudu (erakonnas või poliitilises

liikumises või survegrupis või muus sanktsioneeritud organisatsioonis osalemine või avalikkuse ees ülesastumine);

d) koolikohustus (üldine vähemalt UNESCO standardite kohane alg- või põhiharidus); e) reeglina meestel - sõjaväekohustus (Iisarelis ka 20-40 -aastased naised; Eestis võivad naised teenida kaitseväes vabatahtlikult) või alternatiivteenistus.

37

* * * TEEMA 4. PÕHIMÕISTED: Looduskeskkond; ühiskond ehk sotsiaalne keskkond ehk inimühiskond; interaktsioon; ühiskonna poliitiline struktuur; riik kui organisatsioon; sotsiaalne kontroll; sotsiaalne grupp; riigi organisatsiooni institutsioon; sotsiaalne olemine; sotsiaalne institutsioon; normitud ehk prognoositav käitumine; avalik huvi ehk üldine huvi, erahuvi ehk privaathuvi; moraalinormid, tavanormid, isereguleeruvad protsessid; ühiskonna poliitilise süsteemi sub- ja superstruktuurid; tsiviilühiskond; riigi süsteem ehk mehhanism; inimtegevuse põhiliigid - töö, õppimine, mäng; massimeedia, poliitilised parteid (erakonnad), huvigrupid, survegrupid (lobby), usuühingud ja usutunnistus, isikute vabatahtlikud ühendused; poliitiline kultuur; riigi kolm põhitunnust: maa-ala ehk territoorium, rahvas, avaliku võimu organisatsioon; neljas tunnus: tegelik võime rahvusvahelise õiguse subjektina; riigi suveräänsuse neli elementi; jurisdiktsioon; riigipiir: loomulik, kunstlik, nn kompetentsi piir; riigi territooriumi koosseis; riigi tinglikud territooriumid; riigi jurisdiktsiooni alla mittekuuluvad territooriumid; diplomaatiline immuniteet, esindus, missioon; settlement; konsulaarjurisdiktsioon; riikliku korralduse vorm: unitaarne, föderatsioon, konföderatsioon, unioon (personaalunioon, reaalunioon), allianss; territooriumi haldusjaotuse üksus: liidumaa, regionaalne tasand, lokaalne tasand, kinnistusüksuse tasand; rahvusriik; rahvaste enesemääramise õigus; suveräänne omariiklik olemine; rahvas: etnograafiline ning poliitiline tähendus, eponüümne, minoriteedid (rahvusvähemused, sh rahvusvähemuse ning vähemusrahvuse probleem), apatriidid, kodanikud ning kodakondsus, kodakondsuseta isikud, kosmopoliidid (mailmariikkondsus ehk universaalne riikkondsus ehk rahvusvaheline indigenaat), juriidiline fakt, õiguslik akt, naturalisatsioon, ius sanguini, ius soli, segapõhimõte, abiellumine, lapsendamine, kodakondsuse muutmine ning kodakondsusest loobumine (vabatahtlik, väljaarvamine), topeltkodakondsus, aukodanik, reintegratsioon, opteerimine; riigiorganite süsteem ehk riigiaparaat; riigi poliitiline süsteem; seadusandliku riigivõimu organid, riigipea, täidesaatva riigivõimu organid, justiitsorganid; riigi süsteemi primaarsed ja sekundaarsed elemendid; korporatiivne organisatsioon: liikmeskond, statuudiakt (põhikiri), autonoomne juhtimisstruktuur, oma kassa; korporatiivne ühik; avaliku ning erateenistuse korpus; avalik võim; avalik-õiguslik subjekt, riigivõimu kõrgeim kandja; riigi postindustriaalne arengufaas; manipuleerimine; keskvõim, dekontsentreeritud kohahalduse võim, detsentraliseeritud autonoomne võim; poliitiline liikumine; dissidentlus; poliitiline terrorism ning sektantlus; rahvahääletus (referendum), rahvaküsitlus, rahvaarutelu, rahvaalgatus; seaduseelnõu; petitsioon; valimisõiguse patoloogia; poliitiline ülesehitus, poliitika, kollisioon, üldine ning poliitiline inimõigus, kodanikuõigus, genotsiid, tortuur, proportsionaalne esindatus ning disproportsioon, vabad valimised; riigikeskne ning inimesekeskne ühiskond; legaalsus ning egaalsus; maksud, avalikud teenused, koolikohustus, sõjaväekohustus (kohustuslik, vabatahtlik, alternatiivteenistus); õigussüsteem ning õiguskord; erilised institutsioonid; riigikassa: maksud, eelarve (tulud ning kulud), rahvusliku valuuta emiteerimine, emissioonipank, raharinglus.

38

TEEMA 5. RIIGI AJALOOLISED TÜÜBID, RIIGI VORMID NING RIIGI FUNKTSIOONID §.1. RIIGI AJALOOLISED TÜÜBID Riikluse põhieelduseks on ühiskonna teatud sotsiaalse küpsuse aste, mille eelduseks omakorda on ühiskondlike suurte tööjaotuste toimumine ning tootlike jõudude ja tootmisvahendite piisav tase. Ürgühiskonnas, sugukondliku korra tingimustes ei olnud piisavaid eeldusi riigi tekkeks ning seda ei toimunudki. Riigi ajalooline tüüp iseloomustab, milline riigi vorm ning riigi valitsemise vorm vastab aegruumis millisele ühiskonna poliitilise organisatsiooni arengu astmele ning iseloomule selle vastaval etapil. Riigi kuulumine ühte või teise ajaloolisse tüüpi määrab konkreetsel juhul selle riigi funktsioonide, poliitilise süsteemi ning vormide kõige üldisemad tunnused, sisu ning avaldumisvormid. Riigi ajaloolise tüpoloogia liigituste aluseks võib olla ühiskondlik-majandusliku formatsiooni alus; aluseks võib olla vorm, millisena nad aegruumis eksisteerisid, aga samuti rahva osavõtu maht riigivõimu teostamisel. Ühiskondlik-majandusliku formatsiooni alusel saame neli riigi ajaloolist tüüpi (sotsialistlike riikide õigusteooria muid aluseid ei tundnudki, sidudes selle aluse riigi klassiiseloomuga) - ehk millises ühiskondlik-majanduslikus formatsioonis riik eksisteeris:

1) orjanduslik, 2) feodaalne, 3) kodanlik, 4) sotsialistlik.

Võttes aluseks territooriumi ulatuse ning millistena riigid eksisteerisid erinevates aegruumides, saame kaks riigi ajaloolist tüüpi:

1) linnriigid, 2) impeeriumid (vrdl Montesquieu liigitusega fakultatiivse osa teema 4 § 2 p.1.2. all lk 87).

Võttes aluseks riigi vormid aegruumis (vt skeem nr 2 ja 3 lk 83), saame kaks põhilist riigi ajaloolist tüüpi:

1) monarhiad:a) absolutistlikud ehk piiramatud (orjanduslikud despootiad ja türanniad; feodaalsed),b) dualistlikud ehk piiratud (feodaalsed: piiratud feodaalse killustatuse tõttu või seisuste esindusinstitutsioonide poolt; kodanlikud: parlamentaarsed);

2) vabariigid: a) ajaloolised (orjanduslikud: demokraatiad ning aristokraatiad; feodaalsed: linnvabariik),

b) kaasaegsed (kodanlikud demokraatiad: parlamentaarsed, parlamendikesksed, puhta võimude lahususe alusel, presidentaalsed; sotsialistlikud: nõukogude süsteem ning nn rahvademoraatia, pärilik partokraatia - Korea RDV).

39

Võttes aluseks rahva osavõtu mahu riigivõimu teostamisest, saame kolm riigi ajaloolist tüüpi:

1) despootia - rahva osavõtt "0", 2) dualistlikud ehk osavõtt valitud esindajate kaudu teatud ulatuses (ainuvalitseja jagab võimu -

nt esinduslik monarhia, konstitutsiooniline monarhia), 3) demokraatia - kõrgeima riigivõimu allikas ning kandja on rahvas (on kõrgeim riigivõimu organ

- vt § 6 p.2 lk 33), seadusandlikud organid otsevalimisega (vabariik; võib aga olla ka konstitutsiooniline monarhia - monarh koos parlamendiga);

§ 2. RIIGI VORMID Riigi vormid näitavad, kuidas on organiseeritud riigivõim (riigi valitsemise vorm), millistel põhimõtetel rajaneb riigi territooriumi jaotus (riikliku korralduse vorm) ja milliste vahendite ning meetodite abil riigivõimu teostatakse ehk realiseeritakse (poliitiline re?iim) - see on ühelt poolt riigi vormi sisuline aspekt. Riigi vormide kohta vt: 1) skeemid nr 1, 2 ja 3 lk 82-83; 2) eelnev § 1 - riigi ajaloolised tüübid riigi vormide alusel. Lisaks: riigi vormid kõrgemate ja teiste riigiorganite suhete alusel :

1) demokraatlikult tsentraliseeritud riik; 2) bürokraatlikult tsentraliseeritud riik.

Tsentralismi 2 vormi: / \ a) demokraatlik b) bürokraatlikst valitavad kõrgemad riigivõimu Üksnes nimetamine, valitavaid organeid ei ole üldse organid või kui ongi, siis on nad sisuliselt formaalsed moodustavad teisi, täidesaatva riigivõimu organeid (moodustamise viisid on: - valimine - nimetamine - määramine - kinnitamine) P.1. RIIGI VALITSEMISE VORMID Riigi valitsemise vormid näitavad riigivõimu kõrgemate organite moodustamise, ülesehituse ja omavaheliste suhete printsiipe ning suhet teiste riigi süsteemi primaarsete elementide ning sekundaarsete elementide teiste institutsioonide või organisatsioonidega ja kodanikega. Sõltuvalt riigi tüübist on riigi valitsemise vormidel olulised iseärasused - nt riigi valitsemise vormid kõrgemate riigiorganite moodustamisel: kodanliku demokraatia riigitüüp, parlamentaarne vabariik ning seejuures demokraatliku tsentralismi juhul: 1) rahva (st hääleõiguslikud kodanikud) osavõtt esindusdemokraatia kaudu: rahvas valib > parlamendi > parlament moodustab valitsuse > kohahaldus ja ametnikud : esindusdemokraatia kaudu ( valitsus ja hierarhias selle all- / institutsioonid määravad, kinni- / tavad või nimetavad neid)

40

võib võtta rahva- hääletusel (referendumil) vastu põhiseaduse ning seadusi / \ rahvaalgatuse seadusandliku võimu ette- korras panekul --------------------------------------- 2) rahvas valib otse riigipea > nimetab valitsuse (kabineti) juhi ning esitab tema ettepanekul parlamendile kinnitamiseks valitsuse koosseisu, samuti teised kõrgemad ametiisikud ====================================

Riigi valitsemise vormide põhiliigitus: / /

monarhia : C) vabariik / \ A) absolutostlik B) dualistlik ehk piiratud Detailsema liigituse ning seoste kohta vt skeemid nr 2 ja 3 lk 83. --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- ISELOOMULIK monarhiale: A. monarhi: 1) võimu allikas algselt kas jumalikku päritolu või nn sui generis alusel (monarhia kui riikluse idee kehastus (Hegel)); 2) kui riigipea absoluutne võimutäius - seadusandlik, täidesaatev ning kohtuvõim on koondunud monarhi kätte; 3) kui riigipea võimupädevus on päritav (valimine vaid spetsiifilisel juhul: a) kui dünastia lõpeb - nt Prantsuse marssal Jean Baptiste Bernadotte valiti algul Rootsi kuninga troonipärijaks ning pärast Karl XIII surma sai ta kuningaks Karl XIV Johani nime all; või b) kui monarhia sisse seatakse - nt Saksa keisri Wilhelm I valimine > edasi juba monarhi võimu pärandamine); B. monarh jagab võimu kas: 1) suursenjööridega (feodaalse killustatuse ajastu) või 2) seisuslike esinduskogudega (Euroopas on neis tüüpiline koosseis nn kuuriate kaupa kolmest seisusest: aadel, vaimulikkond, linnade esindus (linnakodanlus; hiljem üldse kodanlus kui ettevõtjad; v.a. Rootsi - seal oli erandlikult neli seisust: aadel, vaimulikkond, (linna)kodanlus, vabad ehk riigitalupojad)) või 3) parlamendiga - vrdl:

a) uusaegse dualistliku parlamentarismi formeerumise perioodil: Inglismaa pärast Cromwelli lordprotektoraadi ajastut; Prantsusmaa pärast 1789.a. revolutsiooni, b) kaasaegne konstitutsiooniline monarhia (monarhi ning parlamendi, täidesaatva ja kohtuvõimu suhted piiritletud konstitutsioonis - võimud seejuures juba selgelt lahutatud); C. või ei jaga monarh üldse võimu kellegagi (abolutismi õitseng - nt Louis XIV ajastu). ISELOOMULIK põhiliselt vabariigile (kuid: samas ka kaasaegsele konstitutsioonilisele monarhiale, v.a. p.5 e) esitatu):

1) võimu ainsaks sui generis allikaks on rahvas, kes teostab teatud juhtudel võimu otse,

reeglina aga esindusdemokraatia kaudu; 2) riigipea võimupädevus ei ole päritav, vaid riigipea valitakse:

a) kas otse rahva poolt või b) vahendatult - nn valijameeste kaudu

3) võimud on lahutatud (seadusandlik võim (parlament), täidesaatev võim (riigipea - president; valitsus), kohtuvõim), kusjuures parlament ja valitsus on kollegiaalsed ning kohtud reeglina samuti;

4) parlament ning riigipea valitakse kindlaks tähtajaks, parlamendi koosseisu osas võib lisaks toimuda koosseisu volituste kestel osaline ümbervalimine ehk rotatsioon + riigipea puhul võivad olla piirangud ühe ja sama isiku ametisoleku kordade osas; 5) lahutatud võimudel on vastastikuse poliitilise kontrolli ning tasakaalustamise võimalus - nt: a) parlament võib avaldada valitsusele umbusaldust;

41

b) riigipeal on kas absoluutse või suspensiivse veto õigus parlamendis vastuvõetud seaduste suhtes; c) seaduse vastavuse konstitutsioonile võib vaidlustada konstitutsioonikohtus või põhiseaduslikkuse järelevalve kohtus - kohtu otsus on lõplik; d) riigipea võib teatud juhtudel parlamendi ennetähtaegselt laiali saata ja valimised välja kuulutada; e) parlament võib avaldada riigipeale umbusaldust (Kongressi impeachment USA presidendile); f) riigipea poolt erandlikus olustikus antud seadusjõulised õigusaktid (dekreedid) peab järgnevalt kinnitama parlament - kui viimane seda ei tee, on dekreet õigustühine (null and void) algusest peale (ex tunc) jne. Riigi valitsemise vormide osas on Euroopa õiguskirjanduses üsna levinud järgmine klassikaline liigitus seadusandliku ja täidesaatva riigivõimu organite omavahelise suhte alusel (vabariik; kodanlik esindusdemokraatia):

a) parlamentaarne süsteem - rahvaesinduse ja valitsuse suhetes kohaldatakse nn parlamentarismi mehhanismi, st valitsusel peab olema parlamendi poliitiline usaldus umbusalduse korral võib parlament vahetada valitsuse täiskoosseisu (st saata selle eesotsas peaministriga või nn kabineti juhiga täiskoosseisu erru). Usaldus saavutatakse kas parlamendis enamuses olevale poliitilisele jõule või jõudude koalitsioonile toetudes. Pädevus on parlamendil ja valitsusel iseseisev ning erinev, piiritletav. Parlamentaarset süsteemi (rahvuslike süsteemide kirevas erisuses) kasutab enamik Lääne-Euroopa riikidest - Suurbritannia, Benelux'i riigid, Skandinaaviamaad (NB! Mitte Soome!), Saksa LV, Itaalia, Kreeka, Hispaania, samuti kuulub siia Eesti;

b) parlamendikeskne süsteem - parlament otsustab ise kõik sisulised riigielu küsimused, juhib ise riiki. Valitsus vaid parlamendi täidesaatva komisjoni rollis, kelle liikmed nimetab ja vabastab parlamendi juhatus. Erinevus eelmisest - kuigi parlament ei ole valitsuse poliitikaga rahul, ei too see kaasa kogu valitsuse koosseisu erruminekut. Lääne-Euroopa riikidest on üksnes Šveitsi Konföderatsioonis selline süsteem;

c) võimude lahususe süsteem - puhas lahususe süsteem eeldab seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu absoluutset eraldatust ja vastastikust tasakaalustatust. Selgeimalt need põhimõtted fikseeritud Prantsusmaa, Soome ja Portugali konstitutsioonilistes riigiorganite süsteemi reguleerivates seadustes. Kuid ühegi Lääne-Euroopa riigi riigiorganite süsteem ei põhine puhtal võimude lahususel - tegemist osundatud ja parlamentarismi süsteemi segavariantidega. Segasüsteemi riikides on riigipeal laiem või kitsam, kuid küllalt tugev pädevus - näit valitsuse moodustaja nimetamine, parlamendi laialisaatmise ning seaduste suhtes vetoõigus (vt jaotus "a)").

Oluline oleks Eesti juristidel teada ka prof.A.-T.Kliimanni liigitust (Kliimann, 26.): võttes aluseks riigivõimu ja alamate (kodanikud, elanikud) omavahelise suhte iseloomu seonduvalt veel haldusakti iseloomuga sai prof.A.-T.Kliimann neli riigi valitsemise vormi, mis seonduvad samas ka riigi ajalooliste tüüpidega:

1)politseiriik - st haldusaktiga kui toiminguga kohustati alamaid, mitte aga valitsevat võimu ennast - st on üksnes õigustatud ja üksnes kohustatud pool (iseloomulik absolutistlikule monarhiale);

3) konstitutsiooniline riik - st siin on haldusakt hoopis teistsuguse sisu ja toimega - haldusakt nii toimingu kui ka normatiivakti tähenduses on siduv nii riigivõimule või tema konkreetsele esindajale kui ka kodanikule (elanikule) - seega mõlemal poolel nii õigused kui ka kohustused (iseloomulik dualistlikule monarhiale ning vabariigile, eriti nende algusaegadel);

3) nn moodne demokraatia (Kliimanni ajal, st 1930-teks aastateks) - st kehtivad eelmises alapunktis refereeritud põhimõtted, kusjuures tunnustatakse õigustatuks (õiguspäraseks) üksnes teatavaid haldusakte - nimelt neid, mis on sisu osas kooskõlas positiivse õiguse vastavate normidega. Neis positiivse õiguse normides on aga sätestatud alused (juhud) ja kord (vastava haldusakti ülesanne, otstarve, sihid, vastuvõtmise ja kehtestamise menetluse alused (juhud) ja kord, täitmise alused (juhud) ja kord) (iseloomulik iseloomulik dualistlikule monarhiale ning vabariigile uuemal ajal); 4) õigusriik - st siin tohib avalikõiguslik riigi- või kohalike omavalitsuste organite süsteem tungida haldusakti regulatiivse toimega kodanike (elanike) õiguste ja huvide sfääri üksnes ühelainsal

42

eeldusel: kui see on antud valdkonna või küsimuse osas lubatud (õigustatud) kõrgema õigusjõuga normi(stiku) poolt, mis sätestab kodanike (elanike) põhiõigused ja -vabadused. Kus kodanikele ei ole võimaldatud täit kaitset haldusakti vastu või haldusakti kontroll ei ole täielik või ei kontrollita kõiki võimalikke haldusakte, seal ei või olla juttu õigluse, õiguse ja vabaduse ideede teostamisest. Kus üksnes kohustava haldusaktiga on võimalik solvata kodanike (elanike) isikuvabadust (resp põhiõigusi) või piirata nende omandiõigust, seal ei leia teostamist õigusriigi põhimõtted. Õigusriigi põhiprintsiibid on seega õiglus, õigus ja vabadus ning kõiges legaalsuse ja egaalsuse printsiibi rakendamine (iseloomulik tänapäeva kõrgeltarenenud demokraatiale, kuid tegelikult õigusriigi ideaali ei ole suudetud täies mahus veel kusagil realiseerida).---------------------------------(Prof. Kliimanni liigitus ja selle alused tuginevad riigivõimu normatiivsele teooriale - õigusaktide süsteemi hierarhiat käsitletakse põhjalikumalt õiguse osas)

2. RIIKLIK KORRALDUS Riikliku korralduse vorm näitab riigi haldusterritooriumi jaotust, haldusüksuste suhete omavahelist iseloomu ning suhet terve riigiga. Riikliku korralduse alusel liigitatakse riigid unitaarseiks (ei koosne mitme endise riigi liidust) ja föderatsioonideks (koosnevad riikide liidust, kes delegeerinud osa oma suveräänsusest föderatsioonile) - vt skeem nr 1. Liht- ehk unitaarne korraldus Eesti näite alusel: kogu riik kui tervik > maakonnad > vallad ja linnad Teistes unitaarriikides on maakonnast suuremaid regionaalseid haldusterritooriumi üksusi (provints,departemang; krai, oblast; krahvkond), st diferentseeritus ja astendatus suurem - sõltub riigi territooriumi suurusest, iseärasustest (kas kompaktne mandriala või liigendatud ka saarteks, peale selle näit Prantsusmaal nn meretagused valdused ehk meretagused departemangud). Liit- ehk föderatiivne korraldus: / II tasand: föderatsioon kui subjekt > keskvõim, (riiklikud ühikud, mis on liitudes oma suveräänsusest mingi osa delegeerinud liidule, föderatsioonile - reeglina kodakondsus, üldine välispoliitika, ühinemise õigus rahvusvahelise õiguse teiste subjektidega, riigikaitse, õigussüsteemi unifitseerimine, välislepingute sõlmimine, föderaaleelarve, konstitutsioonilise järelevalve kohus jne) > föderatsiooni subjekti võim on autonoomne, kuid milleski piiratud. Nt föderatsiooni subjektidest: Saksa LV liidumaad (land); USA osariigid (state), / III tasand: territooriumi haldusjaotus põhimõtteliselt:

1) liitunud riigi (osariigi; liidumaa) maa-ala, mis jaguneb: a) ühe- või b) mitmetasandiliseks regionaalseks süsteemiks, millest iga väikseim

regionaalne üksus jaguneb omakorda lokaalseteks ehk kohalikeks haldusterritooriumi üksusteks kuni väikseima lokaalse üksuseni (tavaliselt Eesti valla vaste; põhimõtteliselt ka linnad, kuid siin rida erisusi - näit pealinnad).

Kus on jaotuse piir? Väikseim territooriumi haldusjaotuse üksus on selline, pärast mida vahetult järgmine on juba kinnistusüksuse tasand (krunt - elamu-, talu- või ettevõttekrunt jne). Kinnistusüksus ei ole territooriumi haldusjaotuse üksus, vaid haldusjaotuse üksuse ning kokkuvõttes riigi territooriumil asuv eravaldus või avalikõiguslik valdus. Riikliku korralduse erivormid:

1) ajaloos varasem vorm - unioonid, st monarhistlike riikide ühendused, mis moodustamise viisi ja eesmärkide poolest jagunevad:

a) personaalunioonid, b) reaalunioonid;

2) ajaloos hilisem vorm ning kaasaeg - konföderatsioonid.

Personaalunioonis ühendab kahte või enamat riiki ühine riigipea (monarh); reaalunioonid on riikidevaheliste lepingutega kindlal eesmärgil loodud monarhistlike riikide liidud, kus igal riigil on oma riigipea (monarh).

43

Konföderatsioon on riikidevahelise lepinguga loodud ühendus, mille eesmärk on tavaliselt olnud osalevate riikide välispoliitika koordineerimine, ühine koordineeritud riigikaitse ning majanduslik integratsioon (nt Ameerika Ühendriigid 1776 - 1787). Konföderatsioon on lõdvem kooslus kui föderatsioon: temasse kuuluvad riigid jäävad iseseisvateks rahvusvahelise õiguse subjektideks, moodustades vaid kooskõlastava ning koordineeriva organi (konvent). Sellise konvendi otsused viiakse ellu liitu kuuluvate riikide vastavate riigiorganite poolt. Konföderatsiooni osas ei ole ühtset seisukohta, konföderatsiooni loetakse:

a) kas föderatsiooni eriliigiks b) või suveräänse riigi eriliigiks.

Teoreetiliselt on konföderatsiooni raske piiritleda ka kaasaegsest poliitilisest ning sõjaliselt liidust (alliansist). P.3. POLIITILINE RE?IIM Poliitiline re?iim on riigis kehtiv valitsemiskord, mis iseloomustab, kes ja kuidas võtab osa ning on dominant riigi funktsioonide korraldamises. Poliitilisel re?iimil on kolm aspekti, mis näitavad :

1) kuivõrd on antud riigis tagatud üldised inimõigused (vt ÜRO inimõiguste ülddeklaratsioon); 2) kuivõrd on antud riigis tagatud kodanikuõigused (vt pakt kodanike poliitiliste, majanduslike ja kultuuriliste õiguste kohta) ning seejuures kas on või ei ole :

- kehtestatud totaalne tsensuur massiteabe üle, - rakendatud laialdast haldusjärelevalve süsteemi kodanike ja teiste elanike, eriti nn

teisitimõtlejate ehk dissidentide suhtes ja piiratud nende liikumisvabadust, - piiratud koosolekute- ja kogunemisvabadust ning vabadust ühineda

mittetulunduslikesse, sh poliitilistesse organisatsioonidesse, - piiratud kodanike ja teiste elanike suhtlemist teiste riikide kodanikega, sh teistes

riikides elavate sugulastega ja perekondade ühinemist, - otseselt või kaudselt rikutud kirjavahetuse saladust ja eluaseme puutumatust,

- ametlikult proklameeritud poliitika suhtes eriarvamuse avaldajate represseerimist (tagakiusamist veendumuste pärast),

- etnilist puhastust ehk genotsiidi, - et õigusemõistmist teostavad riigipea või valitsuse poolt mitte seaduse alusel

nimetatud korralised või erakorralised kohtud - et kohtueelsel või kohtulikul uurimisel rakendatakse piinamist ehk tortuuri;

3) kuivõrd ja mil viisil on antud riigis tagatud rahva osavõtt riigi funktsioonide korraldamisest ning kas võimud on reaalselt lahutatud, sealhulgas näiteks : a) valimisõiguse iseloom (kas kõik täiskasvanud kodanikud on teatud east valimisõiguslikud, sõltumata soost, rassist, rahvusest, varanduslikust seisust, positsioonist ühiskonnas jne - st kas valimine on üldine, ühetaoline ja otsene; kas hääletamine on salajane; kas valimissüsteem tagab valikuga valimise; kas valimissüsteem tagab lõpptulemina ühiskonna poliitiliste jõudude tegelike jõuvahekordade proportsionaalse esindatuse kajastamise valitavates organites - kas ei teki märgatav disproportsioon);

b)kas esindusorganid on ka tegelikult seadusandlikud; c) kas riigivõimud on lahutatud või ei (kas näiteks kohtuvõim on täidesaatva riigivõimu

suhtes alluvus- ehk subordinatsioonivahekorras või täielikus majanduslikus sõltuvuses ehk teisisõnu ei ole tagatud kohtuvõimu separatsiooni põhimõte);

d) kas riigi- ja omavalitsusteenistujad nimetatakse või võetakse tööle objektiivsete (omal soovil+objektiivne atesteerimine) või subjektiivsete (patronaa?i) kriteeriumide alusel.

Kõige üldisematest inimõigustest. Humanismi sünniga tunnistati võõrandamatuteks põhilisteks inimõigusteks õigus vabadusele, õigus elule ja õigus omandile, millest on välja kasvanud tänapäeva üldtunnustatud inimõiguste kogum. Inimeste põhiõigused võib jaotada järgnevasse 4 põhirühma:

44

I rühm ehk isiklikud õigused ja vabadused on elu ja tervise kaitse; au ja väärikuse ning isikuvabaduse kaitse; liikumisvabadus; usuvabadus; eluasemepuutumatus; kirjavahetuse ja

teabesaladuse kaitse jne; II rühm ehk poliitilised õigused ja vabadused on sõnavabadus; koosoleku- ja kogunemisvabadus; ühingutevabadus; valimisõigus; kohtuliku kaitse õigus jne; III rühm ehk võrdõiguslikkust tagavad õigused on kõigi ja igaühe võrdsus seaduse ees; võrdsus sõltumata soost, rassist, rahvusest jne; IV rühm ehk majanduslikud, sotsiaalsed ja kultuurialased õigused ja vabadused on õigus tööle ja tööga kindlustatusele; tasuta põhihariduse saamise õigus; ettevõtlusevabadus, omandiõiguse kaitse jne Antidemokraatlike poliitiliste reziimide iseloomulikke tunnuseid:

1) autoritaarne poliitiline re?iim > võimu ülimuslikkus on koondunud: a) kollegiaalse täidesaatva riigivõimuorgani kätte b) b) või ainuisikulise riigipea kätte;

2) millistele täidesaatva riigivõimu organitele (või struktuuridele) on antud laialdased erivolitused:

a) sisekaitsejõud (politsei, > siis on nn politseireziim sandarmeeria) b) armee ehk sõjavägi > siis on nn sõjaväereziim (sõjaväeline diktatuur)

c) riigi ametnikkond ehk büro- > siis on nn bürokraatlik reziim kraatia (riigiteenistujate korpus)

NB! Kõik 3 põhilist reziimi liiki võivad esineda kas üksikult või mistahes kombinatsioonis, kusjuures tegelik võim võib samuti olla koondunud vastavalt kas kollegiaalse täidesaatva riigivõimuorgani või ainuisikulise riigipea kätte. § 3. RIIGI FUNKTSIOONID JA ÜLESANDED Riigi üldfunktsiooni (riigi funktsiooni) kui ka iga riigiorgani funktsiooni määrab kaasajal reeglina seadus (põhiseadus + seadused või konstitutsioonilised seadused või õigusnormid nn common law õigussüsteemi riikides) ning nende alusel konkretiseerivad sellest madalama õigusjõuga õigustloov akt (nn haldusakt). Kui seda ei ole tehtud seadusega või haldusaktiga, siis on tegemist määratlemata funktsiooniga riigiorganiga ( nt nn portfellita minister). Riigi üldfunktsioonid (riigi funktsioonid) on riigi tegevuse põhisuunad, mida rakendatakse ellu riigi süsteemi, eeskätt selle süsteemi primaarsete elementide abil. Kõige üldisemal kujul on riigi funktsiooniks: 1)seadusandlik tegevus (positiivse õiguse loomine); 2)positiivse õigusega sätestatud alusel ja korras riigivalitsemine ja õiguskorra kaitse;

3) rahvale (kõigile ja igaühele) õiguste, vabaduste, turvalisuse, piisava ainelise heaolu, vaba eneseteostuse ning avalike teenuste tagamine;

4) riigi suveräänsuse kaitse .Riigi põhifunktsioonid liigitatakse:

1) sisefunktsioonid (iseloomustavad riigi tegevuse põhisuundi antud ühiskonnas, st siseriiklik tegevus);

2) välisfunktsioonid (iseloomustavad riigi tegevuse põhisuunad suhetes teiste riikidega, st välistegevus ehk tegevus rahvusvahelisel areenil oma suveräänsuse alusel teiste võrdväärsete subjektidega).

Riigi sisefunktsioon koosneb omakorda kolmest kõige põhilisemast - legislatiivfunktsioon, haldusfunktsioon (administratiivfunktsioon) ning jurisdiktsiooniline funktsioon.

45

Riigi tegutsemise laadi alusel oma üldfunktsiooni täitmisel võime funktsioone (nii sise- kui ka välisfunktsioon) liigitada:

1) normatiivseks (positiivse õiguse loomine ja rakendamine ning ühiskondlike protsesside ja suhete reguleerimine (suunamine) positiivse õiguse alusel ja abil riigiorganite süsteemi kaudu iga riigiorgani pädevuse piires, samuti jurisdiktsiooni teostamine);

2) normivabaks ehk mittenormatiivseks (korraldav tegevus ehk mittenormatiivsed toiminguaktid riigi üldfunktsiooni reaalseks täitmiseks riigiorganite süsteemi kaudu iga riigiorgani pädevuse piires).

Riigi üldfunktsioone tuleb pidada rangelt lahus riigiorganite süsteemi kui riigimehhanismi üksikute, konkreetsete organite funktsioonidest ja pädevusest. Esimesed on viimaste suhtes üldise ja erilise

vahekorras. Seejuures täidesaatva riigivõimu organitel on täita spetsiifilised valitsemisala- e valdkonnafunktsioonid, mida nad korraldavad nii normatiivse kui ka normivaba tegevusega. Pädevus - so võimuvolitusteks antavad õigused ja kohustused, õiguste ja kohustuste täitmiseks antavad valdkonnad ja ülesanded , realiseerimiseks õigustatud vormid, viisid (st milliste õigusaktidega pädev reguleerima) + menetlus, vastavate õigustatud ja/või kohustatud subjektide ringi määratlemine ning vastutus mitteõiguspärase tegevuse või tegevusetuse eest. [Vt EV põhiseaduse IV-XIV peatükk] * * * TEEMA 5. PÕHIMÕISTED: Riigi tüübid: ajalooline tüpoloogia (ühiskondlik-majandusliku formatsiooni alus, ruumilise eksistentsi alus); riigi vorm ning riigi valitsemise vorm: rahva osavõtu alus riigivõimu teostamisest, prof. Kliimanni tüpoloogia (politseiriik, konstitutsiooniline riik, moodne demokraatia, õigusriik); riigi vorm ning riigi valitsemise vorm: otsevalitsemine ning esindusdemokraatia, monarhia (absoluutne, dualistlik) ning vabariik (parlamentaarne, parlamendikeskne, presidentaalne, puhas võimude lahusus), valijamehed, veto (absoluutne, suspensiivne), dekreet; riiklik tsentralism: demokraatlik ning bürokraatlik (moodustamise viisid: valimine, nimetamine, määramine, kinnitamine, koopteerimine); föderatsioon kui subjekt ning föderatsiooni subjekt; antidemokraatlik poliitiline re?iim; autoritaarne poliitiline re?iim, erivolitustega re?iimid: politsei-, sõjaväe- ning bürokraatlik re?iim; riigi üldfunktsioonid: sise- ning välisfunktsioonid; riigiorganite funktsioonid (valitsemisala ehk valdkonnafunktsioonid); normatiivne ning normivaba tegevus; pädevus (ülesanded, õigused, kohustused).

46

TEEMA 6. RIIGIORGANITE TUNNUSED NING LIIGITUSI, VALIMISÕIGUSE PÕHIMÕISTEID §.1. RIIGIORGANITE TUNNUSED NING RIIGIORGANITE LIIGITUSI P.1. RIIGIORGANITE TUNNUSED:

- riigiorgan on riigiorganite süsteemi (riigiaparaadi) element, riigiaparaadi struktuurne osa

- riigiorganil on riigivõimu volitused (rakendub ultima ratio põhimõte) - - riigiorganil endal on omakorda kindel seaduse

süsteemne sisemine liigendatus ehk struktuur, mis või reeglina koosneb funktsionaalsetest ja harukondlikest seaduse ehk valdkonna (valitsemisala) struktuuriüksustest alusel

- riigiorgan moodustatakse vastavas korras antud - riigiorganil on kindel ülesanne ja pädevus haldus-

selle realiseeriliseks akti - riigiorgani käsutuses on eelarvest saadav (õigusakti)

kindel summa raha ning muu vara oma ülesannete rea- alusel liseerimiseks ja töö korraldamiseks

- riigiorganite koosseisu kuuluvad füüsilised isikud, kes on riigiteenistuses (avaliku teenistuse õigussuhtes riigiorganiga, evides spetsiifilisi õigusi, kohustusi, vastutust, kuid ka riiklikke garantiisid) ja moodustavad seaduse või nnprofessionaalse riigiteenistujate korpuse ehk bürokraatia seaduse alusel antud ... jne. P. 2. RIIGIORGANITE PÕHILIIGITUSI:

1) levinumaid kolmikliigitusi: - seadusandlikud Vastab võimude riigiorganid lahususe põhimõttele, - täitev-korraldavad-”- kuid ei arvesta - kohtuorganid riigipead (monarhias – monarhi;vabariigis- presidenti:kui tal

on dekreediõigus + absoluutse või suspensiivse veto õigus) 2) kaasaegse teooria nelikliigitus:

- riigivõimu esindusorganid - riigipea - täidesaatva riigivõimu

organid - justiitsorganid (kohtud;

47

täitemenetluse organid; pönitentsiaar- või kriminaalteraapia korrektsiooniasutused)

P.3. RIIGIORGANITE ERILIIGITUSI

1. Moodustamise viisi alusel on riigiorganid: 1) valitavad,

2) määratavad, nimetatavad, kinnitatavad. 1.1. Sealjuures valitavad riigiorganid on kas kollegiaalsed või ainuisikulised: 1) otsevalitavad (vahetult rahva poolt) või 2) kaudselt valitavad (valijameeste kaudu).

1.2. Sealjuures määratavad, nimetatavad või kinnitatavad riigiorganid (samuti kas kollegiaalsed või ainuisikulised) - määratakse, nimetatakse või kinnitatakse kas:

1) valitava riigiorgani poolt või 2) omakorda määratud, nimetatud või kinnitatud riigiorgani poolt.

Teoreetilises kirjanduses ei ole selget vahetegu, mil mõisteid määratud, nimetatud või kinnitatud kasutada kollegiaalsete või ainuisikuliste institutsioonide puhul. Võib siiski täheldada, et paljudel juhtudel kasutatakse mõisteid määratud ja nimetatud ainuisikuliste, aga kinnitatud - kollegiaalsete institutsioonide juhul. Kuid samas kasutatakse kõiki mõisteid ka mõlemal juhul. --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- NB! Peale presidendi valiti Iisraelis 1996.a. esmakordselt otse ka täidesaatva riigivõimu - valitsuse juht - peaminister, kuid see on seni erandiks jäänudki. Ehkki - pretsedendina on ta riigiõiguslikust aspektist huvipakkuv. --------------------------------------------------------------------------------------------------------- 2.Riigiorganeid liigitatakse võimuvolituste päritavuse või mittepäritavuse alusel: 1) sõltuvalt riigivõimu tekke õiguslikest alustest:

a) konstitutsioonilised b) mittekonstitutsioonilised (teiste õigusaktide alusel)

2)olenevalt riigiorganite otsustuste õigusjõust: a) otsustava õigusega (annavad õigusakte enda nimel) b) nõuandvad ehk konsultatiivsed (tavaliselt annavad soovituslikke arvamusi)

3. Volituste kestuse alusel liigitatakse riigiorganeid: 1)alalised - valitakse/nimetatakse volituste aega sätestamata (organeid uuendatakse üksnes koosseisu, st üksikute liikmete ehk osa koosseisu uuendamise läbi (see on rotatsioon) - organ kui selline püsib, tema üksikud liikmed vahetuvad (nt parlamendid; kohaliku omavalitsuse esinduskogud; osa esindusorganite tööorganeid - komisjonid, komiteed; veel - valimiskomisjonid jne); 2) ajutised - teatud ülesande täitmiseks (parlamendi- või valitsuskomisjonid; seaduseelnõude töögrupid; ekspertkomisjonid).

4.Riigiorganite liigitus tsentralisatsiooni ja dekontsentratsiooni alusel: 1) kõrgeimad täidesaatva riigivõimu organid (valitsus); 2) keskhaldusorganid (ministeeriumid, keskametid, inspektsioonid; departemangud) 3) riigi kohahaldusorganid - nimetatakse veel regionaal- või vahetasandi

haldusorganiteks : > reginaalse territoriaalse üldfunktsiooni täitmiseks (nt maavanem; provintsi kuberner);

regionaalse valitsemisala (valdkonna; nn planeerimisregiooni) funktsioonide täitmiseks (nt politseiprefekt; fiskaal);

4) riigi lokaalsed kohahaldusorganid väikseimates territooriumi haldusjaotuse üksustes - siin on tihti ainuisikulised institutsioonid ehk ametnikud/teenistujad (nt konstaabel)

5) Riigiorganite liigitus subordinatsiooni alusel:

1) suhteliselt sõltumatud (tegutsevad ainult seaduse või seaduse ja selle alusel kehtestatud muu õigusakti alusel);

48

3) sõltuvad ehk subordineeritud (tegutsevad nii seaduse ja selle alusel kehtestatud muu õigusakti alusel, kuid samas otseselt ka subordinatsiooni alusel antavate käsundite/korralduste põhjal).

6. Riigiorganite liigitus struktuuri alusel: 1) lihtsad ehk tavalised ehk ainuisikulised; 2) mitmeastmelised ehk liigendatud ehk keerulised:

a) funktsionaalsed struktuurid, b) valitsemisala ehk valdkonnastruktuurid (nn planeerimisregiooni struktuurid).Nn

planeerimisregiooni mõiste tähendab, et vastava valdkonnahalduse planeerimiseks ja teostamiseks kehtestatakse samuti ametlik riigi vastavat territooriumi osa hõlmav jaotus, mis ei ole aga territooriumi haldusjaotus. Planeerimisregioon võib amteliku haldusjaotusega kokku langeda, kuid ei pruugi (nt kohturingkond ei lange oma valdkonnareviirina kokku ametliku regionaalse haldusüksuse piiridega)..

7. Riigiorganite liigitus haldusaktide hierarhia alusel: 1) legislatiivorganid; 2) eksekutiivorganid

Viimase liigituse puhul tuleb arvestada, et : 1) iga haldusorgan (täidesaatva riigivõimu organ) subordineeritud süsteemis on alama astme

organi suhtes legislatsioonitasandiks ning temast endast kõrgema tasandi suhtes eksekutsioonitasandik

2) õigusaktide hierarhias (käsitleme õiguse osas) iga kõrgema õigusjõuga õigusakt on alama õigusjõuga akti suhtes legislatiivaktiks ning kõrgema õigusjõuga akti suhtes eksekutiivaktiks;

3) põhimõtteliselt on õigustloov üldakt sama tasandi organi (ühe ja sama organi) puhul omakorda legislatiivse iseloomuga õigustrakendava üksikakti suhtes, millel on siis üldakti suhtes eksekutiivne iseloom.

§ 2. ESINDUSORGANITE MOODUSTAMISE ALUSED (VALIMISSÜSTEEMID: prof. R. Taagepera põhjal - vt Taagepera, Shugart, 74.) P.1. VALIMISÕIGUS Valimisõigus on demokraatliku ühiskonna üks aluseid. Valikutega on inimkond kokku puutunud aegade hämarusest alates. Valikutega otsustati ka kogukonna või riigielu üldiselt olulisi küsimusi või isegi tuntud ühiskonnategelaste saatust. Nt Ateena linnriigis tema langusperioodil puhkes epideemia, sellega langesid kokku sagedased maavärinad. Süüdistused tõsteti Sokratese vastu. Hääletamisel otsustasid Ateena kodanikud, et Sokrates on süüdi. Sokrates pidi ära jooma karikatäie mürki, mida ta rahva enamuse tahtele alludes ka tegi. Demokraatlikus riigis võtab rahvas riigielu korraldamisest osa kas vahetult või oma valitud esindajate kaudu. Esindajad võivad olla kollegiaalsed (nt parlament; omavalitsuse volikogu) või ainuisikulised (nt president;linnapea). Vahetu osavõtt: 1)referendum ehk plebistsiid või 2) rahvaküsitlus. Vahetu osavõtu äärmuslikuks vormiks võiks pidada nt revolutsiooni või ülestõusu või mässu, kuid neile vormidele ei ole alust demokraatlikus ühiskonnas - need vormid eeldavad reeglina eelnevalt antidemokraatliku re?iimi olemasolu. Samas - mäss võib olla suunatud demokraatliku re?iimi kukutamisele. Referendumil on otsesed õiguslikud järelmid - reeglina on referendumi tulemused kohaldatavad kas vahetult (nt põhiseaduse rahvahääletus Eestis) või on nad aluseks parlamendi otsustusele referendumi tulemuste põhjal (nt rahvahääletused EL asutmise kohta Soomes, Rootsis, Norras ja muja). Rahvaküsitluse (-arutelu) tulemused ei ole küll formaalselt kohustuslikud, kuid valitsevad erakonnad peavad paratamatult neid arvesse võtma, kui tahavad nö "sadulasse jääda". Valimisüsteemid on kõige hõlpsamini manipuleeritav (juhitava protsessi mõttes!) element eesmärkide saavutamiseks poliitikas võrreldes riigi poliitilise süsteemi teiste elementidega. See ei tähenda, et valimisreegleid oleks lihtne muuta, vaid et teisi elemente on veelgi raskem (k.a. tülikam!) muuta, kusjuures lõpptulemus teistel juhtudel ei pruugi olla üldse see, mida algataja soovis. Seejuures

49

valimissüsteemis tuleb omakorda teha vahet nende elementide vahel mida saab muuta seadusega (nendega saab legaalselt manipuleerida) ja mida mitte. Seadusega saab muuta:

1) valimisõiguse üldprintsiipe; 2) valimise organisatsiooni; 3) valimissüsteeme.

Seadusega ei saa muuta valijate poliitilisi eelistusi (diktatuuride, sh totalitaarreziimide tingimustes on seda üritatud = seadused+poliitiline represseerimine - tegelikult jätsid valijad sel juhul lihtsalt oma arvamuse enda teada, avalikult aga andsid "keisrile keisri jao"). P. 2. VALIMISÕIGUSE SISU: 1.Vabade valimiste kaasaegsed üldprintsiibid on:

- üldine valimisõigus - st riigi kõigil täisealistel teovõimelistel kodanikel (või püsielanikel) on vastavast east alates õigus valida;

- ühetaoline valimisõigus - st kõigil valijatel, kui nad saavutasid vanusekünnise on sõltumata soost, rassist, usulistest veendumustest, varalisest seisust, positsioonist jne õigus valida;

- otsene valimisõigus - st iga valija hääletab vahetult ja personaalselt, kusjuures igal valijal on üks hääl (one vote - one man);

- salajane hääletamine - st iga valija hääletab anonüümseks jäädes - kontroll valijate tahteavalduse üle on keelatud.

2. Aktiivne valimisõigus - st õigus valida; passiivne valimisõigus - st olla valitud esindajaks. 3. Kodanike õigused valimisorganisatsiooni ja -süsteemi kujundamisel võivad realiseeruda vastava referendumi või rahvaküsitluse või rahvaarutelu kaudu. Nt 1989.a. kohalike rahvasaadikute nõukogude valimiste seadus oli ENSV-s rahvaarutelul. Iirimaal on korduvalt referendumil olnud küsimus, kas muuta üksiku ülekantava hääle süsteemi - rahvas oli muutmise vastu

4. Kodanike õigused kandideerimisel - õigus parlamenti või riigipeaks kandideerida on riigi kodanikel, kohaliku omavalitsuse esinduskogusse kandideerimisel olustik riigiti kirev - kus võivad üksnes kodanikud, kus ka alalised elanikud-mittekodanikud. Kandideerimine kohalikesse esinduskogudesse enim alalise elukoha kaudu, kuid levinud ka kinnisvara asukoha järgi - nt ka Eestis enne II Maailmasõda. Neid õigusi võib piirata nt tervisetsensuse kaudu (teovõimetud ei saa valimisõigust) või paikkonnatsensuse kaudu (nõutav teatud aeg elada antud paikkonnas). Üldiselt ei peeta eriti demokraatlikuks, kui tegevteenistuse sõjaväelastel on valimisõigus - sõjaväeosi on võimalik operatiivselt paisata teatud valimisringkonda ning siis võib poliitiliste eelistuste suhe kardinaalselt muutuda (N.Liit püüdis nii manipuleerida 1989.a. kohalike nõukogude valimistel Virumaa ringkondades). Kandideerimiseks võivad potentsiaalsed kandidaadid olla erakonna või valimisliidu liikmed või üksikkandidaadid (nn "üksik hunt").

5. Kodanike õigused kandidaatide esitamisel - õigus esitada valimisseaduse kriteeriumidele vastavaid kandidaate peab olema vaba. Kandidaatide esitamiseks võivad valijad koonduda valimisliitudesse või lasta esitada endale sümpaatsel erakonnal või leppida kokku nõutava arvuga ajutise foorumi (seltskonna) moodustamise. Ka valijate suhtes võib kehtida seejuures samu tsensusi, mis kandidaatidele. Kui riigid lepivad kokku, võivad ka nt naaberriigi territooriumil elavad antud riigi kodanikud kasutada seal valimisjaoskondi (nt saatkonna või konsulaadi) ruumes. Oma kogukonna nimel emamaa kandidaatide suhtes tehtava valimiskampaania osas peab rangelt teise riigi nõusolek olema. 6. Kodanike õigused hääletamisel - garanteeritud peab olema vaba ja kõrvalmõjutusteta ning takistusteta hääletamine, salajase hääletuse kabiinid, vajalikud hääletusvahendid (hääletussedel, kirjutusvahend, valimisjuhend). Kui keegi püüab teist valijat mõjutada või takistada, tuleb ta kohe kõrvaldada valimisjaoskonnast. Valimiste päeval on agitatsioon vähemalt valimisjaoskonna teatud

50

ruumes keelatud. Agitatsiooniks ei loeta kandidaatide isiku, erakondliku kuuluvuse ja sedelil oleva järjestuse kohast ametlikku infot. Levinud on kodanike õigus vahetult või oma esindajate kaudu vaadelda valimisi. Omaette vaatlejate kontingent on nn välisvaatlejad rahvusvaheliste organisatsioonide, rahvusvahelise pressi ning teiste riikide poolt, kui viimastega kokkulepe 7. Valimise garantiid - vabad valimised peavad olema tagatud formaalsest aspektist seadustega ning olema ka praktikas tegelikult realiseeritud. Valimisseadusandluse rikkumise eest kohaldatakse kas kriminaal- või haldusvastutust, kui tekitati sealjuures varalist kahju, siis tuleb see hüvitada tsiviilvastutuse korras. Distsiplinaarvastutus on välistatud. Valmisprotestid lahendatakse seaduse alusel valimiskomisjonide ja kohtu poolt. P. 3. VALIMISE ORGANISATSIOON Valimise organisatsioon tähendab kogumis valimise organiseeriva ning tehnilise korraldamisega tegelevat valimisorganite süsteemi, selle tegevuse aluseks olevat normatiivset baasi ning varalisi ressursse. Valimisi korraldavad valimiskomisjonid, mis moodustavad hierarhilise süsteemi: - kohapealsed komisjonid, kes viivad vahetult valimisi jaoskondades läbi ja fikseerivad hääletustulemused ning teevad hääletustulemustest algkokkuvõtted (jaoskonnakomisjonid), samuti võivad olla protestide lahendamisel alginstantsiks; - territoriaalkomisjonid, kes korraldavad valimisringkonnas valimiste läbiviimist, suunavad kohapealsete komisjonide tööd ja teevad kokkuvõtted hääletustulemustest ringkonnas (ringkonnakomisjonid), võivad olla protestide lahendamise vaheinstantsiks ning teostavad järelevalvet jaoskonakomisjonide tegevuse üle;

- valimiste keskkomisjon, kes juhib valimiste korraldamist ning alamate valimiskomisjonide tegevust kogu riigis, tagab valimisdokumentatsiooni valmistamise ja jaotuse ning juhendite koostamise seaduse alusel, valimiseelarve ja teiste ressursside jaotamise, lahendavad valimisproteste lõppinstantsina ja teostavad järelevalvet alamate komisjonide tegevuse üle.

P. 4. VALIMISSÜSTEEM Valimissüsteem tähendab valimisreeglite kogumit valimisringkondade ja jaoskondade süsteemi kujundamisel, mandaatide arvu määramisel, hääletamise korraldamisel, hääletustulemuste kindlakstegemisel ning selle alusel mandaatide jaotamisel. Hääletustulemuste kindlakstegemise viiside: - - metodoloogiline aspekt tähendab matemaatiliste ja muude reeglite rakendamist tulemuste kokkuvõtete tegemisel ning mandaatide jaotuse määramisel;

- org.-tehniline aspekt tähendab reeglite kogumit kuidas valimiskomisjonid peavad tööd korraldama häälte lugemisel ning kokkuvõtete tegemisel.

Valimised võivad olla: - valikuga - st valija saab valida otseselt mitme kandidaadi või ettepaneku vahel; - valikuta - st puudub valikuvõimalus kandidaatide või ettepanekute vahel - esitatakse ainult üks kandidaat või ettepanek ja hääletada saab üksnes poolt või vastu. P. 5. HÄÄLETUSSEDEL Hääletussedel on kindlal, valimissüsteemist sõltuval viisil vormistatud valimisdokument (formular) valija eelistuste märkimiseks ning hääletustulemuste tuvastamiseks. Kategooriline hääletamine - valija saab hääletada vaid ühe kandidaadi või nimekirja poolt mitme hulgast või ühe ettepaneku poolt mitme hulgast.

51

Järjestav hääletamine - valija võib kandidaate (või parteisid) või ettepanekuid sedelil järjestada.Nt - kolm kandidaati - A, B ja C. Valija saab sedelil näidata, et tema esimene, põhivalik on B, aga arvestab, et kui B ei osutu valituks, eelistab ta järgmiseks C-d, mitte A-d, kelle ta järjestab kolmandaks. Nende vahepealne - nn heakskiitev hääletamine st kiidetakse heaks (ollakse poolt) kolme esimese kandidaadi või ettepaneku osas 5-st, kuid mitte mingil juhul kahe viimase osas.------------ P. 6. MUUD MÕISTED Ringkonna suurus - näitab mandaatide arvu antud valimisringkonnas (NB! Mitte pindala!) Riik võidakse parlamendi valimistel jaotada kas mitmeks ühe- või mitmemandaadiliseks ringkonnaks või üheks mitmemandaadiliseks ringkonnaks. Mida suurem on ringkond, seda lähemale jõuab kohtade jaotus proportsionaalsele esindatusele (PE). Põhivalimised - valimispäeval toimuvad korralised valimised. Uued valimised - valimised, mis viiakse läbi põhivalimise tühistamise korral - kõik otsast peale koos uute kandidaatide ülesseadmisega. Kordusvalimised - viiakse läbi samade kandidaatidega, kui hääletustulemused tühistati protseduuri rikkumise tagajärjel (sisuliselt - kordushääletus). Järelvalimised - sisuliselt valimiste teine voor (või teised voorud) süsteemis, kus esimese (või eelmise) vooru lõppedes jääb konkureerima kaks enim hääli saanud kandidaati. Asendusvalimised (ka täiendusvalimised ehk rotatsioonivalimised) - täiendavad valimised esinduskogu antud koosseisu volituste ajal pärast teatud ajavahemikku, mille käigus seadusega määratud kindel osa koosseisust valitakse ümber (nt 6-aastase volituste kestuse puhul 2-l aastal valitakse ümber 1/3 koosseisust). Potentsiaalsed ja tegelikud valijad. Potentsiaalsed on teoreetiliselt kõik hääleõiguslikud isikud, kes antud riigis vanusekünnise saavutasid. Tegelikud on need valijad, kes end ka ametlikult valijate registris registreerisid. Seejuures on tavaliselt valija enda otsustada, kas pärast registreerimist valimispäeval (või eelhääletuse perioodil) valima minna või mitte. Mõnes riigis on valimine ka kohustuslik. N.liidus tagati see jälgimise abil (kas käidi või mitte, kui mitte järgnes hurjutamine või pikemaajaline tagakiusamine). Austraalias ja Hollandis (1970.aastani) kasutati mittetuleku korral mõõdukat trahvi. Valijate register (sisuliselt kartoteek - klassikaline või elektrooniline) on nimekiri, kuhu kantakse kõik hääleõiguslikud potentsiaalsed valijad. Valijate nimekiri valimistel on tegelikult registreerunud valijate nimekiri teatud ajalise seisuga. Proportsionaalne esindatus - poliitilise jõu poolt ühiskonnas omatava tegeliku toetuspinna suhteline väärtus (nt protsent), mis peegeldub suhtena täpselt (1:1) või ligikaudu (~1:1) esinduskogus saadud kohtade üldarvu osakaaluga. Nimekirjaline proportsionaalne esindatus (PE) - partei või üksikkandidaadi poolt hääletamine. Valimisnimekiri on reeglina proportsionaalsete süsteemide puhul kasutatav parteide (erakondade) kandidaatide nimekiri valimissedelil antud ringkonnas. See nimekiri võib olla: 1) avatud - valijad valivad esimese operatsioonina endale sümpaatse partei (erakonna) ja siis võivad selle nimekirja hulgast valida oma eelistusena ühe või mitu kandidaati; 2) suletud - valijad valivad üksnes partei (erakonna) antud sedelil oleva täisnimekirja tervikuna; 3) panachange (nn sissesegamine) - hääletatakse põhimõtteliselt kindlasti ühe teatud partei poolt, kuid seejuures antakse võimalus valida pärast seda eelsitust ka teatud hulk kandidaate sõltumata parteilisest kuuluvusest. Üksik ülekantav hääl (ÜÜH) - järjestaval valimissedelil märgitakse esimene eelistus ning seejärel kõik järgnevad eelistused. Süsteemi kasutatakse Maltal ja Iirimaal, kasutati ka Eestis iseseisvuse

52

taastamise perioodil Ülemnõukogu ja kohalike nõukogude (pärast omavalitsusliku staatuse saamist - volikogude) valimistel. Üksik mitteülekantav hääl (ÜMÜH) - ei kasuta hääle ülekandmist ega järjestavat sedelit. Süsteemi kasutatakse Jaapani parlamendi alamkoja valimistel. M=3 kuni 5, kuid valija valib üksnes ühe kandidaadi kategooriliselt valimissedelilt. Neljamandaadilises ringkonnas osutuvad seega valituks neli enim hääli saanud kandidaati sõltumata parteilisest kuuluvusest. Piiratud hääl - sarnaneb ÜMÜH-ga, kuid valija hääletab mitme kandidaadi poolt, kusjuures lubatud valikute arv on siiski väiksem mandaatide arvust ringkonnas. P. 7. VALIMISSÜSTEEMIDE PATOLOOGIAD Tulemuste võltsimine. Valimisreegleid on võimalik rikkuda mitut moodi. Võidakse piirata kandidaatide esitamist või takistada ebameeldivate kandidaatide valimiskampaaniat (kasutati N.Liidu okupatsioonivõimude kontrolli all 1940.a. pärast juunipööret Riigivolikogu uue koosseisu valimistel), takistada teatud valijatel (ebalojaalsetel) hääletamast (võidakse välja lülitada nimekirjast või lihtsalt valimiste päeval mingil ettekäändel arestida), rikkuda salajase hääletuse printsiipi (nt lojaalne isik siseneb hääletuskabiini ebalojaalse tegevust jälgima), võltsida otseselt valimistulemusi (komisjonide poolt tulemuste võltsimist kasutati N.Liidus läbi aegade). Väärjaotus ja ümberjaotus.Esimene juhtum. Mandaatide arv peaks olema alati proportsionaalne valijate arvuga antud ringkonnas. Võidakse aga "mängida" sellega, et demagoogiliselt väidetakse - iga ringkond (NB! sõltumata valijate arvust!) saab võrdse arvu mandaate, kusjuures nt ringkonnas nr.1 on 2000 valijat, ringkonnas nr.2 on 900 valijat ning ringkonnas nr.3 on 350 valijat. Seega mõne ringkonna valijate hääled oleks justkui väärtuslikumad. Seda võtet saab kasutada siis, kui valitsev reziim on tuvastanud, et väiksema valijate arvuga ringkonnas on temale lojaalne elektoraat (valijaskond). Teine juhtum. Kui algselt olidki ringkonnad valijate arvult võrdsed, siis loomulik migratsioon võib pika aja vältel teha selles olulisi korrektiive. Nüüd on võimalik "mängida" sellega, et pikemat aega jäetakse teatud ringkondade piirid muutmata, et saavutada sama tulemus, mis eelmisel juhul. Ringkonna piiride muutmist eesmärgiga võrdsustada üle riigi kõik ringkonnad valijate arvult nimetatakse ümberjaotuseks ehk ümberringkonnastamiseks. "Gerrymander". Massachusettsi kuberner Gerry'l õnnestus 1812.a. moodustada äärmiselt pikaks venitatud looklev valimisringkond, mida tema vastaseks kutsusid salamandrit meenutava kuju tõttu "Gerry Mander'iks". See sõnademäng jäigi käibesse juhtudel, kus rakendati põhimõtet kuhjata kõik vastuhääled mõnda üksikusse ringkonda ning tagada mõõdukas ülekaal enamuses ülejäänutes. Näide . Ühemandaadiliste ringkondade puhul on tähtsad ringkondadevahelised piirid isegi juhul, kui kõigis ringkondades on võrdne arv potentsiaalseid valijaid. Kaheksa linnakvartalit moodustavad 4 ühemandaadilist ringkonda:

40-60 70-30 50-50 60-40 40-61 40-60 70-30 40-60 30-70 40-62

Arvud tähistavad tuhandetes potentsiaalseid valijaid, keda teatakse eelistavat demokraate (paarides vasakpoolsed numbrid) või vabariiklasi (paarides parempoolsed numbrid).Kogusumma on 400:400, mille puhul kumbki partei saaks 2 mandaati.Kui aga vabariiklased saaksid enne valimisi mõjutada ringkonna piiride muutmist, võiksid nad ühendada kvartalid vertikaalselt: 80-120 140-60 90-110 90-110, tagades piisava ülekaalu 1., 3. ja 4. ringkonnas. Demokraadid eelistaksid omakorda ilmselt kvartalite horisontaalset liitmist:

110-90 110-90 110-90 70-130

53

tagades endale ülekaalu kolmes ringkonnas, v.a. alumine parempoolne.(Valimise temaatika käsitlus tugineb valdavalt prof.R.Taagepera allikale - vt kirjandus) * * * TEEMA 6. PÕHIMÕISTED: Riigiorganite tunnused; riigiorganite põhiliigitusi: levinuim kolmikliigitus (seadusandlikud riigiorganid, täitev-korraldavad riigiorganid, kohtuorganid), kaasaegse teooria nelikliigitus (riigivõimu esindusorganid, riigipea, täidesaatva riigivõimu organid, justiitsorganid); valitavad ja nimetatavad riigiorganid; päritavad riigiorganid; riigiorganid volituste kestuse alusel; riigiorganid tsentralisatsiooni ja dekontsentratsiooni alusel; riigiorganid subordinatsiooni alusel; riigiorganid struktuuri alusel; riigiorganid subordinatsiooni ning antavate õigusaktide hierarhia alusel; valimissüsteemid; valimisõigus: valimine kui valikute tegemine, kollegiaalne ning ainuisikuline esindus, valimisõiguse üldprintsiibid, valimise organisatsioon, valimissüsteemid; valimisõiguse sisu: vabade valimiste üldprintsiibid (üldine, ühetaoline ning otsene valimisõigus, salajane hääletamine), aktiivne ning passiivne valimisõigus, kodanike õigused valimisorganisatsiooni ja -süsteemi kujundamisel, kodanike õigused kandideerimisel, kodanike õigused kandidaatide esitamisel, kodanike õigused hääletamisel, valimise garantiid; valimise organisatsioon: valimisorganite süsteem, valimiskomisjonid (kohapealsed ehk lokaalsed, territoriaalsed ehk regionaalsed, keskkomisjon); valimissüsteem: hääletustulemuste kindlakstegemise metodoloogiline ning organisatsioonilis-tehniline aspekt, valikuga ning valikuta valimised; hääletussedel: kategooriline hääletamine ning järjestav hääletamine; ringkonna suurus; põhivalimised; uued valimised; kordusvalimised; järelvalimised; asendusvalimised; potentsiaalsed ning tegelikud valijad; valijate register ning nimekiri; proportsionaalne esindatus; nimekirjaline proportsionaalne esindatus (PE); valimisnimekiri (avatud, suletud, panachange); üksiku ülekantava hääle süsteem (ÜÜH); üksiku mitteülekantava hääle süsteem (ÜMÜH); piiratud hääle süsteem; valimissüsteemide patoloogiad: tulemuste võltsimine, väärjaotus ning ümberjaotus ehk ümberringkonnastamine, gerrimander.

54

TEEMA 7. RIIGIVÕIMU ESINDUSORGANID, RIIGIPEA, VALITSUS NING JUSTIITSORGANID: JURIIDILINE LAAD, FUNKTSIOONID, PÄDEVUS JA STRUKTUUR § 1. RAHVA VAHETU OSAVÕTT VÕIMU TEOSTAMISEST Rahvas on kõrgeima riigivõimu allikas. Sellest tuleneb, et ka kõrgeim riigiorgan on demokraatlikes riikides rahvas, kes organina teatud juhtudel teostab vahetult riigivõimu: 1) kogu riigi ulatuses:

- rahvahääletusega ehk referendumiga (riigielu tähtsaimate küsimuste otsustamine),- rahvaalgatusega (seadusandlik initsiatiiv),- rahvaaruteluga (olulisimate seaduseelnõude laialdane avalik arutelu),

- riigipea ja/või esindusorgani valimisega - st nende organite formeerimisega (vrdl parlament valib/moodustab/nimetab; president moodustab/nimetab/kinnitab)

- 2) lokaalses haldusjaotuse üksuses (omavalitsusüksuses): - kohaliku referendumiga (nt piiride ja staatuse muutmine), - kohaliku algatusega (omavalitsusorganite õigusaktide projektide algatamine), - kohaliku rahvaaruteluga (olulisimad kohalikud küsimused),

- omavalitsusüksuse esinduskogu ja/või kohaliku täitevstruktuuri juhi valimisega.

Rahvas kõrgeima riigivõimu organina tegutseb vahetult tavaliselt üksnes loetletud juhtudel, kuid ka ajalooliselt otsustavatel murranguperioodidel (nt ülestõus autoritaarse poliitilise re?iimi vastu). Riigivõimu ning kohaliku omavalitsuse piiratud autonoomset võimu teostab ta "igapäevaselt" oma poliitiliste volinike kogude - vastavalt parlamendi või omavalitsusüksuse volikogu kaudu. § 2. SEADUSANDLIK RIIGIVÕIM Seadusandlikud riigivõimu organid ehk esindusorganid on reeglina parlamendid (rahvuslikke nimetusi: Riksdag ehk Riigipäev - Rootsi, Riigikogu - Eesti, Parliament ehk Parlament - Suurbritannia jt, Seim - Läti; samuti Leedu ja Poola). Ajalooliselt olid parlamendid monarhismi perioodil justiitsorganid - nt Pariisi Parlament. Parlamendid on nii unitaar- kui ka föderatiivsetes riikides, kusjuures ka föderatsiooni subjektidel (osariikidel, liidumaadel) on oma parlamendid. Viimasel juhul ei ole tegemist parlamentide subordinatsiooniga, vaid üksnes föderatsiooni- ja osariigi parlamendi eripädevuse täpse piiritlemisega selle alusel, millised funktsioonid on delegeeritud föderatsioonile kui tervikule. P.1. JURIIDILINE LAAD (ISELOOM ) Parlament on kaasajal põhimõtteliselt rahva otseseks usaldusosaliseks (esimene ja vahetu volitatu). Parlamendile kuulub juhtiv osa võimude lahususe ja tasakaalustatuse alusel korraldatud riigiorganite süsteemis ning teda iseloomustab kolm põhiprintsiipi: diskontinuiteet, indemniteet ning immuniteet.

55

Diskontinuiteet tähendab, et tema antud koosseisu volituste lõppedes väljuvad parlamendi menetlusest kõik osundatud koosseisu poolt lõplikult otsustamata küsimused, eriti seaduseelnõud (järgmine koosseis ei ole seotud eelneva arvamustega). Indemniteet tähendab, et deputaate ei tohi ei ametisoleku ajal ega ka peale volituste lõppemist võtta vastutusele parlamendis esitatud mõtteavalduse (sh poliitilise seisukoha) või vastava hääletamise eest, v.a. kellegi teise laimamine. Immuniteet (versus deputaadi immuniteet) tähendab, et parlamendi eriloata ei tohi ühtegi deputaati võtta kriminaalvastututusele (mõnel pool - kohtulikule vastutusele). Parlamendi juriidilise laadi tunnuseid: 1) deputaadid ei ole tema liikmed mitte oma õigusega, vaid neid valinud rahva esindajatena, st nad on spetsiifilise avalikõigusliku volitusega isikud esindusmandaadiga (välja arvatud mõnes parlamendis ülemkodade liikmed pärilikult või muul alusel - näiteks Inglismaa parlamendi Lordidekoda);

2) parlament on avalik-õiguslik kolleegium, mitte korporatsioon - raha mida ta kasutab on riigi raha ja tuleb riigieelarvest; 3) parlament kui rahva valitud liikmete kolleegium kuulub mitte eraõiguse, vaid avalikõiguse valdkonda, sest ta on rahva valimisvolituse alusel esmane, tuletatud kõrgem võim riigis;

4) parlament on alaline legaalsel alusel valitav institutsioon; 5) parlament teostab rahva kui riigivõimu kõrgeima kandja üldvolituse põhjal seadusandlikku

riigivõimu põhiseaduse alusel ja kooskõlas põhiseadusega (konstitutsiooniliste aktidega) ning sellega kooskõlas olevate seadustega;

6) parlament ei ole institutsioon sui generis, st ainuke ja absoluutne enda äranägemise järgi tegutsev organ - sui generis ainsaks organiks on põhimõtteliselt üksnes rahvas, kuid tedagi piirab põhiseadus;

7) parlamendi liikmed tegutsevad nn vabamandaadi, mitte aga imperatiivse mandaadi alusel.

Vabamandaat tähendab üldvolitust, mis määratakse kindlaks põhiseadusega (või konstitutsiooniliste seadustega) ja mis sätestab üldised funktsioonid ja pädevuse, mille alusel parlamendiliige talitab oma parimat äranägemist ja veendumusi mööda ühiskonna ja riigi hüvanguks, ilma et ta oleks otseselt seotud mingi kindla valijaskonna ning selle poolt rangelt määratud volituste piiride või ekstra talle antud ülesandega (kuna tänapäeval on valdavalt levinud salajane hääletamine, siis ei saagi deputaat ju teada, kes teda isikuliselt valisid! Hilisem viide a' la "mina valisingi sind" võib olla 50:50 kas tõde või spekulatsioon). Imperatiivne mandaat tähendab, et volitatu on absoluutselt seotud oma valijatega nende poolt määratud volituste ja ülesannete läbi. Imperatiivne mandaat on ajalooliselt vanem kui vabamandaat ning põhimõtteliselt eeldaks ta avalikku valimist - valija ei tohiks sel juhul jääda deputaadi suhtes anonüümseks.Käesoleva sajandi algupoole levis salajane hääletamine kui võrratult demokraatlikum viis. NB! Nõukogude valimistel kasutati küll salajast hääletamist, kuid samas valijate juhendite kaudu saavutati 1970/80-tel aastatel taas imperatiivse mandaadi iseloom - deputaat oli seotud nn oma valijate juhendiga, kusjuures anonüümsuse kustumine toimus valikuta valimise rakendamise läbi (st ühes ringkonnas vaid 1 kandidaat, kelle suhtes tohtis hääletada üksnes poolt). Valijate juhendid olid deputaadile täitmiseks kohustuslikud. Imperatiivse mandaadiga seltsib tavaliselt saadiku (deputaadi) tagasikutsumise õigus valijate poolt, mida viimased võivad kasutada millal tahes ja mistahes ettekäändel, kui see ei ole just seadusega piiravalt reguleeritud. P. 2. FUNKTSIOONID Põhifunktsioon on seaduste andmine konstitutsiooni või konstitutsiooniliste aktide alusel, selle raames:

56

1) esimeseks funktsiooniks on parlamendi enda konstrueerimine, enda korraldamine (peab määrama oma juhataja, looma struktuurid - nt fraktsioonid, komisjonid, komiteed jne , kehtestama töö- ja kodukorra);

2) riigi poliitilise süsteemi kujundamine; 3) riigivalitsemise vormi kujundamine;

4) riikliku korralduse kujundamine; 5) riigi õiguskorra kujundamine, k.a. erimenetluse (sh eriti kvalifitseeritud koosseisu enamuse nõudega) korras põhiseaduse muutmise õigus (põhiseaduse vastuvõtmisel võidakse kehtestada ka sätteid, mis osutuvad lõplikeks ja absoluutseteks - nt Saksa LV kehtivas põhiseaduses on sätestatud põhimõte, et Saksa LV on riiklikult korralduselt föderatsioon ning et seda alust ei tohi mitte kunagi muuta isegi referendumil)

P. 3. PÄDEVUS Parlamendi pädevus sätestatakse konstitutsioonis või konstitutsioonilistes aktides, nende alusel võidakse reguleerida konkreetsemalt veel eriseadustes. Pädevuse iseloom varieerub sõltuvalt sellest, kas tegemist parlamentaarse, parlamendikeskse või võimude lahususe nö puhta süsteemiga. Parlamendi pädevuse muid põhilisi aluseid - näiteks:

1) valitsuse ametisse nimetamine ja ametist vabastamine (korraliselt või erakorraliselt ehk nimetamise, umbusalduse avaldamise kaudu või kui valitsus ise tagasi astub);

2) valitsuse tegevuse kontrollimine ja valvamine, poliitiline kontroll kogu täidesaatva riigivõimu tegevuse üle;

3) üldpoliitiliste suundumuste kavandamine ja realiseerimise suunamine seaduste kaudu;

4) välislepingute ratifitseerimine ja denonsseerimine; 5) riigipea seadusjõuga aktide (dekreedid) järgnev sanktsioneerimine konstitueeritud juhtudel ja korras;

6) kui konstitutsioonis või konstitutsioonilistes aktides ette nähtud - riigipea valimine või nimetamine; 7) õigus põhimõtteliselt aru pärida või teavet nõuda mistahes teiselt riigiorganilt, välja arvatud kohtult - kohtult võib ta teavet paluda, kuid kohus ei ole mingil juhul aruandev parlamendi ees; 8) kontaktid teiste riikide parlamentidega ning parlamentidevahelistes organisatsioonides osalemine; 9) kõrgema kohtu (sh ka konstitutsioonikohtunike) valimine või nimetamine;

10) sõja või rahu lõplik sanktsioneerimine; P. 4. STRUKTUUR Parlamendid on kas ühe- või kahekojalised. Kahekojalised parlamendid on enamasti tekkinud kolmel põhjusel:

1) ajalooliselt (Šveits - Liidukogu ja Rahvuskogu; Suurbritannia Alam- ja Lordide koda); 2) föderatsiooni alusel ( Saksa LV - Bundestag; Bundesrat); 3) kui üks koda on teise suhtes kontrolli(revisjoni)funktsioonis.

Föderaalparlamentide üks koda valitakse reeglina otse rahva poolt, teine koda aga mingil proportsionaalse esindatuse põhimõttel riikliku korralduse ja haldusterritoriaalse jaotuse alusel. Samas võivad formaalselt ühekojalised parlamendid korraldada oma tööd sisuliselt kahekojalistena. Näiteks Norras jaguneb parlament uue koosseisu alguses kaheks: seadusandluskärajad ehk Lagtinget ning maakärajad ehk Odelstinget; sama süsteem kehtib ka Islandil. Kahekojalistes parlamentides võivad kojad täita erinevaid ülesandeid: Inglismaa parlament - Alamkoda võtab vastu seadusi, Lordide Koda kontrollib tema tegevust, kusjuures Lordide Koda on teatud juhtudel sisuliselt kõrgeim kohtuinstants. Paljudes Euroopa riikides on kahekojalise parlamendi mõlemad kojad formaalselt võrdõiguslikud, ehkki tegelik "tööjaotus" võib olla üsna kaugele arenenud.

57

Koosseisu volituste kestus on Euroopa riikide parlamentidel valdavalt 4 aastat (varieerub 3 aastast Rootsi Riksdag'is kuni 9 aastani Prantsusmaa Senatis). Valimissüsteem on ülekaalukalt proportsionaalne. Valdav enamus kasutab d'Hondti kvooti, sh ühte selle modifikatsiooni ka Eesti. Valimised on korralised või erakorralised (ennetähtaegsed). Parlament võidakse riigipea poolt teatud tingimustel laiali saata või astub koosseis ise tagasi. Kojad võidakse valida kas otse (vahetu valimine) või valijameeste kaudu (vahendatud valimine). Töövorm on täiskogu istungjärk ja struktuuriüksuste istungid, peale selle personaalne deputaaditegevus, sh ka nn töö kuluaarides. Istungjärkude pikkus on väga erinev - varieerub Iirimaa Esindajatekoja 33-st päevast kuni Inglismaa Alamkoja 170 päevani. Parlamendil ja kodadel on juhatajad (nn spiiker) ja\või juhatused, kes korraldavad nende töö- ja kodukorra tagamise. Kummaski kojas või ühekojalises parlamendis võivad olla:

1) parlamendifraktsioonid - so saadikute (deputaatide) püsivad või ajutised poliitilised ühendused parteilisel või parteidevälisel maailmavaatelisel või lihtsalt pragmaatilise liitumise (et oma huvi piisavalt häältega tagada) alusel;

2) komisjonid või komiteed või ka alamkomiteed või nn laudkonnad ning toimkonnad - alalised või ajutised tööorganid(grupid) menetluses olevate probleemide sisuliseks töötlemiseks ja ettevalmistamiseks aruteluks täiskogule.

Spiikeriks on parlamendist valitud esimees või juhatus ja\või juhtivkogu(vanematekogu) - suurim Saksa LV-s, kus juhtkond + 23 juhatuse liiget Liidupäevas (Bundestagis). Igas parlamendis ei pruugi olla

klassikalised fraktsioonid õiguslikult selgelt reguleeritud (nt Norra ja Soome) - nad toimivad sel juhul nn parlamentaarsete tavade ja traditsioonide najal. Seadusandluse puhul tuntakse kolme põhistaadiumi (otsustusprotsess parlamendis jaguneb toimingute poolest tegelikult palju diferentseeritumaks!):

1) algatus (võib tulla parlamendist või valitsuselt või teatud juhtudel rahvalt - vrdl Eesti põhiseaduse § 103);

2) ettevalmistus (menetlus parlamendistruktuurides) ; 3) otsustus (menetlus täiskogul, eelnõu vastuvõtmine). Poliitilist kontrolli valitsuse üle võib parlament teostada: 1) umbusaldushääletuse abil valitsusele või selle juhile või mõlemale; 2) usaldushääletuse nö läbikukutamise abil valitsusele või selle juhile või mõlemale; 3) valdavas enamuses Euroopa riikides tuntakse umbusaldusettepanekut kui sisuliselt

iseseisvat järelmeid omavat toimingut (st valitsus astub ise tagasi pärast sellise ettepaneku tõusetumist või esitamist ning enne usaldus- või umbusaldushääletuseni jõudmist, ootamata ära kindlat lüüasaamist);

4) deputaadi arupärimine ning järelepärimine; 5) vahetu kontroll parlamendikomisjoni või -grupi poolt, kellel selleks alaline või erivolitus.

Parlamendil on tavaliselt oma kantseleiüksused, mille struktuuris on valdavad funktsionaalsed struktuurid ja erialaspetsialistid, millised tagavad parlamendi teenindamise. § 3. RIIGIPEA P. 1. JURIIDILINE LAAD Juriidilise laadi poolest on riigipeal täiesti erinev iseloom sõltuvalt sellest, kas riigivalitsemise vormid põhinevad monarhial (absoluutne või dualistlik) või demokraatlikul vabariiklusel: a) dualistliku vormi korralgi on monarhia päritav;

b) vabariikliku vormi korral on riigipea amet alati valitav.

Reeglina on riigipea ainuisikuline institutsioon (riigivanem; president; riigihoidja; kuningas; keiser jne). Erand - kollegiaalne riigipea (Direktoorium ja Konvent Suure Prantsuse revolutsiooni aegadel; NSVL ja ENSV Ülemnõukogu Presiidium; sõjaväeline hunta (hunta on liigimõiste (üldnimetus) sõjaväelastest koosneva võimu usurpeerinud kollegiaalse organi kohta; praktikas kasutatakse konkreetset nimetust, nt Revolutsiooninõukogu jne). Riigipea ei ole subordineeritud parlamendile, ehkki teatud süsteemi korral valib teda parlament (kaudne poliitiline sõltuvus).

58

Riigipea staatust iseloomustab: 1) riigi esindusfunktsioon ja sellega seonduvad auõigused, seejuures ka ex officio õigused riigi esindamisel (ex officio - õigus esindada riiki ilma erivolituseta - aluseks on põhimõte jus representationes omnimodae: riigipea tahteavaldus loetakse riigi tahteavalduseks); 2) juriidiline eristaatus ehk immuniteet; 3) riigipea positsioon (pädevus laiem või kitsam) sõltub suuresti sellest, kas tegemist on parlamentaarsete või võimude lahususe või neid ühitava segasüsteemiga. Süsteemis, kus president on sisuliselt ka valitsuse juht (USA), on tema pädevus lai ja positsioon väga tugev. Kui president on enamasti vaid esindusisik (Saksa LV) , siis on tema positsioon nõrk (pädevus piiratud ja ammendav) . Riigipea valitakse kas otse rahva poolt või vahendatult - viimasel juhul kas:

1) valijameeste poolt või 2) parlamendi poolt, kusjuures omakorda:

- üksnes alamkoja poolt, kui kahekojaline parlament - mõlema koja poolt.

Riigipea on reeglina täidesaatva riigivõimu ainuisikuline kõrgeim tasand:

1) kui ta ei ole ise valitsuse juht, on ta kõrgeim täidesaatva võimu tasand riigis, 2) valitsuse juhina ühendab ta nii kollegiaalse kui ka ainuisikulise täidesaatva riigivõimu (USA).

Rahva poolt otse valitud riigipeal on sarnaselt parlamendiga esmase tuletatud võimu mandaat, kuid ainuisikulise ning täitevvõimu tipu staatuse tõttu ei ole see sugugi võrdväärne parlamendi omaga -vt seadusjõuga õigusaktide andmise õigus vaid erandjuhul ning hilisema kinnitusega parlamendi poolt. P. 2. FUNKTSIOON Riigipea on riigi kõrgeim ametiisik (kui riigipea on monarh - siis valitseja), kelle funktsiooniks ainuisikulise institutsioonina on esindada riiki ning realiseerida täitevvõimu (juhtida riiki) oma pädevuse piires. Kui tegemist nn nõrga või mõõdukalt tugeva riigipeaga, siis teostab ta riigi ainujuhtimise funktsiooni eriolukorras. USA-s on aga president ise sisuliselt valitsuse juht, mis loob hoopis teise olustiku. USA presidendi laialdase pädevuse juured on Inglise kuberneri pädevuses.Tänapäeval, võimude lahususe olustikus peab riigipea andma oma panuse nende võimude tasakaalustamise mehhanismis, sh on tal teatud juhtudel õigus parlament või valitsus ennetähtaegselt laiali saata ning ennetähtaegsed parlamendivalimised välja kuulutada. Kui riigipea on monarh, siis jagab ta dualistlikus süsteemis on järelejäänud suveräänivõimu parlamendiga. Funktsioonide osas pole iseenesest palju põhimõttelisi erinevusi vabariigi riigipeaga, kuid üks on päritav, teine valitav staatus. Samas kasutavad dualistlikud monarhiad Euroopas siiski veel küllalt suurt sõltumatust parlamendist, ehkki nende tegevus on tänapäeval reguleeritud põhiseaduse alusel. P. 3. PÄDEVUS Riigipea pädevuses on reeglina: 1) teostada piiratud ja spetsiifilist legislatiivfunktsiooni > dekreetseadusi andev > dekreetseadusi mitteandev 2)esitada valitsuse juhi ja liikmed, samuti mõnedel juhtudel kõrgeima kohtu koosseis kinnitamiseks parlamendile

3) tegutseda operatiivselt ja juhtida ainuisikuliselt riiki erakorralise ja sõjaseisukorra oludes, kui parlamendi ja/või valitsuse tegevus takistatud;

esindada riiki rahvusvahelisel areenil, sõlmida ja parafeerida ex officio korras rahvusvahelisi lepinguid ja kokkuleppeid erivolituseta

59

5) teostada teatud spetsiifilisi haldustoiminguid (ametnike, sh diplomaatide määramine, teiste riikide diplomaatidelt volikirjade vastuvõtmine; ameti- ja auastmete andmine)

6) anda armu süüdimõistetuile, eriti surmanuhtluse korral 7) juhtida riigikaitset (see ei tähenda vägede juhtimist lahingus!), kuulutada välja sõjaseisukord

ja erakorraline seisukord või eriolukord kogu riigi territooriumil või osal sellest, samuti mobilisatsioon ja demobilisatsioon

8) kuulutada välja seadusi, st osaleda seaduste promulgeerimismenetluses (st vastuvõtmine ja jõustamine) võimude lahususe toime olustikus kindla pädevusega, kasutades seejuures absoluutse või suspensiivse veto õigust

9) teatud tingimustel õigus saata parlament (või alamkoda) laiali ja kuulutada välja selle ennetähtaegsed (erakorralised) valimised

Riigipea (presidendi) volitused Euroopa riikides varieeruvad 4-7 aasta piires, monarh on võimul kogu elu. Presidendiks võib üks ja sama isik olla valitud mõnedes riikides ainult teatud arv kordi (2-3 ametiaega järjest või kokku) või pole see piiratud (Island, Prantsusmaa). President valitakse otse rahva poolt või vahendatult (Prantsusmaal ja Austrias kaheetapiline valimine). Eesti kaasaegse presidendi esimestel valimistel kasutati samuti kaheetapilise valimise ühte modifikatsiooni - kui otsevalimised ei selgitanud tulemust, valis II voorus juba Riigikogu. Presidendikandidaadi puhul on reeglina nõuetavad üsna ranged kriteeriumid (kodakondsus, eatsensus jne).

Riigipead teenindab reeglina oma kantselei, mille struktuuris on valdavad funktsionaalsed struktuurid ja erialaspetsialistid. --------------- [Vt põhiseaduse V peatükk, VI-X peatükk] § 4. TÄIDESAATEV RIIGIVÕIM P. 1. JURIIDILINE LAAD Täidesaatev riigivõim ei allu (ei ole subordinatsioonivahekorras) kaasaegsetes demokraatlikes riikides reeglina ei parlamendile ega riigipeale (v.a. parlamendikeskses süsteemis), kuid tänapäeval peab tal olema nii või teisiti parlamendi poliitiline usaldus. Teatud erandi moodustab presidentaalne süsteem, kus tugev riigipea on teatud juhtudel kogu täidesaatva süsteemi otsene juht (USA).Täidesaatev riigivõim tegutseb põhiseaduse (konstitutsiooniliste aktide) ning seaduse alusel. Parlamendi suhtes on valitsus nö esimene usaldusalune (volitatu), kusjuures parlament ise on omakorda rahva otsene usaldusalune (volitatu). Valitsuse võimu allikas on sekundaarne - ta on teisese (tuletatud) võimu kandja rahva suhtes. Täidesaatva riigivõimu legislatiivtegevus on parlamendi legislatiivtegevuse suhtes eksekutiivtasand, regionaalse ning lokaalse täidesaatva kohahalduse süsteemi suhtes on keskvalitsus omakorda legislatiivtasandiks. Täidesaatval riigivõimul on põhiseaduse alusel oma eripädevus, millesse parlament ega teised organid ei ole õigustatud sekkuma ega seda kitsendama. Valitsuse koosseisu iseloomu alusel on teoorias levinud valitsuste järgmine liigitus:

1) ametnike valitsus - koosneb kindlaks tähtajaks parlamendi poolt nimetatud täitevvõimu kandjatest ehk vastavate keskametkondade juhtidest, kes on professionaalsed administraatorid (viimase juhu näiteks on Šveits);

2) spetsialistide valitsus - koosneb parlamendi nimetatud liikmetest kindla kriteeriumi alusel, milleks on vastava valdkonna atesteeritud või üldtunnustatud erialaspetsialisti nõue (iseloomulik poliitilise kriisi tingimustes, kus poliitilised jõud lähevad nn neutraalse aluse peale);

3) parlamentaarne valitsus ehk poliitiline valitsus - koosneb parlamendiliikmete või väljastpoolt parlamendi koosseisu, kuid valitsust moodustavate poliitiliste jõudude seast nimetatud professionaalsetest poliitikutest, kusjuures selline poliitik on tihti ka erialaprofessionaal (paljude riikide parlamentides on traditsioonilselt väga suur kaal diplomeeritud majandusspetsialistidel ning juristidel, ehkki tendents on teiste erialade spetsialistide osakaalu tõusule);

60

4) presidentaalne valitsus - kogu täidesaatev võimutäius on praktiliselt presidendi (riigipea) käes, kusjuures valitsuse liikmed on paljuski sümboolsed - nad on presidendi haldustehnilised abilised, talle alluvad mäned?erid (USA süsteem). Valitsus otsustab nii nagu otsustab president; iseloomulik - president Lincoln olnud neegrite pärisorjusest vabastamise küsimuse arutamisel vähemuses, kuid otsuse langetamisel lausunud "ayes have it" (st "jah-idel on enamus")!.

Presidentaalne valitsus on sõltumatu riigi täitevvõimu funktsiooni teostamisel, kuid ta sõltub parlamendist (Kongress) seadusandluse ja eelarve kaudu. USA president ei saa parlamenti ennetähtaegselt laiali saata, küll aga võidakse presidendi suhtes algatada nn impeachment-menetlus (tagandamismenetlus). See on praktikas erakordne - nt Richard Nixoni kaasus (Watergate afäär), mil impeachment oli sisuliselt ettevalmistamisel, kuid Nixon astus ise enne tagasi.Kolmes esimeses valitsuseliigis on selle juht (peaminister; kantsler; ministrite kabineti juht) nö primus inter pares (esimene võrdsete seas), presidentaalses süsteemis aga tõeline täidesaatva riigivõimu laiade volitustega kõrgeim juht, kes valib, nimetab ja vabastab oma aparaadi ise. P. 2. FUNKTSIOONID Põhiülesanne on seadusandliku riigivõimu organi ehk parlamendi ja/või riigipea antud seaduste alusel või täitmiseks riigi sise- ja välisfunktsiooni kõigi valdkondade elluviimine praktikas, selle alusel sise- javälispoliitika realiseerimine ning õigusloome (õigustloovate ja -rakendavate haldusaktide andmine, neist olulisim on nn määruseandmisõigus) seadustes sätestatud pädevuse alusel ja korras ning

seaduste täitmise korraldamiseks. Valitsus viib ellu avalikõiguslikku haldust. Valitsus teostab avaliku halduse raames nii territoriaalset üldhaldust kui ka valdkonna- ehk valitsemisala haldust kogu riigi territooriumil, see on tema üldfunktsioon. Avalik-õigusliku halduse ehk avaliku halduse all tuleb mõista riigi sise- ja välisjulgeoluku tagamist, ühiskonna (rahva) normaalse (stabiilse) säilumise turvamist, avalike teenuste ning kogu avaliku võimu süsteemi (st riigiorganite süsteemi) tegutsemisvõime kindlustamist (selleks eelduste tagamist), samuti riigi avaliku sektori majandamist ning riigi lepinguliste kohustuste täitmise tagamist. Avalike teenuste all tuleb mõista ühiskonnale (sh kodanikele ja teistele elanikele või klientidele teistest riikidest) avaliku sektori toodetud (loodud) materiaalseid ja vaimseid väärtusi. Viimasel ajal on hakatud avaliku sektori mõistet kasutama üha enam väga laias tähenduses - nimelt üldse avaliku halduse sünonüümina. Varasemas käsitluses oli ta peamiselt riigi kulul materiaalsete ja vaimsete väärtuste loomine kitsamas, tootmistegevuse (samas ka vaimse loometegevuse) tähenduses e avaliku halduse ühe komponendina. Käsitluse muutus on peegeldus arenenud riikide jõudmisest tasemele, kus reaalselt tagatakse nn heaoluühiskond (hüveoluühiskond). Avalikke teenuseid toodetakse järjest enam mitte riigiteenistujate poolt, vaid sellele spetsialiseerunud teenindus- ning muude äriettevõtete professionaalsete palgatöötajate poolt, samuti eriliste arenduskeskuste töötajate poolt. Valitsuse roll ja funktsioonid on ajas läbi teinud märgatava arengu ja palju muutusi. Valitsuse (üldse võimuorganite) puhul on teoorias levinud ühiskonna mõjutamise viiside (eesmärgi saavutamise viiside) järgmine rühmitamine:

1) käsud ja keelud ning nendega seotud negatiivsed sanktsioonid eiramise puhuks 2) majanduslike hüvede andmine või neist ilmajätmine 3) juhtimine ja järelevalve ning nendega seotud tagavad mehhanismid 4) teabevahetus 5) muud viisid (nt: tsensuur; osalusorganisatsioonide ehk osalusväljundite loomine inimestele;

asustuse rajamine ning soodustuste kehtestamine paikkonnas mida soovitakse asustada; mõjutamine autoriteediga ning avaliku sõna jõuga jne jne).

Tendents on, et valitsemine (haldus) asetub imperatiivsete ettekirjutuste tegija rollilt ümber piisava suunaja ning eelkõige vaba tegutsemise jaoks tingimuste looja rolli. Range planeerimise asemele astub järjest enam eelduste loomine ning stabiilsuse tagamine. Nn hüveoluühiskonna iseloomulikuks tunnuseks peetakse sotsiaalse iseregulatsiooni enamat usaldamist. Vaba ettevõtluse tingimustes kasvab järjest valitsuse vahendav ja koordineeriv ning unifitseeriv roll. Traditsiooniliselt on peale

61

riigisektori arvatud riigi ja eeskätt valitsuse funktsiooniks avalike teenuste tagamist. Thatcherism on aga tõestanud, et ka avalikud teenused võivad olla edukalt erasektori käes, kui riik ja eeskätt valitsus nende üle piisavat, aga mitte ülepingutatud, totaalset kontrolli teostab. Ja selle kontrolli osaski on valitsust kompenseerivaid mehhanisme tekkinud - nt tarbijakaitse kontrolli süsteem; tööandjate ja töövõtjate tasakaalustatud süsteem jne. Näiteks: Saksa LV-s, kus Ruhri piirkonnas (elanikke kokku ca 5-7 milj) on elektrienergia tootmine iseenesest monopoolses seisundis erakontsernide käes, kehtestati kompaniidele ülikommertskasumi piiramiseks ja kodanike kaitseks kasumiprotsendi ülemmäär. Seega muud objektiivsed kulutused võivad elektri hinda tõsta, kasumi ülemmäär jääb aga konstantseks. Kaasaegse hüveoluühiskonna riigi institutsioonide õigusloomet iseloomustab kategoorilise imperatiivi normide asemel nn soft-law (vt lähemalt õiguse osas) kasutamine. Valitsuse funktsiooniks on seaduseelnõude ettevalmistamine parlamendile ning nende algatamine parlamendis (normatiivne funktsioon). Riigi kohahalduse ja ametnike suhtes teostab valitsus teenistuskontrolli distsiplinaarkaristuse õigusega, veel - tegevuse seaduslikkuse ning otstarbekuse kontrolli, samuti ülesannete täitmise kontrolli (kontrolli funktsioon). Valitsuste tegevuses on määrav faktor tegevuse stabiilsus ning poliitika järjepidevus (detailsemalt vt fakultatiivses osas), mis tagab õiguspärase ootuse printsiibi rakendumise. P. 3. PÄDEVUS Täidesaatva riigivõimu organite pädevus sõltub sellest, kas tegemist on parlamentaarse, parlamendikeskse või võimude lahususe süsteemiga. Sellest sõltub ka valitsuse laiem või kitsam pädevus õigusloomes. Valitsuse pädevuses on traditsioonilselt näiteks:

1) valmistada ette ja esitada seaduseelnõusid parlamendile, anda seisukohti parlamendis endas algatatud eelnõude kohta;

2) seaduse alusel konstrueerida tsentraliseeritud haldussüsteem nii keskvõimu kui ka kohahalduse tasandil;

3) korraldada kogu täidesaatva riigivõimu organite süsteemi tegevust; 4) riigieelarve projekti (eelarveseaduse eelnõu) koostamine; 5) riigieelarve raha ning riigivarade käsutamine ja kasutamine; 6) üldse riigimajanduse (avaliku sektori) tegevuse korraldamine; 7) riigikaitse ning riigikaitsetööstuse korraldamine; 8) läbirääkimised teiste riikide valitsuste ja organisatsioonidega ning rahvusvaheliste

organisatsioonidega, välissuhtlus, väliskaubanduse korraldamine; 9) koostöös riigipangaga (emissioonipangaga) riigi raharingluse korraldamine; 10) vaba ettevõtluse kui ka kohalike omavalitsuste ja regionaalprogrammide saneerimine

jne. P. 4. STRUKTUUR Q. Valitsus on alaline kollegiaalne organ, mille koosseisu kuuluvad ministrid. Seejuures võivad valitsuse koosseisu kuuluda veel:

1) nn portfellita ministrid (ei juhi ministeeriumi) 2) nn abi- või aseministrid (abiminister on omapärane staatus - nö nooremminister) -

abiminister võib ministriga jagada sama valitsemisala juhtimist Valitsust teenindab oma kantselei (Eestis - Riigikantselei). Valitsusjuhi (peaminister, USA-s - president, kabineti juht, kantsler) positsioon on väga erinev - vrdl näiteks Šveits või USA. Dualistlikus süsteemis ei ole muide Euroopas kusagil enam monarh riigipeana samal ajal valitsuse juhiks. Valitsusjuhid loetakse ministritehierarhia kõrgeimaks tasandiks. Valitsusjuht suunab ja koordineerib valitsuse kui kollegiaalse organi tegevust. Valitsusjuhi positsioon on nõrgem tavaliselt mitmeparteiliste poliitiliste valitsuste puhul (Holland, Belgia), ta ei saa eriti kaasa rääkida isegi valitsuse koosseisu osas, mis formeerub koalitsioonikokkulepete alusel. Samas näit Suurbritannia, Saksa LV ja Iirimaa süsteemis on peaministril väga tugev positsioon. Ta võib saata ise erru isegi ministri, kes söandas valitsusjuhi määratud sihti ignoreerida või erimeelsust proklameerida. Üldine tendents on peaministri positsiooni tugevnemisele, seda isegi üksnes poliitilise praktika läbi.

62

Ministritehierarhias järgmine tasand on ministrid, kellest moodustubki valitsus (valitsus; ministrite kabinet; ministrite nõukogu). Reeglina kuulub valitsuse (ministrite kabineti) koosseisu Lääne_Euroopa riikides tavaliselt 20-30 liiget. Paljudel juhtudel otsustavad valitsemise (halduspoliitika teostamise) mitte kõik ministrid alati koos, vaid põhiotsustused tehakse hoopis kitsamas ringis. Näiteks Suurbritannias oli sõjaajal täidesaatev riigivõim koondunud tegelikult mõnest juhtiva valdkonna ministrist koosneva nn sõjakabineti kätte. Ka rahuajal võib tegelik täitevvõim koonduda kitsama ringi ministrite kätte - poliitilise mitmeparteilise valitsuse puhul moodustavad valitsusse kuuluvate parteide liidrid nn tegeliku jõukeskuse oma tuumikrühmana. Viimase süsteemi näiteks on Madalmaad (Holland) ning Belgia, kus valitsuses olevad parteiliidrid (-juhid) lepivad alati enne põhimõttelised otsustused kitsas ringis kokku, mis alles pärast seda esitatakse valitsuse täiskogule. Ülaltoodud juhtusid käsitletakse üldistusena kui valitsust kitsas mõttes. Valitsusse laias mõttes kuuluvad institutsioonina lisaks veel nn juniorministrid, riigisekretärid + abi- või aseriigisekretärid. Valitsus võib moodustada enda juurde alalisi või ajutisi komisjone ning töögruppe. Hollandis, Belgias, Hispaanias, Iirimaal, Suurbritannias, Itaalias, Austrias, Prantsusmaal ja Saksa LV-s on levinud nn kitsama koosseisu kabinet, mis ei hõlma kogu ministrite ringi. Näiteks Itaalias on kokku üle 80 ministri, kellest üksnes kolmekümne ringis kuulub kabinetti. Täiskoosseis koguneb erakordsematel asjaoludel või küsimuste otsustamiseks, mis puudutavad paljude ministrite valitsemisala. Kabineti ja kogu ministrite ringi arv langeb ühte Islandil, Norras, Rootsis, Soomes, Taanis ja Šveitsis. Põhjamaades osalevad seega kõik ministrid kabineti istungitel, kusjuures riigisekretärid jäävad kabineti koosseisust välja. Ka iseseisvuse taastanud Balti riikides langeb ministrite ja valitsuse koosseisu liikmete arv kokku. Ministrid võivad olla samal ajal ka

parlamendiliikmed (nt Soome). Suurbritannias ja Iirimaal ei tohigi valitsus koosneda kellestki teisest kui parlamendiliikmetest. Eestis peab parlamendiliige sel juhul oma staatuse peatama, aga kui ta lõpetab töö ministrina, siis on tal õigus naaseda Riigikokku. Prantsusmaal ja Belgias ei tohi minister olla parlamendi liige, kusjuures prantsuse minister peab täielikult loobuma parlamendiliikme staatusest ja katkestama ühenduse ka teda esitanud poliitise ringkonnaga, et erapooletumalt valitsusasju ajada. Ministrid võivad Lääne-Euroopa riikides moodustada (rekruteerida) enda juurde üsna arvukalt esindusi (edustusi), millede ülesandeks on tagada ministri sidet igasuguste asutuste ning oma valimisringkonnaga. Eeskätt Prantsusmaal on sellised sekretariaadid saanud üsna arvestatava võimupädevuse. Hierarhias järgmine tasand on juniorministrid või abiministrid või aseministrid, seejärel riigisekretärid (+abi- või asesekretärid). Nende süsteem on väga erinev - nt Hispaanias moodustavad riigisekretärid tasandisiseselt koguni kolm erineva pädevusega alltasandit. Riigisekretärid loetakse teoorias põhimõtteliselt valitsuse laia koosseisu hulka. Kitsas tähenduses on valitsuse koosseisus üksnes need liikmed, keda vastava riigi põhiseadus või seadus sätestab selge sõnaga (expressis verbis) - reeglina ministrite kabinet. P.5. TÖÖKORD Valitsuse töövormiks on valdavalt istung, mis on reeglina kinnine. Töökorraldus on riikide kaupa väga erinev. Otsustused sünnivad valdavalt kas: 1) enamuspõhimõttel (otsustus enamushääletuse alusel, kus vähemus peab alluma) või

3) konsensus- ehk üksmeelepõhimõttel (hääletust ei pruugi üldse olla, kuid vähemus, kes jääb oma eriarvamuse juurde, ei tööta enamuse otsustusele ka vastu; seejuures peetakse läbirääkimisi seni, kuni saavutatakse hõlmav kompromiss).

Paljudes Euroopa riikides tuntakse poliitilises praktikas kahesuguseid istungeid - formaalsed ja reaalsed. Peale nende on aga poliitilises praktikas ka veel nn mitteformaalsed istungid. Esimesi juhatab riigipea, neil otsustatakse küsimusi, mis põhiseaduse ja seaduse kohaselt on riigipea pädevuses (nt parlamendile üleantavad seaduseelnõud, vastused järelepärimistele või arupärimistele (järele- ja arupärimised on riigiti erinevate õiguslike järelmitega), riigipea dekreedid, üsna paljudes riikides kõrgemate riigiametnike, sõjaväejuhtide ning diplomaatiliste ametiisikute nimetamine, vastavate au- või teenistusastmete omistamine, autasustamise otsustamine).

63

Teisi juhatab kabineti või valitsuse juht. Sellistel istungitel arutatakse kõiki valitsuse pädevuses olevaid sisulisi probleeme, kavandatakse lahendused ja määratakse ülesanded ministritele täitmiseks. Neil istungeil kuulatakse ära ka spetsialistide ja ametnike seisukohad ja arvamused või saadud ülesannete täitmise ettekanded või aruanded. Samuti esinevad aruannete ja ettekannetega täidesaatva riigivõimu territoriaalse kohahalduse või valdkonnahalduse regionaalsete struktuuride juhid. Mitteformaalsetel istungitel (pigem kokkusaamised) toimub sundimatu vabaarutelu, millel reeglina ei ole otseseid juriidilisi järelmeid ega ka menetlusreglementi. Need on vabadiskussiooni foorumid, kus arutatakse tulevikukavasid või poliitiste erimeelsuste ületamise või koalitsioonide tegevuse täiustamise võimalusi jne. Sellisteks foorumiteks on näiteks Soome valitsuse nn õhtukooliistungid (iltakouluistunto) ning Rootsi valitsuse päevased lõunakogunemised. Eesti valitsuse poliitilises praktikas tekkis hr Mart Laari juhitud valitsuse koosseisu ajal samuti vabaarutelu koosolekute vorm - teisipäevane istung oli reaalne, neljapäevane kujunes aga tihti mitteformaalseks - seda vormi kasutasid ka järgnevad valitsused nn kabinetiistungi nime all. Ministrid võivad moodustada nn ministrikomisjone või ministeeriumikomisjone (-toimkondi). Esimesi juhib minister ise, teisi ministeeriumi või keskametkonna vastutav töötaja või hoopis väljastpoolt valdkonnaspetsialist või mõnel juhul valitsuserakonna poliitik. Sellised organid võivad koosneda kas valitsuskoalitsiooni parteide esindajatest või ametnikest või spetsialistidest või olla eeltoodute kombinatsioonid. P.6. VALITSUSE KESKHALDUSAPARAAT Ministritele alluvad otseselt või on valitsemisalas mitmesugused keskhaldusaparaadi süsteemid ning struktuuriüksused - eeskätt ministeeriumid. Neis on oma sisestruktuursed vastutavad üksused (osakonnad, talitused, bürood jne). Ministeeriumid ja teised keskasutused (ametid, inspektsioonid) on struktureeritud valdavalt valdkonna põhimõttel, kuid peale selle on neis ka teenindavad funktsionaalsed struktuurid. Täidesaatva riigivõimu keskorganite süsteemi ülesehituse osas on levinud kaks põhimõtet:

1) ministeeriumikeskne süsteem; 2) ametkondadekeskne süsteem (kasutusele võtjas Rootsis - kameraalsüsteem).

Esimesel juhul on iga valdkonna jaoks põhimõtteliselt oma ministeerium, samas võib mitut sidusvaldkonda ühe ministeeriumi alla koondada. Ministeeriumi alluvuses on territoriaalselt hajutatud, kuid just sellele ministeeriumile alluvad kohahalduse struktuurid. Alluvuse alusel moodustub range subordinatsiooniga hierarhiline süsteem ministeeriumiga tipus, mida omakorda juhib minister. Teisel juhul teeb haldusotsusi ja teostab haldamist ning avalikke teenuseid loovaid toiminguid keskametkondade süsteem, mille iga üksus on ise suhteliselt autonoomne ja tegeleb oma valdkonnaga. Valitsus langetab tähtsaimad poliitilised ning haldus- ja juhtimispõhimõtteid puudutavad otsustused ja ametkonnad omalt poolt tagavad seadusandluse ja täitmisega seotud ülesanded. Esimene süsteem on praegu laialt levinud kõikjal Euroopa maades, teise esindaja on Rootsi. Arengutendentsina on hakanud ilmnema traditsioonilise ministeeriumisüsteemi nõrgenemine. Sellele aitas ilmselt kaasa USA-st alguse saanud nn mäned?er-tüüpi juhtimismalli leviku laienemine. Osundatud juhtimine eeldab nii struktuuriüksuse kui ka üksiku riigiteenistuja suuremat tegevusvabadust koos vajaliku ressursiga, aga samas ka suuremat vastutust ja huvitatust töö tulemuste suhtes (nn kontserni juhtimise mudel). Ministeeriumid ja keskasutused võivad olla nii arvult kui ka struktuuriüksuste hulgalt väga erinevad. Põhikriteeriumiks on asjaolu, kuivõrd on tegevaparaat koondatud keskusse (pealinna või valitsuse residentslinna) või hajutatud haldusüksustesse, kuivõrd on ta territoriaalselt dekontsentreeritud.

64

§ 5. RIIGI REGIONAALSETE (VAHETASANDI) NING LOKAALSETE KOHALDUSTASANDITE JURIIDILINE LAAD, FUNKTSIOON JA PÄDEVUSP.1. RIIGI REGIONAALSED (VAHETASANDI) NING LOKAALSED KOHALDUSTASANDID Riigi kohahalduse süsteem (nimetatakse veel: vahetasandite haldussüsteem; regionaalne haldussüsteem) rajaneb riiklikule korraldusele ja edasi konkreetsemalt: 1) riigi (föderatsiooni puhul lisaks osariigi, liidumaa) haldusterritooriumi jaotusele;

2) täidesaatva riigivõimu valitsemisalade ehk valitsemisvaldkondade ehk harukondlikule haldusele vastavates haldusterritooriumi üksustes. Keskvalitsus (täidesaatev riigivõim) ning selle territoriaalne kohahaldus ja valitsemisalade (valdkondade) dekontsentreeritud kohahaldus moodustavad hierarhilise subordineeritud süsteemi. Dekontsentreeritud tsentralisatsioon tähendab nö pealinnast haldusüksustesse (paikkondadesse) või valdkonnaregioonidesse (nn planeerimisregioonidesse) hajutatud haldussüsteemi põhimõtet. Vastava tasandi territoriaalse kohahalduse aparaat toimib alati üksnes sub- või supraregionaalse haldusjaotuse üksuse piires. Valitsemisala (valdkonna)halduse aparaadi planeerimisregioonid piiritletakse haldusvaldkonna otstarbeka korralduse alusel. Planeerimisregioonid ei pruugi kokku langeda riigi ametliku haldusterritooriumi jaotusega. Nad võivad olla väiksemad või suuremad vastavast haldusjaotuse üksusest, kuid võivad ka kattuda. Euroopa Liidu riikides on hakanud osades valdkondades ilmnema suund just ühtelangemise poole. Vahetasandi haldussüsteemi mõistet kasutatakse erialakirjanduses valdavalt selles tähenduses, et

lokaalse ehk vahetuima tasandi ja keskvalitsuse (föderatsiooni puhul: osariigi või liidumaa valitsuse) vahepeal on veel üks haldustasand, millele territoriaalsuse alusel vastab ka reaalne haldusüksus. Samas on seda mõistet kasutatud üsna tihti ka siis, kui lokaalsel tasandil ja vastavas haldusjaotuse üksuses on omavalitsuslik haldus, mis koos teiste omavalitsusüksustega kuulub suuremasse (regionaalsesse) üksusse, kus toimib riigi kohahaldus. Riikide haldusjaotused on rahvusriikide lõikes väga erinevad. Nende kujunemist on mõjutanud: 1) ajaloolised tegurid;

2) rahvuslik-kultuurilised tegurid (sh traditsioonid); 3) riiklik korraldus.

Föderatsioonide puhul on Lääne-Euroopas kujunenud põhimõtteliselt 5-tasandit: I tasand : lokaalne (vald, linn, kommuun); II tasand : subregionaalne } regionaalne tasand; III tasand : supraregionaalne } -"-; IV tasand : osariigi (liidumaa) tasand; V tasand : föderatsioon kui tervik. Unitaarriikide puhul võib olla põhimõtteliselt kas 3 või 4 tasandit, kusjuures osariigi tasand puudub ja regionaalne tasand võib jaguneda kas kaheks või on üks tasand. P.2. JURIIDILINE LAAD Alluvussuhted määravad kohahalduse juriidilise laadi: kui riigi keskvalitsus on parlamendi esimene usaldusosaline, siis kohahalduse organid on juba keskvalitsuse nö käepikendus haldusüksustes. Laiemas tähenduses on parlamendi usaldusosaliseks kogu täidesaatva riigivõimu süsteem oma kesk- ja kohahalduse organite süsteemi tervikus (jaguneb omakorda territoriaalsel ning valitsemisalade põhimõttel kaheks võimsaks subsüsteemiks). Samas vahetud suhted on parlamendil siiski üksnes riigi valitsusega (vt ülalpool omakorda valitsus: kabinet ning valitsus). Kohahalduse funktsioonid, süsteem, struktuur ja pädevus sätestatakse põhialustes konstitutsiooni ja seadustega. Seda täpsustavad seaduse alusel juba keskvalitsuse enda õigustloovad ja -rakendavad aktid. Kohahalduse organid on aruandvad ja vastutavad otseselt keskvalitsuse ees, samuti vahetu kõrgema tasandi

65

keskametkonna ees. Riigi kohahalduse organid koos keskorganitega on puhtalt riiklikud institutsioonid. Peale selle esineb mõnedes riikides kohaliku omavalitsuse autonoomse halduse kombinatsioone riigi kohahaldusega. Sel juhul on tegemist nn segasüsteemidega, mis ei ole enam ei puhtalt riiklikud ega ka omavalitsuslikud (nt Saksa Liitvabariigi kreisi tasand). P.3. FUNKTSIOONID Kohahalduse üldfunktsiooni võime jaotada tema iseloomu alusel:

1) terrioriaalne üldhaldus; 2) spetsiifiline valitsemisala haldus;

3) kitsa, spetsiifilise funktsiooni täitmine.

Viimane tähendab, et ei ole tegemist mitte territoriaalse üldhalduse või mingi pideva valdkonna haldamisega, vaid üksnes ühe kindla funktsiooni täitmisega (nt territoriaalsed valimisorganid). Kõigi kolme ülaltoodud funktsiooni täitmist korraldatakse kas:

1) normatiivse tegevuse kaudu või 2) normivabade toimingute abil või 3) nii normatiivse tegevuse kui ka normivabade toimingute abil

Valitsemisala funktsioonide teostamise osas ei ole põhimõttelist vahet keskvõimu (ministeeriumide või keskasutuste) ning haldusüksuste ees seisvate ülesannete lahendamisel. Üldistusena võib väita, et laias laastus nad kopeerivad osundatud valdkondi regionaalsel tasandil, kuid seejuures on spetsiifiline just regionaalne koordineerimine ja regionaalplaneerimine. Kohahalduse tasandite põhiülesanne on avalike teenuste tagamine. Just sellest alusest, kui palju on mingis riigis selle ülesande mahust keskvalitsusel või kohahaldusel, tuleneb erinevates riikides osundatud tasandi pädevuse kirevus. Nimetatud tasandil on oma iseseisev eelarve ja selle sihtotstarbelise kasutamise õigus. Just osundatud tasandi territoriaalorganitel on tavaliselt üsna laialdased järelevalveõigused lokaalsete tasandite tegevuse seaduslikkuse ning rangelt piiritletud juhtudel tegevuse otstarbekuse üle. P.4. PÄDEVUS Legislatiivfunktsiooni osas on üldpilt erinevate riikide lõikes väga kirev, varieerudes vastavate institutsioonide üldakti andmise õigusest kuni üksnes üksikakti andmise õiguseni või üksikute ametiisikute puhul üksnes toimingute teostamise õiguseni kui spetsiifiliste haldusaktideni. Korraldava funktsiooni osas varieerub iga institutsiooni pädevus tulenevalt tema eesmärkidest ja nende lahendamise otstarbest veel suuremates piirides. Põhimõtteliselt on nende pädevus konstrueeritud vastavuses funktsioonidega - territoriaalsetel üldhalde struktuuridel on koordineerimiseks ja korraldamiseks reeglina piiratud üldakti andmise õigus, harukondlikel struktuuridel aga üsna kitsas valdkonna planeerimise, korraldamise ja spetsiifilise järelevalve pädevus. Kohahaldustasandite roll ja tähtsus on pidevalt kasvanud, kusjuures keskvõim delegeerib neile järjest uusi pädevusega tagatud funktsioone. Osundatud protsessiga kaasneb Euroopa Liidu maades valitsev seisukoht, et prioriteet tuleb arengus anda nn subsidiaarsetele tasanditele, mis on inimestele kõige lähemal. Põhiline liigitamine võiks toimuda alusel, kas:

1) vastaval tasandil on üldhaldusfunktsioon koos üldise võimuvolitusega (põhimõtteliselt määruseandlusõigusega) kogu haldusterritooriumi suhtes;

2) vastaval tasandil on üksnes kitsas piiratud pädevus täitmise korraldamise osas, mis seaduses ja valitsuse määrustes detailselt ning seejuures üpris ammendavalt reguleeritud.Esimese juhu näiteks on Skandinaaviamaade ja Saksa LV ning Suurbritannia maakonnad, teise juhu osas - nt Islandi ja Itaalia maakonnad.

P.5. STRUKTUUR

66

Struktuuri osas tuleb teha vahet: 1) kohahaldustasandite süsteemi struktuuri ning 2) vastavate tasandite sisemise süsteemi või struktuuri vahel.

Peale väikeriikide Malta ja Küprose kehtib kõikjal Euroopa riikides mitmetasandiline haldussüsteem, kus põhimõtteliselt on 3 tasandit - riigi tasand ja keskvalitsus (föderatsiooni puhul - föderatsioon ja föderaalvalitsus ning osastisriik ja selle keskvalitsus) > regionaalüksus ja riigi kohahaldus või omavalitsuslik tasand ( 1 või 2 tasandit) > kohalik väikseim haldusüksus ja lokaalne haldus. Seejuures isegi Euroopa suurriikides ei koosne regionaalne riiklik kohahaldus rohkemast kui 2-st tasandist keskvalitsuse (või osariigi valitsuse) ja lokaalse esmatasandi vahel. Kohahalduse hulka ei loeta osariikide (liidumaade) valitsusi, samuti mõnedes riikides eriliste regioonide autonoomset oma(valitsuslikku)haldust, mis tugineb nende regioonide ajaloolisele või rahvuslik-kultuurilisele eripärale. Esindus- ja täitevorganite struktuur on sedavõrd kirev rahvuslikest ja paikkondlikest mudelitest, et nende detailne kirjeldamine väljub antud õppeaine raamest. Märgime vaid kahte põhimõttelist liigitamise võimalust:

1) institutsiooni iseloomu alusel: - ainuisikulised - kollegiaalsed

2) haldusülesannete alusel: - valdkonna- ehk harukondlikud struktuuriüksused - funktsionaalsed struktuuriüksused - poolomavalitsuslikud või -ühiskondlikud struktuuriüksused -

-------------------------------------------------------------------------- Vt selle teema juurde põhiseaduse IV-XIV peatükk; Vabariigi Valitsuse seadus § 6. KOHUS NING JUSTIITSORGANID. JÄRELEVALVE NING JÄRELEVALVEORGANID P.1. ÜLDPÕHIMÕTTED Kohtu ja teiste õiguskaitseorganite põhiülesanne on õigusemõistmine ja õiguskorra kaitse; õiguse rakendamine oma spetsiifilises valdkonnas ja viisil. Kohus peab tegelema põhimõtteliselt üksnes õigusemõistmisega, see on tema ainupädevus (õigusemõistmise monopoolsuse printsiip). Demokraatlikus riigis võib kohtul olla ka täiendavaid funktsioone - näit ühiskondlik-poliitiliste organisatsioonide registreerimine. Kohtuvõimu teostamine põhineb 5-l printsiibil:

1) kohtuvõimu separatsiooni printsiip 2) kohtuametkonna autonoomsuse printsiip 3) õigusemõistmise monopoolsuse printsiip 4) õigusemõistmise obligatoorsuse printsiip 5) kohtu sõltumatuse printsiip

Kohtuvõimu separatsiooniks nimetatakse kohtuvõimu eraldamist võimu kolmikjaotuse (võimude lahususe) teistest elementidest. Kohtuvõimu autonoomsuse all tuleb mõista kohtute internse enesehaldamise õigust, mis on sätestatud konstitutsiooni ja seadustega. Internne on selline haldamine, mis piirdub üksnes oma ametkonna siseasjadega (näit erinevalt kohalikust omavalitsusest, kes korraldab peale puht oma organite sisekorralduse küsimuste ka haldusüksuse kogu elanikonna tegevust, milline on eksternne haldus. Kohtu autonoomia on tema sisehalduse autonoomia. Internse halduse raames võib kohus teostada funktsionaalset ja teenistuslikku kontrolli. Õigusemõistmise monopoolsuse all tuleb mõista üksnes ja ainuüksi kohtute õigust mõista kohut, kusjuures kõrgeima astme (kassatsioonikohtu) kohtu otsus on lõplik. Lõplik on ka alama astme kohtu otsus, mille peale ei esitatud apellatsiooni- või kassatsioonikaebust. Lõplikku otsust ei ole õigust vaidlustada isegi parlamendil või rahval rahvahääletuse korras. Osundatud printsiip tuleneb kahest eelmisest. See õigus on kaasajal konstitueeritud kõigi demokraatlike riikide põhiseadustes või konstitutsioonilistes aktides.

67

Apellatsioon on edasikaebus kõrgema astme kohtule seadusega sätestatud juhtudel ja korras algastme kohtu jõustumata otsuse peale. Apellatsioonikaebuse esitajat nimetatakse apellandiks. Apellatsioonikaebusega kaasneb nn devolutiivne toime - tema esitamise momendist ei tohi alama astme kohus enam tegeleda vastava vaidlusküsimusega. Otsuse lõpliku jõustumise seisukohalt võime veel öelda - suspensiivne ehk viivitav toime. Apellatsioonikohus otsustab asja reeglina sisuliselt ise, kuid erandkorras, kui see seaduses selge sõnaga sätestatud, võib ka tagasi saata algastme kohtule uuesti lahendamiseks. Kassatsioon on apellatsiooni läbivaatamine kõrgemas kohtuastmes, kus võidakse see otsus tühistada ja alama astme kohtule (uues koosseisus) uueks otsustamiseks saata. NB! Ümberkvalifitseerimine toimub siin üksnes juriidilisest aspektist - siin luuakse alus peamiselt apellatsiooniastme otsuste ümberotsustamiseks, aga ei otsustata ise ümber sisu osas. Erandlikult menetletakse kassatsiooni korras neid kohtulikke esimese kaebeinstantsi otsuseid, mis eriseaduse alusel on tunnistatud lõplikeks. Kassatsioonikohus võib parandada ka alama astme kohtute kohtuvigu. Õigusemõistmise obligatoorsuse all tuleb mõista kohtuvõimu subjektiivset õigust ja juriidilist kohustust tegeldagi õigusemõistmisega, kui see kord on tema monopoolne ülesanne. Kohus ei tohi ühelgi kaalutlusel (poliitiline; pragmaatiline) loobuda õigusemõistmise funktsioonist ja seda kellegagi jagama hakata. Kohtu sõltumatuse printsiip avaldub (ja peab olema tagatud) :

a) kõigi kohtute vabastamises mistahes välismõjudest ja eriti teiste riigiorganite ning rahvaesinduse poliitilisest või muust huvisurvest;

b) kohtuniku vabaduses ja kohustuses mõista õigust mitte olude sunnil või pragmaatilistel

kaalutlustel, vaid üksnes kehtiva õiguse ja oma siseveendumuse alusel;

c) kohtute sõltumatuses üksteise suhtes, st otsuste langetamisel õigusemõistmise asjades ei tohi kõrgem kohus teha alamale ettekirjutusi - võimalik on üksnes apellatsioon ja kassatsioon;

d) kohtuniku tagandamatuses - kohtuniku amet on paljudes riikides eluaegne (keeld tagandada kohtunikku võimuorgani õigusaktiga või survegrupi poliitilise aktiga - see ei ole taandamine kui protsessuaalne toiming);

e) kohtuniku alandamatuses ( keeld alandada kohtunikku aineliselt või auliselt); f) kohtuniku siirdamatuses (st keeld reeglina paigutada teda ühest paikkonnast

resp kohtust teise või sellega ähvardamine); g) kohtuniku ameti ühitamatuses (keeld töötada (või olla valitud, määratud või

nimetatud) samal ajal mistahes teises ametis).

P.2. KOHTUTE STRUKTUUR (RAKING) Kohtute struktureeritud süsteemi, kus üksikud kohtud on üksteise suhtes funktsionaalses või harukondlikus või koordineeritud või subordineeritud seotuses, nimetatakse kohtusüsteemi struktuuriks (vanem termin Eesti õiguskirjanduses: raking). 2.1. Kohtud võivad olla struktuuri alusel 1) astmetud ja 2) astmelised ehk astendatud:

1) astmetu kohtustruktuur moodustub ühestainsast kohtust (võib aga samas sisaldada internseid struktuuriüksusi, mis peavad olema omavahel koordinatsioonisuhetes, nt tööjaotuse korras õigusharude alusel);

2) astmelise (astendatud) struktuuri puhul on võimalik kaks varianti - kahe- (a) või mitmeastmeline (b) struktuur:

a) kõrgema kohtu alluvuses on vähemalt üks aste alamaid kohtuid (nn revisjonisüsteem: revisjoniastme kohus ja algastme kohus);

c) praktikas valdavalt kolm astmekohut on üksteise suhtes subordinatsioonisuhetes (nn kassatsioonisüsteem: kõrgeim aste on kassatsioonikohus, sellele allub apellatsioonikohus ning madalaim on esimese ehk algastme kohus). Samal astmel võib sellelgi juhul olla internseid kohtuasutusi.

68

2.2. Kohtud võivad olla koosseisu alusel: 1) ainuisikulised (õigust mõistab üksnes 1 kohtunik - näiteks halduskohtunik); 2) kollegiaalsed ( õigust mõistab kolleegium, kusjuures minimaalarv on

2.3. Kohtud võivad olla funktsiooni kestuse (järjepidevuse) alusel: >korralised > üld- ja erikohtud (vt kohtukolleegiumid) >erakorralised> luuakse teatud eritingimustes (nt sõjatribunalid; Nürnbergi tribunal; Rahvusvaheline Jugoslaavia Tribunal) - Eesti põhiseadus (vt § 148) välistab erakorraliste kohtute moodustamise. 2.4. Õigusharude ja funktsiooni alusel liigitatakse kohtuid (ka vastava astmekohtu asutused ehk struktuurielemendid):

kriminaalkohtud tsiviil- ning majanduskohtud (vahekohtud; arbitraa?) halduskohtud rahukohtud (lepituskohtud)

2.5. Kohtuid liigitatakse territoriaalsuse põhimõtte alusel: territoriaalkohtud (lokaalsed) - kohturingkond ja haldusüksus ei pruugi

ühtida föderatsioonisubjektide ülemkohtud föderaalkohtud

2.6. Kohtuid liigitatakse veel spetsiif ilise funktsiooni - konstitutsioonilise seaduslikkuse kontrolli alusel konstitutsioonikohtuteks ehkonstitutsioonilisejärelevalvekohtuteks.Konstitutsioonikohtute üldine ülesanne on lahendada kaebusi: 1) kõigi institutsioonide peale, kelle tegevus ei ole kooskõlas konstitutsiooniga või

konstitutsiooniliste normidega (õigusaktidega);

3) kõigi instituutide osas, mis ei ole kooskõlas konstitutsiooniga või konstitutsiooniliste normidega (õigusaktidega).

---------------------------- [Vt põhiseaduse XIII peatükk; põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus (RT I 1993,25,435)] 2.7. Sõltuvalt rahvusriigi või rahvusvahelisest tasandist võib kohtuid liigitada:

rahvusriikide kohtud (versus - kohtusüsteemid!) rahvusvahelised kohtud (versus - rahvusriikideülene kohtusüsteem, nt

Euroopa Liidu Kohus.

Eraldi tuleb mainida veel üldises kohtusüsteemis üsna erandlikuks jäänud seisuslikke kohtuid (nn aadlikohtud), samuti kutseühenduste aukohtuid, mis lahendavad au- ehk eetikakaasusi. Viimastel ei ole reeglina "selja taga" riigi sanktsiooni ehk ultima ratio printsiipi, kuid see ei tähenda, et sellise kohtu otsus kutseühingu liikme suhtes ei oleks mõjus - vastupidi, kutseühingu aukohtu otsusega võidakse arvestada tunduvalt rohkem kui riigi kohtute otsustega. Paljudes riikides on veel rahukohtu ehk lepituskohtu institutsioon. Peale kohtute loetakse justiitsorganite hulka (mõneti tinglik - vt skeem nr 1):

prokuröri institutsioon (põhiülesanne toetada riiklikku süüdistust ning teostada spetsiifilist järelevalvet koos järelevalveprotesti õigusega kohtu ees) ja prokuratuur

kohtueelse uurimise organid täitemenetluse organid pönitentsiaarasutuse ning kriminaalteraapia korrektsiooniasutused.

Mõneti tinglik on justiitsorganite lugemine kohtusüsteemi kuuluvaks seetõttu, et nt justiitsministeerium (või paljudes riikides - kohtuministeerium; oli ka Eesti Vabariigis algusaastatel) kuulub põhimõtteliselt täidesaatva riigivõimu organite hulka. Justiitsministri valitsemisala puutub samas paratamatult kokku

69

justiitsorganite ees seisvate õiguslike probleemidega, kuid siin ei tohi olla näiteks kohtu- ja osundatud ministeeriumi vahel mingeid subordinatsioonisuhteid. Samas järelevalve institutsioonid järgnevalt esitatud käsitluses on omaette erilised institutsioonid, ehkki ka nende põhiülesanne on õiguskorra ja õigussüsteemi kaitse. --------------- [Vt antud teema juurde: põhiseaduse IV peatükk, VI-X peatükk, XV peatükk] P.3. JÄRELEVALVE INSTITUTSIOONIDE FUNKTSIOONID JA PÄDEVUS Riigi tasandil võidakse teostada põhimõtteliselt:

1) teenistusjärelevalvet (st järelevalvet nii subjekti tegevuse seaduslikkuse kui ka tegevuse otstarbekuse üle);

2) konstitutsioonilisuse järelevalvet; 3) riigi ja omavalitsuste vara järelevalvet (näit riigi vara säilimist ning riigi poolt omavalitsustele

kindla ülesande realiseerimiseks antud vara (raha ja muu ressursi) sihtotstarbelist kasutamist);

4) tehnilist järelevalvet ehk seiret. Teenistusjärelevalve sisuks on järelevalve subjekti tegevuse seaduslikkuse üle ning subjekti tegevuse ostarbekuse üle. Järelevalve subjekti tegevuse seaduslikkuse üle hõlmab teo (tegevus või tegevusetus) vastavuse hindamist seadusele või seaduse alusel või täitmiseks antud muule õigusaktile, kusjuures seadus peab ise olema kooskõlas konstitutsiooniga või konstitutsioonilise normiga (õigusaktiga). Seaduslikkuse kontrolli valdkond on põhimõtteliselt eraldatud (seega iseseisev ja sõltumatu) seadusandlikust, täidesaatvast ja kohtuvõimust. Seda võivad teostada eripädevuse alusel vastavad riigiorganid või ametiisikud (institutsioonid). Järelevalve subjekti tegevuse ostarbekuse üle hõlmab tema teo pragmaatilise aspekti hindamist - kas ta toimis optimaalseimal viisil ja saavutas optimaalseima tulemuse. Siin on alati oht kaldudasubjektivismi. Teenistuskontrolli raames tehakse revisjone või inspekteerimisi. Mõnevõrra küsitav on teenistusjärelevalve käsitlemine lahus järelevalvest subjekti tegevuse seaduslikkuse ning otstarbekuse juhust, eriti järelevalvest tegevuse seaduslikkuse üle. Sellist käsitlust võib aga erialakirjanduses siiski kohata. Iseseisev käsitlus olevat põhjendatud spetsiifika esiletoomise aspektist, sest nimetatud kontroll hõlmavat järelevalvet selles:

a) kas subjekt täidab üldse oma kohustusi, b) kas subjekt täidab oma kohustusi nõutaval tasemel (nö suudab realiseerida koormust kui ka vastab kvaliteedilt ülesande nõuetele),

c) kas subjekt on täitnud kõik saadud ülesanded, d) kas subjektile on loodud täitmiseks vajalikud tingimused, e) mida tuleb teha antud ülesannete parema täitmise tagamiseks tulevikus,

f) kas (kui tegemist üksikisikuga) on põhjust edutamiseks või nö degradeerimiseks, g) kontrollitakse kaebusi subjekti peale.

Konstitutsioonilisuse spetsiifiline järelevalve on tegelikult eriline osa seaduslikkuse järelevalvest. Eripära - siin hinnatakse eeskätt kas õigusakt on kooskõlas põhiseadusega. Põhiseaduslikkuse järelevalvet on korraldatud Euroopas põhiliselt kahel viisil - kas (kõrgeima astme) üldkohtute poolt lisaks teistele funktsioonidele või selleks eriliselt loodud konstitutsioonikohtu poolt. Esimesel juhul on see funktsioon korraldatud kas hajutatud süsteemis või tsentraliseeritud ühe kindla kohtuasutuse kätte. Hajutatud süsteemi näiteks on Inglismaa, Rootsi ja Kreeka. Seevastu Iirimaal, Norras, Taanis ja Islandil on tsentraliseeritud see funktsioon ülemkohtute kätte. Erilised konstitutsioonikohtud on levinud eeskätt mandri-Euroopa riikides. Sellise erikohtu sünnimaale - Austriale - lisaks on sellised kohtud Saksa LV-s, Itaalias, Hispaanias, Portugalis ja Kreekas. Ka Prantsusmaa nn konstitutsioonikogu tegevus on põhimõtteliselt samadelt alustelt lähtuv. Konstitutsioonikohtute koosseis on alati kollegiaalne (koosneb ca 10-15 liikmest). Erinevates riikides nimetatakse nende koosseis mitemete erinevate riigiorganite poolt, kuid enamlevinud on, et parlament nimetab seejuures ikkagi suurima osa liikmetest. Eestis on konstitutsioonikohtu rollis Riigikohus, kelle koosseisus on moodustatud põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegium. Järelevalvet riigivarade säilimise ja sihtotstarbelise kasutamise üle teostavad spetsiifilised institutsioonid või on see valitsuse ülesanne; Eestis - Riigikontroll (vt põhiseaduse XI peatükk). Kohaliku omavalitsuse vara osas teevad seda omavalitsuste esinduskogude määratud või

70

omavalitsusi reguleerivate seadustega sätestatud institutsioonid (Eestis - volikogude revisjonikomisjonid). Tehnilist järelevalvet keskkonna või objekti üle (seiret) teostavad spetsiifilised organid, Eestis näit vastavad inspektsioonid. Õigusteoorias liigitatakse järelevalve teostamise meetodit (viisi) ehk kontrolli (teostamise vorm - nt revisjon; reid): 1) järjestuse alusel ajas:

a) preventiivne ehk eelkontroll (eesmärk - ennetada puuduste, väärnähtuste teket), b) repressiivne ehk järelkontroll (kui on nt saadud eelteavet võimalike väärnähtuste faktide kohta - siis post factum tähenduses; võib olla ka nt: eelnenud preventiivse ning irregulaarse kontrollreidi käigus tuvastati väärnähtus ja tehti ettekirjutus kõrvaldamiseks - nüüd järelkontroll: kas täidetud); 2) kontrollifunktsiooni järjepidevuse alusel:

a) regulaarne ehk pidev ehk permanentne (reeglina seejuures hõlmav); b) irregulaarne ehk pisteline (võib olla nii hõlmav kui ka valikuline);

3) kontrolli objekti hõlmamise alusel: a) täielikult hõlmav (objektist ammendava ülevaate saamiseks); b) valikuline ehk väljavõtteline (kas objektist minimaalselt piisava ülevaate saamiseks või nt mõnede konkreetsete faktide või tunnuste tuvastamiseks). Peale ülalloetletud järelevalve liikide ja institutsioonide on Euroopa ning teistes riikides laialt levinud: 1) eriline institutsioon parlamentide juures: ombudsman, kusjuures Maastrichti lepingu kohaselt on loodud Euroopa Ombudsmani institutsioon Euroopa Parlamendi juures;

2) erilised parlamentide petitsioonide komiteed. Ombudsmani institustioon on üpris ammune, nt Soome parlamendi (Eduskunna) juurde loodi ta peamiselt Rootsi mudeli eeskujul juba 1919.a. Ombudsman valitakse tavaliselt parlamendi poolt teatud tähtajaks. Ombudsmanil on õigus: 1) saada teavet mistahes ametivõimu või ametniku dokumentide kohta ning nende tööistungitel viibida otsustuste langetamise juures (kas sõnaõigusega või ilma); 2) esitada ettekanne (raport) parlamendile; 3) kontrollida pönitentsiaarasutusi; 4) teha seadust rikkunud subjektile ettekirjutus, mis kuulub kohustuslikule ja tähtaegsele täitmisele. Mõlemad osundatud institutsioonid kuuluvad haldamise mittekohtuliku järelevalve hulka. Petitsioon on märgukiri, mis esitatakse petitsiooni nimetuse all ning mis antakse riigi- või kohaliku omavalitsuse organile avalikult üle selleks erilises kehtestatud korras (protseduuridega), kusjuures üleandja (levinud - allakirjutanute volitatud esindus) annab petitsiooni üle ning vastuvõtja (vastava organi ex officio või spetsiaalselt volitatud esindaja või see ametiisik, kelle nimele esitatakse) võtab vastu avalikult, tihti massiteabe esindajate juuresolekul. Seoses demokraatlike mehhanismide üldise arenguga märgime, et eksisteerib veel vägagi mõjus üldsuse järelevalve toimemehhanism ning sh spetsiifiline valdkonnajärelevalve selle raames. Üldsuse järelevalve võimsaks instrumendiks on kujunenud avalikustamine massiteabevahendite abil. Spetsiifiline valdkonnajärelevalve võib olla näit tarbijakaitse süsteem, mis kontrollib nii kaupade kui ka teenindamise kvaliteeti. ***** TEEMA 7. PÕHIMÕISTED: Rahvas kui kõrgeim riigiorgan; referendum, rahvaalgatus, rahvaarutelu, riigipea valimine, parlamendi valimine, kohalik referendum, kohalik algatus, kohalik rahvaarutelu, omavalitsusüksuse esinduskogu valimine; parlament: rahva otsene usaldusosaline (esimene ja vahetu volitatu), diskontinuiteet, indemniteet, immuniteet, deputaat (parlamendiliige, saadik),

71

esindusmandaat, vabamandaat, imperatiivne mandaat, põhifunktsioon - seaduste vastuvõtmine, süsteemid - parlamentaarne, parlamendikeskne ning puhas võimude lahususe süsteem, välislepingute ratifitseerimine ja denonsseerimine, riigipea dekreetide sanktsioneerimine, õigus aru pärida (arupärimine) ning teavet nõuda (järelepärimine), sõja ja rahu sanktsioneerimine; ühe- ja kahekojaline parlament; föderaalparlament ning liidumaa (osariigi) parlament; koosseisu volituste kestus; korralised ning erakorralised (ennetähtaegsed) valimised; parlamendi ennetähtaegne laialisaatmine; parlamendi koosseisu tagasiastumine; töövormid: istungjärk ning istung, deputaaditegevus, töö kuluaarides; parlamendi ja selle kodade juhatamine: juhataja, spiiker, juhatus, juhtivkogu, vanematekogu; töö- ning kodukord (reglement); parlamendifraktsioon; komisjon, komitee, alamkomitee, laudkond, toimkond, töögrupp (ajutine; alatine); parlamentaarsed tavad (traditsioonid); seadusandluse kolm põhistaadiumi: algatus, ettevalmistus, otsustus; parlamendi poliitiline kontroll valitsuse üle: umbusaldushääletus, usaldushääletus, umbusaldusettepanek; riigipea kui ainuisikuline institutsioon (monarhia puhul; vabariigi puhul), riigi kõrgeim ametiisik, valitseja; kollegiaalne riigipea (direktoorium, presiidium, hunta); ex officio; jus representationes omnimodae; spetsiifiline legislatiivfunktsioon - dekreetseadus; parafeerimine; armuandmine süüdimõistetule; riigikaitse, sõjaseisukord, erakorraline seisukord, eriolukord; promulgeerimismenetlus; absoluutne veto, suspensiivne veto; ametiaeg; nõuded riigipea kandidaadile: kodakondsus, eatsensus; täidesaatev riigivõim - riigi valitsus (keskvalitsus): valitsus, ministrite kabinet, ministrite nõukogu, sõjakabinet; võimu sekundaarne allikas; valitsus: ametnike, spetsialistide, parlamentaarne ehk poliitiline, presidentaalne, “ayes have it”, impeachment-menetlus; valitsuse juht: peaminister, kantsler, ministrite kabineti või ministrite nõukogu esimees, president valitsusjuhina; primus inter pares; haldusakt, määruseandmisõigus; avalik haldus (avalik-õiguslik haldus), avalik teenus, avalik sektor; heaoluühiskond (hüveoluühiskond), arenduskeskus, sotsiaalne iseregulatsioon, thatcherism, tarbijakaitse, töövõtjad ja tööandjad, kategooriline imperatiiv (imperatiivne ettekirjutus), soft law; teenistuskontroll ning distsiplinaarkaristuse õigus; seaduslikkuse ning otstarbekuse kontroll; ülesannete täitmise kontroll (täitmise kontroll); seaduseelnõude ettevalmistamine ning algatamine parlamendis; tegevuse stabiilsus, poliitika järjepidevus, õiguspärase ootuse printsiip; keskvõim ning kohahaldus; saneerimine; minister: valdkonna minister, portfellita minister, abiminister, aseminister, juniorminister, riigisekretär, abiriigisekretär, aseriigisekretär; ministritehierarhia; koalitsioonikokkulepe; rekruteerimine, esindus (edustus); töövorm - istung: kinnine, formaalne, reaalne, mitteformaalne (vabaarutelu, õhtukooliistung (iltakouluistunto), lõunakogunemine); ministrikomisjon, ministeeriumikomisjon (-toimkond, töögrupp); keskhaldusaparaat, osakond, talitus, büroo; ministeeriumikeskne süsteem, ametkondadekeskne süsteem (kameraalsüsteem); mäned?er-tüüpi juhtimismall; riigi kohahalduse süsteem (vahetasandite haldussüsteem, regionaalne haldussüsteem); territoriaalne kohahaldus, dekontsentreeritud kohahaldus, dekonstentreeritud tsentralisatsioon; planeerimisregioon, haldusvaldkond; föderatsioonide haldustasandid: lokaalne (vald, linn, kommuun), regionaalne (subregionaalne, supraregionaalne), osariik (liidumaa), föderatsioon; subsüsteem; kohaliku omavalitsuse autonoomne haldus; territoriaalne üldhaldus, spetsiifiline valitsemisala haldus, spetsiifilise funktsiooni täitmine; normatiivne tegevus, normivabad toimingud; regionaalne koordineerimine, regionaalplaneerimine; haldusakt; subsidiaarne tasand; kohahaldustasandite süsteem, tasandite sisemine süsteem; mitmetasandiline haldussüsteem, ühetasandiline haldussüsteem; eriliste regioonide autonoomne omahaldus; esindus- ja täitevorganite strutuur: institutsiooni iseloomu alus (ainuisikuline, kollegiaalne), haldusülesannete alus (valdkonnastruktuurid, funktsionaalsed struktuurid, poolomavalitsuslikud või -ühiskondlikud struktuurid); kohtuvõim (kohus) ning teised õiguskaitseorganid (justiitsorganid); kohtuvõimu viis printsiipi: separatsioon, autonoomsus, õigusemõistmise monopoolsus, õigusemõistmise obligatoorsus,

72

sõltumatus; internse enesehaldamise õigus, eksternne haldus; lõplik kohtuotsus; apellatsioon, kassatsioon, apellant, devolutiivne toime, kohtuviga; kohtu sõltumatus: kohtuniku vabadus ja kohustus, kohtuniku tagandamatus, taandamine, kohtuniku alandamatus, kohtuniku siirdamatus, kohtuniku ameti ühitamatus; kohtusüsteemi raking: astmetu, astmeline ehk astendatud (kahe- ning mitmeastmeline, revisjonisüsteem, kassatsioonisüsteem); kohtute koosseis: ainuisikuline, kollegiaalne; kohtud funktsiooni kestuse alusel: korralised>üld- ja erikohtud, erakorralised> sõjatribunalid, Nürnbergi tribunal, Rahvusvaheline Jugoslaavia Tribunal; kohtud õigusharude ja funktsiooni alusel: kriminaalkohtud, tsiviilkohtud, majanduskohtud (vahekohtud; arbitraa?), halduskohtud, rahukohtud; kohtud riikliku korralduse alusel: territoriaalkohtud, föderatsioonisubjektide ülekohtud, föderaalkohtud; kohtud konstitutsioonilise seaduslikkuse alusel: konstitutsioonikohtud, konstitutsioonilise järelevalve kohtud; kohtud rahvusriikliku tunnuse alusel: rahvuslikud kohtud, rahvusvahelised kohtud (Euroopa Liidu Kohus); õiguskaitseorganid: prokurör ning prokuratuur, kohtueelse uurimise organid, täitemenetluse organid, pönitentsiaarasustused ning kriminaalteraapia korrektsiooniasutused; järelevalve: teenistusjärelevalve - subjekti tegevuse seaduslikkuse üle ning subjekti tegevuse otstarbekuse üle; konstitutsioonilisuse järelevalve (hajutatud ning tsentraliseeritud süsteem; Riigikohus, põhiseaduslikkuse järelevalve kohtukolleegium), riigi ja omavalitsuste vara järelevalve, tehniline järelevalve ehk seire; järelevalve liigid teostamise iseloomu või viisi alusel: preventiivne, repressiivne, regulaarne ehk permanentne, irregulaarne, hõlmav, valikuline (väljavõtteline); järelevalve teostamise vorm - kontroll; ombudsman (Euroopa Ombudsman), parlamentide petitsioonide komiteed, ettekanne (raport), petitsioon, üldsuse järelevalve, valdkonnajärelevalve (tarbijakaitse süsteem), avalikustamine massiteabes. TEEMA 8. TEISED ORGANISATSIOONID - I RÜHM: KOHALIKUD OMAVALITSUSED; RIIGIKAITSELISED ORGANISATSIOONID; KULTUURAUTONOOMIA; KUTSEALADE OMAVALITSUSED; KIRIKUOMAVALITSUS- NENDE JURIIDILINE LAAD, FUNKTSIOONID JA PÄDEVUS § 1. KOHALIKUD OMAVALITSUSED - MÕISTE, JURIIDILINE LAAD, FUNKTSIOONID, PÄDEVUS JA STRUKTUUR P. 1. MÕISTE Kohalik omavalitsus tähendab kohalike võimuorganite õigust ja võimet seaduse piires ja kohalike elanike huvides korraldada ja juhtida valdavat osa nende vastutusalasse kuuluvast ühiskonnaelust (Euroopa kohaliku omavalitsuse harta - ETS-122 - artikkel 3 p.1 - vt normatiivaktid: 138.). Niivõrd universaalne määratlus võimaldab hõlmata kohaliku omavalitsuse mõiste nii selle kogukondliku kui ka riikliku teoooria tähenduses. Mitte ainult omavalitsuste puhul, vaid ka teistes valdkondades ongi selline universaalne lähenemine integreeruvale Euroopale väga iseloomulik. P.2. JURIIDILINE LAAD Ajalooliselt on riik tekkinud ning kasvanud välja kogukondliku omavalitsuse organisatsioonist. Kohalik kogukondlik omavalitsus sellega ei kadunud, vaid hõlmati riigi poliitilisse süsteemi. Viimane asjaolu määras ajalooliselt ka riigi ning kohaliku kogukonna (nt külakogukond; linnade autonoomne haldus) vahekorra: riigi avaliku võimu organisatsioon toimis ja toimib kogu riigi maa-alal, asustusüksustes toimis (kaasajal: haldusjaotuse üksustes toimib) teatud autonoomiaga kohaliku omahalduse organisatsioon. Euroopa kohaliku omavalitsuse hartast leiame järgmisi kaasaegset kohalikku omavalitsust iseloomustavaid ning universaalseid tunnuseid:

1) territoriaalsus - kohalik omavalitsus tugineb riiklikule korraldusele, konkreetsemalt - territooriumi haldusjaotusele;

73

2) autonoomsus - põhiseaduse ja seaduse või statuudiaktiga sätestatud alustel ja piires on kohaliku omavalitsuse organite süsteem vastavas territooriumi haldusüksuses iseseisev (tal on oma pädevus, mida ükski riigiorgan või ametiisik kitsendada või kaotada ei tohi);

3) otsene (vahetu) demokraatia - haldusüksuse (nt linn või vald) elanikel on võimalus oma üksuse eluliselt olulisi ja kõige üldisemaid põhimõttelisi küsimusi lahendada kohaliku rahvahääletuse või rahvaküsitluse teel, kusjuures reeglina on sellise hääletuse tulemus haldusüksuse omavalitsusorganitele soovituslik. Just kohalikul tasandil realiseerub enim kodanike osavõtt riigi ja ühiskonna asjade otsustamisest;

4) esindusdemokraatia: "igapäevaseid" probleeme lahendab haldusüksuse valimisõiguslike elanike poolt demokraatlikult, st vabadel, üldistel, otsestel ja ühetaolistel valimistel salajase hääletuse teel valitud esinduskogu (reas riikides ka täitevorgani juht) ning tema poolt vabalt moodustatud täitevorgan(id) - viimased võivad, kuid ei pea olemas olema;

5) legaalsus - kohalikud omavalitsused tuginevad kas põhiseadusele, seadusele või oma statuudiaktile või eeltoodute kombinatsioonile. Seega on nad oma pädevuse piires põhimõtteliselt võrdväärses seisus täidesaatva riigivõimuga - mõlema suhtes on ülimuslik riigi õiguskord ja õigussüsteem ning kohtute otsused;

6) õigus kehtestada oma eelarve, kohalikke maksusid tuluallikana ning real juhtudel koormisi (viimane instituut on Euroopas hääbumas) - eelarve- ja maksustamisõigus on olulisimaid garantiisid, et seadusega määratud pädevust ka tegelikkuses täita õnnestub; siia lisandub õigus soetada ja omada vara haldusüksuse elanike hüvanguks;

7) subsidiaarsuspõhimõte - hartas spetsiifiliselt: järelevalvet kohalike omavalitsuste üle sooritav kõrgem võim (st riigivõim selle vastava(te) organi(te) näol) peab talle seaduses antud õiguste rakendamisel valima seadusest lähtudes sellise viisi, mis kindlustab, et seejuures vähimal määral sekkutaks kohaliku omavalitsuse tegevusse ja autonoomsesse pädevusse, sest kohalik omavalitsus seisab kodanikule kõige lähemal;

8) riigi ja omavalitsuste suhete rajamine üksnes seadusele ja/või lepingule - kui kohalike omavalitsuste põhiõigused, -kohustused ja -ülesanded sätestatakse põhiseaduse, seaduse või statuudiaktiga, siis täiendavaid spetsiifilisi ülesandeid (alalisi või ajutisi) võib anda üksnes seadusega ning omavalitsustele tuleb siis ka luua tagatised täitmiseks (raha ja teised ressursid);

9) detsentralisatsiooni tunnus riigi üldhalde suhtes - kohalik omavalitsus on suhteliselt iseseisev ega ole põhimõtteliselt subordineeritud täidesaatvale riigivõimule, samuti ei allu ta parlamendile, vaid üksnes seadusele;

10) järelevalve reeglina üksnes tegevuse seaduslikkuse üle - tegevuse otstarbekuse üle möönatakse riigi järelevalveõigust üksnes siis, kui riik andis seadusega täiendava ülesande ja peale selle raha või ressursid selle täitmiseks - siis võib riik kontrollida ka nende kasutamise sihipärasust.

P.3. FUNKTSIOONID Kohaliku omavalitsuse süsteemi põhiliseks üldfunktsiooniks on lahendada omavalitsusüksuses kõiki kohalikke küsimusi, mis praktikas tõusetuvad. Traditsiooniliselt on kohaliku omavalitsuse kui süsteemi funktsiooniks olnud järgmiste eluvaldkondade korraldamine ning juhtimine

- rahvaharidus (üldharidussüsteem ehk UNESCO standardite kohaselt alg- ja põhiharidus);

- sotsiaalhoolekanne; - tuletõrje; - territooriumi planeerimine, ehitus ja hoonestus; - keskkonnakaitse ning jäätmemajandus (k.a. jäätmete likvideerimine); - kohalik liiklus ja teed; - kohalik transport; - raamatukogud; - kultuuritraditsioonide hoidmine; - kodanikukaitse ning päästeteenistuse korraldamine kohtadel;

74

- teatud ulatuses tervishoid (perearstivõrk jms, kuid mitte suured haiglad ja erikliinikud);

- kommunaalvõrgud; - avalik kord ja heakord; - turism; - paikkonniti spetsiifilised funktsioonid (saarte või kaitsealade erihaldus jne); - tööhõive ning uute töökohtade ja avalike teenuste loomine; - elektri- ning soojusenergia hankimine ja jaotamine.

Viimaste aastakümnete arengutendents riigi kui ka kohalike omavalitsuste puhul on sarnane - ettekirjutustelt ning rangetelt reeglitelt minna üle eelduste loomisele ning üksnes "pehmete meetoditega" piisavale suunamisele. Oma funktisoonide täitmiseks tuleb kulutada raha. Praktilistelt kõigis riikides saab omavalitsus selleks tulu 3-st allikast:

1) tulud kohalikest maksudest; 2) avalikelt teenustelt, kohalikust ettevõtlusest ning varalt (peamiselt kinnisvara) laekuv tulu; 3) riigieelarve eraldised ( mistahes vormis - dotatsioon, krediit, laen (tagastatav, tagastamatu) jne) P.4. PÄDEVUS

Riigi ning kohaliku omavalitsuse pädevuse piiritlemine põhjustab jätkuvalt kõikjal vaidlusi, kuid samas on kinnistunud mõned piiritlemise üldtunnustatud printsiibid - kohaliku omavalitsuse pädevuses on:

1) kõik ülesanded, mis on talle pandud seadus(t)ega expressis verbis; 2) kõik ülesanded, mis ta võtab endale lepingutega; 3) kõik ülesanded, mis ei kuulu seaduse alusel juba mõne teise institutsiooni pädevusse, on

ilmselt kohaliku tähtsusega ning võeti kohaliku omavalitsuse poolt lahendamisele tema enda algatusel.

Kohaliku omavalitsuse süsteemi autonoomsuse alusel liigitatakse pädevus: 1) poliitiline pädevus; 2) halduspädevus: a) normatiivne pädevus,

b) normivaba pädevus

Kaasaegses demokraatlikus riigis ei ole põhimõttelist vahet selles, mis on poliitika olemuseks riigi või kohalikul tasandil - poliitika objekt ning subjektid võivad erineda, vorm ja sisu ning viisid on sarnased, kui mitte täiesti samad. Ka kohaliku omavalitsuse esinduskogud moodustatakse parteipoliitilisel alusel. Kohaliku poliitika demokraatlikkuse nurgakiviks on autonoomsuse (detsentralistliku suhtelise sõltumatuse) garanteeritus, st kohalikud demokraatlikult moodustatud esindusorganid peavad oma pädevuse raames olema otsustustes vabad ega tohi olla sõltuvuses riigiorganitest tegevuse otstarbekuse osas. Kohaliku poliitika autonoomia garanteerivad nn kuus ülimuslikkust: 1) ülimuslikkus organisatsiooni kujundamisel (st õigus igas omavalitsusüksuses ise juhtimisstruktuur kujundada); 2) ülimuslikkus õigusloomes (st õigus võtta vastu omavalitsusüksuse statuudiakt ning anda õigustloovaid ja õigustrakendavaid akte igapäevases halduses); 3) ülimuslikkus finantsasjades (st õigus omavastutuslikuks tulude ja kulude e. eelarve

kujundamiseks); 4) ülimuslikkus maksude osas (st õigus kehtestada ise kohalikke makse niivõrd, kui see pole

piiratud kõrgemalseisva seadustikuga finantspoliitika regionaalseks ühtlustamiseks); 5) ülimuslikkus kohalikus planeerimises (st õigus oma vastutusel töötada välja ehituse ja

kommunaalvõrkude perspektiivplaanid, sh maakasutus- ja hoonestusplaanid); 6) ülimuslikkus personali küsimustes (st õigus ise personali valida, tööle võtta, edutada ja

vallandada). Normatiivne ehk õigusloomepädevus hõlmab esinduskogu ning seaduses ja statuudiaktis sätestatud juhtudel ka täitevorgani(te) õiguse: 1) anda kohalikes küsimustes õigustloovaid üldakte (määrusi), mis on antud omavalitsuse

maa-alal üldkohustuslikud; 2) anda kohalikes üksikküsimustes õigustrakendavaid üksikakte kindla subjektide ringi suhtes,

mis on seaduse alusel samuti täitmiseks kohustulikud omavalitsusüksuse maa-alal;

75

3) veel õigus sõlmida lepinguid seaduses sätestatud alustel ja korras, millega saadakse õigusi ja võetakse kohustusi.

Normivaba ehk täitev-korraldava tegevuse (organiseerimistegevuse) raames vabadus ise valida optimaalseim ja otstarbekaim tegevuse vorm ja viis soovitud eesmärgi saavutamiseks. Vastutus on demokraatlikes riikides personaalne, kusjuures omavalitsusüksuse esinduskogu liikme suhtes võidakse kohaldada ka varalist vastutust, kui esinduskogu otsustustega tekitati kellelegi varalist kahju. P.5. STRUKTUUR

Struktuuri osas tuleb teha vahet omavalitsusliku halduse struktuuri ning omavalitsusüksuse organisatsiooni struktuuri vahel. Omavalitsusliku halduse struktuuri osas on Euroopas levinud kolm põhimudelit:

1) puhtalt ühetasandiline omavalitsussüsteem - st omavalitsuslikud on üksnes lokaalsed territooriumi haldusjaotuse üksused: vald ja linn (nt Eesti, Soome);

2) kahe- või enamatasandiline omavalitsussüsteem: a) esmatasand - vald ja linn, b) teine tasand - Eesti maakonnale vastav üksus, mis hõlmab ka tema piires valdasid ja

linnasid (nt Rootsi, Taani, Island). Omavalitsusüksuse organisatsiooni struktuuri mudelite hulk on Euroopa rahvusriikide lõikes väga mitmekesine, kuid praktiliselt kõigile neile on iseloomulik, et:

1) lokaalsetes omavalitsusüksustes valitakse otsestel valimistel antud omavalitsusüksuse esinduskogu (volikogu - valitakse tavaliselt 3-6 aastaks; NB!esinduskogu liikmetel puudub immuniteet);

2) välja arvatud Suurbritannias moodustavad esinduskogud kõikjal oma liikmete hulgast kohati üpris amorfse täitevorgani (valitsuse) ning nimetavad või valivad täitevorgani juhi;

3) esinduskogu kui ka täitevorgani juhi ja valitsuse juures või alluvuses töötavad nende moodustatud tööorganid (komisjonid; komiteed; toimkonnad; laudkonnad), mis on kas alatised või ajutised - viimased kas tähtajalised või teatud ülesande täitmiseni;

4) täitevvõimule alluvad professionaalsed struktuurid, - asutused, organisatsioonid, teenuseid tagavad ettevõtted ja töövõtjad, fondid jt asutused, kus töötavad omavalitsusteenistujad.

Paljudes Lääne-Euroopa riikides, kus omavalitsusüksuste kogukonnad on väikesearvulised ning seega nõrgad, võivad nad moodustada omavalitsusliitusid (-ühendusi). Rõhutada tuleb, et peaaegu kõikjal Euroopas on suurlinnade haldus korraldatud mingi erimudeli kohaselt, seejuures pealinnadel:

1) pealinna eristaatuse alusel; 2) nn metropoliregiooni põhimõttel (hõlmab suurlinna + tihedalt seotud tagamaa); 3) nn Suur-Pariisi mudel (üksikute linnaosade assotsiatsioon).

§ 2. RIIGIKAITSELISED ORGANISATSIOONID Riigikaitselised organisatsioonid on vabatahtliku liikmeskonnaga struktuurid, mis moodustavad vastava riigi sõjaväe spetsiifilise reservi (nt Eestis Kaitseliit, USA-s Rahvuskaart; nn maakaitse organisatsioonid). Sõjaseisukorras mobiliseeritakse nende liikmeskonnast suur osa tegevväkke, rindeteenistuseks kõlmatu kontingent rakendatakse reeglina tagala julgestuseks (valveteenistus, päästeteenistus, avaliku korra ja julgeoleku kaitse jne). Eriolukorras (erakorraline seisukord; epideemia; katastroof) täidab reeglina spetsiifilisi ülesandeid vastavalt vajadusele. Reeglina allub riigi sõjaväe (kaitseväe) tsentraliseeritud juhtimissüsteemile, moodustab kaitsestruktuuri ühe komponendi. Juhtimine tavaliselt territoriaalringkondade põhimõttel, rakendatakse ranget tsentralisatsiooni ning subordinatsiooni. Reguleeritud riigi seadustega (eraldi või sõjaväe tegevust reguleerivate õigusaktidega). Peamine funktsioon - riigi välisfunktsiooni hulka kuuluva riigikaitse- ja julgeolekufunktsiooni täitmine. Organisatsiooni iseloomustab põhitunnusena liikmeskonna komplekteerimine rangelt vabatahtlikul alusel. Totalitaarriikides on vabatahtlikkus küll (eriti kaitseseisukorras) üpris küsitav - vrdl Hitlerjugend (ehkki formaalselt ei olnud ta riigikaitseline) ning Volkssturm Berliini kaitsel Teise maailmasõja

76

lõppfaasis. Riigikaitseliste organisatsioonidena saab tinglikult käsitada I ja II Maailmasõja aegadel eriti laialt levinud halastajaõdede liikumist ja organisatsioone (NB! Mitte samastada Punase Risti ja Punase Poolkuu rahvusvaheliste organisatsioonide liikmetega - silmas on peetud nt Soome lottatüdrukute või Eestis Naiskodukaitse sarnast organisatsiooni) - ehkki nad täitsid abistavat funktsiooni. § 3. KULTUURAUTONOOMIA ORGANISATSIOONID Kultuurautonoomia põhimõtete ning organisatsiooni loomisel oli Eesti 1920-ndatel aastatel pioneeriks nii Euroopas kui ka kogu maailmas. Juba tollal fikseeritud põhimõtted olid ja on eeskujuks mitmete rahvusvahelise õiguse aktide väljatöötamisel selles valdkonnas (kaasa arvatud pikemat aega ettevalmistamisel olev vastav ÜRO dokument). Kultuurautonoomia funktsiooniks on antud rahvusriigis koos põhirahvusega elava rahvusvähemuse (minoriteedi) kogukonna oma rahvusliku kultuuriidentiteedi säilitamine ja arendamine (keel, tavad, kultuur, kirjandus jne. jne.) ning samas loomulik integreerumine antud riigi keskkonda. Tavaliselt lisandub sidemete säilitamine kunagise emamaaga ning selle arengusuundade vahendamine, samuti enda tutvustamine põhirahvusele, viimasega heade sidemete loomine. Reeglina moodustatakse kultuurautonoomia korraldamiseks vastava rahvuskogukonna (minoriteedi):

1) ühiskondlikud esindusorganid; 2) palgalised täitevorganid; 3) vajalikud asutused kultuurautonoomia funktsioonide korraldamiseks.

Kultuurautonoomia ei ole niivõrd poliitline, kui sotsiaal-kultuuriline nähtus. Ta tegutseb rangelt asukohamaa seaduste alusel ja raames. Kultuurautonoomia on olemuselt mitteterritoriaalne rahvuslikul valdkonnaalusel korraldatud spetsiifiline omavalitsus. Ta ei asenda kunagi territoriaalset kohalikku omavalitsust oma rahvuse kogukonnale, vaid tema territoriaalorganisatsioonid tegutsevad tihedas koostöös vastava omavalitsusüksuse organitega. Keskvõimu struktuuris on tavaliselt omaette institutsioon, kes tegeleb rahvusvähemuste ning kultuurautonoomia probleemidega ning suhtleb vahetult ja operatiivselt vastavate kogukondade esindustega (võib olla koguni vastav minister). Riigi seadustega määratakse vastava kultuurautonoomilise kogukonna liikmete minimaalne hulk, mis annab aluse teda ametlikult tunnustada ja registreerida. Kogukonna liikmed peavad olema asukohamaa

alalised elanikud või koguni kodanikud, reeglina on tegu põlvkondi asukohamaal elunejatega. Ajutised elanikud, turistid ning võõrtööjõud ei saa moodustada kultuurautonoomiat, samuti ei saa kultuurautonoomia kandjaiks olla okupeeriva riigi kolonistid, kui koloniseerimine tuvastatakse. § 4. KUTSEALADE OMAVALITSUS Kutsealade omavalitsus on spetsiifiline korporatiivne organisatsioon, mis ühendab antud elukutse (või nende grupi) esindajaid ja tegutseb nende huvides (arstid, advokaadid, meremehed jne). Tavaliselt moodustavad nad oma esindus- ja juhtiv-täitevorganid, korraldavad liikmete arvestuse. Rajaneb isemajandamisel ja omahaldusel, kuid kutseõpet võib toetada riik. Levinumad probleemid, mida nad lahendavad, on:

1) kutseala arendamine ja kutseõpetus (sh täiend- ning ümberõpe); 2) kutse-eetika; 3) kutsepropaganda korraldamine; 4) atesteerimise korraldamine; 5) sise- ja välissuhtlus sõsarorganisatsioonide ning riigi- ja kohaliku omavalitsuse organitega;

6) liikmeskonna sotsiaalsed probleemid; 7) auküsimused (nn aukohtud).

Tegutsevad ametlike esinduste kaudu või arendavad lobbytegevust. § 5. KIRIKUOMAVALITSUS

77

Kirikuomavalitsuse all mõeldakse vastava kiriku (usutunnistusliku konfessiooni) omahalduslikku, riigi poolt sanktsioneeritud organisatsiooni, sõltumata sellest, kas antud riigis on riigikirik või mitte.Põhimõtteliselt on ka kirikuomavalitsus spetsiifiline korporatiivne organisatsioon. Kirikuomavalitsus rajaneb:

1) usutunnistuse ja veendumuste vabaduse üldtunnustatud põhimõttel; 2) territoriaalsel organisatsioonil (võib kokku langeda haldusjaotusega, kuid ei pruugi); 3) kirikuametite hierarhial; 4) isemajandamisel ja omahaldusel.Kaasajal on osundatud põhimõtted ning kirikute tegevuse

alused sätestatud reeglina põhiseaduse kui ka seadusega, kuid võivad riigi ja kiriku vahelistes suhetes tugineda paljuski headele põlistele tavadele. Kirikuomavalitsus teenib usklike inimeste vabatahtliku ja omaalgatusliku organisatsioonilise korralduse eesmärki, mille raames nad lahendavad ise välise sekkumise ja suunamiseta kõiki usuelu puudutavaid probleeme - usuteenimist ja riituste täitmist, usuteaduse arendamist, kirikukorraldust (korraldust konfessioonide kaupa), suhtlemist teiste organisatsioonide ja riigivõimudega.

-------------------------------------------------------------------------------------------- N.Liidus praktiseeriti moodustamisest alates laialdaselt nn "sisseimbumist" vene õigeusu ja teiste konfessioonide kirikuametitesse, kusjuures J.Stalini võimuperioodil saavutatigi täielik kontroll vene õigeusu kiriku valitsemise osas. Pärast N.Liidu kokkuvarisemist selgus, et paljud õigeusu kiriku tippjuhid töötasid KGB heaks, veelgi enam - ametissemääramised toimusid KGB kooskõlastusel.

****** TEEMA 8. PÕHIMÕISTED: Kohalik omavalitsus: kogukondlik ning riiklik teooria, kohalik kogukond (küla- ning linnakogukond); kohaliku omavalitsuse universaalsed tunnused: territoriaalsus, autonoomsus, otsene demokraatia, esindusdemokraatia, legaalsus, oma eelarve, kohalikud maksud, koormised, subsidiaarsuspõhimõte, seadus ja/või leping riigi ja kohaliku omavalitsuse suhete alusena, detsentralisatsioon, järelevalve (seaduslikkuse üle; tegevuse otstarbekuse üle), traditsioonilised funktsioonid; tulud: kohalikud maksud, avalikud teenused ja kohalik ettevõtlus ning tulud varadest, riigieelarve eraldised (dotatsioon, krediit, laen); pädevus: poliitiline ning halduspädevus (normatiivne; normivaba); autonoomsuse garanteeritus - 6 ülimuslikkust (organisatsiooni kujundamisel, õigusloomes, finantsasjades, maksudes, kohalikus planeerimises, personali küsimustes); omavalitsusliku halduse struktuur: ühetasandiline omavalitsussüsteem, kahe- ja enamatasandiline omavalitsussüsteem (esmatasand; teine tasand); omavalitsusüksuse organisatsiooni struktuur: lokaalne esinduskogu, täitevorgan ning selle nimetatav/valitav juht, esinduskogu ning täitevorgani tööorganid, täitevvõimu alluvuses olevad professionaalsed struktuurid; suurlinnade (pealinnade) halduse erimudelid: pealinna eristaatus, metropoliregiooni põhimõte, Suur-Pariisi mudel; riigikaitselised organisatsioonid: maakaitse, tegevvägi, rindeteenistus ning tagala julgestus (valveteenistus, päästeteenistus, avaliku korra ja julgeoleku kaitse), riigi kaitsestruktuuri komponent, liikmeskonna komplekteerimine, vabatahtlikkus; kultuurautonoomia: minoriteedi kultuuriidentiteedi säilitamine ja arendamine, integreerumine riigi keskkonda; mitteterritoriaalne spetsiifiline omavalitsus; minoriteedi: ühiskondlikud esindusorganid, palgalised täitevorganid, kultuurautonoomia asutused; kultuurautonoomilise kogukonna liikmete minimaalne hulk, ametlik tunnustamine, registreerimine; alalised elanikud, kodanikud, ajutised elanikud ja turistid ning võõrtööjõud, kolonistid ning koloniseerimine; kutsealade omavalitsus: kutseala arendamine, kutseõpetus (täiend- ning ümberõpe), kutse-eetika, kutsepropaganda, atesteerimine, sise- ja välissuhtlus, liikmeskonna sotsiaalsed probleemid, auküsimused ning aukohus; kirikuomavalitsus: kirik konfessiooni tähenduses, riigikirik, usutunnistuse ja veendumuste vabadus, territoriaalne organisatsioon, kirikuametite hierarhia, isemajandamine ja omahaldus, usuteenimine ja riituste täitmine, usuteadus, kirikukorraldus.

78

TEEMA 9. AVALIK TEENISTUS § 1. AVALIK TEENISTUS: PÕHIMÕISTEID Avalik teenistus on haldustegevus riigi-, kesk- või kohahalduse aparaadis või kohaliku omavalitsuse aparaadis, mille eest saadakse palka või hüvist. Riigiteenistus ja omavalitsusteenistus on avaliku teenistuse kaks erinevat valdkonda riigi poliitilise süsteemi (riigi süsteemi) vastavate elementide alusel (vt skeem nr 1: riigiaparaat; kohalikud omavalitsused). Piiritlemisel on seega määravaks, kas tööandjaks on riigiaparaadi institutsioon või kohaliku omavalitsuse institutsioon. Töövõtjat, kes selles õigussuhtes asub teenistusse ametnikuna, nimetatakse tänapäeval üldistusena alati teenistujaks; ametniku ametikohal mittetöötavaid isikuid loetakse töölisteks sõltumata sellest, kas nende tööandjaks on riigiaparaadi või kohaliku omavalitsuse institutsioon või hoopis mõni teine organisatsioon (vt § 3: riigiteenistujate kategooriad; töölised). Euroopa riikides ning mujal arenenud riikides käsitatakse avaliku teenistuse õigussuhet võlaõigussuhte eriliigina, kuna ka tööõigussuhet käsitatakse võlaõigussuhte alaliigina; tulenevalt loetakse tööõigust eraõiguse haruks või instituudiks. Samas kasutatakse ametnike kohta veel teist laialdaselt levinud üldistavat mõistet: bürokraatia. Mõiste võttis kasutusele Max Weber, tema kontseptsiooni kohaselt määratletakse bürokraatiat kui püsivat ja homogeenset, suhteliselt iseseisvat ning korporatiivsest psühholoogiast kantud sotsiaalset kihti, kes koosneb professionaalsetest ranges hierarhilises süsteemis olevatest ametnikest ja teenistujatest,

79

kelle funktsiooniks on teenindada riigiaparaati ( aga samuti majandus- ja teisi organisatsioone) ning viia legitiimsel alusel ellu ratsionaalset haldust. Bürokraatia mõistet ei tohi samastada tehnokraatia mõistega. 1

Staatuse (sotsiaalne staatus) all tuleb mõista kultuuriliselt määratletud (tunnustatud) positsiooni ühiskonnas, mis rajaneb ideel, et positsiooniga kaasnevad vastavad õigused ja kohustused, samas aga spetsiifiline respekt teiste poolt staatuse kandja suhtes . Sotsiaalset distantsi on kaasaegses sotsioloogias defineeritud kui indiviidi ökoloogilist, emotsionaalset ning sotsiaalset eraldatust teistest. Võimu all tuleb mõista indiviidi või sotsiaalse grupi võimet (suutlikkust) kontrollida, mõjustada ja manipuleerida teis(t)e käitumist kuni manipuleeritav teeb lõpliku valiku kas alluda või mitte. Valitsemisvõim on võim, mis on legaliseeritud ja institutsioneeritud ühiskonnas või mõnes teises sotsiaalses süsteemis ning millega inimesed nõustuvad (mida nad tunnustavad). Valitsemisvõim võib avalduda kolmes vormis - traditsionaalses, karismaatilises ning legaal-ratsionaalses. Avalik teenistus on üksikisiku lepinguline tegevus (töö) kindla tasu eest riigi või kohaliku omavalitsuse seaduslike funktsioonide ellurakendamiseks vastava organi, asutuse või ettevõtte konkreetsel ametikohal ning ametikohale kindlaksmääratud pädevuse raames. -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 1: Sotsioloogiliste teooriate kohaselt on tehnokraatia ühiskonnakiht (tehnikaintelligentsi eliit), kellel lasub missioon juhtida tootmistegevust ning valitseda ühiskonda, kuna teadus- ja tehnikarevolutsiooni olukorras ei olevat traditsiooniline bürokraatia (rääkimata ärimeestest ja poliitikutest) enam ülesannete kõrgusel. Tehnokraatia osatähtsuse kiire kasv tähendavat, et neile peab siirduma ka võim, see viivat nn. mäned?eride revolutsioonini (Th.B.Veblen, J.Burnham, R.Aron). Haldussubjektid on riigiaparaadi või kohaliku omavalitsuse süsteemis toimivad institutsioonid (nii ainuisikulised kui ka kollegiaalsed), milledel on haldusakti (õigusakti või normatiivse toimingu - sellest lähemalt õiguse osas) õigus - lühidalt avaliku võimu teostamise õigus kasvõi kitsa funktsiooni osas. Haldussubjektid võivad olla ka asutused või organisatsioonid, mida liigitatakse parariiklike hulka: nt fondid. Haldussubjektid ei ole aga asutused või muud tulunduslikud või mittetulunduslikud organisatsioonid, kellel haldusakti õigus puudub (nt Eestis: riigiaktsiaseltsid; haldussubjekti tunnuseid on aga Eesti RAS Teraviljasalvel, kellel on vilja kokkuostu korraldamisel teatud piiratud normiandlusõigus). Ametnik on móiste, mida senini pole suudetud teoorias päris üheselt määratleda. Ametnik on kindlasti ainuisikuline institutsioon. Teoorias on tähistatud selle móistega täitevvóimu kórgemaid esindajaid, kes tavaliselt on poliitikute (või politiseeritud) tasand - riigipea (eriti president - samas aga monarh on seisus!), valitsuse esimees ja liikmed jne. Samas näiteks ombudsman, õiguskantsler ning alamate tasandite avalikud teenistujad on professionaalsed asjatundjad ning apoliitilise iseloomu tõttu eelmise rühmituse alla ei sobi. Ometi iseloomustab neid avaliku täitevvõimu kasutamise õigus rangelt oma pädevuse piires, mis riigi poolt on garanteeritud ultima ratio printsiibiga. § 2. AVALIK TEENISTUS JA TEENISTUJAD Avaliku teenistuse funktsiooniks on tagada avaliku vóimu realiseerimine ametnike/teenistujate ning vastava organisatsiooni asutuste ja struktuuriüksuste abil.

80

Avaliku teenistuse sisuks on avaliku teenistuse õiguslik suhe, milles tööandjaks on avalikõiguslik subjekt ning töövõtjaks üksikisik. Avaliku teenistuse ning erateenistuse: 1) ühine tunnus on põhimõtteliselt töövõtu võlaõiguslik suhe; 2) eristav tunnus on see, et üksnes avalikus teenistuses on ametiisikul vói teenistujal koos konkreetse pädevusega konkreetne täitevvõim ning otsustusõigus seaduse ja õigusaktide alusel. Avaliku teenistuse personali kui terviku hulgas võib olla ka eraõigusliku töösuhte alusel tegutsevaid töölisi, kellel pole otsustusõigust haldusprotsessis viimase laiemas tähenduses (st normatiivne+normivaba tegevus) - vabateenijaid. Avalikus teenistuses ollakse kindla palga eest ning reeglina täistööpäevaga, ehkki on ka osalise päevakoormusega ametikohti. Peale selle on USA-s ning sealt ka mujale hakanud levima kodustöötamise mall, mis eeldab suhtlemist bürooga arvutivõrgu kaudu. Avalikele teenistujatele laienevad põhimõtteliselt kõik rahvusvahelise õiguse aktid töö, puhkeaja, töötasu ning töökaitse ja sotsiaalkindlustuse kohta, kuid sellest on ka üldiselt omaksvõetud erandeid just riigiteenistujate osas - näiteks: 1) teatud riigiametites ja -teenistustes vóib kehtestada kodakondsuspiirangu (st üksnes antud riigi kodanikud) ning teisi piiranguid või teenistuslepingu eritingimusi; 2) riigiteenistuses võib piirata streigiõigust, kusjuures valitsusasutustes ning elutalitust tagavates teenistustes võib streigid üldse keelustada; 3) eriolukordades ning erakorraliste seisukordade puhul ei ole tarvis kinni pidada 40-tunnise töönädala ning 8-tunnise tööpäeva nõudest (ületunnitöö, töö puhkepäevadel ning riiklikel tähtpäevadel). Ametnikkond rekruteeritakse (värvatakse, palgatakse, võetakse teenistusse) ametisse kas: 1) valimise teel; 2) määramise teel; 3) nimetamise teel (reeglina seadusega määratud tähtajaks - Eestis ka Põhiseadusega määratud tähtajaks - nt Vabariigi President); 4) kinnitamise teel kollegiaalse organi koosseisus; 5) avaliku või suletud konkursiga. Avaliku teenistuse, riigiaparaadi ning kohalike omavalitsuste aparaadi, samuti vastava halduspersonalitegevus peab kaasajal tuginema rangelt õiguslikule alusele, milles on reguleeritud kõik alused, juhud ja kord (sh kohustused, óigused ning vastutus; pädevus ja funktsioonid).Reguleeritud peab olema nii organisatsiooni struktuuriüksuste hierarhia ning seosed kui ka personali hierarhia ja subordinatsioonisuhted, kusjuures organi või ametiisiku haldusakti andmise õiguse korral ka tema antavate haldusaktide koht õigusaktide hierarhias ning kõik vastavad protseduurid.Sätestatud peab olema, kellel on hierarhias teise suhtes ning millistel tingimustel: 1) vetoõigus (absoluutne või suspensiivne ehk viivitav); 2) delegeerimisõigus (kellele ning mille alusel, juhtudel ja mahus); 3) tegevuse seaduslikkuse kontrolli (teenistuskontrolli) ning järelevalve õigus; 4) tegevuse otstarbekuse kontrolli (teenistuskontrolli) ning järelevalve õigus; 5) haldamise vahendite (vara) järelevalve ja teenistusliku kasutamise õigus; 6) täitmise diskretsiooni ehk vaba suva ulatus; 7) täitmise kontrolli õigus. § 3. RIIGITEENISTUJATE KATEGOORIAD. Riigiteenistujad võib jaotada põhimótteliselt kategooriatesse sõltuvalt nende funktsioonist: 1) kõrgeimad ametiisikud (vastutavad põhiseaduse ja seaduse või seaduse alusel ainuisikulise institutsioonina või kollegiaalse koosseisus kindla riikliku funktsiooni täitmise korraldamise või vahetu täitmise eest täpselt määratletud pädevuse raames) - riigipea; valitsusjuht; ministrid; kõrgeima kohtu esimees ja liikmed; ombudsman; õiguskantsler jt kõrgeimad institutsioonid; 2) juhid (juhtivametnikud) - organi või struktuuriüksuse juhid, kes korraldavad kogu organi või allstruktuuri (või büroo) tegevust ning suhtlevad vahetult poliitikute tasandiga, on poliitikute tasandi vahetud usaldusosalised (nt Eestis ministeeriumi kantsler, riigikantsler, ameti peadirektor jne);

81

3) spetsialistid - asjatundjad vastavas valdkonnas või kitsal erialal - nemad on professionaalsed täitevametnikud ehk professionaalse bürokraatia "selgroog"; 4) täitva aparaadi teenistujad - nn abipersonal - organi või asutuse masinakirjutajad, operaatorid, sekretärid, arhivaarid, asjaajajad jne jne. Töölisi (riigiorgani või selle struktuuriüksuse funktsionaalse või valdkonnategevusega otseselt või kaudselt mitteseotud töötajad - elektrikud, koristajad, kütjad, santehnikud, kokad, autojuhid jne, kusjuures tinglikult kuuluvad tänapäeval just selle kategooria alla ka sellised uued "valgekraed" nagu asutuse/organi turvamehed(-meeskonnad)) ei loeta traditsiooniliselt täitva aparaadi töötajate ega ka riigiteenistujate hulka, vaid neid nimetatakse vabateenijateks. Sama kategooriate süsteemi analoog kehtib põhimõtteliselt ka omavalitsusteenistuse iseloomustamisel. § 4. RIIGITEENISTUSE KOLM SÜSTEEMI Avaliku teenistuse teooria tundis pikka aega põhiliselt kahte riigiteenistuse süsteemi tüüpi (see pädes tegelikult kogu avaliku teenistuse kohta üldse): 1) karjäärisüsteem ehk personali teenistussüsteem; 2) teenistuskoha süsteem ehk ametikohtade täitmise süsteem. 3) mäned?erisüsteem (seondub teenistuskoha süsteemiga; eriti paaril - kolmel viimasel aastakümnel piiritletakse iseseisva liigina). P.1. KARJÄÄRISÜSTEEM Karjäärisüsteemi aluseks on püsiv riigiteenistujate korpus, kelle suhtes on kehtestatud vastav ametijärkude (teenistusastmete) süsteem. Siin võib riigiteenistuja tegutseda pensionieani riigiteenistuse süsteemis. Talle on garanteeritud edutamine rangete hierarhiliste kategooriate raames ning objektiivsete (õigusnormides sätestatud alused ja kord) reeglitega kooskólas. Selline süsteem eeldab ühest kategooriast teise üleviimisel: 1) senioriteedi või teenistusalase püüdlikkuse arvestamist või nende kombinatsiooni; 2) ülemus(te)e hinnangut; 3) atesteerimist - kui see sätestatud;

4) personaalset küündivust (erialased teadmised + vilumused + psühholoogilised erinõuded). Tänapäeval on iga hierarhiline kategooria ning isegi üksikute ameti/teenistuskohtade kutsenõuded sätestatud kutsekirjeldustes eriala ning ameti kohta, mis omakorda tuginevad teaduslikult põhjendatud professiogrammidele. Karjäärisüsteemile on eriti iseloomulik regulaarne teenistusalane kontrollatesteerimine, mis põhiliselt tagabki edutamise alt üles. Kui teenistuja ei vasta enam nõuetele, saadetakse ta kas täiendõppele vói viiakse üle jõukohasele tööle (teenistusastmesse). Karjäärisüsteem vastab enim Weberi arusaamadele bürokraatia kriteeriumidest, eriti püsiva riigiteenistujate korpuse ning lojaalse professionaalsuse osas. P. 2.TEENISTUSKOHA SÜSTEEM Teenistuskoha süsteem kujutab endast teatud erinevat ameti/teenistuskohtade kogumit, kuhu määratakse (nimetatakse) ametisse teenistujaid, kes liiguvad siis selle kogumi nimekirja raames ühelt ametikohalt teisele. Riigiasutuste ameti/teenistuskohad on ka selle süsteemi puhul kategoriseeritud, kuid pretendent võetakse tööle mistahes kohale hierarhias, kusjuures: 1) temalt ei nõuta alamate astmete obligatoorset läbimist; 2) samas ei garanteerita mingil moel järgmisele kõrgemale ametikohale jõudmist senioriteedi alusel - järgmisele kohale pretendeerib jälle nagu esmasele. Tihti rakendatakse siin avalikku või suletud konkurssi, seetõttu on antud süsteemi iseloomustatud veel konkurentsisüsteemina. Selles süsteemis puudab alaline riigiteenistujate korpus, kuid seda väidetakse süsteemi pooldajate poolt korvavat: 1) võimas rotatsioon (personali vahetumine, uuendamine);

82

2) professionaalide rekruteerimine nö jooksvalt ja mistahes vajadusel läbi konkursifiltri. Karjäärisüsteemi tüüpilisteks esindajateks peetakse eriti Saksa LV-d ja Prantsusmaad ning üldse mandri-Euroopa ehk kontinentaalset areaali. Teenistuskoha süsteem, sh ka mäned?erisüsteem tinglikult selle või omaette süsteemina on enim levinud üldise õigussüsteemi ehk common law areaalis, tüüpiliseks esindajaks peetakse USA-d, kust selle klassikalised mudelid ka mujale levima hakkasid. P.3. MÄNEDZERISÜSTEEM Selle süsteemi sünnimaaks peetakse USA-d, kuigi seda prioriteeti on vaidlustatud. Osundatud süsteem kasvas välja selle sajandi viimastel aastakümnetel tegelikult teenistuskoha süsteemist, säilitades tolle põhikriteeriumid ning -mudeli. Erijoon seisneb selles, et kui karjäärisüsteemis ning teenistuskoha süsteemis oli igale teenistuskohale ette kirjutatud jäigad funktsioonid, ülesanded ning pädevus, teenistuja tegevus oli jäigalt reglementeeritud, siis mäned?erisüsteemis lähendatakse riigiteenistuja tegevusvabadus ettevõtluse juhi omale. Vastutamiseks antud tegevusvaldkonda käsitatakse samalaadsena kui tootmist turumajanduse tingimustes. Teenistujale antakse suured vabadused algatusvõimeks oma parimal äranägemisel kõige ratsionaalsemate lahendite kohaldamiseks, otstarbekaima juhtimise lahendusviisi leidmiseks. Ette antakse vaid parameetrid lõpptulemuse osas, milleni ta peab jõudma ning vajalikud minimaalsed ressursid, millest ta peab optimaalse välja pressima. Seejuures stimuleeritakse rafineeritult algatusvõimet, ratsionaalsust, operatiivsust ja tulemuslikkust ning eriti materiaalset kuid ka aatelist huvitatust. Lühidalt - riigiteenistuse struktuuriüksuse juhtivametikoha mudelit lähendati maksimaalselt ettevõtluse juhi mudelile (nn kontserni juhtimise mudel). Nimetus mäned?erisüsteem tulenebki vastavast majandusjuhtimise inglisekeelsest mõistest management. --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- MÄRKUS: selle õppeaine riigi osa raames ei käsitleta otsustusprotsessi haldustegevuses - see on haldusõiguse õppeaine objekt. ***** TEEMA 9. PÕHIMÕISTED: Avalik teenistus: riigiteenistus - riigiaparaadi teenindamine (otsene riigiteenistus: seadusandliku riigivõimu teenindamine, riigipea teenindamine, täidesaatva riigivõimu organite teenindamine (valitsuse ning valitsusasutuste, samuti valitsusasutuste hallatavate asutuste); kaudne riigiteenistus: teenistus riigikaitse ning avalike teenuste ehk avaliku sektori struktuurides); omavalitsusteenistus - kohaliku omavalitsuse aparaadi teenindamine (otsene omavalitsusteenistus: kohaliku omavalitsuse esindusorgani teenindamine, kohaliku omavalitsuse täitevorganite teenindamine, teenistus munitsipaalasutustes (-aparaadis); kaudne omavalitsusteenistus: teenistus avalike munitsipaalteenuste struktuurides); teenistuja; bürokraatia - alalhoidlikkuse spontaansed funktsioonid (alalhoidlikkus, enda taastootmine, tegeliku valitsemisvõimu saamine, erilise sotsiaalse staatuse tunnustamine, sotsiaalne distants); võim, valitsemisvõim (traditsionaalne, karismaatiline, legaal-ratsionaalne); haldussubjekt; riigiorganid; riigi- ja omavalitsusasutus, halduspersonal; ametnik; avalik ning erateenistus: töövõtu võlaõiguslik suhe (avaliku teenistuse suhe), töölised ning vabateenijad, kodustöötamise mall, töö, puhkeaeg, töötasu, töökaitse, sotsiaalkindlustus; erandid ning piirangud riigiteenistuses: kodakondsus- ja muud piirangud, teenistuslepingu eritingimused, streigiõigus, 40-tunnine töönädal ning 8-tunnine tööpäev (ületunnitöö, töö puhkepäevadel ning riiklikel tähtpäevadel); ametnikkonna rekruteerimine ehk värbamine: valimisega, määramisega, nimetamisega, kinnitamisega, avatud või suletud konkursiga; struktuuriüksuste hierarhia, personali hierarhia ja subordinatsioonisuhted; haldusakti andmise õigus, antavate

83

haldusaktide koht õigusaktide hierarhias; personali hierarhias - kellel teiste suhtes: vetoõigus (absoluutne; viivitav), delegeerimisõigus, tegevuse seaduslikkuse kontrolli ning järelevalve õigus, tegevuse otstarbekuse kontrolli (k.a. teenistuskontroll) ning järelevalve õigus, haldamise vahendite (vara) järelevalve ning teenistusliku kasutamise õigus, täitmise diskretsiooni ulatus, täitmise kontrolli õigus; riigiteenistujate kategooriad: kõrgeimad ametiisikud, juhid (juhtivametnikud), spetsialistid, täitva aparaadi teenistujad (abipersonal) + töölised (vabateenijad); riigiteenistuse kolm süsteemi: karjäärisüsteem ehk personali teenistussüsteem (senioriteet või teenistusalane püüdlikkus, ülemuste hinnang, atesteerimine (kontrollatesteerimine), personaalne küündivus, kutsenõuded, kutsekirjeldus, professiogramm, teenistusaste, püsiv riigiteenistujate korpus, lojaalne professionaalsus), teenistuskoha süsteem ehk ametikohtade täitmise süsteem (kategoriseeritus, pretendent, avalik või suletud ehk kinnine konkurss, personali rotatsioon, professionaalide rekruteerimine, konkursifilter), mäned?erisüsteem (tegevusvabadus, ettevõtluse juht, lõpptulemuse parameetrid, algatusvõime, ratsionaalsus, operatiivsus, tulemuslikkus, materiaalne huvitatus, aateline (moraalne) huvitatus, nn kontserni juhtimise mudel, management. *** --- ***

84

Skeem nr 1 RIIKLIKU KORRALDUSE VORM: (vabariik; dual. monarhia) UNITAARNE FÖDERATIIVNE RIIK RAHVAS: > 1. MAA-ALA Kodanikud Välismaalas. Territooriumi haldusjaotus: 2. RAHVAS < (oma riigi): 3. AVALIKU Teiste riikide osariik (liidumaa) VÕIMU -põhirahvus kodanikud ORGANISATSIOON A:- supra- - supra- V -minoriteedid Kodakondsu- seta isikud regionaalne regionaalne (sh kosmo- poliidid) - sub- - sub- regionaalne regionaalne Diplomaatil -lokaalne - lokaalne immuniteediga B:-regionaalne Diplomaatilise immuniteedita - lokaalne AVALIKU VÕIMU ORGANISATSIOON: VÕIMUDE LAHUSUSE ALUSEL: SEADUSANDLIK ; TÄIDESAATEV ; KOHTU - . PRIMAARSED ELEMENDID: < > SEKUNDAARSEDELEMNDID: RIIGIVÕIMU TÄIDESAATVA RIIGIVÕIMU JUSTIITS- I RÜHM II RÜHM III RÜHM ESINDUS- ORGANID ORGANID ORGANID ORGANISATSIOONID: PARLAMENDID: RIIGIPEA: VALITSUS KOHTUD: KOHALIK POLIITI- APOLIITI- (Keskvalitsus) OMA- LISED LISED - PRESIDENT A: ASTMETU VALITSUS või -kahekojalised - MONARH Keskvalitsus- B. ASTEN- RIIGIKAITSE- - PARTEID TULUNDUS- asutused DATUD: LISED ORG-D LIKUD -ühekojalised ↓ I AsTE KULTUUR- -ÜHENDUSED - MITTE- VAHETASANDI AUTONOOMIA TULUNDUS- HALDUSASU- II ASTE: LIKUD TUSED apellat- KUTSEALADE onkas:↓ (REGIONAALNE) sioon OMAVALIT- ^ SUSED a) riigi- LOKAALSED III ASTE: b) oma- HALDUSASU- kassat- KIRIKUOMA- valitsuse- TUSED sioon VALITSUSED või c)era- I < muud justiitsorganid > I PRIMAARSED ELEMENDID = RIIGIAPARAAT ; PRIMAARSED + SEKUNDAARSED = RIIGI SÜSTEEM

RIIGI PÕHITUNNUSED

85

RIIGI VALITSEMISE VORMID Skeem nr 2 MONARHIA PIIRAMATU PIIRATUD Orjanduslik Feodaalne Feodaalne Kodanlik (dualistlik) Despootia Türannia Absolutism Seisuslik- Parlamentaarne (Ida) (Lääs) esinduslik ehk konstitutsiooniline Skeem nr 3 VABARIIK AJALOOLISELT KAASAJAL ORJANDUSLIK FEODAALNE KODANLIK SOTSIALISTLIK Demokraatlik Linnvabariik Parlamentaarne Pariisi Kommuun Aristokraatlik Parlamendikeskne proletariaadi diktatuur nt nõukogude Nn puhas võimude esindusdemo- lahusus kraatia (end. N.Liit) või nn rahvademokraatia Presidentaalne vormis (end.Varssavi pakti riigid)

86

Skeem nr 4 ÕIGUSHARUD EESTI VABARIIGI ÕIGUSSÜSTEEM PÕHILISTE ÕIGUSHARUDE KAUPA ÕIGUS ERAÕIGUS AVALIK ÕIGUS Tsiviil- ehk eraõiguse üldosa Riigiõigus Rahvus- vaheline õigus Asjaõigus Maaõigus Finantsõigus Kriminaalõigus Võlaõigus Tööõigus

Haldusõigus Kriminaalmenetlus- Pärimisõigus õigus(sh kriminaal- Tsiviilmenetlusõigus täitevmenetlus) (sh tsiviiltäitevmenetlus) Haldusmenetlus- Perekonnaõigus õigus (abieluõigus) Märkus: kuna Eesti õigussüsteem on loengumapi koostamise ajal alles kujunemisjärgus, siis:

1) on esitatud skeem vaieldav; 2) paljuski tinglik

87

Skeem nr 5 SOOME VABARIIGI ÕIGUSSÜSTEEM ÕIGUSHARUDE KAUPA ( J.UOTILA, S.LAAKSO, T.POHJOLAINEN, J.VUORINEN, 1986; VÕRDLUSEKS SKEEMILE NR 4) ÕIGUS ERAÕIGUS AVALIK ÕIGUS Tsiviil- ehk üldine eraõigus Siseriiklik avalik Rahvusvaheline õigus õigus Eraõiguse eriosa Riigiõigus Kriminaalõigus Menetlusõigus (protsessiõigus) Varaõigus Kaubaõigus Riigiehitus- Haldusõigus Perekonnaõigus õigus < Tööõigus > Üldhaldus- Erihaldus Finantsõigus Pärimisõigus < Majandusõigus > õigus õigus

Maksu-õigus

Maa- ja vee- Ettevõtlusõigus õigus

Finants- haldusõigus Justiitshaldus- õigus Sotsiaal- ning tervishoiuhaldus- õigus Riigikaitsehaldus- õigus Kohalik omavalitsus

88

LISA 1 SISSEJUHATUS ÕIGUSTEOORIASSE I OSA: RIIK ( FAKULTATIIVNE ) ============================================================================== TEEMA 3. RIIKIDE TEKKIMINE JA LÕPPEMINE KAASAJAL Teema lisa: § 4. SUKSESSIOON (SUCCESSIO) EHK ÕIGUSTE JA KOHUSTUSTE PÄRANDAMINESuksessioon (successio) on õpetus sellest, mil määral rahvusvahelised õigused ja kohustused kanduvad ühelt riigilt teisele (nö emariigi päranditomp). Suksessiooni aluseks on kas fakt või leping. Pärandamise objektiks on esmajoones kõrgema võimu teostamine (õigused rahva ja maa-ala peale), seejärel aga omandiküsimused (vara ja sellel lasuvad kohustised, muud varalised õigused ja kohustused). § 1. RIIKIDE TEKKIMISE ALUSED P.2. TEISENE EHK SEKUNDAARNE EHK DERIVATIIVNE TEKKIMINE - lisa P.2.2. dismembratio juurde: Peterburi (Petrogradi) bolševistliku nõukogude valitsuse dekreet rahvuste enesemääramisõiguse kohta kuni lahkulöömiseni riigist, mille osa ta seni oli, annab õigusliku aluse käsitada ka Eesti omariikluse tekkimist dismembratio alusel. Mitmed välismaa õpetlased, sh vene õpetlane M.A.Zimmermann viitasid enne Teist maailmasõda just sellele alusele, samuti Eesti delegatsioon Tartu rahuläbirääkimistel. Prof. A.Piip märgib selle seisukoha praktilise järeldusena, et ühelgi endise Vene keisririigi pinnal tekkinud riigil, ka Nõukogude Venel ei olnud õigust kõnelda endise keisririigi nimel ega ei ole ka neist keegi Vene keisririigi õiguste ja kohustuste ainupärija (vt suksessiooni küsimus). Nõukogude Vene esindajad Tartu rahuläbirääkimistel rajasid oma ägedad vastuväited rahvusvaheliselt üldtunnustatud põhimõttele forma civitatis mutata, non mutatur civitas ipsa (st muutus valitsemise vorm, mitte riik ise), seetõttu polevat Eesti ja Nõukogude Venemaa "võrdväärsed pojad", kes keisririigi pärandit jagavad, vaid Eesti on nö "täiskasvanud tütar", kes lahkub perest ja kellele "isa" (N.Vene) mõõdab "piisavat kaasavara". See õigusteoreetiline, tänapäevalgi sisuliselt oluline probleem jäigi Tartu rahuläbirääkimistel lahendamata, sest N.Vene tunnustamisel lugesid Lääne suurriigid N.Vene valitsuse omaaegse tsaaririigi valitsuse õiguste ja kohustuste järglaseks. TEEMA 4. ÜHISKONNA POLIITILINE ORGANISATSIOON, RIIK KUI ORGANISASTIOON NING RIIGI PÕHITUNNUSED § 2. RIIGI TERRITOORIUM (MAA-ALA) lisa: riigi territooriumi teooriate ning doktriinide genees P.1. Ajaloolised ning sotsioloogilised teooriad 1.1. Antiikaja klassikaline kliimavööndite teooria Aristoteles jt antiikaja õpetlased arvasid, et paikkondade füüsikalis-geograafilised iseärasused tingivad mitte üksnes üldkultuurilise arengu erinevat taset. Need iseärasused pidavat otseselt mõjutama ka poliitilise kultuuri taset ning soodustama või pidurdama riikluse teket. Aristoteles: just Hellase ideaalne kliima oli see faktor, mis soodustas kreeka ühiskonna jõudmist kultuuriliselt nii kõrgele tasemele, et see omakorda oli piisav riigi tekkeks. Miks siis muidu ei tekkinud riiklus kaugel lõuna või põhja pool. Platon ning Aristoteles: riiig territooriumi suurusest sõltub ka riigivalitsemise viis ja vorm - vabariik saavat eksisteerida vaid väikesel kompaktsel territooriumil (NB! Antiik-Kreeka linnriik (polis) kui praktiline kogemus!).

89

1.2. Montesquieu teooria riigi territooriumist Montesquieu võttis aluseks antiikaja klassikalise kliimavööndite teooria põhiseisukohad, kuid täiendas neid doktriiniga riigi territooriumi suuruse otsesest ja süsteemsest korrelatsioonist riigivalitsemise vormiga:

1) ülisuur territoorium > despootia (impeerium); 2) keskmise (mõõduka) suurusega territoorium > mõõdukas (dualistlik) monarhia; 3) väike ja kompaktne territoorium > vabariik.

1.3. Ajalooliste ning sotsioloogiliste koolkondade teooriad Riikluse edasine ajalooline areng näitas kliimavööndite teooria puudulikkust, osalist paikapidamatust. Ajalooliste ning sotsioloogiliste koolkondade, eriti aga evolutsiooniteooriate arenedes tekkis järgmine arusaam. Füüsikalis-geograafilised tingimused võivad tootlike jõudude ning tootmisvahendite algelisel arengutasemel kas soodustada või pärssida riikluse teket ebasoodsamates kliimavööndites. Samas - ajalooline praktika tõestas veenvalt, et riiklus tekkis varem või hiljem ka ebasoodsaks peetud laiuskraadidel. Jõuti olulise järelduseni: riikluse põhieelduseks on ühiskonna teatud sotsiaalse küpsuse aste, mille eelduseks omakorda on ühiskondlike suurte tööjaotuste toimumine ning tootlike jõudude ja tootmisvahendite piisav tase. *-* P.2. Riigi territooriumi juriidilised doktriinid: territoriaalse võimu doktriin; territoriaalse ülimuslikkuse doktriin; doktriin territooriumist kui riigivõimu teostamise ruumist 2.1. Juriidilised doktriinid: juured Juriidilised doktriinid riigi territooriumist lähtusid teistsugustelt alustelt, kui ajaloolised ning sotsioloogilised. Juriidiliste doktriinide juured on keskaja õiguslikes arusaamades omandi, võimu ning õigusemõistmise kohta. Seisusliku monarhia vundamendiks oli aadli pärilik maaomand - domeen (dominium), mis andis tänapäeva mõistes ka poliitilise võimu ning jurisdiktsioonivõimu seal elunevate suhteliselt vabade või pärisorjuslikus seisundis inimeste üle. Võimud ei olnud praktikas tollal lahutatud ning poliitilise võimu sisuks oli nii õigus kehtestada partikulaarset normistikku kui ka rakendada peaaegu piiramatut kohalikku haldusvõimu oma läänis (domeenis). Poliitilist võimu kindlustas senjööri, teatud ulatuses ka vasalli, jurisdiktsioonivõim (vrdl ultima ratio printsiip riigi puhul). Seetõttu nimetatigi keskaegsete juristide poolt domeenis teostatavat poliitilist võimu jurisdiktsiooniks (iurisdictio) - allumiseks senjööri kohtuvõimule. Jurisdiktsiooni sisu hulka loeti isegi aadli õigusi koguda maksusid ning nõuda sõjaväeteenistust, samuti muid tänapäevaseid avalik-õiguslikke kohustusi. 2.2. Territoriaalse võimu doktriin Euroopas kinnistus restauratsiooni tingimustes XIX saj. algupoole käsitlus, mille kohaselt riiklus leidis kõrgeima väljundi monarhias ning monarhi isikus. Juriidiliste doktriinide teoreetikud (eeskätt Saksa koolkonnad) väitsid, et kui likvideerus feodaalne killustatus ning kindlustus monarhia, koondus monarhi võimu alla palju seniseid suhteliselt autonoomseid domeene. Absolutistliku monarhi võim hõlmas nüüd laialdasi maa-alasid. Nii olevatki tekkinud riigid ning riigi maa-ala ei olevatki muud kui üks suur domeen. Suurim domeeniomanik oli seega monarh, kelle poliitilist võimu määratleti kui territoriaalset õigust (ius territorii; Landeshoheit). Riigi territoorium oli riigi kinnisomand; riik aga = monarh (monarhia). Leiti, et monarhil oli seega tekkinud põhimõtteliselt justkui asjaõigus kogu riigi maa (territooriumi) peale (nö ülikinnistusüksus) - maa oli riigi = monarhi oma. Monarh teostas nüüd poliitilist ning jurisdiktsioonivõimu osundatud maa-ala, st riikliku domeeni kõigi elanike ja seisuste (rahva) üle. Tuleb märkida: selle ning eriti territoriaalse ülimuslikkuse doktriini käsitluse taustaks on veel õiguspositivistide koolkondade tegevus, kes oma ülipuhtaid teoreetilisi süsteeme luues töötasid läbi tsiviilõiguse (eraõiguse) valdkonna instituute avaliku õiguse valdkonna jaoks (püüdsid kohaldada eraõiguse instituute avaliku õiguse valdkonnale).

90

2.3. Territoriaalse ülimuslikkuse doktriin Eraõiguse areng XIX saj. mõjutas järgnevalt avalikus õiguses arusaamani jõudmist, et nii territoorium kui ka rahvas on mõlemad võrdväärsed objektid, mille suhtes teostatakse riigi poliitlist võimu. Rahvast ei käsitatud enam domeeniterritooriumi pelga päraldisena, rahvas ning riigi territoorium lahutuvad. Püsima jääb samas arusaam, et riigil on avalik-õigusliku isiku ülimuslik võim kogu oma territooriumi kui riigi omandi üle (dominium eminens). Samas on riigi territooriumi piires üksikud maatükid (kinnistusüksused) omakorda eraisikute eraomandis (dominium directum). Kuid riigil säilib tema võimu üldise ülimuslikkuse tõttu eravalduste maatükkidel teatud ülimuslikke eriõigusi: maapõu ning maavarad on riigi omand; riik võib oma territooriumil kehtestada maamaksu ning koormata kinnisasja; erakinnistu võib sundvõõrandada üldistes (avalikes) huvides või riigi erakorralisteks vajadusteks jne. Sellist käsitlust (doktriini) hakati määratlema kui territoriaalset ülimuslikkust (Gebietshoheit). 2.4. Doktriin territooriumist kui riigivõimu teostamise ruumist Dualistliku monarhia süsteemi kinnistumisega Euroopas osutus aga seegi doktriin puudulikuks - nimelt järgnevalt kinnistus arusaam sellest, et:

1) võimu teostatakse sotsiaalses keskkonnas ja inimeste üle ning sotsiaalsete protsesside juhtimiseks;

2) kui monarh jagab võimu rahva poolt otse valitud parlamendiga, siis on rahvas ka iseseisev avalik-õiguslik subjekt.

Ülaltoodu sundis loobuma käsitlusest, et riigi territoorium on selle riigi kinnisasi (veel varem oli dualistliku monarhia süsteem sundinud loobuma arusaamast, et riik=monarh ning vastupidi). Asemele tekkis kaasaegne üldtunnustatud doktriin riigi territooriumist kui spetsiifilisest riigipiiriga piiritletud alast ruumis, mille piires realiseeritakse konkreetse rahvusriigi poliitilist võimu ning jurisdiktsiooni. § 3. RAHVAS § 3. P.2 lisa: kodakondsuse instituudi geneesist Keskajal vastas võimu teostamise kolmele põhialusele ka elanikkonna kolm alluvussuhet:

1) senjöraadile - domeenialamlus, mis tähendas pärisorjuslikku või poolpärisorjuslikku feodaalsõltuvust;

2) süseräniteedile - vasallisõltuvus, mis tekkis vastava lepingu alusel; 3) linnade autonoomsele haldusele - linnakodaniku staatus, mis ei olnud sõltuvuses ei

feodaali maavaldusest ega ka vasallilepingust, vaid tugines privileegiga saadud vaba linna staatusele (vt: linna õhk teeb vabaks).

Absolutistliku monarhia kinnistumine ning pärisorjuse kaotamine viisid selleni, et ei olnud enam vajadust feodaalse, seisuslikult hierarhilise allumuse (alamluse) järele: elaniku vahetu alamlus oma domeeniisanda (vasalli või allvasalli) suhtes; domeenivasalli alamlus - senjööri suhtes; senjööri alamlus - monarhi suhtes. Järk-järgult asendus absolutismiajastul pärilik aadel (pärusaadel) nn teenistusaadliga. Kuna monarh=riik, siis loogiliselt jõuti arusaamani ka allumusest mitte oma vahetule aadlikust isandale, vaid otse üksnes konkreetse riigi monarhile (monarhi alamad). Selle käsitlusega seondub territoriaalse võimu doktriin. Järgnevalt paneb monarhi alamluse idee kõikuma territoriaalse ülimlikkuse doktriini levik. Ja lõpuks: taas dualistliku monarhia süsteemi kinnistumine ning juriidilised doktriinid riigi territooriumist kui riigivõimu teostamise ruumist kinnistavad loogiliselt tuletatud arusaama rahva seotusest mitte monarhiga, vaid üksnes konkreetse rahvusriigiga. Seejuures tehti riigi territooriumi kui riigivõimu teostamise ruumi doktriini tekke ja esialgse kinnistumise ajajärgul mõistetes üsna selget vahet:

1) konstitutsioonilise monarhiaga riigis olid niisuguse riigi alamad; 2) vabariigis olid selle vabariigi kodanikud.

91

Jääb vaid lisada, et riigivalitsemise vabariikliku vormi levik ei annaks ideele alamlusest näiteks valitava riigipea suhtes mingit mõistlikku põhjendust… Tänapäeval on mistahes riigivalitsemise vormi puhul nii õigusteoorias kui ka rahvusriikide õigussüsteemides, samuti rahvusvahelises õiguses üldtunnustatud riigi kodakondsuse mõiste. Samas kasutatakse mõnikord käibekeeles veel nüüdki mõistet riigi alam mõiste kodakondsus ebakorrektse sünonüümina. TEEMA 5. RIIGI AJALOOLISED TÜÜBID, RIIGI VORMID NING RIIGI FUNKTSIOONID § 2. P. 2. RIIKLIK KORRALDUS - lisa: Föderatiivse riikliku korraldusega riikide osariigid Kolmes Euroopa riigis on föderatiivne riiklik korraldus - Saksa LV, Šveits ja Austria. Kahe esimese osariikidel on üsna lai autonoomia, kuna Austria liidumaade pädevus on sedavõrd piiratud, et ta hakkab lähenema juba praktiliselt unitaarsele riigile. Osariigi kõrgeim seadusandlik kogu on maapäev, sisuliselt tema parlament. Saksa LV liidumaade maapäevad on ühekojalised (v.a. Baieri), mis valitakse üldistel ja otsestel valimistel 4 aastaks. Liidukantsleri vaste on liidumaade valitsusjuht ministerpresident, valitsusse kuulub koos temaga teatud arv ministreid ja riigisekretäre. Saksa LV linnriigid Berliin, Hamburg ja Breemen moodustavad erandi, sest nende esinduskogu (Eesti volikogu vaste) teostab samas ka kohalikku omavalitsusvõimu. Liidumaade ministeeriumidele allub kirev süsteem poolomavalitsuslikke struktuuriüksusi. Šveitsis on 26 kantonit, mille esinduskoguks on 4-ks aastaks valitav ühekojaline kantoninõukogu või nn suurnõukogu, kuuel väiksel kantonil pole valitavat esinduskogu, vaid siin rakendatakse harvaesinevat otsest demokraatiat - rahvakoosolekut. Osal kantonitest on oma põhiseadus ning teised rakendavad konföderatsiooni põhiseadust. Kantonite pädevuses on põhiliselt rahvahariduse ja terrioriaalse õigusemõistmise funktsioon, muu on konföderatsiooni pädevuses. Austrias on 9 liidumaad, mille kitsasse omapädevusse kuulub vaid üksikuid valdkondi - territoriaalplaneerimine, avalike haiglate ülalpidamine, oma haldussüsteemi loomine. Kõrgeim esinduskogu on ühekojaline valitav maapäev, täitevorganiks on maavalitsus maahärra juhtimisel - tavaliselt mitmeparteilisusel põhinev poliitiline valitsus. TEEMA 7. RIIGIVÕIMU ESINDUSORGANID, RIIGIPEA, VALITSUS NING JUSTIITSORGANID: JURIIDILINE LAAD, FUNKTSIOONID, PÄDEVUS JA STRUKTUUR § 2. SEADUSANDLIK RIIGIVÕIM - lisa: Sissejuhatuse juurde: parlamendid ajalooliselt:

- XII-XIII saj. oli Lääne-Euroopas aadlike nõupidamiseks, mille kutsus kokku kuningas - kodade eelkäijad: seisuste (aadel, vaimulikkond, linnade esindajad) kuuriad;

- alates XIII saj. lõpust kujunes Inglismaal regulaarselt kooskäivaks seisuste koguks - Prantsusmaal kuni Suure revolutsioonini 1789.a. - põhimõtteliselt mõnede

haldusfunktsioonidega kõrgemad kohtuasutused (tuntuim neist Pariisi Parlament)

P. 4. STRUKTUUR - lisa: Parlamendi struktuurist: kahekojalised parlamendid on nt Inglismaal, Hispaanias, Itaalias ja Prantsusmaal kui rahvaarvult suurtes riikides, kuid ka väikestes võib neid olla ajaloolise kujunemise tõttu - näit Šveits, Iirimaa, Holland ja Belgia. Suurbritannia Alamkoda valitakse Inglismaa enda, Šotimaa, Wales`i ning Põhja-Iirimaa poolt; Saksa LV Bundestag on kahekojaline föderatiivse korralduse tõttu, samuti Šveitsi Konföderatsiooni ning Belgia parlamendid (nüüdseks on Belgias kinnistunud kolmest üsna autonoomsest regioonist koosnev föderatiivne moodustis).

92

Erandlikud on Suurbritannia ning Saksa LV parlamentide ülemkojad:

- Lordide Koda on eluaegsete liikmetega seisuslik organ (suurima liikmete arvuga - 1183 liiget - koda Euroopas üldse),

- Saksa LV Bundestagi ülemkoja - Bundesrati - liikmete tähtaeg sõltub sellest, milliselt liidumaalt mis tähtajaks ta valiti, sest liidumaad määravad igaüks ise selle tähtaja.

Ka Eestis kehtestati 1. Jaanuarist 1938.a. kehtima hakanud põhiseaduse kohaselt kahekojaline parlament - Riigikogu, mis koosnes nn esimesest kojast e Riigivolikogust (80 liiget) ning erialusel samaks tähtajaks moodustatavast Riiginõukogust (sätestatud: 40 liiget - teoreetiliselt aga enamastki: vrdl b1 ja c1). Varasemad Eesti parlamendid (seadusandlikud kogud) olid ühekojalised. Riigivolikogu valiti otse rahva poolt 5-ks aastaks. Riiginõukogu koosseisu kuulusid: a)kohalike omavalitsuste ning kutseesinduste poolt:

1) maaomavalitsuste poolt 3 liiget; 2) linnaomavalitsuste poolt 1 liige; 3) kutsealaste omavalitsuste (kutseomavalitsuste) poolt 16 liiget (sh põllumajanduse alalt koos

kalandusega 5 liiget; tööstuse, kaubanduse, käsitöö, laevanduse ja ühistegevuse alalt igaühest 1 liige; vabakutsete alalt 1 liige; kodumajanduse alalt 1 liige; kaitseliidu poolt 1 liige; hariduse ja kultuuri alalt 1 liige; vähemusrahvuste kultuuromavalitsuste poolt 1 liige; rahvatervishoiu alalt 1 liige): b) lisaks ametiõiguse (nn isikliku resp põhiseadusliku õiguse) järgi:

1) Vabariigi Presidendid (st nii ametisolev kui ka kõik endised presidendid); 2) sõjaaegsed sõjavägede ülemjuhatajad (samal põhimõttel, mis presidendid); c) ametikoha järgi (samuti PS-s sätestatud õigus nagu a) + b)): 1) Sõjavägede Ülemjuhataja või Sõjavägede Juhataja (+ kõik endised ehk erus olevad) 2) kahe tähtsama ja suurema Eestis oleva kiriku pead;

3) kahe autonoomse kõrgema teadusliku õppeasutuse rektorid; 4) Eesti Panga kui emissioonipanga juhataja; 5) + 10 liiget, kelle nimetab Vabariigi President põhiseadusliku eriõiguse alusel omal

äranägemisel.

Seega olid 24 liiget 40-st valitavad, ülejäänud nimetatavad või ex officio. Kutseomavalitsused ühendasid tollal ja ühendavad ka tänapäeval Euroopa riikides vastava valdkonna (näit arstid, advokaadid, agronoomid, kaubandustöötajad jne jne) erialade esindajaid, nad on spetsiifilised korporatiivset laadi organisatsioonid kultuurautonoomiale sarnase omavalitsusmehhanismiga oma liikmeskonna suhtes. Tegelevad erialaliikmete huvide esindamise, kutseoskuste levitamise ja kutsemeisterlikkuse tugevdamise, kutse-eetika ning vastava haridusega, üsna tihti korraldavad kutsealast atesteerimist. Kaasaegne Riigikogu on ühekojaline, valitakse neljaks aastaks (I koosseisu kohta sätestati: kolmeks), 101 liiget. § 4. TÄIDESAATEV RIIGIVÕIM: P. 2. FUNKTSIOONID - lisa: Valitsuse tegusust iseloomustab poliitiline stabiilsus või ebastabiilsus. Poliitiline stabiilsus on nii parlamendi kui ka valitsuse puhul aluseks nn õiguspärase ootuse printsiibile (st kodanik ootab, et järgnevad poliitilised otsustused on alati seoses kord omaksvõetud poliitilise kursiga ning ei muutu tihti iseenda vastandiks). Iseseisva Eesti esimesel kümnendil oli valitsuse tegevus krooniliselt häiritud ning paralüseeritud pidevate vahetuste tõttu - pikima valitsuse "eluiga" oli tollal 9 kuud, lühim - 27 tundi. Põhjus - parlamendis ei olnud ühelgi poliitilisel jõul selget ülekaalu püsiva enamusvalitsuse moodustamiseks. Iga uus valitsus, kes hakkas alles nö sisse elama, sellest eriti kaugemale ei jõudnudki, sest juba tuli vahetus. Sellises olustikus hakkas erakordse asjaoluna kasvama riigiteenistujate otsustusjõu sisuline osakaal, kes pidid lihtsalt olude sunnil tegutsema oma parimal äranägemisel ja seda tihti ilma poliitilise otsustuse aluseta. Teisisõnu - nad sattusid ise poliitikat tegema, mida stabiilses süsteemis ei peeta normaalseks. Riigiteenistuja peab olema neutraalne professionaal, millist põhimõtet peavad ka poliitikud tunnustama (näiteks: õiguskaitse- või sõjaväe

93

organisatsioon moodustatakse poliitilise pluralismi alustel - kas selline organisatsioon suudaks oma põhiülesannet normaalselt täita?). Reeglina on stabiilseimad nende riikide valitsused, mis moodustatakse kahe hegemooni seisundis suurpartei või nn "2 1/2"- suurpartei poliitilise süsteemi tingimustes ehk 1 võimas erakond + 1 väiksem satelliit - stabiilne liitlane (Suurbritannia, Saksa LV, Iirimaa, Austria). P.6. VALITSUSE KESKHALDUSAPARAAT - lisa: Ühelt poolt ministeeriumide ja keskametkondade tasandi ning teiselt poolt regionaalse ja lokaalse kohahalduse tasandi vahel on paljudes Euroopa riikides spetsiifilised ulatusliku autonoomiaga valdkonnahalduse struktuuriühikud; peale nende veel nn parariiklikud (kvaasiriiklikud) struktuuriühikud. Viimased on organisatsioonid, mis ei kuulu üldse otseselt täidesaatva riigivõimu süsteemi, kuid osalevad abistavas rollis avaliku halduse teostamisel, kusjuures reeglina samuti ministeeriumist või keskasutusest allpool. Enamuses Euroopa riikides tegutseb ministeeriumide alluvuses suur hulk valdkonniti ja funktsionaalselt süsteemi osas hajutatud struktuuriüksusi, mille sõltuvus ministeeriumist varieerub väga suuresti. Sealhulgas piiritletakse nende seast nn ministeeriumi üldhaldesse otseselt mittekuuluvad üksused (st selle ministeeriumi üldhaldust mitteteostavad, nad teostavad ministeeriumi raames üsna suure autonoomiaga oma erihaldust riigimajanduse juhtimisel/suunamisel). Näited: Hispaania:

- autonoomsed halduslikud organid : rahvuslik Tööinstituut; - - finantsasutused : Hispaania Pank; Suurbritannia - ministeeriumi koosseisus mitteolevad avaliku halduse üksused, sh: a) täitvad: planeerimisnõukogu b) nõuandvad: riigi kunstinõukogu c) tribunalid: monoplide- ja kaubanduskomitee; Itaalia - autonoomsed haldusorganid : raudteeamet - avaliku sektori ettevõtted: industriaalse taastootmise ettevõte Prantsusmaa - riigistatud ettevõtted : Renault' autotehased.

Riigimajandust suunavad keskasutuste struktuurid võivad olla: 1) ametkonna- ehk asutusetüüpi; 2) tulundusühenduse (o/ü) tüüpi; 3) teaduslike uurimisorganisatsioonide tüüpi.

Peale ülalmainitute tuntakse veel nn parariiklikke avalik-õiguslike tunnustega struktuuriühikuid. Need on organisatsioonid, mis ei kuulu üldse otseselt täidesaatva riigivõimu süsteemi, kuid osalevad abistavas rollis avaliku halduse teostamisel, kusjuures reeglina samuti ministeeriumist või keskasutusest allpool. Nad on olemuselt omalaadsed vahelülid (vahendajad) ühelt poolt avalikõiguslike ning teiselt poolt puhtalt eraõiguslike subjektide vahel, nö vahendades spetsiifilises vormis avalik-õiguslikke funktsioone; neile delegeeritakse teatud ulatuses avalikke õigusi ja kasutatakse nende teenuseid avaliku ja eraõigusliku sfääri sidemete korraldamisel. Lääne-Euroopas levinud käsitluste kohaselt peetakse sellise iseloomuga struktuure nn megatrend-nähtuseks kogu avalik-õiguslikus tegevussfääris, veel on iseloomustatud neid kui marginaalse halduse "halli ala". Põhjus - viimastel aastakümnetel selliste struktuuride tormiline kasv arenenud lääne tööstusriikides, millede kasv ületab tunduvalt nn traditsiooniliste e ametlike struktuuride kasvu. Sellised struktuurid võivad tegutseda nii ministeeriumi/keskasutuse alltasandil kui ka supra- ja subregionaalsel ning isegi lokaalsel tasandil. Erialakirjanduse andmeil on kinnistunud osundatud struktuuride järgmine üldistav liigitus:

1) iseseisvad avalikõiguslikud asutused; 2) avalikõiguslikud ühendused; 3) fondiettevõtted (fondid) eriliste avalikõiguslike volituste teostamiseks (spetsiifilisel

94

õiguslikul alusel reguleeritud - k.a. riiklike funktsioonide delegeerimine nn halduslepingu alusel) - sellised fondid ei taotle kommertskasumit ja töötavad nn nonprofit - põhimõttel (st üksnes piisav ja reeglina maksuvaba kasum kulude katteks);

4) teatud avalikõiguslikke funktsioone teostavad üksikisikud (!). Põhjamaades mainitakse parariiklikele ühikutele lisaks, aga kohati ka nende asemel iseseisvaid haldussubjekte, avalik-õiguslikke asutisi ning avalik-õiguslikke ettevõtteid. Saksa LV konstitutsioonis on sarnased struktuurid koguni legaliseeritud kui seaduse alusel tegutsevad erilised struktuurid riigiorganite üldises süsteemis (st riigiorganid laiemas mõttes). Seejuures on praktikas tihti juba täiesti ähmastunud piirid niisuguste struktuuride ning täidesaatva riigivõimu kohahalduse organite vahel. Kui mandri-Euroopa riikides on veel nende struktuuride vahel kuidagi võimalik piiri tõmmata, siis Suurbritannia ülalosundatud ministeeriumi süsteemi mittekuuluvad üksused ongi puhtalt parariiklikud struktuurid. Mandri-Euroopas peetakse selliste struktuuride tüüpiliseks näiteks emissioonipankasid ning riigi ringhäälingusüsteemi. Avalik-õiguslike ühenduste ülalpidamisel on tihti mitmesugused täienduskoolitus-, sotsiaalabi ning tervishoiukeskused, ilmselt võib siia liigitada ka nn tehnopargid. Fondide süsteem on demokraatlikes riikides üle terve maailma laialt levinud avalikõiguslike ülesannete täitmise abistamise süsteem. Tuntuimad on pensioni- ning heategevus- või abifondid. Organisatsioonide näiteks, mille võrk võib katta terve riigi maa-ala ning mis teostavad sisuliselt avalikõiguslikke erifunktsioone, võib tuua Punase Risti ning Punase Poolkuu organisatsioonid. Spetsiifilisi avalikõiguslikke üksikküsimusi võivad lahendada ka mõned kutseorganisatsioonid (näit advokaatide või arstide organisatsioondi). § 5. RIIGI REGIONAALSETE (VAHETASANDI) NING LOKAALSETE KOHALDUSTASANDITE JURIIDILINE LAAD, FUNKTSIOON JA PÄDEVUS P.1. RIIGI REGIONAALSED (VAHETASANDI) NING LOKAALSED KOHALDUSTASANDID - lisa: 1.1. Oma(valitsus)haldusega regioonid Ajaloolis-kultuurilise tekketaustaga omahaldusega regioonid on järgmistel riikidel: Hispaania - Baskimaa, Galicia, Kataloonia, Kanaari saared; Suurbritannia - Põhja-Iirimaa, Šotimaa, Wales, + Kanali saared ning Man`i saar; Itaalia - Sitsiilia , Sardiinia, Val d'Aosta, Trentino Alto-Adige, Friuli Venezia Giuli; Portugal - Assoorid, Madeira; Prantsusmaa - Korsika; Soome - Ahvenamaa; Taani - Fääri saared, Gröönimaa. Rahvuslik-kultuurilised põhjused on järjest süvenevate konföderatiivsete tendentside toitjaks ka Belgias, kus eriti viimastel aastatel toimub kolme ajaloolise rahvuskogukonna selge piiritlemine. Osundatud regioonidel on reeglina oma valitav esinduskogu (seda polnud senini näiteks aga Šotimaal ja Walesil, kes alles 1997. aastast said piiratud pädevusega parlamendi), oma eelarve ja maksustamisõigus, samuti oma haldusaparaat. Tähelepanuväärseim õigus on saata oma eriõigustega esindaja metropoli parlamenti, kes võib seal erikorras esindada sellise regiooni huve. 1.2. Kohahaldus Hispaanias, Inglismaal, Itaalias, Kreekas, Prantsusmaal ja Saksa LV-s on 2-tasandiline kohahaldus, teistes 1-vahetasandi haldussüsteem. Iseloomulik, et pea kõikjal on nende tasandite pädevus rangelt seadusega reguleeritud. Osundatud kuue riigi ülemise tasandi esinduskogu on valitav (3-6 aastat), liikmete arv kõigub 20...160 vahel. Ülemiste tasandite (krahvkonnad, provintsid, departemangud, prefektuurid jne) ülesanne ja pädevus on laialdane territoriaalplaneerimine, mõnede avalike teenuste

95

tagamine, keskkonnaplaneerimine ja arendustegevus, madalamate tasemete järelevalve. Neil regionaalsetel tasanditel on oma kohalike maksude kehtestamise õigus, kuid Inglismaal on nende osatähtsus regiooni eelarves väike. Esindus- ja täitevvõimu süsteemid ja vahekord erinevad - kord esinduskogu juht ka täitevorgani juht, samas esineb praktiliselt kubernerisarnaste volitustega riigi esindaja ( maavanem). Ülatasandist allpool ja lokaalsest (reeglina kohaliku omavalitsuse tasandist) ülalpool on nn maakonnatasand. Siin veel suurem süsteemide kirevus. Üldistada võib üksnes, et siin on samuti reegliks valitav esinduskogu ja vastav täitevorgan, kelle juht on sageli üks, kusjuures viimane on ka lisaks riigi või osastisriigi esindajaks maakonnas (ka Eestis kehtis 1992. aastani süsteem ,kus omavalitsusliku maakonna maavanem oli kohaliku omavalitsuse täitevorgani juht, aga samas veel nö "kauba peale" riigi esindaja maakonnas). Paljudes riikides algab siit juba omavalitsuslik või poolomavalitsuslik tasand (eelviidatud segasüsteem). Ka siin on suuri kõikumisi pädevuses - kas lai iseotsustamisõigus või üksnes piiratud otsustus ja seadusega detailselt reguleeritud ülesanded-õigused. TEEMA 8. TEISED ORGANISATSIOONID - I RÜHM: KOHALIKUD OMAVALITSUSED; RIIGIKAITSELISED ORGANISATSIOONID; KULTUURAUTONOOMIA; KUTSEALADE OMAVALITSUSED; KIRIKUOMAVALITSUS- NENDE JURIIDILINE LAAD, FUNKTSIOONID JA PÄDEVUS: § 1. KOHALIKUD OMAVALITSUSED - MÕISTE, JURIIDILINE LAAD, FUNKTSIOONID, PÄDEVUS JA STRUKTUUR - lisad: P. 1. Mõiste - kogukondlik ning riiklik teooria Kohaliku omavalitsuse mõiste määratlemisel eksisteerivad tänini kõrvuti kohaliku omavalitsuse kogukondlik ning riiklik teooria. 1.1. Kogukondlik teooria Selle teooria teke seondub Suure Prantsuse revolutsiooni ideoloogidega ning neist aegadest saab ta ka rakendusvõimaluse. Kogukondliku omavalitsuse tegelikud ajaloolised juured ulatuvad tagasi sugukondliku korra lagunemise ajastusse, mil see asenduski küla- ja hiljem lisaks linnakogukonnaga. Põhiidee seisneb selles, et kogukondlik omavalitsus e. territoriaalüksuse elanike omahaldus on alati olnud ja arenenud evolutsiooni tulemusena rahvademokraatia alustel (st. iseotsustamine; isetegutsemine otstarbe kohaselt; isemajandamine). Kohalik omavalitsus ei ole riigi või monarhi "kingitus", nende poolt "antud". Riik peab tunnustama kohalikku omavalitsust kui loodusõiguslikku (loomuõiguslikku) nähtust, kuid võib seda nähtust suunata oma seaduste abil. Riik peab arvestama, et kohaliku omavalitsuse kui nähtuse evolutsioonilises arengus valmistatakse iga järgnev etapp ette varasema pool, kusjuures etappide vahel tekib aegade seos, mis kindlustub järjepidevuseks. Seega on riiklikul reguleerimisel piirid - st. riik peab tunnetama loomulikku arengut ning mitte sekkuma suvaliste muutlike konstruktsioonidega, sest loomulik evolutsioon on looduse enda seadus. Loodus ja ühiskond on aga ühtsed. 1.2. Riiklik teooria Riikliku teooria rajamist seostatakse saksa vabahärra Ludwig von Steini nimega, kes 1808.a. (Napoleoni sõdade ajal) avaldas linnamääruse, mille ideoloogia sai aluseks kogu hilisema riikliku teooria põhimõtete kogumile nii Saksamaal kui ka väljaspool teda. Ka selle teooria teket ei saa lihtsustatult käsitleda - selle Saksamaalt levima hakanud teooria juured on saksa klassikalises filosoofias, õiguse ajaloolises koolkonnas ning saksa liberalismi poliitilise doktriini põhimõtetes. (A.Almann. "Kohalik omavalitsus. Teoreetilised lähtealused." Eesti Jurist; Nr.5/6 ja 7, 1993) Saksa klassikaline filosoofia, erinevalt prantsuse valgustusaja filosoofidest, teeb vahet nn tsiviilühiskonna ja

96

riigi vahel. Mõlemat vaadeldi ajaloolise arengu tulemina. Tsiviilühiskond on põhimõtteliselt turumajanduse arenenud nähtus (Hegeli seisukohad). Edasi jõuti järeldusele, et riik ja tsiviilühiskond on võrdõiguslikud partnerid. Kohalikud omavalitsused on tsiviilühiskonna oluline institutsioon. Kui tegemist on võrdsete partneritega, siis ei ole ka kohalik omavalitsus midagi muud, kui üksnes riigivalitsemise eriliik (von Steini põhipostulaat). Ta on täidesaatva aparaadi autonoomne osa, kes teostab talle riigilt delegeeritud ülesannete lahendamist samuti delegeeritud piisava võimupädevuse alusel. Riik tegeleb üldküsimustega, kohalikud omavalitsused kohalikega - üksnes selles ongi vahe. Ajalooliselt olevat hääbunud kunagine loomuõiguslike sugemetega kogukondlik omavalitsus ammu riigi tekkimisel, ta lahustus riikluses. Seega polevat säilinud algsest sisust midagi peale nimetuse. Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (ETS-122) koondab endasse terve rea põhimõtteid, mida võib käsitada ideoloogiliste seisukohtade, arusaamade standarditena, mis sõltumata rahvusriikide "mudelite" erisusest on kõikjal universaalsed ja üldtunnustatud. Kahe ülalpool toodud teooria levikuareaali kõrval on ka rida teisi faktoreid - eeskätt rahvuslik-kultuurilisi ning ajaloolise arengu faktoreid tinginud mitmete nn. superregionaalsete kohaliku omavalitsuse "mudelite" levikuareaalide teket. Ehkki sellised klassifikatsioonid on alati mingil määral tinglikud, võime tugineda neist ühele enamlevinule:

1) riikliku teooria leviku areaal (eeskätt Saksamaa ja Austria, Kesk-Euroopa; samasse mõjusfääri suundus omariikluse saavutamisest alates ka Eesti);

2) kogukondliku teooria leviku areaal (eeskätt Holland ja Prantsusmaa, Lõuna-Euroopa ehk Vahemere basseini riigid);

3) common law süsteemi riigid (Suurbritannia, Iirimaa); 4) Põhjamaade regioon - sai mõjutusi paljudest koolkondadest, kuid arendas välja üsna selgelt

piiritletava originaalse süsteemi. Teine, mitte vähem levinud klassifikatsiooni süsteem on järgmine kolmikjaotus: 1) romaani- germaani areaal ( liidab mandri-Euroopa ühte, v.a. Põhjamaad); 2) common law süsteemi riigid; 3) Põhjamaad.

Riikliku teooria mõjusfääris on käsitletud kohalikku omavalitsust riigi üldhalde ühe eriliigi ja -vormina ning rahvuslikud "mudelid" teevad põhipanuse riigi ning kohaliku võimu võimalikult selgele piiritlemisele (tööjaotusele riigi üldhalde hüvanguks) ja eeskätt riigi sisemise täitevfunktsiooni ellurakendamisele omavalitsuste poolt. Kogukondliku teooria mõjusfääris on rahvuslike mudelite raames olnud aegade vältel küllalt suur rõhk kohalike omavalitsuste poliitilisel rollil, ehkki halduspädevus võib olla üsna kasin.Põhjamaad erinevad teistest "mudelitest" eeskätt sotsiaalselt turvalise heaoluühiskonna loomise eesmärgi seadmisega, kus omavalitsustel selles eriti oluline roll ( "mudeli" põhikandjad on Rootsi ja Taani). Suurbritannia on andnud üsna vastuolulise "mudeli", kus suured ajaloolised kogukondlikud traditsioonid põimuvad thatcherismiga ning teiste kaasaegsete nähtustega. Haldusreformide käigus on ilmnenud suund omavalitsuste riigistamisele; samas - mitmete teenuste andmine hoopis erasektori haldusse. 1.3. Omavalitsusliku kogukonna statuudiakti probleeme Linnade osas on kogukondlikul omavalitsusel eriti kauged juured ajaloos. Paljude Euroopa riikide linnade õigus on sätestatud keskajast alates vastavate staatust reguleerivate privileegidega suveräänidelt ning oma linnaõigusega. Osundatud hartas aga kasutatakse statuudiakti (statuudi) mõistet väga laias kontekstis, mille alla mahub: a) omavalitsusüksuse põhidokument, mis reguleerib tema staatust, põhilisi õigusi, kohustusi, ülesandeid ja täitjate vastutust (omavalitsusüksuse enda akt, mida riik tunnustab); b) õiguse teoorias selle all tuntud autonoomse võimühiku üldakt ehk määrus; mida omavalitsusüksus nt pädev ise andma; c) omavalitsusüksuse staatust reguleeriv seadus.

97

Arvestades nii hartaga ühinenud riikide kui ka ühinemata riikide (Belgia, Inglismaa, Prantsusmaa, Šveits) siseriikliku õiguskorra ja -süsteemi mitmekesisust tuleb tähelepanu juhtida asjaolule, et kohalike omavalitsuste põhiõiguste ja -kohustuste fikseerimisel võime täheldada Euroopa riikide lõikes väga erinevaid viise. Näiteks Euroopa kontinentaalse õigussüsteemi riikides:

1) vastavas seaduses (seadustes) ning omavalitsusüksuse erilises statuudiaktis ehk statuudis, kusjuures konstitutsioon neid küsimusi expressis verbis ei sätesta (Norra);

2) konstitutsioonis ja seaduses (seadustes) ning omavalitsusüksuse erilises statuudiaktis (statuudis) - Taani, Rootsi, Soome jt unitaarriigid;

3) konstitutsioonis, seaduses (seadustes), osariikide e. liidumaade seadusandluses ning omavalitsusüksuse erilises statuudiaktis ehk statuudis - Saksa LV ja Austria kui erinevad näited föderatsioonist;

4) Euroopa common-law õigussüsteemi riikides, kus kirjutatud ehk kodifitseeritud konstitutsioon puudub, seaduses (seadustes) ning kui, siis vastava omavalitsusüksuse erilises statuudiaktis ehk statuudis (Inglismaa ja tema autonoomsed regioonid - sarnase süsteemiga Wales; Sotimaa ning Põhja-Iirimaa oma erisustega).

Omaette küsimus on teatud autonoomiaga piirkondade (regioonide) iseseisev haldussüsteem ja selle raames veel territoriaalne kohalik omavalitsus 7 Euroopa riigis (nt Hispaanias - Baskimaa, Kataloonia, Galicia, Kanaari saared; Prantsusmaal - Korsika; Taanis - Fääri saared, Gröönimaa; Itaalias - Sitsiilia ja Sardiinia jt). Sellistel regioonidel on enamuses oma valitav, kuid piiratud pädevusega esinduskogu, oma eelarve ja teatud maksude kehtestamise õigus ning oma haldusaparaat (1997. aastast on piiratud võimuga parlamendid ka Šotimaal ning Walesis). Õiguse teoorias nimetatakse statuutideks üldjuhul autonoomsete ühikute määrusi. Kui autonoomsel ühikul on põhiseaduse või seaduse alusel õigus anda oma pädevuse piires üldakte - määrusi, tuleb teha vahet omavalitsusüksuse õigusi ja kohustusi sätestava statuudi (staatust sätestava määruse) ning oma pädevuse piires otsustavat ja korraldavat (normatiivset) tegevust sätestavate nö tavaliste määruste vahel. Autonoomsed statuudid on kõik riigiadministratsiooni määruste suhtes detsentralistlikud aktid. Õigusaktide hierarhias paigutuvad statuudid samale tasandile riigiadministratsiooni (täidesaatva riigivõimu) üldaktide ehk määrustega, neil on põhimõtteliselt võrdne õiguslik jõud. Miks? Võrdne õiguslik jõud tuleneb kohaliku omavalitsuse suhteliselt autonoomsest seisundist. Täidesaatev riigivõim, milles kõrgeimaks organiks dekontsentreeritud tsentralisatsioonile tuginevas riigiorganite süsteemis on valitsus parlamendi vahetu usaldusosalisena kui ka detsentralistliku autonoomia põhimõttel tegutsev kohaliku omavalitsuse süsteem tegutsevad võrdselt seaduse alusel ning seaduses sätestatud juhtudel ja korras. Põhimõtteliselt üksnes neil juhtudel, mil ei ole tegemist kohalike küsimustega, saab olla õigustatud seadusega sätestatud delegatsioon, millega valitsust volitatakse kehtestama seaduses sätestatud juhtudel ja korras kohalikule omavalitsusele õigusi või kohustusi või reguleerima seaduse elluviimise korda. Selline delegatsioon seaduses peab olema kooskõlas riigi põhiseadusega. Sellest tuleneb omakorda, et nii täidesaatva riigivõimu määrused kui ka kohaliku omavalitsuse statuudid ehk kohalikud määrused on seaduste (ning dekreetseaduste) suhtes madalama õigusliku jõuga, seega nn eksekutiivaktid seaduste suhtes. Kui statuudid (autonoomse ühiku üldaktid ehk määrused) satuvad vastuollu riigiadministratsiooni (täidesaatva riigivõimu) üldaktide e. määrustega, siis õiguslikus riigikorras lahendatakse sellised konfliktid riikliku järelevalve (põhiseadusliku järelevalve) korras kas konstitutsioonikohtu või halduskohtu poolt. 1.4. Suhtelisest vabadusest moodustada ise oma esindus- ja täitevorganite süsteem (vt Harta) Raamid kehtestatakse üksnes põhiseaduse või seaduse või statuudiaktiga (esindus- ja täitevorganite nimetus, moodustamise alused ja kord kõige üldisemalt); muude täitev- ja munitsipaalorganite ning

98

omavalitsusteenistuse (avaliku teenistuse eriliik) põhialused - muus osas reguleerib omavalitsusüksus vastavalt ise, keda ja kui palju ülal pidada; Kohaliku omavalitsuse esinduskogu koosneb põhimõtteliselt kõikjal poliitikutest ning valitakse reeglina proportsionaalse valimissüsteemi ning parteipoliitilisel alusel ( avatud või suletud nimekirjad ). Tuleb rõhutada, et kui riigi parlamendi valivad üksnes antud riigi kodanikud, siis paljudes riikides möönatakse kohalikel valimistel valimisõigus selle omavalitsusüksuse kõigile alalistele elanikele (sõltumata kodakondsusest) ning tihtipeale on võimalus veel teha valik:

1) minna hääletama alalise elukoha järgsesse valda või linna, või 2) minna hääletama valda või linna vara (reeglina kinnisvara) asukoha järgi omaniku valikul.

P.5. STRUKTUUR - lisa: Struktuuri osas tuleb teha vahet omavalitsusliku halduse struktuuri ning omavalitsusüksuse organisatsiooni struktuuri vahel. Kahetasandiline kohaliku omavalitsuse süsteem toimis omavalitsusliku halduse struktuuri osas ka Eestis iseseisvuse taastamise perioodil 1989.a. detsembrist kuni 1993.a. oktoobrini. Maakonnas valiti samuti otseselt volikogu, kuid maavanem oli samas ka riigi esindaja maakonnas, ehkki kandidatuuri esitas maavolikogu. Enne II Maailmasõda toimis Eestis nö. segasüsteem, sest maakogu valiti valdade ja linnade esindajate poolt, mitte otsestel valimistel. Sarnane süsteem on praegu Hispaanias ja Islandil. Euroopa kohaliku omavalitsuse harta kohaselt ei loeta tasandit omavalitsuslikuks, kui esinduskogu ei valita üldistel, ühetaolistel ja otsestel valimistel salajase hääletuse teel ning kui ta ei moodusta ise vabalt täitevorganit. Seega ka kõik juhtumid, mil haldusüksuses on mistahes kombinatsioonis ühitatud riiklik ja omavalitsuslik haldus, pole harta mõttes omavalitsused. Islandil, Suurbritannias ning Šveitsis asendab väikestes haldusüksustes volikogu rahva üldkoosolek. Suurbritannias ei ole omavalitsusüksustes kohalikku valitsust, valdkonniti korraldavad haldust mitmesugused toimkonnad. Linnapea/vallavanema (kogukonnavanema) staatus ja pädevus varieerub riikide kaupa väga tugevasti, samuti tema valimise/nimetamise süsteem ja kord. Põhjamaades ning osa Saksa LV liidumaades on kogukonnavalitsusel (volikogul) tugev staatus ja pädevus ning funktsioonid, tema alluvuses töötab kogukonnavanem (kommuunivanem; linnapea ehk bürgermeister), kes vastutab tegeliku täitev-korraldava tegevuse eest. Kesk- ja Lõuna-Euroopa riikides on kogukonnavalitsusel peamiselt nõuandev funktsioon kommuunivanema või linnapea juures, kellel laiad volitused. Mõnes riigis (nt Belgia, Prantsusmaa, Itaalia, Hispaania) nimetab linnapea (bürgermeistri) riigi valitsus. Nimetamine võib sel juhul olla vaid formaalne kinnitus esinduskogu seast valitud linnapeale. Kuid nt Hollandis võib riigi valitsus nimetada linnapea ametisse isiku, kes pole üldse volikogu liige ja esindab siis ka korraga riigivõimu selles omavalitsusüksuses. Bürgermeister, kes reeglina on valitud volikogu volituste ajaks tähtajaliselt, on nii volikogu poliitiline usaldusosaline täitevtasandil (NB! paralleel - parlament <-> valitsus ) kui ka professionaalne haldusjuht, kes töötab igapäevaselt täiskoormusega ning saab töö eest soliidset hüvist. Bürgermeistril on reeglina laialdased täitevvolitused ning kui esinduskogule ja bürgermeistrile on lisaks ka valitsus, leiame omavalitsustasandilgi eest justkui analoogia võimude lahususe skeemile. Sellega aga tegemist ei ole - see on pigem nö tööjaotus. Selles skeemis puudub ka oluline komponent - kohtuvõim. Viimane on riiklik institutsioon ning tema süsteem on riigis omaette ülalt alla ( NB! Nõukogude võimu tingimustes, kus kohalikud nõukogud olid tegelikult riigi tsentraliseeritud kohahalduse organiteks (sealjuures kahekordse alluvuse süsteemis), oli neile antud ka teatud õigusemõistmise funktsioon - administratiivkomisjonid täitevkomiteede juures, kes lahendasid haldusõigusrikkumisi). Klassikalises kohaliku omavalitsuse süsteemis ei ole kunagi õigusemõistmise funktsiooni, kuid kõne alla võib tulla:

1) kohtueelne haldusmenetlus,

99

2) kohtueelne lepitusmenetlus. Bürgermeister on reeglina kohaliku suurima erakonna liider. Kohaliku valitsuse moodustamisel võidakse nagu keskvalitsuse puhulgi lähtuda kas:

1) poliitilisest alusest 2) professionaalide ehk asjatundjate alusest.Nii nagu keskvalitsuse moodustamisel, viitab ka

kohalikul tasandil asjatundjate valitsuse moodustamine asjaolule, et kohalike erakondlike jõudude vahel valitseb mingi patiseis. Kohalikul tasandil võib olla volikogul (esinduskogul) ning valitsusel oma juht, kuid Euroopas on bürgermeister või kommuunivanem tihti nii ühe kui teise esimees. Mitmetes riikides, eriti kus bürgermeister on ka riigi esindajaks kohapeal, on tal kaalukas sõna ütelda valdkondades, mis ei kuulu muidu omavalitsuse pädevusse. Toimkonnad/komiteed on samuti väga erineva pädevusega - alates volikogule, valitsusele või linnapeale probleemide ettevalmistajast kuni vastavat valdkonda iseseisvalt korraldava organini.

TEEMA 9. AVALIK TEENISTUS § 1. AVALIK TEENISTUS: PÕHIMÕISTEIDRiigiteenistus - geneesist Iga suure tööjaotusega inimühiskonna ajaloos on kaasnenud:

1) vastava valdkonna eraldumine iseseisvaks tootmis- või mittetootmissfääri tegevusalaks ning elatusallikaks

2) eelnevast on põhjustatud ning stimuleeritud muutused ühiskonna poliitilises struktuuris. Alljärgnevalt mõned suurte tööjaotuste seosed muutustega: I: põllumajandus > sugukondliku korra > kogukondliku korra teke (tootmissfäär) lagunemine > vahetu rahvademokraatia > primitiivne kogukondlik omavalitsus II: käsitöö > kaubanduse teke: > järgnevad diferentseerumised (tootmissfäär) (mittetootmissfäär) (tootmissfäär kui ka mittetootmissfäär) > linnade teke + territoriaalühikute teke > riikluse teke linnade teke: + territoriaalühikute teke: > riikluse teke ning > kogukondlik > kogukondlik omavalitsus rahvusriikluse areng: omavalitsus + vahetu rahvademo- kogukondliku oma- kraatia + kogukondade valitsuse + vahetu + vahetu rahva- territoriaalne liitumine ja rahvademokraatia demokraatia koostöö piiramine >> valitsejate eraldumine > sõjaväe, korrakaitse, fiskaalala jne eraldumine, teenistusaadli teke (bürokraatia "vanaisa") riikluse (rahvusriikluse) > absolutism: > kaasaegne demokraatlik areng > tsentraliseeritud rahvusriik (föderatiivne; ja arenenud unitaarne): tööjaotusega > võimude lahusus ning ametnikkond kutselise bürokraatia ning riigiaparaat teke ja eraldumine (bürokraatia "isa") kohaliku omavalitsuse > kogukondlik > kohaliku omavalitsuse omavalitsus renessanss miinimumi Järgnevate diferentseerivate tööjaotuste puhul järjest enam mittetootmissfääri valdkondade domineerimine ehk siirdumine primaarsest sekundaarsesse ning tertsiaarsesse sektorisse.

100

Primaarne sektor tähendab ühiskonnas neid tegevusalasid, mis tegelevad elatusallikate või esmatarbeliste hangetega (hankivad tegevusalad) - põllundus, metsandus, kaevandamine, kalastamine, jaht ja küttimine. Sekundaarne sektor tähendab ühiskonnas neid tegevusalasid, mis tegelevad toorme töötlemisega poolfabrikaatideks või lõplikeks toodeteks (produktideks) - ta hõlmab kogu töötleva ja tootva tööstuse. Tertsiaarne sektor tähendab ühiskonnas neid tegevusalasid, mis ei tooda ise, vaid teenindavad ja loovad teenuseid, sh kuni info tootmise ja meelelahutuseni välja. Teenistusaadli kui seisusliku riigiteenistujate kihi all tuleb mõista ilmalike feodaalide kihti, mis kujunes Euroopas varasel keskajal ratsasõdureist ja allvasallidest (nt inglise squaier ehk "kilbikandja"), kes teenis suverääni (valitseja) sõjaväes või riigiaparaadis, saades tasuks maavaldusi (lääne ehk feoode) pärusomandina. Vene teenistusaadel moodustus XIII - XV saj vürstide õukondlastest, kes alates XV saj said maavaldusi mittepärandatavate ja mittevõõrandatavate teenismõisatena. Euroopas sulas teenistusaadel pikapeale kokku põlise sugukonna-aadliga ühtseks aadliseisuseks. Seevastu Venemaal ühendas Peeter I haldusreformiga bojaarid (sugukonna-aadel) teenistusaadliga ühtseks aadliseisuseks - 1722.a. kehtestati teenistusastmete (-klasside ehk -järkude) süsteem nii tsiviil, õukonna- kui ka sõjaväeteenistuse jaoks. Määrati kindlaks seisuse struktuur, õigused ja teenistuskord:

Aadli õigused saadi teenistusastmete 1722-1856 1856-1917 süsteemi alusel alates vastavatest klassid (teen. astmed) klassid (teen. astmed) klassidest: tsiv.teen. sõjaväes tsiv.teen. sõjaväes---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 1. Pärandatava aadli õigus VIII - I (sama?) IV - I VI - I2.

2.Isikliku (ainult sellel isikul tema eluajal) aadli õigus 3. Aukodaniku nimetus - - XIV - X - ______________________________________________________________________________

Osundatud süsteem kehtis kuni 1917.a. bolševistliku oktoobripöördeni reeglina kõikjal Vene impeeriumi aladel, kuid Eestimaa ning Liivimaa kubermangus teatud erisustega. Selle tingis balti erikorrast tulenev balti aadli laialdane autonoomia ning selle raames spetsiifiline seisuste süsteem (seda kõigutas üksnes Aleksander III - tsaar aastail 1881-1894 - kes jättis balti aadli privileegid kinnitamata ning alustas räiget venestamist). Taoline seisuste sidumine riigiteenistusega oli omane tegelikult ka Euroopa XIX saj. monarhistlikele rahvusriikidele ning sellele nähtusele tegi lõpu alles I Maailmasõda. Riigiteenistuse nö. musta töö tegi ära aga juba arenenud ning kindlustuv bürokraatia (kus viimane oli veel nõrk - senine tsentraliseeritud riigiaparaadi mitteseisuslik personal). Refereeritud teenistusastmete süsteemile kui absolutismi iseloomustavale nähtusele on omane juba terve kompleks tunnuseid, mis seonduvad hilisemal, bürokraatia ajastul avaliku teenistuse nn. karjäärisüsteemi e. personali teenistussüsteemiga:

1) süsteem koosneb hierarhilisest teenistusastmestikust; 2) karjääri tegemine madalamalt astmelt kõrgemale, kusjuures sanktsioonina on võimalik

degradeerimine ehk viimine madalamale astmele või üldse süsteemist väljalülitamine; 3) karjääri võimalus on saavutuse motiivi stimuleeriv tegur; 4) igale astmele on oma nõuded; 5) iga aste evib oma sotsiaalse positsiooni, staatuse; 6) vastavasse astmesse arvamine eeldab teenistuja olemist teenistuses (tööl, tegevuses)

mingis konkreetses riigiaparaadi institutsioonis (samas võimaldas teenistusaadli süsteem praktikas:

101

1) põhimõtteliselt auametit, milles olemiseks ei olnud vaja olla valdkonnaspetsialist ( kui oldi - siis oli see meeldiv kokkusattumus riigi aspektist);

2) aste omistati spetsiifiliste teenete eest või ka sidemete kaudu - võimed olid teisejärgulised; 3) aste võidi saada päriliku seisuse alusel, mis välistas igasuguse vajaduse võimekuse või teenete järele.

Osundatud puudused olid üks oluline tegur, miks teenistusaadli süsteem kapitalismile jalgu jäi. Kapitalism eeldab vaba konkurentsi ning stimuleerib halastamatult võimekust ja suutlikkust. Tööstusrevolutsioon ning kapitalistlikele tootmis- ja turusuhetele üleminek kogu Euroopas ja Põhja-Ameerikas loob eelduse palgalise ametnikkonna ja kaugelearenenud tööjaotuse ning liigendatud funktsioonidega riigiaparaadi tekkeks. Kaasaegse riigi mehhanismi kujunemisprotsess toimib kogu XIX saj., kuid XX saj. on ta oma põhijoontes (institutsioonid kui ka instituudid) välja kujunenud. Sealhulgas on saanud kõikjal arenenud riikides tõsiasjaks bürokraatia kui väljakujunenud nähtus, mille eelduseks oli absolutismiajastu tsentraliseeritud riigiaparaat ja ametnikkond. Riigiteenistuse probleemide teaduslikust uurimisestTsentraliseeritud süsteemse riigimehhanismi kui nähtuse uurimisel on tekkinud rida koolkondi, mida eeskätt võib eristada selle alusel, kas nad tekkisid mandri-Euroopas või common law areaalis. Mandri-Euroopas valitses viimaste aastakümneteni teadusliku mõtte suund, mille juured on taas Saksa klassikalises filosoofias, common law areaalis seevastu on traditsiooniline sotsioloogiline teaduslik mõte. Alates 1960-ndatest aastatest toimub mõlema suuna lähenemine ning isegi teatud süntees. XIX saj olulisimad ideed esitasid osundatud valdkonnas Hegel, Marx ja Engels, (Hegel oli Marxi suurim mõjustaja). Hegelil oli sügavuti ja üsna detailselt arenenud arusaam tsentraliseeritud riigiaparaadist, mis avaldas määravat mõju Max Weberi ideede kujunemisele bürokraatia kohta. Üldise organisatsiooni- ning juhtimisteooria järgnev kujunemine ning areng: > Taylori teaduslik ärijuhtimise teooria > Fayol'i teooria renoveerimine Gulick'i ning Urwick'i poolt > inimsuhete koolkond > haldusotsustuste tegemise teooria > strukturalistlik-funktsionalistlikud ja süsteemiteoreetilised organisatsiooni määratlused. Euroopa haldusteoreetilise mõtte osas peetakse olulisimaks Max Weberi teooriaid haldamisest ja bürokraatiast - nad panid aluse sotsioloogilistele koolkondadele. Viimased vastanduvad:

1) Hegeli filosoofias juurtega olevale Saksa süstematiseeritud haldusõigusliku mõtte suunale (Ludwig von Stein, Otto Mayer, Georg Jellinek) - oli Euroopas kõikjal juurdunud 1960/70. aastateni;

2) Marksistlikule dialektilise materialismi ning eeskätt antagonismide kui arengu peamise mõjutaja käsitlusele.

Eesti õigusteadlastest on põhjalikumalt analüüsinud avaliku teenistuse probleeme prof. A.-T.Kliimann, kellele omakorda on tuntavat mõju avaldanud eriti Jellineki vaated ja seisukohad.Viimased viis aastakümmet on Eesti alal jagamatult valitsenud marksistlik-leninlikelt dogmaatilistelt alustelt lähtunud kriitika Max Weberi teooria, meetodi ning seisukohtade suhtes. Bürokraatiasse kui nähtusesse on suhtunud halvustavalt nii Karl Marx, Friedrich Engels kui ka Vladimir Lenin. Kõik nad väidavad, et bürokraatia: 1) eralduvat rahvahulkadest ja vastanduvat talle 2) olevat üksnes kapitalismi roiskumisele omane ja eriti eemaletõukav nähtus, mis pärast

sotsialistlikku revolutsiooni kaob ja asendub ülidemokraatliku kommunistliku omavalitsusega, mille kandjaiks on kõrge revolutsioonilise teadlikkusega personal, baasiks aga kogu rahvas, kes valitsemisest ka vahetult osa võtvat.

Tegelikkuses pidi Lenin palju kordi materdama sotsialistlikku ning nõukogude bürokraatiat, mis osutus veelgi eemaletõukavamaks kui paljusarjatud kapitalistlik bürokraatia. Stalinismi perioodil kujunes välja nõukogude bürokraatia keeruline ja spetsiifiline mehhanism, mis teenis totalitaarset süsteemi. Nõukogude bürokraatia eemaletõukavamaid jooni oli kõikehõlmav pealekaebamise e öördamise (denuntseerimise) süsteem, millele oli alus pandud sotsialistliku riigi rajajate poolt ning mis järgnevatel aastakümnetel arenes ülima rafineerituseni. Praktiliselt kõigi valdkondade kõigis asutustes ja organisatsioonides oli loodud võimas järelevalve ning julgeoleku süsteem (nn esimesed ja teised osakonnad, eriosakonnad ja eritöö sektorid, eritöö volinikud ja inspektorid jne jne), mis korraldas ülalviidatud öördamise süsteemi (selle kohta vt eriti - A.Solzenitsõn."Gulagi arhipelaag"). Nõukogude bürokraatiale võib võrdset leida üksnes teiste totalitaarsete poliitiliste reziimide

102

sünnitatud süsteemide seast. Teine iseloomulik joon eriti stalinismi ajal oli bürokraatia tsiviil- ning militaarse osa kokkusulamine. Seega ei pääsenud ka sotsialism bürokraatiast - vastupidi, ta sünnitas eriti võimsa totaalse ja seejuures poolsõjaväestatud poliitilise bürokraatia.

103

Tänapäeva riigiteenistusest Euroopas Euroopa riigiteenistuste rahvuslike süsteemide osas valitseb kirev rahvuslike mudelite rohkus, kuid ometi on rida sarnaseid kriteeriume vói jooni: 1)töölevótmise süsteemide osas; 2) rekruteerimise ning ümberpaigutuste osas; 3) hariduse ja täiendóppe osas; 4) vallandamise aluste osas; 5) edutamise osas; 6) töötingimuste muutmise osas; 7) poliitikute ning teenistujate suhete osas; 8) riigiteenistujatele esitatavate póhinóuete osas. Töölevärbamine (teenistussevärbamine). Teenistusvärbamisel vóib olla: 1) tsentraalne või tsentraliseeritud süsteem; 2) hajutatud süsteem (iga tööandja ise) . Póhjamaades kehtib hajutatud avaliku konkursi süsteem, värbamismeetodid ei ole sätestatud. Karjäärisüsteem on Póhjamaades üksnes sójaväes ja diplomaatilises teenistuses. Poliitilised ametissemääramised puudutavad ainult ministrite poliitilisi sekretäre (nt Soome); sekretärid on valmis üleviimiseks alati, kui valitsus seda nóuab (nt Rootsi). Hollandis kasutatakse samuti avalikku konkurssi vói kandideerimist samast ametkonnast; tsentraalset süsteemi ei ole, kuigi Riigi Psühholoogiateenistusel on ülevaade valikuprotseduuridest. Suurbritannias toimub värbamine vaba konkurentsi alusel, Prantsusmaal aga kindlate reeglite järgi. Suurbritannias praktiseeritakse värbamisóiguse andmist asutustele (alates 1988.a. uus süsteem - nn tuumikministeeriumid ja -osa-konnad), Prantsusmaal on vastutus tööjóuga varustamise eest ministeeriumidel. Mólemas riigis kasutatakse kirjalikke vói suulisi teste sobivuse kontrolliks, kuid Suurbritannias ei nóuta sertifikaati eelneva väljaóppe kohta - toimib nö ópipoisisüsteem töökohal. Prantsusmaal nóutakse eelnevat koolitust karjääri tegema asumiseks E.N.A. (Riikliku Haldusjuhtimise Kooli) süsteemis. Karjäärisüsteemiga Hispaanias on värbamismeetodite aluseks selgelt sõnastatud 3 póhiseaduslikku printsiipi: 1) vórdsete vóimaluste printsiip; 2) väärtuste ja vóimete printsiip; 3) reklaamiprintsiip. Tegelikult on need printsiibid levinud aga kõikjal Euroopas ja Põhja-Ameerikas. Iirimaal toimub värbamine 3-l tasandil: - pärast alamastme keskkooli - madalamale tasandile, - pärast kórgema astme keskkooli - keskmisele tasandile, - pärast ülikooli - kórgemale tasandile. Kehtib omapärane póhimóte, et riigiteenistusse tuleb astuda noorelt ning óppida töö käigus. Riigiteenistus on prestiizhne, sest ta pakub stabiilset sissetulekut ja staatust, eriti rahutuste perioodil. Töölevótmist organiseerib tsentraliseeritud Riigiteenistuse Komisjon. Rekruteerimise osas on reeglid Euroopas móne kriteeriumi puhul üsna universaalsed: 1) teenistusse vóetakse kas: - póhikohale; - asendajaks; - katseajaga vói ilma; - määramata vói määratud tähtajaks; 2) ümberpaigutamise reeglid on sóltuvuses 3-st riigiteenistuse süsteemist; 3) esitatakse teatud nóudeid teatud ametikohtadele (levinumad - kodakondsus, haridus, akadeemiline kraad vói kutseóppe tunnistus, füüsiline ja vaimne vóimekus, vanus, ka tóekspidamised(!)).

104

Rekruteerimispõhimõtete näide: Iirimaal pärast 1980.a. reformi: - nooremametnike tasand - 70 % nooremametnike vakantsetest kohtadest täidetakse ametkondadevahelise konkursi kaudu; - tippametnikud (alates osakonnajuhatajatest) täidetakse TELAC-i (Kórgete Ametikohtade Komitee) poolt. Haridus ja täiendópe: süsteemid on riikide kaupa väga erinevad. Nóuded haridusele (3 riigiteenistuse astet): / \ Suurbritannia Prantsusmaa Haldusjuhid (kórgemad riigiteenistujad) Kórgmad teenistujad (astmed 1 - 7) <kórgharidus*> (kaader A) Täidesaatev klass <keskharidus*> Keskastme teenistujad (kaader B) Ametnike klass <póhiharidus*> Madalamad ametnikud (kaader C) Prantsusmaa omapäraks on vóimas ja pidev täienduskoolituse süsteem - pidev tihe enesetäiendus on edutamise ning üldse riigiteenistuses püsimise kohustuslik eeldus. Samas Iirimaal valdavalt täiendatakse end töö käigus, ehkki riigitenistujatel, kes tegid läbi kursused Haldusjuhtimise Instituudis, on paremaid karjäärivóimalusi (magistrikursused ja spetsiaalsed lühikursused). Ka Hollandi riigiteenistujaid koolitatakse töö kórvalt - óppeasutus, mis neid spetsiaalselt ette valmistab, alles loodi hiljuti. Täienduskursused tasutakse riigi poolt: a) 100%, kui kursuse teema on tihedalt seotud igapäevatööga; b) 50%, kui on seotud kaudselt. Tingimuseks on, et riigiteenistuja kohustub kursuste tasu ministeeriumile tagastama, kui: a) ta ei lópeta kursust, b) lahkub ministeeriumist 3 aasta jooksul pärast kursuste lópetamist. Hollandi riigiteenistujatel spetsialistidena on väga mitmekesine haridus, sh: - juristid 17% - majandusteadlased 22% - sotsiaalteadused 7% - tehniline 33% - mitteakadeemiline haridus 20% Teenistusest vabastamise osas on jällegi kriteeriumid üsna universaalsed: - pensioniikka jóudmine; - määratud vanusepiiri saavutamine ametikohal (karjäärisüsteemis); - mittevastavus ametikohale (sobimatus); - paranematu tervislik töövóimetus; - ametniku oma soov; - koondamine; - ametikoha (asutuse) likvideerimine; - teenistuslepingu rikkumine teenistuja poolt (mittetäitmine); - teenistujakandidaadi poolt valeandmete esitamine konkursil; - teenistuseeskirjade räige rikkumine teenistuja poolt. Nn "ausal" vallandamisel (st kui pole distsiplinaarkaristusena), makstakse enamikes riikides väga erinevaid kompensatsioone. Näiteks: Hollandis riigiteenistuja staatusega töötajale: A: 1) esimesed 3 kuud - 93% viimasest palgast; 2) järgmised 9 kuud - 83% viimasest palgast; 3) järgmised 4 aastat - 73% viimasest palgast; 4) pärast 4 aastat - 70% viimasest palgast;

105

106

B: lepingulisele riigiteenistujale: . 1) esimesed 2 kuud - 93% 2) järgmised 2 kuud - 83% 3) järgnevalt - 73% 4) lópuks langeb - 70%. Paljudes riikides kasutatakse nn teenistusreservi arvamist kuni uue töö leidmiseni riigiteenistuses - st sisuliselt eelisjärjekord koos vallandamistoetusega. Selline süsteem kehtestati ka Eestis avaliku teenistuse seadusega (ATS). Póhjamaadele on seejuures veel iseloomulik eriti tugev sotsiaalne kaitstus vallandamiste vastu. Seda vaatamata sellistele kardinaalsetele erinevustele, et Soomes kehtib riigiteenistuse teenistusleping, Rootsis aga nn. individuaalleping (private contract). Edutamise ning töötingimuste muutmise osas on väga suured erinevused, sóltuvalt taas sellest, millisega 3-st riigiteenistuse süsteemist tegemist. Tugeva garantii annab kollektiivlepingute süsteem, paljudel juhtudel aga sätestatakse need tingimused ainult teenistuslepingus vói individuaallepingus. Teenistuslepingu töötingimuste osas annab üldise aluse riigi tööseadusandlus, individuaalleping jätab tööandja - töövótja suhetes vabama mänguruumi, ehkki póhipiirangud ja -alused ka siin tööseadusandluse póhjal. Poliitikute ning riigiteenistujate suhted. Reegliks on see, et juhtide ja spetsialistide tasandist algab professionaalne tasand, tippametnikud on poliitiku tasand (vt ülalpool riigiteenistujate kategooriad!). Nagu juba Weber osundas, on halduspersonali puhul póhiprobleem, kes teda juhib, kasutab, samuti millised on bürokraatia ning poliitikute suhted. Tänapäeva praktika on kirev. Hollandis vóib näit riigiteenistuja olla poliitilise partei liige - ministeerium ei tee üldse numbrit. Kui riigiteenistuja valitakse esindusorganisse, peab ta senisest kohast loobuma automaatse naasmise óiguseta. Poliitikud otsustavad ametissemääramise kahel kórgeimal tasemel - peadirektor ja peasekretär - poliitilised motiivid mängivad teatud osa (püütakse säilitada tasakaalu 14 partei vahel, kui teenistuja ei ole ühegi liige neist, siis tal šansse ei ole). Peasekretäridel ja -direktoritel samasugune sotsiaalne kaitse kui teistel riigiteenistujatel - minister ei saa neid poliitilistel póhjustel vallandada. Ministrite jaoks eraldi poliitilist tugirühma 14 partei hulgas ei ole, puuduvad ka struktuursed probleemid poliitilis - administratiivsetes suhetes. Iirimaal on aga range poliitilise neutraalsuse nóue riigiteenistujale, üksnes madalama astme teenistujad tohivad tegeleda kohaliku poliitikaga (so riigiorganid on depolitiseeritud). Kui riigiteenistuja osutub valituks, peab ta lahkuma kompensatsioonita. Iiri poliitiline süsteem on inimesekeskne - parlamendisaadikud jälgivad valijaskonna pisimaidki probleeme, seetóttu nende ja riigiteenistujate vahel on otsene kontakt. Eriti tähelepanelikud on opositsioonisaadikud. Iiri haldussüsteem on ülimalt hierarhiline, otsustamisóigust ei delegeerita madalamatele tasemetele. Kórgemad riigiametnikud on üle koormatud üksikasjadega ning neil on vähe aega sisuliste probleemidega tegelemiseks. See tingis poliitiliste ja täidesaatvate ametikohtade lahususe, otsustusóiguse andmise täitevtasandile. Tulemuseks oli sel reformil seni ebaedu (poliitilise opositsiooni tóttu) - parlamendisaadikud vóivad kaotada osa vóimalusi valijate teenindamiseks. Suurbritannias on Iirimaaga vórreldes palju sarnaseid jooni (inimkesksus; kui keegi kandideerib valitavale kohale, peab riigiteenistusest palgata puhkust vótma. Politiseerumise aste riigiteenistuses on madal jne). Prantsusmaal on maad vótnud avalik arutelu üldistusena teemal - riigi politiseerumine vói poliitika bürokratiseerumine. Póhjamaade riigiteenistust iseloomustab traditsiooniliselt poliitiline neutraalsus. Riigiteenistuse ning halduse iseloomulikke jooni Kesk- ja Ida- Euroopa totalitaarreziimiga riikides

107

Haldusjuhtimise meetodi täielik politiseerumine: 1) paralleelne juhtimine - st riigihaldus oli allutatud hierarhiliste paralleelsidemete kaudu parteilisele ( seda ainupartei olustikus), kus tegelik haldussüsteemi tipp oli partei juhtorgan; 2).sama isik vóis olla korraga kahel ametikohal - nii partei- kui haldusliinis (see kehtis eriti kórgemate ametikohtade, nn nomenklatuuri suhtes); 3) haldusjuhtimise tasandil ei toimunud poliitika väljatöötamist ega analüüsi - siin realiseeriti parteipoliitilisi retsepte; 4) tuvastamatu arv riigiteenistujaid töötas julgeolekustruktuuride heaks, viimased tungisid praktiliselt igasse ettevóttesse, asutusse ning organisatsiooni (nt: esimesed ja teised osakonnad, eriosakonnad ja -sektorid, eritöö osakonnad ja inspektorid jne); 5) riigiametnikel oli sama sotsiaalne staatus, mis töölistel - kummalgi puudus kaitse poliitiliste ülemuste vastu, eriti pealekaebamise tingimustes; 6) samas olid sotsialismi tingimustes riigiteenistujatel - parteinomenklatuuril soodustused, mis tulenesid nende ametikoha puutumatusest (puudus menetlus kohtuasja algatamiseks administratsiooni ebaóige käitumise suhtes); peale selle pakkus kaitset nn ringkäenduse mehhanism ning täiendavad soodustused lói erivarustus (eripoed küllusliku valiku ja madalate hindadega); 7) kórgematele tasanditele värvati poliitilise alusel, madalamatele - mitteametlikul alusel (isiklikud sidemed, lojaalsed soovitused jne). Kohe pärast demokratiseerumisprotsessi tekkis olustik, milles: 1) riigiametnike (teenistujate) staatus tegelikult ei ei muutunud ning uue staatuse väljatöötamist ei seatud neist üheski riigis prioriteediks; 2) saadeti laiali sotsiaalseid probleeme kontrolliv ainupartei struktuur - see hakkas reorganiseeruma teise nime all; 3) vahetusid tippametnikud ja -juhid, kuid üle vóeti ametnike/juhtide valiku sotsialistlik praktika, mis póhines poliitilisel lojaalsusel, mitte professionaalsusel; 4) keskastme ametnikke ja teenistujaid asendati harva ning nad kasutasid isiklikes huvides ära senised kontaktid tööstus- ja póllumajandusnomenklatuuriga ( Weberi hoiatus - mida lühemat aega iga poliitiline rühmitus vóimul ja kontroll nórgeneb, seda omavolilisemalt ning omapäi bürokraatia tegutseb); 5) ei olnud vóimalik avastada kóiki riigiteenistujaid, kes töötasid julgeoleku heaks - jäid oma endistele kohtadele ja mójutasid protsesse. Viimasele ajale on iseloomulik (1994.a. seis): 1) valitsuste sagedane vahetus, millega kaasneb kórgemate ametnike ja teenistujate sama sage vahetumine, mis tingis järjepidevuse defitsiidi poliitikas; 2) vähe muutusi kesktasemel - vana re?iimi teenistujad said vóimaluse jätkata uute protsesside vaikset takistamist ning kasutasid ära oma majanduslikke kontakte isiklikes huvides, k.a. seljataguse kindlustamine riigiteenistusest lahkumise puhuks; 3) infolevi on tihti takistatud ning ministeeriumid ja keskasutused töötavad järjest ebaefektiivsemalt; 4) moraalne allakäik tööalase turvatunde ning madala palga foonil. * * * Euroopa demokraatlike riikide eksperdid näevad järgmiste sammude vajalikkust ülaltoodud olustiku muutmiseks (EHI-s peetud seminar 1994.a.): 1) selgitada ulatuslikult poliitiliste otsustuste tegemise protsessi ja riigihalduse klassikalist rolli; 2) defineerida, milline saab olema riigi roll ühiskonnas; 3) koostada uutel póhimótetel uus avaliku teenistuse seadus ja uus haldusjuhtimise organisatsiooniline struktuur; 4) hoiduda kopeerimast Euroopa Ühenduse riikide süsteeme, sest: -ajaloolised traditsioonid on erinevad; - tingimused ei ole sarnased; 5) óppida Euroopa Ühenduse haldussüsteemide vigadest ja ebakóladest;

7) paindlikul riigiteenistuse süsteemil on Ida - Euroopa jaoks eelised jäiga ees - Prantsusmaa ja Saksa LV jäikasid süsteeme seetóttu ei soovitata;

108

7) avaliku teenistuse seadus olgu paindlik, et pakuks kaitset vóimu kuritarvituse vastu poliitikute poolt ning teatavat töögarantiid, kuid mitte karjäärigarantiid (nagu nt Hollandi süsteem); 8) lähtuda pigem turule orienteeritud süsteemidest - nt Uus-Meremaa mudel, kus edutamine ja palk sóltuvad osaliselt töö tulemuslikkusest; 9) värbamissüsteemi osas selgete kriteeriumide rakendamine vastuvótul ning värbamise viimine vórdsete vóimaluste alusele; 10) hea koolitussüsteemi väljaarendamine, mis looks lisaajendeid (motivatsiooni) kompetentsete inimeste jäämiseks riigiteenistusse vói noorte inimeste ühinemiseks riigiteenistusega. FAKULTATIIVSE OSA LÕPP

109

Lisa 2 ALLIKAD I. KIRJANDUS EESTI KEELES: 1. Aarnio, A. Õiguse tõlgendamise teooria. Õigusteabe AS Juura, 1996 2. Almann, A. Kohalik omavalitsus: Teoreetilised lähtealused. "Eesti Jurist". Nr.5/6 - 7, 1993 3. Anepaio, T. Eesti Vabariigi kohtute kujunemine. "Eesti Jurist". Nr.3, 1994 4. Anepaio, T. Rahukogud (ringkonnakohtud). "Eesti Jurist". Nr. 9-10, 1994 5. Anepaio, T. Eesti Vabariigi Riigikohus. "Eesti Jurist". Nr. 4 - 5 6. Burke, John J.A. Kohtuniku roll Ameerika õigussüsteemis. "Juridica". Nr. 3,1993 7. Dunleavy, P., O’Leary, B. Riigiteooriad. EHI. Tallinn, 1995 8. Eesti Asutava Kogu seletus Eesti riiklisest iseseisvusest ja rippumatusest. "Akadeemia". Nr.2, 1993 9. Einbund..K. Õiguslik riik. Rahva poliitiline kirjastik nr.1. Tartu, 1918 10. Epaminondas Marias. Euroopa Liit: demokraatiat aitab tagada ombudsman."Eesti Jurist", nr.5, 1994 11. Ernits, M. Põhiõiguste mõiste ja tähtsus õigussüsteemis. “Juridica” nr 9, 1996 12. Fellner, W. Austria kohtute korralduse, halduse ja kontrolli õiguslikud alused. “Juridica” nr 8, 1996 13. Friedman, Milton. Kapitalism ja vabadus. Eesti Avatud Ühiskonna Instituut. Tallinn, 1994 14. Ginter, J. Erikohtute võimalik koht Eesti Vabariigi õigussüsteemis. "Juridica" nr.1, 1995 15. Heidenheimer, A.J., Heclo, H., Adams, C.T. Võrdlev halduspoliitika. EHI. Tallinn, 1996 16. Hovi, K. Teiste riikide suhtumine Eestisse ajaloo valguses. "Akadeemia". Nr. 5, 1994 17. Jansen, E. Rahvuslusest ja rahvusriikide sünni eeldustest Baltimail. "Akadeemia".Nr.11, 1994 18. Jerofejev, P. Apellatsioonimenetlus."Juridica" nr.2, 1994 19. Judt, T. Minevik on teine maa: Poliitilised müüdid sõjajärgses Euroopas. "Akadeemia". Nr. 8-9, 1994

110

20. Keizerov; N. Võim ja autoriteet.Kodanlike teooriate kriitika. "Eesti Raamat".Tallinn, 1977 21. Kidron, Anti. Suhtlemispsühholoogia."Valgus" Tallinn, 1986 22. Kehtiv haldusõigus.Konspekt.Autoriseerunud prof. dr.A.-T.Kliimann. Koostanud Lang, V.; Kruus, E. Tartu, 1939 23. Kergandberg, E. Kohtunikuõigusest Saksamaal. "Juridica". Nr.3, 1993 24. Kerikmäe, T. Mis on vähemus? "Juridica" nr.8, 1995 25. Kerikmäe, T. Inimõigused rahvusvahelises õiguses. “Juridica” nr 3, 1996 26. Kliimann A.-T., Administratiivakti teooria. Akadeemilise Kooperatiivi kirjastus.Tartu, 1932 27. Kliimann A:-T. Haldusprotsess. Akadeemilise Kooperatiivi kirjastus. Tartu, 1935 28. Kliimann,A.-T. Õiguskord. Akadeemilise Kooperatiivi kirjastus. Tartu, 1939 29. Konstitutsioonikohtute organisatsioon ja tegevus. Euroopa Nõukogu; Riigikohus. Tartus 3.-5. mail 1995.a. korraldatud seminari ettekanded. Tartu, 1995 30. Konverentsi "Maakondlik ja regionaalne juhtimine" materjalid. Tallinnas 1.-2. juunil 1994. Eesti Haldusjuhtimise Instituut; Tampere Ülikool; Kohaliku Omavalitsuse ja Avaliku Teenistuse Instituut (Budapest) 31. Kurs, O. Eesti piirid Euroopa riikide taustal. "Akadeemia". Nr.3, 1993, lk.451-468 32. Kurs, O. Poliitgeograafia arengulugu. "Akadeemia". Nr.12, 1993, lk.2640-2666 33. Laidoner, J. Kõne Tallinna juutkonnale 29. mail 1926. "Akadeemia".Nr.11,1993 34. Lehis, E. Rahvusvaheline Jugoslaavia Tribunal. “Juridica” nr 1, 1996 35. Luts, M. Sissejuhatus õigusfilosoofiasse. Õigusteabe AS Juura, 1997 36. Lõhmus, A.-E. Vähemusrahvuste kultuurautonoomia ajaloolis-õiguslikud traditsioonid Eestis. "Eesti Jurist". Nr. 2, 1994 37. Machiavelli, N. Valitseja (Il principe). "Akadeemia".Nr.5 - 7, 1993 38. Maruste, R. Põhiseaduslikkuse kohtulik järelevalve. "Juridica" nr.10,1994 39. Maruste, R., Schneider, H. Võimude lahususe teoreetilised lähtekohad ja mõned praktilised probleemid Eestis."Juridica" nr.3, 1994 40. Maruste, R., Truuväli, E.-J. . Teooria ja praktika probleeme seonduvalt põhiseaduslikkuse järelevalvega. "Juridica" nr.7, 1995 41. Maruste, R. Euroopa inimõiguste konventsiooni artikkel 6 ja Eesti siseriiklik õigus. “Juridica” nr 3, 1996

111

42. Maruste, R. Veel kõrgemate riigiametnike kriminaalvastutusele võtmise korra seadustest ehk hämamine vastutuse kategooriaga. “Juridica” nr 3, 1996 43. Masary'k, T.G. Maailmarevolutsioon. 55.peatükk: Bolshevism ja kommunism põhimõtteliselt. "Akadeemia". Nr.7, 1993 44. Merusk, K. Halduskohtute mõiste, organisatsioon ja pädevus haldusvaidluste lahendamisel. "Juridica" nr.2, 1994 45. Merusk, K. Veelkord õigustloovatest aktidest. "Juridica" nr.3, 1993 46. Merusk, K. Kehtiv õigus ja õigusakti teooria põhiküsimusi. TÜ, Tartu, 1993 (1995 - 2.,täiendatud väljaanne). 47. Merusk, K. Avalik-õiguslik juriidiline isik kehtivas õiguskorras."Juridica" nr.4, 1994 48. Merusk, K. Avalik-õiguslik juriidiline isik avaliku halduse organisatsioonis. “Juridica” nr 4, 1996 49. Morgenstern, C. Platoni Politeia'ks nimetatud raamatu eesmärgist ja teemast. "Akadeemia". Nr.1, 1993 50. Narits, R. Kontinuiteet ja actus contrarius printsiip. "Juridica". Nr. 4, 1994 51. Narits, R. Õigusteadus. "Juridica" nr.3, 1995 52. Narits, R. Jurisprudentsi põhijoontest."Juridica" nr.9, 1995 53. Narits, R. Õiguse entsüklopeedia.Õpik Tartu Ülikooli õigusteaduskonna üliõpilastele. Tartu 1995. 54. Narits, R. Õigusteaduse metodoloogia. Õigusteabe AS Juura, 1997 55. Olle, V. Riiklikust järelevalvest kohalike omavalitsuste üle Eestis enne 1940.a. "Juridica". Nr.3, 1993 56. Oviir, M. Õigussüsteemi arengust. "Eesti Jurist". Nr.7, 1994 57. Paju, J. Rootsi administratiivne kohtusüsteem ja selle ajalooline areng. "Eesti Jurist". Nr. 7/8, 1994 58. Piip, A. Rahvusvaheline õigus. Akadeemilise Kooperatiivi Kirjastus. Tartu, 1936 59. Piip, A. Riigivanema ameti ja vabariigi valitsuse juriidiline laad ja funktsioonid. VII Õigusteadlaste päev Tartus , 12. ja 13.aprillil 1928.a. Juriidiline ajakiri "Ņigus". Nr.5-6-7,1928 60. Pikamäe, P. Euroopa Ühenduste õiguskorrast. “Juridica” nr 5, 1996 61. Pärsimägi, A. Kohus see on kohtunik… . “Juridica” nr 8, 1996 62. Rahvuskogu ja põhiseadus.Rahvuskogu väljaanne. Tallinn, 1937

112

63. Rahvusvaheline seminar "Euroopa avaliku teenistuse süsteemide alused ja arengusuunad: võrdlev analüüs ".Seminari materjale. Euroopa Haldusjuhtimise Instituut (EIPA), Maastricht; Riigikantselei Koolituskeskus, Tallinn. Tallinn, 20.-21.jaanuar, 1994 64. Rebane, I; Schneider, H. Põhiseaduse ja seaduse vahekorrast. "Rahva Hääl", 1994, nr.11.-12. 1. 65. Redecke, Niels von. Kohtukorraldus ja võimujaotus demokraatlikus õigusriigis saksa seisukohast vaadatuna. “Juridica” nr 5, 1996 66. Rei, A. Riigikogu töökorraldus.VII Õigusteadlaste päev Tartus, 12. ja13. aprillil 1928 .Juriidiline ajakiri "Õigus". Nr. 5-6-7, 1928 67. Riigiõigus ja põhimõistete õpetus: Loengud Eesti Riigikaitse Akadeemias. Autoriseerinud ERA riigiehituse ja kohaliku omavalitsuse õppetooli professor E.-J.Truuväli. Konspektide ning teeside alusel toimetas õppetooli lektor J.Liventaal. ERA, Tallinn, 1993/1994 68. Salumaa,E. Filosoofia ajalugu I . EELK Usuteaduse Instituudi Toimetised V.Tallinn, 1993 69. Salumäe, E. Kirik ja riik Eestis anno 1993. "Juridica". Nr.5, 1993 70. Schneider, H. Põhiseaduse preambula: tema tähtsus ja õiguslik loomus. “Juridica” nr 9, 1996 71. Sermat, V. Väikesed grupid ühiskonnas. "Akadeemia". Nr. 7, 1994 72. Strömholm, S. Juristide Euroopa. "Akadeemia". Nr.11, 1994 73. Sundnormide kogu maaomavalitsuste kohta. Koostanud Maddison, E.; Kaiv, J. Eesti Maaomavalitsuste Liidu väljaanne 1926/1932 74. Taagepera, R.; Shugart, M. S. Häältest mandaatideni: Valimissüsteemide mójud ja mójutajad . EMI loengumapp nr.5-3. I-III. Tallinn, 1989 75. Tammekann, A. Euroopa geograafiline suurjaotus. "Akadeemia". Nr.8, 1994 76. Tõnisson, J. Kodaniku käsiraamat. I . “Postimehe” kirjakogu III. Tartu, 1911 77. Uibopuu, H.-J. Vähemusrahvuste poliitika ÜRO-s, OSCE-s ja Euroopa Nõukogus: printsiibid ja areng. "Juridica" nr.9, 1995 78. Uluots, J. Kohtuvõimu korraldus põhiseaduses. VII Õigusteadlaste päev Tartus, 12.ja 13. aprillil 1928.a. Juriidiline ajakiri "Õigus". Nr.5-6-7, 1928 79. Uluots,J. Riigikogu juriidiline laad ja funktsioonid. VII Õigusteadlaste päev Tartus, 12. ja 13. aprillil. Juriidiline ajakiri "Õigus". Nr.5-6-7, 1928 80. Uustal, A. Rahvusvaheline õigus. "Eesti Raamat".Tallinn, 1984 81. Valitsusasutuste tegevus. 1935/36.a. Riigikantselei väljaanne. Tallinn, 1936

113

82. Õim, H.; Koit, M. Mõtlemine ja selle mõjutamine tavakujutlustes: Kommunikatiivsed strateegiad. "Akadeemia". Nr. 1, 1994 83. Õigusinstituut. Seminaripreparaat nr.3. I jagu. Riik ja õigus. I osa. Riik. § 2. Ühiskonna poliitiline organisatsioon ja riigi mehhanism.2.4. Poliitiline reziim. Artiklid (valguskoopia): 1) Ed.Laaman. "Enamlus"; "Fasism"; "Tulevikuväljavaated"; "Hitler". Kogumikust "Demokraatia ja diktatuur". Perona, 1991; 2) J.Uluots. "Eesti ja vene sotsiaalpoliitilisest ideoloogiast". 1944. 84. Ülevaade Taani kohalikust omavalitsusest. Taani - Eesti ühisseminar 8.-10. jaanuar 1992 (Eesti Linnade Liidu väljaanne) 85. Weber, M. Protestantlik eetika ja kapitalismi vaim. "Akadeemia". Nr. 8-12, 1993; nr.1-4, 1994 86. Wheeler, R. Kohtute administratsioon: selle seos kohtute iseseisvusega. Riigikohus, Tartu, 1995 INGLISE KEELES: 87. Allan, T.R.S. Law, Liberty and Justice: The Legal Foundations of British Constitutionalism. Oxford: Clarendon Press, 1993 88. Boudin, L. B. Government by Judiciary.Volume II New York/Russell & Russell. Reissued 1968 89. Calvi, J.V.; Coleman, S. American Law and Legal Systems. Prentice Hall, Englewood Cliffs, New Yersey 07632,1989 90. Constitutionalism in East Central Europe: Discussion in Warsaw, Budapest, Prague, Bratislava. Bratislava, 1994 91. Elections and Referendums in Estonia 1989-1995. A Brief Overwiew. National Electoral Committee. Tallinn, 1995 92. Ellis, E., Tridimas T. Public Law of the European Community: Text, Materials and Commentary. Sweet&Maxwell, London, 1995 93. Financial Apportionment and Equalisation. Council of Europe. Study Series: Local and Regional Authorities in Europe: Study nr 24. Report prepared under the guidance of the members of the Committee of Experts on Local and Regional Finance by Graham Kelly (Consultant). Strasbourg, 1976 94. Local Authority Accounting in Europe. Council of Europe. Study series: Local and Regional Authorities in Europe: Study nr.16. Strasbourg, 1978 95. Evaluation of Public Administration Needs 1995-96. Phare. Work Document, National Seminar, May 15, 1996

114

96. Powell, Richard. Law Today. Longman, 1993 97. Public Administration in the Federal Republic of Germany. - Dewenter: Kluwer, 1983 98. Regions of Europe. Assembly of European Regions. Magazine of the European Regions. Nr. 2 - 2nd Semester 1990; Nr. 3 - First Semester 1991 99. Riley, A. Englich for Law. MacMillan Publishers LTD. First published 1991; reprinted 1992, 1993 (twice), 1994 100. Sociology. General editor Hagedorn, R. Holt, Rinehart and Winston of Canada, Limited Toronto. Toronto,1986 (Canadian Cataloguing in Publication Data - Sociology ISBN 0-03-921836-8) 101. The Role of Parlamentarism in the New European Architecture. The Nordic Council; 1991.Nord 1990:110 E. ISBN 91-881 12-09-8, Malmö 102. Vining, J. The Authoritative and the Authoritian. Chicago, London. The University of Chicago Press, 1986 103. Wade, C.S.; Bradley, A.W. Constitutional and Administrative Law. London, New York: Longman, 1993 SAKSA KEELES: 104. Degenhart, C. Staatsrecht I. Staatszielbestimmungen; Staatsorgane; Staatsfunktionen, 4. neubearbeitete Auflage. C.F. Müller Juristische Verlag.1988 105. Gisevius, W. Leitfaden durch die Kommunalpolitik. 1991 im Verlag G.H.W.Dietz Nacht. GmbH, Bonn.(vt ka Gisevius, W. Kohaliku omavalitsuse poliitika Saksamaa Liitvabariigis. ESDP kirjastus, 1993.) 106. Kommunalverwaltung in Europa. Local Government in Europe. L`Administration local en Europe.(Der Landkreis. Zeitschrift für Kommunale Selbstverwaltung. Herausgeber: Deutscher Landkreistag, Bonn, Adenauerallee 136. Sonderdruck aus Heft 10/1991) 107. Stein, E. Staatsrecht. 13., neubearbeitete Aufgabe. J.C.B.Mohr (Paul Siebeck).Tübingen,1991. SOOME KEELES: 108. Asikainen; Hannula; Hievanen; Kuokka; Linnamäki; Wessman. Yhteiskuntatalous ylioppilasluokkia varten. Yhteiskunnalliset voimat ja laitokset. Yhteiskuntatalouden ensimmäinen kurssi Kustannuskiila. Kuopio. 1980 109. Asikainen, J.; Seppo, H.; Hievanen, J.; Kuokka, H.; Linnamäki, A.; Wessman, R. Yhteiskunta - ja talousopin peruskurssi. Ensimäinen painos. Kustannuskiila OY. Pieksämäki, 1983 110. David, R. Nykyajan suuret oikeusjärjestelmät. Edellinen nide. Helsinki, 1982

115

111. Eduskuntavaalit 17.3.1991. Määräyksiä ja ohjeita. I . Oikeusministeriö. Helsinki, 1990 112. Erme, L. Oikeusoppi keskiastetta varten. Markkinointi-Instituutin kirjasarja N: 0 21. Weilin +Göös. 6.painos .Espoo,1988 113. Helander, V. Pohjosmaiden poliittiset järjestelmät. Turun Yliopisto. Valtio-oppi.Vatio-opillisia tutkinnuksia. N:0 44, 1988 114. Hide'n, M.; Saraviita, I. Valtiosääntöoikeuden pääpiirteet. 4. täydennetty painos. Suomen lakimiesliiton Kustannus OY. Helsinki, 1985 115. Hoikka, P. Kunnalishallinnon malli: teoriaperustan hahmottelu. Tampereen Yliopisto, Kunnalistieteiden laitos.Julkaisusarja 2/1993. Tampere, 1993 116. Jyränki, A.; Pertunen, J.;Vilkkonen, E. Valta, valtio ja kansalainen. Forum-kirjasto. Kustannusosakeyhtio Tammi. Helsinki, 1989 117. Kuntalaki: Kunnalliskomitean mietintö. - Helsinki, 1993. 118. Kurvinen, P.; Sippala, S. Päätöksenteko hallinnossa. 2.uudistettu painos. Lakimiesliiton kustannus. Helsinki, 1989 119. Makkonen, K. Luentoja yleisesta oikeustieteesta. Toinen, muuttamaton painos. Kustannusyhtio "Juridica" Ky. Helsinki-Jyväskylä,1981 120. Modeen, T. Virkamiesoikeus pääpiirteitäin .Werner Söderström OY. Porvoo-Helsinki, 1976. 121. Niemivuo, M. Valtio ja kunnallinen itsehallinto. Julkisoikeudellinen tutkimus. With on English Summary. Lakimiesliiton Kustannus. Helsinki, 1991 122. Opiskellen Euroopan Yhteisöön. Valtiovarainministeriö, Henkilöosasto; Valtionhallinnon Kehittämiskeskus. Helsinki, 1993 123. Oulasvirta, L. Kuinka kuntaa toimi. 1992 3. uudistettu painos. Suomen Kaupunkiliitto/Kaupunkiopisto. Suomen Kunnalisliitto/Kunnalisopisto 124. Oulasvirta, L. Kunta, valtio ja talous. Kuntien ja valtion taloudellisia suhteita, valtionapujärjestelmää ja kuntien talousongelmia koskeva tutkimus. Tampereen Yliopisto. Kunnalistieeden laitos. Julkaisusarja 1/1992. Tampere, 1992 125. Ryynänen, A.; Lehkonen, R.; Mennola, E. Kunnalisoikeus. Johdatus kunnan oikeudellisen aseman perusteisiin.Vapk-kustannus. Helsinki, 1992 126. Ryynänen, A. Uuten kunnallislakiin - kuntien Suomeen. Finnpublishers OY. Tampere, 1992 127. Ryynänen, A.; Rehula, J. Valtio ja kunnat yhteistyöosapulina. Lainsäädännön uudistamisen kehityslinjat vapaakuntakokeilun ensimäisen vaiheen perusteella. Itsehallintoprojektin julkaisuja 1/1992.Sisäasiainministeriö,1992

116

128. Suomen oikeus ja yhteiskuntajärjestys. R.A. Wreden saman nimisen teoksen pohjalta toimittaneet Inkeri Anttila, Yrjö Blomstedt, Erik Castren, Esko Hoppu, Heikki Jokela, Paavo Kostari, Ilmari Melander,V.Merikoski, ArvoSipilä, Tauno Tirkkonen, Matti Ylöstalo ja Simo Zitting. Werner Söderström Oy. Porvoo-Helsinki, 1970 129. Tarasti, L.; Taponen, H. Suomen vaalilainsäädäntö. VAPK-kustannus. Helsinki, 1990 130. Työmarkkinaopas 1986. Teollisuuden Kustannus OY. Art-Print OY, Helsinki, 1986 131. Uotila,J.; Laakso, S.; Pohjolainen, T.; Vuorinen, J. Yleishallinto-oikeus pääpiirteittäin.Finnpublishers OY. Tampere, 1986 (ja hilisemad) 132. Vartola, J. Valtionhallinnan rakenteellisen muutoksen ongelmasta. Tutkimus julkishallinnon kriisiteeseistä ja Max Weberin byrokratiateoriasta seka näiden välisistä suhteista valtionhallinnon rakenteellisen muutoksen ongelman valossa. Acta Universitatis Tamperensis, ser.a vol.103.Tampereen Yliopisto.Tampere,1979 VENE KEELES: 133. Administrativnoje ustroistvo Federativnoi Respubliki Germanii. Nemetskije kreisõ. Sverhregionalnõje kommunalnõje upravlenija v Evrope. Nemetskii Landkreistag . Bonn, (1991) 134. Ratibor,V. Pravovoje gosudarstvo. (The Rule of Law). Overseas Publications Interchange Ltd.London, 1990 135. Sovremennõi konstitutsionalizm (po materialam sovetsko-britanskogo simpoziuma). Moskva. 1990 136. Teorija gosudarstva i prava. 2-e izdanije. Pod. red. professora Mokitševa K.A: "Juriditšeskaja Literatura ", Moskva,1970 137. Taranovski, O.V. Utšebnik entsiklopedii prava. Jurjev [Tartu], 1917 ********************************************************************************************************* II. NORMATIIVAKTID 138. Eesti Vabariigi põhiseadus. Eesti Vabariigi põhiseaduse rakendamise seadus.Riigi Teataja toimetuse väljaanne.Tallinn,1994 139. Euroopa kohaliku omavalitsuse harta (ETS-122) (Council of Europe. Nr.122 European Charter of local Self - government . Strasbourg,15.X.1985. RT II 1994, 26,95 140. Riigikogu valimise seadus. RT I 1994, 47, 784 141. Riigikogu kodukorra seadus. RT I 1994, 90, 1517 142. Riigikogu töökorra seadus. RT I 1992, 46, 582 143. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus. RT I 1993, 25, 435 144. Õiguskantsleri tegevuse korraldamise seadus. RT I 1993, 25, 436

117

145. Riigikogu liikme, riigikontrolöri, õiguskantsleri, Riigikohtu esimehe ja Riigikohtu liikme kriminaalvastutusele võtmise korra seadus. RT I 1995, 83, 440 146. Vabariigi Presidendi ja Vabariigi Valitsuse liikme kohtulikule vastutusele võtmise korra seadus. RT I 1995, 83, 1441 147. Vabariigi Valitsuse seadus. RT I 1995, 94, 1628 148. Vabariigi Presidendi valimise seadus. RT I 1996, 30, 595 149. Riigikontrolli seadus. RT I 1995, 11, 115 150. Eesti Panga seadus. RT I 1993, 28, 498 151. Riigieelarve seadus. RT I 1993, 42, 614 152. Kohtute seadus. RT I 1991, 38, 472 153. Kohtuniku staatuse seadus. RT I 1991, 38, 473 154. Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus. RT I 1993, 37, 558 155. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadus. RT I 1996, 37, 739 156. Avaliku teenistuse seadus. RT I 1995, 16, 228 157. Eesti territooriumi haldusjaotuse seadus. RT I 1995, 29, 356 ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 158. Vallaseadus. RT 1937, 32, 310 159. Linnaseadus. RT 1938, 43, 404 160. Maakonnaseadus. RT 1938, 43, 405 161. Riigikogu kodukord.Põhiseadus.Põhiseaduse maksmapaneku seadus.Riigikogu väljaanne, Tallinn,1924 ====================================================================== Loengumapi koostas ja toimetas Õigusinstituudi (eraülikool) õigusteaduste osakonna avaliku õiguse õppetooli dotsent J.Liventaal ÕI.Uuskonts.rv1.doc. /.1997 © ÕIGUSINSTITUUDI INTELLEKTUAALNE OMAND

LOENGUMAPI RETSENSEERIS: PROF. EERIK - JUHAN TRUUVÄLI